Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2012/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 64/11 w sprawie ze skarg Pomorskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy oraz S. A. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1-3 i oddala skargi Pomorskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy oraz S. A., 2. oddala skargę kasacyjną co do punktu czwartego wyroku, 3. zasądza od Pomorskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy na rzecz E. G. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2012/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Bydgoszczy, wyrokiem z 5 maja 2011 r. (II SA/Bd 64/11), w wyniku rozpoznania skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy i S. A. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) nakazał właścicielom i użytkownikom lokalu mieszkalnego nr 8 – E. i Z. G. – wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy realizacji "ogrodu zimowego" przy lokalu mieszkalnym nr 8 na IV piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Bydgoszczy - z powodu wykonania ww. obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku.

Jednocześnie, na podstawie art. 50 ust. 3 (Prawa budowlanego) Inspektor Powiatowy zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia:

– inwentaryzacji budowlanej "ogrodu zimowego", opracowanej przez osobę z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, wraz z orzeczeniem technicznym na wbudowane elementy konstrukcyjne,

– opinii do ww. opracowania uprawnionego specjalisty do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istniejący przy lokalu nr 8 "ogród zimowy" został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym budynku, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy, Nr [...], z dnia z dnia 28 czerwca 1996 r. Poprzedni właściciel lokalu mieszkalnego, w roku 1997, zlecił wykonanie "ogrodu zimowego" na podstawie opracowanych rysunków niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. o większej powierzchni. Zmiana ta nie została zatwierdzona przez organ administracji budowlanej i nie stanowi również inwentaryzacji budowlanej.

Zażalenia na to postanowienie wnieśli E. i Z. G. oraz S. A.. Państwo G. podnieśli, że "ogród zimowy" został zrealizowany w okresie budowy budynku, na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz udzielonego pozwolenia na budowę. Wprawdzie "ogród" został zrealizowany na koszt poprzedniego właściciela lokalu, jednakże za zgodą inwestora, którym była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (obecny zarządca nieruchomości). Budowa została zakończona w sierpniu 1997 r., odebrana i pozytywnie zaopiniowana przez Komendę Państwowej Straży Pożarnej w Bydgoszczy w dniu 11 września 1997 r. Konsekwencją stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę było wydanie w dniu 3 października 1997 r. przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (Nr [...]). Wobec tego postępowanie powinno być umorzone.

S. A. zarzuciła organowi naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego podnosząc, że E. i Z. G. zakupili lokal mieszkalny nr 8 dopiero w roku 2002 i nie prowadzą żadnych prac budowlanych, nie ma zatem podstaw do ich wstrzymania. Zdaniem żalącej organ winien po ustaleniu właściwego podmiotu, skierować do niego wezwania w trybie art. 48 i 51 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że "ogród zimowy", przynależny do lokalu nr 8 na tarasie IV piętra został zrealizowany w lipcu 1997 r. w trakcie trwania budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 1996 r. przewidywał takie rozwiązanie. Poprzedni właściciel lokalu nr 8 zlecił wykonanie "ogrodu zimowego" firmie, która inwestycję zrealizowała na powierzchni o ok. 3 m² większej niż przewidywał to zatwierdzony projekt. Dokonano odbioru budynku mieszkalnego wielorodzinnego a następnie 5 października 1997 r. wydana została decyzja zezwalająca na jego użytkowanie.

Zdaniem organu, ponieważ powiększenie zrealizowanego "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zakres objęty projektem zagospodarowania działki lub terenu a także nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego – takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego zaistniała sytuacja jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ponieważ zakończono roboty budowlane przy realizacji "ogrodu zimowego", niezasadne jest orzekanie o ich wstrzymaniu. Natomiast ze względu na to, iż realizacja "ogrodu zimowego" nastąpiła na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego całego budynku mieszkalnego i wydana została decyzja Prezydenta Miasta na jego użytkowanie – prowadzone przez Inspektora Powiatowego postępowanie naprawcze w sprawie "ogrodu" należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć.

Skargi na postanowienie organu odwoławczego wnieśli: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz S. A..

