Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1674/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185, art. 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig–Maciszewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. i Starosty Siemiatyckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 78/11 w sprawie ze skargi A. O. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 302/08 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Starosty Siemiatyckiego; 3. oddala wniosek S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 78/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wymierzył Staroście S. grzywnę w kwocie 2917,14 (słownie: dwa tysiące dziewięćset siedemnaście złotych czternaście groszy) w sprawie ze skargi A. O.na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 302/08 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1973 r. nr 48, poz. 282), została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona działkami nr (...) o łącznej powierzchni (...) położona w S. W treści aktu notarialnego nie wskazano celu nabycia nieruchomości. Z zatwierdzonego decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Powiatowego w S. z 29 czerwca 1974 r. planu realizacyjnego wynika zaplanowane wzniesienie na spornym terenie kotłowni miejskiej. Budowa kotłowni miejskiej nie została zrealizowana, natomiast działki oznaczone (...) zostały oddane w 1982 r. w bezterminowe użytkowanie Spółdzielni PSS "S." w S. z przeznaczeniem pod rozbudowę istniejącej piekarni w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z 18 maja 1982 r. Na przekazanej działce nr (...) został wybudowany ze środków własnych spółdzielni "S." budynek produkcyjno - spedycyjny nowej piekarni, budynek magazynowo - warsztatowy oraz wieżowa trafostacja. Działka nr (...) stanowi drogę dojazdową do piekarni.

Z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wystąpili T. i L. O. (w miejsce zmarłej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Lucyny Olędzkiej wstąpili jej spadkobiercy: dzieci - A. O., M, R, J. O, M. O.

Starosta S. decyzją z (...) lutego 2007r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu, tj. rozbudowa piekarni PSS "S." zamiast budowy kotłowni na użytek spółdzielni mieszkaniowej stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą zwrot działek na podstawie art. 229 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozbudowa piekarni mogła bowiem stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej - aktu notarialnego z 16 sierpnia 1974 r.

Powyższa decyzja, na skutek odwołania A. O., została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z (...) marca 2007r. (nr (...)). W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu stanowi negatywną przesłankę umożliwiającą zwrot spornych działek na podstawie art. 229 a ustawy. Rozbudowa piekarni PSS "S." mogła bowiem stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wnieśli - A. O., M, R, J. O, M. O.

Postanowieniem z dnia 13 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie zgodności art. 229 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a następnie, po wydaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, w którym przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został uznany za niezgodny w/w przepisami Konstytucji i z tego powodu stracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W toku postępowania, jego uczestnik tj. PSS "S." wniósł o oddalenie skargi podnosząc m. in., że wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 marca 2008 r. (sygn. akt IC 1457/07), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r. (sygn. akt I A Ca 475/08) Sąd nakazał Gminie Miasto S. złożenie oświadczenia woli, że - jako właściciel nieruchomości położonej w S., stanowiącej działki nr (...), dla której to nieruchomości założona jest księga wieczysta KW nr 7183 prowadzona przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z siedzibą w S. - oddaje tę nieruchomość PSS "S." w S. w użytkowanie wieczyste na 99 lat oraz przenosi nieodpłatnie na rzecz Spółdzielni własność budynku parterowo - murowanego (piekarnia) oraz magazynu warsztatu, znajdujących się na tej nieruchomości.

Wyrokiem z 14 maja 2009r. (sygn. akt II SA/Bk 302/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia (...) marca 2007r. nr (...) oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia (...) lutego 2007r. nr (...)wydaną w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a § 1 K.p.a.. Przepis ten przewiduje możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Odnosząc powyższe Sąd zauważył, że decyzje organów obu instancji, zostały wydane m.in. na podstawie art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a przepis ten Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. uznał za niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to zaś spowodowało, że w sprawie powstał nowy stan faktyczny, a Sąd zaś nie może zastępować organów administracji w ustalaniu tego stanu, który powstał po stwierdzeniu niekonstytucyjności w/w przepisu, a następnie dokonywać jego oceny prawnej. Uchylając obie wydane w tej sprawie decyzje Sąd polecił zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji rozpoznały ją przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroków Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 marca 2008r. (sygn. akt I C 1457/07) oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008r. (sygn. akt I ACa 475/08).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "S." Powszechna Spółdzielnia Spożywców w S..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2010r. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej było uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 maja 2009r., który wraz z uzasadnieniem, został przekazany organowi dnia 14 lipca 2010r. (data wpływu).

