Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 485/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 30b ust.1, 2, 4, art. 30c ust. 1,3, art. 5 pkt 11, art. 28 ust. 1 pkt 3, pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 30 ust. 1, art. 30a ust. 1, 3, art. 26 ust. 1 pkt 1,8, ust. 2, art. 35 ust. 3 pkt 1,  3,4, 6,8, art. 39b ust. 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy P. na czynność Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Rozbudowa komunalnej oczyszczalni ścieków w P. wraz ze skanalizowaniem wsi L., O., K." stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.


UZASADNIENIE

Na podstawie artr 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności' i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s.25, z późn. zm.) oraz art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.) i pkt 1.5.2 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy - Gminy P. (dalej także jako “strona skarżąca") od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Rozbudowa komunalnej oczyszczalni ścieków w P. wraz ze skanalizowaniem wsi L., O., K." – działający w imieniu Zarządu Województwa D. jako instytucji zarządzającej Marszałek Województwa - nie uwzględnił odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] r. poinformowano stronę skarżącą o negatywnej ocenie merytorycznej projektu, wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania w zakresie spraw proceduralnych. Uzasadnieniem tej decyzji było niespełnienie następujących kluczowych kryteriów oceny merytorycznej projektu przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WD na lata 2007-2013: - kryterium nr 1 (sekcja 2) "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" - "Czy sytuacja finansowa wnioskodawcy/podmiotu wdrażającego gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych) - w zależności od typu wnioskodawcy i uwzględnieniem odpowiednich zapisów ustawowych, np. ustawy o finansach publicznych?"; - kryterium nr 4 (sekcja 4) "Źródła finansowania projektu" - "Czy źródła finansowania projektu dają gwarancję realizacji projektu i w trakcie realizacji projektu będzie utrzymana płynność finansowa projektu (nieujemny skumulowany Cash- flow)?".

Przedstawiając przebieg postępowania przytoczono, że wnioskodawca złożył odwołanie, w którym podkreślił, iż dotacja i pożyczka otrzymane z WFOŚiGW we W. na dofinansowanie realizacji przedmiotowego zadania podlegają zwrotowi po otrzymaniu środków z Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. W § 8 pkt 2 umowy dotacji mówi się, że cyt. "umowa zostanie rozwiązana przez Fundusz w trybie natychmiastowym, tj. bez zachowania terminu wypowiedzenia w przypadku, gdy zadanie będzie realizowane z udziałem środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi". Natomiast rozwiązanie umowy pożyczki może nastąpić bez zachowania terminu wypowiedzenia albo za uprzednim wypowiedzeniem w formie pisemnej". Nadto podano, że zadanie nie jest na etapie rozpoczęcia prac lecz znajduje się na etapie rozliczenia końcowego. Dlatego uzasadnione jest wnioskowane dofinansowanie ze środków unijnych. Na czas trwania rozliczenia środków z Regionalnego Programu Operacyjnego zostanie udzielona gminie pomoc finansowa z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Wnioskodawca podniósł równocześnie argument, iż wydane opinie składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej potwierdzają przedstawione stanowisko i szczególne znaczenie dofinansowania dla sytuacji finansowej gminy. Odwołujący się wskazał, iż "uchwały i zarządzenia dotyczące dokonywanych zmian budżetu, podejmowane w trakcie roku budżetowego, nie podlegają opiniowaniu. Jedynie w przypadkach istotnego naruszenia prawa wydawane są uchwały nakazujące usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Artykuł 13 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych wskazuje sprawy podlegające opiniowaniu izby. W katalogu tym nie mieszczą się uchwały i zarządzenia podjęte w okresie od [...] do [...] r. a dotyczące zmian w budżecie gminy na [...] rok.

