Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1534/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5. ust.1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 2, art.87
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.3
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1905/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Łodzi złożył do Wojewody Łódzkiego dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w Łodzi przy ul. [...] i ul. [...] (pod ulicą), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...], nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...], nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto Łódź prawa własności opisanej wyżej zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z faktem, iż w karcie inwentaryzacyjnej sporządzonej dla tej nieruchomości jako władający wpisany był "W.", podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa na podstawie jednego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W tym celu Wojewoda zlecił wykonanie opracowania geodezyjno-prawnego. W ocenie Wojewody z wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne opracowania wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. cała nieruchomość, o której mowa powyżej, pozostawała w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia 19 grudnia 1986 r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi, decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi, decyzji znak: [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi oraz oświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Łodzi znak: [...].

Ponadto Wojewoda Łódzki wskazał, że zarząd przysługujący "W." w stosunku do części działki [...] i [...], oznaczonej na wyrysie z mapy ewidencji gruntów i budynków nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...]ha wynika także z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Łodzi. W tej sytuacji okoliczności Wojewoda Łódzki stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość objęta prawem zarządu "W." nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Łodzi.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że opisane działki stanowią dawną działkę [...] o pow. [...]ha w obrębie [...]. Świadczy o tym zupełny odpis z księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Działka [...] o pow. [...]ha w obrębie [...] powstała natomiast z działki [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...]m2 oraz z działki [...] o pow. [...]m2, co potwierdza mapa sytuacyjna do celów prawnych nr ewid. [...] z dnia 23 lipca 1982 r. oraz wykaz zmian gruntowych z mapy [...] z dnia 1 września 1982 r. Na dzień 27 maja 1990 r. zarówno w księdze wieczystej prowadzonej dla opisanej powyżej nieruchomości, jak też w ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości widniał Skarb Państwa, a jako zarządzający "W.". Podstawą wpisu prawa zarządu w księdze wieczystej było zaświadczenie [...] z dnia 19 grudnia 1986 r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi. Stan ten Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła w oparciu o badanie księgi wieczystej wykonane przez Biuro Geodezyjne w dniu 15 maja 2014 r.

Organ wskazał, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, że ustanowione w ustawie o księgach wieczystych i hipotece wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje i nie obejmowało prawa zarządu. Zatem kwestia czy powołane zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu "W." w Łodzi w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, podlegała ocenie sądu wieczystoksięgowego. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest natomiast władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w przywołanym przez Wojewodę Łódzkiego zaświadczeniu nr [...], a więc zaświadczeniu stanowiącym podstawę wpisu w księdze wieczystej, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólny dla wszystkich dzielnic m. Łodzi w Urzędzie Dzielnicowym zaświadczył, iż opisane w nim działki gruntu znajdują się w zarządzie "W." w Łodzi oraz że zarząd ten wynika z mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Istotą zaświadczenia jest urzędowe poświadczenie istnienia określonych faktów lub stanu prawnego. Skoro terenowy organ administracji państwowej wydał w roku 1986 zaświadczenie wskazujące, iż wymienione w nim działki gruntu (opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację) znajdują się w zarządzie "W." w Łodzi, a jednocześnie brak jest przeciwdowodów mogących wskazywać, iż było inaczej, to należy przyjąć, że stan prawny tych działek był taki jak to urzędowo poświadczono w przedmiotowym dokumencie.

Na marginesie organ zauważył, że przedmiotowe zaświadczenie obejmuje m.in. działki będące przedmiotem niniejszego postępowania komunalizacyjnego a które stanowią część dawnej działki [...] o pow. [...]ha przekazanej w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony ww. przedsiębiorstwu na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. wydanej przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Łodzi. Stosownie zaś do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Istnienia prawa zarządu "W." na tej nieruchomości nie neguje nawet Prezydent Miasta Łodzi a wskazuje jedynie na konieczność wydzielenia z części działki [...] i [...] obszaru, który objęty był ww. decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Łodzi.