W następstwie powyższego wyroku Starosta S. w dniu 20 stycznia 2011 r. zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości, wyznaczonej na dzień 28 stycznia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2011r. Burmistrz Siemiatycz zwrócił się do organu I instancji o odroczenie wyznaczonej rozprawy z powodu zmiany obsługi prawnej urzędu i braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek, o czym poinformował telefonicznie strony postępowania. Następnie zawiadomieniem z 28 stycznia 2011 r. przedłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy, do dnia 25 marca 2011 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2011r. A. O. wezwał Starostę S. do niezwłocznego podjęcia czynności administracyjnych wynikających z wyroku WSA w Białymstoku z 14 maja 2009r.

Następnie w dniu 3 lutego 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wymierzenie, w trybie art. 154 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Staroście S. grzywny w maksymalnej wysokości ze względu na niewykonanie prawomocnego orzeczenia sądu. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pomimo, iż od zwrotu akt administracyjnych minęło ponad siedem miesięcy, organ I instancji nie podjął żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia uzasadniając jedynie ten fakt skomplikowanym charakterem sprawy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości "ciągnie się" prawie dwadzieścia lat.

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wyjaśnił, że po zwrocie akt do organu, pracownik posiadający w zakresie obowiązków prowadzenie spraw zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przebywał w okresie od 30 lipca do 3 listopada 2010r. na zwolnieniu lekarskim, a następnie od 20 grudnia do 31 grudnia 2010r. na urlopie wypoczynkowym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że zawiadomieniem z 28 stycznia 2011r. przedłużono termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 25 marca 2011 r. ze względu na jej skomplikowany charakter.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym skargę na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., mimo pisemnego wezwania przez stronę do wykonania wyroku (pismo z dnia 30 stycznia 2011r.)., pozostawał bezczynny do dnia wniesienia skargi. Z akt administracyjnych wynika, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2009r. uchylający decyzję Wojewody Podlaskiego z 15 marca 2007r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z 15 lutego 2007r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Starosta S. otrzymał w dniu 14 lipca 2010r. W wyroku tym Sąd polecił organom, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniły okoliczności wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz wyroków Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 marca 2008r. (sygn. akt I C 1457/07) oraz Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008r. (sygn. akt I ACa 475/08). Po otrzymaniu powyższego orzeczenia organ dopiero po sześciu miesiącach podjął czynności procesowe w sprawie poprzez zawiadomienie o rozprawie administracyjnej, którą na dzień przed wyznaczonym terminem - odwołał. Następnie zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował strony, że sprawa zostanie rozpatrzona po terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., ze względu na jej skomplikowany charakter. Nowy termin zakończenia sprawy organ wyznaczył na dzień 25 marca 2011r. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności przemawiają za wymierzeniem organowi grzywny, albowiem bezsporne jest, że Starosta S. przekroczył maksymalny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czego zresztą nie kwestionuje sam organ. Podany zaś w odpowiedzi na skargę fakt przebywania pracownika organu na zwolnieniu lekarskim, a następnie na urlopie nie może uzasadniać bezczynności organu w wykonaniu prawomocnego wyroku. Dodatkowo Sąd podkreślił, że nowy termin zakończenia sprawy wyznaczony na dzień 25 marca 2011 r. również nie został przez organ zachowany

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły "S." Powszechna Spółdzielnia Spożywców w S. oraz Starosta S..

