Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 269/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Teza: Przepis art. 72 ust. 12 ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Roszczenie o odsetki ma bowiem cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami.

TEZY

Przepis art. 72 ust. 12 ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Roszczenie o odsetki ma bowiem cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska –Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych za okres od 9 grudnia 2001 r. do dnia wypłaty zaległej należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od kwoty wypłaconego świadczenia przedemerytalnego stwierdza nieważność decyzji I i II instancji.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.), art. 72 ust 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania R.K. odsetek ustawowych za okres od 9 grudnia 2001 r. do dnia wypłaty zaległej należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych od kwoty wypłaconego świadczenia przedemerytalnego.

Decyzją administracyjną Prezydenta W., po rozpatrzeniu wniosku R. K. dotyczącego naliczenia różnicy pomiędzy wypłaconym zasiłkiem przedemerytalnym, a przyznanym świadczeniem przedemerytalnym wraz z odsetkami od dnia 9 grudnia 2001 r., odmówiono stronie przyznania odsetek ustawowych od kwoty wypłaconego świadczenia przedemerytalnego za okres od dnia 9 grudnia 2001 r. do dnia wypłaty zaległej należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Od decyzji tej zainteresowany złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przyznanie odsetek ustawowych, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podał, że z powodu błędnych decyzji organów administracji był pozbawiony możliwości korzystania z przysługującego Mu świadczenia przedemerytalnego od roku 2001. Ponadto dodał, że podstawowym argumentem przemawiającym za zasadnością stanowiska przedstawionego zarówno we wniosku z dnia 8 stycznia 2008 r., jak również w odwołaniu jest fakt, iż Jego żądanie dot. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego było od początku zasadne co w końcu znalazło odzwierciedlenie w prawomocnym i ostatecznym wyroku sądowym.

W toku postępowania administracyjnego na podstawie całości zgromadzonej dokumentacji ustalono, że R. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 8 grudnia 2001 r. Bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy zainteresowany był zatrudniony w [...] Spółka z o.o. W., ul. [...] w pełnym wymiarze czasu pracy. Umowa o pracę została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracodawcę z powodu likwidacji stanowiska pracy na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zm.). W dniu rejestracji R. K. przedłożył dokumenty, na podstawie których ustalono, że legitymuje się ponad 40 letnim okresem stażu pracy. Jednocześnie zainteresowany wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Dodatkowo do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające Jego pracę w gospodarstwie rolnym ojca położonym we wsi K. o pow. 0,748 ha w okresie od 3 października 1960 r. do 14 marca 1961 r.

Uznając, że R. K. spełnia warunki określone w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przyznania świadczenia przedemerytalnego (bez wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym ojca), organ I instancji z uwagi na trwające postępowanie dotyczące ustalenia wysokości emerytury przez organ rentowy wydał decyzję orzekającą o przyznaniu zainteresowanemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 9 grudnia 2001 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział we W., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], odmówił R. K. ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. Odmowę uzasadniono niespełnieniem przez zainteresowanego warunków określonych w art. 37k ust 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stwierdzono bowiem, że udowodniony okres zatrudnienia zainteresowanego wynosi łącznie 39 lat, 5 miesięcy i 2 dni, Do okresu ubezpieczenia nie uznano okresu od 16 kwietnia 1992 r. do 2 kwietnia 1993 r., gdyż w tym czasie R. K. przebywał na urlopie bezpłatnym będąc pracownikiem Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowego [...] Sp. z o.o. we W. i prowadził jednocześnie działalność gospodarczą. Jak wynika z dokumentacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zainteresowany z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne.

Od powyższej decyzji R. K. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W., gdzie po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 2 lipca 2003 r. odwołanie strony oddalono.

