Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 5/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 , art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 16
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 23 października 2017 r., nr XXXIX/335/2017 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Chmielnik na rzecz [...] kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 października 2017 r. Rada Miejska w Chmielniku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3, 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXIX/335/2017 w sprawie zmiany uchwały nr VII/38/2011 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Chmielnik. W § 1 uchwały postanowiono, że treść zmienianej uchwały otrzymuje nowe brzmienie: "ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Chmielnik w wysokości:

1. 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na wszystkich przystankach komunikacyjnych na danej trasie,

2. 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na wybranych przez operatora i przewoźnika przystankach komunikacyjnych na danej trasie."

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Chmielnik (§ 2), wskazując końcowo, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, powołując się na ww. regulacje ustawy o publicznym transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą), że uchwalone stawki opłat stanowią dochód Gminy z przeznaczeniem na utrzymanie i remont przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Stawki te zróżnicowano z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze Gminy Chmielnik, przy czym opłata jest taka sama niezależnie czy dotyczy operatora publicznego czy każdego innego przewoźnika. Powołano się przy tym na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r. , sygn. U 4/90, OTK 1988, poz. 1).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniosła [...], domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości oraz zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W zaskarżonej uchwale utrzymano bowiem jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo, że art. 16 ust. 4 ustawy jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. Tymczasem w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników – co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. Strona wskazała, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego akcentował Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W tym zakresie wskazywano, że przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Na poparcie powyższej argumentacji skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślono przy tym, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Chmielnik występują minimum dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Strona podkreśliła, że mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób – co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Końcowo, [...] wskazała że prowadząc działalność gospodarczą, świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych, które przebiegają przez przystanki na terenie Gminy Chmielnik – a zatem posiada interes prawny wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy, który został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Natomiast sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być, zdaniem strony, proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że z art. 16 ust. 4 ustawy, stanowiącego podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały, nie wynika w żaden sposób, aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłat, wielkości i rodzaju pojazdów, którymi wykonywany jest transport. Wykładnia tego przepisu pozwala natomiast na stwierdzenie, że zasady, które mają być uwzględnione przy ustalaniu stawek opłat, mają być niedyskryminujące dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Wprowadzając regulację ww. art. 16 ust. 3 ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której operator (samorządowy zakład budżetowy lub przedsiębiorca związany umową z organizatorem - jednostką samorządu terytorialnego) byłby zwolniony z opłat za korzystanie z przystanków lub uiszczałby niższą opłatę niż przewoźnik. Niedyskryminujące stawki, jednakowe dla wszystkich podmiotów, to kryterium przejrzyste, czytelne, niebudzące wątpliwości i możliwe do naliczenia opłat. Ustawodawca nie wprowadził natomiast zasady, że stawka opłaty ma być zróżnicowana z uwagi na wielkość i rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Przepis art. 16 ust. 5 ustawy stanowi, że stawka opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, przy czym ustawa nie zawiera definicji "środka transportu zbiorowego". W związku z tym, zdaniem organu, należało uwzględnić znaczenie tego pojęcia wynikające z ustawy oraz z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Dla oceny prawnej możliwości realizacji żądania skarżącego i zróżnicowania stawek opłat w zależności od tego, czy na przystanku zatrzymuje się mały lub duży autobus, istotne znaczenie miało to, jakim rodzajem środka transportu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wykonywany jest transport. Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, od 20 października 2010r. wszyscy przewoźnicy muszą wykonywać przewozy pojazdami będącymi autobusami. Tym samym, każdy ze środków transportu, którymi mogą być wykonywane przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, jest autobusem. Zgodnie z definicją ustawową (art. 2 pkt 41 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) autobus jest to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W konsekwencji uwzględnienie stanowiska skarżącego i zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy. Należałoby bowiem wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu" – do czego organ nie jest upoważniony na podstawie przepisów prawa, oraz zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Powołując się na art. 16 ust. 7, art. 18 oraz art. 3 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ podniósł, że koszty związane z utrzymaniem przystanków corocznie wzrastają, natomiast opłaty za korzystanie z przystanków nie ulegają zwiększeniu (co wynika z ograniczenia możliwości waloryzacji wprowadzonej art. 16 ust. 6 ustawy). Natomiast niedyskryminujące stawki, jednakowe dla wszystkich podmiotów to kryterium przejrzyste czytelne, niebudzące wątpliwości i możliwe do naliczenia opłat. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że umowy na utrzymanie czystości na przystankach są z reguły określane w formie ryczałtu, czyli stałej kwoty bez względu na ilość "śmieci". W konsekwencji wielkość taboru nie ma znaczenia dla kosztów, ponieważ koszty utrzymania są takie same. Sama zaś wielkość wykorzystywanego przez przewoźnika taboru jest jego samodzielną decyzją biznesową, gmina Chmielnik w żaden sposób nie ogranicza wykorzystywania przez przewoźnika autobusów przystosowanych do przewozu większej liczby pasażerów. Założeniem nietrafnym jest natomiast uzależnienie poboru opłaty przystankowej od ilości osób korzystających z przystanków komunikacyjnych. Podany przez skarżącego przykład dotyczący rozgraniczenia wielkości pojazdów przy wnoszeniu opłaty od środków transportu potwierdza, zdaniem organu, słuszność przyjęcia jednolitej stawki opłaty w odniesieniu do wszystkich przewoźników, gdyż podatek od środków transportowych uregulowany rozporządzeniami Ministra Finansów powoduje dwukrotnie wyższą stawką opłat "podatku drogowego" dla posiadaczy autobusów powyżej 22 osób. Byłoby zatem wielce dyskryminujące dla przewoźników posiadających autobusy duże, aby powielać ten podatek w kolejnych opłatach. Jakkolwiek długość pojazdu jest niewątpliwie istotna, to nie ma znaczącego wpływu na kształtowanie się wysokości opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zwłaszcza że w gminie Chmielnik nie ma dworca, są jedynie przystanki przelotowe do krótkiego zatrzymywania się (nie zaś dłuższego postoju), przy czym rotacja autobusów jest duża, a ilość pasażerów stosunkowo stała – co zostało uwzględnione przy podejmowaniu ww. uchwały – która nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Świętokrzyskiego.

