Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1488/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/12 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1488/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek wniosku N. i W. B., postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] marca 2010 r., nakazującej N. i W. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w Ż. o długości 34 m i wysokości w najwyższym punkcie 1,9 m, zrealizowanego z siatki stalowej na podmurówce betonowej, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Gd 869/10 oddalił skargę N. i W. B.

Oddalenie skargi przez sąd powoduje zaś niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem sąd z urzędu ustala, czy występują przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Organ wskazał, że w konsekwencji, z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 137 § 3 kpa, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, organ stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Gd 869/10 dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy, co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzje PINB w Kartuzach z dnia [...] marca 2010 r., nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 869/10 niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia i podważenie ustaleń dokonanych przez Sąd.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. podniósł, że stanowisko organu dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której prawomocnym wyrokiem sądowym oddalono skargę jest błędne, a uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, została podjęta bez podstawy prawnej i nie powinna być brana w procesie stosowania prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] marca 2010 r.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, badając uprzednio sprawę, nie dostrzegł w kontrolowanej decyzji przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, to uzasadniony jest wniosek, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu oraz że próba stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez sąd będzie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego zastosowania przez organ administracyjny art. 61a § 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa przyjęcie, że wcześniejsza kontrola merytoryczna sądu administracyjnego decyzji administracyjnej stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Nie istnieje podstawa prawna, która by wskazywała, że ważność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi nie może być oceniana przez organ administracyjny, gdyż takiej podstawy nie stanowi ani przymiot prawomocności wyroku sądu administracyjnego, ani zakres kognicji sądu administracyjnego badającego z urzędu podstawy nieważności zaskarżonej decyzji. Skoro ustawodawca nie czyni takiego ograniczenia wprost w przepisach prawa, to należy uznać, że uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSP 6/09 została podjęta bez podstawy prawnej i wbrew woli ustawodawcy i jako taka nie powinna być brana pod uwagę w procesie stosowania prawa.

Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 61a § 1 kpa, może być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn.. akt II SA/Gd 869/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia [...] marca 2010 r.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Gd 869/10 wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza z kolei, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2010 r., została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Gd 869/10 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 kpa należy uznać za nieuzasadnione.

Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – istnienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Powołanie się zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ administracji na wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego tezę należy uznać za zasadne. Natomiast kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej trafności uchwały, podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., w kontekście braku przepisu prawa, który jasno zawierałby zakaz uruchamiania trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji administracyjnej poddanej już uprzednio kontroli sądu administracyjnego w świetle poczynionych rozważań wydaje się niezrozumiałe. Co więcej, wskazywanie na możliwość ponownej kontroli przez organ administracji decyzji administracyjnej, która była przedmiotem skargi, a skarga ta została oddalona, stanowi próbę podważenia istoty sądownictwa administracyjnego oraz pozostaje w sprzeczności z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), który wskazuje jako kryterium kontroli legalność, a więc zgodność z prawem skarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, a także ze wspomnianym już art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.