Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7 ust 2 pkt 2 i 5, 15 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów kontynuacji i rozwoju zabudowy w granicach sołectw: C. i W. - etap I, w części dotyczącej ustaleń: § 4 pkt 18 uchwały; § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały; § 17 ust. 5 uchwały; § 18 ust. 6 uchwały; § 21 ust. 2 uchwały; § 21 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: ZL.l, ZL.2, ZL.3, ZL.4, ZL.5 i ZL.6; § 24, § 25 i § 34 uchwały, w zakresie, w jakim wynika z nich możliwość realizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w wyznaczonych na rysunku planu "strefach bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych SN"; § 37 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały; § 37 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały; części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1A i 1B, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego tereny ZL.

Gmina C. (dalej: "skarżąca") na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., określanej dalej jako "u.p.z.p."), w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm., określanej dalej jako "u.o.g.r.l.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz zapisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 r. Nr 101, poz. 444, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenu dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy realizacja tego typu obiektów infrastruktury na gruntach leśnych nie zmienia przeznaczenia gruntów leśnych i nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w ww. art. 7, bowiem zgodnie z zapisami ustawy o lasach za las uznaje się również teren pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi;

- naruszenie § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż ustalenia części graficznej zawarte na rysunku planu miejscowego nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, podczas gdy zgodnie z zapisami planu (§ 7 ust. 3 pkt 1) zasady sytuowania budynków od granicy lasu określone w ww. rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. muszą być uwzględniane na etapie lokalizowania konkretnych inwestycji bez względu na sposób ustalania nieprzekraczalnych linii zabudowy w ustaleniach graficznych planu;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w projekcie rysunku planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN.23 nie został spełniony wymóg określenia linii zabudowy, podczas gdy w odniesieniu do tego terenu, jako nie przylegającemu do dróg publicznych ani innych przestrzeni publicznie dostępnych, nie ma konieczności wyznaczania w jego obrębie linii zabudowy, bowiem wymóg taki nie wynika z przepisów odrębnych, zaś zasady lokalizacji zabudowy na wskazanym terenie są określone w sposób adekwatny do potrzeb za pomocą innych regulacji planu niż linie zabudowy;

- naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż strefa 150 m od cmentarza nie została określona na rysunku planu miejscowego, podczas gdy zapisy ww. Rozporządzenia (§ 7 pkt 1-9) określające zawartość rysunku planu nie nakazują obligatoryjnie określania w formie graficznej ani zasad obsługi infrastrukturalnej ani wszelkich zasad lokalizacji zabudowy;

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ sporządzający plan dokonał modyfikacji pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy określonej w ww. przepisie, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obligatoryjnie minimalną i maksymalną intensywność zabudowy rozumianą jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, przy czym przepis ten nie przesądza - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - jak należy rozumieć "całkowitość" tej powierzchni;

- niewłaściwe uznanie przez organ nadzoru, iż Rada Gminy w zakresie zapisu § 18 ust. 6 uchwały przekroczyła kompetencję poprzez uregulowanie materii pozostającej poza właściwościami gminy zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, podczas gdy charakter zakwestionowanego zapisu uchwały wyklucza jakąkolwiek sprzeczność planu z w/cytowaną ustawą a wskazany sposób i tryb lokalizacji budowy dróg publicznych uregulowany został w sposób zgodny z wymienionymi zapisami;

- naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Rada Gminy uchwalając w § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały zakaz podziału nieruchomości przekroczyła delegację ustawową, podczas gdy przedmiot pkt 7 odnosi się do czynności wydzielania działek w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, której to procedury dotyczy treść całego ustępu 2, w tym również zakwestionowanego pkt 7 umiejscowionego w tymże ustępie;

- naruszenie § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Rada Gminy nie wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu oraz realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w "strefie bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych SN", podczas gdy ograniczenia takie wynikają z przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych i obowiązują one niezależnie od planu, zaś ustalenia planu tego obowiązywania nie ograniczają.

W uzasadnieniu wskazała, że Wojewoda stwierdził nieważność następujących zapisów planu:

§ 21 ust. 2 ("Na zasadach określonych w przepisach odrębnych, na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację niewskazanych w planie sieci uzbrojenia, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu ponadlokalnym: elektroenergetyki, gazownictwa i telekomunikacji");

§ 21 ust. 5 ("Wszelkie nowoprojektowane sieci uzbrojenia i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze publicznym należy lokalizować na terenach ogólnodostępnych, w szczególności w liniach rozgraniczających tereny dróg i/lub placów." - w odniesieniu do terenów o przeznaczeniu leśnym, oznaczonych symbolami ZL.1-6);

§ 37 ust. 2 pkt 2 lit. b ("Przeznaczenie uzupełniające: sieci uzbrojenia, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej;");

§ 37 ust. 3 pkt 1 lit. a ("realizację przeznaczenia uzupełniającego w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dopuszcza się na warunkach określonych w przepisach odrębnych dla terenów leśnych").