Wobec powyższego organ I instancji, w związku z ujawnieniem istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] r., a nieznanych organowi który wydał decyzję, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie przyznania R. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 9 grudnia 2001 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w art. 37k ust 6 ustawy. W toku wznowionego postępowania organ I instancji mając na względzie obowiązujący w dniu rejestracji zainteresowanego stan prawny oraz potwierdzony decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 39 letni 5 miesięczny i 2 dniowy okres uprawniający do emerytury uznał, że R. K. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego i decyzją administracyjną z dnia 22 stycznia 2004 r. odmówił jego przyznania. Przed wydaniem powyższej decyzji przeprowadzono dokładne postępowanie wyjaśniające odnośnie zaliczenia zainteresowanemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym ojca na podstawie zeznań świadków. Starosta Powiatu W. odmówił zaliczenia wnioskowanego okresu jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym i tym samym jako okresu uprawniającego do emerytury.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyznania R. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego i decyzją administracyjną z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą prawną odmowy przyznania prawa do świadczenia w sprawie zainteresowanego był art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., zgodnie z którym świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie spełniającej określone warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli (...) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 40 lat w przypadku mężczyzn. R. K., mając ustalony 39 letni 5 miesięczny i 2 dniowy okres uprawniający do emerytury, warunku powyższego nie spełnił. Obowiązująca wówczas ustawa w art. 37k ust 1 określała w sposób wyczerpujący warunki do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Przyznanie bądź odmowa przyznania przez Starostę świadczenia przedemerytalnego winno być poprzedzone ustaleniem dwóch warunków, tj. czy zachodzą warunki określone w art. 37k ust 1 ustawy, w tym warunek posiadania okresu uprawniającego do emerytury oraz ustalenie przez organ rentowy wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu rejestracji R. K. stan prawny oraz podany przez organ rentowy 39 letni, 5 miesięczny i 2 dniowy okres uprawniający do emerytury stwierdzono, że zainteresowany nie spełnia warunków do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Nie zaliczono bowiem stronie wnioskowanego okresu tj. od 3 października 1960 r. do 14 marca 1961 r. jako stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Gospodarstwo miało bardzo małą powierzchnię 0,748 ha, a R. K. uczęszczał w tym czasie do Szkoły Rzemiosł Budowlanych w C.. Organ odwoławczy uznał, że praca w gospodarstwie rolnym ojca nie miała stałego zatrudnienia a tylko była to praca doraźna. Ponadto w żadnym z trzech dołączonych do akt sprawy kwestionariuszy osobowych wypełnionych przez stronę w dniu 8 sierpnia 1967 r., 6 czerwca 1968 r. oraz 15 kwietnia 1983 r. R. K. nie podał, że pracował w gospodarstwie rolnym ojca. W związku z powyższym biorąc pod uwagę bardzo małą powierzchnię gospodarstwa i fakt uczęszczania do szkoły ponad podstawowej pomoc zainteresowanego w gospodarstwie rolnym nie mogła być traktowana jako praca domownika-rolnika a jedynie miała charakter pomocy rodzinnej. Organ odwoławczy również nie uwzględnił podniesionego przez zainteresowanego w odwołaniu od decyzji starosty zarzutu strony, że nie odniesiono się do faktu, iż nie zostało jeszcze zakończone postępowanie przed sądem II instancji. W trakcie toczącego się postępowania odwoławczego zainteresowany oświadczył, że nie wnosi o zawieszenie tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy złożonej w drodze apelacji, w związku z czym wydano decyzję na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz szczegółowych ustaleń i dowodów uzyskanych w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Na decyzję Wojewody D. R. K. nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wnioskiem z dnia 13 września 2007 r. R. K. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Do wniosku dołączył wyrok Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia 22 listopada 2005 r. (sygn. akt [...]) oraz wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 marca 2007 r. (sygn. akt [...]) nakazujące Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych ustalenie R. K. wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, przy uwzględnieniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym ojca w okresie od 3 października 1960 r. do 14 marca 1961 r. We wniosku zarzucił ponadto, że zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i Powiatowy Urząd Pracy we W. nie przyjmują do wiadomości prawomocnego wyroku Sądu.