W ocenie Komisji w dniu 27 maja 1990 r. cały obszar działki [...] i [...], jak również działki [...] znajdował się pod zarządem "W." w Łodzi, o czym świadczy wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej ww. numerami ewidencyjnymi. W tym kontekście nie jest rozstrzygające dla sprawy, że Wojewoda Łódzki przyjmując sprawowanie zarządu w stosunku do tej nieruchomości przez ww. przedsiębiorstwo opierał się m.in. na dokumentach określających wysokość opłat z tytułu sprawowania zarządu, chociaż jak wskazuje się w orzecznictwie tego rodzaju dokumenty nie stanowią dowodu ustanowienia zarządu.

Reasumując w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda Łódzki prawidłowo uznał, że wskazana nieruchomość nie znajdowała się we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina Miasta Łódź, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że istniejący wpis prawa zarządu, widniejący w księdze wieczystej od dnia jego dokonania w 1986 r. jest prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę - z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej. Wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane w Dziale II księgi wieczystej, w dacie 27 maja 1990 r., pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Właściwy wojewoda nie bada bowiem tego, czy użytkowanie lub użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby trzeciej albo własność Skarbu Państwa opiera się na właściwym tytule prawnym i czy prawa te zostały prawidłowo wpisane do księgi wieczystej. Postępowania prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 10 ust. 1 u.k.w.h. są postępowaniami odrębnymi i nie są względem siebie konkurencyjne. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej, czy też prawomocnym wyrokiem wydanym w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Tym samym, wszelkie spory o prawa do nieruchomości - powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego - nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji.

Sąd wskazał również, że podstawą wpisu prawa zarządu "P." było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania w prawo zarządu - na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym podstawą wskazanego zaświadczenia nie był ani przepis art. 38 ust. 2 ww. ustawy, ani także przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - które rzeczywiście wymagały do ustanowienia prawa użytkowania lub zarządu wydania decyzji administracyjnej.

Zwrócono uwagę, że ustawodawca wielokrotnie przyjmował, że dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości - z mocy samego prawa - było zaświadczenie wydawane przez stosowne organy administracji. Wskazane rozwiązanie przyjęte zostało w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej – art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), jak również nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich – art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410 ze zm.).

W orzecznictwie sądowym dopuszczono, co do zasady, możliwość potwierdzenia - na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia - stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.), nawet, gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (por. uchwała SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III CZP 102/94, uchwała SN z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 108/94, postanowienie SN z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10). Potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku, gdy był on niewątpliwy. Natomiast w sytuacji późniejszego ujawnienia się sporu w tym przedmiocie (gdy ustawa nie przewidywała potwierdzenia tego zdarzenia decyzją administracyjną) – właściwą drogą ustalenia tego prawa pozostawała droga procesu cywilnego.

Zdaniem Sądu z powyższych rozważań wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała w zarządzie ww. [...], a więc nie podlegała komunalizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Łódź, opierając ją na:

1) podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez akceptację stanowiska KKU o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...];

2) podstawie naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

Wobec powyższego wnieniono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. Gmina Miasta Łódź uzupełnieniła skargę kasacyjną. W piśmie tym skarżący kasacyjnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 lutego 2018 r., zgodnie z którą pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżacy odwołując się do uzasadnienia uchwały wskazał, że NSA wyjaśnił, że nie jest możliwe – z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej – przyjęcie w sposób dorozumiany dla PKP S.A., czy też dla "W." istnienia prawa zarządu w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych.

