Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1265/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi A. W., M. J., S. G., A. W. na uchwałę nr XXII/223/2020 Rady Gminy Mogilany z dnia 7 Października 2020 roku w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 października 2021 r. A. W., M. J., S. G. i A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r. nr XXII/223/2020 w części w jakiej dotyczy ona obszaru, który według załącznika graficznego do uchwały określono jako obszar na obszarze wsi K. i B. , stanowiący strefę na której dopuszcza się lokalizację obiektów fotowoltaicznych powyżej 100 KW, obszar oznaczony w części graficznej studium niebieskim pionowymi kreskami. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1/ art. 8d o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 3 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wobec istotnego naruszenia trybu sporządzania i uchwalania studium polegającego na niezapewnieniu zainteresowanym, w tym skarżącym należytego dostępu do informacji związanych oraz możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia uwag w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały;

2/ art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania i uchwalania studium polegającego na niezapewnieniu równego traktowania zainteresowanych obywateli w procedurze planistycznej związanej z uchwaleniem studium;

3/ art. 39 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego, a zarazem niedopuszczalnego terminu na zgłaszanie uwag do studium;

4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania studium, wobec rażącego naruszenia prawa własności skarżących, w szczególności skarżącej, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały;

5/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności nieruchomości na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, w tym prawa własności skarżącej;

