Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust.1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 509/18 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 509/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Powiatu w R. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat R., [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0047 ha, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...] (obecnie nr [...]), M.-O.-S.

Wojewoda [...], decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Powiat R. z mocy prawa, 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0047 ha, jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] zajętych pod drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) M.-O.-S

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. C.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej jako: "ustawa z 1998 r.") i wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ podniósł, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przesłanek w nim wymienionych. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący 31 grudnia 1998 r. i jego skutki 1 stycznia 1999 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] (z której wyodrębniona została działka nr [...]) stanowiła 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. K., B. P. i B. C. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1988 r., Rep. A Nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny z dnia [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Obecnie, na podstawie umowy darowizny i umowy działu spadku i nieodpłatnego zniesienia współwłasności nieruchomości z [...] października 2005 r., Rep. A nr [...], właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest B. C., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

Z powyższego wynika, że ww. nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawą prawną zaliczenia drogi nr [...], relacja M.-O.-S., do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r. nr 43, poz. 205).

Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 przedmiotowa droga stała się 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, ponieważ nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga wojewódzka. Obecnie droga oznaczona jest numerem 3561W.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy, tzw. zajętości danej nieruchomości pod drogę publiczną, Minister wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Zdaniem Ministra, zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę według stanu na 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Z. oraz opinia ww. geodety z [...] grudnia 2016 r. W ocenie organu powyższy dokument jest wiarygodny, ponieważ został sporządzony przez uprawnionego geodetę, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującego zawód zaufania publicznego.

Ponadto sporządzona w oparciu o dokumentację geodezyjną mapa, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Organ odwoławczy podniósł, że udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego. Potwierdza je znajdujący się w aktach sprawy wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M.-O.-S., z którego wynika m.in., że w 1992 r. oraz w 1995 r. dokonano jej przeglądu technicznego. Ponadto dowodem na spełnienie przesłanki władztwa jest także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m.in. drogę wojewódzką nr [...] relacji O.-S.

Minister podał, że do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. W stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0047 ha zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r.

Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o wiarygodne dowody, tj. wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M.-O.-S., a także wykaz dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97. Tym samym nie kwestionuje ustaleń organu wojewódzkiego w zakresie sprawowania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością. Minister wskazał także, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Skargę na decyzję Ministra złożyła B. C., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (oświadczeń sołtysa, zdjęć, wycinków z gazet, itp.) i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w konsekwencji błędne przyjęcie, że działka nr [...] była zajęta, 31 grudnia 1998 r., pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Powiatu R.;

2) art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wszystkie przesłanki nabycia własności nieruchomości zostały spełnione, z uwagi na to, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną i nie pozostawała we władaniu Powiatu R., gdyż była własnością rodziny skarżącej i pozostawała w jej władaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji m.in. przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. i przypomniał, że nie zawiera on definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1998 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zaliczyły drogę nr [...] M.-O.-S. do kategorii dróg publicznych – jest to zgodne ze wskazanym w decyzji rozporządzeniem. Nie zostało podważone, że przedmiotowa droga wojewódzka stała się drogą powiatową oznaczoną nr [...].

Sąd dodał, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc drogi wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Wbrew stanowisku strony skarżącej pas drogowy to nie tylko pas jezdni (drogi) czy pas pieszych, ale również pobocze, choćby nieurządzone, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów i pieszych, inne elementy infrastruktury drogowej, jak np. pas zieleni czy oświetlenie uliczne, a także pas techniczny, na którym zgodnie z definicją ustawową nie powinny znajdować się widoczne elementy pasa drogowego.

Zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę według stanu na 31 grudnia 1998 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez geodetę uprawnionego, J. Z. oraz opinia geodety z [...] grudnia 2016 r. Powyższa mapa, stosownie do art. 76 k.p.a., stanowi dokument urzędowy, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności jego treści z prawdą (wiarygodności). Dodatkowo należy pamiętać, że dokumentację tego rodzaju geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z 17 maja 1989 r. Ponadto opracowanie geodezyjne podlega zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne.

