Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1645/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. F. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., doręczonym do Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 1 września 2020 r., M. F., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji"), o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby na skutek nieotrzymania - w terminie do dnia 31 maja 2017 r. - pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w IAS w [...].

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Dyrektor IAS w [...], powołując w podstawie prawnej art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 i art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.KAS", stwierdził zwolnienie M. F. ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż strona rozpoczęła służbę w Służbie Celnej w dniu [...] października 2006 r. Od dnia mianowania do służby przygotowawczej do dnia [...] lutego 2017 r. obowiązki służbowe wykonywała w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...]. Od dnia [...] września 2009 r. pełniła służbę stałą w Izbie Celnej w [...]. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.KAS", od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. strona pełniła służbę w IAS w [...] w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

Z upływem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy strony wygasł stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS w związku z nieprzedstawieniem do dnia 31 maja 2017r. propozycji służby bądź pracy w IAS w [...]. Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - na skutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Dalej organ I instancji wskazał, iż ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W procesie organizacji IAS w [...] działania koncentrowały się na opracowywaniu rozwiązań organizacyjnych uwzględniających przygotowane centralnie modele struktur terenowych. Projektując struktury terenowe, Dyrektor lAS w [...] dostosowywał organizacyjnie i etatowo strukturę terenową do potrzeb i uwarunkowań regionalnych oraz zakresu zadań.

Działania te były prowadzone z uwzględnieniem limitów funkcjonariuszy w województwie [...] oraz niezbędnej obsady pozostałych komórek, w tym akcyzy, rejestracji, czynności analitycznych i sprawdzających. Działania Dyrektora IAS w [...] podyktowane były również stanowiskiem Szefa KAS, zawartym w piśmie znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r., w którym został określony limit funkcjonariuszy na 142 osoby, podczas gdy na dzień 31 marca 2017 r. służbę pełniło 172 funkcjonariuszy. Sytuacja ta powodowała, że część dotychczasowych funkcjonariuszy nie otrzymało propozycji służby.

W ramach procesu budowania struktur kierowano się przebiegiem dotychczasowej służby i miejscem zamieszkania funkcjonariuszy. Przebieg dotychczasowej służby M. F. nie umożliwił Dyrektorowi lAS w [...] złożenia jej propozycji służby, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego limitu funkcjonariuszy.

W przypadku strony Dyrektor lAS w [...] dokonał analizy przebiegu dotychczasowej służby i stwierdził:

1) częste i długie absencje chorobowe strony w latach 2010-2017, które powodowały dezorganizację służby; w ww. okresie strona przebywała na zwolnieniach lekarskich przez łączny okres 234 dni,

2) niewłaściwą postawę etyczną związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej w zakresie norm stojących na straży godności i zawodowego prestiżu funkcjonariuszy Służby Celnej, w szczególności ust. 3 w brzmieniu "Funkcjonariusz celny swym praworządnym, profesjonalnym, bezstronnym postępowaniem, kulturą osobistą oraz nienaganną postawą etyczną, dba o pozytywny wizerunek i prestiż Służby Celnej"; niewłaściwa postawa etyczna została wskazana w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym w dniu [...] marca 2015 r. (nr [...]) na skutek telegramu z Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; zachowanie strony ustalone m.in. na podstawie protokołu z przesłuchania świadka z dnia [...] stycznia 2015 r., w związku z prowadzonym postępowaniem przez Prokuraturę Rejonową [...], nie umacniało powagi i zaufania do pełnionych funkcji w swoim środowisku.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że struktura i alokacja kadrowa w IAS w [...] oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych (tj. w urzędach skarbowych i urzędzie celno-skarbowym) została ukształtowana w taki sposób, aby zagwarantować najwyższy poziom realizacji zadań i celów KAS przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach będącego w dyspozycji Dyrektora IAS w [...] funduszu płac, posiadanego limitu zatrudnienia funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS oraz limitu zatrudnienia ogółem.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji do Szefa KAS zarzucając naruszenie:

- art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia strony ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego, podczas gdy zwolnienie to w żaden sposób nie jest oparte o przesłanki ustawowe, a stanowi wyraz dowolnego oraz sprzecznego z prawem działania organu I instancji,

- art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie określonych w tym przepisie kryteriów i uznanie, że przebieg służby oraz doświadczenie zawodowe strony przemawiają za tym, aby nie przedłożyć jej propozycji pełnienia służby,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ I instancji błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do nieuzasadnionego wniosku, iż zasadna była decyzja o braku przedstawienia stronie propozycji służby, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż strona spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przedstawienia jej propozycji służby,

- art. 7 w związku z art. 9 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji pełnego postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i gołosłowne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona nie zna toku rozumowania organu.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach odwołania strona podniosła w szczególności, że pełniła służbę od dnia [...] października 2006 r. w służbie przygotowawczej na podstawie aktu mianowania na stanowisku [...] w stopniu [...] w Izbie Celnej w [...], a następnie w służbie stałej od dnia [...] września 2009 r. na stanowisku [...] w stopniu [...] w IC w [...]. Następnie, z dniem [...] listopada 2010 r. strona została mianowana na stopień służbowy [...], następnie, z dniem [...] stycznia 2012r., na stopień [...], a z dniem [...] września 2016 r. na stopień [...]. Zaznaczyła także, iż w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] listopada 2007 r. strona pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] Oddział Celny w [...]. Następnie, od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...]. Podkreśliła, iż w wymienionym okresie była wielokrotnie delegowana do wykonywania zadań w zakresie właściwości Izb Celnych w [...] i [...] w celu zabezpieczenia zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Wskazała nadto, że odbyła wiele specjalistycznych szkoleń, była wielokrotnie nagradzana oraz osiągała dobre oceny okresowe.

Zdaniem strony, nie analizowano posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby w stosunku do innych funkcjonariuszy. Jedynym, pozaustawowym kryterium jakie względem niej zastosowano, była realizacja zadań, o których mowa w piśmie szefa KAS z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. O jej sytuacji prawnej i faktycznej zadecydowały zatem wytyczne Szefa KAS, a nie przepisy ustawy.

Strona podniosła również, że powołanym przez organ I instancji orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lutego 2016 r. została uniewinniona od zarzucanego jej czynu.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Szef KAS, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, iż orzekał wyłącznie na podstawie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w szczególności w ramach postępowania przed organem I Instancji i nie potraktował pozwu z dnia [...] września 2017 r., złożonego przez stronę w sprawie o sygn. akt [...], jako uzupełnienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jak bowiem wskazała sama strona, ww. dokumentacja stanowi odrębne żądanie (sprawę).

Następnie organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ I instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Wskazują na to rozważania zawarte m.in. na stronach 2 - 3 zaskarżonej decyzji. Zaznaczył przy tym, że w sytuacji dotyczącej byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który nie otrzymał do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby, decyzja dotycząca stosunku służbowego może jedynie stwierdzić fakt zwolnienia ze służby na skutek wygaśnięcia tego stosunku.

Dalej organ stwierdził, że brak przedstawienia stronie przez Dyrektora IAS w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy (służby) w KAS znajduje oparcie w przepisach p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę bądź propozycja pełnienia służby. Stąd też Dyrektor IAS w [...] nie był zobowiązany do automatycznego przedłożenia stronie propozycji pracy lub służby. Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego ma charakter uznaniowy i jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

Zdaniem Szefa KAS nie można podzielić stanowiska strony, że przypadku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego należy zawsze analizować i porównywać posiadane przez daną osobę kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby w stosunku do innych funkcjonariuszy. Istotne jest bowiem zbadanie zasadności indywidualnych przyczyn w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I Instancji zanalizował na podstawie akt osobowych dotychczasowy, indywidualny przebieg służby strony i charakter zadań realizowanych w ramach pełnienia służby. W wyniku tego stwierdził dwie podstawowe okoliczności, które stanowiły podstawę braku przedłużenia stronie propozycji dalszej pracy (służby), tj. częste i długie absencje chorobowe w latach 2010-2017 oraz niewłaściwą postawę etyczną związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej.

Podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności podjętej decyzji Szef KAS stwierdził, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa. Funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię. Dyrektor IAS w [...] był uprawniony do oceny cech i postawy strony powodujących, że w jego ocenie nie wpisywała się ona w wysokie standardy tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnosząc się podniesionej przez stronę kwestii uniewinnienia jej od czynu zarzucanego w postępowaniu dyscyplinarnym, organ II instancji stwierdził, że zarówno przepisy ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., jak i ustawy o KAS (art. 179 ust. 2 pkt 3) przewidują negatywne skutki związane już z samym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego na stosunek służbowy danej osoby - funkcjonariusza.

Organ II instancji zwrócił uwagę na społeczną rolę służby, charakter powierzonych stronie zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne. Podkreślił, iż funkcjonariusz powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Stąd też zachowanie funkcjonariusza, które było przedmiotem postępowania, niezależnie od jego ostatecznej kwalifikacji w postępowaniu dyscyplinarnym oraz karnym, mogło być uwzględnione podczas oceny przebiegu służby w procesie składania propozycji pracy (służby). Zachowanie strony nie umacniało powagi i zaufania do pełnionych funkcji w swoim środowisku, to zaś miało przełożenie na ocenę jej służby.

W świetle powyższego, zdaniem Szefa KAS, Dyrektor IAS w [...] uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu stronie propozycji pracy (służby). Organ I instancji uwzględnił również konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS - IAS w [...]. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS jest zatem nieuzasadniony.

W ocenie Szefa KAS nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony przez organ I instancji w sposób dostateczny. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Przebieg służby funkcjonariusza i jego doświadczenie zawodowe zostały wystarczająco wyjaśnione i odzwierciedlone w aktach sprawy i aktach osobowych strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18, organ II instancji nie podzielił również zarzutu strony odnośnie naruszenia zasady równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach wyrażonych w art. 32 i 60 Konstytucji RP.

Pismem z dnia 15 marca 2021 r. M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa KAS z dnia [...] lutego 2021 r. zarzucając naruszenie:

art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego, podczas gdy zwolnienie to w żaden sposób nie jest oparte o przesłanki ustawowe, a stanowi wyraz dowolnego oraz sprzecznego z prawem działania organu I instancji,

- art. 167 ust. 7 p.w.KAS poprzez niewłaściwe zastosowanie określonych w tym przepisie kryteriów i uznanie, że przebieg służby oraz doświadczenie zawodowe skarżącej przemawiają za tym, aby nie przedłożyć jej propozycji pełnienia służby,

- art. 171 ust. 1 p.w.KAS poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ II instancji, że działanie organu I instancji wobec skarżącej nie miało charakteru władczego i jednostronnego, podczas gdy brak przedstawienia skarżącej propozycji służby stanowił w istocie wyraz pełnej dowolności w zakresie działania organu I instancji oraz stał w oczywistej opozycji wobec kwalifikacji, jak również przebiegu jej służby,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz dokonaniu przez organ II instancji błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do nieuzasadnionego wniosku, iż zasadna była decyzja o braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż skarżąca spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przedstawienia jej propozycji służby,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz na dokonaniu przez organ II instancji błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie za organem I instancji, iż stosunek służbowy skarżącej wygasł, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż skarżąca spełniła wszystkie ustawowe przesłanki do przedstawienia jej propozycji służby.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie została dokonana rzetelna analiza przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Wskazane w decyzji okoliczności nie stanowiły bowiem testu spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Nie dokonano bowiem oceny i porównania kwalifikacji i doświadczenia skarżącej z innymi funkcjonariuszami. Test spełnienia kryteriów, aby był transparentny, powinien dotyczyć wszystkich funkcjonariuszy. Wśród nich należało dokonać oceny i porównania posiadanych kwalifikacji i przebiegu służby. Tymczasem ograniczono się jedynie do najprostszego zabiegu, tj. wzięto pod uwagę realizowane przez skarżącą - w chwili przekształcenia - zadania oraz wytyczne Szefa KAS. Stąd w służbie pozostały osoby, które realizowały zadania ogólne, niekiedy sekretarskie, które nie zostały ujęte w piśmie KAS. Wobec skarżącej nie zastosowano kryteriów ustawowych, pozwalających na uniknięcie zarzutu braku transparentności i poszanowania zasady równego traktowania.

Skarżąca ponownie podniosła, że o jej dalszym losie prawnym i faktycznym zadecydowały wytyczne Szefa KAS, nie zaś przepisy ustawy. Takie działanie, w jej ocenie, jest absolutnie niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i musi skutkować uznaniem przeprowadzonej procedury za sprzeczną z prawem i w związku z tym uzasadniającą przywrócenie skarżącej do służby.

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji w zasadzie powielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji, wobec czego dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa KAS z dnia [...] lutego 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] września 2020 r. zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy czym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Zaznaczyć należy, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, ugruntowane jest stanowisko judykatury (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1333/18; z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1041/18; publ. CBOSA), zgodnie z którym wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Dochodzi wówczas do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a które Dyrektor IAS w [...] powinien uwzględnić w niniejszej sprawie to posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Kryteria te, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinny być wszechstronnie rozważone i ocenione, zaś wyniki tej oceny powinny zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego ma charakter uznaniowy i jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej właśnie na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. I tak, z wyroków NSA: z dnia 23 września 1987 r. sygn. akt II SA 468/87 (publ. OPS 1988, nr 11-12, poz. 258), z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 951/17, z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3169/18 (publ. CBOSA) wynika, że organ, wydając decyzję uznaniową, winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakim się kierował, podejmując określone rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

W przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego istotnego znaczenia nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Okoliczność zaś, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji. Należyte uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w sprawach osobowych. Chodzi bowiem o to, aby podwładny miał świadomość, iż ma do czynienia nie z arbitralnym lub uwarunkowanym względami osobistymi rozstrzygnięciem przełożonego, co w sposób oczywisty naruszałoby jego prawa, lecz z decyzją będącą wynikiem zindywidualizowanych rozważań w zakresie przyczyn podjęcia określonego rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania powodów wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

W ocenie Sądu, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, tj. Dyrektor IAS w [...] oraz Szef KAS naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Szef KAS, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora IAS w [...] nie zawierają rzetelnej i wyczerpującej analizy i oceny kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Z uzasadnienia decyzji Dyrektora IAS z dnia [...] września 2020 r. nie wynika, aby organ ten dokonał analizy i oceny kwalifikacji skarżącej w jakimkolwiek zakresie. Nie uczynił tego również Szef KAS w sposób bezpodstawny przyjmując, że "organ I instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS." oraz, że "zanalizował na podstawie akt osobowych dotychczasowy, indywidualny przebieg służby strony i charakter zadań realizowanych w ramach pełnienia służby". Kwalifikacje skarżącej, charakter realizowanych zadań oraz ich ocena dokonywana w toku całej służby przez właściwych przełożonych nie zostały przez organ w ogóle rozważone i ocenione.

Odnośnie przebiegu służby organ I instancji wskazał, że od dnia mianowania do służby przygotowawczej do dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca wykonywała w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...], przy czym od dnia [...] września 2009 r. pełniła służbę stałą w IC w [...]. Natomiast od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżąca pełniła służbę w IAS w [...] jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej.

Dalej organ I instancji wskazał na "częste i długie absencje chorobowe" skarżącej w latach 2010-2017 (234 dni) stwierdzając, że powodowały one dezorganizację służby. Nie poparł jednak swego stanowiska żadną argumentacją, odzwierciedloną w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy absencje skarżącej w służbie miały charakter systematyczny na przestrzeni ww. okresu, czy jednostkowy, wynikający np. z określonej sytuacji zdrowotnej. Nie wskazał również na czym polegała dezorganizacja służby, nie odwołał się w tym zakresie np. do stanowiska bezpośredniego przełożonego w tamtego okresu, który wskazywałby na brak efektywności skarżącej w realizacji zadań służbowych z powodu absencji w służbie.

Powyższych okoliczności nie wyjaśnił również organ II instancji wskazując, iż argument przedstawiony przez organ I instancji przemawia za brakiem przedstawienia skarżącej propozycji służby.

Motywując pojęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał ponadto na "niewłaściwą postawę etyczną skarżącej związaną z naruszeniem Kodeksu Etyki Funkcjonariusza Służby Celnej" (ust. 3). Niewłaściwa postawa etyczna skarżącej, jak podał organ, została wskazana w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym w dniu [...] marca 2015 r. Podkreślić jednak należy, co podnosiła również skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że ww. postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone w dniu [...] lutego 2016 r. poprzez wydanie przez Dyrektora IAS w [...] orzeczenia uniewinniającego skarżącą od zarzucanego jej czynu określonego w art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano m.in.: " (...) zebrany materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że czyn nie miał związku ze służbą, zaś obwiniona uczestniczyła w zdarzeniu prywatnie (...)", a także: "(...) zachowanie obwinionej dotyczyło wyłącznie jej życia prywatnego, zatem nie może być rozpatrywane w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej". Skoro zatem skarżąca została uniewinniona od zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, a zdarzenie, w którym uczestniczyła, nie miało związku ze służbą to, w ocenie Sądu, brak było faktycznych i prawnych podstaw do powoływania się przez organ I instancji na ww. okoliczność w świetle kryterium "przebiegu dotychczasowej służby" skarżącej w rozumieniu art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Nie można również w tym względzie zaakceptować stanowiska Szefa KAS, który odnosząc się do argumentu skarżącej, iż w sprawie dyscyplinarnej zapadło orzeczenie uniewinniające, wskazał na "(...) negatywne skutki i wpływ związany już z samym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego na stosunek służbowy danej osoby - funkcjonariusza". Organ II instancji powołał w tym zakresie przepis art. 179 ust. 2 pkt 3 ustawy o KAS nie wyjaśniając bliżej swego stanowiska. Tymczasem ww. ustawa nie zawiera przepisu o wskazanej jednostce redakcyjnej, z kolei art. 179 ust. 2 ustawy (aktualnie uchylony) dotyczył okoliczności zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Można domniemywać, że intencją organu II instancji było powołanie art. 178 ust. 1 pkt 3 ustawy o KAS, który dotyczy możliwości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Organ jednak nie wykazał, aby taka okoliczność miała miejsce w przypadku skarżącej. Nie wynika to również z akt osobowych skarżącej. W związku z powyższym odwołanie się przez organ do ww. przepisu nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznym przebiegu służby skarżącej, a nadto jest niezrozumiałe w świetle wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczenia uniewinniającego.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że organ I instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy w powiazaniu z aktami osobowymi skarżącej przy uwzględnieniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem reguł postępowania dowodowego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W konsekwencji uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z kolei Szef KAS poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji, wobec nieuwzględnienia argumentów odwołania, narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze do Sąd skarżąca podkreślała, że była wielokrotnie nagradzana, wyróżniana, otrzymywała pozytywne opinie służbowe, co znajduje odzwierciedlenie w aktach osobowych (np. k. 289, 310, 317, 326, 349, 234, 159). Okoliczności tych jednak organ I instancji, ani organ II instancji nie rozważył i nie ocenił pomimo obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Skutkowało to uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje możliwości wskazania w uzasadnieniu decyzji istotnych celów reformy administracji skarbowej, tym niemniej nie może to zastąpić zindywidualizowanej oceny przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby. Sąd nie kwestionuje również uprawnienia organów KAS do dostosowania zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Zwraca jednak uwagę na spoczywający na organach obowiązek rzetelnego wyjaśnienia, w oparciu o ww. kryteria ustawowe, powodów, dla których skarżącej nie została przedstawiona propozycja służby. Obowiązku tego w niniejszej sprawie orzekające organy nie dopełniły z powodów powyżej wskazanych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor IAS w [...] uwzględni powyższe rozważania, dokona wszechstronnej analizy i oceny materiału dowodowego, a następnie podejmie decyzję, którą wyczerpująco uzasadni, w tym odniesie się do argumentacji skarżącej oraz zamieści zindywidualizowane powody wybranego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.