W związku z tym, że Wojewoda D. wydał w powyższej sprawie decyzję jako ostatni w toku instancyjnym, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] przekazał ww. wniosek Wojewodzie D. celem jego załatwienia zgodnie z właściwością.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że decyzja administracyjna została wydana przez organ II instancji w dniu [...] r., a sądy wydały swoje orzeczenia w okresie późniejszym tj. w dniach 22 listopada 2005 r. (Sąd Okręgowy) i 2 marca 2007 r. (Sąd Apelacyjny), postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wznowiono na wniosek strony postępowanie w powyższej sprawie.

Organ II instancji badając ponownie powyższą sprawę po przeprowadzonej analizie wszystkich dokumentów dostarczonych przez stronę, a przede wszystkim wyroków sądów tj. Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt [...], który zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nakazał organowi rentowemu ustalenie wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego zainteresowanemu przy uwzględnieniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym ojca, jak również wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt III [...] oddalającego apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od ww. wyroku oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego uznał, że wniosek strony zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji skoro okres uprawniający do emerytury wynosił ponad 40 lat, a zainteresowany spełniał wszystkie pozostałe wymogi do przyznania świadczenia przedemerytalnego należało przyznać R. K. wnioskowane świadczenie od dnia 9 grudnia 2001r.

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] r., za zgodą strony, uchylił decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. orzekającą o przyznaniu R. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego i jednocześnie ustalił wysokość świadczenia przedemerytalnego na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając zainteresowanemu decyzją z dnia [...] r. nr [...] świadczenie przedemerytalne od dnia 9 grudnia 2001 r. w wysokości 1168,20zł. miesięcznie. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. Powiatowy Urząd Pracy we W. wypłacił zainteresowanemu kwotę wyrównania stanowiącą różnicę pomiędzy przysługującym świadczeniem przedemerytalnym, a pobieranym zasiłkiem przedemerytalnym za okres od 9 grudnia 2001 r. do 31 lipca 2004 r.

W dniu 8 stycznia 2008 r. R. K. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy we W. z wnioskiem o naliczenie odsetek od wypłaconego świadczenia. Organ I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. odmówił zainteresowanemu wypłaty odsetek ustawowych od kwoty wyrównanego świadczenia przedemerytalnego za okres od 9 grudnia 2001 r. do 31 lipca 2004 r. uzasadniając swoje stanowisko tym, że termin wypłaty świadczenia nastąpił nie z winy urzędu, lecz wskutek toczącego się postępowania administracyjnego, sądowego oraz skorzystania przez stronę z przysługujących jej środków zaskarżenia. Nie miały tu miejsca żadne zaniedbania ani opóźnienia, które uzasadniałyby przyznanie ustawowych odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty świadczenia.

Od tej decyzji R. K. wniósł odwołanie do Wojewody D..

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy jako zgodną z obowiązującym prawem.

W ocenie organu, zgodnie z art. 72 ust. 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Wypłata świadczenia jest możliwa dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją o uprawnieniach do tego świadczenia. Odsetki ustawowe związane z nieterminową wypłatą świadczenia przysługują uprawnionej osobie dopiero od dnia wydania ostatecznej decyzji przyznającej to świadczenie, a nie od dnia, od którego ono przysługuje. "Prawo do odsetek związane jest z uchybieniem terminu wypłaty świadczenia, a nie z opóźnieniem w ustalaniu prawa do tego świadczenia". Stanowisko takie w analogicznej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. (Sygn. akt I OSK 449/2006).

