Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 700/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]października 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. N., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...]marca 1971 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii 110 kV [...]-[...]-[...], w części dotyczącej działki nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego linii energetycznej 110 kV na działce nr [...] (obecnie [...]) obręb [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. K. N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...]marca 1971 r., zarzucając jej rażące naruszenie: art. 8 § 1 w związku z art. 57 § 3 k.p.a. (Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168) oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto wskazała, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a osoba której praw dotyczyła decyzja nie brała udziału w toczącym się postępowaniu i nie została ujęta w decyzji.

Organ wskazał, że z uwagi, iż długości projektowanej linii energetycznej wynosić miała 10,3 km, interes prawny wnioskodawczyni ograniczyć się mógł jedynie do części inwestycji zaplanowanej na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]) obręb [...][...]. Zaznaczył, że zainteresowana wykazała prawo do tej działki nabyte postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...]grudnia 1998 r., sygn. akt [...], jako spadek po A. Z. M., zmarłej [...]marca 1987 r. Organ stwierdził, iż ograniczył się wobec tego do zbadania zgodności z prawem ww. decyzji w części dotyczącej jedynie działki nr [...].

Następnie, organ nadzoru podniósł, iż inwestycja objęta inkryminowaną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury miała spełniać rolę dodatkowego zasilania miasta [...] oraz [...]-[...] ([...]) w energię elektryczną. Decyzję tę poprzedzała (zgodnie z § 5 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie planów realizacyjnych) informacja o terenie wydana w dniu [...] czerwca 1970 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Wynikało z niej, że teren proponowanej lokalizacji pod planowaną inwestycję przeznaczony jest jako teren upraw rolnych, teren komunikacji kołowej, teren zieleni nieurządzonej i teren wód (zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964r.).

Organ zaznaczył, że decyzja wydana została przez organ właściwy, bowiem według przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373) "w sprawach zatwierdzania planów realizacyjnych i udzielania informacji o terenie właściwe są wydziały budownictwa, urbanistyki i architektury prezydiów powiatowych rad narodowych".

Następnie, wskazał, iż przepis § 26 przywołanego Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stanowi, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga w zakresie urbanistyczno-architektonicznym m.in. o położeniu, wielkości i granicach inwestycji łącznie ze strefą ochronną w przypadkach wymagających ustalenia tej strefy. Nie daje inwestorowi prawa do terenu, lecz możliwość wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Dodał, iż według przepisu § 27 ust. 1 pkt. 2 Zarządzenia "decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub jeżeli inwestor utraci prawo do terenu na skutek niedotrzymania warunków umowy na jakich otrzymał teren w użytkowanie." Organ stwierdził, iż z powyższego wynika, że inwestor Zakład Energetyczny w [...] składając wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego nie musiał wykazać się prawem do dysponowania terenem (nieruchomością). Wobec powyższego zarzut dotyczący braku udziału A. M. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1997 r. jest bezpodstawny. A. M. nie miała interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego linii 110kV, a więc przywołany przez skarżącą przepis art. 8 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 1960r. nr 30, poz. 168) nie mógł być zastosowany w sprawie.

Organ nie podzielił także zarzutu, odnośnie skierowania decyzji do osoby niebędacej stroną w sprawie, wskazując, iż to Zakład Energetyczny jest podmiotem, do którego skierowana została decyzja.

Ponadto, Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z przepisami prawa instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem odpowiednich organów zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją - m.in. przewody służące do przesyłania elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów. Szczególny tryb wywłaszczania określony został w art. 35 ustawy z dnia 18 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. nr 18, poz. 94). Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w B. na wejście w teren - należący do A. M., zam. [...] - położony w K. celem budowy linii napowietrznej 110 kV. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Reasumując organ wojewódzki stwierdził, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1971 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Dodał także, że ponieważ wszczął postępowanie w stosunku do całej decyzji z dnia [...]marca 1971 r., zatem rozstrzygnięcie winno odnosić się również do pozostałej jej części, dlatego orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałej części. Zaznaczył również, że dokonał także analizy badanej decyzji pod względem zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzając ich istnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. złożyła K. N..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ wojewódzki prawidłowo ograniczył się jedynie do merytorycznego zbadania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie nr [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie, jako że wnioskodawczyni posiada interes prawny do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...] (obecnie nr [...]), co wynika z księgi wieczystej nr [...].

Dalej, organ wskazał, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., Nr 7, poz . 46 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (M.P. z 1969, Nr, 48, poz. 373) w sprawie planów realizacyjnych.

