Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 812/18 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, oddalił skargę M. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]), Starosta Krakowski orzekł o zwrocie nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, powstałej z podziału dz. nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: W. K., M. Ż., H. M., B. G., J. W., A. G., A. S.-N. i M. Ż. oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu.

Od w/w decyzji Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła odwołanie, podnosząc, że badając realizację celu wywłaszczenia, organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Organ przywołał treść art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n., zwracając przy tym uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11).

Wojewoda Małopolski podał, że w jego ocenie w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśniono bowiem, że po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, a po drugie, w stosunku do ww. nieruchomości znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] maja 1972 r., którą M. Ż. i S. G. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ozn. jako parcele gruntowe [...]. kat. [...] i 1. kat. [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P., które to parcele niezbędne były, zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Organ odwoławczy zaznaczył również, że z wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. mapy stanu prawnego wynikało, iż w skład dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków wchodziła m.in. część parcel katastralnych [...]. kat. [...] i [...], b. gm. kat. P. Jednocześnie Wojewoda Małopolski podkreślił, że w oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. B. – K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] czerwca 1966 r. organ I instancji ustalił, iż część parceli l. kat. [...] (w zakresie w jakim zawierała się w dz. nr [...]), od strony zachodniej została przeznaczona pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie), a dalej w kierunku wschodnim (w przeważającej części w zakresie objętym postępowaniem) część parceli [...]. kat. [...] została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Dodano, że także część parceli katastralnej [...], znajdującej się aktualnie w granicach dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków znalazła się w obszarze przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Ponadto zaznaczono, że w celu ustalenia jakie elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego [...], w ramach usług oświaty i budownictwa wysokiego, miały powstać na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, Starosta Krakowski posłużył się planem zagospodarowania os. [...] (osiedle [...]) z 1972 r., który to plan nie zawierał klauzuli informującej, iż stanowi on załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym (umowie sprzedaży), jednakże zwrócono uwagę, że zdaniem organu l instancji, stanowił on wartościowy dokument poglądowy. Wojewoda Małopolski podał też, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji odnalazł odpis decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r., o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu osiedla "[...]" w Krakowie z projektami budowlanymi, m.in. żłobka (U-22). Podkreślono przy tym, że z kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z powołanym planem zagospodarowania os. [...] (Osiedle [...]) z 1972 r. oraz mapą katastralną z obszaru P. wynikało, iż części parcel katastralnych: [...]. kat. [...] i [...]. kat. [...], b. gm. kat. P., znajdujące się w granicach dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków w całości zostały przeznaczone pod budowę żłobka na osiedlu [...] (oznaczony symbolem U-22). Wskazano również, że z przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 lipca 2014 r. rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości, ustalono, iż część dz. nr [...] od strony zachodniej stanowiła obszar porośnięty podkoszoną trawą, natomiast w części środkowej działki zlokalizowane było "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną. Z kolei w kierunku wschodnim na terenie nieruchomości znajdował się plac zabaw (ścianka wspinaczkowa, tor przeszkód), zaś we wschodniej części parceli [...]. kat. [...] zlokalizowane były części dwóch pawilonów wykorzystywanych pod drink bar oraz lecznicę weterynaryjną, a także część wiaty na słupkach stalowych z blaszanym dachem. Ustalono przy tym, że pawilon (drink bar) wykonany był z drewna oraz płyty wiórowej, a dach z blachy falistej, natomiast drugi z pawilonów (lecznica weterynaryjna) był otynkowany, z dachem z blachy falistej. Jednocześnie podano, że teren części dz. nr [...], w granicach parceli [...]. kat. [...] stanowił w części teren pawilonu, wykorzystywanego pod lecznicę weterynaryjną, zaś w kierunku wschodnim na części działki znajdowała się wiata. Dodatkowo wskazano, że część nieruchomości pokryta była asfaltem i płytami betonowymi, a wschodnia część parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. P. stanowiła obszar porośnięty chwastami i trawą, przy czym w narożniku południowo-wschodnim parceli, a zarazem dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków, znajdował się niewielki fragment chodnika z kostki brukowej ok. 1 m2, natomiast w sąsiedztwie pawilonów posadzone były drzewa liściaste i krzewy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że Starosta Krakowski pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego wnioskiem o zwrot, z których wynikało, iż w 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Wyjaśniono przy tym, że zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r., obrazowały, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle [...], natomiast kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazywało, że część nieruchomości stanowiła w tym czasie teren zielony, a pozostała część została zagospodarowana pod pawilony (kioski) handlowo – usługowe. Z kolei zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2004 obrazowały, iż teren zielony wykorzystywany był jako "dzikie" boisko do gry w piłkę, a pozostała część nieruchomości zagospodarowana była bez zmian pawilonami (kioskami). Podniesiono także, że w sąsiedztwie pawilonów powstał betonowy chodnik, którego niewielka część (ok. 1 m2) weszła w granicę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zaś wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się również w kolejnych latach, aż do dnia oględzin nieruchomości, co potwierdzał protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony w dniu 25 lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski wyjaśnił przy tym, że dla potrzeb prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał informacje na temat obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich, uzyskując w tym zakresie informacje, że dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków w granicach parcel: [...]. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P. nie była obciążona prawami obligacyjnymi (najem, dzierżawa, użyczenie) lub prawami rzeczowymi ustanowionymi na rzecz osób trzecich z wyjątkiem umowy dzierżawy z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zawartej z M. M.-D. na czas nieoznaczony, z przeznaczeniem na cele usługowe (teren pod pawilonem usługowym) oraz na miejsce postojowe. Podkreślono, że organ I instancji pozyskał ponadto w trakcie postępowania kopię decyzji Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury nr [...] z dnia [...] października 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę, na wniosek Zakładów [...], dla inwestycji budowlanej centrum handlowo – usługowo – rekreacyjne: kawiarnia i 10 kiosków (branża spożywcza, papiernicza, przemysłowa, konfekcja, obuwie, dorabianie kluczy, foto, ksero, naprawa sprzętu AGD) oraz pismo Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury zawierające wskazanie lokalizacyjne nr [...] (sprawa nr [...]) dla realizacji inwestycji: Centrum handlowo – usługowo – rekreacyjnego wraz z częścią opisową z dnia 13 maja 1991 r., gdzie wskazano, że teren w użytkowaniu Krakowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, w sąsiedztwie pawilonu [...], żłobka i budynków mieszkalnych nr [...] był niezagospodarowany kubaturowo, a z elementów małej architektury jedynie na terenie docelowo przeznaczonym pod przedszkole było zlokalizowane nieurządzone boisko do piłki nożnej.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji wyjaśnił, że analiza tak zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła Staroście Krakowskiemu na ustalenie, iż w obszarze przeznaczonym pod usługi oświaty i mieszkalnictwo wysokie, a jak wynikało z planu zagospodarowania osiedla [...] z 1972 r., pod budowę żłobka, począwszy od 1972 r. aż do 1991 r. nie powstała żadna infrastruktura osiedlowa związana z usługami oświaty oraz mieszkalnictwem wysokim. Podkreślono bowiem, że przeważająca część nieruchomości wykorzystywana była i nadal pozostawała jako "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną, natomiast pozostała część terenu została zagospodarowana w I połowie lat 90-tych pod pawilony handlowo-usługowe, wykonane zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1988 r. Dodano, że przez ok. 20 lat od daty wywłaszczenia nie podjęto na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot prac związanych z urządzeniem terenu pod usługi oświaty, tj. pod budowę żłobka, ani również prac związanych z urządzeniem terenu pod budownictwo wysokie. Wskazano bowiem, że dopiero w latach 90-tych ubiegłego wieku zdecydowano o budowie zespołu tymczasowych pawilonów handlowo – usługowych, przy czym z dokumentacji zgromadzonej w toku sprawy nie wynikało, dlaczego zespół ten miał mieć charakter tymczasowy. Tym samym zwrócono uwagę, że nie można było w ocenie Starosty Krakowskiego uznać innej, nowej inwestycji jako realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia ustalonego w uchwale nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] czerwca 1966 r. oraz w planie zagospodarowania terenu osiedla [...] z 1972r., gdyż takie odejście od pierwotnych założeń planistycznych, aktualnych w dacie wywłaszczenia, nie mieściło się w ocenie organu I instancji w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Ponadto wskazano, że zdaniem organu I instancji, jakkolwiek nie budziło wątpliwości, iż nieruchomość oznaczona aktualnie jako część dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków w granicach parcel [...]. kat. [...] i [...]. kat. [...], b. gm. kat. P. została wywłaszczona dla potrzeb realizacji celu publicznego, jakim były usługi oświaty, w postaci budowy żłobka i mieszkalnictwo wysokie, tak trudno było uznać, że budowa pawilonów handlowo – usługowych z inicjatywy Zakładów [...] była realizacją celu publicznego wskazanego w akcie wywłaszczeniowym. Podkreślono bowiem, że Zakłady [...] z całą pewnością nie były jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, ani też podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w tamtym okresie, a zatem – w ocenie organu I instancji – nie ulegało wątpliwości, iż nie doszło do realizacji celu publicznego, będącego podstawą wywłaszczenia. Podano przy tym, że w oparciu o tak zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy Starosta Krakowski uznał, iż część dz. ewid. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. P., była zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i dlatego podlegała ona zwrotowi.

