Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1003/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. przy udziale sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Komendy Wojewódzkiej Policji w P. [...], o czasowe odebranie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej u.o.z.) M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod Spółką A" z siedzibą w N. , zwierząt zatrzymanych w dniu [...] czerwca 2017 r. w miejscowości P., wymienionych w spisie i opisie rzeczy protokołu zatrzymania rzeczy z [...] czerwca 2017 r., odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr [...] zawartej w zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie administracyjne względem padłych zwierząt, wymienionych w tabeli nr [...] decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że na podstawie zawiadomienia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia [...] lipca 2017 r. zawierającego spis i opis rzeczy z protokołu zatrzymania rzeczy z dnia [...] czerwca 2017 r., w dniu [...] lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o czasowym odebraniu w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. zwierząt zatrzymanych na terenie Spółki A" w miejscowości P., gmina Ś.. Spis ten zawierał łącznie nie mniej niż [...] osobników zwierząt, należących do ponad [...] gatunków, w tym szereg gatunków ptaków, ssaków oraz [...] gatunek gada. W dniu [...] czerwca 2017 r. policjanci wraz z osobami przybranymi, bez uczestnictwa przedstawicieli gminy, weszli na teren Spółki A i zatrzymali ok. [...] sztuk zwierząt wymienionych w spisie i opisie rzeczy zatwierdzonych postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Ś. z dnia [...] czerwca 2017 r.

Burmistrz zauważył, że lekarze weterynarii obecni w tym dniu na terenie "Spółki A zwrócili uwagę na zły stan sanitarny pomieszczeń dla zwierząt, jednakże żaden z nich nie wyraził opinii, iż jedyną możliwością poprawy ich warunków bytowania jest ich natychmiastowy odbiór, a dalsze ich przebywanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża ich życiu lub zdrowiu. Co więcej, w opiniach dot. stanu zdrowotnego zwierząt powtarza się stwierdzenie o ogólnej dobrej kondycji zwierząt i braku oznak wygłodzenia. Innego zdania byli nie wymieni w protokołach, a występujący w mediach, aktywiści organizacji ekologicznych. Następnie organ podał, że dobry stan zwierząt w chwili ich przyjęcia z P. potwierdzili dyrektorzy ogrodów zoologicznych, do których trafiły – w W., C. i B..

W ocenie Burmistrza w postępowaniu dotyczącym odebrania zwierząt opiniami wiarygodnymi są opinie lekarzy weterynarii obecnych w "Spółce A w dniu [...] czerwca 2017 r. i sporządzona na zlecenie tego organu opinia biegłego dr Ś. . Począwszy od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. nieruchomość, na której prowadzona była ww. działalność gospodarcza znajdowała się pod stałym, całodobowym nadzorem policyjnym, a zatrzymane zwierzęta były stopniowo relokowane do innych ośrodków i ogrodów zoologicznych. Równolegle, w ramach postępowania administracyjnego, prowadzono korespondencję z organami (Starosta Ś., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ś., Komenda Wojewódzka Policji w P., Prokuratura Okręgowa w P. , Ministerstwo Środowiska i instytucjami (Ogród Zoologiczny w P.) mogącymi być w posiadaniu informacji i materiałów mogących stanowić dowody w sprawie. Ponadto, z uwagi na fakt, że po upływnie ponad miesiąca od dnia interwencji na terenie P. przebywało nadal [...] zwierząt (w tym [...] kotowatych, [...] małp oraz [...] kopytne), skierowano zapytanie do dwunastu ogrodów zoologicznych z terenu całej Polski o możliwość czasowej opieki nad ww. zwierzętami. Od dnia interwencji, aż do zakończenia relokacji (czyli do [...] kwietnia 2018 r.), gmina Ś. organizowała i finansowała opiekę i żywienie zwierząt pozostających w P. pod całodobowym nadzorem funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i Komendy Powiatowej Policji w Ś..

Organ wskazał, że w zebranym materiale dostrzegł wiele nieścisłości i błędów powstałych na etapie przekazywania zwierząt na przechowanie poszczególnym podmiotom, co daje obraz chaosu jaki towarzyszył odbieraniu zwierząt. Jednakże w żadnym z protokołów oddania zwierząt na przechowanie nie odnotowano jakichkolwiek uwag wskazujących, że przejmowane zwierzęta były w złej kondycji, czy też wykazywały jakiekolwiek objawy chorobowe.

