Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 888/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art.14 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 10, art.17 pkt 13 ,  art. 19, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.11a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi – K. G. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Nieborów z dnia 24 czerwca 2015 r. nr X/37/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nieborów, fragment obszaru wsi Bełchów i Dzierzgów 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust.3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy Nieborów na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

W dniu 17 września 2015r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Nieborów nr X/37/2015 z dnia 24 czerwca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nieborów, fragment obszaru wsi Bełchów i Dzierzgów.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.), § 4 pkt 9 i § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego oraz przekroczenie uprawnień ustawowych.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Nieborów nr X/37/2015 z dnia 24 czerwca 2015 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nieborów, fragment obszaru wsi Bełchów i Dzierzgów w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei zakres przedmiotowy oraz granice tej zasady zostały skonkretyzowane w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym określa się układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami i klasyfikacją ulic, warunki powiązań z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności określenie ilości miejsc parkingowych. Inne ustalenia planu w tym zakresie naruszają zasady uchwalania aktu planistycznego.

Dalej Wojewoda podniósł, że według ustaleń przedmiotowego planu, na terenie oznaczonym symbolem 4.295.P dla działki nr 17/1 przewidziano obsługę komunikacyjną z działki nr 17/2. Na załączniku graficznym do uchwały nie została wydzielona droga łącząca działkę 17/1 z jakąkolwiek drogą publiczną, natomiast z ustaleń planu wynika, że obie działki to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W ocenie organu nadzoru działka nr 17/1 nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej ponieważ nie ma dostępu do drogi publicznej.

Następnie Wojewoda zauważył, iż w tekście przedmiotowego planu w § 13 ust. 2 pkt 2b oraz § 14 ust 3 pkt 2b, wprowadzono zapis: "..istniejące sieci do zachowania lub przebudowy na warunkach zarządcy drogi" co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów, bowiem Rada Gminy Nieborów nie miała kompetencji do nakładania na uczestników procesu budowlanego dodatkowych obowiązków i uzależniania realizacji inwestycji od stanowiska zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego tego typu ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego stanowią przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy, do stanowienia w zakresie planowania przestrzennego.

