Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 288/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 roku sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S.K. od decyzji Nr [...], z dnia [...] wydanej przez Burmistrza Miasta Ł. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2005 roku, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania S.K. zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2005 roku stwierdzając, iż przyczyną odmowy udzielenia pomocy jest fakt, iż "wnioskodawcy przyznano w tymże miesiącu następującą pomoc: zasiłki celowe w wysokości 180,00 i 200,00 złotych z przeznaczeniem na zakup opalu i zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych". Ponadto wskazano, iż S.K. wraz z matką korzysta z pomocy w formie bezpłatnych obiadów w restauracji, a koszt jednego posiłku wynosi 4,90 złotych. Ponadto pobiera zasiłek okresowy w kwocie 89, 50 złotych, zaś jego matka otrzymuje zasiłek stały w kwocie 268,00 złotych. Organ wskazał nadto, iż nie dysponuje dodatkowymi środkami na wypłatę zasiłków celowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył – w formie dwóch pism – S.K. W odwołaniu z dnia 5 stycznia 2006 roku złożonym w organie I instancji wskazał na trudną sytuację materialną i bytową swej rodziny mającą związek między innymi ze złym stanem zdrowia zarówno jego, jak i jego matki. Wskazał, iż jest inwalidą III grupy, a jego matka legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu I grupy inwalidzkiej. Ze względu na złe warunki mieszkaniowe (jeden pokój o powierzchni 25 m2 ) rodzina ma zamiar "kupić lub zamienić mieszkanie". W odwołaniu z dnia 6 stycznia 2006 roku przesłanym bezpośrednio do organu odwoławczego S.K. zakwestionował prawidłowość wpisania długopisem w decyzji organu I instancji daty wniesionej sprawy stwierdzając, iż może to wskazywać na popełnienie "jakiegoś oszustwa ", w związku z czym wnosi o wnikliwe rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie wskazało, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo – wychowawcze, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

W myśl przepisu art. 8 ust. l przywołanej powyżej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem przepisów art. 40, art. 41, art. 78 i art. 91 przysługuje:

- osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty – 461 złotych, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

- osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty – 316 złotych, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzime",

- rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny",

przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w przepisie art. 7 pkt. 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Dalej organ wskazał, iż stosownie do treści art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ podniósł nadto, iż zasiłek celowy bezzwrotny należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, iż jego przyznanie, bądź też odmowa następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań o charakterze obligatoryjnym.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż na podstawie akt administracyjnych ustalił następujący stan faktyczny sprawy; S.K. urodzony w 1984 roku mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i bratem. Odwołujący się ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności i leczy się z powodu schizofrenii. Jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku i bez własnego dochodu. Matka wnioskodawcy legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Podstawą utrzymania rodziny jest zasiłek stały matki w wysokości 268 złotych oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 złotych. Łączny dochód rodziny wynosi zatem 412 złotych, co w przeliczeniu na osobę w rodzime daje kwotę 137,33 złotych. Zainteresowani znajdują się pod stalą pieką poradni zdrowia psychicznego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 8 ust. l ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla 3 – osobowej rodziny wynosi 948 złotych (316 złotych x 3). Tym samym organ wskazał, iż S.K. spełnia wymogi ustawowe niezbędne do otrzymania pomocy. Decyzją organu I instancji świadczenia tego mu jednak odmówiono wskazując, iż w myśl przepisu art. 17 ust 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pomocy w formie zasiłków celowych ma dla gminy charakter obowiązkowy, jednak realizowane jest wówczas, jeśli odpowiada celom i mieści się w możliwościach zwłaszcza finansowych pomocy społecznej (art. 3 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Owe możliwości – to wielkość nakładów na pomoc o charakterze fakultatywnym, jakimi dysponuje organ w danym okresie czasu. Organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...], a więc w okresie, "gdy organ administracji rozdysponował już fundusze na pomoc o charakterze fakultatywnym, ze względu na kończący się rok budżetowy".

Organ odwoławczy podkreślił, iż z akt administracyjnych wynika, że rodzina S.K. objęta była systematyczną pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przez cały 2005 roku. Od września do grudnia 2005 roku zainteresowani korzystali z nieodpłatnych obiadów w cenie 4,90 złotych za posiłek, w grudniu przyznano im także dwa zasiłki celowe w łącznej wysokości 380 złotych, a ponadto korzystali z pomocy o charakterze obowiązkowym w postaci zasiłku okresowego (odwołujący się), oraz z zasiłku stałego (matka odwołującego się).

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji na miarę swych możliwości stara się pomagać odwołującemu się w przezwyciężaniu jego obiektywnie trudnej sytuacji życiowej. Jednak nie zawsze może spełnić oczekiwania i potrzeby podopiecznych. Wynika to z faktu, iż organ administracji działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach musi realizować swe ustawowe cele.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, iż prawo do zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że może zasiłek ten być stronie przyznany, jeżeli spełnia ona określone kryteria. Oznacza to jednak także, iż organ administracji ma prawo odmówić przyznania świadczenia ze względu na ograniczone środki finansowe. Zdaniem organu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej wpisania długopisem daty wpływu wniosku strony do organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, iż fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie świadczy on również o nieprawidłowości wydanej decyzji.

W tych okolicznościach, mimo zrozumienia dla trudnej sytuacji życiowej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ani też nie naruszył reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a..

W dniu 3 marca 2006 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł S.K. wskazując, iż nie zgadza się z tym, iż przez organ pomocowy nie jest traktowany indywidualnie lecz razem z matką, co pracownicy ośrodka pomocy społecznej tłumaczą prowadzeniem z matką "wspólnego garnka". Skarżący podniósł nadto, iż od chwili złożenia odwołania są wspólnie z matką gorzej traktowania przez pracowników pomocy społecznej, czego wymiernym dowodem jest obniżenie świadczenia należnego jego matce za miesiąc luty 2006 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z powyższym przepisem zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nie budzi wątpliwości, iż wskazany przez skarżącego cel wykorzystania środków z pomocy społecznej, a więc zakup żywności objęty jest dyspozycją przepisu art. 39 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy i uzasadniał przyznanie zasiłku celowego.

Nie budzi wątpliwości również fakt, iż skarżący z uwagi na poziom zamożności i źródła uzyskiwanych dochodów osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym spełnia opisane w przepisie art. 8 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy "kryterium dochodowe na osobę w rodzime", pozwalające na przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a nadto jednocześnie za przyznaniem takiej pomocy przemawia co najmniej jeden z powodów wymienionych w przepisie art. 7 pkt 2 – 15 owej ustawy.

Podejmując się podsumowania tej części rozważań należy wskazać, iż organ odwoławczy wszystkie powyżej przytoczone okoliczności rozważył w zaskarżonej decyzji, a prawidłowość dokonanej przez organ w tym zakresie analizy nie budzi uwag krytycznych.

Zgodzić się także należy z organem, iż przyznanie zasiłku celowego należy do uznaniowych rozstrzygnięć organów pomocowych. Wynika to wprost z samej treści przepisu, gdzie mowa jest o tym , że "zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany". Owa uznaniowość decyzji przejawia się zarówno w kwestii samej zasady przyznania świadczenia, a więc w odpowiedzi na pytanie: przyznać, czy też odmówić, jak i w kwestii wysokości przyznanego świadczenia.

Przyznanie organowi uprawnienia do zdecydowania w ramach uznania administracyjnego o przyznaniu bądź odmowie przyznania niektórych świadczeń z opieki społecznej nie jest władzą dyskrecjonalną organu. Nie znaczy to w szczególności, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Organ jest bowiem związany przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w tym art. 2 i 3 tejże ustawy stanowiącymi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku w sprawie I SA 945/00, Lex Nr 79608). Analizując działania organów administracji w powyższym zakresie należy wskazać, iż organy te ferując rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków.

Decyzja administracyjna o uznaniowym charakterze wymaga szczegółowego i wszechstronnego wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności, tak, aby obalić wszelkie zastrzeżenia o dowolności w działaniu organów. Kwestionowane decyzje powyższego warunku nie spełniają. Posługują się bowiem samymi zwrotami o ogólnikowym charakterze. W niniejszej sprawie organy winny raczej skupić się na rzetelnym przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji okoliczności o możliwościach finansowych organów pomocowych. W tym natomiast zakresie organ I instancji wskazał jedynie, iż "Tut. Ośrodek udziela pomocy na miarę możliwości finansowych. Obecnie Ośrodek nie dysponuje środkami na wypłatę dodatkowych zasiłków celowych". Organ odwoławczy przedstawiając informacje o sytuacji finansowej właściwego ośrodka pomocy społecznej wskazał natomiast, iż "Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 29 grudnia 2005 r., a więc w okresie gdy organy administracji rozdysponowały już fundusze na pomoc o charakterze fakultatywnym, ze względu na kończący się rok budżetowy".

Powyższe zapisy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie znajdują jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Należy je zatem uznać za całkowicie dowolne, bowiem zweryfikowanie w sprawdzalny sposób tezy postawionej przez organy jest niemożliwe. Skoro zaś teza ta była podstawą do odmowy przyznania świadczenia pomocowego w postaci zasiłku celowego, to zasadnie można postawić organom zarzut wydania rozstrzygnięć poza ramami uznania administracyjnego.

Skoro okoliczności wskazujące na możliwości finansowe organu pomocowego nie znalazły się w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym i nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego dopuszczono się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organy stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Pomimo tego, iż braki w postępowaniu wyjaśniającym dotyczą rozstrzygnięć organów obu instancji, to jednak pozostając w przekonaniu, iż uzupełnienie postępowania dowodowego w powyższym zakresie możliwe jest do przeprowadzenia przez organ odwoławczy w granicach zakreślonych przez normę art. 138 par. 2 k.p.a., a więc nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, poprzestano wyłącznie na uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.s.a.).