Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1797/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 90, art. 133, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 188/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 188/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Prezydenta Miasta Lublina do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 7 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku z dnia 21 sierpnia 2015 r., przekazanym drogą elektroniczną do Przewodniczącego Rady Miasta Lublin, Fundacja [...] wniosła o udostępnienie kopii opinii radców prawnych dotyczących możliwości powoływania radnych do komisji rozwiązywania Problemów Alkoholowych, o których wspomniał w wypowiedzi dla "Gazety Wyborczej" znajdującej się na podanej we wniosku stronie internetowej. Odpowiadając na wniosek, Przewodniczący Rady wyjaśnił, że w wypowiedzi dla Gazety miał na myśli opinie dotyczące dwóch radnych, w których przeprowadzono analizę norm prawnych zawartych w art. 24e, 24d i 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczył, że nie jest w ich posiadaniu, ponieważ obsługę Rady i jej organów zapewnia właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miasta Lublin, którą jest Biuro Rady Miasta Lublin. Zatem z wnioskiem o udostępnienie informacji należy zwrócić się do Prezydenta Miasta Lublin.

Fundacja w dniu 7 września 2015 r. wniosła o udostępnienie wspomnianej informacji do Prezydenta Miasta Lublina. Pismem z dnia 21 września 2015 r. Dyrektor Biura Rady Miasta odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest to informacja publiczna. Powołując się na orzecznictwo, organ stwierdził, że za taką informację należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne, a także inne osoby i podmioty, które władzę tę realizują lub gospodarują mieniem publicznym, jak również odnoszące się do tych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Według organu wskazana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się na treści art. 61 Konstytucji RP wskazującego jako kryterium działalność organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Żądane opinie nie odnoszą się do żadnej z tych kategorii. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że radny jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie sprawuje władzy publicznej, ponieważ nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Nie wykonuje także zadań publicznych. Radny nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktura organizacyjna państwa. Jest swoistym reprezentantem mieszkańców danej gminy oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. W ocenie organu nie jest też osobą pełniącą funkcje publiczne. Radnego nie można utożsamiać z funkcjonariuszem publicznym opisanym w art. 115 § 13 ustawy – Kodeks karny.

W tym względzie, zdaniem strony, należy odwołać się do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.). W odniesieniu do pracowników samorządowych jako pełniących funkcje publiczne ustawa wskazuje wójtów (burmistrzów, prezydentów), ich zastępców, skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta). Zatem żądane opinie prawne, w kontekście opisanych w nich stanów faktycznych, odnoszą się do kwestii sprawowania mandatu przez radnego, nie odnoszą się natomiast do organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, ani do osób pełniących funkcje publiczne. Opinie zostały sporządzone na wniosek radnych i nie zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym organu władzy publicznej.

Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublina w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku oraz stwierdzenie, że nierozpoznanie wniosku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Fundacji nie ulega wątpliwości, że zarówno Prezydent, jak i radni Rady Miasta Lublin zaliczają się do władzy publicznej, czego potwierdzenie znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym. Natomiast organ umyślnie zwlekał z przekazaniem informacji do ostatniego możliwego terminu, pomimo że powinien udostępnić informacje niezwłocznie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublina wniósł o jej odrzucenie z powodu naruszenia terminu do jej wniesienia, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie jest uzasadniony wniosek o odrzucenie skargi z powodu naruszenia określonego w art. 53 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., terminu do jej wniesienia. Zauważył, że ww. ustawa wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 P.p.s.a. wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Inaczej natomiast należy ocenić bezczynność organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, która stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu. Wniesienie skargi w tym przypadku możliwe jest do czasu załatwienia sprawy przez organ.

Sąd I instancji podniósł jednocześnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

WSA w Lublinie podkreślił, że rację ma organ dowodząc, że nie wszystkie opinie, czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Sąd zaznaczył, że o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana.

