Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek - Gałązka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 4 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.T kwotę 4.953 (cztery tysiące dziewięćset pięćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. (nr [..]) – działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") – orzekł o ustaleniu wobec J. T. (dalej także zwanego "stroną" lub "skarżącym") opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 45.083,58 zł, zobowiązując go do jej uiszczenia w związku ze zbyciem niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi K., obręb K. w gminie L., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [..] o powierzchni 1,0068 ha, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy nr XIII/130/2015 z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. (wsie K. i K.) (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 285).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony ww. uchwałą Rady Gminy XIII/130/2015 z dnia 14 grudnia 2015 r. obowiązuje od dnia 27 lutego 2016 r. Działka o nr ewid. [..] położona w miejscowości K., przeznaczona została częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (H.6.MN,U; H.39.MN,U) oraz częściowo jako tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (H.05.KDD) i tereny dróg wewnętrznych klasy dojazdowej (H.037.KDW).

Do dnia 31 grudnia 2002 r. na przedmiotowym obszarze obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzony uchwałą nr XXXVII/237/94 Rady Gminy z dnia 22 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 23, poz. 115), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego ustalał przeznaczenie działki nr [..] położonej w obrębie K., jako rozwojowe tereny budowlane.

Działka nr [..] stanowiąca własność J. T. została przez właściciela zbyta w dniu 30 września 2019 r. na rzecz A., tytułem wkładu niepieniężnego.

W związku z powyższym organ w dniu 4 grudnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił stan wycenianej nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na dzień 27 lutego 2016 r., zaś jej wartość ustalił na dzień zbycia działki tj. na dzień 30 września 2019 r.

Wartość działki o nr [..] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 72.035,00 zł, natomiast po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki wyniosła 237.991,00 zł. Wzrost wartości działki [..] o powierzchni 10.068 m² wyniósł 165.956,00 zł. - wzrost wartości obszaru MN,U (pow. 7854 m²) wyniósł 149.738,00,00 zł, natomiast wzrost wartości obszaru KDD i KDW (pow. 2214 m²) wyniósł 16.218,00 zł.

Wyboru podejścia do wyceny rzeczoznawca dokonał na podstawie art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – dalej w skrócie "u.g.n."), uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybrał podejście porównawcze, metodą porównywania parami.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1146/13) przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Mając na uwadze powyższy wyrok i posiłkując się dostępnymi mapami satelitarnymi oraz oględzinami w terenie, faktyczny sposób wykorzystywania wycenianej części nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy przyjął, jako teren rolny.

Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 grudnia 2019 r. jednoznacznie stwierdził, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działkę nr [..], położoną we wsi K., spowodowało, że wartość zbytej działki wzrosła o kwotę 165.956,00 zł.

Organ stwierdził, że po szczegółowej analizie całego zebranego materiału dowodowego uznał za prawidłowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Został on wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, a rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawy prawne.

Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i operatem szacunkowym zostało przez stronę podjęte w dniu 14 stycznia 2020 r. i w terminie wskazanym w zawiadomieniu strona nie zapoznała się z aktami sprawy i nie wniosła żadnych uwag i oświadczeń.

Natomiast w dniu 20 stycznia 2020 r. do organu wpłynął wniosek strony "o chwilowe zawieszenie procedowania ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę [..], położonej we wsi K." motywowany trwającymi negocjacjami z Gminą w temacie przejęcia części gruntu z ww. działki na drogi gminne wraz z ewentualnym utwardzeniem. W konsekwencji Wójt Gminy postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. (nr [..]) postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego, argumentując to faktem, że nie ma tu zastosowania żaden z przypadków wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., a ponadto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] położonej w K., zostało wszczęte z urzędu w skutek zaistnienia przesłanek niezbędnych dla ustalenia renty planistycznej, tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określającego stawkę procentową opłaty planistycznej) mogącego powodować wzrost wartości nieruchomości, a także zbycia nieruchomości przez właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego. W związku z tym nie znajduje tu zastosowania fakultatywne zawieszenia postępowania przewidziane w art. 98 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku strony. Ponadto, prowadzone negocjacje z Gminą w temacie podziałów, uzbrojenia nieruchomości w infrastrukturę techniczną i drogową nie mają związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia tzw. opłaty planistycznej, ponieważ mają charakter cywilnoprawny.

Organ zaznaczył, że stosownie do art. 36 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2502/15) użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a tej ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej. Zatem obejmuje swoim zakresem również wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki.

Powołana na wstępie uchwała Rady Gminy ustala stawkę procentową w wysokości 30 % w stosunku do terenu przeznaczonego w planie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz 1 % w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg wewnętrznych i publicznych klasy dojazdowej. Wartość działki o nr [..] określonej jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej", wzrosła zgodnie z opinią rzeczoznawcy o kwotę 149.738,00 zł, a zatem należało określić opłatę w wysokości 30 % wzrostu jej wartości, czyli kwotę 44.921,40 zł. Natomiast wartość działki nr [..] określonej w mpzp jako teren dróg wewnętrznych klasy dojazdowej i teren dróg publicznych klasy dojazdowej wzrosła o kwotę 16.218,00 zł, czyli należało ustalić opłatę w wysokości 1 % wzrostu wartości nieruchomości, na kwotę 162,18 zł. Mając na uwadze powyższe, opłata z tytułu wzrostu wartości działki o nr [..], położonej w K., której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr XIII/130/2015 Rady Gminy, wynosi 45.083,58 zł.

Okoliczności wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..] w związku z uchwaleniem ww. planu oraz zbycie nieruchomości w okresie krótszym niż 5 lat od dnia, w którym plan dotyczący przedmiotowych nieruchomości stał się obowiązujący (tj. 27.02.2016 r.), uzasadniają naliczenie ww. opłaty w stosunku do przedmiotowej działki.

