Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 513/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 29 marca 2017r., nr BRM.0007.23.2017 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Orneta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2017 r. Rada Miejska w Ornecie podjęła uchwałę Nr BRM.0007.23.2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Orneta (dalej jako: "regulamin"). Podstawę prawną wydanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako: "u.cz.p.g.")

W dniu 4 kwietnia 2017 r. uchwała ta została przekazana do ogłoszenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, który ogłosił ją niezwłocznie i w dniu 5 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej: § 7 pkt 3, 4 i 9, § 11 pkt 3, § 15 ust. 2, § 19 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrazów: "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt" i pkt 4 oraz § 21 w zakresie wyrazów:

"w miarę potrzeby jednak".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że rada gminy uchwalając regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., który ma charakter zamknięty. Jednocześnie uchwała winna zawierać pełny zakres regulacji określony w tym przepisie. Skarżący podał, że w § 7 pkt 3 i 4 w ramach zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów regulamin stanowi, iż z odpadów opakowaniowych posiadających zakrętki należy je odkręcić; można je ponownie zakręcić po zgnieceniu opakowania, tak by zachowały zmniejszoną objętość oraz, że opróżnione opakowania należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed złożeniem do worka. Zdaniem organu nadzoru zapisy te wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.cz.p.g., uprawniające radę gminy do ustalenia wymagań polegających na prowadzeniu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Wojewoda zauważył, że przepis art. 10 ust. 2a u.cz.p.g. określa rodzaj kary za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Zatem regulamin powinien zawierać jedynie przepisy wydane w związku ze ścisłą realizacją norm kompetencyjnych. Wskazał, że w § 7 pkt 9 regulamin określa obowiązek przedsiębiorcy w zakresie rodzaju odpadów komunalnych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty. Tymczasem, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 3 u.cz.p.g., rada w regulaminie obowiązana jest określić wyłącznie obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Dalej Wojewoda sprzeciwił się treści § 11 regulaminu, określającego w jakim miejscu należy ustawić pojemniki na odpady komunalne oraz treści § 22, określającego jak ma wyglądać miejsce czasowego gromadzenia odpadów komunalnych. Wyjaśnił, że ustalenie miejsca, w jakim należy ustawić pojemniki na odpady, nie mieści się w katalogu postanowień, jakie powinny znaleźć się w regulaminie zwłaszcza, że w pkt 2 § 11 regulaminu wskazano, że miejsce gromadzenia odpadów komunalnych winno spełniać wymagania określone

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nadzoru za sprzeczny z prawem należy także uznać § 15 ust. 2 regulaminu, w którym postanowiono, iż opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości, złożonego do podmiotu uprawnionego, z którym podpisał umowę. Wojewoda zaznaczył, że zasady, na jakich odbywa się wywóz nieczystości ciekłych należą do stosunków cywilnoprawnych, a zatem nie mogą stanowić regulacji regulaminowej. Organ nadzoru za niedopuszczalny uznał również § 19 ust. 1 pkt 1 regulaminu, dotyczący odpowiedzialności właścicieli za zachowanie zwierząt domowych.

Wskazał, że odpowiedzialność właścicieli za zachowanie zwierząt regulują przepisy Kodeksu wykroczeń. Podobnie, zdaniem Wojewody, brak jest podstaw prawnych do wprowadzania w przedmiotowym regulaminie zakazów, o których mowa w ust. 1 pkt 4. Nie mieszczą się one bowiem w upoważnieniu zobowiązującym radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jako ostatni organ nadzoru zakwestionował § 21 regulaminu. Podał, że przepis ten stanowi, iż deratyzację należy przeprowadzać w miarę potrzeby jednak nie rzadziej niż dwa razy w roku w terminach od 1 do 30 kwietnia i od 1 do 31 października. Wojewoda ocenił, że postanowienie w zakresie wyrazów "w miarę potrzeby jednak" wprowadza upoważnienie dla bliżej nieokreślonego podmiotu do oceny potrzeb i terminu przeprowadzenia deratyzacji, gdy tymczasem taki obowiązek wynika

