Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 73/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 5, art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 61 § 4, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy T. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic na terenie wsi S. i B. ze względu na istotne naruszenia prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwałą nr [...] Rada Miejska T. nadała nazwy ulicom przedstawionym na załącznikach graficznych do uchwały, na terenie wsi S. i B.

Uchwałę tę doręczono Wojewodzie 7 października 2013 r.

Organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a także wznoszenia pomników. Wojewoda wskazał, że z normy tej wynika, iż nazwę można nadać wyłącznie tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przy czym drogą publiczną jest wyłącznie droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Zdaniem organu nadzoru, warunkiem realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Musi to być zatem droga istniejąca, a nie droga, która jeszcze nie została zbudowana i której status jest niejasny, teren który został oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "dr". Wymogu tego nie zmienia też okoliczność, że działki (ulice), którym nadano nazwy zostały przewidziane jako ciągi komunikacyjne w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałami Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] 2003 r. i Nr [...] z dnia [...] 2002 r.

Wojewoda ponadto zaznaczył, że stosownie do art. 8 ust. 1a u.d.p. nadanie nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W niniejszej sprawie zgody takie nie zostały wyrażone.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że należało uznać, iż rada gminy nadając nazwę terenowi (działkom), co do którego brak dowodów potwierdzających, że stanowi działkę (działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi, rażąco narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a brak zgody właścicieli tych działek dodatkowo stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina T., żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych. Gmina zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., i art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.

W motywach skargi podniesiono, że w dniu 23 października 2013 r. strona skarżąca zwróciła się za pomocą poczty elektronicznej do organu nadzoru z prośbą o przekazanie uwag i ewentualnych pytań dotyczących uchwały nr [...]. Korespondencję tę Wojewoda odebrał w dniu 25 października 2013 r. i zwrócił się z pytaniami dotyczącymi sprawy, na które Gmina starała się wyczerpująco odpowiedzieć. W piśmie z 7 listopada 2013 r. Gmina poinformowała Wojewodę o posiadaniu potrzebnych zgód właścicieli gruntów na terenie wsi B. z zaznaczeniem dalszej weryfikacji zgód właścicieli gruntów na terenie wsi S.. Organ nadzoru, nie posiadając wyraźnej odpowiedzi ze strony Gminy, w dniu 6 listopada 2013 r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym bezpodstawnie zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p., przyjmując, że nie uzyskano, przed wydaniem uchwały z dnia [...] 2013 r. wymaganych zgód właścicieli działek na nadanie nazw ulic. Gmina zaznaczyła, że zgody właścicieli działek stanowiących drogi, dla których nadano nazwy ulic znajdują się w aktach sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu nadzoru, iż nazwy ulic nadano w sytuacji, gdy brak jest dowodów potwierdzających, że działki objęte uchwałą oznaczone są w ewidencji gruntów jako drogi, Gmina wskazała, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem o charakterze informacyjnym, obejmującym wypis danych faktycznych, pozbawionym przez ustawodawcę domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest dokumentem urzędowym, lecz zbiorem informacji o charakterze deklaratoryjnym. Ponadto Gmina wskazywała w toku postępowania organowi nadzoru, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym przedmiotowych działek. Informacja ta została przez organ nadzoru zignorowana.

