Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 962/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 oraz art. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał J.K. płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. Decyzją tą przyznano również płatność cukrową. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wskazując, że w decyzji tej niewłaściwie określona została powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] przyznał J. K. płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. Decyzją tą przyznano również płatność cukrową. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. K. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] przyznał J. K. płatność w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. W wyniku uwzględnienia odwołania J. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 24 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 przyznał J. K. płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. Przyznał również płatność cukrową wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, dopuścił dowód z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej oraz przeprowadził pomiary na gruncie w gospodarstwie J. K.. Wyjaśnił także, że powodem uznania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej w dniu [...] marca 2012 r. jest fakt, iż podczas czynności kontrolnych inspektorzy terenowi ustalili, że zadeklarowane do płatności działki rolne D, E i F nie były w całości wykorzystywane rolniczo. Są porośnięte trzciną oraz częściowo zalane wodą i uznał, że nie mogły być użytkowane rolniczo w 2009 r., co potwierdzają zdjęcia ortofotomapy z 2010 r. Organ wskazał, że we wniosku producent rolny zadeklarował powierzchnię działek rolnych wielkości [...] ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha i została ustalona w oparciu o system informacji graficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady Nr 73/2009. Organ ustalił, że stwierdzona powierzchnia działek rolnych jest mniejsza, niż wskazana we wniosku, przedstawiając stosowne zestawienie. Wskazał, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej B to [...] ha, natomiast stwierdzona to [...] ha, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej D to [...] ha a stwierdzona to [...] ha, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej E to [...] ha a stwierdzona to [...] ha, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej F to [...] ha a stwierdzona to [...] ha, zadeklarowana powierzchnia działki rolnej G to [...] ha a stwierdzona to [...] ha. Wykryte równice pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wynosiły 4,34 %, co zdaniem organu uzasadniało zastosowanie zmniejszenia, o którym mowa w art. . 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Uzupełniająca płatność podstawowa została naliczona do powierzchni [...] ha przy [...] ha zadeklarowanych we wniosku. Odnosząc się do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych organ wyjaśnił, że stwierdzona powierzchnia trwałych użytków zielonych wynosi [...] ha.

W odwołaniu J. K. zarzucił organowi naruszenie art. 10 w zw. z art. 79 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowód przeprowadzony bez zawiadomienia go o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, co naruszyło ogólną zasadę podjęcia wszelkich działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przez co złamano również zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji. Ponadto wskazał, że decyzję wydano w oparciu o dowód potwierdzający stan z 2012 r. , a nie z roku 2009, którego dotyczyło postępowanie. Wskazał, że dopiero po kilkunastu miesiącach prowadzonego postępowania organ zdecydował się przeprowadzić dowód, o którego przeprowadzenie wnioskował kilkakrotnie. Przeprowadzono go w dniu [...] kwietnia 2012 r., a on nie został o tym zawiadomiony. Nie zgodził się z wykorzystaniem przez organ zdjęć w 2012 r. jako dowodu potwierdzającego zalanie części działek w 2009 r. Dzień wykonania zdjęć, tj. [...] marca 2012 r. był jednym z pierwszych dni wiosny i to szczególnie w tym okresie stan wód jest najwyższy w całym roku. Organ nie wykazał z czego wynikały zmniejszenia i nie uzasadnił w sposób wiarygodny swojego działania. Nadto wskazał również, że od roku 2011 r. przeznaczył część działki D pod powierzchnię obory, płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę. Każda oparta jest o ten sam stan prawny i te same metody pomiarów, jednak w każdej z decyzji organ przyjmował inną powierzchnię działek.