Po rozpatrzeniu odwołania instytucja zarządzająca wskazała, że ocena merytoryczna omawianego wniosku dokonywana była w trybie systemowym i przeprowadzona została przez dwóch różnych i niezależnych - powołanych zgodnie z postanowieniami "Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013" - ekspertów, oceniających projekt, zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena merytoryczna została przeprowadzona przez pierwszego eksperta – zgodnie z tym regulaminem, w obowiązującym terminie, przy pomocy kart oceny - w dniu [...] r. Ocena pierwszego eksperta wykazała spełnienie kluczowych kryteriów oceny merytorycznej. Ocena przeprowadzona przez drugiego eksperta, miała miejsce w dniu [...] r. i potwierdziła niespełnienie następujących kluczowych kryteriów oceny merytorycznej: - kryterium nr 1 (sekcja 2) "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" - "Czy sytuacja finansowa wnioskodawcy/podmiotu wdrażającego gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych) - w zależności od typu wnioskodawcy i uwzględnieniem odpowiednich zapisów ustawowych, np. ustawy o finansach publicznych?"; - kryterium nr 4 (sekcja 4) "Źródła finansowania projektu" - "Czy źródła finansowania projektu dają gwarancję realizacji projektu i w trakcie realizacji projektu będzie utrzymana płynność finansowa projektu (nieujemny skumulowany Cash-flow)?" W związku z zaistniałą rozbieżnością między wynikami oceny merytorycznej projektu dokonanej przez dwóch ekspertów, odbyło się, zgodnie z § 5 pkt 23 powołanego regulaminu, robocze posiedzenie Komisji Oceny Projektów. Eksperci na tym posiedzeniu nie rozstrzygnęli jednakże powstałych w wyniku oceny merytorycznej rozbieżności. W związku z powyższym - zgodnie z § 5 pkt 24 regulaminu - powołany został trzeci ekspert I stopnia do przeprowadzenia oceny merytorycznej wniosku. W dniu [...] r. ocena merytoryczna wniosku została przez niego przeprowadzona i jej wynik potwierdził niespełnienie wymienionych kluczowych kryteriów oceny merytorycznej.

Następnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w piśmie informującym wnioskodawcę o negatywnej ocenie merytorycznej projektu zawarte zostały stosowne informacje dotyczące przysługującego prawa do wniesienia środka odwoławczego, zawierające prawidłowe pouczenie w zakresie terminu, sposobu oraz instytucji właściwej do wniesienia odwołania. Odnosząc się do kwestii załączenia przez wnioskodawcę do odwołania siedemnastu załączników (w tym uchwały Kolegium RIO w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wskazania nieprawidłowości w uchwale Rady Miejskiej w sprawie budżetu gminy na [...] r. - którego to załącznika wnioskodawca nie załączył na wcześniejszym etapie oceny wniosku), nadmieniono, iż w przypadku trybu systemowego, środek odwoławczy dotyczyć może wyłącznie kwestii proceduralnych, zatem na etapie postępowania odwoławczego aspekt merytoryczny oceny dokonanej przez ekspertów nie jest weryfikowany.

Negatywny wynik oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu przeprowadzonej przez ekspertów I stopnia, należy uznać zdaniem instytycji zarządzającej za prawidłowy pod względem proceduralnym oraz rzetelny i oparty o dokumentację przedłożoną przez wnioskodawcę. Złożone zaś uzupełnienia z dnia [...] r. do odwołania nie zostało rozpatrzone, z powodu jego wniesienia po terminie przysługującym na dokonanie tejże czynności, gdyż zgodnie z zapisami “Poradnika dla Beneficjenta" uzupełnienie do złożonego odwołania można skutecznie wnieść wyłącznie w terminie przysługującym na wniesienie odwołania od negatywnej oceny projektu. W rozpatrywanym przypadku uzupełnienie odwołania wpłynęło po terminie przysługującym na skuteczne jego wniesienie.

Dalej pouczono stronę skarżącą, że rozstrzygnięcie jest ostateczne i wiążące a wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek odwoławczy lub zaskarżenia.

