Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 7 września 2015 r., nr [...], o nakazaniu J. G. oraz G. G., jako właścicielom budynku o nr ew. [...], usytuowanego na działce nr a w [...], stanowiącego element składowy zakładu świec i zniczy, przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. obiektu, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Starosta Nyski decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i G. G. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (magazyn pojemników i akcesorii do świec i zniczy) dla potrzeb istniejącego zakładu produkcyjnego świec i zniczy w[...], gmina [...].

W dniu 28 sierpnia 2007 r. inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. W stosunku do ww. czynności sprzeciwu nie wniesiono. Następnie pismem z dnia 20 maja 2008 r. G. G. dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego na budynek usługowo-produkcyjny. Do zgłoszenia załączone zostało zaświadczenie Burmistrza Nysy z dnia 10 czerwca 2008 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zaświadczenia wynikało, że zamierzony przez wnioskodawcę sposób użytkowania obiektu - jako budynek usługowy rzemiosła - jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Dokonane przez G. G. zgłoszenie nie przewidywało realizacji w obiekcie robót budowlanych. W części opisowej zgłoszenia wskazano, że w obiekcie mają być wkładane wypraski/wkłady do szklanych opakowań, dekorowane świece (za pomocą naklejek i aplikacji woskowych) oraz produkowane świece z granulatu przy pomocy pras hydraulicznych, dla potrzeb istniejącego zakładu produkcji świec i zniczy. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu miała mieć też charakter nieuciążliwy dla środowiska.

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, że w dniach od 28 do 30 listopada 2012 r. przeprowadzona została kontrola w A z siedzibą w [...] przy ul. [...]. W wyniku kontroli obiektu usytuowanego na działce nr a stwierdzono, że znajdują się w nim stanowiska pracy związane z produkują świec - trzy linie produkcyjne z automatycznymi prasami do produkcji świec z osprzętem oraz częściowo pakowalnia oraz magazyn.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 września 2009 r., nr [...], orzekło o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na zakupie i instalacji hydraulicznej prasy 4 - stemplowej do produkcji świec typ HPA 2 - 4/300 wraz z osprzętem, realizowanego na działce nr a k. m. [...], obręb [...]. Niniejszą decyzją uchylono rozstrzygnięcie Burmistrza Nysy z dnia 25 maja 2009 r., nr [...], orzekające o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia. W przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że produkcja świec realizowana na prasie 4-stemplowej stanowi niewątpliwie ingerencję w środowisko. Sama produkcja świec wypełnia natomiast znamiona legalnej definicji przedsięwzięcia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. nr 199, poz. 1227 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.).

W dniu 3 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przeprowadził kontrolę ww. obiektu w zakresie oceny zgodności sposobu jego użytkowania z przepisami Prawa budowlanego. W trakcie kontroli stwierdzono różnice pomiędzy dokumentacją powykonawczą a stanem rzeczywistym, jak również, że w budynku znajdują się następujące urządzenia związane z produkcją świec: kocioł do wyrobów parafinowych; wieszak służący do kąpania w zbiorniku nr 1; urządzenie typu HP A 2-4/300 hydrauliczna prasa stemplowa do prasowania świec owalnych, stożkowych cylindrycznych kulistych z proszku parafinowego lub kompozycji parafinowych; tamponiarka, urządzenie do produkcji świec; frezarka; zasobnik materiału (granulatu); prasa - brak w dniu kontroli DTR. Ponadto w budynku znajdowało się stanowisko do ręcznej dekoracji, a także trzy stanowiska do metkowania i pakowania, jak również materiały, produkty, półprodukty i opakowania.

Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oceny legalności sposobu użytkowania budynku usługowo-produkcyjnego na dz. nr a w [...] i oznaczonego numerem ew. [...].

W dniu 24 listopada 2014 r. G. G. przedłożył dokumentację urządzeń oznaczonych w protokole z kontroli numerami 6, 7, 8. Urządzenia te stanowią zestaw.

Następnie w dniu 19 stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny obiektu. W trakcie oględzin ustalono, że ilość urządzeń i ich rozmieszczenie jest identyczne, jak w dniu przeprowadzonej w obiekcie kontroli w dniu 3 listopada 2014 r. Ponadto ustalono, że instalacja elektryczna w budynku poprowadzona jest w szynie montażowej po obwodzie budynku pod poziomem okna. W trakcie oględzin ustalono, że w obiekcie znajdował się jeden grzejnik panelowy gazowy do ogrzewania punktowego oraz dwa taborety gazowe na gaz płynny propan - butan wykorzystywane w procesie technologicznym.