Stanowiska organu I instancji, co do zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie podzielił natomiast organ odwoławczy. Zwrócono bowiem uwagę, że jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego (przede wszystkim umowy sprzedaży w/w terenu), celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej (lecznica weterynaryjna, drink bar), zieleni ogólnodostępnej, boisk sportowych, placów zabaw i ciągów pieszych. Podkreślono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, powstała z podziału dz. nr [...], a w związku z tym została – zdaniem Wojewody Małopolskiego – wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. W tym zakresie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (np. parking wraz z sąsiadującym targowiskiem) i stanowią element infrastruktury takiego osiedla mieszkaniowego, jak również inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Podkreślono przy tym, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji (osiedlu mieszkaniowym) może dochodzić do zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Dodano także, że możliwości takiej zmiany nie można ponadto wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (np. gdy na wywłaszczonym terenie nie wykonano w trakcie realizacji inwestycji objętego planem realizacyjnym garażu zbiorowego, a następnie wybudowano w tym miejscu parking wraz z sąsiadującym targowiskiem). Wyjaśniono bowiem, że w takim przypadku decydujące znaczenie będzie miało w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, natomiast bez znaczenia pozostawać będzie okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też jeszcze inny podmiot prywatny. Tym samym, w ocenie Wojewody Małopolskiego, nie można było podzielić twierdzeń organu I instancji, iż przedmiotowa działka powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców, wobec niewykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Podniesiono bowiem, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musiał być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogły występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne wykorzystywane przez mieszkańców osiedla, którzy mogli z niego swobodnie korzystać, a także obiekty handlowo – usługowe. Dlatego też, odnosząc się do twierdzenia organu I instancji, iż trudno uznać, aby budowa pawilonów handlowo – usługowych z inicjatywy Zakładów [...] stanowiła realizację celu publicznego, organ odwoławczy wskazał, że wykładnia art. 137 u.g.n. biorąca za podstawę twierdzenie, że to Skarb Państwa lub Gmina miały wykonać prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, jakkolwiek aktualnie dominująca, nie mogła abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym od określenia na tle tej konkretnej sprawy celu wywłaszczenia nieruchomości w odniesieniu do obowiązujących ówcześnie realiów. Podkreślono bowiem, że w latach 70-tych czy 80-tych, w innych warunkach ustrojowych i politycznych, sposoby realizacji celów publicznych nie były tak jednoznacznie pojmowane, jak współcześnie. Stąd też w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie miało znaczenia jaki podmiot realizował pawilony handlowo – usługowe na przedmiotowej nieruchomości, istotne było natomiast, że obiekty te powstały i korzystali z nich mieszkańcy osiedla. Takie stanowisko, zdaniem Wojewody Małopolskiego, miało swoje oparcie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do "dzikiego" boiska do gry w piłkę nożną, organ II instancji – powołując się na treść art. 77 § 4 k.p.a. – wskazał dodatkowo, iż wiadomym było, że w ramach budowy budynków mieszkalnych niezbędne będzie urządzenie zieleni stanowiącej niezbędną infrastrukturę dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego. Zaznaczono przy tym, że co prawda z akt sprawy nie wynikało, aby podjęto zorganizowane działania w ramach urządzania i adaptowania istniejącego terenu zielonego jako boiska sportowego, co jednak nie mogło wykluczać faktu, że mieszkańcy osiedla korzystali z terenu zielonego jako boiska sportowego.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy za bezsprzeczne należało uznać, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Podkreślono przy tym, że inwestycja ta składała się jednak, zarówno z budynków mieszkalnych, jak też infrastruktury i urządzeń służących mieszkańcom, tj. zieleń osiedlowa, ciągi piesze, instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjna itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne). Stąd też zdaniem Wojewody Małopolskiego, pawilony usługowe, plac zabaw, boisko do gry w piłkę nożną stanowiły immanentną część osiedla mieszkaniowego, stanowiąc infrastrukturę służącą mieszkańcom tego osiedla, a w pozostałej części na nieruchomości znajdował się teren zielony. Mając zatem na uwadze powyższe, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), organ odwoławczy uznał, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można było orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów.