W skardze na to rozstrzygnięcie gmina zarzuciła mu naruszenie prawa, tj. w szczególności :

- art. 30b ust. 4 w związku z art. 30c ustawy poprzez niepoinformowanie skarżącej gminy o przysługującym jej prawie do złożenia skargi do sądu administracyjnego; - postanowień "Poradnika dla Beneficjenta" poprzez uznanie, iż niedopuszczalnym prawnie jest przedłożenie stanowiska przez odwołującego się na poparcie jego argumentacji przedstawionej w odwołaniu po upływie terminu do wniesienia odwołania, a przed jego rozstrzygnięciem;

- błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, iż uzyskanie dofinansowanie z RPO skutkować będzie "ewentualną możliwością podwójnego finansowania" zamierzonej inwestycji przez gminę;

Wskazując na te uchybienia prawa wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go negatywnej oceny merytorycznej projektu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na poparcie wniosków i zarzutów skargi strona skarżąca między innymi wskazała na zbędny i niczym nie uzasadniony formalizm rozumienia postanowienia "Poradnika dla Beneficjenta", przewidującego, iż ewentualne uzupełnienia do złożonego odwołania możliwe są wyłącznie do dnia, w którym upływa termin przysługujący wnioskodawcy na skuteczne wniesienie odwołania. Zadaniem instytucji zarządzającej jest wszechstronne rozważenie sprawy przedstawionej w odwołaniu, zaś skarżąca nie przedstawiała w piśmie z dnia [...] r. jakichkolwiek nowych żądań, lecz jedynie argumentację na poparcie tych wyrażonych w odwołaniu. Skarżąca powołała sie w tej materii na tezy wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (II GSK 314/10, LEX 596746), w motywach którego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż do czasu zawarcia umowy o dofinansowanie stosunki zachodzące między wnioskodawcą i oceniającą jego aplikację do danego programu pomocowego instytucją mają cechy stosunku administracyjnoprawnego, a nie cywilnoprawnego oraz nadto, że dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym te ustalające wszelkie zasady przeprowadzania samego konkursu, stanowią niewątpliwie uregulowania prawne pozostające poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (odnoszą się bowiem tylko do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje wyrażają - z zasady - zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu). Uregulowania te nie mogą być jednak zarówno tworzone, jak i wykładane w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego dotyczącymi bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej (w szczególności z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawierającej pewne, choć z pewnością ograniczone wskazania co do wymogów stawianych programom pomocowym w ramach polityki rozwoju, ale i standardami konstytucyjnymi).

Na tym tle skarżąca wywodzila, że nie sposób jednak z przywołanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny standardami konstytucyjnymi pogodzić pozbawienie strony postępowania do wyrażenia swego stanowiska po upływie terminu do złożenia odwołania (czy uzupełnienia dokumentacji poprzez przedstawienie dowodów na wsparcie prezentowanego w odwołaniu stanowiska), gdy samo odwołanie zostało złożone w terminie. Rozumienie tego postanowienia "Poradnika dla Beneficjenta" w sposób prezentowany przez instytucję zarządzającą prowadzi do konstruowania swoistej prekluzji dowodowej, co nie znajduje jakichkolwiek podstaw w brzmieniu ustawy. Jedynym możliwy rozumieniem takiego postanowienia "Poradnika dla Beneficjenta" jest takie, które poprzez "uzupełnienie" odwołania będzie nakazywało rozumieć zmianę jego żądania.

W dalszej części skarżąca nie zgodzila się z argumentacją, iż możliwe jest ewentualne podwójne finansowanie. W swym odwołaniu bowiem skarżąca gmina wyraźnie wskazała, iż pomoc finansowa otrzymana z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na dofinansowanie realizacji zadania, tj. dotacja i pożyczka, podlegają zwrotowi po otrzymaniu środków z Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. Paragraf 8 punkt 2 umowy dotacji zawartej z Funduszem stanowi literalnie, iż umowa zostanie rozwiązana przez Fundusz w trybie natychmiastowym, tj. bez zachowania terminu wypowiedzenia w przypadku, gdy zadanie będzie realizowane z udziałem środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Rozwiązanie umowy pożyczki może natomiast nastąpić bez zachowania terminu wypowiedzenia albo za uprzednim wypowiedzeniem w formie pisemnej. Zmiany postanowień przedmiotowych umów (dotacji i pożyczki) mogą nastąpić w przedmiotowym wypadku, jedynie po fakcie otrzymania dofinansowania z RPO.

Zdaniem skarżącej, instytucja zarządzająca posługuje się pojęciem "ewentualnego możliwego podwójnego finansowania", co powoduje, że stan ten ma charakter potencjalny, zatem nie istniejący w dacie podejmowania decyzji o ocenie merytorycznej wniosku.