Wojewoda również wskazał, że na załączniku graficznym do uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 4.279.MN, 4.28l.MN, 4.282.MN i 4.283.MN, w podkładzie mapowym widnieje zapis "Ls"- co oznacza, że jest to teren przeznaczony pod uprawy leśne. Natomiast w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2015 roku poz. 909 ) jeśli w planie miejscowym następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana taka może nastąpić tylko po uprzednim wydaniu w tym zakresie decyzji administracyjnej stosownego organu. Gmina Nieborów przesłała kopię decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego nr RO.I-AB-6110/11/10 z dnia 21 lipca 2010 roku wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże Gmina Nieborów nie wykazała, że tereny działki leśnej nr ewidencyjny 202 są wyłączone spod produkcji leśnej. Tymczasem działka nr 202 przebiega przez wszystkie wymienione wyżej obszary MN, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący stanął na stanowisku, iż zmiana przeznaczenia w zagospodarowaniu terenu, bez zgody na wyłączenie spod produkcji leśnej, jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż do projektu niniejszego planu, wyłożonego do publicznego wglądu, wpłynęło 5 uwag, z których 3 Wójt Gminy Nieborów uwzględnił, a pozostałe rozstrzygnął negatywnie i przekazał radzie gminy do rozpatrzenia. Uwzględnione przez Wójta Gminy Nieborów uwagi dotyczą likwidacji terenu przeznaczonego pod miejscową oczyszczalnię ścieków. Wskutek uwzględnienia uwag wprowadzono zmiany zarówno do tekstu planu, jak również na rysunku planu, poprzez wykreślenie terenu o symbolu 7.50.Kos.- projektowanej oczyszczalni ścieków. Jeśli następuje zmiana projektu planu, w tym przypadku polegająca na rezygnacji z istotnej dla danego terenu inwestycji, zgodnie z art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Projekt przedmiotowego planu po zmianach nie został przesłany stosownym organom do opiniowania i uzgodnień oraz nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z projektem przedłożonym do opiniowania i uzgodnień, a także z projektem wyłożonym do publicznego wglądu. Zainteresowani mieszkańcy nie mieli możliwości zapoznania się z treścią poprawionego planu ani złożenia do niego uwag przed jego uchwaleniem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nieborów wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 pkt 2b oraz § 14 ust 3 pkt 2b uchwały Nr X/37/2015 Rady Gminy Nieborów z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nieborów, fragment obszaru wsi Bełchów i Dzierzgów dotyczące zapisu "istniejące sieci do zachowania lub przebudowy na warunkach zarządcy drogi" oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu, że działka ewidencyjna nr 17/1, położona w terenie o symbolu 4.295.P, nie ma zapewnionej dostępności komunikacyjnej do drogi publicznej organ wyjaśnił, iż w treści planu miejscowego określono obsługę komunikacyjną dla działki nr 17/1 poprzez działkę ewidencyjną nr 17/2. Przy formułowaniu ustaleń planu w każdym przypadku badano stan prawny nieruchomości. W tym przypadku działki o nr ewidencyjnych działek nr 17/1 i nr 17/2 są własnością jednego właściciela i wchodzą skład jednej nieruchomości. W związku z tym nie występuje konieczność wyznaczenia drogi dojazdowej do działki nr 17/1 na działce nr 17/2 w obrębie tej samej nieruchomości. Warunek o treści: "h) dostępność komunikacyjna działki ewidencyjnej nr 17/1 do drogi 4.308.KD-D poprzez działkę ewidencyjną nr 17/2" zawarty w tekście planu miejscowego jednoznacznie wskazuje na konieczność ustanowienia służebności dojazdu na działce nr 17/2 w sytuacji zbycia którejkolwiek działki ewidencyjnej. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z powyższego przepisu wynika, że działka nr 17/2 nie musi być w chwili zatwierdzenia planu miejscowego drogą. Jednocześnie nie jest wykluczone uzyskanie przez właściciela działki nr 17/1 dostępu komunikacyjnego do drogi Nr 70. Zarzuty skargi, że działka nr 17/1 nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej jest nieuzasadniony.

W odpowiedzi na zarzut braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w obrębie działki nr 202 w obrębie Bełchów wskazano, że ten zarzut oparto o odczyt symbolu użytku leśnego (Ls) z podkładu mapowego na którym wykonano rysunek planu miejscowego. Zarzut opiera się na błędnym odczytaniu mapy (symbol Ls w obrębie działki nr 202 jest umieszczony na odnośniku wskazującym na taki użytek w rejonie działki nr 205). Podstawowym i jednoznacznym dokumentem stwierdzającym rodzaj użytków w obrębie działki nr 202 jest wypis z rejestru gruntów. Planem objęta jest część działki nr 202 o użytku Lz-RVI ( grunty zadrzewione i zakrzewione na roli klasy VI nie wymagające wyłączenia decyzją administracyjną). Wypis wskazuje, że w obrębie działki nr 202 nigdy nie występował użytek leśny i dlatego działka ta nie figuruje w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego Nr RO.I-AB-6110/11/10 wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w obowiązującym dotychczas planie miejscowym. Gmina Nieborów nie bierze odpowiedzialności za czytelność podkładów mapowych pozyskanych z ośrodka geodezyjno-kartograficznego.

