Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 397/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f; art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta – M.T..

W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazał, że radny łączył wykonywanie mandatu radnego z pełnieniem funkcji wiceprezesa Gminno-Powiatowego Towarzystwa Sportowego [...] (dalej w skrócie jako: GPTS [...]) – stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego miasta Świdnik.

Organ powołał się na art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. -Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm. – dalej jako "Ordynacja") stanowiący, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Ustęp 5 powołanego przepisu nakłada na radnego, który przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązek zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w powyższym terminie, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6 Ordynacji).

W sytuacji, gdy rada nie podejmie takiej uchwały wojewoda wzywa organ do jej podjęcia w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wydaje zarządzenie zastępcze.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M.T..

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że GPTS [...] jest stowarzyszeniem wpisanym do rejestru stowarzyszeń oraz do rejestru przedsiębiorców (nr KRS [...]).

W działalności stowarzyszenia wykorzystywana jest nieruchomość zabudowana obiektami sportowymi, położona w [...] przy ul. [...], będąca mieniem komunalnym Miasta, oddana stowarzyszeniu na podstawie umowy użyczenia na czas nieokreślony (akt notarialny z dnia 30 sierpnia 2006 r.).

Z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na dzień 17 marca 2010 r.) wynika, że radny M.T. od dnia 6 kwietnia 2006 r. do dnia 26 marca 2008 r. pełnił funkcję wiceprezesa GPTS [...], a więc niewątpliwie był osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia.

Jak wynika z § 9 Statutu GPTS [...], klub może prowadzić działalność promocyjną i gospodarczą z przeznaczeniem uzyskanych środków na jego działalność statutową.

Fakt prowadzenia działalności gospodarczej potwierdza pismo W.J., Burmistrza Miasta z dnia 9 kwietnia 2010 r. Poinformował on w nim, że GPTS [...] prowadzi sprzedaż biletów na mecze, co stwierdzał pracownik Urzędu Miasta w trakcie kontrolowania zgodności przebiegu meczów piłki nożnej z wydanymi zezwoleniami na imprezy masowe przeprowadzane na stadionie przy ul [...].

Ponadto Wojewoda wskazał, że w świetle ustawowego zakazu łączenia stanowiska radnego z funkcją zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o mienie gminy, dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego będącego członkiem zarządu stowarzyszenia, które działa w oparciu o mienie gminy nie ma znaczenia zakres działalności, ani jej rentowność. W ocenie organu nadzoru, działalność GPTS [...]wyrażająca się pobieraniem opłat za wejścia na zawody rozgrywane na mieniu gminy, stanowiła przejaw działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Ponadto w sprawie tej zaistniały dwie ustawowe przesłanki, o jakich mowa w art. 24 f u.s.g. – radny zarządzał działalnością gospodarczą i była ona prowadzona z wykorzystaniem mienia gminy.

Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy (zarządzaniem taką działalnością), wywołało skutek prawny z chwilą upływu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na zarządzenie zastępcze Wojewody M.T. zarzucił naruszenie przez organ nadzoru art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, iż radny zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną przez GPTS [...]z wykorzystaniem mienia gminnego oraz naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji przez przyjęcie, iż radny naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywanie określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W uzasadnieniu skargi M.T. podniósł, że stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie jest wyczerpujący, bowiem brak jest w nim ustaleń, kiedy w rzeczywistości odbywała się sprzedaż biletów na zawody sportowe. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, iż zarządzał działalnością prowadzoną przez stowarzyszenie podnosząc, że wewnątrz GPTS [...]istnieje ściśle ustalony zakres kompetencji poszczególnych członków zarządu, a radny nie brał udziału w podejmowaniu decyzji o wykorzystaniu mienia gminnego. Wskazał jednocześnie, że nie doszło również do uprzywilejowania stowarzyszenia zarówno przez fakt zawarcia z Miastem umowy użyczenia, jak i sprzedaż biletów w oparciu o tę umowę. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zarządzenia z dnia [...] czerwca 2010 r., wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa.