Dodatkowo skarżąca podnosiła, że realizacja zadania została zakończona, zaś brak dofinansowania spowoduje przekroczenie dopuszczalnych progów zadłużenia przewidzianych przepisami prawa. Projekty dobierano ze względu na stopień zaawansowania realizacji prac, zaś konieczność zaangażowania się kapitałowego skarżącej powodowała niekorzystne wskaźniki ekonomiczne jej finansów. Realizacja tej inwestycji dla gminy ma znaczenie priorytetowe, bowiem leży ona w obszarze Natura 2000, zaś brak spełniania wymogów w tym zakresie skutkowałby obowiązkiem zapłaty kar przez skarżącą. Konieczność podjęcia realizacji zadania spowodowana była faktem, że oczyszczalnia ścieków nie spełniała wymogów środowiskowych oraz że zadanie zostało objęte Krajowym Programem Oczyszczania Ścieków Komunalnych.

Zarzucając także opieszałość UM we W. w ogłoszeniu naboru projektów do realizacji, który miał zostać dokonany początkowo w [...] r., zaś został dokonany kilka miesięcy później, wskazywała, że kwota [...] zł na pokrycie wydatków, które są zaplanowane do zrefundowania z RPO w [...] roku, ujęta jest w planowanej kwocie dotacji z RPO w wysokości [...] zł. Nieotrzymanie dofinansowania w przypadku, gdy zadanie jest zakończone, uniemożliwi gminie realizację podstawowych zadań. Poniesiony przez skarżącą wysiłek takiego zaawansowania poziomu prac spowodował, że obecnie występuje brak płynności finansowej. Brak umowy o dofinansowanie z RPO doprowadził również do przekroczenia ustawowego progu zadłużenia ze względu na niemożność wyłączenia zaciągniętej pożyczki na finansowanie przedmiotowego zadania. Nieotrzymanie dofinansowania z RPO burzy całkowicie płynność finansową roku [...] oraz kilku kolejnych lat. Zadanie nie jest na etapie rozpoczęcia prac, lecz znajduje się na etapie rozliczenia końcowego. Dlatego uzasadnione jest wnioskowane dofinansowanie w wysokości [...] zł ze środków unijnych. Na czas trwania rozliczenia środków z Regionalnego Programu Operacyjnego zostanie udzielona gminie pomoc finansowa z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W.

W przekonaniu skarżącej wydane opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej potwierdzają przedstawione stanowisko i szczególne znaczenie dofinansowania dla sytuacji finansowej gminy.

W odpowiedzi instytucja zarządzająca sformułowała alternatywnie wniosek, tzn. o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Podniosła, że przedmiotowy wniosek skarżącej został zgłoszony w trybie systemowym zaś możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego dotyczy jedynie projektów wyłanianych w drodze konkursu, jak należy wnosić z brzmienia art. 5 pkt 11 ustawy. W zakresie oddalenia skargi podtrzymała dotychczasową argumentację powołując się na obowiązujące regulacje ustanowione zgodnie z ustawą w systemie realizacji RPO WD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Tego rodzaju kontrolę sądowoadministracyjną przewidziano w artykule 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą), stanowiącym, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Według art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zagadnienie dopuszczalności skargi w sytuacji, gdy negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczy projektu systemowego, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku.

W tej materii instytucja zarządzająca wnosiła o odrzucenie skargi powołując się w szczególności na treść art. 5 pkt 11 ustawy, który w jej przekonaniu, stanowiąc o środkach odwoławczych określonych systemem realizacji – zdefiniowanego jako "zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji" - odnosi się tylko do projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3 ustawy, to znaczy projektów wyłonionych w trybie konkursu.

Sąd nie podziela wszakże takiego zapatrywania strony przeciwnej, ponieważ art. 5 zawiera jedynie słownik użytych w ustawie określeń i ograniczając się wyłącznie do jego brzmienia nie sposób wywodzić o zaskarżalności do sądu administracyjnego. Pozostając w ramach wewnętrznej systematyki przedmiotowego aktu prawnego nie można bowiem pomijać szczególnych regulacji zawartych w omawianej ustawie i trzeba wskazać, że tryb odwoławczy oraz możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego unormowane zostały odrębnie.