6/ art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania Studium, dotychczasowej funkcji i przeznaczenia określonego obszaru, zasad zrównoważonego rozwoju i woli mieszkańców polegające na nieuwzględnieniu dotychczasowych walorów środowiskowych na obszarze na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW lub są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z w/w obszarem. W szczególności należy wskazać, że skarżąca 1 jest właścicielką nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej dokładnie w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Podobnie w odniesieniu do pozostałych skarżących, którzy są mieszkańcami wsi K., a ich nieruchomości są położone w sąsiedztwie omawianego obszaru należy stwierdzić, że studium może naruszać ich prawa. Co więcej w odniesieniu do wszystkich skarżących, skoro jak wykazano poniżej pkt 17-40 naruszono ich prawa w związku z trybem uchwalania studium, to dopuszczalność niniejszej skargi nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Jeżeli wpływ owych aktów w sposób bezprawny ingeruje w powyższe uprawnienia, a w szczególności prawo własności, to fakt naruszenia interesu prawnego skarżących jest niezaprzeczalny, a sama skarga jest dopuszczalna. Należy zauważyć, iż w czasie gdy możliwym było wnoszenie uwag do projektu studium w Polsce i na świecie panowała pandemia COVID-19 w związku z czym wszyscy obowiązani byli do zachowywania rygorów sanitarnych i ograniczania kontaktów społecznych. Powyższe okoliczności mogły w istotny sposób wpłynąć negatywnie na prawa obywateli m.in. prawo do informacji, a tego rodzaju okoliczność zauważył również ustawodawca. Warto chociażby nadmienić, że w związku z ograniczeniem możliwości uczęszczania do kościołów społeczność lokalna została zupełnie odcięta od zwyczajowej drogi pozyskiwania informacji o działaniach przedsiębranych przez Gminę. W związku z tym, że władze Gminy nie skorzystały z szeregu uprawnień przyznanych jej ustawami, szczególnie na czas pandemii- np. zebrania w formie zdalnej inne formy ogłoszeń o możliwości brania udziału w dyskusji - należy stwierdzić, że zmiana przeznaczenia znacznych połaci terenu mogła zostać przez mieszkańców zupełnie niezauważona, co w oczywisty sposób narusza ich prawa oraz oczywiście prawa skarżących. Rozumując dalej należy wskazać, że wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zgłaszanie uwag musi być poczytywane za działanie bezprawne stanowiące istotne naruszenie trybu uchwalania studium i mogące mieć istotny wpływ na jego treść. Łatwo bowiem dostrzec, że gdyby termin na zgłaszanie uwag byt dłuższy, to wnioski i spostrzeżenia mieszkańców, w tym skarżących mogłyby zostać w należyty sposób wzięte pod uwagę i w konsekwencji wpłynęłyby na treść zaskarżonej uchwały. O tym, że termin wyznaczony przez Wójta Gminy Mogilany był niewystarczający i przez to niedopuszczalny i naruszający prawa obywateli świadczy chociażby ilość uwag do studium, które wpłynęły już po wskazanym przez Wójta okresie (por. załącznik nr 3 do Studium). Z procedurą zgłaszania uwag, wiąże się również innego rodzaju istotne naruszenie prawa. Mianowicie w procedurze planistycznej doszło do pogwałcenia zasady równości. Oto bowiem, niektóre z uwag zgłoszone po terminie - lub przesłane pocztą zamiast złożone w Urzędzie Gminy - były rozpatrywane (uwzględnione lub nieuwzględniane, a inne zostały po prostu pominięte. Już samo rozpatrywanie uwag zgłoszonych po terminie jest istotnym naruszeniem prawa. Natomiast w odniesieniu do uwag zgłoszonych po terminie należy zauważyć, że rozpatrywanie jednych, a pomijanie innych jest już szczególnie rażącym naruszeniem zasady równego traktowania. Należy zaznaczyć, że nieruchomości skarżących, w szczególności skarżącej 2, są położone na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, a są to grunty o powierzchni około kilkudziesięciu hektarów, znajdujące się na południowym stoku sołectw i obecnie są zagospodarowane rolniczo z przeznaczeniem w znacznej mierze pod podmokłe łąki. Znajdują się tam naturalne ekosystemy, będące przedłużeniem i otuliną największego na południe od Krakowa kompleksu leśnego Bronaczowa, gdzie mieści się między innymi rezerwat przyrody "Kozie Kąt/’ wraz z kilkoma szlakami turystycznymi. Samo studium w najmniejszym stopniu nie zajmuje się kwestią ochrony w/w rezerwatu i znajdującej się tam przyrody. Nie odnosi się do utworzenia strefy ochronnej wymaganej prawem oraz w żaden sposób nie przedstawia w jaki sposób instalacje fotowoltaiczne wpłynął na układ przyrodniczy na omawianym obszarze. Tym samym doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą przedmiotowy obszar będzie mógł zostać przeznaczony na cele wybudowania na nim tzw. farm fotowoltaicznych. Czyli urządzeń służących jako odnawialne źródła energii. Należy nadmienić, że charakter i wygląd przedmiotowych urządzeń znacząco obniża walory środowiskowe i krajobrazowe obszaru, na których są one rozmieszczone. Oczywistym jest, że wybudowanie farm fotowoltaicznych na obszarze kliku hektarów zmieni znacząco i drastycznie wygląd obecnych nieruchomości. Mianowicie zgodnie z zaskarżoną uchwałą przedmiotowe grunty, zamiast pozostać jednym z niewielu nietkniętych i niemal zupełnie naturalnych obszarów w pobliżu Krakowa, staną się jednym z wielu krajobrazów industrialnych lub postindustrialnych, które można odnaleźć niemalże wszędzie w pobliżu większych aglomeracji. Przekształcenie krajobrazu w postaci wprowadzenia antropogenicznego elementu o charakterze industrialnym będzie zauważalne. Ze względu na kształt paneli słonecznych (płaskie prostokąty) oraz instalację tego typu urządzeń, w krajobrazie farma solarna odznaczać się będzie jako jednorodna powierzchnia o metaliczno-szarym kolorze, stanowiącym znaczący horyzontalny element krajobrazowy (oddziaływanie negatywne stałe). Oczywiście skarżący dostrzega wartość, jaką jest produkcja prądu elektrycznego z odnawialnych źródeł energii. Jednakże tak jak w każdym działaniu administracji przedmiotową wartość należy skonfrontować z innymi dobrami, które mogą pozostawać w kolizji, a które mogą okazać się cenniejsze. W związku z powyższym biorąc pod uwagę okoliczności podniesione wyżej, a przede wszystkim znaczne walory środowiskowo-krajobrazowe gruntów na zaskarżonym obszarze należy stwierdzić, że studium istotnie narusza prawa skarżących. Zaplanowanie umiejscowienia farm fotowoltaicznych na obszarze przyjętym w zaskarżonej uchwale istotnie godzi w szereg praw skarżących - oraz innych mieszkańców gminy - a to wprawo własności (art. 140 kc.) i prawo do przebywania w czystym i naturalnym środowisku, a ponadto stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktów planistycznych. Już sama treść Studium w sposób rażący