Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje przyjmowania odpadów zielonych w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 2. zasądza od gminy [...] na rzecz skarżącej E. J. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej: "Rada") Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami oraz tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (dalej: "Uchwała"). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r., poz. [...] . Uchwała ta została zaskarżona części przez zamieszkałą w [...] E. J. (dalej: "skarżąca") w zakresie § 3 ust. 1 załącznika do U chwały z uwagi na brak uwzględnienia odpadów zielonych w katalogu odpadów przyjmowanych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów utworzonych przez Gminę [...] .

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] października 2015 r. Rada Miasta [...] podjeła wskazaną wyżej uchwałę Nr [...]. Uchwała ta została podjęta m. in. na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: "ustawa"). Zgodnie z § 1 Uchwały, określa ona szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, stanowiący załącznik do tej uchwały. Z kolei § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały ma następujące brzmienie: "§ 3. 1. W ramach uiszczonej przez właściciela nieruchomości zamieszkałej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w punktach selektywnej zbiórki odpadów utworzonych przez Gminę [...] odbierane są w każdej ilości, dostarczone we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości, zebrane w sposób selektywny niżej wymienione odpady: 1) zebrane selektywnie odpady suche (papier i tektura, metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe); 2) szkło; 3) zużyte baterie i akumulatory; 4) świetlówki; 5) przeterminowane leki; 6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny; 7) meble i inne odpady wielkogabarytowe; 8) odpady budowlane i rozbiórkowe z remontów prowadzonych samodzielnie do 1 m³ jednorazowo raz w miesiącu; 9) chemikalia; 10) zużyte opony".

II.2. Skarżąca w dniu 17 lutego wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu skarżąca zarzuciła pominiecie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały odpadów zielonych. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wspominane wezwanie.

II.3. W dniu 12 kwietnia 2016 r. (data nadania pisma na poczcie – k. 4) skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały w zakresie, w jakim nie przewidziano odbierania odpadów zielonych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów. W skardze zarzucono naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 6 Ustawy przez nieuwzględnienie w treści wyżej wymienionej uchwały obowiązku odbierania odpadów zielonych w utworzonych przez Gminę - Miasto [...] punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że skarżąca jest mieszkanką [...] i w związku z tym jest ustawowo zobowiązana do uiszczania w [...] opłat za odbierania odpadów. Zaskarżona uchwała pozbawia zaś skarżącą możliwości oddawania odpadów zielonych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów utworzonym przez Gminę [...], choć takie uprawnienie przysługuje jej z mocy przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 ust. 2 pkt 6 Ustawy). Skarżąca podniosła, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym - stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") może być stwierdzona jej nieważność pomimo upływu roku od powzięcia przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do kwestii niezgodności Uchwały z prawem skarżąca podniosła, że lista odpadów przyjmowanych w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest sprzeczna z art. 3 ust. 2 pkt 6 Ustawy. Przepis ten wymaga, aby w takich punktach były przyjmowane odpady zielone (których definicja znajduje się w art 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach). Tymczasem § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały wyłącza odpady zielone z kategorii odpadów, jakie mają być przyjmowane w utworzonym przez Gminę [...] punkcie selektywnej zbiórki odpadów. Uzupełniająco skarżąca podkreśliła, że [...]określa się mianem Miasta [...], a wiedzą notoryjnie znaną jest charakter tej miejscowości, a z niego wynika fakt, że w mieści tym znajdują się duże ilość drzew, a mieszkańcy posiadają duże, regularnie pielęgnowane, ogrody. Fakty te z kolei prowadzą do wniosku, że w [...] wytwarzane są duże ilości odpadów zielonych. Jeśli weźmie się pod uwagę, że zaskarżona uchwała w § 2 przewiduje dopuszczalne przez przepisy prawa ograniczenie ilości odpadów zielonych odbieranych przez Gminę bezpośrednio sprzed posesji do 4 worków i to raz na dwa tygodnie, tym bardziej koniecznym staje się umożliwienie - czego wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego - oddawania nadmiaru wytworzonych odpadów zielonych do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

