Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 221/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. i D. M. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak sprawy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r., który wpłynął do Urzędu Gminy L. dnia [...] września 2019 r., A. C. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie namiotu gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w W. .

Uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji oraz analizę urbanistyczną oraz przekazał ww. projekt do uzgodnienia Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w P. Delegatura w L. oraz do Starostwa Powiatowego w L..

Dalej, w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Starosta [...] wskazał, że działka objęta wnioskiem stanowi grunty orne klasy Ilia o pow. [...] ha. Wobec tego zwrócono się o udzielenie informacji czy dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy, bądź czy objęta była zgodą na przeznaczenie jej na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc.

W odpowiedzi Wójt Gminy L. w piśmie z dnia [...] października 2019 r. podkreślił, że działka nr [...] jest objęta zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r.

Dnia [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję, w której ustalił dla A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie namiotu gospodarczego na działce nr [...] położonej w W. (znak sprawy [...]).

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w zakreślonym ustawowo terminie K. i D. M., którzy zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"), a także ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz, 293 z późn. zm. – dalej jako "u.p.z..p.).

Dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], w której uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało po pierwsze, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Analiza sporządzona w sprawie również - w ocenie składu orzekającego - wymagała uzupełnienia. Podkreślono też, że w decyzji pominięto ustalenia w zakresie kierunku i wysokości kalenicy. Jednocześnie, zaznaczono, że z akt sprawy nie wynika czy przedmiotowy namiot ma być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej czy usługowej, co ma natomiast istotne znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy. Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność wyjaśnienia aktualności map, a także ustalenia na jaki cel nastąpiło odrolnienie, czy po wydaniu decyzji nr [...] plan w ogóle został uchwalony i jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Inwestor dokonał w dniu [...] lutego 2020 r. modyfikacji wniosku. Przedłożył również załącznik z oznaczeniem lokalizacji obiektu.

Dnia [...] maja 2020 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję, w której ustalił na rzecz A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie namiotu na działce o numerze ewid. [...] położonej w W. .

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania K. i D. M., Kolegium ponownie uchyliło wydane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w przeprowadzonym postępowaniu organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, przeprowadzając na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczono jednak, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nieprawidłowo wyznaczono poszczególne wskaźniki zabudowy poprzez podanie ich w wartości maksymalnej. Kolegium podało również, że nadal organ nie wskazał, do jakiej drogi publicznej działka objęta wnioskiem ma dostęp. Ponadto, zaznaczono, że w toku ponownie prowadzonego postępowania nie ustalono na jaki cel nastąpiło odrolnienie, a także czy po wydaniu decyzji nr [...] plan w ogóle został uchwalony i jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Inwestor w piśmie z dnia [...] września 2020 r. uzupełnił wniosek poprzez podanie parametrów zamierzenia.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o ustaleniu na rzecz Pana A. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie namiotu gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w W. .

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli w zakreślonym ustawowo terminie K. i D. M., którzy nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem. Zaskarżone decyzji zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia, a także u.p.z.p.. Zdaniem Odwołujących, kwestionowana decyzja nie określa linii zabudowy. Dalej, w ocenie Skarżących, w analizie nie wykazano jakie budynki stanowiły podstawę do określenia średniego wskaźnika zabudowy, a ponadto inwestycja zaburzy ład i porządek oraz ograniczy dostęp do drogi publicznej. Państwo M. wskazali również, że nie wyjaśniono jaki jest cel odrolnienia działki.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przytoczeniu treści przepisów prawa podniosło, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy element w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej celem jest realizacja naczelnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochrona podstawowych dla tejże ustawy wartości, tj. ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazana analiza winna zostać przygotowana w sposób odpowiadający przepisom cytowanego rozporządzenia, a mianowicie winna zawierać dokładne przedstawienie parametrów zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a także średnie wartości występujących w obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy - zgodnie z § 4 - 8 rozporządzenia. Ze sporządzonej analizy winno więc wynikać na jakich konkretnie nieruchomościach znajdują się budynki o poszczególnych parametrach oraz średnie wartości wskaźników. Dopiero bowiem zamieszczenie takich danych pozwoli na weryfikację przyjętych przez organ poszczególnych wskaźników.