Warunki informacji publicznej spełniają natomiast opinie prawne sporządzone przez pracowników organu na zlecenie radnych dotyczące wykonywania przez nich mandatu. Wbrew bowiem przekonaniu organu, radnego należy zaliczyć do osób pełniących funkcję publiczną. W wyroku z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/05 (OTK-A 2008/4/57), Trybunał Konstytucyjny uznał, że osobą pełniącą funkcję publiczną, o której mowa w wyroku, jest osoba, która pełni funkcję, piastuje stanowisko albo wykonuje zawód, z którymi wiąże się wykonywanie zadań władzy publicznej (tzn. podejmowanie wpływających na sytuację innych osób czynności, opartych na wyraźnie wskazanej podstawie prawnej, albo chociaż uczestniczenie w tych czynnościach, np. poprzez ich przygotowanie) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Spośród tego zakresu wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby nawet były zajmowane w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał zwrócił uwagę na treść art. 115 § 19 ustawy – Kodeks karny, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Jak zaś stanowi art. 115 § 13 pkt 1 ustawy – Kodeks karny funkcjonariuszem publicznym jest m.in. radny. Według Trybunału zakres podmiotów objętych kodeksowym pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną jest taki sam jak ten, który wynika z identycznie brzmiącego, ale mającego konstytucyjną rangę, pojęcia. Do powyższego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, uznając, że katalog z art. 115 § 13 ustawy – Kodeks karny ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05 OTK 2006/3/30 ), NSA zaznaczył, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania.

W niniejszej sprawie, zdaniem WSA w Lublinie, bez wątpienia opinie służyły załatwieniu konkretnej sprawy gminy, skoro dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne i miały ścisły związek z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania organu gminy, zatem ich treść stanowi informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów publicznych i tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych.

Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że powyższe stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji. Organ ma zatem rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy).

WSA w Lublinie stwierdził też, że niezałatwienie sprawy oznacza, iż Prezydent Miasta Lublina pozostaje w bezczynności. Stan ten może zachodzić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie ma podstaw do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Organ poinformował skarżącego w terminie o podstawie odmowy udostępnienia informacji. Nawet jeśli dokonana ocena wniosku nie była właściwa, to nie można przypisać mu celowego unikania udzielenia odpowiedzi czy pozorności w dokonywanej czynności.

Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi WSA w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.

Prezydent Miasta Lublina wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ naruszenie przepisu art. 133 § 1 w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego faktów wynikających z akt sprawy,

‒ naruszenie przepisu art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. polegające na braku wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać i braku wskazania informacji publicznej, która ma być udostępniona.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dopuścił się także naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.1 ust.1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającego na błędnym przyjęciu, iż wydana przez radcę prawnego opinia prawna, sporządzona na wniosek radnego, stanowi informację publiczną, jedynie na podstawie tego, że dotyczyła ona osób pełniących funkcje publiczne.

Prezydent Miasta wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Lublina podniósł, że w skardze Fundacja nie kwestionowała, iż w dniu 21 września 2015 r. otrzymała od organu pismo informujące o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Skarżący nie zgodził się jednak z tym stanowiskiem, wobec czego złożył skargę na bezczynność.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że przedmiotem wniosku z dnia 7 września 2015 r. jest udostępnienie kopii opinii radców prawnych dotyczących możliwości powoływania radnych do Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wnioskodawca nie sprecyzował bliżej o udostępnienie kopii, jakich opinii wnosił. Kwestia ta nie została też dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu przed Sądem I instancji. W aktach sprawy sądowej nie znajdują się też jakiekolwiek opinie prawne, nie były one także przedkładane do wglądu WSA w Lublinie w trakcie rozprawy sądowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zasadny jest zarzut, iż zaskarżony wyrok narusza przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis pozostaje w związku z zasadą wynikającą z przepisu art. 90 § 1 P.p.s.a. Zamknięcie rozprawy następuje, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a oczywistym warunkiem zamknięcia rozprawy przez sąd jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały ustalone i wyjaśnione. Normy te wprost nakazują sądowi wskazanie aktu – a w niniejszej sprawie informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie, która ma być wydana. Natomiast Sąd I instancji nakazał organowi ponowne rozpoznanie sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji nie wskazał precyzyjnie, jaka informacja w istocie ma być udzielona lub w stosunku do jakiej informacji, ma być wydana decyzja odmowna. Sąd I instancji nie wskazał Prezydentowi Miasta Lublina konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać. WSA w Warszawie odniósł się do dwóch opinii prawnych. Jednak uzasadnienie wyroku nie wykazało, że to właśnie tych opinii prawnych w istocie dotyczy wniosek z dnia 7 września 2015 r.

