Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 796/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Miejskich Wodociągów i Kanalizacji [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej jako "spółka" albo "skarżąca") opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód za 2020 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją roczną z dnia 20 marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.w.") – ustalił "B" Spółce z o.o. w [...], w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW WP decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...], za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 633 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502; dalej także jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2489,22 m3/h i wynoszącym w przeliczeniu na podstawie art. 552a u.p.w. – 0,69145 m3/s. Wskazano, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w podanych terminach.

Spółka złożyła reklamację dotyczącą ww. informacji podnosząc, że do naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych błędnie przyjęto 366 dni zamiast 170 dni w roku z opadami.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 maja 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") – określił spółce za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 633 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Dyrektor stwierdził, że opłata stała ma charakter roczny i ustala wysokość opłaty za usługi wodne za cały rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 271 ust. 6 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w czterech równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Z powyższego wynika, że opłata stała ustalana w formie informacji rocznej, płatna jest kwartalnie w czterech ratach, podkreślając tym samym, iż odnosi się ona do roku kalendarzowego, czyli 366 dni.

Organ wskazał, że przyjęcie - zgodnie z założeniami "B" w [...] Spółki z o.o. - innej liczby dni z opadami, przybliżyłoby opłatę stałą do założeń opłaty zmiennej, która stanowi rzeczywisty obraz liczby dni w roku z opadami. Opłata stała stanowi zaś rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, do którego jest uprawniony podmiot pozwoleniem wodnoprawnym przez cały rok, a nie za faktyczną ilość odprowadzanych do wód opadowych lub roztopowych.

Organ przywołał treść art. 273 ust. 6 u.p.w. i stwierdził, że "B" w [...] Sp. z o.o. w [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 listopada 2018 r.

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., która wynosi 633 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, albowiem reklamacja spółki nie została uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w [...].

Określenie wysokości opłaty stałej zostało dokonane w oparciu o art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z § 6 ww. rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wynika natomiast, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę z 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (366 dni) i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości w ilości 2489,22 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,69145000 m3/s.

"B" w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty stałej parametru czasu wyrażonego w dniach i wynoszącego 366 dni, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący 170 dni, czyli ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej, która narusza warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym;

2/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;

3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji, wynikających m.in. z obserwacji i analizy danych uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz z diagramów klimatycznych, dostępnych na stronie www.meteoblue.com, a także analizy danych z deszczomierzy należących do "B" w [...], dotyczących średniej ilości dni w roku, w którym występują opady.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ w sposób bezpodstawny przyjął do ustalenia nałożonej na skarżącą opłaty, w zakresie elementu temporalnego, że czynnik określony przez ustawodawcę jako "dzienny" jest tożsamy z liczbą dni w całym roku kalendarzowym, czyli równy 366 dniom.

Na potwierdzenie błędnego stanowiska organu spółka podała, że przeprowadzone obserwacje i analizy danych z lat 2013-2018 uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącej oraz dostępne w Internecie diagramy klimatyczne meteoblue, opracowane dla Miasta [...], na podstawie godzinowych modeli symulacji pogody z 30 lat, określają 150 dni deszczowych w roku. Natomiast analiza danych z deszczomierzy należących do "B" w [...] wykazała, że w latach 2011-2018 średnia ilość dni z opadem wyniosła 163 dni w roku. Na podstawie ww. danych należy przyjąć, że średnioroczna ilość dni z opadem w [...] nie przekracza 170 dni w roku. W ocenie skarżącej, do naliczenia opłaty stałej za 2020 r. za usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, winno się zatem przyjąć parametr wynoszący 170 dni z opadami w roku.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, której organ w przedmiotowej sprawie nie zastosował, nie podejmując przy tym działań w kierunku zebrania materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy i rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie opłata stała została wyliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,69145000 m3/s.

Spór dotyczy przyjętej do obliczenia opłaty ilości dni. Organ wadliwie przyjął 366 dni jako ilość dni w roku kalendarzowym. Skarżąca stoi na stanowisku, że powinno to być 170 dni, albowiem proponowany przez organ okres 366 dni deszczowych jest z przyczyn obiektywnych niemożliwy.

Skarżąca podkreśliła, że zezwolono na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód nie wskazując konkretnie w pozwoleniu ilości dni, kiedy dochodzić będzie do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Wprowadzając do decyzji ten element ten sam organ, który ustalił opłatę stałą za usługi wodne, nie wziął pod uwagę, iż opady atmosferyczne w [...] wynoszą średnio rocznie 170 dni w roku.

W ocenie skarżącej skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na wody. Wydając takie pozwolenie organ administracji publicznej pozwala jednocześnie wnioskodawcy, aby w określony sposób mógł on na wody oddziaływać. W tym wypadku zezwolono skarżącej spółce na to, aby do wód wprowadzała wody opadowe i roztopowe.

Zdaniem skarżącej nie jest możliwe, by odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się przez wszystkie dni w roku. Przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej ilości dni deszczowych - 366, doprowadziło więc do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Organ całkowicie błędnie założył, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych następuje codziennie, a zatem, że w [...] codziennie pada. Jest bowiem rzeczą powszechnie wiadomą, że w [...] nie występują codziennie opady. Podkreślenia wymaga, że ta okoliczność ma charakter okoliczności oczywistej (notoria), niewymagającej dowodu.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach przyjmowanego do ustalenia opłaty stałej, należy zarzucić organowi, że wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ilość dni potencjalnie deszczowych, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 u.p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do faktycznej rocznej ilości dni z opadami.

W ocenie skarżącej organ naruszył także art. 8 § 1 k.p.a., a konkretnie wyrażoną w przepisie zasadę proporcjonalności, gdyż celem, który ma zostać osiągnięty poprzez nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jest swoiste zniwelowanie negatywnych skutków dla środowiska wywołanych niekorzystnym działaniem podmiotów. Oznacza to tym samym, że istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Skarżąca wskazała ponadto, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w kilku sprawach podzielił pogląd skarżącej w kwestii ilości dni (170), które powinny być przyjęte przy wyliczaniu opłaty rocznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej powoływanej nadal jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, przy czym – w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. - usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, uiszcza się opłaty za usługi wodne.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Stosownie zaś do art. 552a u.p.w., w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych; 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.

W ocenie skarżącej organ naruszył powołany przepis błędnie uznając za podstawę obliczenia opłaty stałej parametr czasu wyrażonego w dniach bez odniesienia go do ilości dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez spółkę, dokonując tym samym nieprawidłowego założenia, że w [...] codziennie pada, a w związku z tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez skarżącą następuje codziennie. Skarżąca wskazała, że skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych w związku z opadami w [...], wyliczonymi na podstawie średniej opadów z poprzednich lat.

Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został już pogląd - z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza - że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r.; sygn. akt II SA/Rz 653/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć bowiem należy, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11 u.p.w.) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1 u.p.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów.

Co istotne, ustawodawca nie określił w żaden sposób dni, od ilości których uzależniona jest opłata stała, jako dni "z opadami", choć np. w art. 409 ust. 6 u.p.w. wskazał, że operat wodnoprawny sporządzany w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien określać "czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód". Zatem można przyjąć, że ustawodawca, gdy ustanawia normy dotyczące dni "opadowych" wyraźnie je określa w tekście przepisu.

Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 u.p.w. wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 u.p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w czterech równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (jak np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów).

Należy zatem przyjąć, że w przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Jednocześnie trzeba zauważyć, że skoro opłata stała jest ustalana za okres roczny, lecz czas korzystania z wód jest krótszy niż cały rok (np. ze względu na – jak to ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie - wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego, czy także z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia, jak też niepełny rok korzystania z określonych urządzeń kanalizacyjnych), to w takim przypadku możliwa jest sytuacja, w której ustalając wysokość opłaty na dany rok kalendarzowy, czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz tylko określoną część roku kalendarzowego. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Artykuł 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Skoro treść przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do rozumienia określonego w nim parametru "dni", a w konsekwencji także i zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na brak konieczności prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w oczekiwanym przez skarżącą zakresie, dotyczącym ilości dni deszczowych w [...].

Na marginesie tylko dodać można, że opłata stała ustalana jest także z tytułu odprowadzania wód roztopowych, co strona skarżąca pomija, koncentrując się wyłącznie na argumentacji związanej z ilością dni opadowych. Niewątpliwie ilość dni z opadami będzie różna w stosunku do ilości dni z roztopami, co do którego to parametru strona skarżąca żadnych danych nie przywołała.

Skoro jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.), a parametr maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód, wyliczony stosownie do art. 552a u.p.w., wyrażony w pozwoleniu wodnoprawnym wynosi 0,69145000 m3/s, to – przyjąwszy w sposób prawidłowy parametr temporalny (366 dni) – należy stwierdzić, że ustalając w przedmiotowej sprawie opłatę stałą za 2020 r. w wysokości 633 zł, organ nie naruszył prawa.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w kilku sprawach podzielił pogląd skarżącej w kwestii ilości dni, które powinny być przyjęte przy wyliczaniu opłaty rocznej stwierdzić należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu dokonywał kontroli wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Należy mieć nadto na względzie, że treść wspomnianej przez skarżącą decyzji ani jej podstawy nie są Sądowi znane.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.