Dalej Kolegium podkreśliło, iż w niniejszej sprawie wyznaczono obszar poddany analizie w sposób prawidłowy. Przeprowadzono również szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wydanej w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji nr [...] Kolegium zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Wnioskodawca we wniosku wskazał, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Niemniej jednak mapy załączane każdorazowo do wydawanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji nie potwierdzają tego. Brak uwidocznienia na mapie wspomnianej zabudowy występującej na działce, której wniosek dotyczy, wywołuje wątpliwości co do aktualności map. Zwrócić należy również uwagę, że na mapach załączonych do kwestionowanego rozstrzygnięcia widnieje data [...] marca 2018 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy L. winien zatem poczynić stosowne ustalenia w tym zakresie.

Organ zaznaczył, iż ustalenia co do zlokalizowanej na działce objętej wnioskiem zabudowy są istotne także dla ustalenia parametru w postaci powierzchni zabudowy. Jeśli bowiem działka nr [...] jest już zabudowana w jakiejś części, to w przypadku przyjęcia określonego dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy - nowa zabudowa mogłaby zająć jedynie maksymalnie różnicę pomiędzy dopuszczalną powierzchnią przyjętą, a istniejącą już powierzchnią zabudowaną.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że mapy załączone do decyzji nie zostały również potwierdzone za zgodność oryginałem. W sytuacji natomiast, gdy organ decyduje się na sporządzenie załączników do decyzji na kopiach map winien potwierdzić ich zgodność z oryginałem. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż mapy stanowiące załączniki do kwestionowanej decyzji nie zawierają czytelnej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Podobnie, w uprzednio wydawanych przez Kolegium decyzjach wskazywano na konieczność jednoznacznego i konkretnego określenia do jakiej drogi publicznej działka objęta wnioskiem ma dostęp. Po raz kolejny tak z wydanego rozstrzygnięcia jak i akt sprawy nie wynika, ażeby organ poczynił dokładne ustalenia w tym zakresie.

Kolegium podniosło, że w toku postępowania organ I instancji uznał za Stronę współwłaściciela nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] M. Ś., tymczasem już decyzji kończącej postępowanie organ nie doręczył ww. Stronie. W księdze wieczystej prowadzonej dla ww. działki (KW nr [...]) M. Ś. nadal wskazany jest jako współwłaściciel. Kwestia ta wymaga również wyjaśnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz że w sprawie sporządzono wadliwe uzasadnienie decyzji.

Kolegium zaznaczyło ponadto, że nieprawidłowe jest doręczanie pism w jednej przesyłce listowej kilku stronom postępowania nawet w sytuacji, gdy są to małżonkowie.

Sprzeciw (zatytułowany "skarga") od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. C. wnosząc o jej uchylenia i zarzucając jej "opieszałość i brak stanowczości w podejmowaniu decyzji".

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazał, iż po uchyleniu pierwszej i drugiej decyzji Wójta [...] organ I instancji skrupulatnie przygotował analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Skarżący podkreślił, iż projektowany niewielki namiot gospodarczy jako uzupełnienie w zabudowie jednorodzinnej dla hobbistycznego przechowywania eksponatów zabytkowych ze względu na swą funkcję i formę oraz sposób użytkowania stanowi obiekt budowlany o niewielkiej uciążliwości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa [...] (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i sygn. akt II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazało jednak, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż analiza urbanistyczna jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i zawarcia w nim danych i informacji pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości wyznaczenia parametrów zabudowy.

Natomiast uchylając decyzję ustalającą warunki zabudowy organ II instancji zakwestionował, iż:

1. nie wyjaśniono kwestii zagospodarowania działki objętej wnioskiem i związana z tym nieaktualność mapy na której sporządzono analizę,

2. mapy załączone do decyzji nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem,

3. nie ustalono jednoznacznie do której drogi publicznej ma dostęp działka,

4. nie doręczeno decyzji M. Ś., pomimo iż brał udział w postępowaniu,

5. uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne,

6. nieprawidłowe doręczanie małżonkom decyzji w jednej korespondencji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do uchybień wymienionych w 6 wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko organu, iż doręczenie pisma w postępowaniu (jedną przesyłką) obojgu małżonkom jest sprzeczne z treścią wskazanego wyżej art. 40 K.p.a. Taki pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/2000 LexPolonica nr 2112947, z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1735/2000).