Podniósł, iż w myśl § 5 ust. 1 ww. zarządzenia, przed sporządzeniem planu realizacyjnego inwestor obowiązany jest zasięgnąć u organu właściwego do zatwierdzania planu realizacyjnego informacji o możliwości i warunkach realizacji inwestycji (informacji o terenie). Jak zaś stanowi § 7 ust. 1 ww. zarządzenia, informacje o terenie wydawane są na podstawie stwierdzonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na obszarach wsi, a w ich braku na podstawie materiałów do tych planów i analizy aktualnego zagospodarowania terenu; jeżeli materiały do planu są niewystarczające do wydania informacji o terenie, organ udzielający informacji dokonuje wspólnie z inwestorem terenowej wizji lokalnej. Zgodnie z § 26 ust. 1 ww. zarządzenia, zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] informacji o terenie z dnia [...]czerwca 1970 r., znak: [...] wskazano, że teren proponowanej lokalizacji inwestycji, przeznaczony jest zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r., Nr [...], planem ogólnym zagospodarowania miasta, jako teren upraw rolnych, teren komunikacji kołowej, teren zieleni nieurządzonej, i teren wód, Wydział BUA nie wnosi zastrzeżeń odnośnie projektowanej linii 110kV [...]-[...].

Ponadto, podniósł, iż § 27 ust 1 pkt 2 ww. zarządzenia stanowi, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub jeżeli inwestor utraci prawo do terenu na skutek niedotrzymania warunków umowy, na jakich otrzymał teren w użytkowanie lub wieczyste użytkowanie. Zaznaczył, iż z treści ww. przepisu wynika, że inwestor przed wydaniem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie musi posiadać prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Uzyskanie takiego prawa może nastąpić po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, jego nieuzyskanie skutkuje utratą ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Odnosząc się do powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z akt sprawy wynika, że brak jest dokumentu, z którego wynikałaby zgoda A. M. na realizację na jej działce odcinka linii kV., jednakże z uwagi na przytoczony przepis § 27 ust 1 pkt 2 ww. zarządzenia inwestor Zakład Energetyczny Okręg Południe w [...] nie miał obowiązku wykazywać się taką zgodą, a więc jej brak nie stanowi naruszenia prawa. Organ dodał przy tym, że decyzją z dnia [...]marca 1971r., znak: [...], wydaną w trybie art. 35 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz. 94), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w B. na wejście w teren, celem budowy linii napowietrznej 110 kV na nieruchomości stanowiącej własność A. M., położonej w K.. Zatem inwestor uzyskał prawo do działki [...] (obecnie [...]) w zakresie realizacji linii 110 KV w [...]-[...]–[...], po wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]marca 1971 r.

Organ odwoławczy ponadto, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie stwierdził również aby weryfikowana decyzja była dotknięta jakąkolwiek kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ nadzoru wskazał, iż sprowadzają się w swej istocie do kwestii, że ówczesna właścicielka działki nr [...] (obecnie [...]) obręb [...]nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]marca 1971 r., jednakże okoliczność ta może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. N., w części w jakiej zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2012 r., w zakresie odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]marca 1971 r., zatwierdzającej plan realizacyjny linii 110 kV [...]-[...]-[...], w części dotyczącej działki [...] (obecnie [...]) obręb [...].

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przy wydawaniu decyzji znak: [...] z dnia [...]marca 1971 r., pomimo ustalenia naruszenia fundamentalnych praw strony postępowania, a tym samym poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]października 2012 r.,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej przy wydawaniu decyzji znak[...] z dnia [...]marca 1971 r.

W uzasadnieniu skargi K. N. wskazała, iż w sprawie bezspornym jest, że A. M. w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego linii kV [...]-[...]-[...], będąca właścicielką działki nr [...], przez którą przedmiotowa inwestycja miała przebiegać, nie była z winy organu uczestnikiem tego postępowania. Pomimo tego, organ II instancji w zaskarżonej decyzji błędnie podnosi, że udział właściciela nieruchomości, mającej być w części zajętą pod inwestycję publiczną nie jest konieczny, przez co odmawia mu statusu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca w art. 25 k.p.a., według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 1971 r., wskazał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem strony, zaś żadna z regulacji szczególnych, w tym norm ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46 ze zm.), zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. z 1969 r., Nr 48, poz. 373), jak również ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), nie wyłączała mocy ówczesnego art. 25 k.p.a. Tym samym organy administracji publicznej zobligowane były do poszanowania praw właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać miała linia energetyczna, objęta decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w tym przede wszystkim do poinformowania ich o toczącym się postępowaniu w tym przedmiocie i do zapewnienia im czynnego w nim uczestnictwa. Wszelkie podejmowane w związku z planowaną inwestycją decyzje administracyjne zmierzały bowiem nie tylko do ograniczenia praw osób trzecich (tj. właścicieli nieruchomości), ale także do wywłaszczenia nieruchomości, nawet jeśli przyjęło ono formę szczególną. Ponadto, w ocenie strony, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] dopuściło się również naruszenia normy art. 57 § 3 k.p.a., według stanu prawnego na dzień podjęcia decyzji, stanowiącego, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie".

