Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2437/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 883
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S. W. W. – Spółka Partnerska w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 390/12 odrzucającego skargę O. S. W. W. – Spółka Partnerska w R. na rozstrzygnięcie Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 390/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę O. S. W. W. – Spółka Partnerska w R. na rozstrzygnięcie Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa udzielenia informacji w zakresie pozostałych załączników do oferty złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o. o. w Rzeszowie w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 im. Świętej Jadwigi Królowej w Rzeszowie.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

O. S. W. W. – Spółka Partnerska w R. działając pod poprzednią firmą – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – M. M. i Partnerzy w R. pismem z dnia 26 grudnia 2011 r. zwróciła się do Dyrektora szpitala o udostępnienie informacji publicznej:

1) protokołu z przebiegu konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 im. Świętej Jadwigi Królowej w Rzeszowie, sporządzonego przez Komisję Konkursową powołaną zarządzeniem Dyrektora szpitala Nr (...)

2) treści oferty i jej załączników, złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim.

Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. spółka partnerska lekarzy zwróciła się podobnie jak wyżej o udostępnienie informacji w zakresie treści umowy zawartej przez Szpital Wojewódzki z Rzeszowskim Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. Kolejno pismami z dnia 11 stycznia 2012 r. spółka ta sprecyzowała wniosek z dnia 26 grudnia 2011 r. oraz wniosek z dnia 4 stycznia 2012 r., w ten sposób, że wniosła o udostępnienie wskazanych w nich informacji w formie kserokopii.

W odpowiedzi Dyrektor szpitala pismem z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...) w załączeniu przesłał następujące kserokopie dokumentów z konkursu ofert o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim nr 2 w Rzeszowie:

1) regulamin postępowania,

2) umowę z dnia (...) grudnia 2011 r. na świadczenia zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim w Rzeszowie,

3) protokół z prac komisji konkursowej.

Jednocześnie Dyrektor szpitala odmówił udzielenia informacji w zakresie oferty wraz załącznikami złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w Rzeszowie, jako nie podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z niespełnieniem przesłanek ustawy. Wskazał, że powyższe dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, gdyż za informację publiczną nie mogą być uznane wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej lub innego organu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie dokumentem prywatnym bez wątpienia jest oferta konkursowa złożona przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w Rzeszowie wraz z załącznikami do niej.

Spółka powołując się na art. 17 u.d.i.p., pismem z dnia 7 lutego 2012 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej (jak określono) w formie decyzji Dyrektora szpitala z dnia (...) stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim odmówiono udzielenia informacji publicznej tj. oferty wraz z załącznikami złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczanie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim i udostępnienie tej informacji.

W odpowiedzi Dyrektor Szpitala pismem z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Nie w każdym też przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Podano, że szpital po uzyskaniu akceptacji oferenta w załączeniu przesyła kserokopię oferty konkursowej złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w Rzeszowie oraz części załączników do oferty wymienionych szczegółowo w treści pisma. Jednocześnie Dyrektor odmówił udostępnienia dokumentacji w pozostałym zakresie ze względu na to, że w jego ocenie załączniki te nie należą do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w trybie tej ustawy.