Odpowiadając na zarzut naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego polegający na braku ponowienia czynności przewidzianych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podkreślił, iż w okresie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wpłynęły między innymi trzy pisma z uwagami o identycznej treści merytorycznej. W uwagach wniesiono o likwidację przeznaczenia terenu pod oczyszczalnie ścieków. W tekście planu miejscowego podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, podano zasady wyposażenia terenów zabudowy w elementy infrastruktury technicznej (punkty w § 11) dotyczące gospodarki ściekowej:

2) dopuszczalne jest wyposażanie terenów przeznaczonych pod realizację budynków w sieci infrastruktury technicznej innych mediów oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej (z wykluczeniem turbin wiatrowych) ograniczone do obsługi poszczególnych terenów, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń miejscowego planu;

7) odprowadzenie ścieków bytowych do zakładowych (przydomowych) oczyszczalni ścieków przy zachowaniu przepisów odrębnych lub do szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, a następnie wywożone na stację zlewną oczyszczalni ścieków, docelowo do projektowanej oczyszczalni ścieków w terenie o symbolu 7.50.KOs. W wyniku uwzględnienia uwag:

- na rysunku planu teren o symbolu 7.50.KOs został włączony do terenu o symbolu 7.60.P przeznaczonego pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,

- w pkt 7 w § 11 wykreślono wyrazy "docelowo do projektowanej oczyszczalni ścieków w terenie o symbolu 7.SO.KOs".

Jednocześnie zlikwidowano "nieostre" pojęcie prawne "docelowo" z uwagi na brak wyjaśnienia interpretacyjnego w słowniczku użytych pojęć w tekście planu. Na obszarze planu przyjęto zasadę odprowadzenia i oczyszczania ścieków poprzez zakładowe oczyszczalnie lub poprzez wywóz na stacje zlewne poza obszarem planu. Teren projektowanej oczyszczalni o symbolu 7.50.KOs. został wyznaczony jako rezerwowy w sytuacji, gdy system indywidualnych urządzeń oczyszczania będzie mało opłacalny (docelowa budowa zbiorczej oczyszczalni). Wyeliminowanie tego obszaru z ustaleń planu nie zmienia zasad odprowadzania i oczyszczania ścieków w poszczególnych terenach o przeznaczeniu budowlanym.

Zdaniem organu, w wyniku rozpatrzenia uwag pozytywnie nie nastąpiła konieczność ponownego uzgodnienia i zaopiniowania części projektu planu miejscowego objętego zmianą ( obejmującego części działek stanowiących własność wnoszących uwagi) gdyż: w projekcie planu miejscowego po zmianach włączono teren oczyszczalni ścieków do terenów produkcyjnych, w których to dopuszczono również realizację oczyszczalni ścieków; w projekcie planu miejscowego po zmianach zachowano wszystkie warunki odległościowe obiektów budowlanych od terenu autostrady i dróg lokalnych jak w projekcie planu miejscowego przed zmianą; w projekcie planu miejscowego po zmianach zmniejszono potencjalne oddziaływanie na środowisko z uwagi na rezygnację z docelowej koncentracji ścieków z większego obszaru zabudowy produkcyjnej w stosunku do projektu planu miejscowego przed wprowadzoną zmianą; w projekcie planu miejscowego po zmianach nie zmieniono zasad odprowadzania i oczyszczania ścieków w obszarze planu w kontekście nie zmienionego zapisu § 11 pkt 7 tekstu projektu planu miejscowego wyłożonego; zmiana projektu planu miejscowego dotyczy wyłącznie nieruchomości osób, które wniosły uwagi i projekt planu miejscowego po wprowadzeniu zmian nie narusza praw i uprawnień osób trzecich.

Z uwagi na jednostkowy charakter dokonanych zmian, nie naruszających interesów właścicieli działek objętych zmianą ( zmiany dokonano zgodnie z uwagami właścicieli działek), ani też nie naruszających interesów właścicieli działek sąsiednich, a także z uwagi na fakt, że zmiany nie mają charakteru ogólnego, mogły one zostać wprowadzone do projekty planu miejscowego bez konieczności ponowienia procedury planistycznej.

Natomiast organ wnosząc o uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów prawa wprowadzając w treści planu w § 13 ust. 2 pkt 2b oraz § 14 ust 3 pkt 2b zapisu: "b) istniejące sieci do zachowania lub przebudowy na warunkach zarządcy drogi" podniósł, że stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie pozostaje bez wpływu na ważność pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały.