We wniesionej skardze kasacyjnej S." Powszechna Spółdzielnia Spożywców w S. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 145a i art. 150 § 1 K.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska w sprawie uczestnika, i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż w zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie i stanowiska WSA w Białymstoku zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 14 maja 2009 r. W zaskarżonym wyroku, z dnia 31 maja 2011 r. Sąd nie odniósł się do odpowiedzi uczestnika postępowania na skargę strony z dnia 24 lutego 2011 r. W piśmie tym uczestnik postępowania podniósł, że w obecnym stanie sprawy Starosta S. nie może prowadzić postępowania administracyjnego, ze względu na brak wznowienia jego przez organ wyższego stopnia. Stan faktyczny sprawy, jest następujący: A. O. w dniu 14 kwietnia 2008 r. wniósł do Starosty S. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 145a K.p.a., jednak w świetle przepisu art. 150 § 1 K.p.a. właściwym organem do przedmiotowego wznowienia jest Wojewoda Podlaski w Białymstoku, ponieważ on wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ ten odmówił wznowienia postępowania administracyjnego decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. Na tą decyzję strona A. O. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia 08 kwietnia 2010 r., zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie przedmiotowego odwołania, z tytułu "zagadnienia wstępnego" w związku z postępowaniem przed NSA. Do chwili obecnej, w świetle materiału akt sprawy WSA w Białymstoku, nie jest znane uczestnikowi czy Minister Infrastruktury podjął z urzędu postępowanie i jak je rozstrzygnął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ustalił więc w sprawie stan faktyczny, bez uwzględnienia całego materiału dowodowego. W tym stanie wobec braku wznowienia przez Wojewodę postępowania administracyjnego w sprawie, Starosta S. nie pozostaje bezczynny i nie ma uprawnień do wznowienia i prowadzenia postępowania administracyjnego. WSA w Białymstoku, w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. w sentencji tylko uchylił decyzje organów administracji. Zatem nie występuje okoliczność niewykonania tegoż wyroku WSA w Białymstoku. W sytuacji tu opisanej, podjęcie przez Starostę postępowania, bez wznowienia po stępowania przez Wojewodę byłoby naruszeniem właściwości rzeczowej, skutkującym nieważność decyzji.

We wniesionej skardze kasacyjnej Starosta S. zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie in fine art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a. - wobec pozbawienia możności obrony praw Starosty S. z uwagi na brak zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej (bezpośrednio przed wydaniem wyroku) przez Sąd pierwszej instancji na dzień 17 maja 2011r. i tym samym braku możliwości udziału w tejże rozprawie, a także brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed zamknięciem rozprawy i wydaniem wyroku -skutkujące nieważnością postępowania. Dodatkowo (na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania) Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 32 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż Wojewoda Podlaski występuje w przedmiotowej

sprawie jako organ administracji, pomimo wskazania w skardze złożonej przez A.

O. - Starosty S.ego -jako organu;

art. 32 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że Starosta S. powinien

występować w przedmiotowej sprawie jako organ administracji;

art. 91 § 2 P.p.s.a., poprzez brak zawiadomienia Starosty S.ego

o rozprawie wyznaczonej (bezpośrednio przed wydaniem wyroku) przez Sąd pierwszej

instancji na dzień 17 maja 2011r.;

art. 12a § 2 P.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Staroście S. zapoznanie

się z aktami prowadzonego postępowania przed zamknięciem rozprawy i wydaniem wyroku;

art. 106 § 2 P.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Staroście S. zgłoszenie

na rozprawie w dniu 17 maja 2011r. żądań i wniosków, a także złożenia wyjaśnień;

art. 141 §1 P.p.s.a., poprzez doręczenie Staroście S. zaskarżonego

wyroku wraz z uzasadnieniem po upływie terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania;

zasądzenie na rzecz Starosty S.ego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych

rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postępowanie było obarczone wadą nieważności, z uwagi na brak możliwości obrony praw Starosty S. Skargą z dnia 3 lutego 2011r. Pan A. O. zwrócił się do Sądu pierwszej instancji o wymierzenie, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Staroście S. grzywny w maksymalnej wysokości z uwagi na niewykonanie prawomocnego orzeczenia sądu. Skarga została skierowana za pośrednictwem Starosty S.ego i w konsekwencji przesłania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Bezspornie skarga dotyczyła Starosty S. Tymczasem sąd pierwszej instancji jako organ administracji potraktował Wojewodę Podlaskiego. W tej sytuacji dalsze postępowanie sądowo administracyjne toczyło się bez udziału Starosty S.ego z naruszeniem art. 32 P.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sąd pierwszej instancji ustalił termin rozprawy na dzień 17 maja 2011 r. Jednocześnie zarządzono o powiadomieniu o powyższym terminie skarżącego, uczestników postępowania oraz Wojewodę Podlaskiego. Natomiast o terminie rozprawy nie powiadomiono Starostę S. naruszając tym samym art. 91 § 2 P.p.s.a. Brak uczestnictwa w rozprawie w dniu 17 maja 2011 r., poprzedzającej wydanie wyroku przez sąd pierwszej instancji, uniemożliwił zgłoszenie Staroście S. żądań i wniosków, a także złożenia wyjaśnień (art. 106 § 2 P.p.s.a.). Tymczasem złożenie takich wyjaśnień miałoby istotny wpływ na końcowe orzeczenie. Konsekwencją braku udziału w postępowaniu prowadzonym przez sąd pierwszej instancji był brak wiedzy Starosty S.ego o tym, że w dniu 31 maja 2011r. wydano wyrok wymierzający grzywnę. W zarządzeniu z dnia 22 czerwca 2011r. polecającym doręczenie odpisu wyroku nie wymieniono Starosty S.ego. O fakcie wydania zaskarżonego wyroku Starosta S. powziął informację podczas wizyty w Urzędzie Miasta w S.. Burmistrz Miasta S. jest bowiem uczestnikiem przedmiotowego postępowania, któremu doręczono odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem. Starosta S. po uzyskaniu w biurze obsługi klienta w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku telefonicznej informacji o tym, że nie wysłano mu zaskarżonego wyroku, zwrócił się pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. o wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. W odpowiedzi Staroście S. doręczono zaskarżone orzeczenie, powołując się na zarządzenie sądu pierwszej instancji z dnia 1 lipca 2011r., co oznacza, że Starosta S. (a nie Wojewoda Podlaski) powinien być od początku postępowania uznany za organ administracyjny w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Wyżej opisane uchybienia stanowią zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie in fine art. 183 § 2 pkt 5) P.p.s.a., co skutkuje nieważnością postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do postanowień art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarg kasacyjnych opierają się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz na naruszeniu prawa materialnego.