Jest okolicznością niesporną, że w chwili wyboru na radnego Miasta skarżący M.T. pełnił funkcję wiceprezesa Gminno-Powiatowego Towarzystwa Sportowego [...]oraz że z funkcji tej nie zrezygnował mimo uzyskania mandatu radnego i łączył obie funkcje do marca 2008 r.

W myśl przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że łączenie przez skarżącego funkcji radnego oraz funkcji wiceprezesa Gminno-Powiatowego Towarzystwa Sportowego [...]narusza powołany przepis.

Z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynika, że Gminno-Powiatowe Towarzystwo Sportowe ma status prawny stowarzyszenia, wpisanego do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (por. odpis z Krajowego Rejestru Sądowego - k. 15 - 24 akt administracyjnych). Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika jednoznacznie, że stowarzyszenie jest wpisane również do rejestru przedsiębiorców (k. 25 – 34 akt administracyjnych).

Stowarzyszenia działają na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, stowarzyszenia są dobrowolnymi, samorządnymi, trwałymi zrzeszeniami o celach niezarobkowych. Z przepisu tego wynika, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stowarzyszenie może prowadzić jednak działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków (art. 34 Prawa o stowarzyszeniach).

Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Działalność ta podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców na podstawie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186 ze zm.).

Statut Gminno-Powiatowego Towarzystwa Sportowego [...], który uchwalony został w 2006 r. przewiduje możliwość prowadzenia przezeń działalności gospodarczej (§ 9 ust. 6). Jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez stowarzyszenie [...]jest: sprzedaż detaliczna wyrobów włókienniczych, gazet, artykułów piśmienniczych, artykułów sportowych, gier i zabawek, sprzedaż bezpośrednia prowadzona poza siecią sklepową, restauracje, placówki gastronomiczne, wynajem nieruchomości na własny rachunek, zarządzanie nieruchomościami na zlecenie, reklama, działalność rozrywkowa, działalność stadionów i innych obiektów sportowych, działalność rekreacyjna i usługowa. Z informacji Burmistrza Miasta z dnia 9 kwietnia 2010 r. (k. 36 akt administracyjnych) wynika, że Miasto nie posiada danych co do działalności stowarzyszenia w zakresie wyżej wskazanym, jednak stwierdzono, że stowarzyszenie [...]prowadzi sprzedaż biletów na mecze piłki nożnej na stadionie przy ul. [...]. Natomiast z informacji prezesa stowarzyszenia z dnia 9 kwietnia 2010 r. wynika, że w okresie od 6 kwietnia 2006 r. do dnia 26 marca 2008 r., czyli w czasie pełnienia przez skarżącego funkcji wiceprezesa stowarzyszenia, działalność gospodarcza polegała głównie na świadczeniu usług reklamowych dla innych podmiotów gospodarczych. Ponadto stowarzyszenie wykorzystuje w swojej działalności nieruchomość zabudowaną obiektami sportowymi przy ul. [...], będącą mieniem komunalnym Miasta. Nieruchomość ta oddana została stowarzyszeniu w użyczenie na podstawie umowy z dnia 30 sierpnia 2006 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Gminno-Powiatowe Towarzystwo Sportowe [...]prowadziło - w okresie, gdy skarżący był członkiem zarządu, pełniącym funkcję wiceprezesa - działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f u.s.g., z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Niezasadny jest zarzut skarżącego, że koniecznym w sprawie było ustalenie konkretnych dat organizowanych meczy i sprzedaży biletów. Fakt prowadzenia przez stowarzyszenie działalności gospodarczej oraz fakt korzystania przez stowarzyszenie z mienia komunalnego miasta, w postaci obiektów sportowych nie są kwestionowane. Skarżący nie twierdzi zresztą, że stowarzyszenie nie prowadziło w czasie pełnienia przez niego funkcji wiceprezesa jakiejkolwiek działalności gospodarczej.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ nadzoru nie zbadał, czy M.T. zarządzał faktycznie działalnością stowarzyszenia. Podniósł, że w stowarzyszeniu istnieje ściśle ustalony zakres kompetencji poszczególnych członków zarządu i poza kompetencją skarżącego leżała sfera działalności w postaci sprzedaży i ustalania cen biletów, czy też ustalanie zasad odpłatności zawodów sportowych organizowanych przez [...]. Wskazał, że do jego obowiązków jako członka zarządu należało zajmowanie się public relations.