z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), zgodnie z którym właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją

w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczać gryzonie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ornety wskazał, że nie kwestionuje zasadności skargi i wyraził gotowość do niezwłocznego podjęcia kroków w celu dokonania stosownych zmian, co jednak, jak zaznaczył, wymaga dłuższego okresu czasu. Zauważył przy tym, że zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia regulaminu mają co do zasady charakter informacyjny, w celu ułatwienia mieszkańcom gminy utrzymywanie porządku. Wyjaśnił, że: § 7 pkt 3 i 4 regulaminu stanowi jedynie wskazówkę co do sposobu postępowania w celu zminimalizowania objętości odpadów; § 11 pkt 3 stanowi wskazówkę co do sposobu usytuowania pojemników na odpady, co ma na celu usprawnienie odbioru odpadów komunalnych z posesji mieszkańców gminy; zaś § 15 ust. 2 regulaminu stanowi wyjaśnienie dla mieszkańców gminy co do sposobu postępowania w przypadku opróżniania zbiorników bezodpływowych i nie należy go automatycznie utożsamiać

z ingerowaniem gminy w stosunki cywilnoprawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy zgodził się z zarzutami skargi, podnosząc, że zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy mają jedynie charakter informacyjny. Jednak nie taki charakter powinny mieć przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który jest aktem wykonawczym w odniesieniu do konkretnej delegacji ustawowej, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy.

Zasadnym jest podnieść na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Z drugiej strony unormowanie to zawiera katalog obligatoryjnych elementów objętych uregulowaniem w regulaminie gminnym. Tym samym w regulaminie powinny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 229/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Oczywistym jest również, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw.

z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych,

w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte

w zaskarżonej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa, nie tylko tych wskazanych przez Wojewodę. Przy czym nie wszystkie zarzuty podniesione

w skardze zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, że regulamin zawiera słowniczek pojęć, którymi posługuje się już ustawodawca. Ponadto Rada Miejska w Ornecie, wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej, wprowadziła własne definicje pojęć, jak również dopuściła się powtórzeń przepisów zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawie

o odpadach, ustawie o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Podczas, gdy wynikający z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem

w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237).

Wobec tego należy stwierdzić, że niezasadnie wprowadzono w § 2 regulaminu słowniczek pojęć, w szczególności takich jak: gmina (pkt 1 § 2). Oczywistym jest, że podejmowane przez organ stanowiący gminy akty prawa miejscowego obowiązują tylko

w granicach administracyjnych danej gminy. Wynika to z przepisów ustrojowych – Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym. Bezcelowe było też powoływanie

w słowniczku pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę, poprzez przytoczenie przepisu ustawy definiującego to pojęcie. Przy czym znamienne jest również w sprawie to, że mimo powołania definicji wielu pojęć ustawowych Rada Miejska nie nawiązuje do nich wszystkich w dalszej treści uchwały, dotyczy to np. zdefiniowanego pojęcia "zezwolenia". Poza tym organ stanowiący gminy podając definicję pisze: "zgodnie z treścią ustawy", ale nie podaje jakiej konkretnie ustawy. Natomiast wyszczególnione w słowniczku pojęcia regulowane są przez trzy różne ustawy: o odpadach, u.cz.p.g. oraz ustawę z dnia 13 czerwca 2013r.

o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1863 ze zm.). Dotyczy to pkt 4, 6, 7, 8, 9, 10, 15, 16, 17, § 2, wyjaśniających takie pojęcia, jak: odpady komunalne, odpady ulegające biodegradacji, bioodpady, odpady zielone, odpady opakowaniowe, odpady wielomateriałowe, nieczystości ciekłe, zbiornik bezodpływowy

i właściciel nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że definicje z pkt 9 i pkt 10 § 2 stanowią modyfikację zapisów art. 8 pkt 8 i 10 ustawy o gospodarce opakowaniami

i odpadami opakowaniowymi, które odpowiednio definiują odpady opakowaniowe i odpady wielomateriałowe, odbiegając wyraźnie od brzmienia tych unormowań. Bezpodstawnie też wprowadzono na użytek podjętej uchwały definicje takich pojęć jak: podmiot uprawniony

(§ 2 pkt 13), zezwolenie (§ 2 pkt 14) i przedsiębiorca (§ 2 pkt 25 regulaminu), ustawodawca bowiem w art. 6 i 7 u.cz.p.g. wyjaśnia jakie podmioty i na jakich zasadach uprawnione są do odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, tym samym materia ta znajduje się poza zakresem regulaminu.

