Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2354/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 84 par. 1, art. 76
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs [4] ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 12 pkt 1, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2354/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] (dalej jako: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., którą wymierzono dla skarżącej karę pieniężną w wysokości 4 713,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rej. nr [...] w dniach 31 października - 4 grudnia 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą prawną ww. rozstrzygnięcia były art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Jak wynika z akt, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] wymierzył dla skarżącej karę pieniężną w wysokości 4 713,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] o rej. nr [...] w dniach 31 października - 4 grudnia 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzję powyższą wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018." poz. 2068 ze zm.), uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]).

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał m.in., że w dniu 31 października 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,64 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wskazał organ, kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7, 15 listopada i 4 grudnia 2019 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie reklamy. Z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklam.

Powyższa decyzja została uznana za doręczoną skarżącej w dniu 2 marca 2020 r. w trybie doręczenia zastępczego. W niniejszej sprawie na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt l ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), nastąpiło wstrzymanie biegu terminu na wniesienie odwołania.

Organ w powyższy zakresie podniósł, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. Przyjąć zatem należy, że od tej daty, z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r.

W analizowanej sprawie w dniu 22 maja 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie wraz z wnioskiem o jego przywrócenie. Z uwagi jednak na powyższe okoliczności organ uznał, że odwołanie zostało złożone w terminie.

W treści odwołania skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji oraz o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o umowę z właścicielem nieruchomości przy Al. [...]. W ocenie skarżącej decyzja Prezydenta[...] z dnia [...] lutego 2020 r. została wydana na podstawie błędnego ustalenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Skarżąca wskazała też na swoją trudną sytuację finansową w obliczu stanu epidemii.

Przy piśmie z dnia 21 czerwca 2020 r. skarżąca załączyła do akt sprawy opinię geodety K. K., zgodnie z którą przedmiotowa reklama "nie znajdowała się i nie znajduje w obrębie pasa drogowego Alei [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Organ", "Organ II instancji" lub "Kolegium") w [...] rozpoznając odwołanie wskazało na wstępie, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej "u.d.p."), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenia, o którym jest mowa w ust. 1, wymaga umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącą kary stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z którego wynika, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winy sprawcy czy jego świadomości co do zajęcia pasa drogowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 212/17, wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 647/17).

Prawidłowo odczytany art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje, że załatwienie sprawy w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wymaga ustalenia, czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu ww. przepisu, kto zajmował ten pas drogowy, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało.

Jak wskazał Organ, unormowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p obliguje do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy, które nakazują karanie za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie zawierają dodatkowego warunku dla ustalenia spełnienia przesłanki zajęcia pasa drogowego. Kara ustalana jest, jak wskazują przepisy, za zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta może być udowodniona przy pomocy wszelkich środków dowodowych, z zastosowaniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Kolejno zostało podniesione, że definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, czy zieleń przydrożna (por. art. 4 pkt 6 i pkt 22 u.d.p.).

W odniesieniu do treści ww. przepisu uznaje się, iż pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4806/16; 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). W orzecznictwie utrwalone jest przy tym stanowisko, że o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi.

Organ przyjął, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Zdaniem organu wynika to jednoznacznie ze zdjęć, stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy, na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym nośnikiem. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowany był nośnik reklamowy oznaczona [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Niewątpliwie zatem, według Organu, doszło do zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że opinia geodety K. K. z dnia 25 maja 2020 r. nie stanowiła dowodu na okoliczność, że reklama nie była umieszczona w pasie drogowym, Załączone do opinii zdjęcie śladu po usuniętej reklamie nie może świadczyć o tym, że reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Wręcz przeciwnie, skoro granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, to zdemontowana reklama musiała zajmować ten pas.

Fakt zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. Nr [...] w dniach 31 października 2019 r., 7 listopada, 15 listopada i 4 grudnia 2019 r. potwierdza protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego w dniach od 1 listopada 2019 r. do 6 listopada, 8 listopada do 14 listopada i od 16 listopada do 3 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy SKO wyjaśniło, że doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że reklama była przez cały ww. okres zamontowana w pasie drogowym.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko judykatury, w którym stwierdzono, że domaganie się przez firmy reklamowe aby na każdy dzień, za który nałożono karę za funkcjonowanie reklamy przedstawiać odrębny dowód (najlepiej oględziny z udziałem strony) jest niedorzeczne (tak np. w wyroku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2364/08), gdyż trudno racjonalnie uznać, że była ona jednego dnia usuwana, a po kilku dniach ponownie umieszczana. W kontekście powyższego, zdaniem Kolegium, umiejscowienie urządzenia reklamowego w tych dniach, w których przeprowadzono kontrole, pozwala stwierdzić, że było ono w sposób ciągły umieszczone w pasie drogowym w tym samym miejscu.