W toku postępowania przed tutejszym sądem swój udział zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej przyłączył się do stanowiska Gminy Nieborów w zakresie częściowego uznania skargi, w pozostałej części wniósł o oddalenie. Pełnomocnik organu zajął stanowisko jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Łódzki jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 u.s.g., w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia jej uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, bowiem wówczas może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a więc jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi prawidłowo wskazano art. 93 u.s.g. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 572/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem skargę Sąd uznał za dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie trzeba zgodzić się z zarzutami Wojewody, czego nie kwestionuje organ uchwałodawczy, że kwestionowane § 13 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust.3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały o jednakowej treści : "istniejące sieci do zachowania lub przebudowy na warunkach zarządcy drogi" naruszają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ustawowego nakazu zawarcia w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie można rozumieć jako przyzwolenie ustawodawcy dla rady gminy na wprowadzenie w planie miejscowym generalnego nakazu przebudowy sieci komunikacyjnej na warunkach zarządcy drogi. Podkreślić bowiem należy, że tryb realizacji inwestycji drogowych reguluje odrębny akt - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013r., poz.687 ze zm.), która w art. 11a ust. 1 określiła, że w zakresie dróg krajowych i wojewódzkich to wojewoda wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, zaś odnośnie dróg powiatowych i gminnych – starosta. Z kolei budowa konkretnych zjazdów, z uwzględnieniem ich szczegółowej lokalizacji, będzie wynikać z indywidualnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi w postaci zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Po myśli 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Reasumując tę część rozważań należy wskazać, że Rada Gminy w Nieborowie uchwalając § 13 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust.3 pkt 2 lit. b planu miejscowego, naruszyła swe kompetencje uchwałodawcze i wkroczyła w uprawnienia innych organów zastrzeżonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie składu orzekającego powyższe należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu) (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust.3 pkt 2 lit. b na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji stanowiło podstawę do zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia dla działki nr 17/1 dostępu do drogi publicznej należy przyznać rację Wojewodzie, iż plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien zapewniać możliwość obsługi komunikacyjnej wskazanych terenów. Jednocześnie jednak pamiętać warto, iż jeśli organ uchwałodawczy gminy uzna, iż z jakiś szczególnych względów niezbędne jest ustalenie ogólnej reguły, w myśl której pewne nieruchomości nie będą obsługiwane z drogi publicznej, winien co do zasady, przewidzieć w uchwale o planie alternatywną możliwość obsługi komunikacyjnej tych terenów. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której pewne nieruchomości gruntowe nie byłyby w ogóle obsługiwane przez ustanowiony w planie system komunikacji. Niemniej jednak – wbrew twierdzeniom Wojewody – działka nr 17/1 ma możliwość skomunikowania się z drogą publiczną o symbolu 4.308.KD-D poprzez sąsiednią działkę nr 17/2, co wynika z § 13 ust.24 pkt 2 lit. h planu. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2015r., poz. 782) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Oddzielenie nieruchomości, stanowiącej więcej niż jedną działkę od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną działkę przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż działka, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi, przez działkę sąsiednią, stanowiąc z nią jedną nieruchomość podzieloną geodezyjnie. Niewątpliwie w sytuacji zbywania działki nr 17/1 niezbędnym będzie podjęcie działań przewidzianych w prawie dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tak jak przewiduje to zapis § 13 ust.24 pkt 2 lit. h planu. Dlatego też należy przyjąć w tej sytuacji, że taki dostęp do drogi, jak zapisano to w przywołanym przepisie planu, jest w swej istocie równoznaczny z dostępem bezpośrednim (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 1011/13, Lex nr 1437418).