W złożonym odwołaniu J. T. podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 36 i art. 37 u.p.z.p., gdyż w jego ocenie przedmiotowa opłata nie powinna zostać ustalona ponieważ w odniesieniu do nieruchomości o nr [..] w K. nie doszło do wzrostu jej wartości. Rzeczoznawca nie miał podstaw do przyjęcia, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren stanowił teren rolny. Rozróżnić bowiem należy sytuację uchwalenia planu na terenach dotychczas nieobjętych planem od uchwalenia planu w odniesieniu do terenu już objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do nieruchomości o nr [..] w K. do dnia 31 grudnia 2002 r. obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., w którym nieruchomość była przeznaczona na rozwojowe tereny budowlane. Strona zaznaczyła, że w decyzji powołano się na zdjęcia satelitarne nieruchomości oraz oględziny. Faktycznie jednak nie wiadomo jakie konkretnie zdjęcia stanowiły dowód na taki stan rzeczy oraz kiedy zostały przeprowadzone oględziny przed wejściem w życie nowego planu. Właściciel nieruchomości nie został zawiadomiony o jej oględzinach. Nie wiadomo też, czy oględziny były przeprowadzane po wszczęciu postepowania administracyjnego.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. (nr [..]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest zatem kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: 1/ uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego; 3/ zbycie takiej nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące; 4/ zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania przez organ) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W ocenie Kolegium wszystkie wymienione przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do działki o nr [..] położonej w miejscowości K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stan fatyczny i prawny tej nieruchomości przedstawia się w ten sposób, że - zgodnie z opisem nieruchomości na str. 7 operatu szacunkowego - powierzchnia nieruchomości wynosi 10.068 m2; w dniu sprzedaży (30 września 2019 r.) była niezabudowana; położona w południowo-wschodniej części K. - miejscowości o charakterze rolniczo-mieszkaniowym z postępującym stopniem urbanizacji. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zajęte pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową, grunty niezabudowane oraz tereny leśne. Grunty niezabudowane leżące w pobliżu nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę mieszkalno-usługową; nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. P., poprzez działkę nr [..]; droga na wysokości działki nr [..] ma charakter drogi gruntowej; w pobliżu nieruchomości przebiegają sieci: energetyczna, wodociągowa i gazowa; nieruchomość ma kształt regularny; jej teren jest płaski, wykorzystywany na cele rolne, nieogrodzony.

Do dnia 31 grudnia 2002 r. nieruchomość objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/237/94 Rady Gminy z dnia 22 kwietnia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. z 1994 r., Nr 23, poz. 115). Zgodnie z tym planem nieruchomość przeznaczona była pod "rozwojowe tereny budowlane". Według pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2020 r. (nr [..]) w przypadku działki nr [..] przeznaczenie pod tereny rolne nie uległo zmianie na tereny nierolnicze. Zgodnie bowiem z legendą planu tereny, na których nie nastąpiła zmiana przeznaczenia na tereny nierolnicze oznaczono kolorem białym, z kolei tereny do zainwestowania i tereny istniejącego zainwestowania pod mieszkalnictwo oznaczono kolorem brązowym.

Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 26 lutego 2016 r. nieruchomość nie była objęta ustaleniami żadnego planu. Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w tym czasie to teren rolny.

Od dnia 27 lutego 2016 r. nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr Xlll/130/2015 Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r. - zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość jest położona na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługi (7854 m2) oraz komunikację (2214 m2).

Dnia 30 września 2019 r. J. T. przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. tytułem wkładu niepieniężnego.

W ocenie Kolegium wskazane powyżej okoliczności zobowiązywały organ I instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Zgodnie bowiem z przywołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. opłata ta jest należna, jeżeli osoba zobowiązana zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła na skutek przyjęcia planu miejscowego zwiększającego jej wartość, a zbycie następuje przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu.

Przechodząc do określenia wielkości opłaty stwierdzono, że opłata planistyczna stanowi zagwarantowany przez ustawodawcę udział gminy w dochodzie, jak uzyskał zbywca nieruchomości, a który powstał na skutek uchwalenia planu miejscowego przez gminę. Tym samym do ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest określenie wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem naliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości Wójt Gminy zlecił sporządzenie wyceny działki nr [..]. Operat szacunkowy został sporządzony dnia 10 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ I instancji, przyjęli, że przed wejściem w życie aktualnego planu miejscowego obiekt wyceny miał wartość 7,15 zł/m2, tj. 72.035 zł za całą nieruchomość. Po wejściu w życie planu wartość nieruchomości wzrosła do 26,22 zł/m2 (tereny mieszkaniowo-usługowe) oraz 14,48 zł/m2 (tereny komunikacji), a zatem do wartości 237.991 zł za całą nieruchomość. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu wyniósł zatem 165.956 zł.

Kolegium stwierdziło, że do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją art. 37 ust. 11 u.p.z.p., a więc art. 152 i następne u.g.n. Jak wynika z przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych, do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Doprecyzowanie przywołanych przepisów u.g.n. stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Akt ten przewiduje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Do wyceny działki nr [..] zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Kolegium wskazało, że ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. zawarł definicję "nieruchomości podobnej", zgodnie z którą przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Rzeczoznawca w sporządzonej wycenie dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed wejściem w życie planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r., a drugie - po wejściu w życie tego planu.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął, że w okresie przed wejściem w życie nowego planu nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne. W planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka o nr [..] określone zostało jako "rozwojowe tereny budowlane". Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że sformułowanie to należy interpretować jako tereny rolne (str. 9 operatu szacunkowego). Stanowisko rzeczoznawcy potwierdzone zostało w piśmie Wójta Gminy z dnia 16 marca 2020 r. (nr [..]). W okresie tzw. luki planistycznej, czyli od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 26 lutego 2016 r. nieruchomość wykorzystywana była jako tereny rolne. Faktyczny sposób użytkowania w tym okresie był zatem tożsamy z przeznaczeniem według "starego" planu (str. 9 operatu).

