Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 242/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1 pkt 4, art. 17 ust.1, art. 17 ust.1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: par.10
journal: Dz.U. 2017 poz 1466
law: Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o  przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie  prawa do świadczeń rodzinnych
article: art.132
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem E.R. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 15 stycznia 2019r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego , z tym uzasadnieniem ,że z dniem 1 stycznia 2019r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą A.H , legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności .

Decyzją z dnia [.....], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art.17, art. 20 ust. 1 i 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) w związku § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497) , działający z upoważnienia Wójta Gminy K., zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. na odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

- rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są - małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według organu strona jako siostra osoby wymagającej opieki nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu, natomiast miałaby prawo do tego świadczenia tylko w sytuacji, gdyby rodzice tej osoby nie żyli, byli niepełnosprawni w stopniu znacznym lub zostali pozbawieni praw rodzicielskich. Rodzice A. żyją oraz nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim stanie faktycznym wnioskowane świadczenie nie przysługuje.

Strona wniosła odwołanie od decyzję organu I instancji , podnosząc, że do końca roku 2018 pomagała rodzicom opiekować się moją niepełnosprawną siostrą A., a od stycznia 2019 r. całkowicie przejęła opiekę nad chorą siostrą. W związku z tym w celu sprawowania stałej opieki nad siostrą od stycznia 2019 r. całkowicie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, które stanowiło źródło jej utrzymania. Według odwołującej się , rodzice - z uwagi na wiek i zły stan zdrowia - nie są już w stanie sprawować ciągłej opieki nad jej siostrą , która posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe od urodzenia.

Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji . W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał, że warunki, jakie należy spełnić ,aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, w sposób precyzyjny i jednoznaczny, określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad udzielania pozbawia organ orzekający możliwości przyznawania tego świadczenia według swojego uznania. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ust. 1 , ust. 1 a i ust.1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych , stwierdzając ,że strona należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy . Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Według Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że rodzice osoby wymagającej opieki żyją. Jej matka – [...](lat 73) oraz ojciec [...](lat 71) nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do twierdzeń strony , wedle których rodzicie nie mogą sprawować stałej, długotrwałej opieki nad córką z uwagi na wiek i stan zdrowia , organ przywołał ich oświadczenia . I tak matka osoby wymagającej opieki oświadczyła, że stan zdrowia nie pozwala na wyczerpująca opiekę nad córką –[...], ponieważ jest po kilku operacjach, tj. dwie endoprotezy biodra, operacja piersi, złamanie ręki, zwyrodnieni kręgosłupa, żylaki. Ojciec również oświadczył, że stan zdrowia nie pozwala mu na opiekę nad córką, ponieważ jest po czterech koronografiach serca, ma poważne zmiany w kręgosłupie.

