Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 330/15 w sprawie ze skargi A. S. prowadzącej dział. gosp. pod nazwą [...] z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 330/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w Rzeszowie, na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją [...]") Prezydent Miasta [...] zatwierdził projektu budowlany i udzielił K. G. i R. R. pozwolenia na budowę siedmiostanowiskowej ręcznej myjni samochodowej z zadaszeniem, stanowiska czyszczenia, kontenera socjalno-technicznego, miejsc postojowych, zjazdu i ekranu akustycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudowę linii oświetleniowej na działkach nr [...], [...], [...] oraz likwidacji części napowietrznej linii energetycznej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w Rzeszowie.

Wnioskiem z 25 czerwca 2014 r. B. W. i J. W. (zwani dalej łącznie "Wnioskodawcami") zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie, podnosząc, że o wydaniu Decyzji [...] dowiedzieli się z treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2014 r. Będąc stroną na etapie ustalania dla przedmiotowej myjni warunków zabudowy oczekiwali, że zostaną powiadomieni o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") wznowił na żądanie Wnioskodawców postępowanie zakończone Decyzją [...], a następnie decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił jej uchylenia.

Zdaniem organu I instancji planowane od strony stanowiącej własność B. W. działki nr [...]: stanowiska do czyszczenia, miejsce na kontener na śmieci oraz ekran akustyczny zostały zaprojektowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Usytuowanie spornej inwestycji wyklucza zatem uznanie za usprawiedliwione twierdzenie Wnioskodawców, że zostali narażeni na niebezpieczeństwo i utratę prawa własności nieruchomości. Ponadto działka nr [...] nie znajduje się w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, wobec czego brak było podstaw do uznania Wnioskodawców za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawców, Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wytknął, że Prezydent Miasta zaniechał zbadania tytułu do działki nr [...], traktując jednakowo oboje Wnioskodawców, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż właścicielem ww. nieruchomości jest wyłącznie B. W.. Niemniej, mając na względzie, że jest ona właścicielką działki nr [...], należało ustalić, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie utożsamiając obszaru oddziaływania tylko i wyłącznie z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych na skutek realizacji planowanej inwestycji. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania chodzi bowiem nie tyle o faktyczne naruszenie konkretnego przepisu, co o potencjalną możliwość oddziaływania obiektu na otoczenie, ze względu na jego specyfikę, w celu ochrony interesów stron postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie zachodzi konieczność opracowania dokumentacji dotyczącej emisji hałasu oraz realizacji ekranu akustycznego w celu zachowania wymaganych norm ochrony przed hałasem, oczywistym jest, że występuje potencjalne oddziaływanie na tereny sąsiednie, a zatem kwestionowaną decyzję wydano co najmniej przedwcześnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S. (dalej też jako "Skarżąca" lub "Skarżąca kasacyjnie") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania – zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przypuszczeniach i hipotezach, podważając jednocześnie wiarygodność zgromadzonych w aktach dokumentów, w tym opinii biegłych.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 330/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ocenił jako w pełni zasługujące na aprobatę stanowisko organu odwoławczego, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z naruszeniem, w związku z projektowaną inwestycją, wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Chodzi bowiem nie o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, a celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. W rozpoznawanej sprawie ma to istotne znaczenie w kontekście konkretnego przeznaczenia obiektu i sposobu zagospodarowania terenu (myjnia samochodowa), co do którego w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2010 r. wskazano, iż: "na etapie pozwolenia na budowę należy sporządzić ekspertyzę wykazującą spełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a jej zalecenia uwzględnić w projekcie budowlanym". Skoro zachodzi potrzeba spełnienia określonych wymagań w zakresie ochrony przed hałasem, to występuje oddziaływanie na tereny sąsiednie.

W rezultacie, zdaniem Sąd Wojewódzkiego, podnoszone przez Wnioskodawców zarzuty – oddziaływania inwestycji (myjni samochodowej) na działkę nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, głównie poprzez emisje hałasu i spalin – winny zostać rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe wraz z dokonaniem analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i pozostałych wymaganych w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") dokumentów, tak jak winien był to uczynić organ pierwszej instancji udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszne są także zastrzeżenia Wojewody co do prawidłowości ustalenia stron postępowania wznowieniowego – i to zarówno w odniesieniu do J. W., składającego wniosek o wznowienie wraz z B. W. (który, jak wynika z akt sprawy, nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki nr [...]), jak również poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu tym brali udział poprzedni inwestorzy: K. G. i R. R. [...]), nie została natomiast dopuszczona jako strona A. S., następca prawny ww. podmiotów.