Przechodząc do zarzutu dotyczącego działki nr 202 należy dostrzec, że istotnie - tak jak wskazuje organ - symbol "Ls" na podkładzie mapy jest z odnośnikiem do działki 206/8 lub 205/8. Mapa jest nieczytelna i rzeczywiście rada gminy za nią nie odpowiada w tym zakresie jaki otrzymała z ośrodka geodezyjnego. Z wypisu z ewidencji gruntów przedstawionego przez organ wynika, że na działce nr 202 występują grunty rolne klas V i VI. Skoro zatem w planie miejscowym przeznaczono ją pod drogi dojazdowe – 4.270.KD-D oraz budownictwo mieszkalne jednorodzinne – 4.279.MN; 4.281.MN, 4.282.MN i 4.283.MN, to nie wymagana nawet była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi - art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015r., poz. 909). W tej sytuacji zarzut braku zgody na przeznaczenie spornej działki na cele nieleśne jest bezpodstawny, gdyż obecnie nie jest to działka leśna. Konsekwentnie więc zaskarżony plan nie narusza § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując ostatni zarzut skargi dotyczący niepowtórzenia procedury planistycznej po uwzględnieniu uwag, skład orzekający w niniejszej sprawie przyłącza się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że regulacja art. 28 u.p.z.p. dotyczy jedynie przypadków najpoważniejszych przypadków naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (vide: wyrok z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11; wyrok z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 505/13; wyrok z dnia 15 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 308/13; wyrok z dnia 13 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 2879/13, wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11 tego przepisu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Interpretując ten przepis należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do planu, czy są to uwagi o charakterze indywidualnym czy są to uwagi o charakterze ogólniejszym, kiedy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem, bo zmiany leżące w interesie jednych mogą naruszać interesy pozostałych osób. Jednocześnie jednak zauważyć należy, że przy interpretacji i ocenie prawidłowości zastosowania art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy mieć także na uwadze z jakim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia, tzn. jak duży jest zakres przedmiotowy tego planu. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. W sytuacji, gdy zmiany leżące w interesie jednych naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, i powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan, to wówczas niewątpliwie procedura winna być powtórzona. W innych przypadkach, gdy chodzi o zmiany jednostkowe, takiej potrzeby nie ma.

W niniejszej sprawie uwzględnienie trzech tożsamych w wydźwięku uwag poskutkowało włączeniem terenu oczyszczalni ścieków do terenów produkcyjnych, w których to dopuszczono również realizację oczyszczalni ścieków; w projekcie planu miejscowego po zmianach zmniejszono potencjalne oddziaływanie na środowisko z uwagi na rezygnację z docelowej koncentracji ścieków z większego obszaru zabudowy produkcyjnej w stosunku do projektu planu miejscowego przed wprowadzoną zmianą; z kolei nie zmieniono zasad odprowadzania i oczyszczania ścieków w obszarze planu, zaś zmiana projektu planu miejscowego dotyczy wyłącznie nieruchomości osób, które wniosły uwagi i projekt planu miejscowego po wprowadzeniu zmian nie narusza praw i uprawnień osób trzecich. To z kolei powoduje, że z uwagi na jednostkowy charakter dokonanych zmian, nie naruszających interesów właścicieli działek objętych zmianą ( zmiany dokonano zgodnie z uwagami właścicieli działek), ani też nie naruszających interesów właścicieli działek sąsiednich, a także z uwagi na fakt, że zmiany nie mają charakteru ogólnego, mogły one zostać wprowadzone do projekty planu miejscowego bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Wnoszący powyższe uwagi nie znaleźli oponentów, a więc nie można uznać, iż zaistniał konflikt interesów między różnymi właścicielami działek położonych na obszarze objętym zmianami. Z tego powodu sąd stwierdził, iż niepowtórzenie uzgodnień nie było istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego, a tylko taka ranga naruszenia dawałaby podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Podkreślić tu wypada, że redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (vide: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Sąd w składzie orzekającym uznał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust.3 pkt 2 lit. b nie prowadzi do dezintegracji całego aktu, gdyż inkryminowane postanowienie odnosiło się tylko do hipotetycznej przebudowy istniejącej sieci połączeń komunikacyjnych. W konsekwencji Sąd przyjął, że nie ma konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LS