narusza chronione prawem interesy skarżących. Rozmieszczenie obiektów fotowoltaicznych w ramach studium nie jest nakazane przez żaden przepis u.p.z.p., a niezależnie od tego ulokowanie tego rodzaju infrastruktury wymaga odpowiedniego uzasadnienia gdyż jest oczywistym, że tego rodzaju działanie pozostaje w kolizji z innymi wartościami chronionymi prawem, jak chociażby koniecznością poszanowania dotychczasowego przeznaczenia gruntów, stanu ładu przestrzennego i koniecznością ochrony środowiska (art. 10 ust. 1 pkt 1 i2 u.p.z.p.). Zatem należy stwierdzić, że skoro zmiana przeznaczenia tak dużych obszarów wpłynie trwale na korzystnie z całego terytorium, to musi być ona należycie uzasadniona. Brak podania jakichkolwiek motywów i niedopuszczenie do przeprowadzenia rzetelnej dyskusji nad lokalizacją infrastruktury fotowoltaicznej sam w sobie musi skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest to przejawem władztwa planistycznego, ale raczej uzewnętrznieniem zupełnej - nieograniczonej prawem - dyskrecjonalności władz gminy. O tym, że umiejscowienie w studium obszaru, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, jest działaniem nieproporcjonalnym, a więc bezprawnym świadczy szereg okoliczności. Nieproporcjonalna ingerencja w prawa skarżących w omawianym zakresie wynika, z niespełnienia ugruntowanego w polskiej doktrynie i orzecznictwie testu proporcjonalności testu proporcjonalności. Nie sposób bowiem uzasadnić, że obecne miejsce zlokalizowania farm fotowoltaicznych spełnia wymogi konieczności, skuteczności i proporcjonalności sensu stricto. Oczywistym jest, że na obszarze 43,55 km2 z łatwością można by odnaleźć inne miejsca, nieprzedstawiające takich wartości środowiskowo-krajobrazowych jak obszar przyjęty w zaskarżonej uchwale. W konkluzji skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ust. 1 usg w związku z art. 101 ust. 4 usg w związku z art. 28 ust. 1 upzp.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mogilany wniosła o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który m.in. w prawomocnym wyroku z dnia 18 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 116/21) stwierdził, że "wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Gminy i jej organ wykonawczy – Wójta". W studium, strefa w której dopuszczono w zaskarżonej uchwale lokalizację obiektów fotowoltaicznych powyżej 100 kW położona Jest w obszarach dla których w załączniku nr 1 do uchwały ustalono następujące kierunki rozwoju przestrzennego: R - tereny gruntów rolnych oraz RZ -tereny gruntów rolnych o istotnym znaczeniu dla zachowania bioróżnorodności. Dla terenów tych ustalono następujące kierunki rozwoju przestrzennego: Tereny R -tereny gruntów rolnych: przeznaczenie pod użytki rolne, wody, zadrzewienia; utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów; dopuszcza się zalesienia w trybie przepisów odrębnych; utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszcza się remonty i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach istniejącej działki siedliskowej (przez działkę siedliskową należy rozumieć grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową lub przekształconą z zagrodowej, oznaczone na podkładach geodezyjnych symbolem Br lub B. W przypadku braku oznaczenia za działkę siedliskową przyjąć należy teren zajęty przez zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, stodoły, szopy) oraz przynależące do niej tereny ogródków przydomowych, podwórek, placów postojowych i manewrowych, jeżeli tworzą zwartą zorganizowaną całość gospodarczą); dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów, w obrębie których będzie mogła być prowadzona rozbudowa lub realizacja nowej zabudowy zagrodowej. Obowiązuje wskazanie dopuszczalnej skali rozbudowy; dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwa będzie lokalizacja zabudowy związanej z produkcją rolną (w tym produkcją szklarniową, szkółkami, rolnictwem specjalistycznym) oraz realizacja nowej zabudowy zagrodowej; dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwe będzie prowadzenie działalności związanej z hodowlą koni, nauka jazdy konnej, hipoterapią wraz z możliwością realizacji zabudowy związanej z ww. działalnością; dopuszcza się lokalizację szlaków turystycznych, rowerowych z zachowaniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. Tereny RZ -tereny gruntów rolnych o istotnym znaczeniu dla zachowania bioróżnorodności: o przeznaczenie pod użytki rolne, wody, zadrzewienia, zalesienia; o w terenie RZ(o) dopuszcza się lokalizacje ogrodów działkowych; utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów; dopuszcza się zalesienia w trybie przepisów odrębnych; utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszcza się remonty i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach istniejącej działki siedliskowej (przez działkę siedliskową należy rozumieć grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową lub przekształconą z zagrodowej, oznaczone na podkładach geodezyjnych symbolem Br lub B. W przypadku braku oznaczenia za działkę siedliskową przyjąć należy teren zajęty przez zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, stodoły, szopy) oraz przynależące do niej tereny ogródków przydomowych, podwórek, placów postojowych i manewrowych, jeżeli tworzą zwartą zorganizowaną całość gospodarczą); dopuszcza się lokalizację szlaków turystycznych, rowerowych z zachowaniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. W odniesieniu do obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energie z odnawialnych źródeł energii, w Studium na str. 174 zawarto następujące zapisy: Celem gminy w zakresie odnawialnych źródeł energii jest rozwój inwestycji z zakresu Odnawialnych Źródeł Energii i sprzyjanie proekologicznym inicjatywom, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Odnawialne źródła energii mogą stanowić istotny udział w bilansie energetycznym poszczególnych gmin. Mogą przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego regionu, a zwłaszcza do poprawy zaopatrzenia w energię na terenach o słabo rozwiniętej infrastrukturze energetycznej oraz lokalnie i regionalnie do poprawy jakości powietrza atmosferycznego. Na terenie gminy Mogilany w zakresie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ustala się: na terenie gminy Mogilany obowiązuje zakaz realizacji inwestycji służących wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych pozyskiwanych z biogazu powstałego w wyniku rozkładu składowanych szczątek zwierzęcych oraz pozostałości przemysłu przetwarzającego produkty produkcji rolnej i zwierzęcej; we wszystkich terenach przeznaczonych do zabudowy dopuszcza się realizację instalacji służących wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych o mocy nie przekraczającej 100 kW z wyłączeniem wiatraków (w przypadku wiatraków dopuszcza się wyłącznie mikroinstalacje); we wskazanej na załączniku graficznym strefie, w której dopuszcza się lokalizację obiektów fotowoltaicznych powyżej 100 kW. dopuszcza się realizację obiektów fotowoltaicznych. Strefa uciążliwości tych obiektów jest tożsama z zasięgiem strefy. Działki skarżących położone w strefie, w której dopuszczono w zaskarżonej uchwale lokalizację obiektów fotowoltaicznych powyżej 100 kW, położone są w znacznym oddaleniu od terenów budowlanych, o sporych spadkach, bez prawidłowego dostępu do infrastruktury technicznej. Dopuszczenie w Studium lokalizacji obiektów fotowoltaicznych powyżej 100 kW nie ogranicza możliwości zagospodarowania określonego dla terenów R i RZ, stwarza natomiast możliwość ich dodatkowego wykorzystania o ile ustalenia takowe zostaną wprowadzone do planów miejscowych. Organ stwierdził, że podstawą wniesienia przedmiotowej skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z w/w przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09, LEX nr 552947.). Zaskarżoną uchwałą nie został naruszony żaden interes prawny skarżących w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy sporządzaniu aktów planistycznych organy gminy muszą kierować obowiązującymi w tym zakresie przepisami, m.in. z zakresie zasad prowadzenie polityki przestrzennego gminy, ładu przestrzennego, władztwa planistycznego, jak też przepisów odrębnych. Ugruntowana linia orzecznicza dopuszcza już obecnie skargę na uchwały w sprawie studium, jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, konieczne jest wykazanie rzeczywistego naruszenia interesu prawnego przez w/w uchwałę. W konsekwencji, dopuszcza się możliwość naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, jednakże w sytuacji obiektywnie niekorzystnej zmiany przeznaczenia tej nieruchomości w uchwale w sprawie studium, jak naruszenie prawa już nabytego. Przyjmuje się bowiem, że "Prawo użytkowania wieczystego podobnie jak prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust, 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania." (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 582/18, LEX nr 2798959.) Władztwo planistyczne pozwala na przesądzenie o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem. Zastosowanie władztwa planistycznego w zakresie zastosowania pierwszeństwa interesu publicznego względem interesu prywatnego musi mieć miejsce w sytuacji, w której nie ma innej możliwości osiągnięcia stanu pożądanego przez prawodawcę, (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 23/19, LEX nr 2865028.). Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów, (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1050/19, LEX nr 2785445.) Wobec powyższego, w tym stanie rzeczy przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem interes prawny lub uprawnienie wnoszących skargę na uchwałę łub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W dalszej części pisma organ wykazał, że po uzyskaniu wymaganych przepisami stosownych opinii i uzgodnień, Wójt Gminy Mogilany ogłosił w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (w dn. 11 marca 2020 r.) informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium, W ogłoszeniu wskazano okres wyłożenia projektu do publicznego wglądu (od 20 marca 2020 r. do 20 kwietnia 2020 r.) oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej (2 kwietnia 2020 r.) i terminie składania uwag (do 12 maja 2020 r.). Ze względu na sytuację epidemiczną związaną z COVID-19 Wójt Gminy Mogilany ogłoszeniem z dnia 17 marca 2020 r. anulował wyłożenie do publicznego wglądu projektu Studium, Kolejnym ogłoszeniem (z dnia 8 czerwca 2020 r.) w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP Wójt Gminy Mogilany ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium. W ogłoszeniu wskazano okres wyłożenia projektu do publicznego wglądu (od 16 czerwca 2020 r. do 14 lipca 2020 r.) oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej (9 lipca 2020 r.) i terminie składania uwag (do dnia 6 sierpnia 2020 r.). W dniu 9 lipca 2020 r. w godzinach 15.30-18.00 odbyła się dyskusja publiczna, w której wszystkie osoby zainteresowane mogły brać udział oraz po jej zakończeniu indywidualnie omówić indywidualną sprawę z głównym projektantem D. S.-D.. W trakcie dyskusji przedstawiony został projekt dokumentu wraz z przedstawieniem uzasadnienia przyjętych rozwiązań, w tym informacji dotyczących kwestii którymi kierowano się przy wskazaniu strefy, w której możliwe będzie lokalizowanie paneli fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW. Wójt Gminy Mogilany wychodząc naprzeciw oczekiwaniu mieszkańców w trudnej sytuacji związanej z COVID-19, umożliwił zainteresowanym uzyskanie informacji telefonicznie lub z zachowaniem bezpieczeństwa związanego z reżimem sanitarnym osobiście w UG Mogilany (kopia protokołu z dyskusji publicznej - załącznik nr 3). W celu zapewnienia przejrzystości i jawności prowadzonej procedury, pomimo ograniczeń w związku z pandemią COVID-19 (w tym ograniczenie tradycyjnych spotkań z mieszkańcami) każdy zainteresowany mógł telefonicznie umówić się na przeglądania projektu Studium oraz całej dokumentacji planistycznej, co było praktykowane przez cały okres wyłożenia bez jakichkolwiek ograniczeń, jedynie z zachowaniem obowiązujących zasad sanitarnych. W tym zakresie nie było żadnych uwag, wniosków czy skarg petentów. Pracownicy Urzędu Gminy pełnili dyżury w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie. Rada Gminy w tym Radna reprezentująca sołectwo B. i K. , czynnie uczestniczyli w całej procedurze opracowania studium, gdyż na sesjach w pkt Wolne wnioski zadawane były pytania kierowane do Wójta w tym zakresie. Zgodnie z art. 8d, którego naruszenie zarzucono w skardze, jak wspomniano powyżej, organ przeprowadził dyskusję nad rozwiązaniami dokumentu w sposób umożliwiający czynny udział mieszkańcom. Ze względów lokalowych oraz aktualny stan epidemii, dyskusję przeprowadzono w sposób stacjonarny z zachowaniem reżimu sanitarnego. Zgodnie z art. 8d u.p.z.p. organ planistyczny nie miał obowiązku prowadzenia dyskusji publicznej za pomocą środków porozumiewania się na odległość i nie skorzystał z tej możliwości. Konstytucyjna zasad równości wobec prawa, zrealizowana została w toku przeprowadzonej procedury poprzez zapewnienie wszystkim stronom możliwości składania wniosków oraz uwag do Studium, zapewnienie możliwości udziału w dyskusji publicznej w terminach wskazanych w ogłoszeniach zamieszczonych na stronach BIP, w terminie zgodnym z regulacjami zawartymi w u.p.z.p., w szczególności poprzez: - ogłoszenie z dnia 17 lipca 2019 