W protokole z dnia 8 kwietnia 2015 r. G. G. wskazał, że wielkość produkcji wynosi około 1000 - 1200 sztuk świec o gramaturze około 60 gram na godzinę.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., nr [...], organ pierwszej instancji nakazał J. G. i G. G. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymanie użytkowanie budynku objętego przedmiotem niniejszego postępowania, w którym prowadzona jest działalność związana z produkcją świec i zniczy oraz nałożył obowiązek przedłożenie w terminie do 30 sierpnia 2015 r. wymienionej w tym postanowieniu dokumentacji.

Decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, na podstawie art. 71a ust. 4 nakazał J. G. oraz G. G., jako właścicielom budynku o nr ew.[...], usytuowanego na działce nr a w [...], stanowiącego element składowy zakładu świec i zniczy, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. obiektu, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym. Organ zaznaczył, że podstawowym (legalnym) przeznaczeniem budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest funkcja magazynowa na potrzeby istniejącego na działce nr b zakładu produkcji świec i zniczy, a dokonane przez G. G. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z 20 maja 2008 r. zostało dokonane w celu zmiany funkcji obiektu z magazynowego na usługowo-produkcyjny. Organ uznał, że złożony do zgłoszenia opis techniczny wskazuje wyłącznie na charakter produkcyjny budynku, świadczą o tym bowiem urządzenia zainstalowane w budynku oraz wielkości ich mocy produkcyjnych. Jednocześnie zauważył, że działka nr a, na której znajduje się przedmiotowy budynek jest usytuowana na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i składy, a jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem działki, poza oczywiście funkcją mieszkalną, są usługi i to w dodatku o charakterze nieuciążliwym, a nie produkcja. W konsekwencji organ uznał, że zgłoszenie nie wywołało zamierzonego skutku prawnego, a dokonana w 2008 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu dokonana została bez skutecznego zgłoszenia. Argumentował, że postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., nr [...], zainicjował procedurę legalizacji stanu istniejącego. Mając jednak na względzie, że pomimo określonego w ww. postanowieniu terminu obowiązki warunkujące wdrożenie dalszego postępowania legalizacyjnego nie zostały wypełnione, organ zobligowany został do zastosowania nakazu polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W odwołaniu na powyższą decyzję G. G., w którym zaskarżył również postanowienie z 29 maja 2015 r. wskazał, że zarówno postanowienie, jak i decyzja skierowane zostały do współwłaścicieli nieruchomości, a nie do odwołującego, jako dokonującego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, natomiast J. G. (małżonka) jest jedynie współwłaścicielką nieruchomości, jednakże nie ma ona nic wspólnego z dokonaną zmianą sposobu użytkowania obiektu. Podniósł, że postępowanie w sprawie nie powinno być prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Argumentował, że w procesie projektowania obiektu uczestniczyli uprawnieni projektanci, którzy sporządzili całą dokumentację związaną z planowaną zmianą sposobu użytkowania, a budową kierował uprawniony kierownik budowy. Wskazał, że to inwestor dołączył do ww. zgłoszenia zaświadczenie potwierdzające zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu. Nie zgodził się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że dokonane zgłoszenie wykraczało poza ramy dozwolone prawem. Podał, że niewniesienie sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej uprawniało inwestora do działania zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i wywarło skutki prawne.