Uchylenia ww. zapisów planu dotyczą określonych w nim zasad realizacji przeznaczenia terenów leśnych, oznaczonych symbolami ZL. 1 -6.

Zdaniem Wojewody [...] zapisy ww. paragrafów naruszają tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez możliwość realizacji przeznaczenia nieleśnego na gruntach leśnych bez uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Jednocześnie organ powołał się na definicję gruntów leśnych zawartą w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, która zdaniem organu za takie uznaje: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Skarżąca podniosła, że powyższa interpretacja nie jest oparta w sposób właściwy na przepisach obowiązującego prawa, ponieważ w ustawie o lasach za las uznaje się również teren pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi, które są zaliczone do obiektów infrastruktury technicznej na podstawie przepisów. Realizacja tego rodzaju obiektów infrastruktury na gruntach leśnych nie zmienia zatem przeznaczenia gruntów leśnych i nie wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Pogląd o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych został zatem oparty na błędnej wykładni obowiązującego prawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez pominięcie ustawy o lasach. Wskazała, że konstrukcja uchylonych zapisów planu, w szczególności § 37 ust. 3 pkt 1 lit. a, uniemożliwiała realizację na gruntach leśnych obiektów infrastruktury technicznej innych niż dopuszczone w ustawie o lasach, czyli napowietrznych linii elektroenergetycznych.

W ocenie skarżącej z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z Wojewodą, że organ sporządzający projekt planu naruszył tryb jego sporządzania nie występując do odpowiedniego organu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, dla których dopuszczona została lokalizacja napowietrznych linii elektroenergetycznych. Skoro bowiem lokalizacja taka nie stanowi zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, to występowanie o taką zgodę w przypadku procedury sporządzania przedmiotowego planu należy uznać za bezprzedmiotową, co wspiera się także rezultatami procedury sporządzania projektu planu w postaci stanowisk organów właściwych w sprawie ochrony gruntów leśnych. W trybie sporządzania planu bowiem, organ odpowiedni do wydania decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie złożył uwag do zapisów projektu planu odnoszących się do gruntów przeznaczonych w tym planie na cele leśne. Kompletne ustalenia projektu planu w formie tekstowej i graficznej zostały przedstawione temu organowi jako obligatoryjny składnik dokumentacji wniosku o udzielnie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych.

Skarżąca wywodziła, że poza błędną wykładnią przepisów odrębnych, uchylając przedmiotowe zapisy planu Wojewoda wkroczył zatem w kompetencje organów właściwych w sprawie ochrony gruntów leśnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wyczerpuje w tym przypadku znamiona rażącego naruszenia prawa poprzez działanie bez właściwej podstawy prawnej i naruszenie właściwości organów właściwych w sprawie ochrony gruntów leśnych.

Skarżąca nie zgodziła się także z zakwestionowaniem przez Wojewodę - na załącznikach graficznych nr 1A i 1B - sposobu ustalenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu stanowiącej na terenach oznaczonych symbolem MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71. Organ nadzorczy zarzucił ustaleniom planu w przedmiotowym zakresie naruszenie przepisów odrębnych w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w którym zapisy nakazują aby "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" oraz normowanie tej odległości od poszczególnych jednostek terenowych w sposób odmienny.

Skarżąca podniosła, że powyższy pogląd nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu. Zgodnie bowiem z ustaleniami § 7 ust 3 pkt 1 "lokalizacją nowej zabudowy na działkach budowlanych dopuszcza się w obrębie nieprzekraczalnych i/lub obowiązujących linii zabudowy (jeśli zostały ustalone dla danej działki budowlanej), z uwzględnieniem wymagań obowiązujących na podstawie przepisów odrębnych oraz ustaleń szczegółowych niniejszego planu". Zatem zgodnie z zapisami planu zasady sytuowania budynków od granicy lasu określone w ww. rozporządzeniu muszą być uwzględnione na etapie lokalizowania konkretnych inwestycji bez względu na sposób ustalania nieprzekraczalnych linii zabudowy w ustaleniach graficznych niniejszego planu. Uznać więc należy, że treść i skutki rozstrzygnięcia Wojewody są niejasne, nie wiadomo bowiem w jaki konkretnie sposób wskazana regulacja zostaje za jego pomocą zmieniona, skoro rysunek planu wraz z uwidocznionymi na nim liniami zabudowy pozostaje po tym rozstrzygnięciu bez zmian, a żadnego zapisu tekstu planu nie jest uchylony. Nie jest także zrozumiały zarzut Wojewody, jakoby plan regulował odległość zabudowy od granicy lasu w sposób dla różnych jednostek terenowych, skoro plan tej materii w ogóle nie reguluje, a tylko odsyła do przepisów odrębnych. Można zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie Wojewody w powyższym zakresie jest bezprzedmiotowe, skoro ustalenia planu w sposób niebudzący wątpliwości zachowują niesprzeczność zasad lokalizacji zabudowy realizowanych za pomocą ustalonych w tym planie linii zabudowy z zasadami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych.