Skarżąca stanęła na stanowisku, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że niewątpliwie spełnione zostały przesłanki do uznania wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady w [...] z rażącym naruszeniem prawa. Treść norm art. 8 § 1, art. 57 § 3 oraz art. 25 k.p.a., jest jasna a ich wykładnia jednoznaczna. Niemożliwe zaś do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki społeczno-gospodarcze, mające swoje podstawy w naruszeniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] norm prawnych powszechnie obowiązujących, są tak daleko idące, że pozwalają przyjąć, że naruszenie tych przepisów miało charakter rażący. Strona stwierdziła, iż konsekwencją wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacji linii energetycznej było wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji z dnia [...] marca 1971 r. umożliwiającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren i realizację budowy linii energetycznej, m.in. na nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej. Tym samym, na skutek wadliwie prowadzonego postępowania została ona pozbawiona uprawnień, jakimi dysponowała z mocy prawa, będąc właścicielką jednej z zajętych pod budowę linii energetycznej działek.

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy błędną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., pomimo istnienia wyraźnych przesłanek do wydania decyzji o zgoła odmiennej treści, spowodowało, iż wydana została z naruszeniem art. 8 k.p.a., tj. zasady według której "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1971 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii energetycznej 110 kV [...]-[...]-[...], w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...]) obręb [...].

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1971 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak wskazał organ nadzoru budowlanego, kontrolowana decyzja została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., Nr 7, poz . 46 ze zm.) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (M.P. z 1969, Nr, 48, poz. 373) w sprawie planów realizacyjnych.

W myśl § 5 ust. 1 ww. zarządzenia, przed sporządzeniem planu realizacyjnego inwestor obowiązany był zasięgnąć u organu właściwego do zatwierdzania planu realizacyjnego informacji o możliwości i warunkach realizacji inwestycji (informacji o terenie). Jak zaś stanowił § 7 ust. 1 ww. zarządzenia, informacje o terenie wydawane były na podstawie stwierdzonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na obszarach wsi, a w ich braku na podstawie materiałów do tych planów i analizy aktualnego zagospodarowania terenu, jeżeli materiały do planu były niewystarczające do wydania informacji o terenie, organ udzielający informacji dokonywał wspólnie z inwestorem terenowej wizji lokalnej. Zgodnie z § 26 ust. 1 ww. zarządzenia, zatwierdzenie planu realizacyjnego zawierało stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że w wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]informacji o terenie z dnia [...]czerwca 1970 r., znak: [...] wskazano, że teren proponowanej lokalizacji inwestycji, przeznaczony jest zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...]sierpnia 1964 r., Nr [...], planem ogólnym zagospodarowania miasta, jako teren upraw rolnych, teren komunikacji kołowej, teren zieleni nieurządzonej, i teren wód, Wydział BUA nie wnosi zastrzeżeń odnośnie projektowanej linii 110kV [...]-[...].

Powyższe zaś oznacza, iż nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego.

Ponadto, jak zaznaczył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, § 27 ust 1 pkt 2 ww. zarządzenia stanowił, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub jeżeli inwestor utraci prawo do terenu na skutek niedotrzymania warunków umowy, na jakich otrzymał teren w użytkowanie lub wieczyste użytkowanie. Inwestor przed wydaniem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie musiał więc posiadać prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Uzyskanie takiego prawa mogło nastąpić po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, jego nieuzyskanie skutkowało zaś utratą ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Z akt sprawy wynika, że brak jest dokumentu, z którego wynikałaby zgoda A. M. na realizację na jej działce odcinka linii kV., jednakże, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, z uwagi na przytoczony przepis § 27 ust 1 pkt 2 ww. zarządzenia inwestor Zakład Energetyczny Okręg Południe w B. nie miał obowiązku wykazywać się taką zgodą, a więc jej brak nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto, zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] marca 1971 r., znak: [...], wydaną w trybie art. 35 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., Nr 18, poz. 94), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w B. na wejście w teren, celem budowy linii napowietrznej 110 kV na nieruchomości stanowiącej własność A. M., położonej w K.. Zatem inwestor uzyskał prawo do działki [...] (obecnie [...]) w zakresie realizacji linii 110 KV w [...]-[...]–[...], po wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]marca 1971 r., co zaś oznacza, iż decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie utraciła ważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie dotykają one podstawy materialnoprawnej kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Strona skarżącą próbuje wyeliminować decyzję wskazując, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, określonych w art. 25 i art. 57 § 3 k.p.a., w brzmieniu z daty wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, a to z uwagi, iż ówczesna właścicielka działki nr [...], nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W tym kontekście, wskazać należy, iż okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, lecz może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702 ). Inne są bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności a inne wznowienia postępowania. Nadto uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699). Wznowienie postępowania jest zaś instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 2421/10).

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.