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowania i wyznaczenie terminu na składanie wniosków od 17 lipca 2019 r. do 9 sierpnia 2019 r. (ogłoszenie było wywieszone na tablicach ogłoszeń w dn. od 17 lipca 2019 r. do 10 sierpnia 2019 r., ukazało się w prasie lokalnej oraz w BIP Urzędu Gminy Mogilany w dniu 17 lipca 2019r); - ogłoszenie w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (w dn. 11 marca 2020 r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium. W ogłoszeniu wskazano okres wyłożenia projektu do publicznego wglądu (od 20 marca 2020 r. do 20 kwietnia 2020 r.) oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej (2 kwietnia 2020 r.) i terminie składania uwag (do 12 maja 2020 r.); - ogłoszeniu z dnia 17 marca 2020 r. w którym ze względu na sytuacje epidemiologiczną, anulowano termin wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu; - ogłoszeniu z dnia 8 czerwca 2020 r. w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium. W ogłoszeniu wskazano okres wyłożenia projektu do publicznego wglądu (od 16 czerwca 2020 r. do 14 lipca 2020 r.) oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej (9 lipca 2020 r.) i terminie składania uwag (do dnia 6 sierpnia 2020 r.). Zgodnie z art. 39 ust, 1 pkt 4 u.u.i.ś oraz art. 11 pkt 1, pkt 7 i pkt 8 u.p.z.p. w toku procedury planistycznej zapewniono prawidłowy termin składanie wniosków i uwag zgodny z w/w przepisami, poprzez: - Ogłoszenie w prasie, BIP i na tablicach ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania Studium i możliwości składania wniosków z dnia 17 lipca 2019 r., w którym wskazano termin na składanie wniosków do dnia 9 sierpnia 2019 r. W ogłoszeniu wskazano, że wnioski można składać w formie pisemnej do Urzędu Gminy Mogilany lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W związku w powyższym, okres w którym można było składać wnioski to 23 dni, czyli więcej niż wskazano w ww. przepisach; Ogłoszenie z dnia 8 czerwca 2020 r. w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Studium i możliwości składania uwag. W ogłoszeniu wskazano okres wyłożenia projektu do publicznego wglądu (od 16 czerwca 2020 r. do 14 lipca 2020 r.) oraz poinformowano o terminie dyskusji publicznej (9 lipca 2020 r.) i terminie składania uwag (do dnia 6 sierpnia 2020 r.). W związku w powyższym, okres w którym można było składać uwagi to okres wyłożenia czyli 21 dni roboczych, oraz 23 dni kalendarzowe na składanie uwag po wyłożeniu czyli więcej niż wskazano w ww. przepisach. Należy tu podkreślić, że również w tym przypadku, uwagi mogły być składane w formie pisemnej jak i za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ponadto, w celu umożliwienia zapoznaniem się z projektem Studium osób, które nie mogą tego zrobić poprzez platformę cyfrową, zapewniono możliwość zapoznania się z projektem w Urzędzie Gminy w przeciągu 21 dni roboczych a nie kalendarzowych; - Gmina przyjęła terminy wyłożenia oraz składania wniosków i uwag zgodnie z regulacjami zwartymi w ustawie. Jak wspomniano powyżej, przy określaniu terminu wyłożenia projektu do publicznego wglądu, wzięto pod uwagę dni robocze (a nie jak często ma to miejsce dni kalendarzowe) po to żeby wydłużyć czas w którym mieszkańcy będą mieli możliwość bezpośredniego wglądu do dokumentu, kontaktu z zespołem obsługującym wyłożenie. Zatem nieprawdziwy jest zarzut, że wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zgłaszanie uwag musi być poczytywane za działanie bezprawne stanowiące istotne naruszenie trybu uchwalania Studium, gdyż taka okoliczność nie miała miejsca - zgodnie z art. 11 pkt 7 wyznaczono terminy dłuższe niż wskazane w u.p.z.p. Nieprawdziwy jest zarzut braku zapewnienia obywatelom należytego dostępu do informacji oraz braku wyjaśnienia projektowanych rozwiązań planistycznych: dokument był konsultowany w toku wyłożenia do publicznego wglądu, " przeprowadzono dyskusje publiczną, w toku której zapoznano mieszkańców z przyjętymi rozwiązaniami oraz uzasadnieniem ich wprowadzenia, dokument Studium zawiera część poświęconą uwarunkowaniom rozwoju, w której zawarte są informacje stanowiące podstawę i uzasadnienie dla przyjętych kierunków rozwoju. Studium, nie jest przepisem prawa miejscowego, więc bezpośrednio jego ustalenia nie mogą wpływać na, jak napisano w skardze, "naruszenia prawa własności skarżących, w szczególności skarżącej 1 poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały". Zarzut naruszenia prawa własności jest nietrafny, gdyż Studium wskazuje jedynie potencjalne kierunki rozwoju, a dopiero plan miejscowy wskazuje konkretny sposób zagospodarowania terenu. Potencjalna realizacja inwestycji wymagać jednak będzie decyzji/zgody właściciela nieruchomości. Przytoczony art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. dotyczy ograniczenia prawa własności nieruchomości dotyczy praw związanych z zagospodarowaniem terenu, które określane jest w planie miejscowym - studium nie odnosi się do zasad zagospodarowania terenu. Teren, na którym wskazano strefę w której możliwa będzie lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 KW, jest właściwie jedynym terenem w gminnie Mogilany nadającym się do lokalizacji tego typu obiektów - położony jest w oddaleniu od zabudowy, na południowym stoku stwarzającym możliwość prawidłowego nasłonecznienia, na terenach o niskiej wartości dla produkcji rolniczej, stwarzającym najmniejszą uciążliwość dla mieszkańców gminy (każda inna lokalizacja generowałaby dużo większe konflikty środowiskowe i społeczne). Należy zwrócić także uwagę, że nie jest on objęty formami ochrony wskazanymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ze względu na położenie w stosunku do zabudowy i terenów leśnych i kierunek spadku stoku (przeciwny do zabudowy), nie będzie stanowił istotnej ingerencji w sytuację krajobrazową - z otaczających go terenów budowlanych w gminie Mogilany oraz gminie Skawina będzie relatywnie mało widoczny. Ustalenia studium nie przesądzają jednoznacznie o lokalizacji kwestionowanej inwestycji w terenach R i RZ a jedynie ją dopuszczają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Skarżący kwestionują zapisy studium, w zakresie w jakim w obszarach oznaczonych jako tereny gruntów rolnych (R) oraz tereny gruntów rolnych o istotnym znaczeniu dla zachowania bioróżnorodności (RZ) dopuszczona została lokalizacja obiektów fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW. W ocenie skarżących dopuszczenie w tym obszarze lokalizacji farm fotowoltaicznych zdegraduje ten dotychczas naturalny obszar o przeznaczeniu rolnym, wprowadzając tam elementy industrialne. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.(dalej ustawa) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust 1).

Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust 2). Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2021 r. II OSK 3040/20).

W tym kontekście wskazać należy, iż na uchwała Rady Gminy Mogilany z 7 października 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 116/21, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. skargę oddalił wniesioną w tej sprawie i wprost wyraził wiążący sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd, że wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Gminy i jej organ wykonawczy – Wójta.

Wskazać przede wszystkim należy, iż u podstaw legitymacji skargowej leży naruszenie interesu prawnego danego podmiotu, przez zapisy aktu (uchwały lub zarządzenia) organu gminy. Podstawą zaskarżenia jest wprawdzie niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem, ale też równocześnie naruszenie przez zapisy interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku, o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18)

O istnieniu interesu prawnego, którego naruszenie otwiera drogę do skarżenia uchwały organu gminy możemy mówić wówczas, kiedy działanie tego organu tj. podjęta przez niego uchwała lub zarządzenie dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd.

Zwrócić należy uwagę na charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak się podkreśla w orzecznictwie jest to akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Nie jest to akt zawierający przepisy prawa miejscowego a zatem kreujący jakiekolwiek normy kierowane abstrakcyjnie do jakichkolwiek podmiotów. Wynika to wprost z art. 9 ust 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa), który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika też wprost z art. 9 ust 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Samo uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na sytuację prawną żadnego z podmiotów, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru objętego studium. Jeżeli nawet podmiot taki ma zamiar zagospodarować teren w sposób sprzeczny ze uchwalonym studium, organ administracji nie może mu legalnie odmówić możliwości takiego zagospodarowania powołując się na zapisy studium. W podstępowaniu o ustalenie warunków zabudowy studium nie jest aktem, który w jakimkolwiek aspekcie legalnie może być brany pod uwagę przez organ wydający w tej sprawie decyzję. W orzecznictwie, zwłaszcza starszym neguje się możliwość skutecznego złożenia skargi na studium, właśnie z uwagi na fakt, że nie jest bo akt stanowiący prawo i jako taki nie może naruszać jakichkolwiek interesów prawnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym, nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione (aczkolwiek nie można wykluczyć takiej sytuacji), ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza zatem dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela danego obszaru, studium nie jest bowiem aktem normatywnym. Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Jak mowa wyżej, nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." - zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13. Przytoczyć też można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. II OSK 935/12 w którym wskazano, iż dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Wyrażone wyżej poglądy prawne w pełni podzielona sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Samo w sobie studium jest aktem, który można skutecznie skarżyć, ale skarżący musi wykazać, że konkretne zapisy studium naruszają jego konkretny interes prawny i to nie hipotetycznie, ale w sposób realny i rzeczywisty. W ocenie sądu samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może też niczyich interesów prawnych naruszyć. Jak mowa o tym wyżej, studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy i nie wpływa nawet pośrednio na sposób wykonywania prawa własności. Warto też podkreślić, że co do zasady, dla terenu dla którego uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego, który jako akt prawa miejscowego określa i ogranicza sposób wykonywania własności i w sposób oczywisty może naruszać interesy prawne podmiotów posiadających nieruchomości na obszarze objętym jego zapisami. Zgodnie bowiem z art. 14 ust 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli żaden przepis szczególny nie obliguje prawodawcy lokalnego do sporządzenia planu, obowiązku takiego nie ma i mimo uchwalenia studium dla danego obszaru, plan miejscowy może nie zostać dla niego uchwalony.