Zatem prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego sporządzane są w oparciu o materiały pochodzące z ośrodka i podlegają kontroli. Ponadto, zgodnie z § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263 poz. 1572), na potrzeby postępowań administracyjnych sporządza się mapy do celów prawnych. Przy opracowywaniu powyższych map wykorzystuje się informacje zawarte w: 1. materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków; 2. księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych; 3. orzeczeniach sądowych; 4. aktach notarialnych; 5. decyzjach administracyjnych; 6. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych, 7. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron.

Sąd dodał, że geodeta uprawniony może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie 31 grudnia 1998 r.

Fakt sporządzenia mapy z projektem podziału na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, który to obowiązek wynika z przepisów prawa i zaewidencjonowanie jej w zasobie [...] grudnia 2016 r. nie oznacza w żadnym wypadku, że dokument taki nie przedstawia stanu na określoną datę (jak w przedmiotowej sprawie stanu granic drogi publicznej 31 grudnia 1998 r.). Geodeta jako osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na podstawie ww. wskazanych dokumentów, ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu.

Sąd nie miał wątpliwości, że sporządzona w przedmiotowej sprawie mapa stanowiła przesądzający dowód o przebiegu granicy drogi publicznej 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo geodeta opisał wykaz zmian gruntowych. Jak przypomniał Sąd, geodeta wyjaśnił w opinii precyzyjnie, że pas drogowy wyznaczony został na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów obrębów: M. i W. oraz ustalenia granicy gruntów zajętych pod drogę powiatową (zgodnie z art. 73 ustawy). Wskazał, ze granice użytkowania drogi m.in. dla działki nr [...], zostały określone przez położenie istniejących na gruncie przydrożnych rowów odwadniających oraz trwałych ogrodzeń działek sąsiadujących z drogą publiczną.

Skoro zatem przedmiotowa mapa sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez geodetę, twierdzenia organów o wystarczalności ww. dowodu do wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należy uznać za zasadne.

Sąd wyjaśnił też, że wobec zarzutów skarżącej i podnoszenia na etapie postępowania administracyjnego, a także skargi okoliczności sporządzenia mapy przez geodetę S. B. w 2005 r. w zakresie podziału działek nr ew. [...] i nr ew. [...], biegły geodeta J. Z. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. odniósł się do tych zarzutów, wskazując, że granice nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina W., zostały zaprojektowane w postępowaniu scaleniowym – operat scalenia gruntów obrębu [...]. Projekt scalenia wyznaczano na gruncie, punkty graniczne stabilizowano trwale granicznikami betonowymi. Natomiast w operacie podziałowym, na który powoływała się skarżąca (dotyczącym podziału działek nr [...] i [...]), jak wyjaśnił geodeta J. Z., punkty graniczne wyznaczono na podstawie danych z numerycznej bazy danych ewidencji gruntów opracowanej na podstawie operatu scaleniowego, punktów granicznych nie stabilizowano trwale, spisano protokół przyjęcia granic nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

Ponadto biegły szczegółowo odniósł się do sporządzonej przez siebie mapy, wskazując, że dokument, na który powołuje się skarżąca, stanowi szkic. Jest wykonany odręcznie, bez zachowania skali i wzajemnych proporcji pomiędzy poszczególnymi obiektami. Jedyną miarą, która lokalizuje wzajemne położenie linii granicy – odcinek [...] oraz ogrodzenia – jest miara 1,45 m pomiędzy narożnikiem ogrodzenia a granicą, jest ona zgodna z odległością z mapy z 2016 r. Jak wskazał biegły J. Z. pozostała treść szkicu nie niesie żadnych informacji o wzajemnych odległościach: granic, ogrodzenia, krawędzi rowu.