Skargę na w/w decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący M. Ż., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie przez organ administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia, podczas gdy w rzeczywistości cel ten nie został zrealizowany;

2) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez uznanie za fakt powszechnie znany urządzenia części nieruchomości, której dotyczy sprawa, jako teren zielony, jak również wykorzystywanie go przez mieszkańców osiedla [...] jako boiska sportowego;

2. prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za realizację celu wywłaszczenia inwestycji polegającej na budowie tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych, wykonanej przez Zakład [...], tj. przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub Gmina oraz wykorzystaniu przez mieszkańców tej nieruchomości na "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw, czego konsekwencją było uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

2) art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa pawilonów handlowo-usługowych przez prywatnego inwestora stanowi realizację celu publicznego będącego celem wywłaszczenia;

- ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów w całości i uznania, że budowa pawilonów handlowo – usługowych stanowi cel wywłaszczenia:

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania tego przepisu i dokonanie odmowy zwrotu części nieruchomości, na której nie zostały wybudowane pawilony handlowo-usługowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Mając na uwadze akta sprawy, a w tym m.in. treść umowy sprzedaży przedmiotowego terenu, Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla "[...]" składającego się m.in. z wielorodzinnych bloków mieszkalnych, pawilonów handlowych i usługowych, żłobka, przedszkola, szkoły, terenów zielonych itp. Przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, powstała z podziału dz. nr [...].

Z planu zagospodarowania os. [...] (osiedle [...]) z 1972 r. wynika, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako część dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków w granicach parcel [...]. kat. [...] i [...]. kat. [...], b. gm. kat. P. została wywłaszczona w szczególności dla potrzeb realizacji celu publicznego, jakim były usługi oświaty, w postaci budowy żłobka i mieszkalnictwo wysokie. W ocenie Sądu zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w sposób, o którym jest mowa poniżej w czasie relewantnym dla norm u.g.n. w całości mieści się w relacji celu wywłaszczenia wskazanego akcie notarialnym, a poza tym stanowi w całości dopuszczoną prawem modyfikację celu wskazanego jako usługi oświaty, w postaci budowy żłobka. Sąd wskazał, że na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać.

Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Stosownie do tego orzeczenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z sentencją w/w wyroku TK, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Innymi słowy, oznacza to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów nie należy stosować do spraw nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Zatem obowiązkiem organów było zbadanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do 22 września 2004 r. Wobec tego w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż zawarcie umowy notarialnej nastąpiło w dniu 19 maja 1972 r., czyli przed dniem 27 maja 1990 r., a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r. oraz przed dniem złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu 7 czerwca 2013r. Powyższe odnosi się także do budowy pawilonów handlowych, powstania zielonego boiska i innej infrastruktury osiedla, którą odzwierciedlają odpowiednio na przedmiotowym terenie zdjęcia z 1993 r. i z przedziału czasu 1996 – 2004 r. Okoliczności te – w ocenie Sądu – wskazują na spełnienie warunków zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Sąd wskazał, że w określonym w kontrolowanym postępowaniu celu wywłaszczenia – wiodące dla sprawy jest ustalenie czy boisko zielone, tereny zielone oraz inna infrastruktura służąca ogółowi wchodzą w zorganizowaną całość tworzącą funkcjonalnie osiedle mieszkaniowe, które uzasadnia, legitymizuje konieczność wywłaszczenia. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że zagospodarowanie spornej nieruchomości wchodzi funkcjonalnie i strukturalnie w skład takiego zorganizowanego terenu, który odpowiada pojęciu osiedla mieszkaniowego.

Sąd zwrócił uwagę, że cel wywłaszczenia uszczegółowiony został, sformalizowany tylko do pewnego stopnia, gdyż znajdujący się w aktach sprawy plan zagospodarowania os. [...] (osiedle [...]) z 1972 r., w którym jest mowa o tym celu - nie zawiera klauzuli informującej, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego powołanej w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym - umowie sprzedaży.

Stąd też, zdaniem Sądu, jeżeli nawet uznać, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa żłobka, to organ I instancji błędnie uznał, iż nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd I instancji wskazał, że z przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 lipca 2014 r. rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości, ustalono, i to nie jest kwestionowane, iż część dz. nr [...] od strony zachodniej stanowiła obszar porośnięty podkoszoną trawą, natomiast w części środkowej działki zlokalizowane było "dzikie" boisko do gry w piłkę nożną. Z kolei w kierunku wschodnim na terenie nieruchomości znajdował się plac zabaw (ścianka wspinaczkowa, tor przeszkód), zaś we wschodniej części parceli [...]. kat. [...] zlokalizowane były części dwóch pawilonów wykorzystywanych pod drink bar oraz lecznicę weterynaryjną, a także część wiaty na słupkach stalowych z blaszanym dachem. Ustalono przy tym, że pawilon (drink bar) wykonany był z drewna oraz płyty wiórowej, a dach z blachy falistej, natomiast drugi z pawilonów (lecznica weterynaryjna) był otynkowany, z dachem z blachy falistej. Jednocześnie ustalono, że teren części dz. nr [...], w granicach parceli [...] kat. [...] stanowił w części teren pawilonu, wykorzystywanego pod lecznicę weterynaryjną, zaś w kierunku wschodnim na części działki znajdowała się wiata. Dodatkowo wskazano, że część nieruchomości pokryta była asfaltem i płytami betonowymi, a wschodnia część parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. P. stanowiła obszar porośnięty chwastami i trawą, przy czym w narożniku południowo-wschodnim parceli, a zarazem dz. nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków, znajdował się niewielki fragment chodnika z kostki brukowej ok. 1 m2, natomiast w sąsiedztwie pawilonów posadzone były drzewa liściaste i krzewy. Jednocześnie do akt sprawy Starosta Krakowski pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego wnioskiem o zwrot, z których wynikało, iż w 1970 r., tj. na 2 lata przed datą wywłaszczenia, obszar objęty wnioskiem o zwrot stanowił w całości teren pól uprawnych. Z akt sprawy wynika, że zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r., obrazują, iż teren nieruchomości był w tym okresie częściowo porośnięty trawą oraz miejscowo rozjeżdżony przez sprzęt budowlany, ze względu na powstające osiedle [...], natomiast kolejne zdjęcie lotnicze wykonane w 1993 r. pokazuje, że część nieruchomości stanowiła w tym czasie teren zielony, a pozostała część została zagospodarowana pod pawilony (kioski) handlowo-usługowe. Z kolei zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1996-2004 obrazują, iż teren zielony wykorzystywany był jako "dzikie" boisko do gry w piłkę, co obiektywnie oznacza, że był potrzebny i przydatny dla mieszkańców, a pozostała część nieruchomości zagospodarowana była bez zmian pawilonami (kioskami). Podniesiono także, że w sąsiedztwie pawilonów powstał betonowy chodnik, którego niewielka część (ok. 1 m2) weszła w granicę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zaś wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się również w kolejnych latach, aż do dnia oględzin nieruchomości, co potwierdzał protokół z rozprawy administracyjnej sporządzony w dniu 25 lipca 2014 r.