Zdaniem organu z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Opinie prawne, o których Przewodniczący Rady Miasta Lublin wspomniał w piśmie z dnia 3 września 2015 r., zostały sporządzone przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Miasta Lublin na dwa odrębne wnioski radnych Rady Miasta Lublin. Pierwsza z opinii dotyczyła analizy zgodności z wymogami ustawy o samorządzie gminnym prowadzonej przez konkretnego radnego działalności. Druga opinia dotyczyła analizy prawnej w zakresie konkretnego stanu faktycznego związanego z nieobecnością radnego na posiedzeniu komisji Rady Miasta Lublin w związku z wykonywaniem obowiązków w Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Nie były to zatem opinie prawne sporządzane na potrzeby jakiegokolwiek postępowania związanego z kompetencjami Rady Miasta lub Prezydenta. O sporządzenie tych opinii prawnych zwrócili się konkretni radni Rady Miasta, którzy, co jest oczywiste, nie są organami gminy. Opinie te również nie służyły załatwieniu jakiejkolwiek "konkretnej sprawy gminy", jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wobec powyższego przedmiotowe opinie prawne nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają obowiązkowi ich udostępnienia w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna opiera się na błędnym rozumieniu, czym jest bezczynność. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).

Uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd administracyjny może jedynie zobowiązać organ do załatwienia wniosku strony. Sąd ten nie może natomiast rozstrzygnąć, czy żądana informacja powinna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku w inny sposób, wreszcie jaka informacja ma zostać udzielona. Precyzyjne ustalenie zakresu żądania strony powinno nastąpić w toku czynności wyjaśniających prowadzonych przed podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wniosek z dnia 7 września 2015 r. dotyczył kopii opinii prawnych sporządzonych przez radców prawnych w zakresie możliwości powoływania radnych do Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, o których Przewodniczący Rady wspominał we wskazanej wypowiedzi dla "Gazety Wyborczej", i do rozpoznania takiego wniosku Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta Miasta Lublin. Reasumując, Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność, nie był uprawniony ani zobowiązany do wskazania tego, jaka informacja ma być udzielona, czy też w stosunku do jakiej informacji ma być wydana decyzja odmowna.

Warto zwrócić także uwagę na to, że powodem niezałatwienia przedmiotowego wniosku nie były wątpliwości co do zakresu żądania, ale błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam stwierdza, że w zakresie objętym żądaniem wniosku były sporządzone dwie opinie prawne, chociaż zaznacza, że jest to jedynie założenie organu, iż to właśnie o ich udostępnienie występowała skarżąca Fundacja. Sygnalizowane wątpliwości organu, inna rzecz, czy uzasadnione, powinny zostać, w ocenie NSA, wyjaśnione na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 90 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz wydania przez Sąd I instancji orzeczenia nieuwzględniającego faktów wynikających z akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie prawa ma polegać na niewskazaniu przez Sąd Wojewódzki informacji publicznej, która ma być przedmiotem udostępnienia. Skarżący kasacyjnie twierdzi też, że Sąd powinien był prowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia zakresu bezczynności organu i wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać. Takie sformułowanie zarzutu wskazuje, w ocenie NSA, na to, iż skarżący kasacyjnie, o czym była mowa powyżej, błędnie pojmuje rolę i zadania sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność.

Niewątpliwie Sąd I instancji prawidłowo wskazał zakres bezczynności organu, a mianowicie ustalił, iż organ nie rozpoznał wniosku Fundacji z dnia 7 września 2015 r. wskutek błędnego przyjęcia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd Wojewódzki nakazał organowi wniosek ten rozpoznać – w określonym w sentencji wyroku – terminie. Postępowanie dowodowe, jakie przeprowadził Sąd Wojewódzki było oparte o akta administracyjne sprawy i było wystarczające do wydania zaskarżonego orzeczenia. Zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest zatem trafny.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wydana przez radcę prawnego opinia, sporządzona na wniosek radnego rady gminy, stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy osób pełniących funkcję publiczną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119)., a także wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, CBOSA).

Opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, stanowi informację publiczną, jeżeli jest wytworzona na potrzeby sprawy publicznej, a więc należącej do sfery zadań publicznych. W niniejszej sprawie opinie prawne, których domagała się skarżąca Fundacja dotyczyły sprawowania mandatu radnego. Bez wątpienia kwestia prawnych uwarunkowań sprawowania mandatu radnego należy do sfery zadań publicznych. Chodzi tu bowiem o zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organu gminy, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki. Opinia prawna w sprawie Marty Wcisło – radnej Rady Miasta Lublin dotyczyła, jak wynika z pisma Urzędu Miasta Lublin z dnia 28 lutego 2011 r., zgodności z wymogami ustawy o samorządzie gminy prowadzonej przez radną działalności gospodarczej, zaś opinia prawna w sprawie Beaty Stepaniuk – radnej Rady Miasta Lublin dotyczyła jej nieobecności na posiedzeniu komisji stałej Rady. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że opinie te stanowią informację publiczną, bowiem celem, dla którego zostały sporządzone, jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.