Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 846/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 152, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 8, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 roku, nr, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., n 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E. Z. obowiązek sporządzenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 roku trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w S. na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] (bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]), realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty - pozwolenie na budowę z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że pomiędzy ścianą zewnętrzną budynku nr [...], a realizowaną rozbudową, znajduje się przewód wewnętrznej instalacji gazowej. Stwierdził również, iż dobudowa do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej realizowana jest na podstawie decyzji Starosty z dnia 31 lipca 2007 roku, w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, to jest bez dziennika budowy, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, oraz bez kierownika budowy, co stanowi naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił również, że związku z powyższym - postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r. - wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie ww. budowy oraz nałożył na E. Z. obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej wykonanych dotychczas robót budowlanych, określającej zakres czynności i robót, z podaniem rozwiązań technicznych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem, ze szczególnym uwzględnieniem instalacji gazowej na zewnętrznej ścianie sąsiedniego budynku nr [...], przy ul. C. w S.

Następnie organ stwierdził, iż inwestor dostarczył wymaganą ocenę techniczną ("Orzeczenie techniczne"), z której wynika, że:

▪ wymiary wykonanego budynku są większe o około 2m niż w dokumentacji projektowej,

▪ wysokość pomieszczeń budynku od strony dojścia jest zgodna z projektem,

▪ wysokość budynku od strona podwórka jest wyższa niż w dokumentacji projektowej,

▪ wysokość wykonanej części budynku jest wyższa niż w dokumentacji, lecz zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, gdyż w każdym punkcie styku z budynkiem sąsiednim posadowionym na granicy działki jest ona niższa,

▪ obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, a wykonane prace budowlane nie powodują uciążliwości dla sąsiadów i nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia ludzi.

Organ przytoczył treść art. 36a ust. 1 i 5, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że E. Z. wykonała istotne zmiany przy realizacji dobudowy do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że E. Z. nie uzyskała decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ wyjaśnił również, że projektant, który będzie sporządzał projekt budowlany zamienny, winien odnieść się do uwag i zastrzeżeń sąsiadów (działka nr [...]), a w szczególności wskazać rozwiązania dotyczące zagospodarowania wód opadowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. i P. T. podnieśli, że w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji nie uwzględniono instalacji gazowej znajdującej się na ścianie ich budynku, co stanowi zaniedbanie projektantów bądź celowe działanie inwestora. Roboty budowlane realizowane były w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, to jest: niezgodne z projektem, bez inwentaryzacji geodezyjnej, bez tablicy informacyjnej, bez dziennika budowy, bez kierownika budowy. Wskazali, że żaden kierownik budowy nie pozwoliłby na zabudowanie rur gazowych na długości 2,5 m, co stworzyło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również na istotne zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury przedmiotowego obiektu. Zarzucili nadto, iż podniesienie wysokości kalenicy oraz zmiana geometrii dachu spowodowały, że nowo wybudowany budynek jest w niektórych punktach wyższy od sąsiedniego. Jest to niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzili również, iż w trakcie robót budowlanych prawdopodobnie uszkodzona została izolacja przeciwwilgociowa pionowa budynku skarżących. Ściana piwniczna ich budynku, przylegająca bezpośrednio do nowo wybudowanego budynku inwestora, jest zawilgocona i zagrzybiona. Instalacja kanalizacyjna, przebiegająca pod realizowaną inwestycją, wykonana została również niezgodnie z projektem, bez pomiarów powykonawczych przyłącza, bez odbioru technicznego, bez sprawdzenia prawidłowości spadku ułożonych rur, stanowić ona może również przyczynę zawilgocenia ściany piwnicznej ich budynku. Wskazali ponadto, że decyzja Starosty z dnia 31 lipca 2007 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji została uchylona decyzją tegoż organu z dnia 4 marca 2009 roku, nr [...].

Decyzją z dnia 22 września 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2011 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że ustalone przez organ I instancji istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego to powiększenie jednego z poziomych wymiarów rozbudowy obiektu oraz wysokości, a tym samym także powierzchni zabudowy i kubatury. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego było więc zasadne. Organ stwierdził również, że uwagi skarżących w kwestii sposobu wykonywania robót budowlanych są przedwczesne, bowiem dopiero na etapie rozpatrywania ewentualnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie organ pierwszej instancji sprawdzi, czy inwestor wypełnił obowiązki w zakresie doprowadzenia rozbudowy obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z projektem budowlanym zamiennym i przepisami. Organ zaznaczył przy tym, że wyznaczony termin wykonania nałożonego obowiązku upłynął w związku z wniesionym odwołaniem, dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w dotyczącej go części i wyznaczył nowy termin.