W myśl art. 30 ust. 1 podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Zgodnie z art. 30a ust. 1 - umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.

Stosownie zaś do ust. 2 - instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Według ust. 3 natomiast - właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu.

Należy zauważyć, iż w hipotezie przytoczonych przepisów art. 30 oraz art. 30a ust.1 i ust. 3 ustawodawca operuje pojęciem ogólnym "projekt". Skoro "projekt" w świetle pkt 9 art. 5 ustawy oznacza przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą, to przyjąć należy, że definicja ta obejmuje każdy rodzaj projektu, wyszczególniony ex lege w przepisie art. 28 ust.1, a zatem także projekty systemowe ujęte w pkt 2 ust. 1 art. 28. Tym samym, w przepisie art. 30a – poza przypadkiem opisanym w ustępie 2 tego artykułu (ogłoszenia na stronie internetowej listy projektów, o których mowa w art. 28 ust. 3) nie zawężono omawianego pojęcia jedynie do projektów wyłanianych w trybie konkursowym. Konsekwentnie trzeba więc przyjąć, że także reguły kolejnego przepisu art. 30b - zawierającego w swym ustępie 1 odesłanie do art. 30a ust. 3 w zakresie pisemnej informacji o wynikach oceny projektu – nie dotyczą wyłącznie projektu zgłoszonego w trybie konkursu. Powołany przepis art. 30b ust. 1 stanowi, że: "W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść". Unormowanie art. 30b ust.1 w zakresie rozumienia "negatywnej oceny projektu" nie wprowadza zatem również żadnego ograniczenia do danego rodzaju projektu a co za tym idzie – nie wyłącza możliwości wniesienia środka odwoławczego w przypadku innego projektu niż konkursowy.

Znajduje to potwierdzenie również w regulacji ust. 2, w którym postanowiono, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Jest to zatem generalna reguła i zdaniem Sądu nie zmienia jej przywoływana przez instytucję zarządzającą treść art. 5 pkt 11, która nie jest bynajmniej jednoznaczna i z ostatniej części tego przepisu - "system realizacji określa również (podkreślenie Sądu) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3" - nie można wywieść ustawowego nakazu stanowienia środków odwoławczych w systemie realizacji wyłącznie w stosunku do projektów w trybie konkursowym tudzież zakazu ustanowienia środków odwoławczych wobec innego rodzaju projektów, np. projektów systemowych objętych regionalnym programem operacyjnym.

Według ust. 4 art. 30b - właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Zgodnie zaś z zacytowanym na wstępie artykułem 30c ust. 1 ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej materii Sąd podziela pogląd zarysowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć nie został on sformułowany na tle procedur dotyczących weryfikacji projektów systemowych, że przy braku legalnego zdefiniowania pojęcia "negatywnej oceny projektu" zasadne jest przyjęcie, że chodzi o przypadki, gdy ocena taka doprowadza do sytuacji, w której projekt nie otrzyma dofinansowania (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10 , wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, Centralna Baza Orzeczeń, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. II GSK 847/10, LEX nr 663502).

Wobec powyższego zachodzi brak podstaw prawnych do ograniczenia drogi sądowoadministracyjnej tylko do projektów zgłoszonych do naboru w trybie konkursowym. W świetle regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej dotyczącej dofinansowania projektów systemowych, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie wyczerpano tok odwoławczy i skarżąca spółka otrzymała informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, dochowała także wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi.

Przystępując do rozstrzygnięcia meritum sporu należy zaznaczyć, że sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu, generalnie ujmując, sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a ustawy tej ustawy), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 ustawy), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), jak również w regulacjach unijnych. Według art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Zgodnie z powołanym przepisem prawa europejskiego - instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za (lit.a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto, stosownie do pkt 2 ust. 1 art. 26 powołanej ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, a także (pkt 4) wybór - w oparciu o kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 3, czyli zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący - projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz (pkt 6) określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego i określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą narusza prawo.

Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy - instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, pośrednio, na gruncie art. 31 ust.1 ustawy wnosić także trzeba, że ocena projektu winna być bezstronna i rzetelna. Uzasadnienie oceny, do czego obliguje norma art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – mimo że po myśli art. 30g ustawy ocena wniosku nie stanowi decyzji administracyjnej – powinno jednak zawierać wnikliwe wyjaśnienie powodów, tak by nie było poczytane za arbitralne. W orzecznictwie podkreśla się, że merytoryczna ocena projektu jest zbliżona do instytucji uznania administracyjnego, wobec tego, by nie przypisać zarzutu przekroczenia granic swobodnego uznania i nie uznać oceny za dowolną - musi być ona uzasadniona w sposób pełny, wyczerpujący, spójny i logiczny. Dotyczy to zarówno opisania sfery faktów jak i okoliczności prawnych, które legły u podstaw danego działania.

Niestety, w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest w wystarczającym stopniu rozważenia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, lakonicznie bowiem odwołuje się ono do opinii ekspertów z konkluzją, że kluczowe kryteria merytoryczne nie zostały spełnione, bez wyjaśnienia przesłanek, oraz w zasadzie ogranicza się do przedstawienia jedynie aspektów proceduralnych. Tymczasem przedmiotowy projekt przeszedł pozytywnie ocenę formalną i negatywna ocena dotyczyła jego wartości merytorycznej, zatem powinnością instytucji zarządzającej było wszechstronne odniesienie się do zagadnień merytorycznych, które pojawiły się w sprawie.

Jakkolwiek w przepisie art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdza się, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych, w ustępie 2 powołanego artykułu nakładając wymóg wskazania w systemie realizacji co najmniej jednego środka odwoławczego, to jednak celem tego przepisu ustawowego jest zapewnienie pełnej kontroli instancyjnej dokonanej oceny przez możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co odpowiada konstytucyjnemu standardowi dwuinstancyjności postępowania zapisanemu w art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Wypada zauważyć, iż środek zaskarżenia, o jakim mowa w art. 30b ust.1 i 2 ustawy, to środek "odwoławczy" i swym zakresem w ustawie nie został sprowadzony do kwestii jedynie proceduralnych, jak przyjęto w "Poradniku dla Beneficjentów". Ograniczenie rozumienia "środka odwoławczego" do zagadnień tylko proceduralnych, z wyłączeniem możliwości podnoszenia w nim przez stronę zarzutów merytorycznej natury, czyli odnoszących się do istoty sprawy, czyniłoby kontrolę instancyjną iluzoryczną, w efekcie łamiącą zasadę dwuinstancyjności. Nadto nie można przyjąć, że ustawa w art. 39b ust.1 wprowadza wyjątek od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Samo bowiem ustawowe odesłanie do warunków środków odwoławczych określonych w systemie realizacji programu operacyjnego nie może być poczytane za określenie takiego wyjątku na podstawie aktu normatywnego rangi ustawowej.

Gdyby nawet pominąć opisane braki drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia co do oceny projektu i przyjąć, że instytucja zaakceptowała w pełnym kształcie negatywną ocenę merytoryczną sformułowaną w piśmie Dyrektora Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] r., to trzeba stwierdzić, że nie spełnia ona przedstawionych wyżej wymogów.

I tak w aspekcie kryterium "Sytuacja finansowa wnioskodawcy" wskazano, opierając się na opiniach ekspertów, że brak jest przez wnioskodawcę "jednoznacznego udokumentowania rozwiązania problemu podwójnego finansowania projektu". Należy podnieść, że strona skarżąca w toku całej procedury wyłaniania projektów od początku utrzymywała, że jej zdaniem nie dojdzie w jej przypadku do podwójnego finansowania i wywodziła tę okoliczność z treści postanowień § 8 ust. 2 umowy dotacji zawartej z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w którym zamieszczono klauzulę rozwiązania umowy przez Fundusz w trybie natychmiastowym, tj. bez zachowania terminu wypowiedzenia w razie, gdy zadanie będzie realizowane z udziałem środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi, a także powoływała się na postanowienia zawartej z Funduszem umowy pożyczki.