W sprawie Burmistrz zapoznał się również z dowodami z opinii biegłych sporządzone kolejno przez dr A. S. (na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji w P.) i następnie przez powołanego przez Burmistrza dr J. Ś.. Z opinii dr S. wynikało szereg zastrzeżeń co do stanu zdrowotnego jak i warunków bytowych zapewnionych w Spółce A Burmistrz w uzasadnieniu decyzji zakwestionował szereg wniosków wynikających z pierwszej z ww. opinii. Zakwestionował także wiarygodność protokołów kontroli przeprowadzonych przez członków Fundację B, stanowiących załącznik do zawiadomienia Fundacji B z [...] lipca 2017 r. Zdaniem Burmistrza autorka opinii dr A. S. nie posiadła też fachowej i pełnej wiedzy na temat różnorakich gatunków zwierząt występujących na terenie "Spółki A W ocenie Burmistrza okoliczność znęcania się nad ptakami przebywającymi na ww. terenie nie wynika także z opinii sporządzonej przez mgr inż. P. W. z Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody [...].

Następnie Burmistrz zauważył, że w opinii z dnia [...] kwietnia 2018 r. dr J. Ś. ocenił, iż stwierdzone w dniu [...] czerwca 2017 r. przez funkcjonariuszy policji i opisane w protokołach okoliczności, jak i przedstawione w dokumentacji fotograficznej RSD [...], nie zagrażały w żaden sposób życiu lub zdrowiu znajdujących się tam zwierząt. Stan zdrowia wszystkich zwierząt był dobry, nie były wychudzone i zaniedbane, żadne ze zwierząt nie wykazywało oznak znęcania się przez świadome zadawanie bólu lub cierpień - brak stwierdzenia jakichkolwiek ran czy okaleczeń, uszkodzeń ciała czy nieprawidłowości w naturalnym poruszaniu. Kondycja zwierząt była prawidłowa - sierść wszystkich ssaków i pióra ptaków nie wykazywały ubytków, nagich miejsc w wyniku np. grzybiczych wyłysień, czy wychudzenia w wyniku niewłaściwego karmienia i braku odrobaczania. Zachowanie ich było prawidłowe - zwierzęta były ufne do ludzi, nie wykazywały nadmiernej płochliwości w wyniku złego traktowania czy cierpienia. W ocenie dr. Ś. ., spowodowana zaplanowaną interwencją i kontrolą w dniu [...] czerwca 2017 r., obecność dużej grupy osób, nie będących codzienną obsługą zwierząt, było nieprawdopodobnie wielkim czynnikiem - bodźcem stresowym dla wszystkich zwierząt w zamkniętym ośrodku hodowli, do których dostęp od samego początku był zawsze bardzo ograniczony.

Organ zauważył, że w opinii dr. Ś. z protokołu zatrzymania rzeczy, a de facto spisu inwentarzowego gatunków i osobników zwierząt, sporządzonego przez funkcjonariusza policji w obecności właściciela zwierząt oraz czterech innych osób uczestniczących w czynnościach, a podpisanego przez tylko dwie osoby spośród wspomnianych czterech osób, nie wynika nic poza 82 pozycjami - gatunkami, w wielu wypadkach identyfikowanych przez właściciela, zwłaszcza przy rozpoznawaniu gatunków ptaków. Dokument ten nie zawiera żadnych informacji w odniesieniu dla zagrożenia życia czy zdrowia poszczególnych zwierząt. W ocenie biegłego prowadzone postępowanie w przedmiocie odebrania zwierząt zawiera wiele nieprawidłowości. Biegły uznał, że zastane w dniu [...] czerwca 2017 w Spółce A zwierzęta były w dobrym stanie fizycznym i psychicznym, nie były zagłodzone, prawidłowo się poruszały i zachowywały się, nie były chore, nie zalegiwały w pozycjach wycieńczenia lub agonii w wyniku niewłaściwej obsługi czy braku opieki weterynaryjnej, na sierści czy piórach nie było ran i przyklejonych własnych odchodów. Na wybiegach czy w klatach miały różne miejsca do wyboru, z dostępem do światła słonecznego na wybiegach zewnętrznych, w tym podłożem piaszczystym dla gatunków pustynnych czy stepowych. Pomieszczenia lub klatki umożliwiały zachowanie naturalnych pozycji wszystkim znajdującym się tu zwierzętom. Dodatkowo wybiegi od strony zewnętrznej obsadzone były krzewami i inną roślinnością, co dawało zwierzętom dodatkowo komfort spokoju. W wolierach ptaków, gdzie odbywały się lęgi - wysiadywanie jaj lub karmienie piskląt - ograniczano się tylko do codziennego ich karmienia i wymiany wody przez wyznaczoną jedną osobę - bez usuwania odchodów ze ściółki, aby zminimalizować jakiekolwiek płoszenie ptaków.