Wskazał, że powyższy przepis rozporządzenia nakłada odmienne wymagania w zakresie lokalizacji względem granicy lasu dla budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania. Nie jest zatem ani możliwe, ani potrzebne adekwatne i jednoznaczne uwzględnienie tych wymagań w postaci takiej regulacji planu miejscowego, jaką jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla wszystkich rodzajów budynków, dla których rozporządzenie formułuje odmienne zasady lokalizacji względem granicy lasu. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie, ponieważ w obrębie terenów oznaczonych symbolami MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71 poza zabudową budynkami mieszkalnymi dopuszcza się np. funkcję produkcji drobnej oraz składów, i magazynów. Budowa budynków realizujących to przeznaczenie w zależności od ich szczegółowych parametrów może wiązać się z koniecznością powiększenia strefy pożarowej, a ustalenie linii zabudowy od granicy lasu jak dla innych rodzajów zabudowy nie będzie miało zastosowania. Każdorazowo zatem parametr ten należy ustalać w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia.

Ustalenie w planie miejscowym linii zabudowy w jakiejkolwiek określonej odległości od granic lasu pozbawiłoby ponadto możliwości zastosowania dla konkretnych inwestycji art. 9 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. Nr 89, poz. 414, z póź. zm.), który dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w tym zmniejszenia odległości konkretnych budynków od granicy lasu. O słuszności zastosowania takiego odstępstwa odpowiedni organ rozstrzyga na etapie pozwolenia na budowę, jednak w przypadku ustalenia linii zabudowy w określonej odległości w miejscowym planie, organ rozstrzygający o możliwości dopuszczenia zmniejszenia ww. odległości będzie związany ustaleniami prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego braku określenia linii zabudowy dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN.23 podała, że teren ten nie przylega do dróg publicznych, ani innych przestrzeni publicznie dostępnych. Konieczność wyznaczenia w jego obrębie linii zabudowy nie wynika z przepisów odrębnych, a zasady lokalizacji na nim zabudowy są określone w sposób adekwatny do potrzeb za pomocą innych regulacji planu niż linie zabudowy. W przedmiotowej sytuacji jej brak nie skutkuje niemożliwością zachowania zasad ładu przestrzennego. Z uwagi na powyższe odstąpiono od określenia linii zabudowy, która stanowiłaby w nieuzasadnione względami prawnymi ani merytorycznymi ograniczenie w wykonywaniu prawa własności nieruchomości na przedmiotowym terenie.

Ustosunkowując się do zarzutu braku wyznaczenia na rysunku planu strefy 150 m od cmentarza, która została określa w § 21 ust. 10 pkt 4 podała, że w ww. § 21 ust. 10 pkt 4 określono zasady obsługi infrastrukturalnej w obrębie cmentarza.: "nakazuje się podłączenie do sieci wodociągowej wszystkich budynków korzystających z wody do picia dla potrzeb gospodarczych, zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 150 m od linii rozgraniczającej teren cmentarza na terenie ZC.". Zasada ta nie została, jak sugeruje organ nadzorczy, wyznaczona w odniesieniu do "strefy", której ustanowienie należałoby zawrzeć w rozdziale 8 pt: "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Jednocześnie zastopowana w planie regulacja w postaci nakazu czyni zadość wymogom określonym w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz (Dz.U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315). Ponadto Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. z § 7 pkt 1-9 określającym zawartość rysunku planu nie nakazuje obligatoryjnie określania w formie graficznej ani zasad obsługi infrastrukturalnej, ani wszelkich zasad lokalizacji zabudowy. Nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez brak odniesienia ustaleń tekstowych planu do jego ustaleń graficznych.

Następnie skarżąca odniosła się do zakwestionowanej przez Wojewodę definicji "powierzchnia całkowita zabudowy". Wojewoda zakwestionował powyższą definicję motywując to zarzutem wykroczenia przez organ sporządzający plan poza delegację ustawową poprzez powtórzenie lub modyfikację norm istniejących w innych aktach prawnych. Na poparcie tej tezy powołał art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z którego wg organu wynika odmienna od zastosowanej w planie definicja pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", a mianowicie taka, która obejmuje powierzchnię zabudowy wszystkich, a nie tylko nadziemnych kondygnacji budynków.