Organ odwoławczy zwraca uwagę, że świadczenia przedemerytalne do dnia 31 lipca 2004 r. przyznawane były przez Powiatowe Urzędy Pracy na podstawie art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, natomiast z dniem 1 sierpnia 2004 r. zadanie to stało się właściwe dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym organ I instancji słusznie wypłacił stronie kwotę wyrównania świadczenia przedemerytalnego od dnia przyznania tego świadczenia tj. od 9 grudnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2004 r., gdyż od dnia 1 sierpnia 2004 r. brak jest podstaw prawnych do wypłacenia świadczeń przedemerytalnych przez Urząd Pracy. Wypłacając świadczenia za okres po dniu 31 lipca 2004 r. Urząd Pracy przekroczyłby swoje kompetencje. W związku z powyższym wypłaty wyrównania świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 sierpnia 2004 r. strona winna dochodzić od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wniósł o zmianę, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie żądania wypłaty zaległych odsetek ustawowych z tytułu nieterminowego wypłacenia świadczenia przedemerytalnego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z treścią wyroku NSA z dnia 5 lipca 2006 r. (Sygn. akt I OSK 449/2006), na który powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż narusza on podstawowe zasady prawa w tym zasadę równości stron i zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, jednakże o jej zasadności przesądzają w ocenie sądu inne przyczyny niż te, które zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja dotknięta jest taką właśnie sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał przepis art. 72 ust. 12 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001z późn. zm.). Stanowi on, że uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Wypłata świadczenia jest możliwa dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją o uprawnieniach do tego świadczenia.

Natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy enumeratywnie wymieniono materie, dla których przewidziana jest forma decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o:

a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego,

b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów,

c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy,

d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46.

Katalog materii określonych w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie mogą być wydawane decyzje administracyjne. Wśród materii, dla których ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje dokonanie konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w formie decyzji administracyjnej nie ma natomiast przyznania lub odmowy przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 72 ust. 12 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie uprawniają do wniosku, iż orzekanie o przyznaniu lub odmowie przyznania ustawowych odsetek, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 72 ust. 12 ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość, a także prawo do nich co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Roszczenie o odsetki ma bowiem cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej.

W państwie prawa każdy organ władzy publicznej działa w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP). Nie można domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku działalność ta musi znajdować podstawę konkretnej w normie ustawowej.

Organ powinien dysponować wyraźną podstawą prawną do władczego określenia sytuacji prawnej strony, wtedy też otwiera się możliwość kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Z konstytucyjnej zasady legalizmu i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja tylko z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327).

W ocenie Sądu w sprawie będącej przedmiotem osądu organ nie dysponował wyraźną podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ustawowych odsetek. Gdyby nawet przyjąć, że organ administracji uprawniony jest do władczego (w drodze decyzji) określania wysokości odsetek ustawowych, w sytuacji gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie, a w konsekwencji, że taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, to skarżący dla pełnej ochrony prawnej i tak zmuszony byłby do odwołania się do ochrony, jaką zapewniają wyłącznie sądy powszechne. Chodzi o ochronę, w ramach której możliwe jest reformatoryjne orzeczenie merytoryczne.

Kierując się powyższymi przesłankami skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 (OTK ZU 2000 r., nr 5, poz. 143), w którym Trybunał stwierdził, że "...przepisy prawa cywilnego uzasadniają w ww. wypadku objęcie zakresem «sprawy cywilnej» roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, iż "...w zakresie pojęcia «sprawa cywilna» mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń".

Powyższe raz jeszcze potwierdza wniosek, że sprawa odsetek (w tym ich wysokość) w sytuacji, gdy powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji, że organ administracji publicznej nie mógł kwestii tej rozstrzygać w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie oceniona być musi jako rażąco naruszająca prawo, gdyż nie została wydana na wymaganej podstawie materialnoprawnej.

Wobec powyższego zbędne i niedopuszczalne byłoby dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zarzutów zawartych w skardze, czy też pod względem ewentualnych innych wad analizowanych z urzędu. W razie podtrzymania swojego żądania przez skarżącego i dalszego istnienia między stronami sporu w tym zakresie, oceny zasadności roszczenia skarżącego, jako roszczenia cywilnoprawnego, dokonać może wyłącznie sąd powszechny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – orzeczono jak w sentencji.