Bezpodstawnie też w niniejszym regulaminie Rada Gminy definiuje pojęcia: odpadów zbieranych selektywnie (§ 2 pkt 11), segregacji (§ 2 pkt 12), zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, budynku użyteczności publicznej, nieruchomości niezamieszkałej (§ 2 pkt 18, 19, 20, 21), punktów selektywnego zbierania i Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (§ 2 pkt 23 i 27 regulaminu), harmonogramu odbioru odpadów (§ 2 pkt 24 regulaminu), pojemników (§ 2 2 pkt 26), jak również definiuje pojęcia: zwierząt bezdomnych, domowych, gospodarskich oraz chowu zwierząt. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy w omawianej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym.

W zakresie wymagań utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości za nieuprawniony należy uznać zapis § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu obligujący właścicieli nieruchomości do wyposażania nieruchomości w pojemniki metalowe do zbierania popiołu i żużla. Do treści tego zapisu nawiązuje następnie § 7 pkt 10 regulaminu regulujący zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów. Przepis ten stanowi, że odpady w postaci popiołu należy gromadzić w oddzielnych metalowych pojemnikach ustawionych na terenie nieruchomości staraniem i na koszt właściciela nieruchomości. Przede wszystkim należy zauważyć niespójność między tymi przepisami, gdyż § 7 ani poprzedzający go § 6 wymieniający rodzaje odpadów zbieranych selektywnie, nie wspominają w ogóle o żużlu. Tym samym gmina nie zapewnia odbioru tego rodzaju odpadów, mimo, że każe je wyselekcjonować. Poza tym zapisy te pomijają treść przepisów ustawy o odpadach, która umożliwia posiadaczowi odpadów zagospodarowanie ich i dopuszcza w pierwszej kolejności poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania (art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 30 ust. 3 odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 poz.796). Rozporządzenie to odróżnia m.in. żużle, popioły z węgla, które mogą stanowić wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego po spełnieniu warunków określonych w tym rozporządzeniu oraz wyróżnia popioły z torfu i drewna niepoddanego obróbce chemicznej, które mogą stanowić wypełnienie terenu bez spełniania dodatkowych wymogów.

Zastrzeżenie też budzi ustanowiony w § 3 pkt 3 obowiązek zagwarantowania przez właściciela nieruchomości bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników.

Z przepisem tym koresponduje następnie § 11 pkt 3 regulaminu, zgodnie z którym pojemniki należy ustawić w miejscu: widocznym i trwale oznaczonym; posiadającym równą i w miarę utwardzoną powierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody i błota; łatwo dostępnym dla użytkowników i pracowników przedsiębiorstwa wywozowego. Zgodzić należy się z Wojewodą, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g., aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych

i aby podmiotom odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Przy czym nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby zagwarantował bezkolizyjny dojazd do miejsca ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych i zmuszania go do oznakowania miejsca umieszczenia pojemników. Dopuszczalną lokalizację pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa, jak organ sam wskazał w § 11 ust. 2 regulaminu, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Organ stanowiący gminy nie mógł zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Treść § 11 ust. 2 naraża właścicieli nieruchomości bezpodstawnie na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.cz.p.g., który przewiduje karę aresztu lub grzywny za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie. Nakazując właścicielowi zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników, lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku

w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Uwzględnić należy więc, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi wcale dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest przemieszczenie samego pojemnika, np. wystawienie go przez właściciela na czas odbioru odpadów. Ponadto każda działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub służebność drogową, wynika to z przepisów Prawa budowlanego. Ważne jest, aby droga była ogólnie przejezdna i umożliwiała dojazd do nieruchomości w celu odbioru odpadów, a pojemniki znajdowały się w miejscu dostępnym z drogi, jednak właściciel nieruchomości nie jest z reguły zarządcą drogi i nie może gwarantować bezkolizyjnego dojazdu dla podmiotu odbierającego odpady.

Nie znajduje także uzasadnienia regulacja zawarta w § 3 ust. 1 pkt 9 regulaminu. Przepis ten obliguje właściciela nieruchomości do niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów, remontów, rozbiórek lokali oraz obiektów. Zapis ten wykracza poza dopuszczalny zakres regulaminu i w sposób bezpodstawny ingeruje w prawo własności. W przepisie tym nie ma mowy bowiem o odpadach. Z jego treści nie wynika w ogóle, aby przepis ten dotyczył odpadów komunalnych. Zakazuje on natomiast gromadzenia wszelkich materiałów rozbiórkowych czy resztek materiałów budowlanych, które mogą być przecież jeszcze użyteczne i wykorzystane w procesie budowlanym. Praktyka taka jest powszechnie znana i akceptowana, a także zalecana w ustawie o odpadach.

Za nieprawidłowe należy uznać również zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisów, które nie określają konkretnych obowiązków czy wymogów, ale ograniczają się do formułowania postulatów. Dotyczy to treści § 5 ust. 3 regulaminu zobowiązującego właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza do skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej. To regulamin ma określać proste, zgodne z przepisami prawa zasady tworzące system skutecznego zapobiegania zanieczyszczeniom z uwzględnieniem specyfiki danej gminy, tak aby właściciel nieruchomości nie musiał się już zastanawiać i poszukiwać skutecznych rozwiązań.

Zastrzeżenia musi budzić też treść § 7 pkt 1 i 2 regulaminu, które w ramach ustanowienia zasad prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów dopuszczają kompostowanie przez właściciela na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych. Możliwość taka została już uregulowana w ustawie o odpadach, która w pierwszej kolejności przewiduje poddanie ich przetworzeniu w miejscu ich powstania. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Nie ma więc racji bytu zamieszczanie podobnych uregulowań jeszcze raz w akcie prawa miejscowego, których odmienne brzmienie może wypaczać sens przepisu ustawy.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie sprzeciw Wojewody wobec treści § 7 pkt 3 i 4 regulaminu. Unormowania te ustanawiają w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania odpadów zasadę polegającą na zmniejszaniu objętości odpadów poprzez odkręcanie zakrętek z opakowań, opróżnianie ich i zgniatanie. Nie można uznać, że zapisy takie wykraczają poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.cz.p.g, zobowiązującego radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania. Zatem rada jest uprawniona do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów i powołany zapis Regulaminu zasad tych nie narusza. Nie można bowiem uznać, że wykracza poza upoważnienie ustawowe obowiązek opróżniana odpadów z zwartości, skoro z samej definicji selektywnego zbierania odpadów, zawartej

w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) wynika, że jest to zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Zatem z samej definicji wynika, że selektywne zbieranie polega na wyodrębnieniu odpadów o takich samych właściwościach, a nie mieszanie takich odpadów z ich zawartością. Także ustalenia dotyczące odkręcania zakrętek i zgniatania opakowań nie wykraczają, zdaniem Sądu, poza upoważnienie określone w powyższych przepisach. Priorytetowe założenia nowoczesnej gospodarki odpadami komunalnymi skupiają się przede wszystkim na minimalizacji wytwarzania odpadów, w czym mieści się także ograniczenie objętości odpadów już wytworzonych.