W ocenie skarżącej powyższy wniosek wywiedziony został z zapisu ustawy, który w żaden sposób nie definiuje przedmiotowego pojęcia. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mówi bowiem tylko tyle, że w mpzp określa się obligatoryjnie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy rozumianej jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie ma tu mowy o tym, jak należy rozumieć "całkowitość" tej powierzchni. O tym, że ma ona być rozumiana jako suma powierzchni zabudowy wszystkich kondygnacji Wojewoda wywodzi tylko na podstawie definicji kondygnacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., choć w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. termin ten w ogóle nie jest użyty. W istocie termin "powierzchnia zabudowy" jest unormowany w przepisach wykonawczych do prawa geodezyjnego i kartograficznego, a mianowicie w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454, ze zm.), ale odnosi się on tam wyłącznie do konturu budynku opisującego powierzchnię kondygnacji parteru budynku i jako taki stanowi jeden z atrybutów baz danych informacji przestrzennej stanowiących podstawę dla planowania przestrzennego i urbanistyki. Nie istnieją natomiast ani definicje legalne ani zbiory danych przestrzennych obejmujące powierzchnie zabudowy innych niż parter kondygnacji budynków, a w przypadku kondygnacji podziemnych w ogóle nie jest możliwe nawet dokonanie pomiaru takiej powierzchni w odniesieniu do budynków istniejących. Sytuacja ta praktycznie uniemożliwia egzekwowanie regulacji planu w zakresie intensywności zabudowy na terenach uprzednio zainwestowanych, jeśli wskaźnik ten miałby być rozumiany w sposób założony przez Wojewodę.

Podniosła, że wykładnia Wojewody przedmiotowych przepisów u.p.z.p. nie tylko nie została wywiedziona w sposób logicznie poprawny z tych przepisów, ale jest też sprzeczna z oficjalną wykładnią ministra właściwego w sprawie budownictwa i planowania przestrzennego, opublikowaną na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. W stanowisku tym wskazano, że jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych budynku/ów (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu/działki. Minimalną i maksymalną intensywność zabudowy obowiązkowo określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest ona zdefiniowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (czyli wszystkich budynków na działce) do powierzchni działki budowlanej. Ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy miejskiej infrastruktury technicznej i społecznej. Z kolei ustalenie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewnić korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu.

Pojęcie powierzchni całkowitej budynku lub powierzchni całkowitej kondygnacji można znaleźć w międzynarodowej normie ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". W Polskim Komitecie Normalizacyjnym omawiana norma posiada oznaczenie PN-ISO 9836:1997. Norma ta nie wyjaśnia jednak w sposób obligatoryjny i jednoznaczny pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy. Niemniej, na zasadzie analogii można przyjąć, że całkowita powierzchnia zabudowy stanowi sumę powierzchni całkowitych wszystkich budynków występujących lub planowanych na terenie. Jednocześnie, wyłącznie w przypadkach, gdy akty normatywne wraz z aktami wykonawczymi nie zawierają definicji legalnej konkretnego pojęcia, wykładni należy poszukiwać w innych aktach, także w aktach niższego rzędu. Ponadto, wykładni dla niezdefiniowanego pojęcia można doszukiwać się w normach, a także wykładni językowej.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego § 18 ust. 6 planu w zakresie przekroczenie kompetencji poprzez uregulowanie materii pozostającej poza właściwościami gminy z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skarżąca wskazała, że ww. ustawa ma określony czas obowiązywania (do końca 2020 r.), podczas gdy plan miejscowy obowiązuje bezterminowo. Ewentualną sprzeczność pomiędzy planem i tą ustawą należy rozpatrywać z uwzględnieniem tak określonej perspektywy czasowej obowiązywania przepisu ustawowego o specyficznej roli w systemie prawnym, polegającej na czasowym uproszczeniu procedur realizacji ściśle określonego rodzaju inwestycji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Jeśli więc Wojewoda uznał za uzasadniony zarzut o wykroczeniu zapisów planu poza delegację ustawową ograniczoną przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r., to winien ograniczyć swoją ingerencję do usunięcia z zapisów planu jedynie tej części ustaleń § 18 ust. 6, która odnosi się do przedsięwzięć stanowiących "budowę" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane oraz procedury lokalizacyjnej drogi publicznej, określonej ustawą z 10 kwietnia 2003 r., o której mowa w § 18 ust. 6 pkt 2, zamiast uchylać cały ten paragraf. W istocie jednak charakter uchylonego zapisu wyklucza jakąkolwiek sprzeczność planu z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. Nie można zatem zarzucić Radzie Gminy, że uregulowała sposób czy tryb lokalizacyjny budowy dróg publicznych w sposób odmienny, niż do 2020 r. przewidują to przepisy odrębne, a co najwyżej, że zapisy te nie są potrzebne. Skoro więc nie są sprzeczne z obowiązującym prawem, nie powodują niejasności interpretacyjnych i nie uszczuplają kompetencji organów właściwych w sprawie realizacji inwestycji z zakresu budowy dróg publicznych w trybie "specustawowym", to ich umieszczenie w planie nie było istotnym naruszeniem trybu ani zasad sporządzania planów miejscowych, a co najwyżej nieistotnym naruszeniem tych zasad.