Do porównania wybrano nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod tereny rolne, zlokalizowane na terenie gminy. Na obszarze miejscowości K. nie odnaleziono bowiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi. Analiza rynku została przeprowadzona dla okresu od 1 marca 2016 r. do dnia wyceny nieruchomości. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Ceny zawierały się w przedziale od 29.494,38 zł/ha do 73.170,73 zł/ha. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 1,1524 ha do 3,7803 ha. Według rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (60%) oraz czynników przestrzennych (40%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości została uznana za bardzo dobrą (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza położenie w obrębie L. albo K.). Czynniki przestrzenne wycenianej nieruchomości uznane zostały za korzystne (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali i oznacza teren uprawiany). Wartość jednostkową wycenianej nieruchomości oszacowano na 71.548 zł/ha (7,15 zł/m2), zaś wartość całej nieruchomości - na 72.035 zł.

W zakresie wyceny działki o nr [..] według przeznaczenia pod tereny mieszkaniowo-usługowe wybrano natomiast nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod tereny mieszkaniowo-usługowe, zlokalizowane na terenie powiatu w. Na terenie miejscowości K. nie odnotowano bowiem wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Analiza rynku została przeprowadzona dla okresu od 1 lutego 2016 r. do dnia wyceny nieruchomości. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Ceny zawierały się w przedziale od 15,34 zł/m2 do 63,35 zł/m2. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 3.062 m2 do 10.261 m2. W ocenie rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (60%) i możliwości inwestycyjnych (40%). Wycenie zgodnie z przeznaczeniem pod tereny mieszkaniowo-usługowe poddano obszar o powierzchni 7.854 m2. Uznano, że lokalizacja wycenianej nieruchomości jest dobra (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza położenie w niedalekiej odległości od terenów miejskich, w dalszej odległości od drogi krajowej nr [..] i centralnej części miejscowości). Z kolei możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości uznano za mniej korzystne (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza, że kształt i/lub wymiary działki utrudniają swobodną zabudowę lub/i zagospodarowanie, lub/i występują przeszkody terenowe). Cenę jednostkową wycenianej nieruchomości oszacowano na 26,22 zł/m2, zaś cenę całkowitą na 205.931,88 zł.

W zakresie wyceny działki nr [..] według przeznaczenia pod tereny komunikacji do porównania wybrano nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod tereny komunikacyjne, zlokalizowane na terenie gminy L. Na terenie miejscowości K. nie odnaleziono bowiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi. Analiza rynku została przeprowadzona dla okresu od 1 maja 2016 r. do dnia wyceny nieruchomości. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Ceny zawierały się w przedziale od 7,49 zł/m2 do 28 zł/m². Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 126 m2 do 6.300 m2. Według rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (40%) i sąsiedztwa (60%). Wycenie według przeznaczenia pod tereny komunikacji poddano obszar o powierzchni 2.214 m2. Lokalizacja wycenianej nieruchomości została uznana za średnią (jest to najniższa ocena w przyjętej skali i oznacza położenie w miejscu o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym). Sąsiedztwo wycenianej nieruchomości uznane zostało za dobre (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali i oznacza położenie w sąsiedztwie lub okolicy gruntów o niższej wartości rynkowej). Cenę jednostkową wycenianej nieruchomości oszacowano na 14,48 zł/m2, zaś cenę całkowitą na 32.058,72 zł.

Zgodnie z wyliczeniami rzeczoznawcy majątkowego po wejściu w życie planu miejscowego nieruchomość miała wartość 237.991 zł.

Po przeanalizowaniu opisanej wyżej wyceny działki nr [..] położonej w K. organ odwoławczy stwierdził, że była ona prawidłowa. Sposób jej przeprowadzenia, jak również przyjęte dane, nie wzbudziły wątpliwości organu - zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa, jak również pod względem logiczności, spójności, zupełności. Przyjęte do porównania nieruchomości nie budzą zastrzeżeń odnośnie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana została prawidłowo opisana i oceniona w kontekście cech wpływających na wartość nieruchomości, tzn. uwzględniono zarówno jej zalety, jak i ograniczenia. Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane za pomocą stosownych współczynników. Obliczenie wyniku końcowego szacowania zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z wyceną zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowała kilkukrotny wzrost jej wartości. W ocenie organu należało mieć jednakże na uwadze, że przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe i usługi jest znacznie korzystniejsze od przeznaczenia pod tereny rolne. Na skutek uchwalenia planu z 2015 r. doszło do diametralnej zmiany przeznaczenia, przez co znacznie zwiększyły się możliwości inwestycyjne nieruchomości. Ceny nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania jednoznacznie wskazują, że nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny mieszkaniowe i usługowe osiągają zdecydowanie wyższe ceny aniżeli nieruchomości rolne.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy bezspornie dowodzi wzrostu wartości działki nr [..] na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też oszacowany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości zasadnie został uznany za podstawę naliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wzrost ten wyniósł 165.956 zł. Stawka opłaty zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r. wynosi 30 % w odniesieniu do terenów mieszkaniowych i usługowych i 1 % w odniesieniu do terenów komunikacyjnych, wobec czego opłata w niniejszej sprawie wynosi 45.083,58 zł. Wysokość opłaty została zatem ustalona prawidłowo.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie uwzględnił zarzutu, iż przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2015 r. zostało ustalone nieprawidłowo, bowiem według "starego" planu nieruchomość była przeznaczona pod "rozwojowe tereny budowlane". Odpowiedź na ten zarzut znajduje się w przywoływanym wyżej piśmie organu I instancji z dnia 16 marca 2020 r. (nr [..]). Z wyjaśnień Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Nieruchomości i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy z archiwalnej dokumentacji dotyczącej "starego planu" wynika bowiem, że "rozwojowe tereny budowlane", oznaczone w załączniku do planu kolorem białym (jak to miało miejsce w przypadku działki nr [..]) to tereny, w przypadku których nie doszło do zmiany przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze. Tereny do zainwestowania oznaczono natomiast na załączniku do planu kolorem brązowym. Organ I instancji wskazał zatem, że pomimo nazwy obszaru obejmującego wycenianą nieruchomość położona była ona na terenie przeznaczonym na cele rolne. Kolegium zawiadomiło stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym także z przywołanymi wyżej wyjaśnieniami, jednakże strona nie skorzystała z przysługującego prawa.