W tym kontekście zapisy zobowiązujące do zmniejszania objętości odpadów poprzez ich zgniatanie, co jest możliwe po odkręceniu opakowania i opróżnienia jego zawartości, mieści się w ramach kompetencji przyznanej gminie do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 597/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się zaś z organem nadzoru co do niedopuszczalności brzmienia § 7 pkt 9 regulaminu. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca ma obowiązek w ramach zryczałtowanej opłaty odebrać wyłącznie te odpady budowlano-rozbiórkowe, które powstały w wyniku prowadzenia drobnych robót nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do Starosty Powiatowego w ilości określonej odrębną uchwałą. Odpady niespełniające tej definicji przedsiębiorca ma obowiązek odebrać za dodatkową opłatą. Przede wszystkim treść tego przepisu jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.cz.p.g., w świetle którego odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne mają być zbierane selektywnie i odbierane lub przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów. Gmina ma obowiązek zapewnić odbiór tego rodzaju odpadów bez względu na okoliczności ich powstania. Poza tym podmiot zajmujący się wywozem odpadów nie jest uprawniony do oceny czy odpady budowlano-rozbiórkowe powstały w wyniku legalnie zrealizowanych robót budowlanych. Ponadto należy wskazać, że przedmiotowy przepis dotyczy materii, która powinna być regulowana na podstawie delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. Z unormowania tego wynika kompetencja gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczególny sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 691/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2016r., sygn. akt IV SA/Po 841/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże winno to nastąpić na podstawie art. 6r ust. 3 u.cz.p.g, którego Rada Miejska nie powołała w ogóle w podstawie prawnej i sama odesłała w tym przepisie do odrębnej uchwały.

Uwagi powyższe należy odnieść też do rozdziału V zatytułowanego "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", co wskazywałoby na realizację normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.g. Jednak w treści § 12 objętego tym rozdziałem nie ma już mowy o częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, ale przepis ten stanowi jedynie o częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, które to ustalenia mogą zostać oparte tylko na delegacji ustawowej z art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. Oznacza to, że przedmiotowy regulamin wbrew wymogowi art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.g. nie reguluje wcale częstotliwości z jaką właściciele nieruchomości powinni się pozbywać odpadów komunalnych.

Z nieznanych powodów kontrolowany regulamin nie zawiera w ogóle wzmianek

o § 13 i § 14, od razu po § 12 wymieniając § 15, co także wskazuje na wadliwie zrealizowaną kompetencję prawotwórczą.

W ocenie Sądu nie może się również ostać przepis § 9 ust. 3 regulaminu, zgodnie

z którym odpady budowlane i rozbiórkowe należy gromadzić w specjalistycznych pojemnikach lub kontenerach, uniemożliwiających pylenie. Jeżeli prawodawca nie określa jakie są to specjalistyczne pojemniki i kontenery to nie może stawiać takiego niedookreślonego wymogu. Poza tym przepis ten jest niespójny z treścią § 7 pkt 8, który stanowi, że odpady budowlano-remontowe właściciel nieruchomości może dostarczyć do punktu selektywnej zbiórki.

W § 11 pkt 1 regulaminu Rada Miejska przyjęła, że pojemniki oraz kosze na odpady komunalne należy utrzymywać w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez ich dezynfekcję, dezynsekcję, naprawę lub wymianę w przypadku ich uszkodzenia lub zużycia. W ocenie Sądu przepis ten stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.cz.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W ustępie tym, jak domyślać się można Rada Miejska chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie.

Powołany w skardze § 15 ust. 2 regulaminu bezpodstawnie wkracza w stosunki cywilnoprawne, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ nadzoru, ale także modyfikuje art. 5 ust. 1 pkt 3 b u.cz.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy

i przepisami odrębnymi. Ustawa objaśnia zaś jakie podmioty mogą być uprawnione do wywozu nieczystości ciekłych. Natomiast już do wyboru właściciela należy, z usług którego podmiotu uprawnionego skorzysta.