Po rozparzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 i art. 7 ust. 1 i 4 ww. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalona została na podstawie powierzchni PEG. PEG wyznaczony został w drodze pomiaru na ortofotomapie, stanowiącej podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku powiadomienia o dacie przeprowadzenia dowodu, organ powołując się na art. 3 ww. ustawy z 26 stycznia 2007 r. wskazał, że nie ma obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed uznaniem danej okoliczności za udowodnioną. Nadto organ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował J. K. o dopuszczeniu dowodu wyników weryfikacji terenowej i miał on możliwość zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Wyjaśnił też, że weryfikacja terenowa przeprowadzona w dniu [...] marca 2012 r. nie była samodzielną przesłanką do określenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Wyniki kontroli porównane zostały z obrazem ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 2010 r. Dokumentacja sporządzona w wyniku weryfikacji terenowej potwierdza stan widoczny na ortofotomapie. Porównanie zdjęć wykonanych w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r. ze stanem widocznym na ortofotomapie wskazuje na zbieżność wyników uzyskanych na podstawie tych dwóch źródeł. Fakt nieużytkowania zakwestionowanych działek w całości w 2009 r. potwierdza dodatkowo ortofotomapa wykonana na podstawie zdjęć lotniczych z [...] kwietnia 2005 r. Zbieżność obrazów powoduje, iż zasadne jest twierdzenie o trwałym wyłączeniu z płatności powierzchni kwestionowanych działek. Przedłożone przez J. K. dokumenty – wyciąg z ewidencji gruntów przedstawiają jedynie stan prawny działek, w sprawie płatności natomiast zasadnicze znaczenie ma faktyczny stan użytkowania tych działek.

W skardze J. K. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 107 K.p.a., poprzez dowolne działanie organu i przyjęcie stanu na rok 2012 r. jako stanu rzeczywistego mającego miejsce w 2009 r. oraz art. 7 i 10 K.p.a. w zw. z art. 79 Kp.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o czynności przeprowadzone bez zawiadomienia go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co naruszyło zasadę podjęcia wszelkich działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przez co złamano zasadę praworządności określoną w art. 7 Konstytucji. Poddał w wątpliwość rzetelność organów, bowiem każdy z pomiarów wykazywał inną powierzchnię działek rolnych. Organ nie wskazał żadnych odczytów dokonanych pomiarów ani wyliczeń powierzchni jakiejkolwiek działki, nie porównano ich też z wyliczeniami powierzchni w oparciu o pomiary dokonane w trakcie kontroli. Porównując uznane przez organ powierzchnie działek w każdej z decyzji wskazał na brak dokładności metod, którymi posługuje się organ. Nadto wskazał, że organ w decyzji z tego samego dnia dla płatności z 2010 r. przyjął inna powierzchnię działki C niż w decyzji zaskarżonej. Wobec tego pomiary wykonane metodą PEG nie mogą być uznane za wiarygodne, bowiem w metodzie tej istnieje duża uznaniowość organu. Podważał też stanowisko, iż wizytacji terenowej nie można utożsamiać z kontrolą na miejscu. Odnosząc się do jego zarzutów braku udziału w przeprowadzeniu dowodu organ wskazał iż czynności wykonane [...] marca 2012 r. miały charakter wizytacji terenowej, po czym w innym miejscu decyzji pisze o wynikach kontroli. Na załączonych do decyzji obrazach nie zaznaczono spornego obszaru, nie dokonano szczegółowego ich opisania. Zarzucił, że organy nie podały konkretnych wyliczeń ani metod szacowania powierzchni wyłączonych z płatności ograniczając się jednie do podania wartości zakwalifikowanych do płatności. Ponownie podważał wiarygodność zdjęć z 2012 r. jako potwierdzających stan z 2009 r. zwracając uwagę na zmienność warunków pogodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów, wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ponadto skarżący nie wyjaśnił jakich dowodów przez niego wskazanych organ nie uwzględnił lub też który z przeprowadzonych dowodów nie znalazł odbicia w ustalonym stanie faktycznym, bądź organ nie ocenił jego wiarygodności. Odnosząc się do zarzutów dotyczących związanych z odniesieniem stanu z 2012 r. do roku 2009 organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa przyznania J. K. płatności na rok 2009 r. była już kilkukrotnie rozpatrywana przez organy ARMiR. W niniejszym postępowaniu kontrolą Sądu objęta jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. powyżej wskazaną decyzją, ponownie rozpatrując sprawę, przyznał skarżącemu płatność na rok 2009 r. w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. Przyznał również płatność cukrowa wysokości [...] zł.

Materialnoprawną przesłankę powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa o płatnościach" oraz przepisy obowiązującego w dniu złożenia przez skarżącego wniosku rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004".

Przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest przyznanie jednolitej płatności obszarowej zawarte zostały w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Stosownie do wskazanego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (1ha). Nadto od producenta rolnego wymaga się, ażeby wszystkie grunty rolne był utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz by przestrzegał wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Do przyznania przedmiotowej płatności wymagany jest również wcześniejsze nadanie numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (ust.2). W art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 ustanowiono natomiast zmniejszenia płatności i wykluczenia z uwagi na zawyżenie danych podanych w deklaracji. W myśl tego przepisu jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006.

Zasadnicze znaczenie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich ma ustalenie, czy rolnik wnioskujący o przyznanie tych płatności spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Wysokość przyznawanych płatności uzależniona jest natomiast od powierzchni działek rolnych będących w posiadaniu wnioskodawcy. Dlatego właśnie istotnym jest ustalenie powierzchni działek, do której przysługuje płatność. Obowiązkiem rolnika wnioskującego o przyznanie płatności jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Składane wnioski przed przyznaniem płatności podlegają weryfikacji przez właściwy organ ARiMR. W tym celu w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r.) powoływanego dalej jako "rozporządzenie 1122/2009" przewidziano stosowne procedury kontrolne m.in. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Podstawowym elementem kontroli administracyjnej w zakresie kontroli administracyjnej stanowi system identyfikacji działek rolnych o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. W przepisie tym wyjaśniono, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. W przypadku gdy kontrola administracyjna wniosków nie pozwala na prawidłowe ustalenia powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do przyznania płatności organ ma możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu. Przepisy regulujące przeprowadzenie takiej kontroli zawarte zostały w rozporządzeniu nr 1122/2009.