W złożonym odwołaniu strona podniosła również, że w decyzji powołano się na zdjęcia satelitarne mające świadczyć o rolnym charakterze nieruchomości, natomiast w aktach nie ma tych zdjęć. Organ powołał się też na oględziny, o których jednak właściciel nieruchomości nie został powiadomiony. Odnosząc się do tego zarzutu, Kolegium wyjaśniło, że w operacie szacunkowym, na str. 7 znajduje się zdjęcie satelitarne nieruchomości oraz zdjęcia wykonane w trakcie oględzin. Wynika z nich, że na terenie nieruchomości nie było żadnych zabudowań czy obiektów mogących dowodzić innego wykorzystania nieruchomości, aniżeli jako nieruchomości rolnej. Skarżący nie wskazał także, jak miałaby być wykorzystywana nieruchomość w okresie przed wejściem w życie planu z 2015 r. Z tego powodu Kolegium stwierdziło, że nie widzi powodów, by zakwestionować przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego oraz organ I instancji faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Natomiast odnośnie niezawiadomienia właściciela nieruchomości o oględzinach nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że oględziny nieruchomości przeprowadzane przez rzeczoznawcę majątkowego nie podlegają rygorom postępowania dowodowego, przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego. Oględziny przeprowadza bowiem nie organ administracji publicznej lecz rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organu. Strona postępowania ma natomiast prawo zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia swoich uwag. W niniejszej sprawie oględziny zostały przeprowadzone dnia 6 grudnia 2019 r. W operacie szacunkowym znajdują się fotografie wykonane w trakcie oględzin oraz protokół z oględzin. Strona została przez organ I instancji zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, lecz nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń.

J. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zarzucił naruszenie:

1/ art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "na dzień sprzedaży" i nieprawidłowe przyjęcie, że wycena nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży nieruchomości pozwala na ustalenie opłaty "na dzień sprzedaży" nieruchomości;

2/ art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "przeznaczenie terenów" i nieprawidłowe przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego część graficzna może stać w sprzeczności z częścią tekstową i w ten sposób możliwe jest ustalenie przeznaczenia terenu na podstawie jedynie części graficznej;

3/ art. 87 ust. 3a u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przeznaczenie terenu działki nr [..] winno być określane przy uwzględnieniu przeznaczenia wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. ("rozwojowe tereny budowlane"), nie zaś przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania (zdaniem organu - "tereny rolnicze");

4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;

5/ art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium jako organu II instancji, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki, tj. poprzez:

- bezkrytyczne przyjęcie, że wyjaśnienia Inspektora ds. Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy z dnia 16 marca 2020 r. przesądzają jakie było przeznaczenie terenu działki nr [..] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., podczas gdy taka osoba nie ma uprawnienia do przeprowadzania wykładni autentycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- brak dokonania przez organ II instancji samodzielnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. pod kątem ustalenia, jakie było przeznaczenie terenu działki nr [..] w tym planie, od czego z kolei zależy,

czy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu tak ustalonego przeznaczenia terenu jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu (i związku z tym czy znajdzie zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p.);

- brak samodzielnego ustalenia przez organ II instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jaki był faktyczny sposób wykorzystywania działki nr [..], poprzestając w tej mierze jedynie na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego;

- w aktach sprawy brak jest pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2020 r. ("wyjaśnień Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Nieruchomości i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy").

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium naruszyło art. 37 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ przyjął, że wycena działki nr [..] położonej w K. jest prawidłowa, a tym samym Kolegium zaakceptowało błędną wykładnię pojęcia "na dzień sprzedaży" i nieprawidłowo przyjęło, że wycena nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży nieruchomości pozwala na ustalenie opłaty "na dzień sprzedaży" nieruchomości. Wycena działki nr [..] wg przeznaczenia pod tereny rolne została dokonana przy uwzględnieniu analizy rynku dla okresu od 1 marca 2016 r. do dnia wyceny. Wycena przedmiotowej działki wg przeznaczenia pod tereny mieszkaniowo-usługowe została przeprowadzona przy analizie rynku dla okresu od 1 lutego 2016 r. do dnia wyceny, natomiast wycena omawianej działki wg przeznaczenia pod tereny komunikacji została ustalona na podstawie analizy dla okresu od 1 maja 2016 r. do dnia wyceny. Wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 403/16) wskazał, że wzrost wartości musi dotyczyć jednak nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Trzeba więc odróżniać dzień sprzedaży - jako punkt odniesienia dla określania wartości nieruchomości oraz dzień wejścia w życie planu miejscowego - jako dzień ustalania cech określonej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przy analizie rynku z okresu od 1 lutego 2016 r. (przeznaczenie tereny rolne), od 1 marca 2016 r. (przeznaczenie tereny mieszkaniowo-usługowe) oraz od 1 maja 2016 r. (przeznaczenie tereny komunikacji), zaś sprzedaż została dokonana w dniu 30 września 2019 r. Tak odległy czas analizowanych transakcji nie pozwala na rzetelne i obiektywne określenie wartości nieruchomości na dzień dokonania sprzedaży, tj. 30 września 2019 r.