Sąd wskazał, ponadto, że organ I instancji w trakcie postępowania pozyskał kopię decyzji Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury nr [...] z dnia [...] października 1991 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę, na wniosek Zakładów [...], dla inwestycji budowlanej centrum handlowo-usługowo-rekreacyjne: kawiarnia i 10 kiosków (branża spożywcza, papiernicza, przemysłowa, konfekcja, obuwie, dorabianie kluczy, foto, ksero, naprawa sprzętu AGD) oraz pismo Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury zawierające wskazanie lokalizacyjne nr [...] (sprawa nr [...]) dla realizacji inwestycji: Centrum handlowo-usługowo-rekreacyjnego wraz z częścią opisową z dnia 13 maja 1991 r., gdzie wskazano, że teren w użytkowaniu Krakowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, w sąsiedztwie pawilonu [...], żłobka i budynków mieszkalnych nr [...] był niezagospodarowany kubaturowo, a z elementów małej architektury jedynie na terenie docelowo przeznaczonym pod przedszkole było zlokalizowane nieurządzone boisko do piłki nożnej.

W tej sytuacji, mając na uwadze przedstawioną powyżej dokumentację fotograficzną, zobrazowaną i zweryfikowaną odpowiednio "nakładkami"/mapami z zaznaczonym terenem wywłaszczenia protokołem z oględzin w terenie, przy tak jak powyżej ustalonym zgodnie z prawem stanie faktycznym – Sąd uznał, że trafne i zgodne z prawem jest stanowisko organu II instancji podnoszące, że osiedle mieszkaniowe wymaga dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej, dostępnych publicznie w związku zaspakajaniem życiowych potrzeb mieszkańców osiedla takich przykładowo jak lecznica weterynaryjna, drink bar, zieleń ogólnodostępna, boiska sportowe, place zabaw i ciągi piesze. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego wskazują zatem, jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,1122 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. Kraków, która powstała z podziału dz. nr [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można było uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wyjaśnił, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla takimi jak pawilony handlowe, punkty gastronomiczne, ulice wewnętrzne, ciągi piesze, które stanowią element infrastruktury takiego osiedla mieszkaniowego, jak również inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, przeznaczenie ich na cel zielonego boiska. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji (osiedlu mieszkaniowym) może dochodzić do zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Możliwości takiej zmiany nie można ponadto wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. W takim przypadku, zdaniem Sądu, decydujące znaczenie będzie miało w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, natomiast bez znaczenia pozostawać będzie okoliczność, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, podmiot publiczny, czy też jeszcze inny podmiot prywatny.

Ustosunkowując się konkretnie do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu bowiem z analizy opisu przebiegu postępowania administracyjnego a także z analizy treści decyzji organu II instancji jasno wynika, że kontrolowany organ nie naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał prawidłowej oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy opisany i oceniony przez Sąd powyżej w pełni pozwala na ocenę zgodności z prawem stwierdzenia organu II instancji, że na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia.

Sąd stwierdził także, iż w kontrolowanej sprawie nie został także naruszony art. 77 § 4 k.p.a., poprzez uznanie za fakt powszechnie znany urządzenia części nieruchomości, której dotyczy sprawa, jako teren zielony, jak również wykorzystywanie go przez mieszkańców osiedla [...] jako boiska sportowego. O okolicznościach istnienia tego boiska nie rozstrzyga jedynie fakt powszechnie znany w swym normatywnym ujęciu, gdyż byt tego boiska w rzeczywistości w czasie relewantnym dla sprawy jest wykazany w dokumentacji fotograficznej i protokole oględzin.