Ponadto w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie zajął stanowisko, że skoro w toku kilkunastoletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa "W.", to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto Łódź.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a. Natomiast przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły tylko innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne, dowody w oparciu o które ustalenia te poczyniono były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16, I OSK 729/16. Jak również w ostatnio rozpoznawanych sprawach, tj. w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 382/17 oraz w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1042/16. We wskazanych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Miasto Łódź były praktycznie tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone. Również zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały sformułowane podobnie jak w powołanych sprawach, a nadto zarzuty te są tożsame z zarzutami skarg kasacyjnych m.in. w sprawach o sygn. akt: I OSK 1005/16, I OSK 728/16, I OSK 989/16.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo – odbiorczego lub umowy, jak również zarząd mógł powstać z mocy prawa na podstawie art. 87 ustawy powołanej wyżej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowe działki (nr [...], nr [...], nr [...]) były w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie "W.". Podkreślić należy, że "W." był przedsiębiorstwem państwowym, dla którego organem założycielskim by naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), a więc rada narodowa i terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie pełniły funkcji organu założycielskiego. Nie budzi wątpliwości, że sporne działki zostały objęte zaświadczeniem z dnia 19 grudnia 1986 r., nr [...] znak [...], wydanym przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście (akta administracyjne załącznik nr 8 do opracowania geodezyjnego z dnia 3 lipca 2014 r.) stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie "W." w Łodzi. Dodatkowo należy zauważyć, że przedmiotowe zaświadczenie obejmuje m.in. działki będące przedmiotem niniejszego postępowania komunalizacyjnego, a które stanowią część dawnej działki [...] o pow. [...]ha przekazanej w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. wydanej przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Łodzi (akta administracyjne załącznik nr 4 do opracowania geodezyjnego z dnia 3 lipca 2014 r.). Natomiast dowodem potwierdzającym ten stan prawny jest zupełny odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi Wydział Ksiąg Wieczystych. Z treści przedmiotowej księgi wieczystej wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a jako jednym z dokumentów będących podstawą wpisu jest wspomniane wcześniej zaświadczenie nr [...] znak [...]. Nadto z dokumentu dotyczącego badania przedmiotowej księgi wieczystej z dnia 15 maja 2014 r. wynika, że na podstawie wpisów z dnia 20 listopada 1968 r. i z dnia 17 marca 1987 r. w dziale II księgi wpisany był Skarb Państwa pod zarządem "W." (akta administracyjne załącznik nr 1 do opracowania geodezyjnego z dnia 3 lipca 2014 r.).

Z powyższych dokumentów, tj. treści zaświadczenia, a przede wszystkim dokonanych na podstawie tego zaświadczenia wpisu w księdze wieczystej Nr [...] wynika, że dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie "W." w Łodzi. Mając zaś na uwadze, że organem założycielskim dla przedsiębiorstwa państwowego "W." był Minister Przemysłu to nieruchomości Skarbu Państwa oddane w zarząd nie spełniały przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 do pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 wyraźnie reguluje, że tylko mienie państwowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 790, dalej u.k.w.h.) należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Z powołanego art. 3 ust. 1 u.k.w.h. wynika zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny.

Podstawą domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest ujawnienie prawa w księdze wieczystej, a wnioskiem - zgodność wpisu tego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemaniem prawnym sąd jest związany (art. 234 k.p.c.), a domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest skuteczne erga omnes. Unormowane w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemanie ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu administracyjnym jako przesłanka rozstrzygnięcia. Mogło to zatem nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h, bądź w innym postępowaniu przed sądem powszechnym w którym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii niezbędne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Dodatkowo należy wyraźnie podkreślić, że w sprawie dotyczącej komunalizacji istotną jest data 27 maja 1990 r. to na tę datę ustala się, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w tym również wpisy w księgach wieczystych, czyli wpisy dotyczące zarządu. Należy zwrócić uwagę, że księga wieczysta Nr [...] w której wpisany był zarząd na rzecz "W." jest nadal czynną księgą wieczystą.

