Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1740/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., M. S., A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2385/14 w sprawie ze skarg Akademii G. im. [...] w K. i Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2015 r., I SA/Wa 2385/14: 1. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014r., nr [...] oraz decyzję Wojewody M. z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) Akademii G. im. [...] w K. kwotę 457 złotych, b) Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty kwotę 440 złotych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra z [...] czerwca 2014 r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z [...] października 2013 r., wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji nadzorczych uznały, że decyzja z [...] maja 1997 r. narusza prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z tym zastrzeżeniem, że o ile Minister dostrzegł rażące naruszenie prawa wyłącznie w wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego tej decyzji mimo zaniechania uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (rażące naruszenie art. 97 § 2 i 102 k.p.a.), to orzekający w pierwszej instancji Wojewoda dopatrzył się również wydania jej z rażącym naruszeniem zasad wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. naruszenia zasady wszczynania tego postępowania tylko na łączny wniosek wszystkich osób uprawnionych do żądania zwrotu. Minister zakwestionował argumentację Wojewody w odniesieniu do kwestii rażącej wadliwości wszczęcia postępowania zwrotowego, stwierdzając że dostrzeżona przez Wojewodę wadliwość w istocie nie miała miejsca. Tę ocenę Ministra Sąd całkowicie podzielił.

Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1997 r. było uznanie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy wprawdzie w trakcie jej zawisłości przed organem, niemniej w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego. Orzekanie w sprawie administracyjnej co do jej istoty bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego narusza przepisy postępowania administracyjnego rażąco. Zatem, kontrolowanymi obecnie decyzjami nadzorczymi doszło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a wyłącznie z powodu rażącej wadliwości o charakterze czysto procesowym. Zdaniem Sądu, jakkolwiek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego istotnie obciążają postępowanie zakończone decyzją Kierownika z 1997 r., o tyle uchybienia te mają charakter niekwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, nie stanowiącego przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98). Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad.

W odniesieniu do przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady rażącego naruszenia prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga stanowisko, w myśl którego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 26 września 2000 r., 2998/99). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa - por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 1280/11.

Z akt postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu wynika, że postępowanie to dwukrotnie zostało zawieszone postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] września 1991 r. Kierownik UR zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Zarząd Gminy K. decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zawieszając postępowanie, Kierownik powołał się na § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315) stwierdzając, że z przepisu tego wynika konieczność rozstrzygnięcia, przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, kwestii wstępnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagającej uzyskania ostatecznego orzeczenia o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ślad za tym postanowieniem Kierownik UR, pismem z 7 listopada 1991 r., przekazał wniosek o zwrot nieruchomości Zarządowi Gminy K. Pismem z 9 lipca 1992 r. Zarząd zwrócił Kierownikowi UR ten wniosek, powołując się na nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r., z mocą obowiązującą od 20 czerwca 1992 r. i wynikające z niej uchylenie kompetencji zarządu gminy do orzekania w przedmiocie uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle powyższego Kierownik UR przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości.

Oceniając wskazane wyżej fakty procesowe, Sąd stwierdził, że: o ile Kierownik UR nie wydał postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania, zawieszonego postanowieniem z [...] września 1991 r., które by odpowiadało wszystkim formalnym wymogom procesowym, wskazanym w przepisach k.p.a., to istnieją istotne przesłanki do przyjęcia, że zasadniczych elementów takiego orzeczenia należałoby upatrywać w treści pisma procesowego z 9 lipca 1992 r., skierowanego przez Kierownika UR do A. K., w którym stronę poinformowano, w trybie art. 36 k.p.a., o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w ustawowym terminie, wyjaśniając jednocześnie, że ponowne procedowanie w sprawie przez Kierownika UR jest bezpośrednim następstwem nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Pomimo braku stwierdzenia w tym piśmie, iż postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] września 1991 r. zostaje przez Kierownika podjęte, to taka intencja organu w oczywisty sposób z niego wynika. Przesądza o tym jednoznaczne wskazanie przez Kierownika UR, że przystępuje on do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, któremu towarzyszy wyczerpujące uzasadnienie takiego działania, przez wskazanie ustania przyczyny, leżącej u podstaw uprzedniego zawieszenia postępowania. W orzecznictwie NSA przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982 nr 9-10; wyrok z 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08). Wskazane wyżej kryteria (odniesione do decyzji administracyjnej) znajdują bezpośrednie zastosowanie również do przewidzianych w k.p.a. postanowień. Zatem, niezbędne warunki formalne, pozwalające uznać pismo Kierownika UR z 8 października 1992 r. za postanowienie o podjęciu w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a. postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] września 1991 r., zostały spełnione.