Ponadto istotnym jest, że w postępowaniu w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w ograniczonym zakresie. Stosownie do art. 3 ust 2 ustawy o płatnościach organ stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ust. 3 wskazano natomiast, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza odejście przez ustawodawcę od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto od zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ jest uprawniony orzekać na podstawie niejednoznacznie ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Podkreślić należy, również, że jak już wyżej wskazano, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie tej decyzji (tak samo zresztą jak i uzasadnienie organu I instancji) nie pozwala Sądowi na weryfikację poprawności prawidłowego ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności, a kwestia ta stanowiąca spór między stronami ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak słusznie podnosi skarżący z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z czego wynikały zastosowane przez organ zmniejszenia płatności. Owszem organ powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, z czego wynikają przyjęte w decyzji powierzchnie działek rolnych. Decyzja z [...] kwietnia 2013 r. utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego zawiera zestawienie powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego w złożonym przez niego wniosku oraz powierzchni działek rolnych stwierdzonych przez organ w wyniku kontroli administracyjnej. Wartości te różnią się od siebie o [...] ha. Organ w tabeli przedstawił różnicę miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Z tabeli tej wynika, że różnice dotyczyły działki rolnej B – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej D – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej E – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, działki rolnej F – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha oraz działki rolnej G – powierzchnia zadeklarowana [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha. Łączna powierzchnia działek rolnych, która zdaniem organu była uprawniona do płatności wynosiła [...] ha, przy [...] ha zadeklarowanych we wniosku. Przedstawione przez organ dane nie zawierają jednak żadnego wyliczenia oraz uzasadnienia z którego wynikałoby dlaczego właśnie taką powierzchnie organ uznał za uprawnioną do przyznania płatności. Za takie bowiem nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że powodem przyjętej powierzchni działek, jest stwierdzenie przez inspektorów w trakcie czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r., iż tereny nie są w całości wykorzystywane rolniczo, gdyż działki D , E i F porośnięte są trzciną i zalane wodą. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozostawiono mniejsze powierzchnie stwierdzone na działkach B i G. Nadto na uwadze należy jednak mieć fakt, że organ prowadząc postępowanie dowodowe w 2012 r. próbował udokumentować stan na rok 2009 r. W takim przypadku powoływanie się na zdjęcia wykonane w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] marca 2012 r. wymagało od organu zachowania należytej ostrożności. Okoliczności uwiecznione na zdjęciach nie muszą bowiem potwierdzać, że widoczna na nich trzcina oraz oczka wodne znajdowały się na działce również trzy lata wcześniej. A nawet jeśli takowe się tam znajdowały, czy zajmowały taka samą powierzchnię działki. Sąd nie podważa zasadności wykorzystania fotografii dla ustalenia stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku, jednak przy dokonywaniu ustaleń organ winien wyjaśnić, a następnie stanowisko takie należycie uzasadnić, czy w 2009 r. obszar porośnięty był trzciną w takim samym stopniu co w 2012 r. Wykazać stopień w jakim trzcina ta w przeciągu trzech lat mogła zwiększyć zajmowaną powierzchnię. Przede wszystkim jednak organ powinien wyjaśnić skarżącemu jaki obszar porośnięty jest trzciną i podlega wyłączeniu, przedstawiając opis stanu zastanego na miejscu oraz stosowne wyliczenia powierzchni. Powinien on wskazać jakie konkretnie tereny i dlaczego podlegają wyłączeniu. Organ kwestionując argument skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że analiza zdjęć ortofotmapy z 2005 r. i 2010 r. oraz fotografii wykonanych [...] i [...] kwietnia 2012 r. wykazuje, że stan użytkowania wskazanych obszarów nie ulegał zasadniczej zmianie. Twierdzenia takie bez poparcia ich stosowną argumentacją są mało wiarygodne. Dla potwierdzenia takiego stanowiska, wymagane byłoby omówienie obrazu widocznego na tych zdjęciach i udowodnienie, że rzeczywiście stan ten się nie zmieniał. W sytuacji gdy organ czwarty raz rozpatrując wniosek skarżącego, jednocześnie kwestionując zadeklarowane powierzchnie działek, po raz kolejny przyjmuje inne ich powierzchnie, to obowiązany był przede wszystkim wyjaśnić z czego wynikają przyjęte wartości. W rozpatrywanej sprawie organ czwarty już raz przyjmuje inne wartości powierzchni działek rolnych., nie wyjaśniając dlaczego akurat w tym przypadku zastosowane metody pomiaru są bardziej wiarygodne niż zastosowane poprzednio i dlaczego poprzednie pomiary są nieprawidłowe. W decyzji z [...]listopada 2009 r. organ uznał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania jednolitej płatności obszarowej stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha, w decyzji z [...] lutego 2012 r. stwierdzono, że powierzchnia ta wynosiła [...] ha, w decyzji z [...] sierpnia 2012 r. powierzchnia wynosiła [...] ha, a z kolei w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. powierzchnia ta ustalona została na [...] ha. Rozbieżności dotyczyły również ustalonych powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz płatności zwierzęcej. Skoro organ przy zastosowaniu tych samych metod pomiarowych, za każdym razem wydając decyzję w sprawie płatności oblicza inną powierzchnie działek, to zasadnym stają się zarzuty skarżącego dotyczące braku rzetelności dokonywania takich pomiarów. Sytuacji takiej nie można akceptować w demokratycznym państwie prawa. W okolicznościach jakie miały miejsce w rozpatrywanej sprawie rolą organu było dokładne wyjaśnienie sposobu dokonanych pomiarów, a przede wszystkim wyjaśnienie z czego wynikały różnice przy ustalaniu powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności w każdej z ww. decyzji administracyjnych. Organ winien odnieść się do wcześniejszych pomiarów i wskazać dlaczego były one błędne, tak ażeby nie pozostawić wątpliwości, że dokonane tym razem pomiary są prawidłowe.