Rzeczą instytucji zarządzającej było zatem zdefiniowanie pojęcia "podwójnego finansowania", wskazanie źródła tej definicji poprzez wskazanie stosownej normy i w jej kontekście wypowiedzenie się, czy dojdzie do podwójnego finansowania projektu na tle zapisów umów wiążących skarżącą z Funduszem oraz przedstawienie sposobu rozumowania – odnoszącego się do ustaleń stanu faktycznego oraz przytoczonych twierdzeń strony skarżącej. Rozważań takich wszakże nie poczyniono ani w opiniach ekspertów, ani ocenach dokonanych przez instytucję. Dwie opinie eksperckie, negatywne w tej materii, nie są spójne, w jednej wskazano na ewentualność złamania zakazu podwójnego finansowania, z drugiej zaś nie można wyczytać, czy przypisano stronie skarżącej przypadek podwójnego finansowania, odwołano się bowiem tylko do faktu pogorszenia – w razie zwrotu dotacji i pożyczki – sytuacji finansowej wnioskodawcy. Ponadto przy omawianiu przedmiotowego kryterium wypada zaznaczyć również, że instytucja zarządzająca doprecyzowała je poprzez poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: "Czy sytuacja finansowa wnioskodawcy/podmiotu wdrażającego gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych) - w zależności od typu wnioskodawcy i uwzględnieniem odpowiednich zapisów ustawowych, np. ustawy o finansach publicznych?" Konstrukcja i charakter pytania wskazuje, że nie chodzi w nim wyłącznie o określenie ogólnej kondycji finansowej aplikującego podmiotu, lecz także o zbadanie, czy jego kondycja finansowa gwarantuje możliwość realizacji danego projektu, tzn. czy zachodzi zdolność podmiotu wnioskującego do wykonania projektu. W tym miejscu trzeba przywołać pkt 5.3 "Ocena merytoryczna" na str. 68 "Poradnika dla Beneficjenta", w którym podano, że głównym celem oceny merytorycznej wniosków jest zbadanie "wykonalności" projektu – technicznej (realizacyjnej) strony projektu. Skarżąca gmina podnosiła w tej mierze, że projekt już znajduje się na etapie rozliczenia końcowego. Nie było to jednak przedmiotem oceny instytucji zarządzającej.

Z kolei jeśli chodzi o kryterium "Źródła finansowania projektu" - "Czy źródła finansowania projektu dają gwarancję realizacji projektu i w trakcie realizacji projektu będzie utrzymana płynność finansowa projektu (nieujemny skumulowany Cash-flow)?" – nie przedstawiono analizy, sformułowano w zasadzie jedynie wniosek końcowy, po krótkiej argumentacji, budzącej wątpliwości. Wynika z niej, że założono stan, w którym wystąpi jednak zwrot dotacji otrzymanej z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który to zwrot wpłynie na deficyt i wysokość długu w realizacji budżetu gminy. W takim świetle przyjąć trzeba, że na ocenę spełnienia tego kryterium rzutowałoby uprzednie ustalenie, czy dojdzie do podwójnego finansowania oraz w jakim wymiarze będzie wywierało wpływ na deficyt i wielkość zadłużenia w wykonaniu gminnego budżetu. Ponadto, podobnie jak przy pierwszym, to kryterium także odnosi się do zbadania, czy źródła finansowania dają gwarancję realizacji projektu, który – jak akcentuje skarżąca – jest w końcowej fazie realizacji, do której to okoliczności faktycznej instytucja nie odniosła się.

Nie jest ponadto jasne wskazanie przez instytucję, że strona skarżąca nie wykazała źródła pozyskania środków finansowych w celu pokrycia zaplanowanego w budżecie gminnym wydatku w kwocie [...] zł skoro gmina utrzymuje, że ujęła go w planowanej kwocie dotacji z RPO. Nie odniesiono się również do zarzutu odwołania, iż zachodzi brak podstaw prawnych do żądania przez instytucję zarządzającą uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Zaniechanie instytucji zarządzającej w sporządzeniu pełnego uzasadnienia oceny co do meritum, nie spełnia przesłanki rzetelności przy dokonywaniu oceny projektu, jak tego wymaga norma art. 31 ust.1 oraz przejrzystości reguł, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy i z tych względów skutkowało koniecznością stwierdzenia przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, na mocy art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W ponownym postępowaniu instytucja zarządzająca usunie dostrzeżone przez Sąd braki w dokonanej ocenie i rozważy wszystkie wskazane aspekty merytoryczne, po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.