Nadto strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. stosowanego w postępowaniu nadzorczym odpowiednio na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g., powinna zostać powiadomiona przez Wojewodę o wszczęciu postępowania nadzorczego. Ponadto organ ten powinien stosować przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym stronie skarżącej udział w postępowaniu (art. 9 i art. 10 k.p.a.). Zdaniem Gminy jej udział w postępowaniu nadzorczym był iluzoryczny, zaniechania organu nadzoru uniemożliwiły przedłożenie wszystkich dokumentów, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca Gmina podniosła, iż o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały decyduje funkcja tej nieruchomości w obowiązujących planach miejscowych, fakt ich geodezyjnego wydzielenia decyzjami podziałowymi wydanymi zgodnie z tymi planami oraz fakt ich faktycznego użytkowania jako drogi. Gmina przedłożyła organowi nadzoru zaświadczenia z planów miejscowych o przeznaczeniu wydzielonych działek, które ten zignorował. Nie można zaś odmawiać przymiotu publiczności: drodze wydzielonej zgodnie z planem miejscowym pod drogę publiczną i jako taką w rzeczywistości wykorzystywaną stanowiącą własność gminy dla celu nadania nazwy ulicy.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i dodatkowo wyjaśnił, że nadanie nazwy drodze wewnętrznej, stosownie do art. 8 u.d.p., wymaga stosownego wniosku właścicieli nieruchomości stanowiących taką drogę. Niezbędna też była zgoda właścicieli terenów na podjęcie uchwały. W toku postępowania nadzorczego Wojewoda nie tylko nie uzyskał potwierdzenia posiadania zgód, chociaż o podanie takiej informacji zwrócił się do Gminy, lecz również nie wskazano, by podanie takiej informacji wymagało dłuższego czasu. Wniosek organu nadzoru pozostawiono bez odpowiedzi. Wojewoda wskazał, że wszystkie zgody datowane są na dzień 24 września 2013 r. (dzień przed podjęciem uchwały) i nie posiadają prezentaty wpływu do organów Gminy T., a złożone na tych pismach poświadczenie za zgodność z oryginałem jest wadliwe (brak imienia i nazwiska poświadczającego). Ponadto z treści uchwały i skargi nie wynika, aby w toku postępowania zmierzającego do wydania uchwały, z wnioskiem o jej wydanie wystąpił którykolwiek z właścicieli działek, na których zlokalizowane są przedmiotowe drogi wewnętrzne, a Burmistrz T. zwrócił się do pozostałych właścicieli o wyrażenie zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Okoliczności te wywołują wątpliwości co do uzyskania zgody właścicieli na nadanie nazwy drogom wewnętrznym w chwili podejmowania uchwały w dniu [...] 2013 r.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów Wojewoda wskazał, że Burmistrz jest ustawowo zobowiązany przedkładać organowi nadzoru wszelkie uchwały podjęte przez Radę Gminy. Tryb, przebieg, narzędzia oraz skutki takiego postępowania są znakomicie znane samorządom, a więc również skarżącej Gminie. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że nie można przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Wprost przeciwnie – brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od zawiadomienia samorządu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i łączenie z tym oceny uczestnictwa organu samorządu w postępowaniu nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Konstrukcja postępowania nadzorczego oparta jest na kryterium legalności, co oznacza, ze organ nadzoru nie ma prawnej możliwości zaniechania wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do badanej uchwały, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek materialnoprawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Udział gminy w tym postępowaniu jest zdecydowanie ograniczony ze względu na fakt, ze wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się w momencie jej uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zważywszy, że przedmiotem skargi Gminy T. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulic, Sąd uznał za konieczne w pierwsze kolejności wyjaśnienie istoty postępowania nadzorczego, w wyniku którego doszło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Przepis art. 90 ust. 3 u.s.g. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 3 u.s.g.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 90 ust. 5 u.s.g.).

Użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczności z prawem" jest nieostre. Oznacza brak zgodności, wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSK 1991, nr 5, poz. 129). W doktrynie wskazuje się, że sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (za W. Majewicz, glosa do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., SA/Po 1479/90, OSP 1992, poz. 200). Nie można przy tym jednak powyższego stanowiska rozumieć nazbyt dosłownie, albowiem prowadziłoby to do sytuacji pozbawienia organu nadzoru prawa do dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna po prostu z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym Pd red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r., s. 914).

Wyjaśnić również trzeba, iż organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, pod względem zgodności z prawem, nie tylko samej treści uchwały, lecz także prawidłowości trybu, w jakim akt został wydany. Zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotne uchybienia w zakresie norm procesowych i ustrojowych stanowią przesłankę materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (por. P. Chmielnicki op. cit. ..., s. 916, również wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 28 listopada 2013 r., II SA/Go 875/13, Lex nr 1421933).