II.4. W podpowiedzi na skargę gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, gmina [...] zapewniła czystość i porządek na swoim terenie i stworzyła warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym stworzyła punkty selektywnej zbiórki odpadów wymienionych w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wprawdzie w w/w § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały nie zostały wyszczególnione odpady zielone - nie mniej jednak powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oznacza, iż § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 3 Ustawy. Gmina [...] zapewniła bowiem mieszkańcom odbieranie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami. Gmina wskazała na odbiór odpadów zielonych sprzed posesji nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, w okresie od 1 kwietnia do 31 października (zabudowa wielorodzinna) oraz nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, w ilości do 4 worków o pojemności 120 l w okresie od 1 kwietnia do 31 października (zabudowa jednorodzinna). Należy również zaznaczyć, iż dodatkowo dwa razy w roku (tj. w kwietniu oraz na przełomie listopada i grudnia) odbierane są odpady zielone bezpośrednio z nieruchomości, bez żadnych ograniczeń. Biorąc pod uwagę częstotliwość odbierania odpadów zielonych sprzed posesji oraz ilość worków przeznaczonych na odpady zielone (tj. do 4 worków o pojemności 1201), należy stwierdzić, iż Gmina [...] w pełni wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i stworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania, zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 ustawy. mając na uwadze, iż zbieranie odpadów zielonych w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, spowodowałoby wzrost opłaty pobieranej w celu utrzymania czystości i porządku w gminie. Gmina [...], mając na uwadze uwagi mieszkańców dotyczące opłat pobieranych w celu utrzymania czystości i porządku w Gminie, ustaliła powyższy sposób odbierania odpadów zielonych sprzed posesji, a nie zbierania ich w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co przyczyniło się do zaspokojenia zbiorowego interesu mieszkańców gminy, tj. zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i stworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania oraz ustalenia opłaty pobieranej w celu utrzymania czystości i porządku w Gminie w odpowiedniej wysokości. Gmina podniosła również, że skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób przyjęte przez gminę [...]rozwiązanie w zakresie zbierania odpadów zielonych narusza jej interes.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała, w części wskazanej w skardze, jest sprzeczna z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

IV.2. Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie należy stwierdzić, że kwestionowana w niniejszej sprawie Uchwała jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (dotyczy m. in. obowiązków gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości). Uchwała ta ma status aktu prawa miejscowego (art. 6r ust. 3 Ustawy). Następnie należy przyjąć, że skarżąca spełniła również warunek uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że istota wezwania koresponduje z zarzutami podniesionymi następnie w skardze. Zdaniem Sądu, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że wystarczająca jest tutaj ogólna zgodność zarzutów z wezwania z zarzutami skargi. Innymi słowy, skarga nie musi w sposób dosłowny powielać zarzutów z wezwania. Ważne natomiast jest, aby zarówno w wezwaniu, jak i następnie w skardze, poruszono te same rodzajowo problemy, jak również, aby zakres kwestionowanej uchwały wskazany w wezwaniu nie był węższy, niż następnie określony w skardze. Skarżąca zachowała również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 17 lutego 2017 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Następnie należy stwierdzić, że Uchwała narusza interes prawny skarżącej. Skarżąca, jako mieszkaniec gminy [...], jest zobowiązana z mocy ustawy do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy). W zamian za te opłaty gmina zobowiązana jest odbierać odpady komunalne od właściciela nieruchomości oraz zapewnić świadczenie usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 6r ust. 2 i 3 ustawy). Skarżąca wskazuje, że § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały uniemożliwia jej oddawanie odpadów zielonych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Istotnie, brzmienie § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały prowadzi do takiej konkluzji. Pomiędzy stronami nie ma zresztą sporu, że taka jest właśnie treść normy wskazanej w skardze. Uzupełniająco warto podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie przyjmowano, że już sam fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy legitymuje do złożenia skargi na uchwałę rady gminy dotyczącą zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., II GSK 5550/16, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Argumentację podaną w tych orzeczeniach należy a fortiori zastosować do uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 Ustawy. Wnioskowanie to jest uzasadnienie z tego powodu, że obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z którym skorelowany jest m.in. obowiązek gminy przyjmowania określonych odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych) związany jest z faktem samego zamieszkiwania na terytorium danej gminy. W szczególności dla korzystania z usług gminy w zakresie gospodarowania odpadami nie jest konieczne zawarcie umowy z gminą lub inna jednostką organizacyjną (jak ma to miejsce na gruncie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowy odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328). Reasumując, Sąd uznał skargę E. J. za dopuszczalną, w tym za wniesioną przez osobę mającą legitymację do kwestionowania Uchwały przed sądem administracyjnym.