W świetle przedstawionych okoliczności Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, że są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - rodzice osoby wymagającej opieki, nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi okoliczność wyłączającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze. Otrzymanie świadczenia byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia sytuacji, o których mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie w sytuacji, gdyby rodzice A. posiadaliby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium , stosowanie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych , nie jest wystarczającą okolicznością, uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego siostrze zły stan zdrowia rodziców nie stwierdzony stosownymi orzeczeniami. Ustawodawca zastrzegł bowiem, że świadczenia pielęgnacyjne przysługuje innym niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, w tym wnukom, w sytuacji, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu odwoławczego , w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - niezależnie od podnoszonych przez stronę okoliczności – organ nie może uwzględnić wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny , co oznacza, że organ orzekający nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy nie zostaną spełnione wszystkie pozytywne przesłanki ustawowe. Wręcz przeciwnie, w przypadku nie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ orzekający ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z określonej w tym przepisie zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zobowiązane są postępować zgodnie z normami (przepisami) obowiązującego prawa. Do norm tych należą normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także normy proceduralne. Organy administracji publicznej mogą zatem czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i w trybie przewidzianym prawem. Innymi słowy nie mogą orzekać ponad granicami ustanowionego prawa.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie obowiązującej normy prawnej oraz prawidłowo ustalił jej znaczenie.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca podniosła, że weryfikowanie przez organy literalnego spełnienia warunków z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i zasadami współżycia społecznego. W tym zakresie skarżąca wywodziła ,że do końca roku 2018 pomagała rodzicom opiekować się jej niepełnosprawną siostrą, a od stycznia 2019 r. całkowicie przejęłam opiekę nad chorą siostrą. Ponowiła argumentację odwołania ,że rodzice, z uwagi na wiek i zły stan zdrowia, nie są już w stanie sprawować ciągłej opieki nad jej siostrą, która posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe od urodzenia. W związku z tym od stycznia 2019 r. całkowicie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, które stanowiło źródło jej utrzymania. Skarżąca podkreśliła, że faktyczną opiekę nad siostrą sprawuję ona osobiście poprzez codzienną pielęgnację, przygotowanie posiłków, podawanie lekarstw, wyjazdy do lekarzy, rehabilitację, prowadzenie wszelkich spraw osobistych i urzędowych siostry.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło ,że na podstawie wypisów ze szpitali nie jest w stanie stwierdzić czy stan zdrowia rodziców A. uniemożliwia im sprawowanie opieki nad córką, zresztą przepisy prawa nie upoważniają Kolegium do dokonywania takich ocen.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca dołączyła do akt kserokopie : 1/ zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 sierpnia 2019r. o stanie zdrowia Czesława Hamielec , wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. przez Przychodnię Lekarską [...],

2/ orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności H.H. , wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kłodzku z dnia 7 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2018 r. , poz. 2107 ze zm. ). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.

Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przy czym przy ocenie legalności aktu administracyjnego sąd administracyjny nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego .

W badanej sprawie spór między stroną i organem dotyczy spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego , określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych . Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą . Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tego powodu ,że rodzice osoby wymagającej opieki nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei według skarżącej pomimo ,że rodzice nie posiadają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności , to jednak z uwagi na wiek i zły stan zdrowia , nie są w stanie sprawować opieki nad córką (siostrą skarżącej ).

Kwestią zasadniczą w kontrolowanej sprawie pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy zobowiązany w pierwszej kolejności rodzic żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zasady i tryb przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych regulują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych . Wypada w tym miejscu przytoczyć pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego , które zostały uregulowane w art. 17 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu,2/ opiekunowi faktycznemu dziecka, 3/osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1/ rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2/ nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3/nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Brak zaistnienia przesłanki , o której mowa w pkt 1 cytowanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiło podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Organ ustalił bowiem, że strona ubiega się o to świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad siostrą, której rodzice nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - związany charakter decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala organom orzec uznaniowo na podstawie art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznać świadczenia.

W tym zakresie organy zastosowały ściśle literalną wykładnię powołanego wyżej przepisu. Tymczasem zarówno w doktrynie , jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas , gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia ( zob. M. Zieliński , Wykładnia prawa . zasady , reguły , wskazówki , Warszawa 2012, s.56 ). Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane są próby przełamania tradycyjnej koncepcji posługiwania się wyłącznie bezpośrednim rozumieniem tekstu prawnego , przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać metody wykładni inne niż tylko wykładnia językowa danego tekstu ( zob. M. Zirk-Sadowski , System prawa administracyjnego , t.4, s.143-144). Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu , gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem ( zob. L. Morawski , Wykładnia w orzecznictwie sądów , Toruń 202, s.18 , komentarz).