W skardze kasacyjnej A. S., reprezentowana przez r.pr. A. S., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podanych przez Skarżącą okoliczności, iż decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające m.in. na likwidacji dwóch stanowisk mycia ręcznego, wprowadzeniu stanowiska myjni portalowej, zastosowaniu kontenera technicznego o innych gabarytach, zmiany lokalizacji kontenera na śmieci, likwidacji wszystkich stanowisk czyszczenia i miejsc postojowych od strony zachodniej;

– art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej z 11 września 2015 r., a także na podstawie niekompletnych akt sprawy, tj. przy braku w aktach sprawy decyzji z [...] marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy nie zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

2) przepisów prawa materialnego:

– art. 28 ust 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

– art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje także nieruchomość, która nie znajduje się w tym obszarze wyznaczonym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej je autorka, motywując podniesione zarzuty, wskazała, że przed wydaniem Decyzji [...] dokonano analizy i ustalono obszar oddziaływania projektowanego obiektu, i w obszarze tym nie znalazła się działka nr [...], której właścicielką jest B. W.. A skoro tak, to choć działka nr [...] sąsiaduje z działkami, na których realizowana jest inwestycja, to bez względu na to, kto posiada tytuł prawny do tej działki, i tak osoba ta nie może być stroną postępowania będącego przedmiotem skargi. Ponadto, zdaniem Skarżącej, Sąd w zaskarżonym wyroku niezasadnie przyjął, że powinno dojść do rozpatrzenia zarzutów odnośnie do emisji spalin i hałasu – gdyż pominął fakt, iż zarówno działki, na których jest realizowana inwestycja, jak i działka nr [...] bezpośrednio sąsiadują i graniczą z drogą krajową (ul. [...]) w R.. Dodatkowo w toku realizacji projektu zamiennego, w lutym 2015 r., została wykonana analiza akustyczna, z której wynika, że wprowadzone zmiany skutkowały tym, iż izolinie akustyczne oddziaływania hałasu o poziomach dopuszczalnych nie przekraczają granic terenu inwestycji. Poza tym w obecnym stanie prawnym, na skutek uchylenia z dniem 1 sierpnia 2013 r. przepisu § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), budowa myjni samochodowej nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i w konsekwencji jego budowa nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca kasacyjnie wytknęła również wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bo bez uwzględnienia wystosowanego do Sądu pisma z 11 września 2015 r., w którym Skarżąca podnosiła brak w aktach sprawy dokumentów mających w jej ocenie istotne znaczenie w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Odniesienie się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić generalną uwagą, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozpoznają i nie rozstrzygają spraw administracyjnych (nie "załatwiają" ich w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz kontrolują prawidłowość (zgodność z prawem) rozpoznania i rozstrzygnięcia tych spraw przez organy administracji (por. np. wyrok NSA z 30.09.2015 r., II OSK 1090/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W konsekwencji jest oczywiste, że sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania tej decyzji – a więc stan który był (a przynajmniej powinien być) znany organowi administracji orzekającemu w sprawie – natomiast co do zasady nie jest władny uwzględniać zmian owego stanu zaistniałych już po tym dniu. Nie sposób bowiem racjonalnie zarzucać organowi administracji nieuwzględnienia przy załatwieniu konkretnej sprawy takich okoliczności faktycznych lub prawnych, które jeszcze nie występowały w dacie jej rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi kasacyjnej, które bazowały na błędnym przekonaniu jej autora, iż Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić zdarzenia zaistniałe po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] – tj. po [...] grudnia 2014 r. – a w szczególności fakt uzyskania przez Skarżącą kasacyjnie decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] zmieniającej Decyzję [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, mocą której, jak podnosi Skarżąca, wprowadzono istotne zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego Decyzją [...]. Skoro ww. decyzja zmieniająca Decyzję [...] i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji (zwana też dalej "Decyzją [...]") – podobnie zresztą jak przywołana w skardze kasacyjnej analiza akustyczna wykonana w lutym 2015 r. w toku realizacji ww. projektu zamiennego – nie mogły być brane pod uwagę w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody, to nieuwzględnienie tych dokumentów przy wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, w tym także nieodniesienie się do nich (i do traktującego o tych dokumentach piśmie Skarżącej z 11 września 2015 r.) w uzasadnieniu tego wyroku, nie mogą stanowić o jego wadliwości. (Co oczywiście nie oznacza, że ww. okoliczności nie będzie zobligowany wziąć pod rozwagę organ ponownie rozpoznający sprawę na skutek zaskarżonej, kasatoryjnej decyzji Wojewody). Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że w uzasadnieniu ww. Decyzji [...] znalazł się passus, że: "Wnioskowana zmiana [...] nie powoduje zmiany uciążliwości dla otoczenia".