II.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że dla uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała (art. 6r ust. 3 ustawy), nie jest konieczne ustalenie, że stwierdzone naruszenie prawa miały charakter oczywisty lub rażący. Wystarczające dla uwzględniania skargi jest stwierdzenie, że naruszenie to ma charakter istotny (argumentum ex art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g." w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1983/10, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa pozwala w szczególności na odmowę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w sytuacji dopuszczenia się przez radę gminy drobnych uchybień proceduralnych, nie mających w rzeczywistości wpływu na treść danej uchwały.

IV.3.2. Podzielić należy zarzut skargi, że Rada pomijając w § 3 ust.1 załącznika do Uchwały odpady zielone dopuściła się naruszenia m. in. art. 3 ust. 2 pkt 6 Ustawy. Zgodnie z tym przepisem, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W świetle tej normy, w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), nie może budzić wątpliwości, że rada gminy zobowiązana jest nie tylko utworzyć punkt selektywnego punktu zbierania odpadów komunalnych (dalej: "PSZOK"), ale i zapewnić w nim przyjmowanie m. in. odpadów zielonych. Należy podkreślić, że ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy zwrotem "co najmniej", a zatem rada może w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy rozszerzyć katalog odpadów przyjmowanych w PSZOK, ale nie może go zawęzić (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 27 września 2017 r., II OSK 156/16, CBOSA). Taki też był cel nowelizacji dokonanej ustawą z 28 listopada 2014 r. W szczególności w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie ustawy o własności lokali (druk sejmowy nr 2377/VII kadencja) stwierdzono, że: "Jednocześnie został określony minimalny zakres odpadów komunalnych przyjmowanych przez taki punkt: przeterminowane leki i chemikalia (...), odpady zielone, (...) a także odpady, które dodatkowo mogą zostać określone w rozporządzeniu wydanym przez Ministra Środowiska". Takie właśnie niedopuszczalne zawężenie zakresu odpadów komunalnych przyjmowanych przez PSZOK ma miejsce w odniesieniu do § 3 ust. 1 zaskarżonej Uchwały. Uchwała ta nie przewiduje bowiem wśród odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK odpadów zielonych. Należy podkreślić, że norma kompetencyjna zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy nie przewiduje możliwości wyłączenia odpadów zielonych z grupy odpadów komunalnych przyjmowanych w PSZOK. Należy zwrócić uwagę, że również w stanie prawnym przed nowelizacją dokonaną powołaną wyżej ustawą z 28 listopada 2014 r., gdzie odpady zielone nie były wprost wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy, przyjmowano, że rada podejmując uchwałę na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, nie mogła pominąć odpadów zielonych (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II OSK 1978/15, CBOSA). Konkluzja o nieważności zaskarżonej Uchwały we wskazanej części znajduje wsparcie w art. 6r ust. 3a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powołanej normy wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia w uchwale ilości m. in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wnioskując a contrario przyjąć należy, że nie jest możliwe w ogóle wyłączenie przyjmowania opadów zielonych w [...]. Rzeczona możliwość wprowadzenia ograniczeń ilościowych ma na celu zapobieżenie nadużywaniu instytucji [...] (np. poprzez oddawanie do punktu odpadów zielonych pochodzących z innych nieruchomości niż zlokalizowane na terenie danej gminy lub zebranych z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach), a nie uniemożliwienie mieszkańcom oddawania takich odpadów powstałych na ich nieruchomościach. Należy przy tym przyjąć, że rada nie ma swobody w kształtowaniu tych limitów. Wprowadzone ewentualnie w uchwale limity ilościowe winny w sposób rzeczowy i weryfikowalny przez sąd odwoływać się do ilości odpadów zielonych, jakie powstają przeciętnie na nieruchomości w danej gminie. Warto podkreślić, że w orzecznictwie, wydanym na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 28 listopada 2014 r., zwracano uwagę na niedopuszczalność przyjmowania w uchwałach rady gminy "limitu zerowego" w zakresie danego rodzaju odpadów wskazując, że takie rozwiązanie w zakresie odbioru i zagospodarowania np. odpadów zielonych stanowiłoby obejście prawa (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II OSK 1978/15, CBOSA).

