Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2234/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2485/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. C. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2485/12 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa z dnia 29 września 1990 r.", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Krakowskie Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w Krakowie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Krakowie-Nowej Hucie przy ul. Gustawa Morcinka w obrębie Nr 4, oznaczonego jako działki nr 1/4 o pow. 0,1165 ha, nr 1/9 o pow. 0,0749 ha oraz nr 2/31 o pow. 0,0733 ha, objętych księgą wieczystą Kw 27262 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku magazynowego położonego na działce nr 1/4.

W następstwie złożonego przez skarżącego w dniu 22 czerwca 2010 r. wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej dawnej parceli katastralnej 171/55, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 10 stycznia 2011r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, odnosząc się w pierwszej kolejności do formy swojego rozstrzygnięcia, wyjaśnił, że do dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązywał art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis ten został uchylony, a kwestia odmowy wszczęcia postępowania została uregulowana w art. 61 a kpa. Zgodnie jednak z art. 3 w/w ustawy "w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwieniu sprawy jest decyzja".

Z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą zastosowania art. 61a kpa było uznanie, że z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego wystąpił podmiot niebędący stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Organ ustalił, że nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją Wojewody Krakowskiego w przeszłości stanowiła własność poprzednika prawnego skarżącego - F. C.. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] maja 1952 r. nr L.S.A.II-44/Zesławice/1/52 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m. in. obszar o pow. 0,4786 ha, stanowiący część parceli 1, kat. 171/27 będący własnością F. C.. Skarżący w dniu 19 maja 2008 r. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednak jego żądanie w tym przedmiocie nie zostało uwzględnione. Prawomocnym już wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą zwrotu m. in. części działki nr 1/17 i nr 1/19 obr. 4 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, odpowiadających części wywłaszczonej parceli.

Organ przyjął, że z uwagi na fakt wystąpienia przez wnioskodawcę z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero po dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 1994 r., skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Uznał, że w przypadku przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenia, interes prawny do bycia stroną postępowania nadzorczego, oprócz aktualnego właściciela nieruchomości, mają osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, uwłaszczony podmiot, a także osoba trzecia, której praw uwłaszczenie nie mogło naruszać, tj. były właściciel lub jego następcy prawni. Te ostatnie podmioty jednak tylko w takim zakresie, w jakim uwłaszczenie naruszyło ich prawa. Organ stwierdził, że naruszone przez uwłaszczenie może być tylko uprawnienie wynikające ze zgłoszonego przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie jak twierdzi skarżący, uprawnienie z hipotetycznej możliwości złożenia wniosku o zwrot. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a wobec rozstrzygnięcia odmawiającego utracił wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

We wniesionej skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 32 Konstytucji, art. 28 kpa oraz art. 9 i 6 kpa. Za nieuprawnione uznał stanowisko organu o braku jego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organu co do braku interesu prawnego skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zatem skarżący, żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego powinien wykazać, że przysługuje mu w nim status strony. W postępowaniu nadzwyczajnym zastosowanie ma art. 28 kpa. Jego stroną jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O jego istnieniu decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. Stwierdził, że interes ten nie znajduje oparcia w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zgodnie z którym uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów świadczących o tym, że dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową, a tylko z tego faktu, jak stwierdził Sąd I instancji, mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący nie był także stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego kwestionowaną decyzją, albowiem z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił dopiero po jego zakończeniu.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd zgodnie z którym dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Podkreślił, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela. Jedynie w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jednakże, jak stwierdził Sąd, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej sformułował następująco:

"I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej w sytuacji oczywistego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 61 a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego (zaś w przypadku braku takiego wywodu, organ powinien wezwać do jego wykazania), a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni oraz dokonywania ustaleń faktycznych, których dokonywanie jest dopuszczalne tylko we właściwym postępowaniu nadzorczym, a nie etapie "przedsądu", która to potrzeba w niniejszej sprawie zachodzi, a polega ona na ustaleniu czy:

- konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej zachodzi z uwagi na to, że istnienie tej decyzji w obrocie prawnym stanowi negatywną przesłankę zwrotu Nieruchomości, który w przypadku jej wyeliminowania by nastąpił, albo wnioskodawca mógłby dochodzić odszkodowania w przypadku stwierdzenia, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (por. zapadły w sprawie wnioskodawcy wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 625/09 oraz jego uzasadnienie);

- decyzja uwłaszczeniowa mogła naruszać prawa wnioskodawcy, a zatem mógł on stanowić osobę trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. ostatnie ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464), a w konsekwencji czy powinien on być stroną postępowania uwłaszczeniowego, co wymaga ustalenia przez organ nadzorczy czy istniały w dacie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego przesłanki do zwrotu nieruchomości, a co może być ustalane wyłącznie we właściwym postępowaniu nadzorczym;

- czy decyzja uwłaszczeniowa zmieniała sposób korzystania z nieruchomości określony w celu wywłaszczenia, a zatem czy ona sama mogła stanowić przesłankę zwrotu -wykorzystanie na inny cel - o którym poprzedni właściciel powinien być poinformowany, co może być badane tylko we właściwym postępowaniu nadzorczym;

- czy istniały przesłanki do zwrotu nieruchomości w dacie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego, a w konsekwencji czy organ uwłaszczeniowy powinien zawiesić postępowanie i wystąpić, w przypadku braku wniosku o zwrot nieruchomości w tej dacie, do poprzedniego właściciela o zwrócenie się wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej z wyznaczeniem odpowiedniego terminu do wystąpienia z takim wnioskiem na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 100 § 1 K.p.a.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 61a K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, mimo, że dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemąjący w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek - art. 61 a k.p.a., oraz jeżeli istniało, co zostało wykazane we wniosku, podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało ten wpływ na wynik sprawy, że wskutek braku dokonania w/w ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, co powinno być dokonane na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (a nie postępowania w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji), ocena ta nie może być prawidłowa, albowiem nie uwzględnia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a ponadto, prawidłowe zastosowanie art. 61 a i badanie powyższej kwestii na etapie właściwego postępowania nadzorczego, i stwierdzenie którejkolwiek z przesłanek nieważności, mimo braku legitymacji wnioskodawcy spowodowałoby obligatoryjne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z urzędu

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak podania przez sąd podstawy prawnej oraz wyjaśnienia następujących twierdzeń sądu:

- uznania przez sąd, że skarżący nie miał interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i ograniczenie się w tym względzie jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny jedynie z legitymowania się przymiotem właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości,

- uznanie przez sąd, że niezłożenie wniosku o zwrot nieruchomości, przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego powoduje, że skarżący nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego,

- uznanie, ze dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, powoduje ujawnienie się praw osób trzecich, z powołaniem się sądu na bliżej nieokreślony "utrwalony pogląd orzecznictwa" co prowadzi do wyeliminowania możliwości skontrolowania prawidłowości stanowiska sądu oraz z zastosowanego przez sąd rozumowania,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego wskutek:

- błędnego uznania , że wnioskodawcy nie przysługuje konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny, polegający na konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji "uwłaszczeniowej", której istnienie w obrocie prawnym stanowi przeszkodę do zwrotu Nieruchomości, o której mowa w art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., podczas gdy spełnione są pozostałe przesłanki zwrotu tej nieruchomości, a co potwierdził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 625/09 w sprawie Skarżącego, którym zarówno organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Skarżący są związani na mocy art. 170 i 171 p.p.s.a., a który stwierdza: "dopóki decyzje stwierdzające nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania nie zostaną wyeliminowane z obrotu, dopóty wywołują one przewidziane prawem skutki, a wynikający z nich stan prawny musi być uwzględniany przez wszystkie organy w innych sprawach, w tym przez organ wydający decyzję w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości";

- błędnej wykładni i zastosowania art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm) poprzez uznanie, że skarżący nie był strona albo nie posiadał interesu prawnego w udziale w postępowaniu uwłaszczeniowym, wskutek przyjęcia, że nie był on "osobą trzecią" w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. ost. w/w ustawy, której prawa mogły być naruszone, wobec braku złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania "uwłaszczeniowego";