Reasumując Burmistrz uznał, że decyzja o odebraniu zwierząt była przedwczesna. Zaingerowano bowiem w sposób nadmierny, nie dano możliwości podjęcia jakichkolwiek działań i poprawy zastanych warunków bytowania zwierząt (posprzątania klatek, rozbudowy pomieszczeń, czy zakończenie rozpoczętych inwestycji, m.in. woliery dla ptaków). Całkowicie nie uwzględniono faktu przeprowadzenia interwencji w dniu następującym po bardzo intensywnych opadach deszczu, które spowodowały olbrzymie kałuże i miejscowe podtopienia w wielu miejscach w rejonie W..

Organ podniósł, że czasowe odebranie zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. umożliwia odebranie zwierząt w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Organ podkreślił, że jest to tryb "awaryjny" i umożliwia odebranie zwierząt w sytuacji szczególnej, w przypadkach, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. W rozpatrywanej sprawie nie można oprzeć się wrażeniu, że podjęte działania były przedwczesne i pochopne, naraziły zwierzęta na dodatkowe stresy i cierpienia, a zaangażowane w sprawę organy i instytucje na dodatkowe zobowiązania i niebagatelne koszty. Zdaniem Burmistrza gdyby interwencja w Spółce A nie miała charakteru sensacji medialnej, lecz merytorycznej kontroli z udziałem przedstawicieli właściwych służb i organów, można by uniknąć chaosu i pomyłek, a ewentualne uchybienia i zastrzeżenia co do stanu pomieszczeń można by naprawić bez konieczności wywozu zwierząt.

Mając to na uwadze Burmistrz odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr [...]. Organ wskazał, że spośród wszystkich zwierząt zatrzymanych podczas interwencji na podstawie pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia [...] lutego 2018 r. oraz informacji posiadanych z urzędu potwierdzono padnięcie [...] sztuk wymienionych w tabeli w osnowie decyzji. Fakt padnięcia zwierzęcia powoduje, że postępowanie w stosunku to tego konkretnego osobnika jest bezprzedmiotowe, w związku z czym burmistrz umorzył postępowanie co do zwierząt wskazanych w tabeli nr [...] decyzji.

Odwołanie od decyzji złożył Prokurator Okręgowy w P. , Komenda Wojewódzka Policji w P. oraz Fundacja B

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Okręgowego w P. oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania w odniesieniu do Komendy Wojewódzkiej Policji w P. (pkt 1), uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. i uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (pkt 2).

Sprzeciw od pkt 2 powyższej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie Burmistrza Ś., zakończone wydaniem decyzji I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny i zgromadzony w sprawie bogaty materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji zarówno Burmistrzowi Ś. jak i organowi II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz ze sprzeciwem i aktami administracyjnymi załączyło nierozpatrzone odwołanie Fundacji B, przekazane przez Burmistrza Ś. do siedziby Kolegium [...] października 2018 r. (data wpływu), już po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że z uwagi na treść art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) przedmiotem rozpoznania było jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte pkt 2 decyzji. Pkt 1 decyzji zawierał bowiem rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w P., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to miało charakter formalny, bez rozpoznania merytorycznego odwołania Komendy i nastąpiło wyłącznie z powodów związanych wyłącznie ze statusem tego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. Nie było rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie mogło tym samym być przedmiotem wniesionego sprzeciwu, a tym samym nie podlegało rozpoznaniu przez sąd w ramach przedmiotowego postępowania.

Dalej Sąd zauważył, że podstawą uchylenia punktu 2. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nierozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza Ś. z [...] września 2018 r. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem odwołania Fundacji B z dnia [...] października 2018 r. Sąd zaznaczył, że skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Nie może bowiem w jednej sprawie być wydanych kilka decyzji ostatecznych. Uznano, że nierozpatrzenie wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza Ś. stanowi naruszenie przepisów postępowania mieszczące się w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.", które sąd powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a". i w konsekwencji skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego z powodów formalnych bez konieczności badania czy ziściły się warunki wprost zapisane w art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w pkt. 1. stwierdziło niedopuszczalność odwołania w odniesieniu do odwołania Komendy Wojewódzkiej Policji w P., w pkt. 2 uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. i Fundacji B i uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do odwołania Komendy Wojewódzkiej Policji w P. SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji można złożyć odwołanie. Odwołanie służy tylko stronie postępowania. W niniejszej sprawie stroną postępowania nie była Komenda Wojewódzka Policji w P. i z tego względu stwierdzono niedopuszczalność odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że odwołania Prokuratora Okręgowego w P. i Fundacji B powinny zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś Kolegium uniemożliwiło ocenę przedmiotu sprawy w postępowaniu instancyjnym.