IV.3.3. Wpływu na rozstrzygnięcie nie mógł mieć ponoszony przez gminę argument dotyczący zasad odbioru odpadów zielonych sprzed posesji na terenie gminy. Przede wszytskim, odbiór odpadów sprzed posesji oraz system przyjmowania odpadów w [...] to dwa niezależne od siebie sposoby gospodarowania odpadami (zob. też art. 6r ust. 2 pkt 1 i 2 Ustawy). Co istotne, rada gminy jest zobowiązana wprowadzić równocześnie oba te systemy. Innymi słowy okoliczność, że odpady zielone są odbierane sprzed posesji nie oznacza, że rada nie ma obowiązku umożliwienia mieszkańcom gminy oddawania tych odpadów również w [...]. Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na okoliczność, że odpady zielone są odbierane sprzed posesji tylko w terminie od 1 kwietnia do 31 października, a nadto w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej wprowadzono ograniczenia ilościowe odbieranych odpadów (§ 2 załącznika do Uchwały). Wspomniany w odpowiedzi na skargę dodatkowy jednorazowy odbiór na przełomie listopada i grudnia oraz na początku kwietnia nie został przewidziany w zaskarżonej Uchwale. Raz jednak jeszcze należy zaznaczyć, że realizowanie obowiązku odbioru odpadów sprzed posesji nie zwalania gminy z określonego w art. 3 ust. 2 pkt 6 Ustawy obowiązku zorganizowania [...] i przyjmowania w tym punkcie m. in. odpadów zielonych. Przewidziany zaskarżoną uchwałą brak możliwości oddania odpadów zielonych do [...] pozostaje również w sprzeczności z celem ustawy. Otóż podstawowym celem wprowadzenia na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) systemu obligatoryjnych opłat na rzecz gminy (w miejsce dotychczasowego obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy z przedsiębiorca odbierającym odpady) była poprawa stanu środowiska naturalnego poprzez zniechęcenie mieszkańców do pozbywania się odpadów w sposób sprzeczny z przepisami regulującymi gospodarkę odpadami. W tym też celu mieszkaniec gminy winien mieć możliwość oddania – bez dodatkowych opłat i w każdym czasie - odpadów zbieranych selektywnie, w tym odpadów zielonych, do [...] . Tymczasem przedmiotowa Uchwała, w odniesieniu do odpadów zielonych, pozbawia takiego prawa mieszkańców gminy [...].

IV.4. Odnosząc się do skutków niniejszego wyroku należy wskazać, że polski model sądownictwa administracyjnego jest modelem kasacyjnym. Oznacza to w szczególności, że sąd nie może zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu powierzonym im zadań. Na kasacyjny, a nie reformatoryjny, charakter orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje również art. 184 Konstytucji RP. W szczególności w zdaniu drugim wskazanego przepisu stwierdza się, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Sytuacje, w których sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 145a § 3 p.p.s.a., art. 149 § 1b p.p.s.a., art. 154 § 2 p.p.s.a.) są wyjątkiem od wspomnianej wyżej zasady. Ustawodawca nie przewidział w szczególności możliwości dokonania przez sąd zmiany zaskarżonej uchwały rady gminy, w tym poprzez dodanie do tej uchwały określonych postanowień. Rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest zatem – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Warto dodać, że piśmiennictwie zgłoszono również propozycję, aby omówioną wyżej rolę sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności aktów praw miejscowego określać mianem "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonej Uchwały poprzez uzupełnienie zawartego w § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały katalogu odpadów komunalnych przyjmowanych w [...] o odpady komunalne. W sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z tzw. pominięciem uchwałodawczym. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ma zatem charakter wyroku zakresowego negatywnego. Skutkiem wyroku jest stwierdzenie niezgodności z prawem pominięcia w § 3 ust. 1 załącznika do Uchwały odpadów zielonych i zobowiązujący prawodawcę lokalnego do dokonania stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji wskazanych wyżej norm ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (czyli uzupełnienia katalogu odpadów komunalnych przyjmowanych w [...] o odpady zielone). Przyjęcie poglądu, że w takim przypadku wyrok WSA wywołuje skutek "rozporządzający" (uzupełnia przepis o elementy brakujące), wyraźnie wykracza poza ustawowe kompetencje sądu administracyjnego, określone m.in. w art. 147 § 1 p.p.s.a. Odpowiednie zastosowanie znajdują tu ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione na gruncie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność pomięcia ustawodawczego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, OTK-A 2007/9/107; wyroki NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3217/15 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2302/16, CBOSA; A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 2011, nr 4, s. 60).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.