Nadto odnosząc się do materiału dowodowego sprawy Sąd wskazuje na poważne wątpliwości jakie wzbudził sposób przeprowadzonej przez organ wizytacji terenowej. Procedura dotycząca przeprowadzanych przez organ kontroli uregulowana została u ustawie o płatnościach oraz rozporządzeniu nr 1122/2009. Jak już wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia, organ weryfikuje wnioski w trakcie kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu. W sytuacji gdy kontrola administracyjna wniosku nie pozwala na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy organ na możliwość dokonania kontroli na miejscu, która bez wątpienia w sposób bardziej dokładny pozwala na ustalenie powierzchni i stanu działek zgłoszonych we wniosku. Stosownie do art. 31 ust 6 ustawy o płatnościach z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przywołanym powyżej art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazano, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazując wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Nadto z art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a), przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy(b). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organ przeprowadzający kontrole za pomocą teledetekcji lub też fizycznej kontroli na miejscu nie ma obowiązku umożliwienia rolnikowi podpisania sprawozdania z przeprowadzonej kontroli, tylko i wyłącznie gdy kontrola ta nie wykaże nieprawidłowości. W sytuacji natomiast gdy kontrola na miejscu wykaże jakiekolwiek nieprawidłowości organ za każdym razem obowiązany jest umożliwić rolnikowi zapoznanie się z tym sprawozdaniem, jego podpisanie oraz powinien umożliwić mu ustosunkowanie się do dokonanych przez organ ustaleń, zanim ten wyciągnie z niej wnioski. Ponadto jak wynika z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Jak wskazuje organ, stosownej kontroli na miejscu dokonał [...] marca 2012 r. O jej przeprowadzeniu nie zawiadomiono skarżącego. O ile działanie takie uznać należy za legalne, bowiem przepisy nie wymagają powiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli, to w ocenie Sądu zasadnym było jednak przeprowadzenie tej kontroli w obecności skarżącego zważywszy, że było to przed wydaniem kolejnej czwartej już decyzji, Nie ulega wątpliwości, że organ w prowadzonym od lipca 2009 r. postępowaniu w sprawie przyznania płatności J. K. ma problemy z ustaleniem powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności. Podejmowane przez organ czynności mające na celu określenie powierzchni tych działek za każdym razem okazywały się nieskuteczne, o czym świadczy wydana w sprawie decyzja o stwierdzeniu nieważności (decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2011 r. o . stwierdzeniu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2009 r.), a następnie dwie decyzje o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2012 r. uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] listopada 2012 r. uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r.). W takiej sytuacji o ocenie Sądu organ winien przeprowadzić kontrole na miejscu z udziałem skarżącego. Jego obecność w trakcie przeprowadzanej kontroli mogłaby w realny sposób przyczynić się do wiarygodnego ustalenia terenów podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem upływu trzech lat między datą złożenia wniosku, a dokonaniem kontroli na miejscu. Nadto obecność skarżącego w trakcie kontroli pozwoliłaby wzbudzić zaufanie skarżącego do ustaleń poczynionych przez organ. Jak słusznie wskazano w skardze, jako strona postępowania J. K. najlepiej zna stan faktyczny z 2009 r. i powinie mieć możliwość bycia obecnym przy wizytacji inspektorów lub kontroli w terenie w celu ułatwienia dokonania ustaleń najbardziej zbliżonych do stanu z 2009 r.

Wątpliwości Sądu budzi również data dokonania czynności kontrolnych na miejscu. Wedle twierdzeń organu terminem "weryfikacji terenowej PEG" był dzień [...] marca 2012 r. Fakt ten jednak nie znajduje pełnego odzwierciedlania w aktach sprawy, bowiem na dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, przedstawiającej gospodarstwo skarżącego, widnieje data [...] kwietnia 2012 r., z kolei przekazany Sądowi wraz z aktami administracyjnymi raport z kontroli opatrzony jest datą [...] lipca 2012 r. Jeżeli jednak, tak jak twierdzi organ czynności na miejscu dokonywane były w dniu [...] marca 2012 r. to wybór daty uznać należy za nader niefortunny. Zasadnie wskazał skarżący, że dzień tej był jednym z pierwszych dni wiosny. Prawdopodobne jest wiec, że stan wód w tym okresie mógł być wyższy niż w maju 2009 r. gdy skarżący składał wniosek o przyznanie płatności. To właśnie zalanie części działek wodą uzasadniało zdaniem organu dokonanie zmniejszeń płatności. Nie należy również zapominać, iż czynności te dokonywane były po upływie prawie trzech lat od złożenia wniosku, więc w żadnym wypadku uznać nie można, iż wykonane zdjęcia odzwierciedlają stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Stanowić one mgły jedynie materiał pomocniczy. Jak już powyżej wskazano, nie można wyciągać wniosków z dokonanej z 2012 r. kontroli na miejscu co do okoliczności mających miejsce w 2009 r. bez dokładnego porównania ze sobą całego zebranego materiału dowodowego. Organ posiłkując się dokumentacją fotograficzną obowiązany był do wyjaśnienia czy trzcina znajdowała się na działce również w 2009 r., jaką ewentualnie powierzchnie zajmowała i dokonać wyjaśnienia w jakim okresie mógł nastąpić przyrost tej trzciny. Te same uwagi odnieść należy do wody zalegającej na działce. Nie jest bowiem wykluczone, iż na terenach tych zalegała woda po wiosennych roztopach, która we wcześniejszym okresie na działce nie występowała. Uznając natomiast, że takowa się tam znajdowała obowiązkiem organu było dokładne porównanie zdjęć ortoftomapy z 2005 r. i 2010 r. oraz zdjęć z kontroli na miejscu i opisanie stwierdzonych nieprawidłowości.