Kolegium naruszyło także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pojęcia "przeznaczenie terenów" i nieprawidłowe przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego część graficzna może stać w sprzeczności z częścią tekstową i w ten sposób możliwe jest ustalenie przeznaczenia na podstawie jedynie części graficznej. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki pod red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014. s. 154). Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Takie uchybienie planu należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2020 r. wskazał, że "zgodnie z wyjaśnieniem Inspektora ds. Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy dla obszaru działki nr [..] położonej w K. nie zostało zmienione przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (w aktach sprawy pismo wyjaśniające zapis przeznaczenia działki wraz z załącznikiem)", natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "zgodnie z wyjaśnieniami Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Nieruchomości i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy z archiwalnej dokumentacji dotyczącej "starego planu" wynika, że "rozwojowe tereny budowlane", oznaczone w załączniku do planu kolorem białym (jak to ma miejsce w przypadku działki nr [..]) to tereny, w przypadku których nie doszło do zmiany przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze. Tereny do zainwestowania oznaczono natomiast na załączniku do planu kolorem brązowym. Organ I instancji wskazał zatem, że pomimo nazwy obszaru obejmującego wycenianą nieruchomość położona była ona na terenie przeznaczonym na cele rolnej".

W ocenie skarżącego sprzeczność między częścią graficzną planu z 1994 r. a jego częścią tekstową nie może obciążać skarżącego. Nie jest przesądzone, że pierwszeństwo należy przyznać części graficznej przed częścią tekstową, a w związku z tym, czy w istocie w planie z 1994 r. omawiana działka była przeznaczona pod tereny inwestycyjne czy pod tereny rolnicze.

Ponadto skarżący wskazał, że Kolegium naruszyło także art. 87 ust. 3a u.p.z.p. poprzez brak jego zastosowania. W ocenie skarżącego przeznaczenie terenu działki nr [..] winno być określane przy uwzględnieniu przeznaczenia wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. ("rozwojowe tereny budowlane"), nie zaś przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania (zdaniem organu - "tereny rolnicze"), a zatem organ winien zastosować art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Kolegium naruszyło także art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień inspektora ds. planowania przestrzennego, które w ślad za organem I instancji bezkrytycznie przyjęło, że wyjaśnienia Inspektora ds. Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy z dnia 16 marca 2020 r. przesądzają jakie było przeznaczenie terenu działki nr [..] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., podczas gdy taka osoba nie ma uprawnienia do przeprowadzania wykładni autentycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji to nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Wójt Gminy, lecz Inspektor ds. Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy, rozstrzygnął sprawę, tj. ustalił jakie było przeznaczenie terenu działki nr [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., a organy administracji w żaden sposób tych wyjaśnień nie zweryfikowały tylko bez większego rozeznania przyjęły je za pewnik. Nadto, Kolegium nie dokonało samodzielnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., brak jest bowiem jakiegokolwiek śladu, aby badało dokumenty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i analizowało zapisy poszczególnych części tego planu. Kolegium poprzestało jedynie na przyjęciu wskazanych wyżej wyjaśnień Inspektora ds. Zagospodarowania Przestrzennego.

W ocenie skarżącego badanie dokumentów i analiza zapisów miejscowego planu z 1994 r. była na tyle istotna, że pozwoliłaby organowi na dokonanie samodzielnych ustaleń, jakie było przeznaczenie terenu działki nr [..] w tym planie, od czego z kolei zależy to, czy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu tak ustalonego przeznaczenia terenu jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Takie działanie pozwoliłoby dopiero na sprawdzenie, czy zajdzie przypadek, o którym mowa w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Kolegium w żaden sposób samodzielnie nie ustalało, jaki był faktyczny sposób wykorzystywania działki, powołując się jedynie na ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę oraz wskazane wyżej wyjaśnienia organu I instancji.

W tym zakresie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 155 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 7) świadectwie charakterystyki energetycznej. Wedle zaś art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Rzeczoznawca powinien zweryfikować przeznaczenie terenu i powinien był wziąć pod uwagę zapisy odnoszące się działki nr [..] zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Rzeczoznawca nie sprawdził tych zapisów, żadnych czynności w tej mierze nie podjął również Wójt Gminy. Zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i Wójt Gminy poprzestali na wyjaśnieniach dotyczących przeznaczenia terenu złożonych przez Inspektora ds. Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało taki stan rzeczy i uznało go za prawidłowy, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy odnośnie ustalenia faktycznego przeznaczenia terenu działki nr [..] w czasie tzw. luki planistycznej.

Skarżący podniósł także, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, na którym oparto decyzję - skarżący nie odnalazł w aktach sprawy pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2020 r. (nr [..]) czyli "wyjaśnień Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Nieruchomości i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący przedmiotem kontroli Sądu uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2020 r. utrzymującą decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2020 r., na mocy której wobec skarżącego, jako poprzedniego właściciela nieruchomości, ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości sprzedanej przez niego działki nr [..] w K.