Tak więc samo uchwalenie studium niczyich interesów prawnych nie narusza. W ocenie sądu dopiero na etapie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materializuje się, możliwość naruszenia przez zapisy studium interesu prawnego podmiotów będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami tego studium. Jest tak, bowiem zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Fakt zatem sprzeczności ustaleń studium z pożądanym zagospodarowaniem terenu przez jego właścicielka może być przyczyną odmowy uwzględnienia jego uwagi do projektu planu, jaką to możliwość daje mu art. 18 ustawy, a finalnie, uchwaleniem planu miejscowego który możliwość sposobu zagospodarowania terenu ukształtuje odmiennie od pożądanego przez jej właściciela. Jak mowa wyżej, uchwalenie przez radę gminy przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego stwarza możliwość zaskarżenia studium. Ponieważ pełnomocnicy stron zgodnie oświadczyli, że Rada Gminy Mogilany przestąpiła do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w obszarze na którym skarżący są właścicielami nieruchomości, ich skarga na studium jest dopuszczalna. Uwzględnienie skargi przez sąd wymagało jednak wykazania przez skarżących, że konkretne zapisy zamieszczone w studium determinują prawodawcę lokalnego do takiego ukształtowania zapisów planu miejscowego, że może dojść do zagospodarowanie terenu które, bądź naruszy władztwo planistyczne względem skarżących bądź jest sprzeczne z przepisami hierarchicznie wyższego stopnia (zostały naruszone zasady sporządzania studium) bądź naruszona została procedura planistyczna (tryb uchwalania studium) a wadliwości te mają związek z naruszeniem interesu prawnego skarżących.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż kwestionowane zapisy nie dotyczą nieruchomości, których właścicielami są wszyscy skarżący. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, tylko skarżąca A. W. i skarżący A. W. mają nieruchomości częściowo położone w strefach, gdzie studium dopuszcza lokalizacja obiektów fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW. Okoliczności tej skarżący nie zaprzeczyli. Z uwagi jednak na fakt, że zarzuty do studium skarżący zgłosili jednej skardze, ponadto w orzecznictwu dopuszcza się skarżenie zapisów aktów planistycznych w obszarach, których właścicielem nie jest podmiot wnoszący skargę, ale których konkretne dopuszczone zapisami tego aktu zagospodarowanie wpłynie, lub może wpłynąć na sposób zagospodarowania terenu należącego do wnoszącego skargę lub będzie dla niego uciążliwe, sąd uznał za celowe merytoryczne rozpoznanie skargi w stosunku do wszystkich skarżących, tak więc nie skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W ocenie sądu skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim wskazać należy, iż zapisy kwestionowane przez skarżących nie wprowadzają żadnych zakazów, nakazów czy ograniczeń. Dopuszczają jedynie, na obszarach oznaczonych w planie jako tereny rolne, lokalizacje obiektów fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW. Skarżący, którzy są właścicielami nieruchomości, na których uchwałodawcza dopuścił taką możliwość zagospodarowania gruntów (A. W. i A. W.) o ile zapisy te prawodawca lokalny zamieścił by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie muszą z możliwości tej korzystać. Uchwałodawcza wprowadza możliwość lokalizacji instalacji fotowoltaicznych a nie nakazuje budowy tego typu urządzeń. W żaden sposób zatem prawo własności skarżących nie zostało tym zapisem naruszone. Przeciwnie, dodatkowa (w stosunku do innych terenów zlokalizowanych na obszarze danego planu) możliwość zagospodarowania nieruchomości, prawo własności wzmacnia a nie je ogranicza.

Możliwość zagospodarowania terenów nie należących do skarżących, mogła by być skutecznie przez nich kwestionowana jedynie w sytuacji, kiedy zapisy te dopuszczały by zagospodarowanie terenu, które mogło by wpłynąć na sposób zagospodarowania ich terenów, lub niosło by uciążliwości związane z użytkowaniem ich nieruchomości. W stosunku do obiektów fotowoltaicznych, które mogą być potencjalnie instalowanych na nieruchomościach sąsiednich, trudno wyobrazić sobie by takie potencjalne ograniczenia czy uciążliwości względem działek skarżących występowały. Sami zresztą na takie uciążliwości nie wskazują, powołując się w zasadzie na aspekty wyłącznie estetyczne. Te jednak aspekty, nie mogą stanowić podstawy do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanych zapisów. Podstawę taką może stanowić jedynie sprzeczność danego przepisu z nadrzędną normą prawną a nie ta okoliczność, że potencjalne zagospodarowanie terenu, do którego skarżący nie mają tytułu prawnego nie odpowiada jego poczuciu estetyki. Jak wskazuje organ, teren na którym dopuszczono lokalizacje obiektów fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW to teren rolny, nie objęty żadną formą ochrony przyrody o korzystnym dla fotowoltaiki położeniu tj., na południowym stoku stwarzającym możliwość prawidłowego nasłonecznienia, w terenie o niskiej wartości dla produkcji rolnej, oddalonym od zabudowy i mało dla tej zabudowy widocznym.