Zgodnie z treścią § 31, znajdującego się w aktach sprawy statutu stowarzyszenia, zarząd stowarzyszenia składa się z 5-9 osób, w tym prezesa, dwóch wiceprezesów i sekretarza. Do kompetencji zarządu należy m. in.: realizacja celów statutowych stowarzyszenia, reprezentowanie i kierowanie działalnością stowarzyszenia oraz sprawowanie zarządu jego majątkiem. Powyższe ustalenia wskazują jednoznacznie, iż to właśnie zarząd Gminno-Powiatowego Towarzystwa Sportowego [...], którego członkiem był radny, jest organem faktycznie zarządzającym działalnością klubu, a więc i prowadzoną przez ten klub działalnością gospodarczą.

Pojęcie "zarządzania działalnością" obejmuje rzeczywiste kierowanie nią, czyli wiążące wpływanie na prowadzoną działalność gospodarczą. W sytuacji gdy działalnością podmiotu, prowadzącego także działalność gospodarczą, kieruje organ kolegialny, wówczas co do zasady, wszyscy jego członkowie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Oznacza to, że radny M.T., pełniący funkcję wiceprezesa i członka zarządu [...], był osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia, w szczególności prowadzoną przez klub działalnością gospodarczą.

Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. (II OSK 787/05, opubl. w ONSAiWSA 2006 r., z. 3, str. 86), stwierdzając, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością.

Nie ma również znaczenia okoliczność, że skarżący nie osiągał z działalności gospodarczej stowarzyszenia żadnych korzyści. Wystarczająca jest potencjalna możliwość pozyskiwania przez zarządzane przez radnego stowarzyszenie, dochodów z działalności gospodarczej opartej na korzystaniu z mienia gminy. Celem rozwiązania przyjętego w art. 24f u.s.g. jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, mógłby uzyskiwać nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. (II OSK 132/07), o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Również w wyroku z 8 sierpnia 2006 r. (II OSK 753/06, niepubl.), wydanym w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego będącego prezesem klubu sportowego, wykorzystującego dzierżawione od gminy nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności klubu, radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, ani czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności.

Organ nadzoru słusznie zatem przyjął, iż w stosunku do M.T. ma zastosowanie zakaz, o którym mowa w art. 24f u.s.g.

Zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., obowiązujący w dacie wydania zarządzenia zastępczego).

Przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 5 Ordynacji, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6 Ordynacji).

Jest poza sporem, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody, że spowodowało to wygaśnięcie przysługującego skarżącemu mandatu radnego. Słusznie również podnosi Wojewoda, że obowiązkiem Rady Miasta było podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w terminie określonym w art. 190 ust. 6 Ordynacji. Z akt sprawy wynika, Rada Miasta nie wywiązała się z ustawowo nałożonego na nią obowiązku. Bezskuteczne pozostało również wezwanie Wojewody ego z dnia 30 kwietnia 2010 r., wydane w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g., do podjęcia przez Radę Miasta uchwały w tej sprawie, w terminie 30 dni.

Mając powyższe na uwadze wydanie zaskarżonego zarządzenia było w pełni uzasadnione. Okoliczność, że od marca 2008 r. skarżący nie pełnił już funkcji wiceprezesa stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą nie stała na przeszkodzie wydaniu zarządzenia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Mimo bowiem wygaśnięcia mandatu z mocy powołanego przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji, konieczne jest stwierdzenie tej okoliczności w drodze uchwały rady lub zarządzenia zastępczego organu nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Uchwała rady lub zarządzenie zastępcze organu nadzoru mają jedynie charakter deklaratoryjny.

Z tych też względów i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.