Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2021 r. nr 165/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 20.02.2021 r. H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15.02.2021 r. (nr 165/2021) w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z 12.08.2020 r. (nr PINB.5160.2.2018W.31) i nakazania skarżącej rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w W. przy ul. [...].

Ze stanu faktycznego przyjętego w decyzji wynika, że postępowanie legalizacyjne w sprawie wybudowanego przez H. S. budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego położonego na terenie posesji przy ul. [...] w W. na terenie działki nr [...], prowadzone było w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 02.09.2014r. (nr O-433/14), którą uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę opisanego budynku gospodarczego. W toku w ten sposób zainicjowanego postępowania PINB w Złotoryi przeprowadził kontrolę obiektu (w dniu 29.01.2018 r. oraz 25.07.2019 r.). W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek gospodarczy znajduje się na terenie zabudowanym na tzw. działkach plombowych i jego wysokość jest dostosowana do wysokości sąsiednich zabudowań. Konstrukcja dachu oraz spadki zostały dostosowane do istniejących dachów, tj. dachów płaskich. Przedmiotowy budynek ma wysokość ok. 3 m, znajduje się bezpośrednio przy granicy działki budowlanej i przylega swoją ścianą i innymi elementami do ścian budynków istniejących na działkach sąsiednich, a jego wysokość jest zgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z [...].02.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej W. – P.). Do materiału dowodowego załączono również wypis i wyrys z obowiązującego planu miejscowego, wskazujący, że teren inwestycji ma charakter mieszkaniowo-usługowy. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy PINB w Złotoryi wydał w dniu 12.03.2020 r. decyzję nr PINB.5160.2.2018.W.25, którą stwierdził brak przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej budowy, polegającej na odbudowie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu odwołania G. S. od tej decyzji DWINB wydał w dniu 01.06.2020 r. decyzję nr 481/2020, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wątpliwości co do zgodności wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W powtórzonym postępowaniu, po pozyskaniu opinii gminnego urbanisty na temat zgodności odbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, PINB w Złotoryi wydał w dniu 12.08.2020 r. decyzję nr PINB.5160.2.2018W.31, którą odmówił nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 do 3 u.p.b. ze względu na stwierdzenie braku przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego - budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania G. S. od tej decyzji DWINB wydał w dniu 24.09.2020 r. decyzję nr 863/2020, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie DWINB w okolicznościach sprawy nie można było zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez PINB, jakoby nie istniały podstawy do nałożenia na inwestorkę obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 u.p.b. DWINB podkreślił, że budynek gospodarczy posiada ściany bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i nr [...], zaś plan miejscowy nie wskazuje na możliwość sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki. W związku z tym, w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynku na działce budowlanej w odpowiednich odległościach od granicy określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wzniesienie więc obiektu bezpośrednio przy granicy z działkami budowlanymi o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] narusza § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Stwierdzając brak możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie określonych czynności, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważania w ponownym postępowaniu możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Sprzeciw od decyzji DWINB wniósł G. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 01.12.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20 uchylił zaskarżaną decyzję w całości. Sąd stwierdził brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku przyjęcia przez ten organ odmiennej oceny prawnej sprawy, z którą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W takim przypadku organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji DWINB nie wynika, by decyzja PINB wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika z niej natomiast, że DWINB dokonał w istocie odmiennej oceny prawnej sprawy stwierdzając – inaczej niż to przyjął PINB - brak podstaw do legalizacji obiektu. Sąd podkreślił przy tym, że w decyzji odwoławczej nie zawarto jakichkolwiek ocen wskazujących na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie. W decyzji odwoławczej polecono jedynie rozważyć możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Po zwrocie akt sprawy opisaną na wstępie decyzją z 15.02.2021 r. DWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał H. S. rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w W. przy ul. [...].

DWINB wskazał, że przeciwnie do oceny wyrażanej przez organ I instancji, badając zgodność wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno-budowlanymi, należało stwierdzić naruszenie tychże przepisów. W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej W. - P., określa że teren, na którym znajduje się działka nr [...], został przeznaczona pod mieszkalnictwo i usługi, na którym dopuszcza się sytuowanie m.in. lokalnych obiektów, garaży. Określając lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów zainwestowanych miejscowy plan dopuszcza realizację nowych obiektów na tzw. działkach plombowych (§ 4 planu), z ustaleniem, że wysokość zabudowy i układ dachów - w nawiązaniu do wskazanej do zachowania zabudowy sąsiedniej, a pozostałe parametry inwestycji - wg wymagań przepisów szczegółowych. Na podstawie przedstawionych regulacji planistycznych organ odwoławczy ocenił, że nie dopuszcza ona możliwości sytuowania budynku w sposób odmienny niż to wynika z przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Natomiast ust. 3 omawianego paragrafu stanowi, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podsumowując, skoro sporny obiekt posiada ścianę bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (teren niezabudowany) i nr [...] (teren niezabudowany), a plan miejscowy nie wskazuje na możliwość sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki, to w ocenie DWINB, w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynku na działce budowlanej określone w § 12 ww. rozporządzenia. DWINB nie podzielił przy tym stanowiska i interpretacji postanowień planistycznych wyrażonych w opinii urbanistycznej. Wskazał, że ewentualna odbudowa powinna być wykonana z zachowaniem wskazanych parametrów z uwzględnieniem ochrony historycznego układu urbanistycznego wskazanego obszaru, ale z zachowaniem pozostałych warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,. Zgodnie z § 4 planu parametry inwestycji należy ustalać według wymagań przepisów szczególnych m.in. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego powodu brak jest możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Dlatego zasadnym stało się wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Z opisaną decyzją nie zgodziła się H. S. W skardze zarzuciła DWINB:

- niezastosowanie podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w przepisach art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15 k.p.a.;

- niedopełnienie obowiązków wynikających z treści art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

- nierozważenie ewentualnego zastosowania art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. i innych zasad wprowadzonych przez ustawę z 07.04.2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017r., poz. 935 ) nowelizującą ustawę k.p.a., poprzez ich całkowite pominięcie (m.in. zasadę bezstronności i równego traktowania, proporcjonalności);

- niewłaściwe rozumienie i zastosowanie art. 64a w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez przyjęcie orzeczenia sądu wydanego w trybie rozpatrzenia sprzeciwu, jako nakazu wydania decyzji o określonej treści.

Według skarżącej niestosowanie się przez DWINB do ogólnych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w k.p.a. jest nie tylko contra legem, ale także ma charakter rażącego naruszenia obowiązującego prawa.

Ponadto autorka skargi zarzuciła organowi odwoławczemu :

- naruszenie art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a., poprzez niewłaściwe skorzystania z uprawnień z niego wynikających, czy też przeprowadzenie bądź też nieprzeprowadzenie badania uzupełniającego, co w żaden sposób nie wynika z uzasadnienia decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to trybu art. 50 –51 u.p.b. poprze błędne i niewłaściwe zastosowanie;

- błędne zinterpretowanie wyroku WSA we Wrocławiu z 01.12.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Sąd ten orzekł co do meritum sprawy i nakazał wydanie takiej, a nie innej decyzji;

- naruszenie przepisów Konstytucji RP, a to: art. 2 oraz art. 32 poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niewywiązaniu się z obowiązków wynikających z ustaw zwykłych, w tym równego traktowania wszystkich stron postępowania i obywateli.

Według skarżącej wszystkie podniesione uchybienia organu II instancji miały istotny wpływa na końcowe jego rozstrzygnięcie w sprawie, a zwłaszcza naruszenia natury proceduralnej.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła braku poczynienia przez DWINB pełnych ustaleń, które pozwoliłby na wydanie prawidłowej decyzji. W szczególności organ ten nie ustalił kwestii, które sam podniósł i wywołał, a mianowicie dotyczących poważnych wątpliwości odnośnie zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że wątpliwości organu odwoławczego dotyczą opinii urbanisty, która jest dokumentem urzędowym i świadczy, że inwestycja, polegająca na odbudowie w formie remontu - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła przy tym brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu co do treści dokumentu urzędowego. Dlatego należy uznać, że wskazywane przez organ odwoławczy wątpliwości mają charakter dowolnych dywagacji i nie mają nic wspólnego z prawidłowym stosowaniem przepisów prawa.

Skarżąca zauważyła, że sporna inwestycja została zrealizowana w postaci remontu na fundamentach w granicach i gabarytach poprzednio istniejącego obiektu, który nie mógł funkcjonować z powodu złego stanu technicznego. Wskazała przy tym, że w nieodpowiednim stanie technicznym są inne przyległe obiekty, wobec których PINB w Złotoryi prowadzi stosowne postępowania. Budynki te są zagrożone katastrofą. Zrealizowany przez skarżącą obiekt zapobiega zawaleniu się tych budynków. Powyższej okoliczności DWINB w ogóle nie wziął pod uwagę.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych w petitum skargi przepisów k.p.a. odniósł się bardzo lakonicznie do zgromadzonego materiału dowodowego, poprzestając głównie na przytoczeniu stanu faktycznego w aspekcie rysu historycznego i kolejnych podejmowanych czynności, zwłaszcza organu I instancji oraz omówieniu przepisów prawa materialnego. Według skarżącej treść uzasadnienia nie daje możliwości prześledzenia toku rozumowania organu odwoławczego a zwłaszcza poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem. W przekonaniu skarżącej organ odwoławczy potraktował instytucję sprzeciwu jako wyręczającą ten organ od orzekania i to bez zachowania granic oraz ram procedury administracyjnej. Skarżąca podkreśliła wobec tego, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest wówczas władny odnosić się do meritum sprawy. Z uzasadnienia decyzji DWINB można natomiast odczytać jakoby to WSA we Wrocławiu nakazał wydać decyzję o określonej treści. Z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika także sposób usunięcia przez DWINB wątpliwości dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również informacji na temat prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Ponadto rodzi się pytanie, czy organ odwoławczy wskazując wcześniej na poważne wątpliwości w tym zakresie mógł dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dalece (jak sam twierdził) niepełny materiał dowodowy, który wydaje się, że nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego zasadnym było w sprawie aby to organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy i dokonał wielu (nowych) samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących obiektu i innych kwestii. Wszystkie te kwestie będą następnie oceniane merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego. Skoro zatem organ odwoławczy podnosił kwestię poważnych wątpliwości, to zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie skarżącej, wobec opisanych naruszeń przepisów procesowych, oczywistym jest również naruszenie przepisów art. 50-51 u.p.b. W tym zakresie autorka skargi podkreśliła fakt, że sporna inwestycja została wykonania w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona z powodu błędów popełnionych przez Starostę. Powody uchylenia leżą po stronie organu architektoniczno-budowlanego. Ponadto skarżąca wskazała, że obowiązujący dla terenu działki nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza ten teren pod mieszkalnictwo i usługi, na którym dopuszcza się sytuowanie m.in. lokalnych obiektów, garaży. Zatem skoro w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przepisy tego planu stanowią miarodajne regulacje prawne dla oceny sprawy. Potwierdza powyższą okoliczność opinia urbanisty miejskiego. Opinia ta jest jednoznaczna i dopuszcza na spornej działce tego rodzaju obiekt. W żaden prawem przewidzianym nie została ona podważona przez DWINB.

Ponadto skarżąca zauważyła, że inwestycja jest współwłasnością i środki na jej realizację pochodziły z małżeńskiego ustawowego majątku wspólnego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie przygotowawczym z 08.03.2022 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i argumenty zawarte w skardze. Ponadto powołała się na zmianę stanu faktycznego, która polega na tym, że obiekt objęty nakazem rozbiórki stanowi jedyne zabezpieczenie przed zawaleniem się innych obiektów (zabudowa plombowa). W przypadku wykonania rozbiórki ulegną zatem zawaleniu sąsiadujące budynki, które są objęte postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała również na fakt wprowadzenia instytucji przedawnienia, która powinna w tym przypadku znaleźć zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że budynek gospodarczy, który był przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Złotoryjskiego z 27.08.2010 r. o pozwoleniu na budowę, która to decyzja – w wyniku wznowienia postępowania – decyzją Starosty Złotoryjskiego z 05.11.2014 r. została uchylona i odmówiono H. S. pozwolenia na budowę. Ta zaś decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27.03.2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16.09.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 405/15 oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Z kolei skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 06.12.2017 r., sygn. akt II OSK 599/16.

Przyznając zatem, że sporny obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, gdyż wybudowano go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę - organy nadzoru budowlanego zobowiązane były wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 50-51 u.p.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 u.p.b. (wyrok NSA z 16.03.2012 r., II OSK 2568/10). Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest bowiem do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego o jakim mowa w przepisie art. 51 u.p.b. celem skontrolowania poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.03.2008 r., II SA/Go 766/07).

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że prawidłowość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w tym właśnie trybie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 01.12.2020 r., sygn. II SA/Wr 503/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Sąd nie przesądził przy tym meritum sprawy procedowanej w tym trybie. Stwierdził jedynie, że skorzystanie przez DWINB z decyzji kasacyjnej nastąpiło niezgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a. taką oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania związany były nie tylko organ nadzoru budowlanego, lecz także sąd orzekający w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W związku z powyższym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.), czy też konieczna jest jego rozbiórka (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). W przypadku bowiem gdy z ustaleń faktycznych wynika brak możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., którą nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

Kwestię zgodności budowy spornego budynku gospodarczego z prawem należało ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Bezspornie dla terenu objętego przedmiotową zabudową w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej W. – P. w W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z [...].02.2004 r. Obowiązkiem organów było zatem ocenienie zgodności budowy budynku gospodarczego z tym planem. W ocenie Składu orzekającego w niniejsze sprawie z tego obowiązku wywiązano się w sposób prawidłowy. Prawidłowo zinterpretowana przez DWINB regulacja planistyczna dla strefy oznaczonej symbolem M/U, przeznacza działkę gruntu o nr [...] pod mieszkalnictwo i usługi, dopuszczając sytuowanie m.in. lokalnych obiektów, garaży. Plan miejscowy, określając lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zainwestowanych (dla remontów, modernizacji oraz realizacji nowych obiektów na tzw. działkach plombowych), dopuszcza realizację nowych obiektów, jednocześnie wskazując, że wysokość zabudowy i układ dachów ma nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, a pozostałe parametry inwestycji mają być zgodne z przepisami szczególnymi (§ 4 uchwały). Takimi przepisami są niewątpliwie przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że powołana regulacja planistyczna nie przewiduje możliwości sytuowania budynku w sposób odmienny niż to wynika z przepisów techniczno-budowlanych. Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. w zakresie lokalizacji budynków gospodarczych nie dopuszcza sytuowania ich bezpośrednio przy granicy. W takim przypadku, wobec bezsporności usytuowania budynku gospodarczego ścianą bezpośrednio przy granicy z działka nr [...] (teren niezabudowany) oraz z działką nr [...] (teren niezabudowany), w sytuacji gdy plan miejscowy nie wskazuje na możliwość takiego sytuowania, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynku na działce budowlanej określone w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie tego budynku nie mógł bowiem znaleźć zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający sytuowanie budynku "w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy", ponieważ w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano takiej możliwości. Zastosowany nie mógł być też § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem bezpośrednio przy granicy od strony działek nr [...] i [...] nie istnieje żaden budynek, do którego miałby przylegać całą ścianą zrealizowany przez skarżącą budynek gospodarczy na działce nr [...]. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ długość przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 6,71 m, a wedle tego przepisu dopuszczalne jest sytuowanie w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, budynku gospodarczego i garażowego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, ale tylko wówczas gdy jego długość jest mniejsza niż 6,5 m a wysokość mniejsza niż 3 m. Ponadto powołany w tym ostatnim przepisie wyjątek ma zastosowanie wyłączenie do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się wśród zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie zostały więc spełnione przesłanki dopuszczalności lokalizacji tego rodzaju zabudowy w granicy działki.

Przyjdzie dalej podkreślić, że stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku możliwości zastosowania wskazanych wyjątków koresponduje w pełni z wyrokiem NSA z 06.12.2017 r., sygn. akt II OSK 599/16. W uzasadnieniu tego orzeczenia wprost wskazuje się na brak wątpliwości co do tego, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Złotoryjskiego przewidywał rozwiązania techniczne i lokalizację budynku magazynowo-gospodarczego niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro sporny obiekt budowlany posiada ścianę o długości 7,40 m, bezpośrednio przy granicy z działką gruntu o numerze [...], a jednocześnie brak było możliwości zastosowania odstępstwa. Wobec treści przepisu art. 170 p.p.s.a. wprowadzającego powszechną wiążącą moc prawomocnych orzeczeń sądowych, organ odwoławczy związany był stanowiskiem dotyczącym możliwości zastosowania odstępstw od ogólnej zasady sytuowania budynków na działce budowlanej. Należy zauważyć, że przepis art. 170 p.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności działania organów państwowych i pewność obrotu prawnego. Ponadto istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa, nie można było wydać innej decyzji niż nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ze względu na gabaryty budynku oraz wielkość działki nie wchodziła przy tym w rachubę możliwość jego częściowej rozbiórki.

Wbrew zarzutom skargi wynik przeprowadzonej wykładni uchwały Nr [...] dawał organowi odwoławczemu jasność co do treści normy prawnej. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko bowiem niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Ponadto pamiętać należy o tym, że zasada rozstrzygania wątpliwości dotyczących treści normy prawnej nie znajduje zastosowania gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Prawidłowo organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii urbanistycznej. W tym zakresie organ wskazał na uzasadnione wątpliwości, które dotyczą braku uwzględnia prawnych konsekwencji wynikających z regulacji planistycznej, nakazującej ustalać parametry inwestycji według wymagań przepisów szczególnych, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając zatem na względzie dostatecznie wyjaśniony dla potrzeb podjętego rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy, Sąd uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 136 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego prawnej oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Kwestia zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. została jednoznacznie przesądzona w wyroku WSA we Wrocławiu z 01.12.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20. W sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a., skoro z literalnego brzmienia § 2 tego przepisu wynika, że ujęta § 1 zasada ogólna nie ma zastosowania, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach.

W ustalonym stanie sprawy brak było również prawnych możliwości do skorzystania z legalizacji należącego do skarżącej budynku.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej na temat ryzyka doprowadzenia do zawalenia sąsiednich budynków w wyniku wykonania nakazanej rozbiórki przede wszystkim należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej dokumentacji nie wynika, aby ze spornym budynkiem gospodarczym były połączone konstrukcyjnie inne budynki, a wręcz przeciwnie. Po drugie, twierdzenia skarżącej nie zostały poparte żadnymi dowodami. W szczególności skarżąca nie przedłożyła jakiejkolwiek ekspertyzy technicznej, która wskazywałaby na niewykonalność rozbiórki w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki i tym samym zmianę okoliczności faktycznych.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.