Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 642/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L., W. S. L., J. J. S., J. U. N. i M. T. R. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 30 października 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. L., W. S. L., J. J. S., J. U. N. i M. T. R. kwotę 765 zł (siedemset sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. L., W. S. L., J. J. S., J. U. N. i M. T. R. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2016 r., nr [..].

Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z dnia 19 stycznia 1984 r., Rep. A Nr [..], Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) od M. U. L. i W. E. L. działkę nr [..] o pow. 0,2440 ha, położoną w K., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], z przeznaczeniem pod wewnętrzną ulicę lokalną.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2011 r. K. L. i E. L. wystąpili do Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot części działki nr [..], zwrot działki nr [..] o pow. 0.0150 ha, działki nr [..] o pow. 0.0083 ha, działki nr [..] o pow. 0.0093 ha i działki nr [..] o pow. 0.0135 ha, a w zakresie, w jakim zwrot ww. działek nr: [..]-[..] byłby niemożliwy o przyznanie stosownego odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej tych nieruchomości, ewentualne przyznanie działki zamiennej o powierzchni odpowiadającej powierzchni nieruchomości, których zwrotu się domagają.

We wniosku wskazano, że budowa wewnętrznej lokalnej ulicy położonej w K. nastąpiła jedynie na terenie działki nr [..] oraz na części działki nr [..], tj. na obszarze 11,5 m², a więc jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Wskazano również, że z uwagi na niezrealizowanie na całości nieruchomości wskazanego w akcie notarialnym z dnia 19 stycznia 1984 r. celu publicznego przez prawie 28 lat, część nieruchomości, na której drogi nigdy nie wybudowano, należy uznać za zbędną dla realizacji tego celu. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że część działki nr [..] wykorzystywana była dla celów komercyjnych, bowiem gmina wydzierżawiła ją do roku 2010 na okres 10 lat osobie fizycznej, który prowadziła tam działalność gospodarczą.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I Ns 1379/11, Sąd Rejonowy w W., Wydział I Cywilnego, stwierdził, że spadek po M. U. L. nabyli: W. E. L. - mąż, K. J. L.- syn, J. U. N. - córka, W. S. L. - córka, M. T. R.- córka, J. J. S. - córka, a spadek po W. E. L. nabyli: K. J. L. - syn, J. U. N. - córka, W. S. L. - córka, M. T. R. - córka, J. J. S. - córka.

W piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. K. L., W. S. L., J. J. S., J. U. N. i M. T. R., wnieśli również o zwrot działek wymienionych w piśmie z dnia 28 lipca 2011 r., natomiast E. L. cofnęła wniosek, gdyż nie należy ona do kręgu osób wymienionych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 30 maja 2012 r. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki: nr [..], nr [..], nr [..] i nr [..] o powierzchni odpowiednio: 150 m², 83 m², 93 m² i 135 m² położone w obrębie K., gmina W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2012 r.

W piśmie z dnia 19 marca 2013 r. Urząd Miejski wskazał, że działka nr [..] położona jest w granicach pasa drogowego dróg w granicach ul. K. i ul. Z.

Decyzją Burmistrza Miasta z dnia 14 października 1996 r., zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] na działki nr: [..]-[.]. Aktem notarialnym Rep. A Nr [..] z dnia 8 września 1997 r. Gmina zbyła na rzecz P. I. działkę nr [..] o powierzchni 150 m² położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych nr [..] z dnia 18 września 1997 r., dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW Nr [..], w której w dniu 18 września 1997 r. jako jej właściciela ujawniono P. I. Aktem notarialnym Rep. A Nr [..] z dnia 8 września 1997 r. Gmina zbyła na rzecz J. i J. małżonków D. oraz U.D.-W. działkę nr [..] o powierzchni 228 m² położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych nr [..] z dnia 14 listopada 1997 r., dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW Nr [..], w której w dniu 14 listopada 1997 r. jako jej współwłaścicieli ujawniono J. D. i U. D.-W. Aktem notarialnym Rep. A Nr [..] z dnia 8 września 1997 r. Gmina zbyła na rzecz Z. N. działkę nr [..] o powierzchni 83 m² położoną w K. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych nr [..] z dnia 14 listopada 1997 r., dla zbytej działki założono nową księgę wieczystą KW Nr [..], w której w dniu 14 listopada 1997 r. jako jej właściciela ujawniono Z. N.

