Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 262/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 31
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 12, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M.W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez w/w utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., wydaną przez Starostę Powiatu w [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego - stodoła w [...] na działce o nr ewid. [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem noszącym datę [...] stycznia 2019 r., które wpłynęło do Urzędu Starostwa Powiatowego w dniu 8 stycznia 2019 r., M.W. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego – stodoły o wymiarach 10 m x 16,28 m i wysokości około 7,90 m położonego w miejscowości [...]. W opisie obiektu podlegającego rozbiórce podano, że jest to budynek drewniany na fundamentach ceglano-kamiennych, dach dwuspadowy z więźbą drewnianą, pokryty dachówką ceramiczną karpiówką. Budynek nie posiada żadnych instalacji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wyżej opisanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ze względu na wymiary przedmiotowej stodoły (t.j. powierzchni zabudowy wynoszącej 162,8 m2) jest to budynek, który wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym na jego rozbiórkę wymagana jest decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę.

Odwołanie od decyzji Starosty w dniu [...] lutego 2019 r. wniósł M.W. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie stosowania

art. 31.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji na wstępie podniósł, że art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sformułowana w powołanym przepisie generalna zasada obowiązuje również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, o ile w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 31 Prawa budowlanego zawierające wyczerpujące wyliczenie rodzajów rozbiórek, które nie wymagają pozwolenia. W świetle tego artykułu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wymaga rozbiórka:

1) budynków i budowli - nie wpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości;

2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w swym wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2898/13 stwierdził, iż art. 31 ust. 1 należy stosować odrębnie dla pkt 1 i pkt 2. W praktyce oznacza to, iż nie jest warunkiem wystarczającym, aby wykonać roboty rozbiórkowe bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, przypadek kiedy budynek spełnia warunki zawarte wyłącznie w jednym z punktów ww. artykułu. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w dniu [...] stycznia 2019 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na rozbiórce obiektu budynku gospodarczego - stodoły w miejscowości [...], który nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani objęty ochroną konserwatorską. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkic usytuowania obiektu na działce.

Zgodnie zaś z art. 29 ustawy Prawo budowlane dopuszcza się wykonywania pewnych robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile są one ujęte w tym przepisie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 pozwolenia nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz z pkt 2 pozwolenia nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych

o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowa stodoła posiada wymiary zewnętrzne ok. 10,0 m x 16,28 m oraz wysokość ok. 7,90 m.

W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko Starosty, iż przedmiotowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej

35 m2 jest obiektem budowlanym, który wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym wymaga pozwolenia na rozbiórkę.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań zawartych w art. 31 Prawa budowlanego, a w związku z tym zaskarżona decyzja Starosty Powiatu została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i należało utrzymać ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 7 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- naruszenie art. 8, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na zawarciu w nim twierdzeń i wyjaśnień nie mających zastosowania w przedmiotowej sprawie, powoływanie się na orzeczenia, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli przez organy państwa,

- naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości wobec błędów prawnych, wadliwej wykładni prawa materialnego,

- naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy,

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia stanu faktycznego

i prawnego w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą stwierdziła, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, tj. roboty budowlane związane z rozbiórką opisanego w zgłoszeniu budynku nie wymagają pozwolenia na budowę z uwagi na parametry budynku, albowiem przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda przesłał pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków noszące datę [...] kwietnia 2019 rok.

W piśmie tym Konserwator Zabytków stwierdził, że budynek gospodarczy (stodoła) zlokalizowana w miejscowości [...] na działce ewid. Nr [...] nie została wpisana do rejestru zabytków oraz nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Natomiast przedmiotowa nieruchomość wraz z zabudową zlokalizowane są na terenie zabytku, jakim jest historyczny układ ruralistyczny wsi [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Konsekwencją powyższego jest uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków planowanych przy nich działań za pośrednictwem właściwego organu gminy lub organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zabytki znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków wymagają bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Co do zasady dokonywana jest ona pod względem legalności, a zatem polega na zbadaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z regulacjami tak materialnymi, jak

i procesowymi. Eliminacja przez uchylenie objętej skargą decyzji (postanowienia) następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Należy również mieć na uwadze przepis art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę orzekania organów powinny stanowić przepisy ustawy z dnia

23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej także jako P.b.).

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Pozwolenia nie wymaga m.in. rozbiórka budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31. ust. 1 pkt 1 P.b.).