Następnie organ przytoczył przepisy art. 6 i 7 u.o.z. stanowiące podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, wyjaśniając, że istnieją dwa tryby postępowania. W pierwszym organ najpierw wydaje decyzję, gdy zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy i dopiero ona stanowi podstawę prawną do odbioru zwierzęcia. W drugim natomiast, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 tej ustawy, decyzja niejako zatwierdza uprzednio dokonany odbiór zwierzęcia. W tym przypadku decyzja sankcjonuje działania podjęte przez właściwe służby. Zaznaczono, że przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia w sytuacji, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 u.o.z., są szersze, niż określone w art. 7 ust.1 ustawy. Dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy nie wystarczy bowiem spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 2 ustawy, ale konieczne jest spełnienie dodatkowej przesłanki, polegającej na wystąpieniu przypadku niecierpiącego zwłoki, co sprowadza się do przyjęcia oceny, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu.

W ocenie SKO stan faktyczny nie został przez organ I instancji prawidłowo ustalony, a ocena materiału dowodowego nie jest pełna. Organ mimo, że prowadził postępowanie wyjaśniające w tym kierunku i dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, jak chociażby zeznaniami świadków, nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii, czy w rozpatrywanym przypadku dochodziło ze strony właściciela do zaniedbań w zakresie opieki na zwierzętami wyczerpującym znamiona zachowań wskazanych w art. 6 ust 2 u.o.z., mogących stanowić podstawę ich odebrania. Przeprowadzone postępowanie w niniejszym przypadku nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości, czy zaistniały podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia jak w decyzji. Kolegium wskazało, że z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że materiał dowodowy w oparciu o który została ona wydana nie został zebrany, a następnie rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaznaczono, że wszelkie okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, powinny zostać potwierdzone w protokole, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Wskazano, że obowiązek sporządzenia protokołu z czynności postępowania spoczywa na organie prowadzącym postępowanie wówczas gdy, tak jak w niniejszej sprawie, ingeruje on władczo w sferę praw i obowiązków uczestników postępowania i wywołuje skutki prawne przez ustalone fakty. Protokół taki umożliwia też kontrolę instancyjną postępowania, musi być również sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Ponadto stwierdzono, że w sprawach o czasowe odebranie zwierząt, zasadnicze znaczenie ma dowód z zeznań świadków. Zauważono przy tym, że w tego rodzaju sprawach na organie orzekającym spoczywa niezwykle trudne zadanie ustalenia i właściwej oceny stanu faktycznego. Istnieje bowiem zarówno niebezpieczeństwo lekceważenia ciężkich uchybień w opiece nad zwierzętami, jaki i pochopnego wyolbrzymiania pojedynczych nieprawidłowości. Samo użycie przez ustawodawcę wyrażenia "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania" zdaje się wskazywać na permanentny charakter takiego stanu. Dlatego okoliczności takich zachowań czy zaniedbań muszą być w szczególnie wnikliwy sposób wykazane za pomocą wszelkich dostępnych, przewidzianych przepisami, zasad postępowania dowodowego. Według Kolegium te wszystkie wymogi w niniejszej sprawie nie zostały należycie wypełnione. Organ I instancji nie dokonał niezbędnej weryfikacji zeznań świadków pod kątem wiarygodności, ani nie skonfrontował wyjaśnień właściciela zwierzęcia z zarzutami podniesionymi przez innych uczestników postępowania. Wobec tych wszystkich nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego, zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie odmowy odebrania zwierzęcia, przedstawione w zaskarżonej decyzji, brzmi zbyt gołosłownie.