Odnosząc się natomiast do powierzchni reklamy, organ wskazał, że została ona zmierzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM, a więc przez osoby posiadające do tego odpowiednie uprawnienia w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 31 października 2020 r.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. W myśl zaś art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie zaś z § 1 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...].05.2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, oraz załącznikiem nr 3 do ww. uchwały Nr [...], poz. 2 lb, wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przez reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie wynosi 3,70 zł.

W związku z powyższym kara za zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] w dniach od 31 października 2019 r. do 4 grudnia 2019 r" poprzez umieszczenie [...] w nim reklamy o powierzchni 3,64 m 2 o treści "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi wynosi 4 713,80 zł (3,64 m2 x 3,70 zł x 35 dni x 10 = 4 713,80 zł).

Skarżąca, działając w imieniu własnym, złożyła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów, tj.:

- art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14 poz. 60),

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a, art. 84 §1, art. 105§1, art. 136 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168).

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości.

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wraz z przyjętą w zaskarżonej decyzji argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Należy również wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 02 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z treścią art. 15zzs4 ust. 2 tej ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Natomiast w myśl ust. 3 ww. art. 15zzs4 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzenie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy, zostało wydane w niniejszej sprawie 29 kwietnia 2021 r. (zarządzenie k. 41 akt sądowych).

Skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z porządku prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii granicznej pasa drogowego Al. [...] po stronie parzystej. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy Al. [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. W aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. Wypis z rejestru gruntów oraz Wyrys z mapy ewidencyjnej jak i Wydruk z mapy zasadniczej. Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka [...], zakwalifikowana jako Drogi, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Na Wyrysie z mapy ewidencyjnej oznaczono zarówno działkę [...] a więc pas drogowy oraz przylegający do tego pasa budynek nr [...], na którym umieszczona była sporna reklama, której usytuowanie na ścianie budynku potwierdzają takie dokumenty, jak zgromadzona dokumentacja fotograficzna, a także – dodatkowo - wydruk z mapy zasadniczej z naniesieniami ręcznymi dokonanymi przez pracownika Urzędu [...] – Dzielnicy [...] – Specjalistę C. P.

Zarówno Wypis z rejestru gruntów oraz Wyrys z mapy ewidencyjnej to dokumenty urzędowe, stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych, czego nie można powiedzieć o mapie z geoportalu, która takiego waloru nie posiada, w związku z czym dowód z tej mapy nie stanowi wystarczającego przeciwdowodu dla zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych.

Podkreślenia wymaga, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego.

Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Ustalenia potwierdzają w sposób szczegółowy wyniki pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalone w protokołach z 31 października 2019 r., oraz Karcie kontroli pasa drogowego z wpisami z dni: 7, 15 listopada oraz 4 grudnia 2019 r., potwierdzającymi funkcjonowanie reklamy.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane zostały zatem udokumentowane, a więc wykazano w sprawie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Skarżąca podnosi, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, opierając swój pogląd na opinii prywatnej geodety, opartej na mapie pozyskanej z Geoprotalu. Tymczasem zarówno z map dołączonych do akt sprawy przez organ jak i ze zdjęć wynika, że obiekt skarżącej jest umieszczony na elewacji budynku, którego ściana od strony Al. [...] przebiega po linii pasa drogowego. Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, jakimi są przede wszystkim dokumenty urzędowe, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. W ocenie Sądu, podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie zostały poparte dowodami w postaci dokumentów urzędowych, przeczących ustaleniom organu poczynionych myśl art. 76 k.p.a. nie mogą podważyć ustaleń organu, nie stanowią bowiem dla nich dostatecznej przeciwwagi.

W myśl ww. przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okres zajęcia pasa drogowego został zatem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, co w sposób należyty wywiódł organ w zaskarżonej decyzji..

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.