Najdalej idący zarzut został podniesiony w skardze kasacyjnej Starosty S. i dotyczył naruszenia art. 183 §2 pkt 5 P.p.s.a., czyli nieważności postępowania. Z uwagi na charakter tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się do niego w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie organ dopatruje się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 §2 pkt 5 P.p.s.a. podnosząc, że występując przed Sądem pierwszej instancji jako uczestnik postępowania, nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, a tym samym pozbawiono go możliwości obrony swoich praw, co prowadzi do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut jest zasadny

W niniejszej sprawie skarga A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2011 r. dotyczyła zobowiązania Starosty S. do wydania decyzji oraz nałożenia na ten organ grzywny w maksymalnej wysokości ze względu na niewykonanie prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 302/08. W takim przypadku stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ pierwszej instancji, obowiązany do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 ustawy P.p.s.a.). Z uwagi na to, że sprawa ze skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a. wymaga rozpoznania na rozprawie, o terminie rozprawy powinien być oprócz skarżącego zawiadomiony także organ pozostający w bezczynności (art. 91 § 2 powołanej ustawy). Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku o terminie rozprawy w dniu 17 maja 2011 r. zawiadomił Wojewodę Podlaskiego, co do którego skarżący nie postawił zarzutu bezczynności i nie domagał się wymierzenia grzywny. W tej sytuacji Starosta S. został pozbawiony możności obrony swych praw, a przeprowadzenie rozprawy w dniu 17 maja 2011 r., a następnie nałożenie na ten organ grzywny nastąpiło w warunkach, gdy zachodziła nieważność postępowania.

Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W wyroku z dnia 27 października 2010r. sygn I OSK 746/10 Naczelny Sąd Administracyjny m.in. sformułował pogląd, że pozbawienie strony możności obrony jej praw w procesie stwarza sytuacje, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia w tym zakresie czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy czy nie. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje zatem nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Ten sam skutek należy też odnieść do niezawiadomienia o terminie rozprawy pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do niej samej sąd dopełnił takiego obowiązku. Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Zarówno brak zawiadomienia pełnomocnika strony o terminie rozprawy jak i sytuacja w której pełnomocnik strony nie wziął udziału w rozprawie przed sądem pierwszej instancji z powodu błędu w zawiadomieniu o godzinie rozpoczęcia posiedzenia jest podstawą do uchylenia wyroku z powodu nieważności postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. ( wyrok NSA z dnia 13 października 2004r. OSK 751/04 ). Innym przykładem nieważności postępowania z powodu wymienionego w art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jest sytuacja w której przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia sąd przyjął, że nieobecność strony miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r. 2005r. I OSK 1012/05 ).

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie stwierdzona została nieważność postępowania, a więc uwzględniony został najdalej idący zarzut zgłoszony w skargach kasacyjnych, ocena pozostałych zarzutów w nich podniesionych byłaby przedwczesna. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy podmiot będący uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku. Wówczas NSA ma obowiązek orzec stosownie do art. 186 P.p.s.a. przy jednoczesnym pominięciu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Pozbawienie strony możności obrony swych praw powoduje bowiem, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli - niezależnie od jej wyniku - zaskarżony wyrok i tak podlegał uchyleniu (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. OSK 751/04, niepubl.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a. Na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.