W odniesieniu do pozostałej treści uchylonego przepisu, która w żaden sposób nie odnosi się do zagadnień czasowo regulowanych ustawą z 10 kwietnia 2003 r. (§ 18 ust. 6 bez słowa "budowy" oraz bez pkt 2) podała, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60, z póź. zm.) "W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem". Jednakże ustalenie szczegółowych parametrów przebudowy drogi odbywa się na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem zapisów mpzp i przepisów odrębnych, w tym zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 43, poz. 430), które dopuszcza w uzasadnionych przypadkach odstępstwa od standardowych szerokości pasów drogowych. Brak przedmiotowego zapisu w ustaleniach planu rodzi więc niepewność co do możliwości zastosowania takiego odstępstwa.

Skarżąca wskazała, że organ nadzorczy stwierdzając nieważność § 16 ust. 2 pkt 7 stwierdził, iż tak sformowany zapis ustala normy przeprowadzenia procedury podziału nieruchomości, a nie procedury scalenia i podziału, której zasady należy określić w planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Tym samym stwierdził przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie. Podniosła, iż przedmiotowy pkt 7 poprzedzony jest ust. 2 o treści: "W przypadku scalenia i podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek podmiotów określonych w przepisach odrębnych, ustala się następujące szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości". Rozpatrując tym samym pkt 7 jako jednostkę redakcyjną podrzędną w stosunku do ust. 2 należy uznać, że odnosi się on do czynności wydzielania działek w procedurze scalenia i podziału nieruchomości. Tym samym nie ma podstaw aby stwierdzić, iż Rada uchwalając plan w takim brzmieniu naruszyła delegację ustawową określona dla prawa miejscowego. Uchylenie przedmiotowego zapisu przez organ nadzorczy wynika tylko i wyłącznie z błędnej interpretacji całości tekstu przedmiotowego ust. 2.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowania przez organ:

zapisu § 24, § 25 i § 34 w zakresie, w jakim wynika z nich możliwość realizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w wyznaczonych na rysunku planu "strefach bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych",

zapisu § 17 ust. 5 ("Ustalenia graficzne rysunku planu w zakresie lokalizacji stref o których mowa w ust. 4 powyżej, obowiązują do czasu skablowania lub przełożenia danej linii elektroenergetycznej.")

Rada podała, że Wojewoda zarzuca planowi niewprowadzenie ograniczeń, które wynikają z przepisów odrębnych, w tym techniczno-budowlanych, pomijając fakt, że obowiązują one niezależnie od planu, a ustalenia planu w żaden sposób tego obowiązywania nie ograniczają.

Wskazała, że nie istnieje w polskim prawodawstwie norma odległości jaka powinna zostać zachowana pomiędzy budynkami a liniami elektroenergetycznymi. Funkcjonuje natomiast norma określająca sposób określania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku ustanowionych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Norma ta uzależnia zasięg ponadnormatywnego oddziaływania od parametrów i rozwiązań technicznych danej linii elektroenergetycznej, przy czym skutki występowania ograniczeń w zabudowie z tytułu funkcjonowania takiej linii są pokrywane przez zarządcę sieci w sposób określony przy ustanawianiu odpowiedniej służebności gruntowej przesyłu na podstawie Kodeksu cywilnego. Nie istnieje zatem w przepisach odrębnych regulacja, która mogłaby być wprost przeniesiona do ustaleń planu w celu realizacji wymogów § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, egzekwowanych niezależnie od ustaleń planu w procedurze wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla skonkretyzowanych zamierzeń budowlanych. Także i w tym wypadku ustalenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi pozbawiłoby właściwy organ możliwości zastosowania dla konkretnych inwestycji art. 9 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414, z póź. zm.), który dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Strefy bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych, o których mowa w przedmiotowym planie ustalono zatem jako takie, w których ustanawia się ograniczenia w zainwestowaniu uzasadnione względami eksploatacyjnymi istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych (kontrola wysokości nasadzeń zieleni), a także w której ponadnormatywny wpływ pól elektromagnetycznych generowanych przez te linie w praktyce się zamyka. Nie wyklucza się natomiast, iż zasięg takiego wpływu może być mniejszy niż zasięg wskazanej w planie strefy, co odpowiedni zarządza sieci stwierdza w procedurze ustalania warunków lokalizacji linii na podstawie przepisów odrębnych, z uwzględnieniem parametrów i rozwiązań technicznych danej linii. Dopiero po ustaleniu, na podstawie przepisów odrębnych, niezbędnego zakresu ograniczeń w zainwestowaniu w strefie bezpieczeństwa danej linii możliwe jest określenie i przypisanie na podstawie KC odpowiedniemu podmiotowi odpowiedzialności finansowej za takie ograniczenia. Zwróciła uwagę, że na obszarze objętym planem możliwe są wszelkiego rodzaju przebudowy tych linii, skutkujące m.in. zmianami parametrów decydujących o ich ponadnormatywnym oddziaływaniu. Wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez wyłączenia z zabudowy części nieruchomości na podstawie domniemania, a nie rzeczywistego negatywnego oddziaływania istniejącego zagospodarowania. Skutki finansowe takiego ograniczenia obciążałby w takim przypadku gminę, ponieważ wynikałyby wprost z ustaleń planu. Nie jest natomiast jasne kto ponosi odpowiedzialność finansową za wyłączenie z zabudowy części terenów na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Inną niejasnością jaką rodzi rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiotowym zakresie jest to, że nie został uchylony żaden konkretnie wskazany zapis ustaleń planu, nie wiadomo zatem który z nich nie powinien być brany pod uwagę przez organy wydające pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 98 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust.3).