Powołaną na wstępie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i w pełni podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Przyznał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Podał, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, inwestor nie zgłasza bowiem żądania w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie woli. Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ stosuje przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Organ zaznaczył przy tym, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, że nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu, organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania (a tym samym stroną postępowania legalizacyjnego w tym zakresie), może być wyłącznie właściciel lub zarządca takiego budynku lub jego części. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za nielegalną zmianę sposobu użytkowania ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Podkreślił, że G. G. dokonał w dniu 20 maja 2008 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego na budynek usługowo-produkcyjny, natomiast postępowanie dowodowe wykazało, że w budynku znajdują się urządzenia związane z produkcją świec, a ponadto obiekt nie posiada systemu wentylacyjnego. Stwierdził, że w niniejszym przypadku zgłaszający wyszedł poza granice dokonanego zgłoszenia, bowiem prowadzona działalność ma obecnie produkcyjny charakter. Z kolei brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowym terminie upoważnia inwestora do realizacji zgłoszonego zamiaru, o ile w swoim oświadczeniu nie nadużywa uprawnienia wynikającego z ustawy i nie zmierza do jego obejścia. Zdaniem organu, G. G. niewątpliwie dokonał zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Dalej organ argumentował, że z zaświadczenia Burmistrza Nysy z 10 czerwca 2008 r., a także z planu zagospodarowania wynika, że część działki nr a i istniejący budynek magazynowy w [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i składy, gdzie uciążliwość usług i składów winna się zamykać w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Nie sposób zatem uznać, aby zakład produkcyjny świec i zniczy, który w istocie znajduje się w kontrolowanym budynku, mieścił się pod którymkolwiek z tych pojęć. Z zebranych dokumentów wynika, że prowadzona produkcja ma charakter znacznie przekraczający działania rzemieślnicze, bowiem polega na wykonywaniu około 1000 - 1200 sztuk świec o gramaturze około 60 gram na godzinę. Działalność rzemieślnicza polega natomiast na własnoręcznym, lub z niewielką pomocą urządzeń, wytwarzaniu nieznacznej ilości sztuk towaru. Wobec tego prawidłowo organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Jednakże z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia 29 maja 2015 r. organ pierwszej instancji zasadnie nakazał J. G. oraz G. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym. Na koniec odnotował też, że wszelkie roszczenia, pomiędzy inwestorem a osobami zajmującymi się w jego imieniu procesem budowlanym, nie znajdują się w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję G. G. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że wobec dokonanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przekroczeniem prawa, organy przyjęły, że cała wina samowolnej zmiany sposobu użytkowania leży po jego stronie, podczas gdy do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło w wyniku zgłoszenia na postawie art. 71 Prawa budowlanego. Jednocześnie skarżący przyznał, że choć obecny sposób użytkowania nie jest w pełni zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, nie wywołuje jednak jakichkolwiek sprzeciwów ze strony bezpośrednich sąsiadów, a i organom nadzoru budowlanego zbytnio nie przeszkadzał, co zostało wyrażone w wydłużonym czasie ich reakcji. Zdaniem skarżącego, treść przepisu art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, że poprzez niewniesienie przez organ sprzeciwu zgłaszający nabywa prawa do wykonania zgłoszonej czynności. Nadto dowodził, że niezrozumiałe jest skierowanie nakazu do J. G., ponieważ adresatem nakazów wydawanych w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego mogą być jedynie sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a nie właściciele nieruchomości. Zmiana zaś sposobu użytkowania została dokonana na potrzeby prowadzonej wyłącznie przez niego firmy. Zarzucił, że J. G. została włączona przez organ do udziału w postępowaniu dopiero na etapie wydawania decyzji i postanowienia.

W odpowiedzi na skargę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Zaakcentował, że podjął czynności zmierzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu i na żadnym etapie nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Nadto wskazał, że prowadzi w spornym obiekcie działalność już przez 8 lat i żaden z okolicznych sąsiadów nie zgłaszał zastrzeżeń, co do uciążliwości tej działalności.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówiona na wstępie decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 7 września 2015 r., nr [...], nakazującą J. G. oraz G. G., jako właścicielom budynku o nr ew. [...], usytuowanego na działce nr a w [...], stanowiącego element składowy zakładu świec i zniczy, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. obiektu, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej również Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 zd. pierwsze Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Przede wszystkim sąd administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdza poprawność dokonanych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, które mogą stanowią podstawę faktyczną orzekania. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty sformułowane w skardze nie tyle dotyczą ustaleń faktycznych, ale błędnej - w ocenie skarżących - subsumcji. W istocie nie ma bowiem sporu, jakie prace zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości oraz jaką działalność prowadzi skarżący.