Na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2018 r.:

- pełnomocnik [...] poparł skargę,

- Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 1/18, w której wyrokiem z dnia 7 lutego 2018r. tut. Sąd stwierdził nieważność – w całości – uchwały nr VII/38/2011 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011r., zmienionej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g." (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935) – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca, wykonująca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Chmielnik i uiszczająca opłaty z tytułu zatrzymywania się jej pojazdów na przystankach na terenie tej Gminy, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867 ze zm.), zwanej dalej ustawą, został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine ustawy, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiana ustawa nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013r., III SA/Łd 736/13, dostępny j.w.).

W tym miejscu zauważyć należy, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest przeznaczana na ich obsługę, a więc na remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych obiektów dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru (jakim wykonywany jest przewóz) na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. W tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu, że wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa bowiem pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Chmielnik ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Ustalając motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu) należy odnieść się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W tym zakresie organ wskazał, że uchwalone stawki zróżnicowano z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze Gminy Chmielnik, przy czym opłata jest taka sama niezależnie czy dotyczy operatora publicznego czy każdego innego przewoźnika.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście zarzutów skargi – w której podniesiono, że operator publiczny wykonuje przewozy autobusami o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50, podczas gdy strona skarżąca posiada autobusy o dwukrotnie mniejszej liczbie miejsc – nie sposób podzielić stanowiska organu. Uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego nie zwrócono bowiem w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine ustawy – rozróżnienia wysokości stawek opłat z uwagi na cechy różnicujące ww. przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Oprócz kryterium wykonywania przewozów przez operatora publicznego, bądź innego przewoźnika nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w uzasadnieniu skargi, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów [...] (autobusy pełnowymiarowe, o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50) w zestawieniu z autobusami strony skarżącej o liczbie miejsc do 24 (Mercedes Sprinter, Volskwagen Crafter).

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępny j.w.), w którym stwierdzono, że stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami – pomimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 ustawy nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ww. wyroku z dnia 2 października 2013r. o sygn. akt III SA/Łd 736/13), jak również WSA w Kielcach w wyrokach z dnia 19 października 2017r. o sygn. akt II SA/Ke 566/17 oraz z dnia 7 lutego 2018r. o sygn. II SA/Ke 1/18 (dostępne j.w.). Ubocznie zaznaczyć trzeba, że w ostatniej z ww. spraw została uwzględniona argumentacja skargi tożsama z zarzutami podniesionymi w niniejszym postępowaniu, w rezultacie czego doszło do stwierdzenia nieważności – w całości – poprzednio obowiązującej uchwały nr VII/38/2011 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011r., którą zmieniono zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 23 października 2017 r.

W ocenie Sądu, z powodu braku wystarczającej analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, nie sposób przyjąć, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1405/16). Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższych rozważań, nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy, gdyż Rada Miejska w Chmielniku musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa, a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku.

Zdaniem Sądu, podstawę prawną takiego zróżnicowania może stanowić art. 16 ust. 4 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt II wyrok na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.