Organy ustaliły opłatę stojąc na stanowisku, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący zbył ww. działkę przed upływem 5-letniego okresu liczonego od dnia, w którym rozpoczął obowiązywanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr XIII/130/2015 Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 285), którego uchwalenie spowodowało jednocześnie w ocenie organów wzrost wartości objętej tym planem opisanej wyżej działki o nr [..] położonej w K.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.p.z.p."). W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżący korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich zbył działkę nr [..] położoną w K. w gminie L. oraz uczynił to przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uchwale Rady Gminy nr XIII/130/2015 z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. (wsie K. i K.) w § 11 określono, że uchwała wejdzie w życie z upływem 30 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa. Mając zatem na uwadze, że uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 285), weszła ona w życie w dniu 27 lutego 2016 r. Skarżący dokonał zaś zbycia działki w dniu 30 września 2019 r., co dokumentuje akt notarialny ze wskazanej daty, zawarty pomiędzy J. T. a A., na mocy którego skarżący przyniósł na rzecz ww. spółki własność działki nr [..] objętej księgą wieczystą nr [..].

Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd - w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie - w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2502/15), w którym wskazano na zasadę, że opłatę planistyczną ustala się w każdym przypadku zbycia nieruchomości, poza dwoma wyjątkami, tj. wyjątkiem wskazanym w art. 36 ust. 4a u.p.z.p. (nieodpłatne przeniesienie przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę) oraz darowizną na rzecz osoby bliskiej (uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09). Zbycie nieruchomości obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel (użytkownik wieczysty), przy czym opłata planistyczna związana jest ze zbyciem ekwiwalentnym. Jedynie w sytuacji, gdy zbywający nie otrzymuje ekwiwalentu ani w chwili dokonania czynności, ani w przyszłości, obowiązek uiszczenia opłaty nie powstaje. W przypadku zbycia nieruchomości tytułem aportu wnoszonego na rzecz spółki komandytowej, zbywający taką nieruchomość nie otrzymuje za nią zapłaty w chwili wnoszenia aportu ale uzyskuje prawo do zysku z działalności spółki. Tak więc prawo do uzyskania ekwiwalentu za zbytą nieruchomość przesuwa się jedynie w czasie. Wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego do spółki stanowi tym samym zbycie uprawniające do ustalenia opłaty planistycznej. W wyniku takiej operacji następuje bowiem przeniesienie własności gruntów, strona zbywająca nie jest już ich właścicielem, a poza tym zwiększa swój wkład w spółce o wkład niepieniężny.

Poza wskazanymi okolicznościami (uchwalenie planu miejscowego, zbycie nieruchomości w zakreślonym terminie) dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było jednak przede wszystkim ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy w 2015 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość objętej tym planem działki nr [..] położnej w K. Wskazana kwestia wyznacza jednocześnie oś sporu w przedmiotowej sprawie. Stanowiska stron niniejszego postępowania pozostają bowiem w tej zakresie przeciwstawne, a każda ze stron akcentuje konieczność ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o odmienną podstawę prawną, tj.: w ocenie organów w oparciu o art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zaś w ocenie skarżącego w oparciu o art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, na wstępie konieczne jest zatem dokonanie wykładni wskazanych przepisów w celu wskazania adekwatnej podstawy ustalenia wartości nieruchomości w realiach przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosowanie zatem do regulacji z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., którą organy uczyniły w przedmiotowej sprawie podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie renty planistycznej, w sytuacji uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i następującej po tym fakcie w przeciągu 5 lat sprzedaży nieruchomości objętej tym planem, organ administracji dla stwierdzenia czy może ustalić dla zbywcy nieruchomości opłatę planistyczną, powinien porównać wartość nieruchomości jaką ma ona po uchwaleniu planu przy uwzględnieniu przeznaczenia tej nieruchomości jakie przyjęto w planie, z wartością nieruchomości jaką miała ona przed uchwaleniem planu, a wynikającą z faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Dostrzec jednak trzeba, że w praktyce obok takich stanów faktycznych, w których dany teren jest obejmowany miejscowym planem zagospodarowania po raz pierwszy lub też w których plany zagospodarowania przestrzennego obowiązują na danym terenie w ciągłości, występują też inne sytuacje tzw. luki planistyczne czyli przerwania ciągłości obowiązywania przepisów prawa miejscowego dotyczących zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Sytuacja taka dotyczy właśnie zbytej przez skarżącego działki o nr [..], położonej w K.

Wskazać w tym miejscu należy, że dostrzegając złożoność m.in. tego rodzaju sytuacji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08; Dz. U. z 2010 r. Nr 24, poz.124) uznał art. 37 ust. 1 u.p.z.p. za częściowo niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP z dniem 15 lutego 2010 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony przepis utracił moc w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosił do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Stanowił on, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązujące w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowywały swoją moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Powyższy wyrok dotyczył zatem tych specyficznych stanów faktycznych, w których na danym obszarze najpierw obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który z mocy prawa utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., a następnie po pewnym czasie dla tego obszaru został uchwalony na nowych zasadach kolejny plan miejscowy. W założeniu ustawodawcy do czasu upływu terminu wskazanego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p., powinny zostać uchwalone nowe plany miejscowe, ale w praktyce wiele gmin tego zadania nie zrealizowało. Zatem jeśli w danej gminie do tego czasu nowy plan miejscowy nie został uchwalony, to stare plany miejscowe przestały obowiązywać i powstawał wówczas tzw. luka planistyczna, która mogła trwać nawet kilkanaście lat.

Co istotne wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyroku nie oznaczało zatem całkowitego wyeliminowania reguły wynikającej z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do wszystkich przypadków wystąpienia luki planistycznej, ale prowadziło do jej wyeliminowania tylko w odniesieniu to tych sytuacji, gdy w obu rozdzielonych czasowo planach zagospodarowania przestrzennego dana nieruchomość miała określone takie samo przeznaczenie. Zasada jest bowiem taka, że należy brać pod uwagę stan faktyczny po wejściu w życie nowego planu miejscowego oraz stan faktyczny tuż sprzed wejścia w życie tegoż planu. W sytuacji jednak gdy występowała luka planistyczna (czyli gdy stary plan miejscowy utracił moc, a przez określony czas na danym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy, natomiast następnie został uchwalony nowy plan miejscowy) i jednocześnie w starym i nowym planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości okazało się takie samo, to w tym tylko wyjątkowym przypadku nie należało uwzględniać stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości z okresu trwania luki planistycznej, to jest z czasu, w którym dla danego obszaru nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny uzasadniając swoje stanowisko właściciele nieruchomości nie mogli bowiem spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni zatem ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie działo się wskutek działania przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. pomimo, że przeznaczenie danej nieruchomości w obu rozdzielonych luką czasową planach było tożsame.