O ile Sąd nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia 79 K.p.a. to stoi jednak na stanowisku, że raport z kontroli powinien być doręczony skarżącemu. Materiał dowodowy zebrany na podstawie wizytacji terenowej stanowił bowiem podstawę wydania decyzji i w ocenie Sądu w takiej sytuacji przepisy dotyczące kontroli na miejscu stosowane winny być odpowiednio, szczególności te dotyczące powiadomienia rolnika o wykrytych nieprawidłowościach, ażeby umożliwić mu odniesienie się do ustaleń dokonanych w czasie kontroli. Takie prawo zapewnia skarżącemu art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach oraz art. 32 ust. 2 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 1122/2009. Organ po dokonaniu weryfikacji terenowej powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami przez przedłożenie mu sprawozdania z dokonanej kontroli, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ stosuje procedury kontrolne, w sposób odmienny niż zostały one uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach, w tym wspólnotowych, uznając iż takiego obowiązku nie ma. Wprawdzie organ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował skarżącego o dopuszczeniu dowodu z wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r., to jednak w ocenie Sądu działanie takie nie było wystarczające. Organ winien przesłać skarżącemu raport z kontroli celem umożliwienia mu ustosunkowania się do poczynionych przez inspektorów terenowych ustaleń.

Pomimo wyżej poczynionych uwag w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, nie należy zapominać, że przepisy K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności z woli ustawodawcy mają ograniczone zastosowanie. O ile w wyniku wystąpienia takich rozbieżności w ustaleniu stanu faktycznego na różnych etapach przedmiotowego postępowania, to niewątpliwie rolą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację wcześniejszych ustaleń, a przede wszystkim rzeczywistej powierzchni działek rolnych, to nie oznacza to jednak, iż skarżący może pozostawać w tym zakresie bierny. Nie należy zapominać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o płatnościach to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. W konsekwencji w trakcie ponownie prowadzonego przez organ postępowania, to również na skarżącym będzie spoczywał obowiązek aktywnego poszukiwania i przedstawiania dowodów na poparcie podnoszonych przez niego argumentów.

Sąd mając na uwadze, iż kontrolą niniejszego postępowania nie jest objęta decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] listopada 2009 r., to jednak uważa za zasadne podkreślenie, że naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności, nie stanowi rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2009 r. będące wynikiem nieprawidłowego określenia przez organ powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności stanowiące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Powyższe naruszenie przepisów postępowania co do ustalenia stanu faktycznego sprawy nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1025/12, wyrok NSA z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1137/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1718/13).

Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do zaleceń wynikających z niniejszego wyroku. Przede wszystkim w sposób prawidłowy ustali powierzchnię działek rolnych kwalifikujących się do przyznawania przedmiotowych płatności, a w przypadku uznania, że część z zadeklarowanych przez skarżącego działek nie kwalifikuje się do przyznania płatności, wskaże jaka część działki i dlaczego podlega wyłączeniu z płatności. Ponadto jeżeli organ uzna za zasadne dokonywanie kolejnej kontroli na miejscu, winien rozważyć udział skarżącego w podejmowanych czynnościach.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że wady postępowania mogą zostać usunięte w postępowaniu przed organem drugiej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy.