Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1831/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a) i b)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 102/11 w sprawie ze skargi [A] Spółka z o.o. w B. - wspólnika spółki cywilnej [B] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 maja 2010 r. [B] spółka cywilna, zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych pod nr [...], złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 (tj. płatności bezpośredniej, płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013, a także pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - dalej płatności ONW). Spółka cywilna została zawiązana przez [C] Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz [A] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (obie spółki reprezentowane są przez P. M.).

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] znak sprawy [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2010.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Brak osobowości prawnej odczytywany łącznie z treścią art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) prowadzi zdaniem organu do wniosku, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych.

Skoro więc wspólnicy spółki cywilnej [B] są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji pozytywnej decyzji administracyjnej.

W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nie posiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć.

Odwołanie od decyzji wniosła [A] Sp. z o.o. z siedzibą w B. Zaskarżyła decyzję w części, wnosząc o jej uchylenie i wydanie w postępowaniu odwoławczym merytorycznego, a nie formalnego rozstrzygnięcia, przyznającego wspólnikom spółki płatność w wysokości zgodnej z wnioskiem.

Powołując się w uzasadnieniu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące spółek cywilnych wskazała, że stroną postępowania są wspólnicy, a nie sama spółka cywilna. Płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznawane rolnikowi, czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną - wspólnikom, pod warunkiem, że nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce, jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten powinien być nadany jednemu ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Spółka cywilna nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można również przyznać płatności, o którą wnosiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez wspólników, albowiem jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną.

Organ drugiej instancji przyznał, iż podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie nadano numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej.

Skargę na decyzję Dyrektora ARiMR złożyła [A] Sp. z o.o. z siedzibą w B., zarzucając w niej naruszenie art. 105 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości. Wskazała, iż płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznawane rolnikowi czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną - wspólnikom, pod warunkiem, iż nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce, jako odrębnemu producentowi rolnemu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 102/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w pełni podziela pogląd mówiący o tym, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej i układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy takiej spółki.

Zdaniem WSA skoro spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych lub fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję skierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm. - dalej jako ustawa o ewidencji producentów rolnych) wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że ARiMR wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jak producent rolny, uprawniony do otrzymywania stosownej pomocy finansowej.

Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom skutecznego zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd i że w myśl zasady ignorantia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowań w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką ARiMR w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o wsparcie. Wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez ARiMR, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Zasada ta, tak jak i szereg innych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a., ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne.

Do naruszenia zasady zaufania nie doszłoby gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym traktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego do płatności, poinformował o tym wspólników. Pozwoliłoby to im na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy.

WSA zauważył, iż podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zaś przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji.

Przenosząc powyższe na grunt prawa krajowego należało - zdaniem WSA - stwierdzić, że za "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki cywilnej działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie od kogo ono pochodzi (wskazanie strony). Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien stwierdzić, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Wówczas składający wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania.

W konsekwencji organ pierwszej instancji wadliwe zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Błąd ten nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się postępowania bezprzedmiotowym" było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy.

Za nietrafne WSA uznał zarzuty skargi, w których skarżąca podnosi, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w sprawie. Spółka cywilna, co do zasady, nie ma osobowości prawnej. Zgodnie z art. 29 k.p.a. nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 k.p.a. wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną są np. przepisy o podatku VAT, podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak analogicznych przepisów w regulacjach prawnych dotyczących pomocy dla rolników. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie zaś tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącą była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez WSA podmiot nieposiadający osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemający statusu rolnika,

c) art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.) i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna, może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym, zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

2 naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności ONW.

Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stoją również na straży praworządności i dążą do ustalenia prawdy obiektywnej.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 6-8 k.p.a., albowiem numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do P. M. został nadany na jego wniosek, w którym domagał się on nadania numeru właśnie spółce cywilnej. To zatem skarżący - zdaniem organu - przyczynił się do powstania takiego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Jeżeli P. M. zainteresowany byłby posiadaniem numeru producenta rolnego wyłącznie dla siebie, z pewnością nie składałby wniosku o nadanie numeru producenta rolnego dla należących do niego spółek cywilnych. Ponadto nigdy nie kwestionował w stosunkach z ARiMR prawidłowości nadania numerów producenta rolnego spółkom cywilnym. Wprost przeciwnie, na rozprawach sądowych przed NSA kwestionował stanowisko WSA w Warszawie w zakresie braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej na gruncie przepisów k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż P. M. przegrał ponad 20 spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W korzystnych dla organu wyrokach NSA stanął na stanowisku, iż nie można wyciągać wniosku, że w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej, z których tylko jednemu nadaje się numer identyfikacyjny, a nie spółce cywilnej, to ta spółka ma przymiot strony, a nie jej wspólnicy (np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 699/09). Z dotychczasowych rozstrzygnięć NSA wynika więc, iż spółki cywilne nie mogą być stroną w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie przepisów k.p.a. Pomimo stanowiska NSA, P. M. nie podjął żadnych działań mających na celu uregulowanie w stosunkach z ARiMR swojego statusu producenta rolnego, statusu jego małżonki, jak i zawiązanych przez niego spółek cywilnych, tak aby pozostawało to w zgodzie z treścią art. 12 ustawy o systemie ewidencji producentów. P. M. w dalszym ciągu domaga się przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 dla spółek cywilnych, ignorując w tym zakresie stanowisko NSA oraz obowiązujące przepisy prawne.

Organy ARiMR nie mogą traktować spółek cywilnych zawiązanych przez P. M. jako stron postępowania administracyjnego i zmuszone są postępowania te umarzać jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej wskazano także, iż otrzymując od ARiMR, tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P. M. otrzymał zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków. Pomimo tego, wniosek wypełniony został w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji i zasadami oraz wbrew orzecznictwu NSA.

Pomimo wiedzy, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem pomocy, P. M. wypełnił wniosek spersonalizowany danymi tego właśnie podmiotu (spółki cywilnej). Nadto, wniosek spersonalizowany przesłany P. M. stanowił jedynie wstępnie zadrukowany formularz, który wnioskodawca winien uzupełnić bądź też dokonać zmian w jego treści. Podpisując się pod wnioskiem P. M. złożył oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności obszarowych co oznacza, iż w całości ponosi konsekwencje z tytułu swojego wadliwego działania.

Organ wskazał, iż podstawą do przyznania płatności jest prawidłowo wypełniony wniosek. Jedynie taki wniosek wszczyna postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych. W niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożono.

Powołując art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich... i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. ARiMR wskazał, iż podstawą do przyznania płatności jest prawidłowo wypełniony wniosek. Jedynie taki wniosek wszczyna postępowanie. Odwołując się do wyroku WSA w Poznaniu (z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 703/09) organ podkreślił, iż decyzja w sprawie przyznania płatności wydawana jest w odniesieniu do danych podmiotowych i przedmiotowych zawartych przez producenta rolnego we wniosku. Jak zauważył, choć w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodzenia obciąża organ, to jednak nie oznacza to, iż ma on obowiązek wychodzenia poza zakres żądania wnioskodawcy, zwłaszcza, gdy rolnik sam nie przykłada należytej staranności do wypełnienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie - Wydział Zamiejscowy w Radomiu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionej NSA uzasadniają ich łączne rozpoznanie, albowiem ich cechą wspólną jest określony pogląd przyjęty przez organ i Sąd pierwszej instancji co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji umarzającą w całości postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki cywilnej [B] o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Na etapie postępowania przed organami (ale także w złożonym środku odwoławczym) zwrócono uwagę na trzy istotne kwestie, odnoszące się do tego, że:

1. spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnej;

2. spółka cywilna, jako że nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może być beneficjentem wskazanych płatności;

3. nie można przyznać płatności, o którą wnioskowała spółka cywilna, na rzecz jej wspólników - którzy są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR, jako niezależni producenci rolni - a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę jednoznacznie wskazano spółkę cywilną; odmienne stanowisko powodowałoby de facto zmianę wnioskodawcy w trakcie postępowania administracyjnego, tj. niedopuszczalne przekształcenie podmiotowe w postępowaniu;

Sąd pierwszej instancji potwierdził stanowisko organu co do tego, iż spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat, w sposób oderwany od wspólników ją tworzących (traktowanych z osobna bądź jako grupa osób). Wskazał jednocześnie, iż przepis art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisy prawa krajowego przesądzają o tym, że podmiotem uprawnionym do pomocy finansowej dla producentów rolnych może być również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status tej grupy oraz jej członków w świetle prawa krajowego, której (których) gospodarstwo rolne znajduje się na terytorium Wspólnoty i która prowadzi działalność rolniczą. W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął, iż "(...) za rolnika uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi (...) lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawartej przez nich umowy działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty".

Powyższe wnioskowania są zdaniem NSA błędne.

W niniejszej sprawie powstały problem prawny można sprowadzić do pytania, komu, na tle okoliczności stanu faktycznego, przysługuje status producenta rolnego w sprawie o przyznanie płatności ONW, tj. czy status ten przysługuje wspólnikom spółki cywilnej, czy też samej spółce cywilnej jako takiej.

Wskazana kwestia, na tle podobnych okoliczności faktycznych, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 stwierdził, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przysługuje spółce cywilnej.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w przywołanej uchwale, jak również prezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację, zwłaszcza zaś przyjęty kierunek wykładni przepisów prawa krajowego i unijnego. Wskazana uchwała, posiada moc ogólnie wiążącą (podjęta została na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy wskazać, iż z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno dla Sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie, bowiem wydano ją po tym, jak wskazane podmioty rozpoznały przedstawioną im sprawę. Niemniej jednak, stanowisko w uchwale tej wyrażone musi zostać uwzględnione na etapie niniejszego sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W kontekście powyższych uwag uznać należy, iż producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca:

a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub

b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 lub

c) posiadaczem zwierzęcia.

Z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wynika z kolei, iż producentem rolnym, tj. rolnikiem, jest osoba fizyczna, osoba prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz które prowadzą działalność rolniczą.

W powołanej uchwale podkreślono, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "Prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). (...) przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie.".

Tym samym, to, że spółka cywilna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej i nie została jako odrębny od wspólników podmiot wyposażona w zdolność prawną, nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności. Kwestii tego, czy spółka cywilna może być beneficjentem płatności nie należy zatem oceniać przez sam pryzmat ogólnej, cywilistycznej zdolności do działań prawnych. Spółka cywilna może mieć prawo do dopłat, jeżeli jest rolnikiem w znaczeniu przedstawionym powyżej (spełnia warunki z tym związane).

Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z dnia 30 maja 2012 r., wskazać należy, że grupa osób, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to więc, że według reguły współdziałania wspólników, a nie reguły współdziałania (wnoszenia wkładów) określonych przepisami prawa krajowego dotyczącymi spółki cywilnej, należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

Jednoznacznego podkreślenia tym samym wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (byle prawem dopuszczalnej), będą prowadzić dane przedsięwzięcie, a takim niewątpliwie jest produkcja rolna. Prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może więc a limine stanowić kryterium dyskwalifikującego z postępowania o przyznanie płatności. Działanie takie miałoby w istocie charakter dyskryminujący i także z tego względu nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem NSA kwestia przyznania wnioskowanej przez spółkę cywilną pomocy finansowej determinowana powinna być rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego (wspólnego) gospodarstwa rolnego przez wszystkich członków grupy - tj. rolnika - związanych umową spółki cywilnej, zawiązanej w tak właśnie określonym celu oraz oceny spełniania przez tę grupę wszystkich innych wymagań uprawniających do uzyskania płatności.

NSA jednocześnie zwraca uwagę, iż prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Zdaniem Sądu w pewnych sytuacjach za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu, przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach), wielu umów spółek cywilnych i zgłaszanie przez te nowe podmioty ("zawiązane" spółki cywilne) wniosków o wsparcie (płatności). Kwestia, czy to swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych stanowi uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej, czy też jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, musi być rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej, na tle okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim konkretnych przepisów prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia. Kwestie te - jak wskazano - będą rozstrzygane w innym postępowaniu, zaś prawidłowość działania organów w tym zakresie będzie mogła zostać poddana ocenie sądów administracyjnych.

Na tle niniejszej sprawy należy również wskazać ogólnie, iż o ile płatność obszarowa co do zasady przysługuje każdemu podmiotowi, niezależnie od zadeklarowanej powierzchni gospodarstwa, o tyle rzecz ma się zupełnie inaczej w przypadku pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a tego rodzaju wsparcia dotyczy sprawa niniejsza. W tym drugim przypadku ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje - por. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek cywilnych, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie przez wspólników nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie. Skoro bowiem dane podmioty (w niniejszej sprawie osoba fizyczna i dwie osoby prawne), nie mogłyby indywidualnie uzyskać wsparcia ONW ponad przysługujący każdej z nich limit 300 hektarów, to zawiązywanie przez nie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Te kwestie powinny być przedmiotem ponownej oceny organów orzekających w sprawie.

Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzję tę uchylił wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, uznać należy za zasadniczo prawidłowe. Fakt, że pogląd prawny prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do statusu producenta rolnego - rolnika, jako podmiotu uprawnionego do płatności, a w konsekwencji podmiotu posiadającego zdolność do ich uzyskania, nie koresponduje z przedstawionym powyżej stanowiskiem i argumentacją - pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine p.p.s.a).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.