Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 613/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi T.D. , A.B. i innych , na decyzję Wojewody [....] z dnia 11 kwietnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 sierpnia 2007r. znak: [....] wydaną na podstawie art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), art. 162 kpa oraz upoważnienia nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2004r. - po rozpoznaniu wniosku I.B. , M.P. , M.B., i innych..... o stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 14 marca 1973r. nr [....] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako parcele katastralne kat.kat... [....] obj. Lwh [....] b. gm. kat. l. stanowiących własność P.B. M.B. , H.B. , S.S., i M.B. po 1/5 części oraz ł.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] i l.kat. [....] obj. Lwh [....] c.d. Kw [....] b.gm.kat. L. stanowiących własność P.B., M.B., H.B. S.S., M.B. P.B., i innych.... po 1/8 części, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wnioskodawcy domagali się stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wywołaną niewykorzystaniem części nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Prezydent szczegółowo wskazał, w jaki sposób ustalił następstwo prawne po zmarłych właścicielach wywłaszczonych nieruchomości oraz wyjaśnił aktualne oznaczenia tych nieruchomości, które stanowią obecnie lub stanowiły własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do treści wniosku organ, powołując się na treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998r. sygn. akt l SA 660/98, wskazał, że podstawowym warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest jej bezprzedmiotowość, która wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Ponadto bezprzedmiotowość decyzji ma również miejsce w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu.

Prezydent wyjaśnił jednak, że od celu, jaki organ administracyjny miał na względzie przy wydaniu orzeczenia z dnia z dnia 14 marca 1973r. o wywłaszczeniu nieruchomości należy odróżnić niezrealizowanie na części wywłaszczonej nieruchomości zamierzenia inwestycyjnego, wykazanego jako uzasadnienie konieczności wywłaszczenia nieruchomości (celu wywłaszczenia). Celem w/w decyzji było nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia i taki skutek prawny ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nastąpił – Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel wywłaszczonych parcel, co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych. Zdaniem organu, jeżeli nawet na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub Gminy K. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, czyli nie wykorzystano jej w sposób określony w decyzji wywłaszczeniowej, to okoliczność ta nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż nie występuje w takiej sytuacji przesłanka bezprzedmiotowości decyzji (orzeczenie wywłaszczeniowe nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i właścicielem nieruchomości jest podmiot publicznoprawny). Organ wskazał, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest odrębną instytucją prawną, która została uregulowana w przepisach rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. do Wojewody [....] wnieśli A.B., , M.P., M.B. i inni...., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Odwołujący podnieśli, iż "organ l instancji w zasadzie nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, których wymaga przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa dla jego zastosowania jako podstawy wydania rozstrzygnięcia ". Skarżący podkreślili też, iż "przy wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nie chodzi o nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a o nabycie na określone cele realizowane przez konkretnego inwestora" oraz że "nie istnieje już podmiot, który ubiegał się o wywłaszczenie i na którego wniosek wydano orzeczenie o wywłaszczeniu".

Wojewoda [....] decyzją z dnia 11 kwietnia 2008r, znak: [....] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie istotnym jest zapis zawarty w art. 162 § 1 kpa, który przesądza o tym, że warunki wygaśnięcia decyzji określone w § 2 nie mają zastosowania w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu, a ponadto okoliczności takie nie zostały objęte wnioskiem.

Konstrukcja zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazuje jednoznacznie na koniunkcję warunków niezbędnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Z jednej strony bezwzględnie musi wystąpić przesłanka bezprzedmiotowości takiej decyzji, a z drugiej strony łącznie z bezprzedmiotowością konieczne jest wystąpienie któregoś z pozostałych kryteriów. W ocenie Wojewody stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 14 marca 1973r. nie nakazuje żaden przepis prawa, a poza sporem pozostaje okoliczność interesu społecznego, wskazującego na konieczność wygaśnięcia orzeczenia o wywłaszczeniu, ponieważ właśnie wywłaszczenie w swoim założeniu miało realizować między innymi interesy społeczne. Wprawdzie wygaśnięcie przedmiotowego orzeczenia o wywłaszczeniu leży w interesie stron postępowania jako spadkobierców poprzednich właścicieli, jednak aby uznać racje podnoszone przez radcę prawnego W.L. w imieniu swoich mocodawców, należy wykazać, że orzeczenie o wywłaszczeniu stało się bezprzedmiotowym, co w stosunku do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 14 marca 1973r. nie miało miejsca. Wojewoda wyjaśnił, że wobec wykonania orzeczenia o wywłaszczeniu, poprzez przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a także bezspornego trwania stosunku prawnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania w/w orzeczenia za bezprzedmiotowe, a tym samym występuje negatywna przesłanka zastosowania do tego orzeczenia dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego też organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. za prawidłowe i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T.D., A.B., i inni......, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1, art. 7 i 77 kpa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji przez ich niezastosowanie. W skardze wskazano również orzecznictwo, prezentujące zdaniem skarżących stanowisko zupełnie odmienne niż zaprezentowane przez organy administracji w swoich decyzjach wydanych w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2008r. WSA w Krakowie odrzucił skargi B.N., A.S., etc.... z powodu nie uzupełnienia przez tych skarżących braków formalnych ich skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

Jak wskazano wyżej, kontrola sądu administracyjnego aktów wydanych przez organy administracji publicznej odbywa się w "granicach danej sprawy", a więc istotnym dla rozstrzygnięcia jest właściwe określenie, w jakiej sprawie toczy się dane postępowanie. Jest to w przedmiotowej sprawie szczególnie ważne, gdyż pełnomocnik skarżących, wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 14 marca 1973r. (tak wyraźnie wskazano we wniosku z dnia .... kwietnia 2006r.), w uzasadnieniu tego wniosku podnosi argumenty, które w jego ocenie przemawiają za zbędnością wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tymczasem instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej uregulowana w art. 162 § 1 kpa jest odrębna od instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu niezrealizowania na niej zamierzonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, które to postępowanie zostało unormowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Na odrębność tych instytucji wskazuje nie tylko ich uregulowanie w odrębnych aktach prawnych, lecz przede wszystkim różne przesłanki, które muszą być spełnione dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (jej bezprzedmiotowość oraz istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji lub bezprzedmiotowość połączona z tym, że wygaśniecie leży w interesie społecznym lub interesie strony) i dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie, opierając się na żądaniu wniosku, prawidłowo zmierzały do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 14 marca 1973r. Zatem również rozstrzygniecie Sądu dotyczy zgodności z prawem aktów administracyjnych wydanych w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 162 § 1 kpa stanowi odrębną sprawę ,

co znajduje również potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988r. sygn. akt II SA 1676/87, Lex nr 10075).

Stosownie do art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w pkt 1 przytoczonego przepisu, a więc, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 14 marca 1973r. stała się bezprzedmiotowa oraz czy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu już badanie bezprzedmiotowości w/w decyzji wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe stwierdzenie jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007r. sygn. akt II OSK 1179/06 "Artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe". Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 14 marca 1973r. została już wykonana, gdyż własność wywłaszczonych nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czego nie kwestionują także skarżący. Zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości tej decyzji, gdyż jej przedmiotem było właśnie dokonanie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości objętych wywłaszczeniem, która to zmiana już się dokonała. Nie są zasadne twierdzenia zawarte w skardze wskazujące na to, że brak zrealizowania celu wywłaszczenia oznacza bezprzedmiotowość decyzji wywłaszczeniowej, co umożliwia stwierdzenie jej wygaśnięcia. Należy podkreślić, że cel wydania decyzji, o którym mowa w orzeczeniach sądowych powołanych w skardze, nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Cel wydania decyzji, a w niniejszej sprawie jest to decyzja wywłaszczeniowa, trzeba rozumieć jako dokonanie zmiany w zakresie stosunków własnościowych i jak wskazano wyżej, cel ten został wykonany.

Natomiast celem wywłaszczenia jest zrealizowanie na nieruchomości, której własność została nabyta w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej, konkretnego celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak realizacji takiego celu może stanowić podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz postępowanie toczące się na skutek takiego wniosku jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze oraz w trakcie postępowania administracyjnego wskazujące na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na wywłaszczonych nieruchomościach nie mogły skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. Organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zbadały, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa i wobec nie stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej zasadnie odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 14 marca 1973r.

W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 kpa, ponieważ akta sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów l i II instancji jednoznacznie wskazują, że organy te w sposób prawidłowy ustaliły, a następnie przedstawiły w swoich orzeczeniach wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej, natomiast ustalenia odnośnie realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie ewentualnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinny być dokonywane w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym właśnie postępowaniu zapewniona powinna być realizacja zasady dokonywania wywłaszczenia tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, którego naruszenie w niniejszej sprawie toczącej się w innym przedmiocie (stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) niesłusznie zarzucił pełnomocnik skarżących.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.