- błędnej wykładni i zastosowania art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie był stroną postępowania "uwłaszczeniowego" pomimo faktu, że w decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego określa się również warunki użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 3 zd. 2 w/w ustawy), które w przypadku sprzeczności z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, aktualizują przesłankę zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, bowiem sama decyzja "uwłaszczeniowa" aktualizowała przesłankę zwrotu nieruchomości, a jednocześnie jej wydanie powoduje brak możliwości zwrotu w zw. z art. 229 u.g.n.;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 100 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust 1, 2, 3 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskutek uznania, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela (co pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a.), zwłaszcza gdy organ uwłaszczeniowy określa w decyzji warunki prawa użytkowania wieczystego oraz badał treść księgi wieczystej, w której ujawniony jest fakt i cel wywłaszczenia, a zatem powziął taką informację, oraz, że jedynie w sytuacji gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobą uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, mimo iż w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, a za takie należy uznać istnienie roszczenia o zwrot, które stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie albo wezwać stronę do wystąpienia o to do tego organu w oznaczonym terminie, a w konsekwencji, przyjęcie, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji "uwłaszczeniowej", mimo że brak zawieszenia postępowania, który wbrew stanowisku Sądu I instancji spoczywał na organie uwłaszczeniowym, doprowadził do wydania tej decyzji, która narusza obecnie prawa Skarżącego w ten sposób, że uniemożliwia zwrot Nieruchomości na jego rzecz."

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy skutkujące jej uwzględnieniem.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważnościowe wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych jej wnioskami i podstawami.

Ze wskazanych podstaw na uwzględnienie zasługiwały te, które odnosiły się do oceny Sądu I instancji zastosowania przez organ przepisu art. 61a kpa w zw. z art. 28 kpa.

Zgodnie z art. 61a kpa, który legł u podstaw kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na tym wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji publicznej przeprowadza badanie z punktu widzenia przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania tego przepisu, jak również wcześniej obowiązującego art. 157 § 3 kpa, dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, z 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko podziela także Sąd w niniejszym składzie, stąd należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a kpa. Kwestia interesu prawnego skarżącego będącego następcą prawnym wywłaszczonego właściciela nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową, nie była i nie jest tak oczywista, aby można ją było rozstrzygać w ramach wstępnej analizy wniosku i na etapie badania warunków formalnych koniecznych dla zainicjowania właściwego trybu postępowania administracyjnego. Badanie interesu prawnego skarżącego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, analizy i wykładni przepisów prawa zwłaszcza w kontekście wpływu skutków decyzji nadzorczej na uprawnienie skarżącego domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rację ma zatem skarżący wywodząc, że rozstrzygnięcie jego wniosku nie nastąpiło we właściwym postępowaniu nadzorczym, lecz w ramach swoistego "przedsądu", a co więcej, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, w ramach tego "przedsądu" oceniono także prawidłowość kwestionowanej decyzji, czyli że grunt w dacie wydania decyzji i w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie jednostki uwłaszczonej, a uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Etap wstępnego badania wniosku nie uprawniał organu ani do rozstrzygania problematycznej kwestii kolizji uprawnień wnioskodawcy wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uprawnieniami państwowej osoby prawnej wynikającymi z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., ani tym bardziej do oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji. Wynik badania powyższych okoliczności nie mógł skutkować zastosowaniem przepisu art. 61 a kpa.