Po wydaniu omówionego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy wystąpiła luka planistyczna art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnianiu przeznaczenia terenu ustalonego w starym planie miejscowym jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości po utracie przez niego mocy (czyli w trakcie trwania luki planistycznej). Wówczas wartość naliczana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowić ma różnicę między wartością nieruchomości wynikającą z treści nowego planu miejscowego a wartością nieruchomości wynikającą z treści starego planu miejscowego. Innymi słowy, w takim wypadku porównuje się przeznaczenie wynikające z dwóch - starego i nowego - planów miejscowych, a nie bierze natomiast pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w trakcie trwania luki planistycznej. A contrario, jak wskazuje się w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. M. J. Nowak, Skutki planów miejscowych, które utraciły moc w 2003 r. przy określaniu opłat planistycznych w obecnym stanie prawnym - Komentarz praktyczny, opubl. Lex/el. 2017; H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013), w sytuacji, gdy kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela nieruchomości, ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej (czyli uwzględnienie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w trakcie trwania luki planistycznej), z uwagi na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa

Reasumując, z łącznego odczytania treści art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wynika, że w sytuacji wystąpienia tzw. luki planistycznej dla określenia wartości nieruchomości i wybrania adekwatnej podstawy prawnej nałożenia ewentualnej opłaty planistycznej konieczne jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu, jaki miał on w starym i nowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ich porównanie.

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy dostrzec należy, że w odniesieniu do działki nr [..] w K. wystąpiła tzw. luka planistyczna. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji do dnia 31 grudnia 2002 r. nieruchomość objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/237/94 Rady Gminy z dnia 22 kwietnia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. z 1994 r., Nr 23, poz. 115). Od dnia 27 lutego 2016 r. nieruchomość objęta jest zaś ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr Xlll/130/2015 Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2015 r. Od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 26 lutego 2016 r. nieruchomość nie była zatem objęta ustaleniami żadnego planu.

Podkreślenia wymaga, że plan zatwierdzony uchwałą nr XXXVII/237/94 Rady Gminy z dnia 22 kwietnia 1994 r. został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) i miał charakter ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod rządami wskazanej ustawy plany miejscowy dzieliły się bowiem na ogólne i szczegółowe. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W tak powstałej sytuacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 714/04). Również w wyroku z dnia 20 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 146/98) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie może być tak interpretowany, aby umożliwiał istnienie "rezerwy terenu" pod realizację w odległej przyszłości zabudowy nie dopuszczając aktualnie zabudowy, pod którą teren w planie jest przeznaczony (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 219/08).

Z akt sprawy wynika, że na będącym przedmiotem analizy obszarze nie uchwalono planu szczegółowego. Skoro zatem w obrębie, w którym położona jest działka nr [..] w K. obowiązywał tylko miejscowy plan ogólny, to w analizowanym kontekście właśnie ten plan miejscowy należy brać pod uwagę w celu ustalenia przeznaczenia danego terenu dla porównania z przeznaczeniem nadanym mu nowym planem miejscowym, uchwalonym już pod rządami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Znaczenia tego planu, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy, nie można zatem bagatelizować i w realiach przedmiotowej sprawy należy go tratować jako kluczowy dokument urzędowy, przesądzający o przeznaczeniu działki nr [..] przed powstaniem luki planistycznej.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, Wójt Gminy zbagatelizował znaczenie planu z 1994 r. podkreślając, że ustalając przeznaczenie działki nie można brać pod uwagę "potencjalnych możliwości jej zagospodarowania" (rozwojowe tereny budowalne) lecz faktyczny sposób jej wykorzystania (teren rolny). Z kolei jak wynika z treści zaskarżonej decyzji odwoławczej, Kolegium uwzględniło już co prawda, że z uwagi na treść art. 37 ust. 1 wraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. prawidłowe odczytanie zapisów ogólnego planu miejscowego z 1994 r. jest kluczowe dla ustalenia, czy w kontekście uchwalenia po okresie luki planistycznej nowego planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Pomimo jednak tego, decyzja Kolegium musi być w ocenie Sądu uznana za wadliwą z uwagi na istotne naruszenia postępowania dowodowego związane z poczynionymi przez Kolegium ustaleniami w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod rządami planu miejscowego z 1994 r.

Sąd uznał za zasadne zarzuty strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie dokonano bowiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Jak zasadnie wskazuje strona skarżąca organy nie dokonały bowiem samodzielnej i kompleksowej oceny zapisów planu miejscowego z 1994 r. pod kątem przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Następnie zaś naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów stwierdzono, że pod rządami planu miejscowego z 1994 r. przedmiotowa działka nie miała charakteru działki budowlanej, podczas gdy - w ocenie Sądu - kwestia ta nie została ostatecznie wyjaśniona i pozostaje nadal otwarta.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest natomiast części tekstowej miejscowego planu ogólnego z 1994 r., który nie został w ogóle włączony do materiału dowodowego, co czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kategorycznej oceny jego zapisów, pod kątem zgodności z prawdą twierdzeń organów o nierolniczym przeznaczeniu działki w tamtym czasie. Z kolei z pozostałych dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy - w tym operatu szacunkowego odwołującego się do wskazanego planu oraz powoływanego przez Kolegium jako kluczowego dla sprawy pisma wyjaśniającego z dnia 16 marca 2020 r., a także omówionego wyżej charakteru ogólnych planów miejscowych jako nietworzących hipotetycznych rezerw na przyszłość lecz przesadzających o przeznaczeniu terenu już w czasie ich obowiązywania – wynikają, w ocenie Sądu, istotne wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania działki nr [..] położonej w K. jako "terenów rolnych".

Co istotne w sprawie nie jest kwestionowane przez organy, że działka nr [..] położona w K. była pod rządzami miejscowego planu ogólnego z 1994 r. położna na terenach oznaczonych w planie jako "rozwojowe tereny budowlane". Powyższe jednoznacznie potwierdzono w treści obu wydanych w sprawie decyzji, operacie szacunkowym, na którym oparto decyzje, a także w powoływanym przez Kolegium piśmie Inspektora ds. Gospodarski Nieruchomościami wydanym z up. Wójta Gminy z dnia 16 marca 2020 r. nr [..] (dokument ten znajduje się w aktach sprawy wbrew zarzutowi skargi). Pomimo tego, że działkę określono w planie jako wchodzącą w skład obszaru "rozwojowych terenów budowlanych", nie była ona uznana przez organy za mającą charakter budowlany, lecz rolny. W dalszym zawartym w przedmiotowym piśmie z dnia 16 marca 2020 r. wyjaśnieniu wskazano, że "zgodnie z istniejącą dokumentacją archiwalną znajdującą się w Urzędzie Gminy dotyczącą Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminu dla obszaru działki nr [..] położonej w K. nie zostało zmienione przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tereny w których wystąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oznaczono w planie kolorem białym. Projektowane tereny do zainwestowania, wskazane są zgodnie z wnioskami do planu kolorem brązowym. Kolorem brązowym oznaczono również tereny istniejącego zainwestowania – mieszkalnictwo". Oparcie zaskarżonej decyzji przez Kolegium na wskazanym wyjaśnieniu, z pominięciem dokonania własnych ustaleń zapisów planu, zdaniem Sądu nie może być uznane za wystarczające, zważywszy także na daleko idące dla strony konsekwencje finansowe powyższego ustalenia. Wyjaśnienie powyższe jest zaś w ocenie Sądu przede wszystkim niespójne z kserokopią włączonego do operatu szacunkowego dokumentu dotyczącego oznaczeń stosowanych w planie miejscowym z 1994 r., którego dotyczy działka (jak należy się domyślać części graficznej planu, tj. wyrysu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania z 1994 r. wraz z jego legendą). W graficznym oznaczeniu planu, "rozwojowe tereny budowalne" jako osobna kategoria gruntów, zostały bowiem ujęte obok takich odrębnie wyróżnionych i oznaczonych w planie (w różny sposób kolorystyczny i graficzny) kategorii, jak m.in.: "tereny istniejącego zainwestowania – mieszkalnictwo", "projektowane tereny zainwestowania (przeznaczenie zgodnie z wnioskami do planu)", czy też "tereny upraw polowych, łąk i pastwisk". Z powyższego sposobu oznaczenia terenów w graficznej części planu z 1994 r. nie można - w ocenie Sądu - w prosty sposób wyciągnąć wniosku utożsamiającego "rozwojowe treny budowalne" z terenami o przeznaczeniu na cele rolne ("tereny rolne"). Szczególnie, że jak wskazano powyżej, omawiany miejscowy plan ogólny był na analizowanym terenie jedynym uchwalonym pod rządami ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym planem miejscowym i jego zapisy dla potrzeb spraw prowadzonych m.in. w zakresie ustalania opłat planistycznych nie mogą być pomijane jako niemające istotnego znaczenia dla ustalenia przeznaczenia gruntu w tamtym czasie. Przeciwnie, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, znaczenie tego planu jest bowiem kluczowe, zważywszy, że działka nr [..] położona w K. została przez skarżącego zbyta już jako objęta postanowieniami nowego planu, w którym figurowała jako przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (H.6.MN,U; H.39.MN,U), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (H.05.KDD) i tereny dróg wewnętrznych klasy dojazdowej (H.037.KDW). Przyjęcie zatem, czy w planie miejscowym z 1994 r. działka miała charakter działki budowalnej czy rolnej istotnie wpłynie na wynik przedmiotowej sprawy, rozstrzygając nie tylko o ewentualnej wysokości opłaty planistycznej, ale w ogóle o samej możliwości nałożenia tego rodzaju opłaty na skarżącego.

W zaistniałej sytuacji - w sytuacji, gdy w sprawie w istocie nie zbadano i nie ustalono na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego przeznaczenia działki pod rządami planu z 1994 r., zaś sama już analiza zgromadzonego materiału dowodowego – jak wykazano powyżej – nie dawała jednoznacznej i przekonującej podstawy do utożsamienia przeznaczenia przedmiotowej działki pod rządami planu ogólnego z 1994 r. z faktycznym sposobem jej wykorzystania przed uchwaleniem planu zagospodarowania z 2015 r. – należało przyjąć, że ustalając skarżącemu opłatę planistyczną organy naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do przedwczesnego w ocenie Sądu obciążenia skarżącego wskazaną opłatą planistyczną, dlatego zasadnym jest uznanie, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Biorąc powyższe pod uwagę w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że podniesione przez stronę skarżącą w skardze zarzuty są trafne i uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., w pierwszej kolejności dokonując prawidłowego ustalenia przeznaczenia działki w planie miejscowym z 1994 r., a dopiero następnie rozważając kwestie adekwatnej dla ustalonego w sprawie stanu faktycznego podstawy prawnej dla obliczenia wartości działki i ewentualnego wzrostu tej wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, który rozpoczął obowiązywanie w 2016 r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).