W skardze na powyższą decyzję J. i P. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie w zakresie odnoszącym się do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarga J. T. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 846/11, jako wniesiona po terminie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że konsekwencją utrzymania w mocy decyzji organu I instancji jest zaaprobowanie przez organ odwoławczy istnienia decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego odnoszącego się do wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Wskazali, że inwestor realizuje inwestycję nie tylko w sposób niezgodny z treścią pozwolenia na budowę, ale i w sposób sprzeczny z prawem.

Sprzeczność z prawem polega na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (tekst jednolity:

Dz. U. z 2005 roku, nr 239, poz. 2019 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo wodne). Sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi polega na:

▪ naruszeniu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), ściana boczna budynku inwestora, wskutek samowolnego podwyższenia, wystaje bowiem ponad dach budynku skarżącego i uczestnika postępowania S. B.; konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niewłaściwe odprowadzanie wód i śniegu z dachu nieruchomości inwestora;

▪ naruszeniu § 235 i n. rozporządzenia poprzez brak ściany oddzielenia pożarowego,

▪ naruszeniu § 159 ust. 5 i § 166 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe, to jest bez zachowania wymaganych prawem odległości i przewiewu, umiejscowienie zewnętrznej skrzynki licznikowej z kurkiem;

▪ naruszeniu § 156 ust. 1-5 rozporządzenia poprzez zabudowanie zewnętrznej instalacji gazowej, przez co pozbawiona jest możliwości konserwacji, kontroli jej stanu technicznego oraz przewiewu;

▪ § 28 ust. 1 i 2 oraz p 29 rozporządzenia poprzez brak wyposażenia inwestycji w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, ewentualnie odprowadzania wody na własny teren nieutwardzony.

Sprzeczność z przepisami ustawy - Prawo wodne, według skarżącego, dotyczy naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 i ma związek ze wskazanymi wyżej naruszeniami §§ 28 i 29 rozporządzenia. Działka inwestora jest bowiem pochyła w kierunku ulicy, a inwestycja zatamowała naturalny spływ wody opadowej do ulicznej kanalizacji deszczowej. Woda gromadzi się zatem wzdłuż ściany tylnej inwestycji i ściany bocznej nieruchomości skarżącego, prowadząc do zalewania piwnic.

Zdaniem skarżącego, w konsekwencji powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, ziściła się przesłanka "potrzeby" wskazana w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawa. Jeśli roboty budowlane zostały wykonane w sposób sprzeczny z prawem, to istnieje konieczność doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Poprzez sprzeczność z prawem należy tu rozumieć również sprzeczność z normami techniczno-budowlanymi określonymi w ww. rozporządzeniu. Z tego też względu dokumentacja projektowa zamienna powinna uwzględniać roboty budowlane już wykonane oraz niewykonane, a konieczne do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi. Ograniczenie się organów obu instancji do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego tylko zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót bez nakazania wykonania stosownych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest zatem nieprawidłowe. Świadczy to bowiem o nienależytym rozpoznaniu stanu faktycznego sprawy oraz o nienależytym wyważeniu interesów stron.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż do warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej obligatoryjnie w oparciu o art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, odniesiono tylko i wyłącznie istotne odstępstwa w dotychczasowej realizacji rozbudowy obiektu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie

z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 135 ww. ustawy wynika nadto, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.), a naruszenie to - zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy nadzoru budowlanego, orzekające w sprawie, prowadziły postępowanie zmierzające do ustalenia czy sporna rozbudowa została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego oraz czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych w takich warunkach prac budowlanych, czy też, dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, konieczne jest dokonanie odpowiednich czynności (w skrajnym przypadku rozbiórki dobudowanej części obiektu w całości lub w części).

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., n 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub

w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Co do zasady postanowienie takie traci z mocy prawa ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo

w art. 51 ust. 1cytowanej ustawy.

Regulacja art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego:

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem postępowania naprawczego nie jest zatem doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były szczególnie dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę mieć na uwadze zarówno okoliczności sprawy, jak i konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także pamiętać o zasadach przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było zatem w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie czy faktycznie i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie - czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu legalizacyjnego, tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub określonej części, czy też nie i dlaczego. Zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, musi mieć bowiem na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 517/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że inwestor (E. Z.) wykonanych robót budowlanych przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w S. na terenie działki nr [...], dokonał w trakcie budowy odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę ww. dobudowy, polegających co najmniej na zmianie jego kubatury (zwiększenie wymiarów wykonywanego budynku o około 2m). Dokonując tych odstępstw inwestor dał wyraz lekceważenia obowiązującego prawa oraz aktów wydawanych przez uprawnione do tego organy państwa. Samowolnie odstąpił bowiem od ustaleń zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu. Dlatego też organy państwa winny w sposób szczególnie dokładny stwierdzić czy owo istotne odstępstwo od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę mieści się jeszcze w granicach prawa, czy też należy podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organy państwa dopuszczają do usankcjonowania stanu niezgodnego z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Organy administracyjne dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedstawionej przez inwestora ekspertyzy, uznały, iż do zalegalizowania tego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wystarcza przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Tym samym przyjęły, że brak jest podstaw do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie odnośnie tej kwestii brak jest jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, jednak samo rozstrzygnięcie sprawy wskazuje na takie rozumowanie.

Ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy (orzeczenia technicznego

z 28 listopada 2008 roku), stanowiącej - według organów - główny dowód w sprawie, wynika, że:

▪ wymiary wykonanego budynku są większe o około 2m niż w dokumentacji projektowej,

▪ wysokość pomieszczeń budynku od strony dojścia jest zgodna z projektem,

▪ wysokość budynku od strona podwórka jest wyższa niż w dokumentacji projektowej.

Ponadto - w ocenie autora ekspertyzy - wysokość wykonanej części budynku jest wyższa niż w dokumentacji, lecz zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, gdyż w każdym punkcie styku z budynkiem sąsiednim posadowionym na granicy działki jest ona niższa niż sąsiedni budynek. Obiekt został wybudowany zatem - według niego - zgodnie ze sztuką budowlaną, a wykonane prace budowlane nie powodują uciążliwości dla sąsiadów i nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia ludzi.

Zdaniem Sądu bezkrytyczne przyjęcie przez organy administracyjne stanowiska zawartego w przedłożonej im ekspertyzie nie znajduje uzasadnienia, organy winny były bowiem dokonać jej weryfikacji. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości stwierdzenie, że ekspertyza sporządzona w niniejszej sprawie, jak każdy inny dowód, podlegać winna ocenie organów rozstrzygających sprawę i powinna być przez nie szczegółowo przeanalizowana. Ocena wartości dowodowej tej ekspertyzy, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem osoby ją sporządzającej, legitymującej się wiedzą specjalistyczną, jest bowiem jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości, w celu ułatwienia mu należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 roku, sygn. IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813).

Po pierwsze zatem, to organy administracyjne w niniejszej sprawie zobowiązane były stwierdzić czy doszło do istotnych odstępstw przy realizacji obiektu budowlanego - ten fakt w przedmiotowej sprawie co do zasady został wykazany i nie budzi wątpliwości. Przy czym niewyjaśnionym nadal pozostaje o ile wymiary dobudowanej części budynku są większe niż w dokumentacji projektowej (brak dokładnych danych), a także o ile wysokość dobudowy od strona podwórka jest wyższa niż w dokumentacji projektowej. Tych ustaleń brak zarówno w ekspertyzie, jak i w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu, już powyżej stwierdzone uchybienia powodują, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie powinny zostać uchylone. Organy bowiem w niniejszej sprawie nie dokonały dokładnej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego i nie porównały go z zakresem wykonanych robót. Nie ustaliły również tego zakresu, opierając się jedynie na przedstawionej przez inwestora ekspertyzie. Nie mogły zatem jednoznacznie stwierdzić jakich konkretnie odstępstw od projektu budowlanego dopuścił się inwestor i ocenić czy były to odstępstwa istotne. Organy nie zweryfikowały przedstawionej ekspertyzy nawet w tym zakresie, aby stwierdzić czy wszystkie odstępstwa od projektu zostały w ekspertyzie uwzględnione.

Po drugie to organy (a nie osoba sporządzająca ekspertyzę) winny były określić czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy

- mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

Ustalenie powyższych kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ decyduje o tym jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, w szczególności, czy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie zakresu obowiązków, jakie należy nałożyć na inwestora na podstawie tego przepisu, jest z kolei kluczowe dla należytego rozpoznania sprawy, ponieważ w oparciu o ten przepis można tylko jeden raz wydać decyzję, później już tylko można wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1554/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To zatem organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać w tym miejscu dodatkowo należy, iż w odwołaniu skarżący oraz uczestnik postępowania zakwestionowali ocenę zawartą w opisanej powyżej ekspertyzie, wskazując, że - wbrew twierdzeniom w niej zawartym, podniesienie wysokości kalenicy oraz zmiana geometrii dachu dobudowywanego obiektu spowodowały, że nowo wybudowany budynek jest w niektórych punktach wyższy od sąsiedniego (należącego do nich) obiektu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii, bezkrytycznie przyjmując wyniki przedmiotowej ekspertyzy i niezasadnie stwierdzając, iż uwagi odwołujących się dotyczące wykonanych robót są przedwczesne. Tym samym organ odwoławczy naruszył nie tylko zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści

art. 7 i art. 77 k.p.a. lecz również dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106).

Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd wyjaśnia, iż fakt uchylenia decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 2007 roku, nr , nie wpływa na prowadzenie niniejszego postępowania, ponieważ decyzja ta została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77

i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

- ww. decyzje uchylił.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (vide art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie w kwocie 257 zł (wynagrodzenie - 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.