W takiej sytuacji co do zasady rozbiórka odbywa się na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót (art. 31 ust. 2 P.b.). Jednocześnie wskazać należy, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 dotyczą dwóch odrębnych stanów faktycznych. Z unormowania, zawartego w przytoczonym wcześniej art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że w trybie zgłoszenia nie jest możliwe dokonanie rozbiórki budynku, jeżeli jest on wpisany do rejestru zabytków oraz jest objęty ochroną konserwatorską. Wprawdzie użycie przez ustawodawcę łącznika/spójnika "oraz" między dwoma członami normy – "wpis do rejestru zabytków" i "objęcie ochroną konserwatorską" sugerować może konieczność łącznego spełnienia tych przesłanek. Jednakże przy takim założeniu drugi z członów zdania byłby zbędny, skoro wpis do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony ex lege (art. 7 ust. 1 ustawy). Powyższe przemawia za trafnością tezy, iż w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca przewidział dwie odrębne sytuacje, wyłączające budynek z reżimu zgłoszenia w trybie art. 31 ustawy Prawo budowlane. Pierwsza sytuacja to wpisanie budynku do rejestru zabytków, druga to objęcie ochroną konserwatorską. Ani ustawa Prawo budowlane ani ustawa o ochronie zbytków nie precyzują, co należy rozumieć przez ochronę konserwatorską. Niewątpliwie jednak wpis do rejestru zabytków i objęcie ochroną konserwatorską nie są pojęciami tożsamymi.

Za przyjęciem wskazanej wyżej wykładni art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przemawia również definicja ochrony zabytków, zawarta w art. 4 ustawy

o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6)uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Katalog przejawów ochrony zabytków, wyliczony w powyższym przepisie ma charakter jedynie przykładowy, tzn. że jako ochrona zabytków mogą być potraktowane także innego rodzaju działania ochronne. Cel tych działań, wyeksponowany w powyższym artykule, może zostać w pewnym uproszczeniu sprowadzony do dwóch podstawowych sfer: 1) organizacyjno-planistycznej, polegającej na przewidywaniu potrzeb ochrony zabytków w planowaniu środowiskowo-przestrzennym i na wprowadzaniu odpowiednich rozwiązań prawno-finansowo-organizacyjnych, służących realizacji tej ochrony (por. pkt 1 i 6) oraz 2) prewencyjno-zapobiegawczej, sprowadzającej się do zapobiegania wszelkim zjawiskom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków.

Cele ochrony winny być realizowane także w indywidualnych decyzjach organów administracji publicznej. Do takich działań należy też unormowanie zawarte w art. 31 ustawy Prawo budowlane.

Za przejaw ochrony konserwatorskiej uznać również należy wpis do ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z art. 21 i 22 ustawy o ochronie zabytków, do ewidencji wpisuje się obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś

z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niewątpliwie oznacza to, że zabytki, wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinny znaleźć się również w gminnej ewidencji zabytków. Skoro wpis do ewidencji służy zachowaniu obiektu, to jest formą ochrony konserwatorskiej.

Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 31 ust. 1 pkt 1 P.b. potwierdza także treść art. 39 ust. 3 tejże ustawy, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przytoczone wcześniej przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny wskazują więc na niedopuszczalność zastosowania trybu zgłoszenia w stosunku do obiektów ujętych w gminnej czy wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie sposób zaakceptować uproszczonego trybu ich rozbiórki - w formie zgłoszenia w trybie

art. 31 P.b.

Biorąc powyższe pod uwagę, wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oznacza, w ocenie Sądu, objęcie zabytku ochroną konserwatorską

w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2019 r. nieruchomość, na której położony jest budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem robót rozbiórkowych, położona jest na terenie zabytków jakim jest historyczny układ ruralistyczny i jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Historyczny układ ruralistyczny, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlega opiece i ochronie bez względu na stan zachowania. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 12 określenie historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejski, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, jak i uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, powyższa okoliczność istotna do rozstrzygnięcia sprawy nie była uwzględniona. Została ona ujawniona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy więc uznać, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7 i art. 77

§ 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji Wojewoda winien uzupełnić w powyższym zakresie postępowanie dowodowe. Winien ustalić czy faktycznie nieruchomość, na której położony jest budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem wykonania rozbiórkowych robót budowlanych, położna jest na obszarze objętym historycznym układem ruralistycznym, wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, powinien określić zakres tej ochrony między innymi poprzez analizę dokumentacji związanej z dokonaniem wpisu, mając jednocześnie na uwadze, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny są wpisami obszarowymi. Jednocześnie rozstrzygając ponownie sprawę organ winien uwzględnić podnoszoną już w niniejszym uzasadnieniu okoliczność, że sytuacje opisane w art. 31 ust. 1 pkt i 2 dotyczą dwóch odrębnych stanów prawnych.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 500 zł tj. uiszczony wpis od złożonej skargi.