O. S. W. W. – Spółka Partnerska Lekarzy w R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na – jak określono - decyzję Dyrektora szpitala z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...)w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji w zakresie załączników oferty złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 w Rzeszowie. Skarżący podali, że wnieśli o usunięcie naruszenia prawa do uzyskania informacji w zakresie załączników do oferty złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenia dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 w Rzeszowie. Jako podstawę wniesienia skargi wskazali m.in. na art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielenia informacji w zakresie pozostałych załączników oferty złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne – zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że powoływanie się na szeroko pojętą tajemnicę przedsiębiorcy nie jest zasadne ponieważ przedsiębiorca powinien obejmować tajemnicą tylko takie informacje, które nigdy wcześniej nie były ujawnione. Zatem wykluczona powinna być sytuacja, w której przedsiębiorca chcąc zataić informacje przed konkretną osobą obejmuje je tajemnicą w chwili, gdy osoba ta o nie wystąpi mimo, że wcześniej informacje te funkcjonowały jako jawne. Powołując się na art. 61 Konstytucji skarżący wskazali, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów m.in. jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja zatajenia przez przedsiębiorcę informacji przed konkretną osobą przez objęcie jej tajemnicą. Skarżący w zasadzie powtórzyli swoje stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor szpitala wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz nieujawnianie skarżącym akt sprawy, których dotyczy skarga do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a sprawa została załatwiona przez Dyrektora w formie dwóch pism informacyjnych, zatem droga sądowoadministracyjna nie przysługuje, gdyż pisma takie nie mieszczą się w katalogu spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Dyrektor podtrzymał argumentację zawartą w swoich pismach, że wnioskowane dokumenty nie mogły być udostępnione skarżącej spółce z uwagi na koniczność ochrony prywatności oferenta, a w szczególności osób fizycznych zatrudnionych przez oferenta oraz tajemnicy przedsiębiorcy jakim jest kontroferent strony skarżącej.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. skarżąca spółka na wezwanie Sądu sprecyzowała, iż załączniki, które wbrew stanowisku Dyrektora szpitala powinny zostać udostępnione, są to dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe wszystkich lekarzy wskazanych w ofercie, tj. dokumenty dotyczące kwalifikacji wszystkich lekarzy wymienionych w wykazie lekarzy udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie zabezpieczenia dyżurowego w Szpitali Wojewódzkim Nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w pracowni hemodynamiki. Żądanie miało dotyczyć części lekarzy, zaś obejmować miało nie tylko potwierdzenie ukończenia przez w/w studiów medycznych ale i uzyskanych przez te osoby specjalizacji i certyfikatów potwierdzających prawo wykonywania zawodu oraz zaświadczeń o ich umiejętnościach.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 w Rzeszowie, w którym poinformowano skarżącą Spółkę, że dokumentacja dotycząca potwierdzenia kwalifikacji zawodowych wskazanych lekarzy nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż informacje te nie należą do zakresu przedmiotowego tej ustawy. Zdaniem skarżących pismo to jest decyzją w związku z czym podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżony akt nie jest decyzją, stanowiąc jedynie pismo informacyjne dotyczące stanowiska Dyrektora szpitala co do charakteru informacji, których ujawnienia domagał się skarżący. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty;

Odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji informacje, których ujawnienia domagał się skarżący nie są informacjami publicznymi. Zgodnie z utrwalonym zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie poglądem, informacja publiczną jest każda informacja dotycząca władz publicznych i innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zaskarżone pismo zostało wydane przez Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego nr 2 w Rzeszowie, czyli przez dyrektora podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednak żądana dokumentacja nie zawiera informacji dotyczącej podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej lecz dotyczy osób trzecich - lekarzy, którymi posługuje się podmiot – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, będący stroną umowy zawartej ze Szpitalem Wojewódzkim nr 2 w Rzeszowie o świadczenia zdrowotne. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dokumentacja objęta żądaniem nie zawiera danych publicznych w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., gdyż dotyczy ona kompetencji zawodowych lekarzy, przy pomocy których podmiot będący stroną umowy zawartej z Szpitalem Wojewódzkim wykonuje świadczenia zdrowotne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podstawą odmowy udostępnienia żądanych informacji nie może być art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ochrona prawa do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Tymczasem przedmiotem żądania skarżącego były informacje dotyczące m.in. dyplomów ukończenia studiów medycznych, specjalizacji, prawa do wykonywania zawodu czy zaświadczeń o nabytych umiejętnościach. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Nie ulega wątpliwości, że załączniki objęte wnioskiem, dotyczące wykształcenia i nabytych umiejętności zawierają dane osobowe. Informacje dotyczące danych osobowych, nawet jeśli część z nich zawarto w dokumentach urzędowych, nie są informacjami publicznymi, zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Tryb przewidziany w u.o.d.o. jest jedyną drogą udostępnienia danych objętych wnioskiem z uwagi na zmianę u.d.i.p., w której uchylono art. 22, przewidujący możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego z powodu odmowy dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych.