Następnie decyzją Burmistrza Miasta z dnia 2 listopada 1998 r., zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] na działki nr: [..] i [..]. Aktem notarialnym Rep. A. Nr [..] z dnia 24 września 1999 r. Z. N. darowała udział 1/2 w działce nr [..] o powierzchni 83 m² synowi M. N.

Z kolei zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 6 października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzono podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..].

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [..], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1574 m², położonej w obrębie K., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w W., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej tej nieruchomości.

Organ wskazał na przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo, a w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, organ stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która wprawdzie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie o jej zbyciu, lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości wywłaszczone i następnie zajęte pod drogi publiczne nie podlegają zwrotowi, gdyż z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż w nim wymienione, a tym samym zakaz ich zbywania. Pas drogowy zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowane są droga (ulica) oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarzadzania drogą. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [..] o pow. 1.574 m² zajęta jest obecnie pod pas drogowy - ulicę K. i ulicę Z. (jezdnię, chodnik oraz pas zieleni) oraz zaliczona została do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [..] Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy Miasta do kategorii dróg gminnych. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 77 § 4 Kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane z urzędu należy zakomunikować stronie. Nadto organ stwierdził, że drogi te oznaczone są nr [..] i [..], a fakt zajęcia pod pas dróg publicznych wskazano w piśmie Burmistrza Miasta z dnia 19 marca 2013 r. Wobec powyższego nie można orzec o zwrocie tej nieruchomości, gdyż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżących, Wojewoda decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że przeszkodę do orzeczenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowi, wynikająca z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji okoliczność, że działka nr [..] stanowi drogę publiczną. Potwierdza to uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia 24 listopada 2004 r. oraz pisma Urzędu Miejskiego z dnia 4 kwietnia 2012 r. i 19 marca 2013 r., z których jednoznacznie wynika, że działka nr [..], będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jest zajęta pod gminną drogę publiczną. Z uwagi na powyższe, kwestia zagospodarowania spornej działki, na którą wskazują przeprowadzone oględziny oraz zeznania świadków, ma w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne, bowiem status i charakter przedmiotowej działki określiła Rada Miejska w uchwale z dnia 24 listopada 2004 r. Ponieważ cała sporna działka nr [..] posiada status drogi publicznej, zatem nie było konieczne ustalanie granic drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżących, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., w sprawie II SA/Gd 306/14, uchylił decyzje organów obu instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka [..].

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr [..], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o pow. 1574 m², położonej w obrębie K., gmina W., dla której Sąd Rejonowy w W., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [..].

W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że uzupełnił postępowanie wyjaśniające, uzyskując od Burmistrza dokumenty świadczące o wykonywaniu na przedmiotowej nieruchomości między innymi inwestycji związanych z urządzeniem drogi. Nadto w dniu 6 października 2015 r. przesłuchano świadków na okoliczność stanu zagospodarowania nieruchomości od czasu wywłaszczenia do chwili obecnej.

Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym stwierdzono, że stosowanie art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczone w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło przed 27 maja 1990 r., a na nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie organu zastosowanie tego wyroku w niniejszej sprawie oznacza, że stosowany powinien być stan prawny, jako obowiązywał przed dniem 22 wrzenia 2004 r. W dacie wywłaszczenia i w czasie realizacji celu wywłaszczenia obowiązywał przepis art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym zwrotowi podlegała wywłaszczona nieruchomość, która nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa wewnętrznej ulicy lokalnej i cel taki w chwili obecnej uznać należy za zrealizowany. Poza tym organ wskazał, że nie podlega zwrotowi nieruchomość, która jest wprawdzie zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli w chwili orzekania stanowi ona część drogi publicznej.