Sąd wojewódzki uznał więc, że nie stanowi takiego samego dowodu i takiej samej mocy dowodowej mapa, na którą powołuje się skarżąca, skoro nie uwzględniała ona operatu scalenia gruntów obrębu [...]. Biegły geodeta J. Z. odniósł się do złożonego przez stronę, na etapie postępowania administracyjnego, dowodu, zaś skarżąca nie przedstawiła argumentacji kwestionującej ustalenia biegłego – sporządzone przez S. B.

Odnosząc się do zarzutu, że na mapie sporządzonej przez geodetę J. Z. figurują wycięte drzewa (dęby) na działce nr ew. [...] już we wrześniu 2016 r., podczas gdy drzewa te zostały wycięte w październiku 2016 r., Sąd wyjaśnił, że okoliczność, że biegły wykonywał czynności na gruncie we wrześniu 2016 r. nie świadczy o tym, że nie mógł on uwzględnić w przygotowanej dokumentacji okoliczności wycięcia drzew w październiku 2016 r., ponieważ opinia, wypis z rejestru gruntów, wykaz zmian gruntowych i pozostała dokumentacja (mapy) zawierają daty z grudnia 2016 r. Praca geodezyjna nie opiera się wyłącznie na jednorazowym pobycie na gruncie, o którym strona była powiadomiona. Przygotowanie takiej pracy trwało do grudnia 2016 r., ponieważ dopiero wtedy zarejestrowano i złożono operat do ewidencji.

Sąd odniósł się też do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., do kwestii władztwa. Wskazał, że ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne, jako właściciele, wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Należy wskazać, że ustawodawca w art. 73 ust. 1 ustawy 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji odnośnie do spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego.

W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle art. 73 ust. 1 ustawy. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać w stosunku do całej drogi, a więc również wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu, w ramach którego umieszczone mogą być np. drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art. 74 § 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie na zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju nie została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy:

a) organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne, nie odniósł się do wszystkich bądź pominął niektóre dowody przedstawione przez skarżącą, co spowodowało, że decyzja została wydana bez wszechstronnego, pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia przedmiotu sprawy – dotyczy to w szczególności dokumentów geodezyjnych, tj. mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę S. B., które pozostały zupełnie poza zainteresowaniem organu, pomimo że stanowiły one przeciwdowód do opinii biegłego geodety J. Z., która stanowiła podstawę wydanej decyzji w sprawie, co w ocenie skarżącej stanowiło uchybienie procesowe, które konwalidowane mogło zostać jedynie podczas ponownego rozpoznania sprawy,

b) organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zupełnie dowolnie, w oparciu o lakoniczne i w swej treści nieprecyzyjne dokumenty przyjął, że nieruchomości będące własnością skarżącej, na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostawały w faktycznym władaniu Powiatu R., podczas gdy dokumenty będące podstawą takich ustaleń organu, podzielonych następnie przez Sąd pierwszej instancji, miały charakter deklaratywny, wskazujący na działania, które miałyby nastąpić w przyszłości, a które faktycznie, co wynika z oświadczeń świadków oraz z pism Wójta gminy W. i sołtysa gminy W., nigdy nie nastąpiły;

2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że zostały spełnione przesłanki warunkujące nabycie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w W. z mocy prawa przez Powiat R.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną warunkujące nabycie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w W., z mocy prawa przez Powiat R. W sprawie niniejszej nie zostało bowiem wykazane, że nieruchomości będące własnością skarżącej kiedykolwiek, a szczególnie 31 grudnia 1998 r., znajdowały się we władaniu Powiatu R. Zdaniem skarżącej dokumenty, które legły u podstaw takich ustaleń organu, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, miały charakter deklaratywny, wskazywały jedynie na działania, które miały nastąpić w przyszłości, a które faktycznie, co wynika z oświadczeń świadków oraz z pism wójta gminy W. i sołtysa gminy W., zbagatelizowanych przez organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nigdy nie nastąpiły. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że żaden z powoływanych przez organ dokumentów nie dowodził władztwa nieruchomościami skarżącej przez Powiat R. 31 grudnia 1998 r., czy też ogólnie na rok 1998. Dokumenty te – niezależnie od przełożenia ich treści na faktyczne działania, które skarżąca kategorycznie kwestionuje – datowane są na lata wcześniejsze i dotyczą działań incydentalnych, niepowtarzalnych, co również w sposób oczywisty świadczy o braku faktycznego władania nieruchomościami skarżącej przez Powiat R.

Organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne, nie odniósł się do wszystkich bądź pominął niektóre dowody przedstawione przez skarżącą, co spowodowało, że decyzja wydana została bez wszechstronnego, pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia przedmiotu sprawy. Dotyczy to w szczególności dokumentów geodezyjnych, tj. mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę S. B., która pozostała zupełnie poza zainteresowaniem organu, pomimo że stanowiła ona przeciwdowód do opinii biegłego geodety J. Z., stanowijącej podstawę wydanej decyzji w sprawie. Tymczasem organ całkowicie pominął dowód w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. B., zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i nie poczynił przez to istotnych ustaleń w sprawie na podstawie tego dokumentu, nie ocenił go. Organ nie poczynił żadnych czynności w celu skonfrontowania dwóch różnych map sporządzonych przez geodetów uprawnionych S. B. i J. Z., w celu ustalenia prawidłowej wersji, pomimo że ich moc dowodowa, wobec posiadanych uprawnień geodetów, jest taka sama i brak było jakichkolwiek powodów, dla których mapa sporządzona przez geodetę S. B. miałaby zostać oceniona negatywnie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 149/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 149/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom administracji orzekającym w sprawie na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

Zgodnie z treścią powyższego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy następuje wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że powołany art. 73 ustawy z 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że poza sporem pozostaje, że 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca obecnie własność B. C., została wyodrębniona z działki nr [...] stanowiącej 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. K., B. P. i B. C., więc nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Nie jest też sporne, że podstawą zaliczenia drogi nr [...] (obecnie nr [...]), relacja M.-O.-S., do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r. nr 43, poz. 205). Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 przedmiotowa droga stała się 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, ponieważ nie została wymieniona jako droga wojewódzka w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Sporne jest natomiast, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, jak również to, czy nieruchomością władał Powiat R.

Odnosząc się do kwestii granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc drogi wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Słusznie też Sąd stwierdził, że pas drogowy to nie tylko pas jezdni (drogi) czy pas pieszych, ale również pobocze, choćby nieurządzone, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów i pieszych, inne elementy infrastruktury drogowej, jak np. pas zieleni czy oświetlenie uliczne, a także pas techniczny, na którym zgodnie z definicją ustawową nie powinny znajdować się widoczne elementy pasa drogowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne, nie odniósł się do wszystkich bądź pominął niektóre dowody przedstawione przez skarżącą, co spowodowało, że decyzja wydana została bez wszechstronnego, pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia przedmiotu sprawy. Dotyczy to w szczególności dokumentów geodezyjnych, tj. mapy sytuacyjnej sporządzonej przez geodetę S. B., która pozostała zupełnie poza zainteresowaniem organu pomimo, iż stanowiła ona przeciwdowód do opinii biegłego geodety J. Z., stanowiącej podstawę wydanej decyzji w sprawie.

Z powyższymi twierdzeniami skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić. W toku prowadzonego postępowania dowodowego organy uwzględniły i odniosły się do podnoszonych uwag, jak również odniosły się do zgłaszanych wniosków dowodowych, w tym do dowodów przedłożonych przez stronę.

Okoliczność zajmowania nieruchomości pod drogę publiczną musi być ustalona w sposób obiektywny i bezsprzeczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że w toku postępowania organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że powyższa nieruchomość znajdowała się w ciągu ww. drogi publicznej.