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła, iż organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych stwierdzając, iż powiększenie "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że kubatura "ogrodu zimowego" była wliczana do ogólnej kubatury całego obiektu budowlanego. Jego powiększenie jest zatem istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

S. A. wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, także zarzucając błędne przyjęcie przez organ, iż powiększenie "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury budynku, co oznacza istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej organ dopuścił się również naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, stosownie do którego odstępstwo, nawet nieistotne, jest niedopuszczalne, jeżeli prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W przedmiotowej sprawie zaś powiększenie "ogrodu zimowego" doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania ogólnodostępnego tarasu. Ponadto art. 36a Prawa budowlanego można stosować wyłącznie względem inwestora, tj. podmiotu, który uzyskał wcześniej zatwierdzenie projektu budowlanego. Takim inwestorem jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie poprzednia właścicielka mieszkania nr 8, która miała zrealizować "ogród zimowy" na własne zlecenie i własny koszt, nie występując wcześniej o jakiekolwiek zatwierdzenie planów budowlanych.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48, 51 i 52 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe skierowanie wezwania organu I instancji do podmiotu niebędącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu.

S. A. zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 10, art. 107 § 3 i art. 124 § 4 k.p.a. Organ nie zgromadził bowiem dowodów pozwalających ustalić czy i kiedy został wykonany "ogród zimowy." W aktach sprawy znajdują się umowy o wykonanie "ogrodu zimowego", ale nie ma dowodu, że te umowy zostały zrealizowane (brak protokołu odbioru robót). Na tę okoliczność nie przesłuchano także poprzedniej właścicielki lokalu nr 8. W decyzji dopuszczającej do użytkowania budynek przy ul. Emilii Plater brak jest wskazania, że znajduje się tam także "ogród zimowy", wcześniej odrębnie wymieniany w dokumentacji budowlanej. W aktach sprawy (k. 31) znajduje się natomiast pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z informacją, że w mieszkaniach nr 7 i 8 nie uwzględniono tarasów, a w mieszkaniu nr 8 m.in. ścianek "ogrodu zimowego".

Skarżąca zakwestionowała także prawo właścicieli lokalu nr 8 – poprzednich i obecnych – do podejmowania jakichkolwiek inwestycji budowlanych na tarasie przylegającym do mieszkania. Taras ten nie jest częścią składową lokalu, ale częścią wspólną poszczególnych właścicieli mieszkań budynku przy ul. Emilii Plater 17. Z tego powodu taras nie mógł być przedmiotem umowy pomiędzy [...] Spółdzielnią Mieszkaniową a M. G. – M., ani pomiędzy obecnymi właścicielami. Obecnie w Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy toczy się sprawa cywilna o ustalenie stanu prawnego spornego tarasu.

E. G. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skarg. Podniosła, że ani [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ani S. A. nie są właścicielami "ogrodu zimowego" na tarasie IV piętra budynku, nie mają zatem interesu prawnego do występowania w sprawie. "Ogród zimowy" jest wyłączną własnością właścicieli lokalu nr 8 i powstał poza inwestycją wspólną budynku mieszkalnego. "Ogród" powstał w lipcu 1997 r. w czasie trwania budowy budynku, będąc jego elementem, a jego kubatura mieści się w ogólnej kubaturze budynku. Kubatura budynku była bowiem przewidziana na 2946,60 m³, w tym na powierzchnię mieszkań 823,84 m², a rzeczywista powierzchnia lokali mieszkalnych (wraz z "ogrodem zimowym") jest o ok. 180 m² mniejsza niż w pozwoleniu na budowę, co wynika z faktu, iż w pozwoleniu na budowę przewidziano garaże wbudowane w części parterowej, a w rzeczywistości są one w części piwnicznej budynku.

Ponadto zdaniem uczestniczki, wobec zakończenia robót budowlanych brak jest możliwości wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd wskazał, że skarżący mają w sprawie interes prawny, gdyż są współwłaścicielami nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...] (k. 58 akt administracyjnych). Tocząca się przed organami administracji sprawa dotyczyła zasadności nałożenia obowiązków w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki takie mogą być nałożone nie tylko na inwestora, ale też właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Możliwe jest wprawdzie zaadresowanie postanowień wydanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 Prawa budowlanego, nie pozbawia to jednakże przymiotu strony współwłaścicieli, do których nakaz podjęcia czynności nie został skierowany (por. analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1705/99; teza opublikowana w "Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych" pod red. A. Glinieckiego; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, str. 338).

Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie daty i sposobu powstania "ogrodu zimowego". Aczkolwiek należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. lakonicznie uzasadniając swoje ustalenia w tym względzie, tym niemniej zdaniem Sądu samo ustalenie znajduje pokrycie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się kopia części projektu budowlanego (k. 18 akt administracyjnych), na której widoczne jest rozwiązanie projektowe w postaci "ogrodu zimowego" o powierzchni 9,04 m², umowa na wykonanie montażu "ogrodu zimowego" z dnia 18 czerwca 1997 r. (k. 30 akt administracyjnych) wraz z kopiami rysunków technicznych co do kształtu i rozmiarów planowanego do montażu "ogrodu" (k. 26, k. 27), zdjęcia przedstawiające obecny stan "ogrodu" (k. 47 – 49) oraz pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 15 grudnia 1997 r. kierowane do poprzedniego współwłaściciela lokalu nr 8 (k. 64 akt administracyjnych), w którym Spółdzielnia przyznaje, iż poniósł on we własnym zakresie wydatki na prace związane z ogrodem zimowym.

Z porównania tych dowodów wynika, że wzniesienie "ogrodu" nastąpiło staraniem właścicieli lokalu nr 8, przy czym planowany przez nich w 1997 r. kształt tego obiektu jest tożsamy z obecnym. Wprawdzie w treści protokołu obioru całości budynku nie znajduje się wzmianka o wykonaniu ogrodu zimowego, jednakże mając na względzie wielkość obiektu (czteropiętrowy wielorodzinny budynek mieszkaniowy), trudno przyjąć, że w takim protokole konieczne jest odnotowanie wykonania tak niewielkiego – względem całości budynku – elementu obiektu. Takiej szczegółowości przepisy Prawa budowlanego nie wymagają. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia powyższego ustalenia.

Słusznie natomiast skarżący podnoszą, iż organ bezzasadnie przyjął, jakoby w wyniku wzniesienia "ogrodu zimowego" o wymiarach większych niż przewidywał to projekt budowlany nie doszło do takiej zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, wysokość, długość czy szerokość. "Ogród zimowy" posiada ściany i dach, niewątpliwie jest obiektem kubaturowym. Bryła tego obiektu wykracza poza bryłę całego budynku przewidzianego w projekcie budowlanym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że budynek wielomieszkaniowy przy ul. [...] ma formę bryły schodkowej, tj. wyższe kondygnacje budynku mają mniejsze rozmiary niż kondygnacja na poziomie gruntu. W tej sytuacji nie można utożsamiać szerokości i długości budynku na poziomie gruntu (tworzących powierzchnię zabudowy) z długością i szerokością poszczególnych, zmniejszających się ku górze kondygnacji budynku. Przekroczenie długości i szerokości danej kondygnacji tego rodzaju budynku jest tym samym przekroczeniem długości i szerokości budynku jako całości.

Zdaniem sądu I instancji roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania nastąpiło zatem z uchybieniem ww. przepisów. Wobec zakończenia robót budowlanych zbędne było także wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu.

Odnośnie sporu dotyczącego prawa do zabudowy tarasu IV kondygnacji budynku w kontekście koniecznego do przeprowadzenia postępowania naprawczego Sąd zauważył, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (postanowienie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 672631). Ponieważ stosownie do art. 52 Prawa budowlanego obowiązki z art. 51 Prawa budowlanego mogą być nałożone nie tylko na właściciela, ale także na inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego - spór co do własności tarasu w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia.

Sąd zalecił by organ w ponownym postępowaniu przeprowadził postępowanie stosownie do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. G. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." – poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji, pomimo braku przesłanki w nim wskazanej - to jest naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na: braku oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie; braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do sytuacji, w której roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zmieniła się kubatura obiektu budowlanego,

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego poprzez zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącej z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że kubatura budynku jest mniejsza niż przewidziana w pozwoleniu na budowę. Ponadto brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie ogrodu zimowego, który powstał w trakcie realizacji budynku i uzyskał zgodę na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę S. A. oraz [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Natomiast skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podnosi, że Sąd I instancji: nie ocenił wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie; nie zawarł niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, zbyt lakonicznie i ogólnikowo uzasadnił wyrok. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. Chybiony jest także zarzut błędnego wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku zawierało wystarczające wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8).

W konsekwencji istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym. Z ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, wynika, że przedmiot postępowania "ogród zimowy" został zrealizowany w toku prac nad całym budynkiem a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie dla całego obiektu. Oznacza to, że w stosunku do takiego obiektu nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania "legalizacyjnego" lub "naprawczego" na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro ogród zimowy został zrealizowany w ramach budowy bloku przy ul. [...] a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie, to zasadny jest argument skargi kasacyjnej, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa.

Skoro w sprawie nie było podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej to uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, że tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie tej decyzji (postanowienie), podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 1, 2 i 3 p.p.s.a.