W ocenie Sądu w pełni uzasadniony jest pogląd organu II instancji, że za realizację celu wywłaszczenia można uznać inwestycję polegającą na budowie tymczasowych pawilonów handlowo – usługowych, wykonaną przez Zakład [...], tj. przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub Gmina oraz okoliczności wykorzystania przez mieszkańców tej nieruchomości na tereny zielone, jak to pisze strona skarżąca, na "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw. W związku z tym organ nie naruszył art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za realizację celu wywłaszczenia wyżej wskazanych obiektów. Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył także art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., przez rzekomo błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa pawilonów handlowo – usługowych przez prywatnego inwestora stanowi realizację celu publicznego będącego celem wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że z punktu widzenia uzupełnienia funkcji osiedla mieszkaniowego nie jest istotny charakter prawny inwestora, tylko fakt, czy oceniania inwestycja służy osiedlu mieszkaniowemu i jest z nim powiązana funkcjonalnie. Ponadto okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że to nie podmiot na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie, a osoby fizyczne zrealizowały pawilony handlowe, czy też boisko zielone, nie ma w kontrolowanej sprawie znaczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 27 kwietnia 2018 r. w całości,

ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Ponadto, wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także braku wyczerpującego i całościowego rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ II instancji (Wojewodę Małopolskiego), czego konsekwencją było błędne określenie celu wywłaszczenia jako "budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również obiektów użyteczności publicznej (lecznica weterynaryjna, drink bar), zieleni ogólnodostępnej, boisk sportowych, placów zabaw i ciągów pieszych", podczas gdy z treści umowy sprzedaży wynika, że celem tym było "wysokie budownictwo mieszkaniowe", a z treści załącznika do uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 1966 r., do której odwołuje się umowa sprzedaży, iż były to "usługi oświaty i wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji", oraz przyjęcie, iż na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie zrealizowano cel wywłaszczenia, podczas gdy w rzeczywistości cel ten nie został zrealizowany;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż realizacją celu wywłaszczenia określonego jako "wysokie budownictwo mieszkaniowe" może być inwestycja polegająca na budowie tymczasowych pawilonów handlowo - usługowych przez Zakład [...], tj. przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub Gmina, a także wykorzystywania przez okolicznych mieszkańców nieruchomości jako "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw, czego konsekwencją było przyjęcie, iż organ II instancji dokonał prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia i oddalenie skargi w całości;

2) art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa pawilonów handlowo – usługowych przez prywatnego inwestora stanowi realizację celu publicznego będącego celem wywłaszczenia, w sytuacji, gdy cel publiczny powinien zostać zrealizowany przez podmiot publiczny, tj. przez gminę lub Skarb Państwa, czego skutkiem było oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią umowy sprzedaży zawartej w akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...] maja 1972 r., miało być "wysokie budownictwo mieszkaniowe". Umowa ta odwołuje się jednak do uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 1966 r., do której załącznikiem był plan realizacyjny. Jak natomiast wynika z planu realizacyjnego inwestycji zatwierdzonego w/w uchwałą, część nieruchomości od strony zachodniej została przeznaczona pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie), a pozostała część została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Cel wywłaszczenia należy zatem uznać za szczegółowo określony.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie inwestycja polegająca na budowie tymczasowych pawilonów handlowo – usługowych przez Zakład [...], a także wykorzystywania przez okolicznych mieszkańców nieruchomości jako "dzikie boisko do gry w piłkę nożną" oraz plac zabaw zmienia w/w cel wywłaszczenia. Zamiast budynków oświaty powstały bowiem pawilony handlowo – usługowe, a w miejscu, w którym miały zostać wybudowane budynki mieszkalne nie zrealizowano w istocie żadnych inwestycji. Wskazano także, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że pawilony handlowo – usługowe zostały wybudowane przez podmiot prawa prywatnego, a tereny zielone zaadaptowane na takie potrzeby przez samych mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, zasadniczo w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują za uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazane jako naruszone " art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a.", to przepisy wzajemnie się wykluczające. Oba przepisy mają charakter wynikowy, z tym, że jeden z nich stanowi o oddaleniu skargi, drugi zaś o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji". Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści w/w przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z kolei art.151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował, a zatem też nie mógł tego przepisu naruszyć. Nie został także naruszony art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia faktyczne, dokonane w rozpoznawanej sprawie były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o odmowie uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe oznacza, że choć oczywiście skutek – w postaci wywłaszczenia nieruchomości – jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, to przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw.