Prawidłowo wskazały organy administracyjne, co też potwierdził Sąd pierwszej instancji, że decydujące znaczenie miały opinia z [...] grudnia 2016 r. i mapa sytuacyjna nieruchomości w skali 1:2000 obejmująca wydzielenie gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998 r., sporządzona we wrześniu 2016 r. przez geodetę uprawnionego J. Z. Mapa ta została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...]. Geodeta stwierdził, że wskazane na mapie granice zostały przyjęte na podstawie operatu ewidencyjnego gruntów obrębu [...] nr ewidencyjny [...], operatu scalenia gruntów obrębu [...] nr ewidencyjny [...], operatów podziałowych o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...] oraz pomiaru wykonanego przez geodetę na gruncie. Integralną część mapy stanowi wykaz zmian gruntowych – powierzchni zajętych pod drogę. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] znajdował się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] M.-O.-S. (obecnie nr [...]).

W toku prowadzonego postepowania skarżąca kasacyjnie wskazywała na rozbieżności pomiędzy powyższą mapą a innymi dokumentami, w tym związanymi z przebiegiem granicy działki nr [...] i usytuowaniem rowu melioracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika to m.in. z przedłożonej organowi kopii mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. B. przyjętej przez Starostwo Powiatowe w R. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] stycznia 2005 r., pod nr [...].

Powyższe zastrzeżenia były przedmiotem wyjaśnień geodety J. Z. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. Wyjaśnił on, że granice nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina W., zostały zaprojektowane w postępowaniu scaleniowym – operat scalenia gruntów obrębu [...]. Projekt scalenia wyznaczano na gruncie, punkty graniczne stabilizowano trwale granicznikami betonowymi. Natomiast w operacie podziałowym, na który powoływała się skarżąca kasacyjnie, punkty graniczne wyznaczono na podstawie danych z numerycznej bazy danych ewidencji gruntów opracowanej na podstawie operatu scaleniowego, punktów granicznych nie stabilizowano trwale, spisano protokół przyjęcia granic nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

Biegły wskazał, że dokument, na który powołuje się skarżąca, stanowi szkic. Jest on wykonany odręcznie, bez zachowania skali i wzajemnych proporcji pomiędzy poszczególnymi obiektami. Jedyną miarą, która lokalizuje wzajemne położenie linii granicy – odcinek [...] oraz ogrodzenia – jest miara 1,45 m pomiędzy narożnikiem ogrodzenia a granicą, jest ona zgodna z odległością z mapy z 2016 r. Jak wskazał biegły J. Z. pozostała treść szkicu nie niesie żadnych informacji o wzajemnych odległościach: granic, ogrodzenia, krawędzi rowu. Odnośnie do rowu odwodnieniowego, którego zachodnia skarpa sięga linii ogrodzenia działki nr [...], biegły wskazał, że w zdecydowanej większości zlokalizowany jest on na działce nr [...] (znajdującej się w posiadaniu Powiatu R.), a tyko mała jego część na działce nr [...]. Do powyższych wyjaśnień załączono szczegółowy szkic w skali 1:300 obrazujący przebieg granic. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu kwestionującego ustalenia biegłego, sporządzonego choćby przez S. B.

Zarzut, że ww. mapa została sporządzona dopiero w 2016 r. sam w sobie nie może podważyć treści tego dokumentu, skoro uprawniony geodeta stwierdza stan na gruncie na 31 grudnia 1998r., a mapa została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Wskazać również należy, że okoliczność, iż ww. droga powiatowa była drogą nieurządzoną, "naturalną" nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem, że została ona zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Niewątpliwie fakt istnienia drogi potwierdzają również dołączone przez skarżącą pisma, w których domagano się modernizacji drogi i niektóre zdjęcia, chociaż nie wynika z nich kiedy zostały sporządzone.

Prawidłowo też organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu stanu drogi wojewódzkiej nr [...] M.-O.-S. oraz wykazu dróg wojewódzkich planowanych do zimowego utrzymania w sezonie 1996/97, uwzględniający m.in. drogę wojewódzką nr [...]

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.