Jednakże nawet zanegowanie prawidłowości stanowiska, że Kierownik UR nie wydał w sprawie postanowienia, o którym mowa w art. 97 § 2 k.p.a., nie prowadzi do wniosku, że przepis ten został rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wywodów na temat znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa" wynika, że do zaistnienia naruszenia tego rodzaju wymagane jest nie tylko oczywiste naruszenie jasno sformułowanego przepisu prawa, ale również waga tego naruszenia (charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa). Tej ostatniej cechy nie sposób przypisać hipotetycznemu naruszeniu w niniejszej sprawie art. 97 § 2 k.p.a. w kontekście podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] września 1991 r. w sytuacji, w której uchybienie to nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych dla stron. W szczególności rozpoznanie sprawy co do meritum w trakcie formalnego zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem kwestii wstępnej (§ 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r.), nie doprowadziło do sytuacji, w której merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpiło bez uprzedniego obligatoryjnego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ewentualny formalny brak podjęcia postępowania o zwrot nieruchomości nie wpłynął zatem na treść rozstrzygnięcia.

Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 1994 r. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało ponownie zawieszone przez Kierownika UR na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym razem do czasu ustalenia następców prawnych po trojgu byłych współwłaścicielach zbytej nieruchomości, tj. po S. K., J. K. oraz J. K. W postanowieniu nałożono na wnioskującą A. K. obowiązek wystąpienia do właściwego sądu rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych wyżej osobach. Z akt postępowania o zwrot nieruchomości wynika, że po wydaniu przez Kierownika orzeczenia o zawieszeniu tego postępowania, miały miejsce następujące fakty: Przy piśmie procesowym z 23 sierpnia 1994 r. A. K. przedłożyła organowi: 1) postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa–Krowodrzy Wydział I Cywilny z 10 lutego 1993 r., I Ns 631/2/K, stwierdzające nabycie spadku po J. R. K., zmarłym 19 grudnia 1984 r. w K. przez: żonę Z. W.–K. oraz dzieci A. K. oraz A. K., 2) zaświadczenie wskazanego wyżej Sądu zawisłości sprawy z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po J. E. K., 3) kserokopię wniosku A. i A. K. z 16 sierpnia 1994 r., skierowanego do wskazanego wyżej sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po S. z P. K. W piśmie z 24 października 1994 r. A. K. złożył oświadczenie o "przyłączeniu się do sprawy". Po upływie blisko trzech lat od zawieszenia postępowania, Kierownik UR dokonał jego faktycznego podjęcia, bez wydania w tym zakresie wymaganego postanowienia, ostatecznie orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości decyzją z [...] maja 1997 r., doręczoną A. K. oraz A. K.

Oceniając skutki powyższych zdarzeń prawnych Sąd wskazał, że bez wątpienia jedną z przesłanek prawidłowości postępowania administracyjnego jest zapewnienie przez organ możliwości uczestniczenia w nim wszystkim stronom. Z racji tego, że następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w procedurze wywłaszczeniowej mieli interes prawny w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości, prowadzonym na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadnie zastosowano w niniejszej sprawie instytucję zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia pełnego kręgu tych spadkobierców. Prawidłowe procedowanie przez Kierownika winno wyglądać w ten sposób, że po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, tj. po ustaleniu następców prawnych, organ winien był orzec o podjęciu zawieszonego postępowanie na zasadzie art. 97 § 2 k.p.a., a następnie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W oparciu o dokumenty przedłożone przez A. K. przy piśmie z 23 sierpnia 1994 r. oraz późniejsze ustalenia, poczynione na etapie postępowania nadzorczego należy wnosić, iż do dnia wydania przez Kierownika orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości ([...] maja 1997 r.) kwestia następstwa prawnego po poprzednich właścicielach nieruchomości przedstawiała się w sposób następujący: 1) spadek po S. K. z domu P. nabył J. K. (postanowienie spadkowe z 3 marca 1995 r.), 2) spadek po J. K. nabyli jego żona Z. W. K. oraz dzieci A. K. i A. K. (postanowienie spadkowe z 10 lutego 1993 r.), 3) spadek po J. E. K. nabyła A. S. Wynika stąd, że stronami tego postępowania byli: 1) Z. W.-K., 2) A. K., 3) A. K. oraz 4) A. S. Zawartość akt postępowania prowadzi do wniosku, że nie zgromadziwszy dowodu w postaci postanowień spadkowych po J. E. K., organ dokonał faktycznego podjęcia postępowania z udziałem jedynie dwojga następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, z pominięciem natomiast Z. W.-K. oraz A. S.

Podjęcie w tych warunkach, przez Kierownika UR, postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, obciążone naruszeniem przepisów k.p.a., nie stanowi jednakże ich rażącego naruszenia art. 97 § 2 i 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organ. Wszelkie wątpliwości w tej materii należy rozstrzygać przy uwzględnieniu oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, zakończonej decyzją Kierownika z [...] maja 1997 r. Wprawdzie, w rezultacie nie tyle braku formalnego podjęcia przez organ zawieszonego postępowania, co w rezultacie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ w sytuacji braku ustalenia wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, doszło do pozbawienia niektórych ze stron postępowania możliwości uczestniczenia w nim. Jednakże uchybienie tego rodzaju nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z 3 lipca 2008 r., I OSK 120/08 podkreślono, że "Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy tym, okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub działający z urzędu organ administracji. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego służy do usunięcia skutków wad procesowych, w tym wady polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wad samej decyzji. Nie jest dopuszczalne, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uczynić wadę będącą podstawą wznowienia postępowania.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiedli A. K., M. Sr. i A. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a), polegające na wyjściu poza granicę sprawy przez rozstrzygnięcie w zakresie istnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz istnienia przesłanek do wznowienia postępowania, to jest naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zamiast będącej przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 2 i 102 k.p.a.

2. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z 9 lipca 1992 r. jest postanowieniem o podjęciu zawieszonego postępowania, podczas gdy w rzeczywistości w aktach sprawy brak postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 2 i 102 k.p.a. przez błędną ich interpretację i uznanie, iż prowadzenie zawieszonego postępowania bez wydania postanowienia o jego podjęciu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylone przez Sąd decyzje zostały wydane w wyniku przeprowadzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres tego postępowania został wyznaczony art. 156 k.p.a. Przedmiotem sprawy nie było ponowne jej merytoryczne rozpatrzenie, ani też zbadanie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Sprawa dotycząca wznowienia postępowania jest inną sprawą niż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd, badając czy wszystkie strony brały udział w postępowaniu i rozważając skutki pozbawienia niektórych stron udziału w postępowaniu wykroczył poza granice sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd zamiast rozważyć, czy stanowi rażące naruszenie prawa prowadzenie zawieszonego postępowania bez wcześniejszego wydania postanowienia o jego podjęciu, uzasadnia, że brak udziału stron w sprawie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd przyznaje, że w dniu [...] września 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz, że "...nie wydał postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, które to postanowienie odpowiadałoby wszystkim formalnym wymogom procesowym, wskazanym w przepisach k.p.a.". Uznaje jednak, że zasadniczych elementów orzeczenia o podjęciu zawieszonego postępowania należałoby upatrywać w treści pisma procesowego z 9 lipca 1992 r. skierowanego do A. K., której wyjaśniono, że wskutek zmiany przepisu właściwym do rozpatrzenia będzie ponownie Urząd Rejonowy i poinformowano o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie. Pismo z 9 lipca 1992 r. nie zawiera jakiejkolwiek treści, którą można by uznać za rozstrzygnięcie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Brak rozstrzygnięcia niezależnie od innych braków sprawia, że uznanie tego pisma za postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest bezpodstawne. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uznał zgodność z przepisami działań podejmowanych przez organy po wysłaniu tego pisma, mimo iż zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji mógł podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.

Zdaniem Sądu I instancji faktyczne podjęcie przez Kierownika Urzędu Rejonowego postępowania jest obciążone naruszeniem przepisów k.p.a, jednakże nie stanowi rażącego naruszenia art. 97 § 2 i 102 k.p.a., bo doszło do pozbawienia niektórych ze stron możliwości udziału w postępowaniu, ale Sąd pomija kwestę skutków naruszenia art. 97 § 2 i 102 k.p.a. dla stron biorących udział w postępowaniu. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 15 marca 2006 r. "Nie można wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, wynika wprost z brzmienia art. 97 § 2 kpa, zaś formą realizacji tego obowiązku jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania". "Niedopełnienie, zatem powyższego obowiązku należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażana stanowią zaprzeczenia stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 738).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, polegającego na wyjściu poza granice sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ramach kontroli zaskarżonych decyzji organów nadzorczych, Sąd I instancji obowiązany był ocenić, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] maja 1997 r. doszło do naruszenia art. 97 § 2 i 102 k.p.a. i czy to naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Sąd ten tym bardziej zobowiązany był do dokonania powyższej oceny, że przedmiotem naruszenia były przepisy postępowania, gdy tymczasem, co do zasady, wady decyzji obwarowane sankcją nieważności mają charakter materialnoprawny. "Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono jednak być źródłem wadliwości decyzji, że względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub w stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbierać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016, s. 734.

Powyższa argumentacja dowodzi, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy. Wszak wszystkie jego wywody dotyczą sprawy, której granice zostały wyznaczone skargą Akademii G. imienia S. w K. i skargą Prezydenta Miasta K.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny również nie podziela stanowiska wyrażonego w przytoczonych w skardze kasacyjnej orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Jak już wcześniej zaznaczono naruszenie art. 97 § 2 i 102 k.p.a., to uchybienie przepisom postępowania, w którym zapadła decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] maja 1997 r. W jego wyniku niektóre ze stron tego postępowania zostały pozbawione możliwości czynnego w nim udziału, ale wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ani tym bardziej nie była wadą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] maja 1997 r. Trafnie więc Sąd I instancji przyjął, że było to naruszenie postępowania stanowiące podstawę do jego wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a. nawet gdyby przyjąć, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z 9 lipca 1992 r. nie jest postanowieniem o podjęciu zawieszonego postępowania, to przyznać trzeba, że trafnie przyjął Sąd I instancji, że jest to co najwyżej naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Wszak na skutek nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przestało istnieć zagadnienie wstępne, będące przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.