Działka nr [..] leży w ciągu ulic Z. i K. Fragment działki zajęty pod ulicę Z., czyli południowy jej fragment bezspornie jest w chwili obecnej zajęty pod drogę publiczną. Bezsporny jest również fakt zajęcia części tej działki pod chodnik i nawierzchnię asfaltową ulicy K. Głębszej analizy wymagał natomiast fakt zajęcia pod drogę północnego fragmentu tejże działki, który w chwili obecnej pokryty jest kostką betonową, a na którym znajduje się pląc zbaw oraz fontanna. Jest to teren ogólnodostępny i miejscach pokrytych kostką, a wiec z wyłączeniem placu zabaw i fontanny, służy do ruchu pieszego. Część nieruchomości służy także jako ciąg pieszo-jezdny, którym można dojechać do działek [..]-[..]. Obszar ten jest ogólnodostępny i przeznaczony do ruchu pieszego, a częściowo samochodowego i zaliczony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. do kategorii dróg gminnych, a więc spełnia wymogi przewidziane w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [..] leży w ciągu ulicy K., która na całej swej długości - od ulicy K. do M. - jest wyjątkowo szeroka i ma około 24-25 m szerokości. Ulica ta stanowi funkcjonalne przedłużenie opisanego przebiegu ulicy K. i uzasadnione jest jej urządzenie w sposób uwzgledniający ten przebieg, a więc i dalsze zastosowanie elementu przedzielającego, na którym w tym miejscu jest plac zabaw. Placu zabaw nie sposób uznać za element techniczny drogi publicznej i zaliczyć do obiektów infrastruktury drogowej. Pozostawienie takiego placu nie stoi w sprzeczności z uznaniem, że przedmiotowa działka jako funkcjonalna całość stanowi drogi publiczną, tym bardziej, że plac nie stanowi elementu dominującego. Podobnie drobna część niewiązana z bezpośrednio z prowadzeniem ruchu, na której znajduje się fontanna. Takie miejsca tracą ściśle komunikacyjny charakter a stają się reprezentacyjnymi fragmentami nieruchomości. Nieruchomość można zatem uznać za zajętą w całości pod drogę publiczną.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionowali stanowisko wyrażone przez organ I instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne uznanie, że nieruchomość w zakresie, w jakim placem zabaw oraz placem wyłożonym kostką brukową oraz fontanną nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zarzucili także naruszenie art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 ustawi o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod pas drogowy, tj. ulice K. i Z., skutkujące niemożliwością orzeczenia jej zwrotu, a także naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 października 2015 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa wewnętrznej ulicy lokalnej. W związku z tym ustalenie, że droga usytuowana na spornej działce stanowi drogę publiczną wyklucza możliwości jej zwrotu. Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy od rogach publicznych. Zajęcie nieruchomości pod drogę oznacza urządzenie na niej zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przy czym chodzi w tym zakresie o pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługa ruchu.

To mając na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych.

Południowa część działki służy do ruchu kołowego, natomiast w północnej części znajduje się ciąg pieszo-jezdny, którym można dojechać do działek [..]-[..]. Chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Organ wskazał nadto na wyjaśnienia gminy dotyczące ustalenia szerokości drogi dojazdowej KDD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie w jego ocenie istotne znacznie miało podjęcie dnia 24 listopada 2004 r. przez Radę Miejską uchwały o zaliczeniu ulic K. i Z. do dróg gminnych. Skoro zatem cała nieruchomość stanowi drogę publiczną, nie jest możliwy jej zwrot, a skutkiem tego zbędna była analiza jak była ona wykorzystywana w przeszłości.

W skardze wniesionej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 216 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie, w jakim została zagospodarowana placem zabaw, placem wyłożonym kostką brukową oraz fontanną, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zarzucili naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez oparcie się na uchwale Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. o zaliczeniu działki nr [..] do dróg gminnych. Nadto zarzucili naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy drogach publicznych przez błędne uznanie, że sporna działka nie została zagospodarowana na drogę wewnętrzną gminną. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7 i 77 § 1 poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały oczywisty wpływ na jej wynik.

Przede wszystkim wskazać należy, że zarówno organy, wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związane były oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 306/14. W wyroku tym Sąd zawarł bardzo jasne, precyzyjne i dokładne zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie w zakresie dotyczącym ustalenia jaka część spornej nieruchomości jest zajęta faktycznie i prawnie pod drogę publiczną,

Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis).

Organy administracji obu instancji, ponownie orzekając w niniejszej sprawie, nie podporządkowały się jednakże ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 306/14.

Bezsporne jest, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli M. U. L. i W. E. L. wnieśli o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy wskazując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na jej niewielkiej części zajętej faktycznie pod drogę publiczną i przylegający do niej chodnik. Pozostała część, niestanowiąca drogi publicznej, powinna zatem zostać zwrócona, jako że zagospodarowano ją pod plac zabaw urządzony i ogrodzony oraz plac wyłożony kostką brukową, a także fontanną oraz ciąg pieszo-jezdny, który w ocenie organów ma stanowić dojazd do działek nr [..]-[..], które stanowiły inną część wywłaszczonej nieruchomości, a zostały zbyte przez gminę osobom fizycznym i skutkiem tego nie podlegały zwrotowi. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu tychże działek decyzją z dnia 30 maja 2012 r.

Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy.

Art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Istotnie, jak prawidłowo wskazano w decyzjach obu instancji, Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. o przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową, występowała bowiem już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie. Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z jego sentencją, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tej sytuacji brak jest potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów, jak błędnie to stwierdził organ I instancji w wydanej w sprawie decyzji.

Jak wyjaśniono w poprzednio wydanym w sprawie wyroku pojęcie drogi zostało określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.). Z art. 1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Zakaz obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Wskazać jednakże należy, że wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego przewidziane w art. 2 a ustawy o drogach publicznych odnosi się do dróg publicznych, a więc nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie ruchu drogowego (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lutego 2010 r., I CSK 293/11, LEX nr 1108498). W związku z tym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia wniosków organów obu instancji, że cała działka [..] została zajęta pod drogę publiczną. Takie stwierdzenie nie znajduje przy tym potwierdzenia w przywoływanych przepisach prawa materialnego przytoczonych przez organy, a w szczególności ustawie od drogach publicznych.

Wbrew twierdzeniom organów, nie ma bowiem decydującego znaczenia uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2004 r. o zaliczeniu działki nr [..] do dróg gminnych. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r. Sąd wyjaśnił bowiem, że samo zaliczenie do określonej kategorii w drodze stosownej uchwały nie jest wystarczające dla uznania, że nieruchomość stanowi drogę publiczną. Istotne i równorzędne znacznie ma również wybudowanie drogi jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wybudowanie drogi i zaliczenie jej w drodze uchwały do drogi publicznej byłoby jednocześnie zrealizowaniem celu wywłaszczenia, jak i niezależną przeszkodą do zwrotu z uwagi na wyłączenie z obrotu prawnego dróg publicznych.

Również nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako że musi dojść do wybudowania drogi jako obiektu.

To zaś w niniejszej sprawie na całej działce nr [..] nie nastąpiło.

Z ustaleń organów obu instancji wynika, że jedynie części tej działki zajęta została pod pas drogowy - nawierzchnię asfaltową oraz przylegający do niej chodnik.

Zainwestowanie tej nieruchomości w pozostałym zakresie, a mianowicie wyłożenie kostką betonową, urządzenie placu zabaw oraz fontanny, ja również faktyczne wykorzystywanie jako ciągu pieszo-jezdnego, którym można dojechać do kilku działek – [..]-[..], w żadnym razie nie świadczy o zrealizowaniu jakiegokolwiek elementu drogi publicznej, jako że nie są to ani elementy drogi jako budowli, ani też nie są to drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia ani instalacje, mogące stanowić wraz z drogą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Faktyczna ogólnodostępność tego obszaru pozostaje bez wpływu na tę ocenę.

W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że organy instancji przyznały, że placu zabaw nie sposób uznać za element techniczny drogi publicznej i zaliczyć do obiektów infrastruktury drogowej. Mimo to stwierdziły, że przedmiotowa działka jako funkcjonalna całość stanowi drogę publiczną, co w tej sytuacji jest niezrozumiałe i narusza przepis art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. To samo, dotyczy niewiązanej bezpośrednio z prowadzeniem ruchu, uznanej zresztą przez organy za drobną, części działki, na której znajduje się fontanna. Nie znajduje przy tym uzasadnienia akcentowanie funkcji reprezentacyjnej, która ma świadczyć o istnieniu drogi publicznej. Wreszcie nie ulega wątpliwości, że ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej ani też jej elementu. Z ustaleń organów wynika przy tym, że uzasadnione byłoby urządzenie drogi na przedmiotowej działce w sposób uwzgledniający przebieg na sąsiednich nieruchomościach, co w sposób niewątpliwy świadczy o niezrealizowaniu tego celu do chwili obecnej.

Z tych wszystkich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie po raz kolejny rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym wiążące zalecenia z wyroku wydanego w dniu 6 sierpnia 2014 r., przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ powinien zatem ustalić dokładny obszar, na którym w chwili obecnej droga publiczna we wskazanym powyżej znaczeniu faktycznie istnieje, gdyż tylko w tym zakresie nieruchomość nie może podlegać zwrotowi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.