Jednakże powyższe uchybienie, w szczególności w sytuacji gdy małżonkowie skutecznie wnieśli środek zaskarżenia czy też nie są zainteresowani sprawą, nie powinno skutkować uchyleniem decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii nie doręczenia decyzji M. Ś. wskazać po pierwsze należy, iż nie doręczenie stronie decyzji może stanowić przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. To jednakże należy pamiętać, iż powyższe może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 II OSK 1837/1, LEX nr 24863170).

Z powyższego wynika niedopuszczalność uwzględnienia z urzędu przez organ odwoławczy jak i sąd przesłanki pozbawienia strony udziału w postępowaniu.

Powyższe nie oznacza jednak, iż organ odwoławczy jest zwolniony z obowiązku zweryfikowania kręgu stron. Należy pamiętać, co zostało wskazane już wyżej, iż organ rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie dokonuje wyłącznie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji.

Z tych też względów uchybienia wskazane w pkt 4 i 6 nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Również zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji w żadnym wypadku nie może skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji organu I instancji, czego Sąd rozpoznając sprzeciw nie ocenia, niewątpliwie narusza art. 107 § 3 K.p.a., co oznacza, iż spełniona jest jedna z przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.. Natomiast w żadnym wypadku nie można uznać, iż konieczność sporządzenia na nowo uzasadnienia mieści się w pojęciu "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy".

Powyższe uwagi odnieść należy również do kwestii braku poświadczenia za zgodność z oryginałem załącznika graficznego do decyzji. O ile powyższe stanowi uchybienie, to jednak w sytuacji gdy w atakach znajduje się odpowiednia mapa, to brak jest potrzeby podejmowania jakichkolwiek czynności dowodowych.

Ponadto w niniejszej sprawie całkowicie niezrozumiały jest zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczący nie ustalenia do jakiej drogi publicznej ma dostęp działka będąca przedmiotem inwestycji. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa działka ma dostęp do drogi gminnej poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy tj. kopii mapy zasadniczej. Przy czym uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego de facto nie kwestionuje kwestii samej dostępności do drogi publicznej ale wyłącznie kwestii do której z dróg publicznych ma ona dostęp. W tym zakresie wystarczająca jest analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazujący, iż jest to droga Ś. .

Odnosząc się do ostatniego zarzutu tj. nie ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu inwestycji i związana z tym aktualność mapy załączonej do decyzji wskazać należy, iż zarzut ten jest w pełni zasadny i niewątpliwie wymaga podjęcia stosownych czynności dowodowych, to jednakże Sąd nie uznał aby czynności te przekraczały możliwość uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a..

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy mapą oraz analizą urbanistyczna, a wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zachodzi rozbieżność.

W pkt. II. 2 wniosku wnioskodawca jednoznacznie wskazał, iż działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Powyższe potwierdził Skarżący wskazując, w sprzeciwie, że projektowany namiot stanowi uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej.

Ewentualna faktyczna zabudowa na działce inwestycyjnej niewątpliwie, w ocenie Sądu, będzie miała wpływ na ustalenie parametru dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla mającego powstać namiotu. To jednakże powyższe nie oznacza, iż ustalenie powyższej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a nie wyłącznie jego uzupełnienia.

W tym miejscu powtórzyć należy, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wszelkie błędy wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogły być naprawione w toku postępowania odwoławczego. Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na uwadze również fakt, iż jest to już trzecia decyzja kasacyjna w sprawie.

Wobec powyższego podkreślić należy, iż organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie reaguje na kilkukrotne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz kolejny decyzję naruszającą przepisy prawa, to obowiązkiem organu odwoławczego jest podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od 2018 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już trzykrotnie uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazując na nowe uchybienia lub powtarzając poprzednie zarzuty. W sytuacji, gdy zdaniem SKO organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach , to winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie nie ma przeszkód aby organ odwoławczy zwrócił się do biegłego aby ten dokonał uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy czy też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uzyskanie takiego uzupełnienia pozwoli następnie na wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę SKO zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżąca wpisu sądowego od sprzeciwu.