Jeżeli chodzi o ocenę interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, to należy zwrócić uwagę, że ocena ta w rozpoznawanej sprawie sprowadzona została wyłącznie do analizy jednej z przesłanek uwłaszczenia wymienionej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. "nienaruszania praw osób trzecich". Tymczasem, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w postępowaniu nadzwyczajnym może przysługiwać nie tylko stronie postępowania zwykłego. Ten wielokrotnie przywoływany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd prawny wyrażony już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. . II SA 2164/92 (ONSA 1995, Nr 1, poz. 32), że w sprawie o stwierdzenie nieważności "stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" oznacza, że przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym ustalany jest według innych kryteriów niż w tożsamej sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym. Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005 s. 750). W związku z powyższym, przy badaniu interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego nie można było pominąć właśnie owych skutków stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dla uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2007 r. o sygn. akt II SA/Kr 625/09 oddalającego skargę na decyzję odmawiającą skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika, że powodem tej odmowy było stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami właśnie ustanowione na nieruchomości kwestionowaną decyzją prawo użytkowania wieczystego. Rozważenia zatem w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało, czy stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na "odzyskanie" przez skarżącego uprawnienia przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczności tych nie miał na uwadze ani organ administracji załatwiający sprawę, ani Sąd I instancji, które w swoich rozważaniach skoncentrowały się wyłącznie na przesłance uwłaszczeniowej przewidzianej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. "nienaruszania praw osób trzecich".

Istotnie, w orzecznictwie sądowym, na tle wzajemnej relacji między wynikającym z w/w przepisu nabyciem z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwowe osoby prawne użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w zarządzie tych osób, a przewidzianym najpierw w art. 74, a potem w art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości i następnie w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami uprawnieniem do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, na przestrzeni lat, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. o sygn. III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294) i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. I OPS 15/98 (ONSA 1999, Nr 3, poz. 75) wypracowano stanowisko, że o naruszeniu praw byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości można mówić wówczas, gdy najpóźniej do chwili zakończenia postępowania uwłaszczeniowego, wystąpił on z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęto, w związku z tym, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem postępowania uwłaszczeniowego lub jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Prezentując taki pogląd, Sąd I instancji nie zwrócił jednak uwagi, że został on ukształtowany i jest wyrażany na tle spraw w których przedmiotem sądowej kontroli były decyzje odmawiające z tego powodu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych, a zatem decyzje załatwiające zgodnie z art. 104 § 2 kpa - co do istoty - sprawę stwierdzenia nieważności, a nie rozstrzygnięcia organów wydawane na podstawie art. 61 a kpa, a w poprzednim stanie prawnym - na podstawie art. 157 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2000 r. I SA 209/99, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. I OSK 1429/09, wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r. I OSK 1067/09, wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. I OSK 1908/10, wyrok NSA z 26 marca 2013 r. I OSK 1859/11). Dodatkowo, oparcie interesu prawnego byłego właściciela w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego wyłącznie na naruszeniu jego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. na negatywnej przesłance samego uwłaszczenia musiałoby skutkować przyjęciem, że postępowania nadzwyczajne mogłyby się toczyć zasadniczo tylko w stosunku do decyzji wadliwych, bo niespełniających warunku "nienaruszania praw osób trzecich". W konsekwencji, wszczęcie postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 157 § 2 kpa byłoby warunkowane oceną wadliwości kwestionowanej decyzji, jej podjęciem z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. już na wstępnym etapie badania wniosku. Tymczasem, jak wskazano wyżej, decydujące znaczenie dla oceny interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego powinna mieć ocena skutków stwierdzenia nieważności na sferę prawną wnioskodawcy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność naruszenia przepisów art. 61 a kpa w zw. z art. 28 kpa, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i wydane przez organ decyzje odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. W tych okolicznościach, przedwczesna okazała się ocena pozostałych podstaw skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa i w zw. z art. 2 ust. 1 – 3 powołanej ustawy w istocie odnoszą się bowiem do decyzji uwłaszczeniowej, a o jej prawidłowości organ rozstrzygnie dopiero po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w przepisach art. 156 i nast. kpa. Należy podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przesądzić ze skutkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a. o wzajemnej relacji art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. z uprawnieniem wynikającym z przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wskazanie na prezentowany w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd prawny miało na celu jedynie wykazanie, że relacja ta podlega badaniu w ramach właściwego postępowania nadzorczego, a nie na wstępnym etapie oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Za chybiony natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Wadliwość oceny prawnej Sądu nie uzasadniała powoływania się na jego naruszenie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.