Analiza zapisów art. 16, art. 17, art. 5 i art. 21 u.d.i.p. nie pozwala na przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na ochronę danych osobowych – a więc na to, że przedmiotem żądanej informacji nie jest informacja publiczna – następuje w drodze decyzji. Nie można więc zdaniem Sądu pierwszej instancji domniemywać, że taka odmowa ma przybrać formę decyzji, skoro tego nie przewidział ustawodawca. W aktualnie obowiązującej u.d.i.p. jedyną formą kontroli odmowy udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, może być sprawdzenie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi w tym zakresie, a merytoryczne jej rozpoznanie może nastąpić w przypadku, gdy informacja, której udzielenia odmówiono jest w istocie publiczną, a nie danymi osobowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Pewną ewentualnością pozostaje też wniesienie skargi na bezczynność. W takiej sytuacji Sąd może ocenić, czy odmowa w piśmie jest wystarczająca z uwagi na fakt, że żądane informacje w istocie nie są informacją publiczną, lecz chodzi o dane osobowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma też racjonalnych przesłanek do wywodzenia z faktu, że w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie zostało dookreślone wprost, iż chodzi o rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (przepis nie zawiera słowa "publicznej"), że chodzi o każdą odmowę udostępnienia informacji bez względu na to, czy jest to informacja publiczna czy nie, skoro przepis ten odsyła do art. 16 tej ustawy. Brak bowiem ratio legis do objęcia tych rozstrzygnięć szerszą kontrolą niż ma to miejsce w odniesieniu do organów władzy publicznej.

Sąd pierwszej instancji wywodził, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ administracji publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji, która w dalszej kolejności może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami administracji publicznej, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Do podmiotu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie ma więc zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku, gdy przedmiotem żądania jest informacja publiczna. Skoro skarżący żądał udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, to nie zachodziła podstawa do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji organ postąpił prawidłowo, zawiadamiając wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem nie mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że przepisy prawa nie przewidują formy decyzji dla odmowy udostępnienia danych informacji z uwagi na to, że nie posiadają waloru "publiczności". Dlatego pismo objęte skargą nie może być zakwalifikowane jako ostateczna decyzja administracyjna, gdyż nie stanowiło rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym sąd, na podstawie u.d.i.p. nie jest właściwy do oceny prawidłowości pisma informacyjnego, będącego przedmiotem skargi. Nieistotne dla rozstrzygnięcia pozostaje, że strony interpretowały, że w sprawie chodziło o ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (skarżący), bądź o ochronę prywatności. Ochrona danych osobowych nie wyczerpuje tych pojęć i stanowi zupełnie odrębną kwestię uregulowaną w odrębnym akcie prawnym. Dane te nie są informacją publiczną, do której dostęp podlegałby ograniczeniu w oparciu o art. 5 u.d.i.p. Skargą zaś objęto pismo, a nie jak twierdzi skarżący – decyzję. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do objęcia zakresem kognicji sądów administracyjnych takiej czynności materialno – technicznej. Zupełnie odrębną kwestią, pozostającą poza zakresem przedmiotu sprawy jest z kolei okoliczność, że większość żądanych informacji lekarze udostępniają publicznie w określonych celach. Jest to jednak ich personalny akt woli, nie mający znaczenia dla sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że u.d.i.p. zawiera własną definicję dokumentu urzędowego, stąd zupełnie niezasadne jest posługiwanie się definicją sformułowaną na gruncie art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów postępowania karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro załączniki, których odmowa udostępnienia stała się przedmiotem skargi nie stanowią informacji publicznej lecz dotyczą informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, bez znaczenia pozostaje, czy objęte są dokumentami urzędowymi, czy też nie – bo przetwarzanie (w tym udostępnianie – art. 7 pkt 2 u.o.d.o.) danych osobowych nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła O. S. W. W. – Spółka Partnerska w R. zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust.

1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ich błędnej

wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez uniemożliwienie skarżącemu

dostępu do informacji stanowiącej informację publiczną, która znajdowała się

w posiadaniu podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, w sytuacji gdy

w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których

ustawa uzależnia udzielenie żądanych informacji,

2. art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępnie do informacji publicznej polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż "informacje dotyczące danych osobowych nie są informacjami publicznymi, a zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, iż "skarżący żądał udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi'', w sytuacji gdy informacja zawierająca dane osobowe, w przypadkach wskazanych w ustawie, a w szczególności w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną, a w konsekwencji podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej, może być podstawą przetwarzania danych osobowych będących jednocześnie informacjami publicznymi;

3. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż "dokumentacja objęta żądaniem nie zawiera danych publicznych w myśl powołanego przepisu ustawy, gdyż dotyczy ona kompetencji zawodowych lekarz, przy pomocy których podmiot będący stroną umowy zawartej ze Szpitalem Wojewódzkim wykonuje świadczenia zdrowotne", a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, iż Dyrektor Szpitala nie był obowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, lecz jedynie do wystosowania pisma informacyjnego, w sytuacji gdy informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a w szczególności informacje które są używane do zrealizowania powierzonych prawem zadań publicznych, a dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej źródło, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych;

4. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w związku z naruszeniem art. 1 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem art. 51 ust. 5 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia iż "informacje dotyczące danych osobowych nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych", w sytuacji gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej, może być podstawą przetwarzania danych osobowych będących jednocześnie informacjami publicznymi, w szczególności gdy przetwarzanie tych informacji jest konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą,

5. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej w związku z naruszeniem art. 1 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem art. 51 ust. 5 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia iż "informacje dotyczące danych osobowych nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej, może być podstawą przetwarzania danych osobowych będących jednocześnie informacjami publicznymi, w szczególności gdy przetwarzanie tych informacji jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego

6. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem art. 135 ust. 1, art. 139 ust. 1 pkt 1 i art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz naruszenie art. 51 ust. 5 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż informacje publiczne obejmujące dane osobowe mogą być udostępniane jedynie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy udostępnianie informacji publicznej zawierających dane osobowe może odbywać się także na podstawie innych aniżeli ustawa o ochronie danych osobowych ustaw, w tym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej stosowanej w związku z regulacjami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

7. naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dokumenty potwierdzające kwalifikacje medyczne poszczególnych lekarzy, które zostały przedłożone jako załącznik do oferty złożonej przez przedsiębiorcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w celu uzyskania "kontraktu" z publicznym szpitalem, podlegają ochronie wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy wykorzystanie przez osobę fizyczną informacji stanowiących dane osobowe do celów zarobkowych, związanych z działalnością gospodarczą, powoduje, iż w zakresie tych informacji dana osoba fizyczna korzysta jedynie z ochrony jaką ustawodawca zapewnia przedsiębiorcy, a wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie ma zastosowania pojęcie prywatności.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 16 ust. 112 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż akt w postaci pisma Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego nr 2 w Rzeszowie z dnia (...) lutego 2012r., w którym odmówiono udzielenia informacji co do treści całości załączników do oferty złożonej przez Rzeszowskie Centrum Chorób Serca i Naczyń Sp. z o.o. w Rzeszowie w konkursie ofert o udzielenie zamówienia na świadczenie zdrowotne - zabezpieczenie dyżurowe w zakresie leczenia ostrych zespołów wieńcowych w Pracowni Hemodynamiki w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 im. Świętej Jadwigi Królowej w Rzeszowie nie jest decyzją administracyjną i stanowi jedynie pismo informacyjne dotyczące stanowiska Dyrektora szpitala co do charakteru informacji, których ujawnienia domagał się skarżący, a zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarga na taki akt nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu oraz błędne przyjęcie, że merytoryczne rozpoznanie skargi może nastąpić jedynie w przypadku gdy "informacja, której udzielenia odmówiono jest w istocie publiczną, a nie danymi osobowymi oraz błędne przyjęcie, iż "brzmienie zapisów art. 16, art. 17, art. 5 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozwala na przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji z powoływaniem się na ochronę danych osobowych, a więc na to, że przedmiotem żądanej informacji nie jest informacja publiczna - następuje w drodze decyzji", w sytuacji gdy akt w postaci pisma Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego nr 2 w Rzeszowie z dnia (...) lutego 2012 r. miał charakter ułomnej decyzji administracyjnej, a ograniczenie prawa skarżącego do informacji publicznej z uwagi na dane osobowe, które są zawarte w żądanych informacjach publicznych wymaga wydania decyzji (administracyjnej) odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 i 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z naruszeniem art. 134 oraz naruszeniem art. 141 ust. 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na braku rozważenia, w uzasadnieniu postanowienia, przez Sąd rozpoznający skargę kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którym przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne jeżeli jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą oraz gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego w sytuacji gdy żądana dokumentacja zawiera informacje dobrowolnie podane przez wskazanych lekarzy, w celu zawarcia ze Szpitalem Wojewódzkim nr 2 umowy o udzielnie zamówienia na świadczenia zdrowotne w godzinach zabezpieczenia dyżurowego w Szpitalu Wojewódzkim Nr 2 im. św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie, która jest realizowana w celach zarobkowych przez wskazanych lekarzy,

3. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z naruszeniem art. 134 oraz naruszeniem art. 141 ust. 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na braku rozważenia, w uzasadnieniu postanowienia, przez Sąd rozpoznający skargę kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 23 ust. 1 pkt 4 zgodnie, z którym przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego w sytuacji gdy informacje dotyczące kwalifikacji lekarza świadczącego usługi medyczne w publicznym szpitalu, które finansowane są ze środków publicznych jest ściśle związana z pełnioną przez niego funkcją pozwala ustalić, czy lekarz ma wymagane kwalifikacje zawodowe do świadczenia usług medycznych finansowanych ze środków publicznych;

4. naruszenie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z naruszeniem art. 3 §2 pkt 1) oraz art. 3 §3 ustawy prawo o odmowy poprzez niesłuszne odrzucenie skargi mimo istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz nieujawnianie skarżącemu wyszczególnionych informacji znajdujących się w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy p.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Pismo Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego Nr 2 im. Św. Jadwigi Królowej w Rzeszowie (dalej jako "Dyrektor Szpitala") z dnia (...) lutego 2012 r. informujące stronę skarżącą, że część z żądanych informacji nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dokumentacja dotycząca potwierdzenia kwalifikacji zawodowych lekarzy nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji, w tym w szczególności rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich (postanowienie NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 622/11).

W niniejszej sprawie Dyrektor Szpitala analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że część żądanych przez nią informacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował pismo informujące skarżącego o tym, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Tak więc decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej.

Nie można więc przyjąć za skargą kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji winien z urzędu zbadać charakter wniesionej przez skarżącego skargi pod kątem tego, czy jest ona skargą na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jeżeli strona uznaje, że żądane przez nią informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być je udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym może ona zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art.3 §2 pkt. 8 p.p.s.a. Tylko w tym ostatnio powołanym przypadku sąd stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, może ocenić prawidłowość działania organu i zasadność dokonanej przez ten organ kwalifikacji prawnej wniosku.

W niniejszej sprawie strona skarżąca na żadnym z etapów postępowania nie wskazywała na bezczynność organu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji skarżąca spółka nie podnosiła zarzutu pozostawania organu w bezczynności, zarzuty swe odnosząc wyłącznie do kwestii legalności powołanego powyżej pisma Dyrektora Szpitala z dnia (...) lutego 2012 r. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego modyfikowania żądań stron.

Należy też zauważyć, iż w niniejszej sprawie stronie nie został odebrany dostęp do ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięcia właściwych organów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że sąd przed podjęciem decyzji procesowej o odrzuceniu skargi podejmuje się oceny charakteru prawnego działań podjętych przez właściwe organy i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Tym samym, nawet odrzucenie skargi skarżącego przez Sąd pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest przejawem kontroli podejmowanej przez sąd administracyjny. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie mógł badać na tym etapie czy informacje, o które wnioskowała skarżąca spółka są informacjami publicznymi, skoro pismo Dyrektora Szpitala nie podlegało kognicji sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe pismo organu jako niepodlegające kognicji sądów administracyjnych. Z takich prawidłowych spostrzeżeń Sąd pierwszej instancji nie wyciągnął jednak do końca prawidłowych wniosków, dokonując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szerokiej analizy charakteru prawnego żądanych przez skarżącą spółkę informacji pod kątem u.d.i.p. Jak wskazano, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był wyłącznie do oceny charakteru prawnego działań podjętych przez właściwe organy i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Mimo tego, rozstrzygnięcie tego Sądu polegające na odrzuceniu skargi, jako niepodlegającej właściwości sądów administracyjnych jest prawidłowe, stąd powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

W związku z tym bezzasadne są argumenty skarżącego, dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2 i 3 oraz 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia