Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 955/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Rejonowy Policji W. [...] kwietnia 2012 r., z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez M.P. (dalej jako skarżący).

[...] maja 2012 r. skarżący wniósł sprzeciw od przyjętego trybu postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje nieprzerwalnie od 33 lat. Stwierdził, że lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji, zatem warunkiem dalszego procedowania jest uzyskanie decyzji Komendy [...] Policji o przekazaniu tegoż lokalu do zasobów komunalnych Urzędu W. Dzielnicy [...].

Pismem z 9 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie jest pracownikiem Policji/Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a mieszkanie jest mieszkaniem komunalnym. W konsekwencji stwierdził, że stroną w tym postępowaniu jest Prezydent W./Burmistrz Dzielnicy [...], względnie wskazane przez niego upoważnione służby.

Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] nakazał skarżącemu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komendanta [...] Policji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 691 Kc., poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez skierowanie rozstrzygnięcia decyzji do osób niebędących stroną postępowania, ani nieuczestniczących w toczącym się postępowaniu.

Komendant [...] Policji, decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie ustalił czy w przedmiotowym lokalu oprócz skarżącego zamieszkują inne osoby.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Rejonowy Policji W., decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884, z późn. zm.), nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu E.P. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a nadto – w świetle obowiązujących przepisów – nie mógłby takiego tytułu prawnego uzyskać. Jest zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego.

Zdaniem organu I instancji brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego mieszkania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie z 9 lipca 2012 r. organ stwierdził, że lokal ten jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność W., jednakże pozostaje w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji W. W związku z powyższym podlega regulacjom prawnym określonym w pragmatyce służbowej. Organ wyjaśnił, że tytułem prawnym do zajmowania lokali służbowych będących w dyspozycji Policji jest decyzja administracyjna o przydziale. Dyspozycja lokalem oznacza zaś, że organy Policji wskazują właścicielowi lub działającemu w jego imieniu administratorowi – poprzez wydanie decyzji o przydziale, osobę (funkcjonariusza lub emeryta policyjnego), z którą należy zawrzeć umowę najmu. Właściwy organ wydaje także decyzję o opróżnieniu lokalu, gdy zachodzą przesłanki określone w przepisach szczególnych, jak w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w której dyspozycji pozostają te lokale, zgodnie z § 14 ust. 2 w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie zaś właściciel Burmistrz/Prezydent. Powyższe oznacza, że przedmiotowy lokal jest wyłączony spod działania przepisów o charakterze ogólnym.

Ponadto organ wskazał, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, który w przedmiotowej sprawie przejawia się koniecznością faktycznego dysponowania przedmiotowym lokalem na potrzeby instytucji.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy skarżący taki tytuł posiada;

2. naruszenie art. 691 Kc. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie tego przepisu;

a w konsekwencji:

3. naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu skarżącemu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił:

4. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające nakazaniu skarżącemu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy organ administracji nie może – z uwagi na brak podstawy prawnej – określać terminu opróżnienia, albowiem termin ten wynikać będzie z czynności o charakterze faktycznym, technicznym;

5. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 108 § 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, albowiem wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni;

6. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 107 § 3 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i niewystarczającym uzasadnieniu decyzji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, sprowadzającym się jedynie do wskazania, że interes społeczny, przejawia się w tym przypadku koniecznością faktycznego dysponowania przedmiotowym lokalem na potrzeby instytucji;

7. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), spod przepisów tejże ustawy wyłączono te lokale, które podlegają przepisom innych ustaw.

Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy mają pierwszeństwo w zastosowaniu.

Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy powołanej ustawy znacznie korzystniej regulują jego sytuację prawną niż przepisy ustawy o Policji, co oznacza, że nie ma podstaw do nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji.

Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowy lokal – niezależnie od organu w dyspozycji którego pozostaje – jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność W.

Skarżący stwierdził również, że organ I instancji rażąco naruszył przepis. art. 93 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż organ nakazał opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, co nie znajduje oparcia ani w powyższym, ani w żadnym innym przepisie prawa.

Komendant [...] Policji decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 20 K.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1-8, art. 95 ust. 3 pkt 1-3 ustawy pragmatycznej oraz w przepisach szczególnych określonych w § 13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

Wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. pozostaje w dyspozycji KRP W. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant.

Zgodnie ze wskazanymi przepisami tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma również znaczenia prawnego fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany. Jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.

Dalej organ wyjaśnił, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Powyższe, zdaniem organu II instancji oznacza, że zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle ww. przepisów skarżący z chwilą śmierci ojca utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym postępowaniu, nie zastosowano regulacji określonej w art. 691 K.c., organ odwoławczy stwierdził, że sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego.

Organ II instancji podzielił zdanie skarżącego, że zostały naruszone przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 108 §1 K.p.a. Wskazał, że organ I instancji wydając decyzję, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności winien wykazać "niezbędność" niezwłocznego działania, wykazać, iż zagrożenie ma realny charakter. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych warunków nie spełnia.

Za uzasadnione organ II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazując, że przepisy resortowe nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji terminowych. Skoro więc w przepisach prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, brak było regulacji pozwalającej na wyznaczenie przez organ I instancji terminu do opuszczenia lokalu, to nałożenie takiego obowiązku na skarżącego stanowiło naruszenie prawa materialnego.

Reasumując organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja w zakresie ustalającym termin opróżnienia lokalu została wydana bez podstawy prawnej i w tej części dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję, w której nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowane przepisy, ponieważ wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki określone w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł M.P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji ograniczającej się tylko do uchylenia części decyzji, tj. w zakresie terminu opróżnienia oraz w zakresie dotyczącym nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie organ II instancji rozpoznawał, tj. opróżnienia i przekazania spornego lokalu, podczas gdy takie działanie organu skutkuje brakiem orzeczenia co do istoty sprawy i narusza dyspozycję powołanego przepisu w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 8 K.p.a., polegające na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił:

3) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy skarżący taki tytuł posiada;

4) art. 691 K.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie tego przepisu;

a w konsekwencji:

5) art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu M.P. opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił:

6) naruszenie art. 107 § 3 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony, tj., przepisu art. 7 K.p.a.

7) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1, nie orzekając przy tym, czy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzje uchyla, czy też utrzymuje ją w mocy.

Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, przy czym decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z [...] grudnia 2012 r. zaskarżył w całości.

Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy, w konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie kwestię terminu opróżnienia i przekazania spornego lokalu i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bez orzeczenia w kwestii samego obowiązku opróżnienia.

Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że przepis art. 138 K.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Zatem w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygniecie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzje pierwszej instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania.

Zdaniem skarżącego rozstrzygniecie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części, od której odwołanie rozpoznawał – narusza przepis art. 138 K.p.a, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia o całości sprawy, co rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części – w zakresie, w jakim organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji co do istoty sprawy (względnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w tym zakresie), tj. w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W., oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia we wskazanym zakresie, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa sytuacje w jakich decyzje podlegają uchyleniu.

Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając konstrukcję skargi w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 i art. 8 K.p.a., uznając, że w istocie w zarzucie tym chodzi o naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na co wskazuje jego uzasadnienie.

Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Według przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Przepis art. 138 § 1 K.p.a. określa rodzaje decyzji odwoławczych. W punkcie 2 tej normy wskazano na decyzję polegającą na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie z wykładni systemowej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji (tak A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2013).

Zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest obowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie tylko w tej części. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu ugruntowane jest już stanowisko, że organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzją w mocy (por. A. Wróbel, op. cit.), wyroki NSA z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10, z 17 lutego 2012 r., I OSK 1741/11, z 24 listopada 2006 r., I OSK 458/06, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia należy ją oceniać również w oparciu o decyzję organu I instancji, albowiem obie te decyzje pozostają w obrocie prawnym. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie i dlatego zobowiązany jest, zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. i wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności skarżonej decyzji, lecz na skutek konstrukcji art. 138 K.p.a. jego orzeczenie odnosi się do podjętej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem treść decyzji podjętej przez organ odwoławczy należy interpretować jednocześnie z decyzją pierwszoinstancyjną. W konsekwencji kiedy organ odwoławczy uchyla w części zaskarżoną decyzję i w tej części orzeka co do istoty sprawy, sytuacja prawna strony jest określana decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W sytuacji uchylenia części decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia w tym zakresie postępowania, sytuację prawną strony w istocie określa decyzja organu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie. Opisał przy tym w komparycji decyzji z [...] lutego 2013 r. decyzję organu I instancji, przywołując jej treść. Analiza tych elementów decyzji odwoławczej musi prowadzić – w ocenie Sądu – do wniosku, że organ odwoławczy w pozostałej części pozostawił w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w którym w sposób precyzyjny została wyartykułowana wola organu odwoławczego. Organ odwoławczy w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości rozpoznał sprawę ponownie. Przywołał przepisy prawa materialnego, a następnie dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy, który jest niesporny między stronami, pod te normy prawne, które znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odniósł się również do zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu. W rezultacie przyjął, że "konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Tak więc zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle wyżej przytoczonych przepisów M.P. z chwilą śmierci ojca E.P. utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.". Kończąc organ odwoławczy stwierdza, że "organ I instancji wydając decyzję, w której nakazał M.P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowane przepisy, ponieważ wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki określone w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji".

Przywołane fragmenty decyzji organu odwoławczego – w ocenie Sądu – jednoznacznie określają stanowisko tego organu, który uznał rozstrzygnięcie nakazujące skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym przedmiotowego lokalu za prawidłowe. Niewątpliwie organ ten przesądził o obowiązku skarżącego. Zaznaczenia zatem wymaga, że w razie, gdy organ przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku strony, stanowi ono rozstrzygnięcie sprawy, które jest jedynie umieszczone w niewłaściwym miejscu w prawnej strukturze decyzji (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 573). A zatem, nawet gdyby uznać, że organ odwoławczy winien rozstrzygać także o pozostawieniu w mocy pozostałej części rozstrzygnięcie, to w rozpoznawanej sprawie takie rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji zostało zawarte, tyle tylko, że w niewłaściwym miejscu tej decyzji, tzn. nie w sentencji, a w jej uzasadnieniu. Uwzględniając powyższe nawet przy przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie prawidłowej konstrukcji decyzji organu odwoławczego, należałoby ocenić, że naruszenie to pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja w istocie zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem prawidłowym, dlatego też pozostałe zarzuty skargi należało także ocenić jako nieuprawnione.

W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji miasta właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy.

Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2012 r., I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12, publ.http://cbois.nsa.gov.pl).

Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu E.P. Oznacza to, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł tego tytułu prawnego uzyskać.

Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Wbrew zarzutom skargi przepis ten w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...). W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną i rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w drodze decyzji. Powyższy przepis określa formę rozstrzygnięcia m.in. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez członka rodziny policjanta bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie wymagana w tym przepisie forma decyzji została zachowana.

Stąd też, oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym i dlatego też skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., została oddalona.