Z powyższego wynika, że skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie, która jest reprezentowana przez swój organ. Z uwagi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym były rozbieżności na temat organu, który reprezentuje gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, NSA wydał w dniu 13 listopada 2012 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 3/12 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w tezie której stwierdził, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej."

W rozpatrywanej sprawie wymóg ten został spełniony.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów kontynuacji i rozwoju zabudowy.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

Biorąc pod uwagę te wyznaczniki, w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dający podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a zarzuty Gminy wyrażone w skardze nie zasługują na uwzględnienie z następujących powodów.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z póżn. zm.), przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w planie miejscowym i taka zmiana przeznaczenia wymaga zgody właściwego organu. W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Wymóg uzyskania powyższej zgody, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. zgodnie, z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, stanowiący, że przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Słusznie Wojewoda wywodził, że urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności te o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w § 21 ust. 2 uchwały, nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarka leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l. oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Podstawowe kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki - op. cit. s. 39-40, uw. 4). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: (...) 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne".

Pominięcie uprzedniej reglamentacji administracyjną, tj. wymogu wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy, zakwestionowany przez wojewodę zapis planu dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe, powoduje zasadność rozstrzygnięcia Wojewody.

Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (Nr Kanc.: [...]), wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia jedynie pod tereny: usług oświatowo - wychowawczych (UO), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy letniskowej (ML), dróg publicznych w klasie techniczno-użytkowej: drogi lokalnej (KDL), drogi dojazdowej (KDD) oraz dróg wewnętrznych (KDW). Natomiast w ustaleniach § 21 ust 2 uchwały, dopuszczono do lokalizacji sieci i obiektów infrastruktury technicznej na terenach innych niż tereny dróg publicznych i dróg wewnętrznych, poprzez zawarcie ustaleń w brzmieniu: "2. Na zasadach określonych w przepisach odrębnych, na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację niewskazanych w planie sieci uzbrojenia, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej o znaczeniu ponadlokalnym: elektroenergetyki, gazownictwa i telekomunikacji.". Kwestie sytuowania sieci i obiektów infrastruktury technicznej, (unormowane zostały także w ustaleniach § 21 ust. 5 uchwały: " 5. Wszelkie nowoprojektowane sieci uzbrojenia i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze publicznym należy lokalizować na terenach ogólnodostępnych, w szczególności w liniach rozgraniczających tereny dróg i/lub placów.".

Wyraźnie zatem zakres dopuszczony planem w przedmiocie wymienionych urządzeń infrastruktury jest szerszy niż zakres dopuszczony zgodą Marszałka Województwa [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (Nr Kanc.: [...]), na zmianę przeznaczenia, czego konsekwencją jest uznanie za zasadne stwierdzenia nieważności: § 37 ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały, § 21 ust. 2 uchwały oraz § 21 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: ZL.l, ZL.2, ZL.3, ZL.4, ZL.5 i ZL.6, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, znajdujących się w granicach przedmiotowego planu.

W przypadku terenu MN.23 na rysunku planu w ogóle nie określono linii zabudowy, zaś w przypadku terenu MN.71 nie określono ich od terenów lasów. Takie jednak wypowiedzenie się przez lokalnego prawodawcę w kwestii wymogu określenia linii zabudowy - w ocenie Sądu - nie wyczerpuje dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wobec brzmienia art. 15 u.p.z.p. nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że w przypadku braku oznaczenia nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 u.p.z.p. dopuszczono w ten sposób sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych, w szczególności wobec faktu braku powoływania się na konkretne przepisy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Takiej okoliczności skarżąca nie wykazała, a argumentacja o uzależnieniu odległości od budynków (linii zabudowy) od przepisów odrębnych i wywodzenie z faktu istnienia przepisów odrębnych braku potrzeby wskazywania tej linii w planie pomija znaczenie prawne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, powodując brak prawnych kryteriów do badania poprawności wniosku o pozwolenie na budowę. Obowiązkowe elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem istotne jako determinujące pozwolenie na budowę.