Zaakcentować wypada, że zawarcie umowy – na zasadzie art. 6 w/w ustawy z 1958 r. – powinno zawierać jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy.

W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który – zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 22 marca 1958 r. – był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) związany był z koniecznością wykazania wystąpienia elementów, uzasadniających taki wniosek.

Wobec tego, okoliczność, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia poprzez zawarcie umowy – na zasadzie art. 6 ustawy z 1958 r. – w oczywisty sposób przekłada się na możliwości w szczegółowym ustaleniu przeznaczenia, objętych wnioskiem zwrotowym działek, w planie budowy osiedla mieszkaniowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.

Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przeprowadził wykładnię art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. i wywiódł, że konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.gn. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został złożony 18 czerwca 2013 r., zaś realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed 22 września 2004 r., co szczegółowo opisał Sąd I instancji.

Należy wskazać, że co do zasady punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia powinno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie dla danego terenu zostało przewidziane czy to w decyzji o wywłaszczeniu, czy to – jak w niniejszej sprawie – w umowie zawartej w trybie art. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy realizacja na wywłaszczonej nieruchomości terenu zielonego, zagospodarowanie jej pod pawilony (kioski) handlowo – usługowe, wykorzystywanie istniejącego terenu jako "dzikiego" boiska do gry w piłkę, chodnika – mieści się pod pojęciem celu wywłaszczenia, jakim jest budowa wysokiego budownictwa mieszkaniowego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone pod budowę wysokiego budownictwa mieszkaniowego – na podstawie uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 1966 r. Umową sprzedaży z dnia [...] maja 1972 r. (akt notarialny) dotychczasowi właściciele sprzedali Skarbowi Państwa przedmiotową nieruchomość o łącznej powierzchni 1 ha 57 a – w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według pkt II umowy sprzedaży przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1966r. podjętą w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]" wymienione działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod wysokie budownictwo wysokie. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem wywłaszczenia była, jak prawidłowo przyjął to Sąd I instancji, budowa osiedla mieszkaniowego. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 25 maja 2015 r. ( k. [...] akt adm.) wynika, że: cyt. "działka nr [...] od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku była w zarządzie i użytkowaniu naszej Spółdzielni, a wcześniej Krakowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Działka ta wraz z okolicznym terenem została przekazana do dyspozycji Krakowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku pod realizowane w tym rejonie inwestycje mieszkaniowe i inwestycje towarzyszące".

W skardze kasacyjnej, powołując się na plan realizacyjny osiedla zatwierdzony uchwałą PRN m. Krakowa [...] czerwca 1966 r., podniesiono, że część nieruchomości była przeznaczona pod usługi oświaty (szkoły, przedszkola, uczelnie), a część pod wysokie budownictwo mieszkaniowe 5-15 kondygnacji. Takie też ustalenia poczynił zarówno Wojewoda, jak też Sąd I instancji, wskazując jednakże na modyfikację celu wywłaszczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Należy podkreślić, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom.

Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016r., sygn. I OSK 3237/14.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, czy obiekty handlowo – usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wobec zgromadzonych w sprawie dokumentów – należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie była nim budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Inwestycja składała się zarówno z budynków mieszkalnych, jak i całej infrastruktury, takich, jak: ciągi piesze, zieleń osiedlowa, instalacje podziemne oraz naziemne. Znalazły się tam takie obiekty, jak boisko do gry w piłkę, plac zabaw, czy pawilony usługowe. Wszystko to stanowiło część tego osiedla mieszkaniowego, służąc jego mieszkańcom. Wobec tego – w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, że pawilony handlowo – usługowe wybudowane zostały z inicjatywy Zakładów [...] – należy przyjąć, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma istotnego znaczenia, kto zbudował w/w pawilony handlowo – usługowe. Zauważyć bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla, uznać ją zatem należy za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany. Zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości stanowi bowiem dopuszczalną prawem modyfikację celu wywłaszczenia.

Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione.

Skargą kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.