Już z tych względów niezasadne okazały się dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

Ponieważ zaś trzeci i ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – a więc przepisu o charakterze "wynikowym" – to do tego zarzutu przyjdzie się odnieść na końcu niniejszych rozważań.

Przechodząc tymczasem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego – w postaci przepisów art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 3 pkt 20 pr.bud. – należy stwierdzić, że także one nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod użytym w cytowanym przepisie określeniem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 20 pr.bud. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 pr.bud. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym (od 28 czerwca 2015 r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 pr.bud.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12; z 11.05.2010 r., II OSK 774/09, CBOSA; z 26.01.2012 r., II OSK 1398/10, CBOSA; z 15.02.2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17.03.2011 r., II OSK 520/10, CBOSA). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 08.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13 – CBOSA).

Trafnie przy tym zauważył Sąd Wojewódzki, w ślad za Wojewodą, że wbrew stanowisku organu I instancji zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi (odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce, wymagań przeciwpożarowych itd.) nie oznacza jeszcze, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i stąd nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje bowiem szereg zagadnień i nie może sprowadzać się tylko do oceny zachowania warunków technicznych. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Całkowicie odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy artykułowane przez ten podmiot zarzuty w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego, w tym kwestionujące projektowany sposób zagospodarowania sąsiedniej działki, są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 15.03.2017 r., II OSK 1790/15, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06; z 14.07.2011 r., II OSK 1182/10; z 20.01.2015 r., II OSK 1466/13 – CBOSA).

Poczynione rozważania skłaniają do wniosku, że w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (przynajmniej w świetle projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną Decyzją [...]) – określona nieruchomość znajduje się w zasięgu takiego oddziaływania akustycznego pochodzącego od projektowanej inwestycji, w przypadku którego niezbędne jest podjęcie przez inwestora określonych środków zaradczych w celu zachowania dopuszczalnych norm (poziomów) hałasu na tej nieruchomości, to należy przyjąć, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., a jej właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca powinien mieć zapewniony udział, w charakterze strony, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. I to nawet w sytuacji, gdy przedłożony przez inwestora projekt budowlany przewiduje podjęcie takich środków zaradczych (tu: budowę ekranu akustycznego), które według założeń projektanta powinny wyeliminować możliwość wystąpienia ponadnormatywnych oddziaływań poza terenem inwestycji. Dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta podlegają bowiem szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji – także w zakresie dotyczącym prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu – przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 15.07.2016 r., II OSK 2759/14, CBOSA). Nie sposób zatem odmówić legitymacji do udziału w tym postępowaniu podmiotowi żywotnie i bezpośrednio zainteresowanemu wynikiem takiej weryfikacji i jej prawidłowym przeprowadzeniem przez organ administracji – jakim bez wątpienia jest właściciel nieruchomości zagrożonej ponadnormatywnym oddziaływaniem projektowanej inwestycji.

W kontrolowanej sprawie nie ma przy tym istotnego znaczenia podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przedmiotowa działka nr [...] nie znalazła się w granicach obszaru oddziaływania obiektu, wyznaczonego pierwotnie w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji [...] ("postępowaniu zwykłym"). Jest bowiem jasne, że ustalenie to nie może wiązać organu rozpoznającego sprawę we wznowionym postępowaniu ("postępowaniu nadzwyczajnym"), skoro wznowienie postepowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. służy właśnie w pierwszej kolejności weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania zwykłego – co w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę oznacza m.in. konieczność weryfikacji prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu.

Z tych względów chybione okazały się oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud.

W rezultacie za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody, w sposób uprawniony uznając, że w kontrolowanej sprawie ziściły się wskazane w tej decyzji przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego, przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.