Przyjdzie zatem przypomnieć, że w niniejszej sprawie organy orzekające obu instancji zgodnie uznały, że pomimo zgłoszenia w dniu 20 maja 2008 r. przez G. G., właściciela budynku o nr ew. [...], usytuowanego na działce nr a w [...], zmiany sposobu dotychczasowego jego użytkowania, jako magazyn na budynek usługowo-produkcyjny zgłaszający wyszedł poza granice dokonanego zgłoszenia. Opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym stwierdziły, że w spornym budynku zamontowano szereg maszyn i urządzeń służących do produkcji świec, zaś ilość i wielkości ich mocy wskazują na charakter produkcyjny budynku, którego nie można uznać za nieuciążliwy dla środowiska. O uciążliwości produkcji przesądza wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzja z 17 września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na zakupie i instalacji hydraulicznej prasy 4 - stemplowej do produkcji świec typ HPA 2 - 4/300 wraz z osprzętem, w której wskazano, że ww. produkcja świec wypełnia znamiona legalnej definicji przedsięwzięcia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organy zgodnie przyjęły, że według planu miejscowego przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usług i handlu, gastronomii, rzemiosła i składy, a uciążliwość usług i składów winna zamykać się w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela, to prowadzona w tym budynku produkcja świec ma charakter znacznie przekraczający działania rzemieślnicze, bowiem polega na wykonywaniu około 1000 - 1200 sztuk świec o gramaturze około 60 gram na godzinę. W konsekwencji wobec przekroczenia przez zgłaszającego granic dokonanego zgłoszenia z dnia 20 maja 2008 r. organy dostrzegły, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie wszczęto postępowanie legalizacyjne, jednakże wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów, nakazano G. i J. G. przywrócić poprzedni sposób użytkowania tego obiektu, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy potwierdził przekroczenie przez zgłaszającego granic dokonanego zgłoszenia z dnia 20 maja 2008 r. i doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Odnotowania wymaga, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenie, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji, czy też zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Ponadto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 891/15, wszystkie powołane wyroki dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Mając na uwadze powyższe wywody natury ogólnej przyjdzie skonstatować, że skoro w zgłoszeniu z dnia 20 maja 2008 r. skarżący wskazał na zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu z funkcji magazynu na funkcję usługowo-produkcyjną, a z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że obecnie w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność produkcyjna, która ma charakter uciążliwy i nie jest obojętna dla środowiska, co jest niezgodne z treścią ww. zgłoszenia i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to rację ma organ odwoławczy, że zgłaszający wyszedł poza jego granice i doszło do zmiany, o której jest mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W takim stanie rzeczy jako prawidłowe należy ocenić wydanie postanowienia z dnia 29 maja 2015 r., a wobec braku jego wykonania, decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

Bez znaczenia, dla przedmiotowej sprawy ma argument skarżącego, iż organ przy dokonywaniu przez niego czynności zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. W tej materii za trafny uznać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09, w którym wywiedziono, że nie ma żadnych podstaw do tego aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Trzeba zauważyć, że w przypadku zgłoszenia zmiany użytkowania, jak stanowi art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, zgłoszenie dokonane po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Skutki prawne zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, powstają z upływem określonego przez ustawodawcę czasu, jeżeli właściwy organ nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, pod warunkiem, że zgłoszenie (oświadczenie woli) było pozbawione istotnych wad formalnych i mieściło się - co wymaga podkreślenia - w granicach określonych w przepisach upoważniających do dokonania zgłoszenia. Fakt, że nie nastąpiła reakcja organu architektoniczno-budowlanego w postaci sprzeciwu, na podstawie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, na zgłoszenie skarżącego zawierające istotne braki formalne oraz materialne nie pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości podjęcia stosownych działań określonych w art. 71a Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie ma jedynie charakter oświadczenia woli inwestora o zamiarze skorzystania z prawa do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stąd skuteczność takiego zgłoszenia rozpatrywana w sferze prawa ograniczana jest uprawnieniami, które z tego prawa wynikają, natomiast gdy inwestor, składając zgłoszenie poza te uprawnienia wychodzi, to nie może oczekiwać ochrony prawnej w tym zakresie. Niewniesienie zatem sprzeciwu przez uprawniony organ nie chroni inwestora.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów postępowania, wskazanych w skardze. W szczególności odnosząc się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., podnieść należy, iż organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej. W postępowaniu w pełni zastosowano wymogi wynikające z zasady zawartej w art. 7 K.p.a., tj. uwzględniania słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Sąd podziela stanowisko organów, iż zgromadzony na potrzeby sprawy materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. W zakresie z kolei zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zasadnie organy przyjęły, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12). Wobec powyższego, skoro współwłaścicielami spornego budynku są J. i G. G., organ słusznie skierował do nich decyzję o przywróceniu jego poprzedniego sposobu użytkowania. Jako błędne ocenić należy działanie organu, że podczas trwania postępowania dowodowego nie zawiadamiał o podejmowanych czynnościach J. G. współwłaściciela spornego obiektu. Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, dlatego - w przekonaniu Sądu - stwierdzone uchybienie ma charakteru naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi.

Decyzja nie mogła być również, jak zakłada skarżący, skierowana do osób, które w imieniu inwestora zajmowały się czynnością zgłoszenia. Podzielić należy w tym zakresie pogląd organu odwoławczego, iż wszelkie roszczenia między inwestorem a osobami działającymi w jego imieniu pozostają poza zakresem działań organu nadzoru budowlanego. Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub użytkowniku obiektu, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (por. wyrok WSA Gorzów Wielkopolski z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 491/10).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.