W okolicznościach niniejszej sprawy, organowi nadzoru przyszło dokonać oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic określonym terenom położonym we wsiach S. i B., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Zważywszy na stanowiska organu nadzoru oraz Rady Miejskiej w T. zważyć należy, że spór pomiędzy wymienionymi organami dotyczy zwłaszcza wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i granic jego stosowania, a także zastosowania przepisu art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Dokonując wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z przepisami ustawy o drogach publicznych Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że nazwę ulicy można nadać wyłącznie tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, nadany im na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Niewystarczające do nadania nazwy ulicy, zdaniem organu nadzoru, jest samo przeznaczenie danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną lub wewnętrzną.

W tym miejscu w ocenie Sądu wymaga przywołania treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, ONSAiWSA z 2005, nr 5, poz. 88, która dotyczy w znacznej mierze powyższego problemu. Należy przy tym wspomnieć, że przepis art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wyraża zasadę respektowania przez sądy administracyjne uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając tezę uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym, posługuje się terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p.. Zdefiniowane zaś w art. 4 pkt 3 u.d.p. pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. W myśl bowiem art. 4 pkt 3 u.d.p., ulica to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Rozważając pojęcie ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 u.d.p. NSA powołał się na swą uchwałę z dnia 21 października 2003r., OPK 28/02 (publ. ONSA 2003 Nr 2, poz. 57), w której m.in. stwierdzono, że art. 4 u.d.p. zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych. Uzasadnienie uchwały NSA przeprowadza analizę pojęcia "ulica" według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wielu przepisów wykonawczych do ordynacji wyborczych. Nawiązując do prawnego znaczenia nazw ulic dla wielu dziedzin życia, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi i ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów oraz jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych. Reasumując podkreślił, że nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne, pozwala realizować jednostce prawa publiczne, a niekiedy warunkuje korzystanie z tych praw. Ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych, jak i niepublicznych, a jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice i ulice te muszą posiadać nazwy.

Wyrażony powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o kompetencji rad gmin do nadawania nazw ulicom przewidzianym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze niezaliczonym formalnie do dróg publicznych, był akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 19 lipca 2005r. sygn. OSK 1794/04 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie na gminę obowiązków w zakresie oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom niestanowiących dróg publicznych. Z kolei w wyroku z dnia 20 lipca 2005r., OSK 1806/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ten sam Sąd sformułował tezę, iż "gmina może nadawać nazwy każdej ulicy, zarówno publicznej jak i niepublicznej. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym statuuje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Przepis ten pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". W uzasadnieniach powołanych wyżej wyroków znalazło się nawiązanie do treści uchwały II OPS 2/05.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest powołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odosobniony pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r. sygn. II OSK 633/11 (Lex nr 1165429), którego uzasadnienie nie rozwija bliżej argumentacji przeczącej tezie uchwały. W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że nadanie nazwy drodze jest możliwe dopiero po jej wybudowaniu, a nie wówczas, gdy jeszcze jej nie ma i jej status jest niejasny (gmina nie jest jeszcze właścicielem gruntów, które będą zajęte pod drogę).

Stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organowi nadzoru wiadomym było na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, że teren, którego dotyczyła uchwała objęty był miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...], dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 3, poz. 37 z dnia 20.01.2004 r. co do wsi S. oraz uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2002 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 118, poz. 3285 z 27.09.2002 r. co do wsi Biała), w których tereny, którym nadano nazwy ulic zostały albo przeznaczone pod teren komunikacji (wieś B.) albo pod teren dróg publicznych oraz pod teren uzupełniającej sieci komunikacji drogowej (wieś S.). Tym samym znane i ustalone było przeznaczenie tychże terenów.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu dopuszczalne było nadanie nazw ulic tymże terenom. Rolą zaś Wojewody w postępowaniu nadzorczym było ustalenie, które z terenów objętych kontrolowaną uchwałą stanowiły własność Gminy T. i tym samym mogły zostać uznane za drogi publiczne, które zaś pozostawały przedmiotem własności innych podmiotów i jako przeznaczone pod drogi wewnętrzne wymagały, w celu nadania im nazw uzyskania od ich właścicieli zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a u.d.p. Przypomnieć należy, iż przepis ten określa, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda Wielkopolski ograniczył się do powołania art. 8 ust. 1a u.d.p. i wskazania, że Rada Gminy T. przed podjęciem uchwały z dnia 25 września 2013 r. nr [...] nie uzyskała takich zgód. W żaden jednak sposób stanowisko organu nadzoru nie zostało uzasadnione. W szczególności organ nadzoru nie wyjaśnił i nie udokumentował, które z działek objętych uchwałą stanowią własność innych podmiotów aniżeli Gminy T., ani w stosunku do których z nich organ gminy nie uzyskał zgody w sprawie nadania nazwy ulicy. Zważywszy, że naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p. było jedną z podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy T., Wojewoda powinien był rzetelnie ją wykazać.

W ocenie Sądu z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zgromadzonych przez organ nadzoru akt sprawy nie wynika, by takiej oceny rzeczywiście dokonano.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przy czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. powinno obejmować co najmniej art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu tj. art. 9 i art. 10 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W niniejszej sprawie Rada Gminy T. w dniu [...] 2013 r. przedłożyła Wojewodzie Wielkopolskiemu uchwałę z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Licząc od tego dnia Wojewoda miał czas do dnia 6 listopada 2013 r. na wszczęcie postępowania nadzorczego, jego przeprowadzenie i ewentualnie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z akt sprawy wynika zaś, że dopiero pismem z dnia 5 listopada 2013 r., a więc w przeddzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i upływu terminu do jego wydania Wojewoda Wielkopolski sformułował zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które doręczył Gminie w dniu 8 listopada 2013 r., a więc po zakończeniu postępowania nadzorczego wydanym w dniu [...] 2013 r. rozstrzygnięciem nadzorczym. Z powyższego wynika zatem, że organ nadzoru nie zapewnił skarżącej Gminie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Nie zmienia powyższej oceny fakt, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia organ nadzoru prowadził nieformalną wymianę korespondencję e-mailową poprzez swego pracownika A. M. z pracownikiem Urzędu Gminy T. – K. B.. Korespondencja ta trwała od dnia 23 października do dnia 7 listopada 2013 r. Nie wynika z niej jednak, że stanowiła element postępowania nadzorczego, w szczególności zważywszy na datę zawiadomienia o wszczęciu tegoż postępowania.

Ponadto na podstawie przedstawionej korespondencji nie sposób ustalić, w oparciu o jakie informacje Wojewoda Wielkopolski uznał, że przed podjęciem uchwały z dnia [...] 2013 r. nr [...] Rada Gminy T. nie uzyskała wymaganych pisemnych zgód od właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne na nadanie nazw ulic. Z powołanej korespondencji wynika, że dopiero w dniu 5 listopada 2013 r. zwrócono się do Gminy z zapytaniem, "czy w przypadku dróg wewnętrznych stanowiących własność osób prywatnych uzyskano pisemną zgodę tych osób na nadanie drodze nazwy". W odpowiedzi z dnia 7 listopada 2013 r., a więc udzieloną 1 dzień po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pracownik Urzędu Gminy T. wyjaśnił, że: "Zgody na B. mamy, natomiast S. jeszcze sprawdzam". Jednocześnie w aktach sprawy znalazły się pisemne zgody właścicieli działek nr [...] ark. mapy [...], obręb [...] B., pochodzące z dnia 24 września 2013 r., na nadanie przez Gminę T. nazw ulic, wskazanych następnie w uchwale z dnia [...] 2013 r.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zwlekając z wszczęciem postępowania nadzorczego i jego nierzetelnym przeprowadzeniem, Wojewoda Wielkopolski wydał zaskarżonej rozstrzygnięcie nadzorcze nie ustaliwszy w rzeczywistości, czy właściciele wszystkich działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, którym nadano nazwy ulic w uchwale Rady Gminy T. z dnia [...] 2013 r. wyrazili zgody, o których mowa w art. 8 ust.1a u.d.p. Niedopuszczalne więc, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., było stwierdzenie, przy tak wadliwie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, uznanie, że przy wydaniu przez Radę Gminy T. z dnia [...] 2013 r. doszło do naruszenia przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p.

Reasumując, zważywszy błędną wykładnię art. 18 ust. 3 pkt 13 u.s.g. oraz naruszenie przepisów postępowania art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 10 § 1, art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) Sąd zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy T. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Opierając się na przepisie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.