Tymczasem § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "Zasady lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej względem granic z działkami sąsiednimi oraz względem budynków istniejących - zgodnie z przepisami odrębnymi" nie odpowiada wymogowi określenia linii zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN.23. Również rysunek planu, będący załącznikiem graficznym nr 1 A do uchwały, nie spełnia wymogu § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., z uwagi na brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do ww. terenu MN.23. Zarówno zatem wykładania literalna, jak i systemowa prowadzi do wniosku, że słusznie przyjął Wojewoda, iż zastosowane w planie rozwiązanie jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez wskazanie linii zabudowy, to ograniczenie się do zapisu w ww. brzmieniu § 25 ust. 3 pkt 3 uchwały, bez wrysowania linii zabudowy na rysunku planu, nie stanowi realizacji wskazanych wyżej przepisów i słusznie tiret dziesiąte rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdza nieważność części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1A i 1B do przedmiotowej uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: MN.23, MN.66, MN.68 oraz MN.71, w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, stanowiącego tereny ZL. Z uwagi na brak możliwości, by w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego formułować nową treść planu taka treść akty Wojewody jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, a jednocześnie mieści się w zakresie przedmiotowym rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zasadnie Wojewoda zawrócił uwagę, że nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy u.p.z.p., z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami: MN.66 oraz MN.68 zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym. Z kolei w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: MN.23 i MN.71 od gruntów leśnych w ogóle nie wyznaczono linii zabudowy, co może być interpretowane jako dopuszczenie do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie lasów.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), tj. § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia — "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, M od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" są bezwzględnie obowiązujące.

Na aprobatę – wbrew twierdzeniom skarżącej – zasługuje stanowisko Wojewody, że poprzez zabieg polegający na zdefiniowaniu pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" w § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały (zakaz podziału na działki uniemożliwiający obsługę komunikacyjną i/lub infrastrukturalną działek budowlanych zlokalizowanych poza obszarem objętym scaleniem i podziałem) doszło do nieuprawnionej modyfikacji intensywności zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zarówno u.p.z.p., jak i poprzednio obowiązująca ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) nie upoważniała do wprowadzania jakichkolwiek zakazów podziałów na działki. Ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości i wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy.

Procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowi dwie rożne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to już art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż "Ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Powyższe wynika również z redakcji samej ustawy. Z samej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak słusznie wywodził Wojewoda - wynika, iż kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału. Tymczasem z ustaleń § 16 ust. 2 pkt 7 uchwały wynika, że sformułowano ustalenia dotyczące podziału działki, poprzez wprowadzenie zakazu podziału na działki uniemożliwiającego obsługę komunikacyjną i/lub infrastrukturalną działek budowlanych.

Ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami), warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 powoływanej ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustawodawca nie przekazał gminie możliwości regulacji w przedmiotowym zakresie, wyraźnie określając jaka jest procedura dokonania podziału i przypisując kompetencje w tym zakresie innemu podmiotowi. Gmina wkroczyła zatem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny. Przeprowadzenie tego postępowania jest o tyle istotne, że istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość nieruchomości.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.

Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy.

Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Prawnokształtujące znaczenie należy zatem przypisać takim definicjom nie tylko na użytek tych aktów normatywnych, w jakich są formułowane. Taka sytuacja – co do zasady – występuje w stosowaniu aktów prawych kształtujących proces budowlany.

Należy ponadto zauważyć, że stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń".

Kolejna przyczyna niedopuszczalności modyfikacji definicji wynika z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, bowiem wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.

Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne w państwie prawnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 r., nr 1, poz. 17). Ponadto tego typu zabiegi legislacyjne powodują, że przepisy prawa nie spełniają standardu czytelności i jasności.

Z przedstawionych względów słusznie wojewoda uznał za niedopuszczalne zdefinowanie w § 4 pkt 18 uchwały, że pojęcie powierzchnia całkowita zabudowy oznacza sumę pól powierzchni konturów wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i projektowanych na danej działce budowlanej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi bowiem, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy, rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przyjęta przez Gminę definicja odbiega od ustawowej. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a akt ten rozróżnia również kondygnację nadziemną, o której mowa w § 3 pkt 18 rozporządzenia. Organ powinien posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w systemie prawa, stąd za rozszerzenie władztwa uchwałodawczego gminy należy uznać nakazanie określania sumy pól powierzchni konturów tylko wszystkich kondygnacji nadziemnych względem powierzchni działki budowlanej.

Intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy miałby stanowić stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, CBOSA). Ponadto brak jest podstaw prawnych do definiowania pojęć, które wpływają (modyfikują) przepis rangi ustawowej. W tym przypadku poprzez zdefiniowanie pojęcia "powierzchnia całkowita" zabudowy zmodyfikowano przepis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Kwestionowany przepis uchwały w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencję organu uchwałodawczego gminy. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu, a przekraczając upoważnienie ustawowe naruszono art. 7 Konstytucji RP.

Rada Gminy C. ustaliła w § 17 ust. 5 uchwały: "5. Ustalenia graficzne rysunku planu w zakresie lokalizacji stref, o których mowa w ust. 4 powyżej, obowiązują do czasu skablowania lub przełożenia danej linii elektroenergetycznej.". Zgodnie z rysunkiem planu, napowietrzne linie elektroenergetyczne przechodzą m.in. przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjno - usługowej. Zgodnie zaś z wymogami § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych" oraz § 4 "Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: 1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, 2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie". Tymczasem w ustaleniach planu miejscowego brak zapisów wprowadzających wprost ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu spełniających powyższe wymagania.

Niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, na co zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że "Wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez wyłączenia z zabudowy części nieruchomości na podstawie domniemania, a nie rzeczywistego negatywnego oddziaływania istniejącego zagospodarowania.", skoro skarżąca sama podnosi, iż "Funkcjonuje natomiast norma określająca sposób określania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku ustanowionych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 92, poz. 1883). Norma ta uzależnia zasięg ponadnormatywnego oddziaływania od parametrów i rozwiązań technicznych danej linii elektroenergetycznej (...) ".

Formułując ograniczenia w zagospodarowaniu oraz zabudowie – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałodawca winien w sposób jednoznaczny wykluczyć możliwość realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w ww. strefie. Tymczasem w ustaleniach uchwały nie wprowadzono jednoznacznych zakazów w tej materii, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN i PU, o których mowa w § 24, 25 i 34 uchwały, co kontrastuje w szczególności z ustaleniami zawartymi w § 17 ust. 4 pkt 2 uchwały, z których wynika zakaz "nasadzeń drzew o wysokości powyżej 2 m oraz nakazuje się utrzymywanie istniejącego drzewostanu w sposób uniemożliwiający przekroczenie wysokości 2 m". Skoro zatem w planie miejscowym w strefach bezpieczeństwa (zwanych w części tekstowej strefami ochronnymi przewodów energetycznych) wprowadza się ograniczenia wysokościowe nasadzeń (do 2 m), to tym bardziej niemożliwe jest dopuszczenie, na mocy powyższych ustaleń planu, realizacji zabudowy o wysokości 10 i 12 m.

Zgodnie z § 17 ust. 5 uchwały, ustalenia graficzne rysunku planu w zakresie lokalizacji stref ochronnych przewodu energetycznego napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN), obowiązują do czasu skablowania lub przełożenia danej linii, przy czym nie wprowadzono nakazu ich skablowania, nie wskazano nowego ich przebiegu, jak również nie określono terminu tymczasowego ich użytkowania (art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia § 17 ust. 5 uchwały, zostały zatem sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia m.p.z.p., w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p., bowiem plan powinien zawierać przepisy konkretne i dające się zastosować.

Ponadto z brzmienia § 18 ust. 6 uchwały wynika, że jej ustalenia odnoszą się nie tylko do dróg publicznych klasy zbiorczej, lokalnej i dojazdowej, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały, ale również do dróg wewnętrznych, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały, co wynika wprost ze zdania wprowadzającego w ust. 6. Stosownie do dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Z przepisów ww. ustawy jednoznacznie wynika, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, bowiem ta ostatnia jest drogą zaliczoną na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Powyższe oznacza, że nie można dopuszczać do realizacji inwestycji z zakresu modernizacji, przebudowy i budowy dróg publicznych, w dotychczasowych pasach drogowych dróg publicznych, bądź w pasach o przebiegu ustalonym w decyzji o lokalizacji drogi publicznej w odniesieniu do dróg wewnętrznych, a takie ustalenia zostały sformułowane w § 18 ust. 6 uchwały.

Wskazać również należy, że w § 18 ust. 6 uchwały, posłużono się pojęciami zdefiniowanymi w ustawie Prawo budowlane (tj. pojęcie "budowa", i "przebudowa" art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), z których słusznie wnioskuje Wojewoda, że nie jest np. możliwa budowa dróg w ramach dotychczasowego pasa drogowego, bowiem w świetle ww. definicji wykonywanie robót budowlanych w zakresie istniejącego pasa drogowego jest przebudową, nie zaś budową. Ponadto w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest definicji "modernizacja", co – zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami dotyczącymi precyzyjności terminologicznej, od której zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego – powoduje konieczność zakwestionowania tych przepisów planu. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

Brak jest podstaw do zawierania w miejscowym planie regulacji dotyczących budowy dróg w pasach określonych w decyzjach lokalizacyjnych. Kwestie dotyczące realizacji inwestycji drogowych oraz decyzji lokalizacyjnych określone zostały w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), w szczególności zaś w art. 1 ust. 1, w brzmieniu: "Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zobligowana była tym samym do stosowania ww. przepisów, a więc uwzględnienia w niezbędnym zakresie ustawy Prawo budowlane (m.in. w zakresie stosowania definicji ustawowych w kontekście formułowania ustaleń planistycznych) oraz uwzględnienie braku korelacji pomiędzy tą ustawą a u.p.z.p. z wyjątkiem dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.

Zasadnie Wojewoda dostrzegł, że strefa 150 m od cmentarza, o której mowa w § 21 ust. 10 pkt 4 uchwały, nie została określona na rysunku planu miejscowego, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A zatem w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń, i to właśnie te naruszenia, legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów w stopniu wynikającym z poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), na podstawie art. 151 tej ustawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.