SKO zgodziło się też z Prokuratorem, że niewłaściwie dokonano oceny opinii lekarzy weterynarii. Burmistrz bowiem w sposób nieprzekonujący uznał, że wprawdzie lekarze ci zgodnie stwierdzili zły stan sanitarny zwierząt pomieszczeń dla zwierząt, ale żaden z nich nie sformułował stanowiska, jakoby jedyną możliwością poprawy warunków bytowania zwierząt jest ich natychmiastowy odbiór właścicielowi. SKO stwierdziło, że rolą organu prowadzącego postępowanie jest ocena materiału dowodowego jakim są opinie lekarzy i na tej podstawie w sposób maksymalnie obiektywny orzeczenie w przedmiocie sprawy. Według organu odwoławczego w niniejszym przypadku w trakcie postępowania ani okoliczności przemawiające za odebraniem zwierzęcia ani temu się sprzeciwiające nie zostały w należyty, nie budzący zastrzeżeń sposób, wykazane. Organ I instancji ograniczył się bowiem do przeciwstawienia, nawet nie racji, a jedynie oświadczeń stron w kwestii zaniedbań w opiece nad zwierzętami, sam nie przedstawiając jednoznacznego, udokumentowanego stanowiska.

Sprzeciw od pkt 2 powyższej decyzji wniósł M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] marca 2019 r.

Sąd zauważył, że niedopuszczalne było ponowne rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w P., o czym stanowił pkt 1 zaskarżonej decyzji. Ponownie procedując w tym zakresie Kolegium postanowiło co do rozstrzygnięcia, które było już ostateczne i prawomocne.

Sąd zaznaczył, że rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie za art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

Sąd pokreślił także, że badanie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd nie może zaś, rozpoznając sprzeciw, weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli.

Rozpoznając sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 K.p.a.

SKO wskazało bardzo ogólnie, że wszelkie okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, powinny zostać sporządzone w protokole. Kolegium nie wskazało jednak, jakie to istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności winny zostać sporządzone w tej formie. Nie sprecyzowano, czy dotyczy to już czynności postępowania przeprowadzonych, a nie utrwalonych w formie protokołu, czy też innych czynności, które winny zostać jeszcze przeprowadzone w niniejszym postępowaniu, a nie mogą być dokonane przez SKO w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto wskazanie na konieczność sporządzenia protokołu było nieracjonalne w okolicznościach sprawy, gdy postępowanie toczy się w odniesieniu do działań, które miały miejsce ponad dwa lata wcześniej i co do których materiał dowodowy został zgromadzony i oceniony przez organ I instancji.

Kolegium zarzuciło nadto, że Burmistrz nie dokonał właściwej weryfikacji zeznań świadków oraz nie skonfrontował wyjaśnień właściciela zwierząt z zarzutami podnoszonymi przez innych uczestników postępowania. I znowu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, które zeznania wymagają weryfikacji i w jakim zakresie, jak też czyje konkretnie i jakie zarzuty winny być skonfrontowane z wyjaśnieniami właściciela zwierząt i dlaczego przeprowadzenie tych czynności nie może zostać wykonane lub zlecone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd zauważył, że organ I instancji, przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia z [...] września 2018 r., zgromadził materiał dowodowy posiłkując się przy tym materiałami uzyskanymi i udostępnionymi przez organy ścigania. Materiał ten obejmuje protokoły oględzin dokonywanych na terenie Spółki A" w miejscowości P., protokoły zatrzymania zwierząt, opinie biegłych powoływanych przez organy ścigania, jak i organ I instancji, a także zeznania świadków i pisemne stanowiska prezentowane przez strony postępowania. W tej sytuacji zarzuty organu II instancji dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego winny być szczególnie skonkretyzowane i uzasadnione. SKO winno wyjaśnić dlaczego zgromadzony przez organ I instancji, dość obszerny, materiał dowodowy posiada braki uniemożliwiające organowi odwoławczemu merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy. Kolegium podniosło zastrzeżenia dotyczące wniosków wyciągniętych przez Burmistrza Ś. z opinii lekarzy weterynarii. SKO zarzuciło Burmistrzowi brak obiektywizmu przy ocenie tych dowodów, co jednak nie stanowi okoliczności do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza zawarto ocenę całego materiału dowodowego, wskazano z uwagi na jakie okoliczności oceniono stan zwierząt w P. jako nieuzasadniający ich zajęcia w trybie pilnym, wskazano na podstawie jakich dowodów oparto rozstrzygnięcie oraz z jakich przyczyn nie uwzględniono pozostałych. Uznając opinię dr. J. Ś. za mogącą stanowić podstawę do oceny warunków, w jakich zwierzęta były utrzymywane w P. , Burmistrz wypowiedział się dlaczego nie uwzględnił opinii dr A. S..

Reasumując swe rozważania Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zbyt lakonicznie wskazał na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji i jakie konkretnie czynności organ ten winien wykonać ponownie rozpoznając sprawę. Nie wykazano też, aby Kolegium nie mogło uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków w postępowaniu dowodowym, w toku postępowania odwoławczego. Akta sprawy zawierają obszerny materiał dowodowy, który organ I instancji ocenił, a jeżeli Kolegium oceny tej nie podziela, to winno wskazać z jakich przyczyn, co wiąże się z koniecznością weryfikacji tego materiału oraz jego merytoryczną oceną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego taką ocenę i weryfikację przeprowadzono.

Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać rozstrzygniecie co do meritum lub rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mając na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i wymaga wpierw rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan sprawy oraz rozwiązania prawne art. 6 i 7 u.o.z. Kolegium stwierdziło, że WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] lipca 2019 uwzględnił sprzeciw wskazując, że Kolegium wydając decyzję kasacyjną, chociaż nie było ku temu podstaw, naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. i nakazał Kolegium wydanie rozstrzygnięcia co do meritum.

Ponieważ takie rozstrzygnięcie, w celu udowodnienia przeciwstawnej tezy niż ta która wynika z decyzji I - instancyjnej, wymagałoby w istocie przeprowadzenia nowego postępowania od początku, związanego z koniecznością powołania biegłych czy przesłuchania świadków itp., co przekracza możliwości merytoryczne i organizacyjne Kolegium, a z uwagi na znaczny upływ czasu od zdarzenia jest wręcz niemożliwe. Wskazania Sądu są wiążące dla organu odwoławczego a ponieważ Sąd przesądził, że postępowanie przez organ I instancji przeprowadzone zostało w sposób właściwy i wyczerpujący, Kolegium posiłkując się ustaleniami Burmistrza Ś., podzieliło stanowisko, że nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zatwierdzenie zatrzymania zwierząt.

SKO wskazało, że organ I instancji przed wydaniem swojego orzeczenia zgromadził obszerny materiał dowodowy, posiłkując się przy tym materiałami uzyskanymi i udostępnionymi przez organy ścigania i zauważył w zebranym materiale wiele nieścisłości i błędów powstałych na etapie przekazywania zwierząt na przechowanie poszczególnym podmiotom, co daje obraz chaosu jaki towarzyszył odbieraniu zwierząt. Jednakże w żadnym z protokołów oddania zwierząt na przechowanie nie odnotowano jakichkolwiek uwag wskazujących, że przejmowane zwierzęta były w złej kondycji, czy też wykazywały objawy chorobowe. Podniesiono, że lekarze weterynarii, obecni w dniu odebrania zwierząt, zwrócili uwagę na zły stan sanitarny pomieszczeń dla zwierząt, jednakże żaden z nich nie wyraził opinii, iż jedyną możliwością poprawy warunków ich bytowania jest ich natychmiastowy odbiór a dalsze przebywanie u właściciela zagraża życiu i zdrowiu zwierząt. W ocenie organów w postępowaniu dotyczącym odebrania zwierząt opiniami wiarygodnymi są opinie lekarzy weterynarii obecnych w Spółce A" w dniu [...] czerwca 2017 i sporządzona na zlecenie organu opinia biegłego dr. Ś. . Dokument ten nie zawiera żadnych informacji w odniesieniu dla zagrożenia zdrowia czy życia poszczególnych zwierząt. Biegły uznał, że zastane w ośrodku zwierzęta były w dobrym stanie fizycznym i psychicznym, nie były zagłodzone. Reasumując organ I instancji uznał, zaś Kolegium przychyliło się do takiego stanowiska, że decyzja o odebraniu zwierząt była przedwczesna. Zaingerowano bowiem w sposób nadmierny, nie dano możliwości podjęcia jakichkolwiek działań i poprawy zastanych warunków bytowania zwierząt.

Skargi kasacyjne od decyzji SKO z dnia [...] września 2019 r. złożyli: Prokurator Okręgowy w P. oraz Fundacja B z siedzibą w W. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.

Prokurator Okręgowy w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich dowodów w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych ze stanem faktycznym;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niewskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom wskazanym w treści odwołania odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z. poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Fundacja B z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Fundacja zarzuciła:

- naruszenie art. 10 k.p.a. wobec zaniechania merytorycznego rozpoznania zarzutu niedoinformowania jej o zebraniu materiału dowodowego;

- art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez obdarzenie walorem wiarygodności opinii J. Ś., który jest znajomym M. M.;

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec zaniechania merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania i podzielenie ustaleń organu I instancji i w konsekwencji wadliwą i stronnicza ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia czynności z urzędu;

- art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostatecznego uzasadnienia powodów uznania za niewiarygodne materiałów ze sprawy karnej, stanowiących podstawę postawienia M. M. zarzutu znęcania się nad zwierzętami;

- art. 105 § 1 k.p.a. wobec utrzymania w mocy decyzji w części umarzającej postępowanie wobec padłych zwierząt, podczas gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Fachowy pełnomocnik uczestnika postępowania M. M. na rozprawie dnia [...] marca 2020 r. wniósł o oddalenie skarg, podnosząc, że o ile odnośnie zaskarżonej decyzji można stwierdzić nieprawidłowości, to powinna się ona ostać, jako że utrzymuje w mocy prawidłową decyzję organu I instancji. Pełnomocnik podkreślił, że o prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego przez ten organ dwukrotnie orzekał WSA w Poznaniu w sprawach toczących się na skutek sprzeciwów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji SKO, trzeba uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] lipca 2019 r. w sprawie IV SA/Po [...] (dalej też jako "Wyrok WSA"), wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu. Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie – po Wyroku WSA – organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku, zgodnie z art.153 p.p.s.a., z tym wszakże zastrzeżeniem, że dostrzeżone przez Sąd braki postępowania odwoławczego (o których niżej) nie pozwalają wykluczyć ewentualnego wystąpienia istotnych zmian stanu faktycznego sprawy.

Należy podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że rozpoznając powtórnie sprawę organ odwoławczy ma w każdym przypadku ograniczyć się tylko do wykonania wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, prezentowane w judykaturze i doktrynie, zgodnie z którym związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyroki NSA: z [...].10.2006 r., I FSK [...]; z [...].04.2014 r., I FSK [...]; z [...].03.2015 r., I OSK [...]; z [...].05.2015 r., II OSK [...]; z [...].04.2017 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA; tak też M. Jagielska, J. Jagielski; R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2019, art. 153 Nb 12). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ów wiążący wyrok sądu zapadł na skutek rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest bowiem wówczas bardzo ograniczony. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, odpowiednio limitowany jest także przedmiot i zakres, formułowanych przez sąd uwzględniający sprzeciw, wskazań – które siłą rzeczy nie mogą odnosić do wszystkich aspektów sprawy, a jedynie ogniskować wokół zagadnień wywołanych niezasadnym zastosowaniem przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...].11.2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...]).

Nie ulega wątpliwości, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy konieczne jest w każdym przypadku ustalenie relewantnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, aktualnego na dzień wydania decyzji przez ten organ. Jest bowiem niekwestionowaną zasadą, że organ administracji publicznej – każdego stopnia, także odwoławczy – rozpoznaje i rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień orzekania przez dany organ (por. wyrok NSA z [...].01.2016 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zgodnie zaś z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji RP), organ odwoławczy ma obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z [...].06.2012 r., I OSK [...], z [...].02.2012 r., II OSK [...], z [...].07.1998 r., IV SA [...] – CBOSA; wyrok NSA z [...].12.1997 r., IV SA [...], LEX nr 48737; wyrok SN z [...].05.2002 r., III RN [...], OSNAPiUS 2003, nr [...], poz. 56; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 138).

W kontrolowanej sprawie SKO nie sprostało omawianemu obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie jego decyzji – z istotnym uchybieniem wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – nie zawiera wyczerpującego przedstawienia faktów, które za udowodnione uznał i dowodów, na których się oparł organ II instancji oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Lektura argumentacji tam zamieszczonej wskazuje, że Kolegium w całości oparło się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, ustalenia te jednak nie zostały nawet zrelacjonowane. Podobnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów i wniosków sformułowanych w odwołaniach, ale nawet ich nie przedstawia.

Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z [...].08.2010 r., IV SA/Wa [...], CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z [...].05.1998 r., IV SA [...], CBOSA; por. także wyroki WSA: z [...].11.2010 r., I SA/Wa [...]; z [...].12.2008 r., II SA/Rz [...]; z [...].03.2014 r., IV SA/Po [...]; z [...].10.2019 r., IV SA/Po [...] – CBOSA). Powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z [...].11.2007 r., II SA/Bd [...]; z [...].06.2014 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

W realiach kontrolowanej sprawy powyższe naruszenie należy zakwalifikować równocześnie jako niewykonanie wytycznych zawartych w Wyroku WSA, czyli jako uchybienie zasadzie z art. 153 p.p.s.a. W ramach tych wytycznych WSA nakazał ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia co do meritum lub rozważenie ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. Kolegium winno mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i wymaga wpierw rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie, ostatnio przywołany fragment Wyroku WSA został przez SKO zrozumiany opacznie. Nie jest bowiem tak, jak skonstatował ów organ uzasadnieniu decyzji, że WSA w ww. wyroku "przesądził, że postępowanie przez organ I instancji zostało przeprowadzone w sposób właściwy i wyczerpujący ". Nie taka jest bowiem rola sądu administracyjnego rozpatrującego sprzeciw od decyzji kasacyjnej – wszak nie ocenia on wówczas wiążąco prawidłowości postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie to, czy okoliczności wskazywane przez organ odwoławczy uzasadniają zwrócenie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zresztą już z treści Wyroku WSA wynika, że Sąd wyraźnie zastrzegł, iż badanie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, a Sąd nie może, rozpoznając sprzeciw, weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy.

Także zalecenie zawarte w Wyroku, by SKO wydało rozstrzygnięcie "co do meritum" musi być rozumiane jako zawierające entymematyczna przesłankę rebus sic stantibus. Powodem uchylenia decyzji SKO z [...] marca 2019 r. było wszak niewykazanie przesłanek dla rozstrzygnięcia kasacyjnego, a nie stwierdzenie, że rozstrzygnięcie takie jest a limine niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie, w niniejszej sprawie nie można uznać, że organ II instancji wykonał ww. wytyczne Sądu.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ II instancji w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie – jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Faktu uchybienia tej zasadzie dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jest w istocie skondensowaną aprobatą rozważań zawartych w decyzji organu I instancji. Tymczasem sens administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, w jej całokształcie. Potwierdza to m.in. treść i kolejność unormowań zawartych w art. 138 k.p.a., który to artykuł przyznaje organowi odwoławczemu przede wszystkim kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tudzież umorzenie postępowania pierwszej instancji (zob. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on także obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyroki NSA: z [...].08.1987 r., IV SA [...], GAP 1987, nr [...], s. 40; z [...].12.1999 r., IV SA [...], LEX nr 48234). Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być, rzecz jasna, zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Dlatego obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyroki NSA: z [...].04.1998 r., I SA/Lu [...], niepubl.; z [...].12.1999 r., IV SA [...], LEX nr 48234) – czego w kontrolowanej sprawie ewidentnie zabrakło.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia powinności działania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 ab initio k.p.a.). W takich kategoriach należy bowiem oceniać działanie organu II instancji, który sformułowawszy w swych dwóch wcześniejszych decyzjach kasacyjnych zastrzeżenia i wątpliwości pod adresem rozstrzygnięcia organu I instancji, następnie – "przymuszony" Wyrokiem WSA do ich wyjaśnienia i ewentualnego rozstrzygnięcia w własnym zakresie – rozpoznając sprawę po raz trzeci, zmienił diametralnie swe stanowisko i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przyczyn odstąpienia od wcześniej formułowanych obiekcji i wskazań (bo wyjaśnieniem takim nie może być przecież powołanie się na brak merytorycznych i organizacyjnych możliwości).

Wyżej wytknięte uchybienia proceduralne organu II instancji uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w tej sprawie (por. wyrok NSA z [...].06.2017 r., II OSK [...], CBOSA) – gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja w istocie wymyka się kontroli sądowej. Przede wszystkim taka ocena byłaby co najmniej przedwczesna, jako dokonywana bez uprzedniego ustalenia wszystkich istotnych (aktualnych) okoliczności sprawy i jej rzetelnego rozpatrzenia przez organ II instancji. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny "wyręczyć" tego organu w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie – w wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach. Sąd administracyjny bowiem – będąc powołanym zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej (zob. art. 184 Konstytucji RP) – nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga pamiątkowa ku czci P. J. Trzcińskiego, pod red. J. Repela i in., W. 2007, s. 237–238).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Fundację B koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącej, ustalone według obowiązujących stawek minimalnych ([...] zł), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni w pełnym zakresie wskazania i oceny prawne wynikające z Wyroku WSA oraz z powyższych rozważań. Przede wszystkim ustali aktualny stan faktyczny i prawny sprawy – w razie potrzeby posiłkując się w szczególności dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. – by następnie na podstawie dokonanych ustaleń podjąć właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Oznacza to w szczególności, że organ odwoławczy zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawić w sposób klarowny i wyczerpujący tok rozumowania i zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przyjęty sposób ich rozumienia. Rzeczą SKO będzie wszechstronne uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie stronom postępowania zgłoszonych wątpliwości z uwzględnieniem wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy w procesie decyzyjnym – w tym m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także ewentualnych przyczyn, z powodu których postanowił nie uwzględnić określonych wniosków dowodowych stron.