Natomiast według skarżącego kasacyjnie przedsiębiorstwo państwowe "W." nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy, a cechą szczególną tej sprawy jest istotna z punktu widzenia prawnego okoliczność jaką było ujawnienie zarządu w księdze wieczystej, a nie decyzje o naliczeniu opłat za zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie neguje zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale zwraca uwagę, że w tej sprawie dokonany został wpis zarządu do księgi wieczystej, natomiast w powoływanych orzeczeniach istnienie zarządu próbowano wywodzić z innych dokumentów.

Mając na uwadze wskazane wyżej uwagi dotyczące domniemania prawnego uregulowanego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h., a domniemanie to nie zostało obalone w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, nie można tym samym żądać, aby organ administracji w postępowaniu administracyjnym w tym przypadku komunalizacyjnym czynił samodzielne ustalenia, wbrew ówczesnemu wpisowi do księgi wieczystej, co do stanu prawnego przedmiotowej działki. Stąd też, odnosząc się do wspomnianego zaświadczenia z dnia 19 grudnia 1986 r. nr [...], które stanowiło podstawę prawną wpisu w księdze wieczystej, można tylko zauważyć co następuje; jak wynika z treści zaświadczenia podstawę prawną jego wydania stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli w dniu 19 grudnia 1986 r.: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". W zaświadczeniu z dnia 19 grudnia 1986 r. wskazując na powołany wyżej art. 87 stwierdzono, "że opisane niżej działki znajdują się w zarządzie P. w Łodzi". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było, a nadto wpis do księgi wieczystej został dokonany przed tą datą. Powyższe okoliczności tzn. wpis do księgi wieczystej, iż przedmiotowa działka stanowiąca własność państwową (Skarbu Państwa) oddana została w zarząd "W." wskazują, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tzn. działka ta nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się jeszcze do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz zaświadczenie, nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie praw rzeczowych dla przedsiębiorstwa państwowego w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również do przywołanych orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących charakteru prawnego zarządu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza co następuje. Odpis z księgi wieczystej jest wystarczającym dowodem na potwierdzenie oddania nieruchomości państwowej (Skarbu Państwa) w zarząd przedsiębiorstwa państwowego, natomiast ani organy ani Sąd I instancji nie wypowiadały się i nie twierdziły, że zarząd był ograniczonym prawem rzeczowym. Należy w pełni zgodzić się z przywołanymi orzeczeniami Sądu Najwyższego dotyczącymi zarządu i wyjaśniającymi charakter tego prawa, które dawało przedsiębiorstwu państwowemu (w okresie obowiązywania zasady jednolitej własności państwowej wyrażonej w art. 128 kodeksu cywilnego) prawo wykonywania własności państwowej, nie będąc ograniczonym prawem rzeczowym. Dlatego też zarząd ujawniany był w księdze wieczystej w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej, ponieważ taki wpis nie obciążał nieruchomości, ale ujawniał kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. W okresie obowiązywania jednolitej własności państwowej, państwowe osoby prawne w tym przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabyć praw rzeczowych do posiadanego mienia w tym nieruchomości, stąd też w tamtym okresie czasu wprowadzono zarząd jako prawo, które uprawniało do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej, a wiec na zewnątrz w stosunkach z osobami trzecimi dział zarządca. Oddanie nieruchomości państwowej w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu) powodowało, że taka nieruchomość nie należała do: rad narodowych i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się zaś do dodatkowej argumentacji skarżącego kasacyjnie zawartej w piśmie z dnia 27 czerwca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., to należy stwierdzić, że zarówno sama uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżący odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w stanie faktycznym sprawy w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego PKP S.A., dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa Polskich Kolei Państwowych, stąd też wpis ten na datę 27 maja 1990 r. miał charakter archiwalnego wpisu. Zupełnie odmienna jest sytuacja w niniejszej sprawie, gdzie wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym dokonanym w czynnej wówczas i nadal czynnej księdze wieczystej, a wpis ten nie został obalony. W powołanym piśmie skarżący kasacyjnie stwierdza, że wpis prawa zarządu "W." w Łodzi - w księdze wieczystej Nr [...]) nigdy nie był ujawniony, co jest sprzeczne z odpisem zupełnym tej księgi, w której wspomniane zaświadczenia z dnia 19 grudnia 1986 r. nr [...], stanowiło podstawę prawną wpisu w księdze wieczystej. Nadto skarżący kasacyjnie podnosi, że wpis w księdze wieczystej nie był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym tych gruntów, a dowodem na to ma być Opracowanie Geodezyjno-Prawne z dnia 22 kwietnia 2016 r. Odnosząc do tego stwierdzenia należy się odwołać do uwag zawartych wcześniej, a dotyczących charakteru prawnego wpisu do księgi wieczystej, domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. oraz trybu w jakim można wzruszyć domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej.