W związku z tym pomimo istniejącego stanowiska przyznającego pierwszeństwo językowej wykładni , w orzecznictwie w ostatnim czasie zaczyna przeważać pogląd o konieczności stosowania również innych dyrektyw interpretacyjnych w związku z niezadawalającymi wynikami ograniczania się wyłącznie do dyrektyw językowych . W każdym bądź razie " w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu . Może się bowiem okazać ,że sens przepisu , który wydaje się językowo jasny , okaże się wątpliwy , gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." ( zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie i pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być wyartykułowany zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego . Wprawdzie literalna wykładnia przepisów art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie , jednakże, w ocenie Sądu , taka wykładnia nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art.17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art.132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową , mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA : z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, z dnia 23 października 2018r. sygn. akt I OSK 2397/18 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 132 K.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W ślad z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015r. sygn. I OSK 1062/14 ( pub. LEX nr 1989805) i z dnia 23 października 2018r. sygn. I OSK 2397/18 ( pub. LEX nr 2607550) powtórzyć należy ,że wykładnia art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wskazać tu można chociażby wyrok z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), w którym Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z orzeczeń trybunalskich z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/2007 (pub. OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/2007 (pub. OTK-A 2008/6/109) .

Spajając tę część rozważań , stwierdzić należy ,że w ujawnionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w której istnieją wątpliwości co do rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez rodziców skarżącej nad wymagającą opieki ich córką ( siostrą skarżącej) , zastosowanie przez organy obu instancji wyłącznie jednej wykładni nie jest wystarczające. Natomiast przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą zależy przede wszystkim od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę są zdolni sprawować jej rodzice . Wobec tego konieczne jest stwierdzenie, czy stan zdrowia rodziców umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad córką . Wadliwie interpretując art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca zarówno w toku postępowania przed organem I instancji , jak i w odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej , wskazywała na zły stan zdrowia swoich rodziców , przedstawiając w tym zakresie stosowną dokumentacją medyczną , wskazującą na problemy kardiologiczne ojca i urazowo-ortopedyczne matki . Z materiału aktowego sprawy nie wynika na czym faktycznie polega opieka nad niepełnosprawną siostra skarżącej , w szczególności czy wymaga ona siły i pełnej sprawności fizycznej. W tym kontekście nie zostało w żaden sposób wyjaśnione, czy rzeczywiście rodzice niepełnosprawnej to osoby, które są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zważywszy ,że z zaświadczeń lekarskich zaoferowanych wprawdzie przez skarżąca dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ojciec skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji , wymaga stałej opieki i pomocy osoby drugiej , zaś matka skarżącej , legitymująca się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym ,wymaga czasowej lub częściowej pomocy osoby drugiej. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń ,ograniczając się jedynie do stwierdzenia braku legitymowania się przez rodziców siostry skarżącej orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności .

Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności ( siostra), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art.71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie aprobuje przyjętej przez organy obu instancji zasady honorowania prymatu wykładni językowej i przychyla się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia ,że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt ,że rodzice osoby wymagającej opieki nie kwalifikują się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego .

Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , sam fakt że osoba niepełnosprawna ma rodziców , którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , nie jest przesądzający . Istnieją bowiem sytuacje , w których pomimo ,że żyją rodzice osoby niepełnosprawnej , którzy formalnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy rodzice osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn obiektywnych , od siebie niezależnych , nie wynikających z ich woli , nie są zdolni do sprawowania nad nią opieki.

W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności rodziców do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dorosłym dzieckiem , zaś oceny niemożności sprawowania tej opieki można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W każdym bądź razie ocena ta nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie.

Mając zatem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej , w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych ( zasady równości – art.32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art.2 Konstytucji RP , zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP , zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy, rodzice skarżącej z uwagi na wiek ,stan zdrowia i rodzaj schorzeń , są w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad ich niepełnosprawną córką . Brak kluczowych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie . Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji obarczoną są wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) , albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zważywszy ,że skarżąca konsekwentnie podnosiła , że stan zdrowia jej rodziców uniemożliwia sprawowanie opieki nad siostrą. Nie można zatem przyjąć ,że wnioskodawczyni nie wykazywała ,że istniały obiektywne przeszkody po stronie jej rodziców uniemożliwiające im wykonywanie przez nich obowiązków opiekuńczych wobec córki oraz nie przedstawiła ona żadnego miarodajnego dowodu na obiektywnie rozumianą niemożność wykonywania przez jej rodziców ustawowych obowiązków wynikających z założenia rodziny.

Nie przesądzając jednak kierunku rozstrzygnięcia , przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.