Warto też zauważyć, że Przepis art. 10 ust 2a ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień uchwalania zmiany studium 2a. stanowił, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Aktualnie przepis ten ma brzmienie - jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

W ocenie sądu kwestionowany zapis dla uchwalanych aktualnie planów utracił znaczenie w znacznym stopniu (o ile nie w wymiarze pełnym), w kontekście związania prawodawcy lokalnego zapisami studium oraz aspekcie nawiązującym do zarzutów skargi tj. że kwestionowany zapis dopuści lokalizowanie na obszarach oznaczonych w studium jako tereny R oraz RZ farm fotowoltaicznych. Przepis ten w brzmieniu aktualnym zdaniem sądu należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli prawodawca lokalny (Rada Gminy) przewiduje wyznaczenie w planie miejscowym obszarów na których zlokalizowane będą lub mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, w tym obiekty fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW, obowiązkowym jest oznaczenie takich miejsc w studium.

Zapis który przewiduje takie lokalizacje w stosunku do urządzeń wytwarzających moc powyżej 100 kW ale mniejszej niż 500 kW jest zatem dla organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obojętny. W tym zakresie nie jest bowiem związany zapisami studium. Jeżeli zatem w planie miejscowym taki zapis by się znalazł (dopuszczenie w danym obszarze lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 500 kW) a studium by takiej lokalizacji nie wskazywało, trudno by uznać, że zapisy planu są sprzeczne z zapisami studium, bo w studium taki obszar nie podlega odrębnemu oznaczeniu a plan miejscowy w stosunku do studium wykazuje dużo większą szczegółowość. Zgodnie zaś z art. 20 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie można mówić o naruszeniu studium, jeżeli zapisy planu określają przeznaczenie danego terenu w szczegółowości nie wymaganej przez studium.

Z kolei aktualnie uchwalany plan, który by dopuszczał by lokalizację urządzeń fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW byłby sprzeczny ze studium, gdyż to dopuszcza jedynie lokalizacje o wytwarzanej mocy powyżej 100 kW a jak mowa wyżej aktualne przepisy przewidują by studium oznaczało tereny, gdzie dopuszcza się lokalizację takich urządzeń, o mocy powyżej 500 kW i to z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Wyłączenie to oznacza, że oznaczenie lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, w studium nie jest wymagane.

Co zaś do kwestii zarzucanej przez skarżących naruszenia procedury uchwalania studium, to jak mowa wyżej sąd jest tu związany stanowiskiem jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 18 marca 2021 r. II SA/Kr 116/21, który to wyrokiem rozpoznając skargę nana uchwałę Rady Gminy Mogilany z 7 października 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany oddalił tę skargę eksponując, że wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Gminy i jej organ wykonawczy – Wójta. Warto też zauważyć, że skarżący nie powołują się na żądne uchybienia Rady Gminy przy uchwalania planu, które mogły by dotyczyć naruszenia ich interesu prawnego a w ocenie sądu tylko takie naruszenia mogły by być przez sąd rozpoznającego skargę zgłoszoną na podstawie art 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, merytorycznie rozpoznawane.

W odróżnieniu od skargi organu nadzoru (wojewody), skarga złożona w trybie o którym mowa wyżej, musi opierać się o naruszenie interesu prawnego skarżącego i ten aspekt może być przez sąd badany. Sąd wprawdzie nie jest związany zarzutami skargi, oznacza, to jednak tyle, że sąd może badać czy przy uchwalaniu aktu planistycznego, bezprawnie nie został naruszony interes prawny skarżącego mimo, że w tym zakresie nie jest to przedmiotem zarzutów skargi. Tym niemniej podkreślić należy, że sąd nie działa z urzędu ale rozpoznaje skargę. Sama zaś skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej, czy to w zakresie skarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy tym bardziej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przywołać tu można orzecznictwo dotyczące tej materii w aspekcie rozpoznawania skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. I tak Naczelny Sądu Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 stwierdził, ż skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podobnie w Postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie w orzecznictwie był prezentowany (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 28 kwietnia n2016 r. II OSK 2992/14).

Pogląd ten w pełni podziela też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietni8a 2016 r. II OSK 2992/14). W ocenie sądu, zarzuty zgłoszone w skardze odnoszące się do naruszenia trybu uchwalania studium nie dotyczą interesu skarżących. Innymi słowy skarżący nie wykazali, że nastąpiło naruszenie trybu sporządzenia studium, które naruszyło ich interes prawny. W szczególności nie można uznać zarzutów związanych z wydłużeniem czasu do dokonania czynności związanych z poszczególnymi etapami uchwalania studium, bo brak podstaw prawnych, by organ czas ten miał wydłużać. Sami skarżący zresztą przyznają, że ustawowo określony czas pomiędzy poszczególnymi etapami działań planistycznych został przez uchwałodawcze zachowany.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.