Nadto do pisma z dnia 27 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie dołączył decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (oraz postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r.), w której Komisja stwierdziła, że w stosunku do działki nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Brak informacji, czy powołana decyzja jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie może wypowiadać się na temat tej decyzji. Można jedynie stwierdzić, co jest faktem notoryjnym, że zgodnie z aktualną (tj. na datę 25 lipca 2019 r.) elektroniczną treścią księgi wieczystej Nr [...] obejmującą działkę nr [...] o pow. [...]ha w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi wykonujący trwały zarząd 20/1000 części nieruchomości, oraz liczne wpisy dotyczące różnych użytkowników wieczystych. Nadto w piśmie tym skarżący kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 "dot. zaświadczenia, które było podstawą wpisu prawa zarządu KW [...], wynika, iż taki dokument nie może (...) służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjnie zauważa, że powołanym wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 WSA w Łodzi oddalił skargę obecnego skarżącego kasacyjnie na postanowienie SKO w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiono na wniosek Gminy Miasto Łódź wydania zaświadczenia o treści: "W." w Łodzi w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 maja 1986 r., nr [...], znak [...], lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego". Tym samym zasadnie Sąd stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia o wskazanej wyżej treści nie jest niemożliwe i nie może służyć do rozstrzygania sporu dotyczącego stanu prawnego nieruchomości. Dlatego też argumenty podnoszone w piśmie skarżącego kasacyjne z dnia 27 czerwca 2018 r. są również niezasadne.

W kolejnym piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie podnosi, że stwierdzenie że prawo zarządu zostało ujawnione w księdze wieczystej w której została uregulowana rzeczona nieruchomość jest nieprawdziwe, co potwierdza znajdujące się w aktach badanie hipoteczne księgi wieczystej Nr [...] z dnia 2 stycznia 2012 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę. Z tych powodów zdaniem skarżącego kasacyjnie, wszelkie ustalenia WSA w Warszawie, nie znajdują potwierdzenia, w zebranym materiale dowodowym, gdyż te wpisy (prawa zarządu) dotyczyły tylko starej księgi wieczystej (KW [...]), która obejmowała część dawnej działki nr [...]. Powyższe stanowisko jest nieprawidłowe z dwóch powodów: po pierwsze działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowią części dawnej działki nr [...] i księga wieczysta KW [...] (aktualnie Nr [...]) nie dotyczy tej sprawy, ani organy, ani Sąd I instancji nie odwołuje się do tej księgi, a po drugie z badania księgi wieczystej Nr [...] z dnia 2 stycznia 2012 r. wynika, że powoływane wcześniej zaświadczenie z dnia 19 grudnia 1986 r. nr [...] stanowiło jedną z podstaw wpisu w księdze wieczystej, a ponadto wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt III Co 539/98 został wpisany użytkownik wieczysty i właściciel budynków E. Z. (w miejsce "W." w Łodzi – decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. nr [...]). Wyjaśniona również została kwestia dotycząca uchwał NSA sygn. akt I OPS 2/16 i I OPS 5/17 dotyczących PKP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece są niezasadne. Niezasadne są również argumenty podnoszone w pismach skarżącego kasacyjnie z dnia 27 czerwca 2018 r. i 21 czerwca 2019 r. Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.