Poza zakresem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. znajduje się § 16 regulaminu, w którym Rada Miejska ustaliła zasady rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości płynnych. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.cz.p.g. pozwala tylko na określenie warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie zbiorników bezodpływowych, co reguluje już wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Zasadnie Wojewoda dostrzegł też, że zawarte w § 19 ust. 1 pkt 1 stwierdzenie

o ponoszeniu pełnej odpowiedzialności właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe za zachowanie tych zwierząt, wykracza poza ustawową delegację art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p.g. Odpowiedzialność za szkody spowodowane przez zwierzę uregulowana została w Kodeksie cywilnym (art. 431 k.c.), a także w art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń. Natomiast wprowadzony w § 19 ust. 1 pkt 4 regulaminu zakaz szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia, stanowi powtórzenie i modyfikację art. 78 Kodeksu wykroczeń, który zakazuje pod groźbą kary grzywny do 1000 złotych albo kary nagany, drażnienia lub płoszenia i w ten sposób doprowadzania zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne.

Nieprawidłowo też Rada Miejska wykonała delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.cz.p.g. Unormowanie to upoważnia organ stanowiący gminy do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Oznacza to, że zapisy regulaminu nie powinny się w ogóle odnosić w tym zakresie do terenów objętych produkcją rolniczą. Nieuprawnione jest więc wyłączenie wskazane w § 20 ust. 1 pkt 1 i zastrzeżenie dla takich terenów warunków chowu zwierząt gospodarskich w ust. 3 i 4 tego § 20 regulaminu. Ponadto nie stanowi określenia wymagań, o jakim mowa w tym przepisie upoważniającym, zobowiązanie do przestrzegania obowiązujących już przecież przepisów w zakresie wskazanym w pkt 1, 2 i pkt 4 ust. 3 § 20 regulaminu. Takiego rodzaju postanowień nie można kwalifikować jako szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich z uwzględnieniem specyfiki terenu danej gminy.

Sąd dostrzegł też sprzeczność § 20 ust. 4 regulaminu i § 21 regulaminu z normą kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g. W pierwszym z tych unormowań postanowiono, że prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są przeprowadzać deratyzację pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, dwa razy do roku wiosną i jesienią, realizowaną przez podmiot uprawniony. Drugi z wymienionych przepisów stanowi zaś, że obowiązkiem deratyzacji na terenie gminy Orneta objęte są nieruchomości mieszkalne, użytkowe, placówki handlowe, usługowe, gastronomiczne, sklepy, magazyny, obiekty spożywcze i zakłady przetwórstwa spożywczego. Deratyzację należy przeprowadzać w miarę potrzeby jednak nie rzadziej niż dwa razy w roku w terminach: 1) od 1 do 30 kwietnia, 2) od 1 do 31 października. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co do deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Miejska realizując postanowienia tego przepisu nie mogła objąć tym obowiązkiem teren całej gminy z uwzględnieniem wyszczególnionego rodzaju zabudowy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Organ stanowiący gminy nie może wskazywać też podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, jak to uczyniono w § 20 ust. 4 regulaminu. Ponadto nie został w tym przepisie określony termin wykonania tego obowiązku, a jedynie częstotliwość przeprowadzania deratyzacji (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2462/15, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w sytuacji gdy na mocy, powoływanego przez skarżącego, art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1866), właściciel nieruchomości, jej posiadacz lub zarządzający nieruchomością są zobowiązani do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w tym w szczególności zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, to oczywistym jest, że takie działania muszą podejmować niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia gryzoni i w takim sensie, jak wnioskować można, lokalny prawodawca użył w § 21 regulaminu sformułowanie "w miarę potrzeby" po którym powinien być przecinek przed słowami "jednak nie rzadziej niż dwa razy w roku w terminach". Przy czym skoro obowiązek każdoczesnego zwalczania gryzoni został nałożony na właściciela nieruchomości mocą cytowanej ustawy, to w tym zakresie nie mogą się już wypowiadać regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz.p.g. zezwala ściśle tylko na wyznaczenie konkretnych obszarów wymagających objęcia obowiązkową deratyzacją, niezależnie od obowiązku wynikającego z cytowanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i terminów jej przeprowadzenia.

W konsekwencji omówionych naruszeń, w tym wobec nieprawidłowego uregulowania w zaskarżonym regulaminie: wymagań co do częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, koniecznym było stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wyszczególnionych przepisów w sposób istotny naruszających prawo, oznaczałoby funkcjonowanie ułomnego regulaminu, niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.