Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 762/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Bydgoszcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 maja 2017 r. nr 46/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 marca 2017 r., nr XLI/882/17 Rada Miasta Bydgoszczy przyjęła program polityki zdrowotnej "Leczenie niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego-In vitro dla mieszkańców Bydgoszczy w latach 2017-2020.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2017r., nr WNK.IV.4131.60.2017 Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, że samorząd Bydgoszczy nie uczestniczył w opracowaniu przedmiotowego projektu. Jak oświadczył Przewodniczący Rady Miasta Bydgoszczy, w zakresie rozpoznawania potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców Bydgoszczy organy gminy nie podejmowały własnych działań, lecz przyjęły za własne ustalenia poczynione przez inicjatora programu, tj. ustalenia zawarte w przedłożonym przez partię Nowoczesna Ryszarda Petru programie polityki zdrowotnej autorstwa prof. dr hab. n. med. Wiesława Szymańskiego oraz członków Stowarzyszenia na Rzecz Leczenia Niepłodności i Wspierania Adopcji "Bocian". Wojewoda, mając na uwadze treść przepisów art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poddał w wątpliwość możliwość scedowania zadania własnego gminy na podmiot zewnętrzny. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że po zaopiniowaniu przez Agencję Technologii Medycznych i Taryfikacji w dniu 4 stycznia 2017 r. projektu uchwały, do przedmiotowego programu wprowadzono autopoprawki – w dniu 14 marca 2017 r., w dniu 22 marca 2017 r. i podczas sesji Rady Miasta Bydgoszczy w dniu 29 marca 2017 r., co oznacza, że załącznikiem do zakwestionowanej uchwały jest program polityki zdrowotnej, który nie podlegał procedurze opiniowania. Jak wskazał Wojewoda, zaopiniowany przez Agencję Technologii Medycznej i taryfikacji program nie tylko obejmował inny okres niż program przyjęty przedmiotową uchwałą Rady Miasta, ale różnił się też treścią. W rozdziale piątym, dotyczącym kosztów realizacji programu odmiennie uregulowano wysokość dofinansowania kosztów jednego cyklu zapłodnienia pozaustrojowego lub adopcji zarodka dla każdej pary zakwalifikowanej do programu: w pierwotnym programie (przedłożonym do zaopiniowania) było to 100%, a w programie przyjętym uchwałą rady Miasta Bydgoszczy 80% kosztów. Pierwotny projekt przewidywała, ze do programu kwalifikowanych będzie rocznie ok. 240 par zamieszkałych na terenie Bydgoszczy, zgodnie zaś z programem przyjętym przez Radę Miasta kwalifikowanych będzie rocznie ok. 100 par. Pierwotnie koszt realizacji programu szacowany był na kwotę ok. 3,6 mln zł, natomiast w uchwale przyjętej przez Radę Miasta Bydgoszczy koszt ten określony został na poziomie ok. 1,5 mln zł. W ocenie Wojewody powyższe różnice między programem przedłożonym Agencji Ochrony Technologii Medycznych do zaopiniowania, a programem przyjętym przez Radę Miasta, świadczą o tym, że są to dwa różne dokumenty. W ocenie organu nadzoru, wskazany program polityki zdrowotnej po dokonaniu tak istotnych modyfikacji powinien podlegać procedurze ponownego opiniowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na swoje wątpliwości, co do tego czy tak zmodyfikowany program nie powinien uzyskać, przed jego przyjęciem przez Radę Miasta, akceptacji mieszkańców Bydgoszczy, którzy popierali projekt w pierwotnym kształcie. Organ nadzoru wskazał też, że w podstawie kwestionowanej uchwały nie został przywołany przepis art. 48a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zobowiązujący jednostkę samorządu terytorialnego do zasięgnięcia opinii Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Dodał, że powyższa opinia nie została załączona do uchwały. Podniósł ponadto, że Rada Miasta Bydgoszczy nie odniosła się do zaleceń i uwag wyrażonych przez Prezesa Agencji w przedmiotowej opinii. W uchwale nie wskazano, w jakim zakresie te uwagi zostały uwzględnione, ewentualnie z jakich przyczyn ich nie uwzględniono. Odnosząc się do kwestii finansowania przedmiotowego projektu Wojewoda wskazał, że przeniesienie środków zabezpieczonych w budżecie gminy na promocję gminy, w związku z realizacją innych zadań, wymaga uzgodnienia z organem wykonawczym gminy. Zwrócił w związku z tym uwagę, że ani w treści przedmiotowej uchwały ani w jej uzasadnieniu nie zawarto informacji na temat stanowiska Prezydenta Miasta Bydgoszczy odnośnie projektu przedmiotowej uchwały. W ocenie Wojewody powyższe okoliczności świadczą o tym, że Rada Miasta Bydgoszczy podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Bydgoszcz zarzuciło:

1) błędną interpretację art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 48a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793) oraz w zw. z § 31 Statutu Miasta Bydgoszczy (uchwała nr LXIV/1348/14 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Bydgoszczy, Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2014r. poz. 3409) przez przyjęcie, że uchwalany program polityki zdrowotnej przed uchwaleniem powinien zostać zaopiniowany ponownie,

2) błędne stanowisko, że samorząd Bydgoszczy nie uczestniczył w opracowywaniu rzeczonego programu polityki zdrowotnej w rozumieniu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

3) błędne przekonanie o konieczności zawarcia art. 48a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w podstawie prawnej uchwalanego programu,

4) naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

Uzasadniając podniesione zarzuty, strona skarżąca stwierdziła, że organ nadzorczy przyjął błędne stanowisko, że dokonane poprawki w programie już po zasięgnięciu opinii stanowią podstawę do uznania nieważności tej opinii, a tym samym zachodziła konieczność zasięgnięcia nowej opinii. Strona skarżąca zwróciła bowiem uwagę, że przedmiot programu pozostał niezmieniony, zmieniły się jedynie określone środki przeznaczone na finansowanie programu, co skutkowało proporcjonalnym zmniejszeniem liczby par mogących wziąć udział w programie. Również podstawowe i szczegółowe cele programu oraz oczekiwane efekty społecznie korzystne pozostały w niezmienionej postaci. Strona skarżąca powołując się na opinię Ministra Zdrowia z dnia 23.12.2009 r., znak MZ-UZ-RP-71-18325-1/MM/09, wskazała, że opinia jako instytucja prawna nie ma co do zasady charakteru wiążącego, lecz stanowi jedynie element, który musi zostać przeanalizowany przez podmiot zobowiązany do jej zasięgnięcia. W związku z czym w jej ocenie, nie było konieczności odniesienia się w uchwale do tego jakie uwagi zawarte w opinii zostały przez organ stanowiący uwzględnione, a jakie pozostały nieuwzględnione i dlaczego. Strona skarżąca zakwestionowała twierdzenia Wojewody, że samorząd Bydgoszczy nie uczestniczył w opracowywaniu przedmiotowego programu. Wywiodła, że obywatelski projekt uchwały, zakładający wdrożenie omawianego programu polityki zdrowotnej, ze względu na swój obywatelskich charakter i konieczność zebrania określonej ilości podpisów mieszkańców Bydgoszczy stanowi wyraz działania mieszkańców Miasta w uzgadnianiu oraz tworzeniu tego projektu, a więc zaangażowaniu danej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Strona skarżąca wskazała przy tym, że program ten należy rozpatrywać na płaszczyźnie apolitycznej, w oderwaniu od konkretnej partii politycznej i że wnioskodawcą być mieszkaniec Miasta Bydgoszczy Michał Stasiński. Dodała też, że przedstawione w projekcie programu ekspertyzy, zostały ocenione jako profesjonalne, logiczne i spójne, przez co organ samorządu terytorialnego uznał za niecelowe dokonywanie ponownych badań w tym samym przedmiocie. Strona skarżąca wskazała również, że niezgodny ze stanem faktycznym jest zarzut organu nadzoru o braku uzgodnienia projektowanej uchwały w trybie § 30 ust. 6 Statutu Miasta Bydgoszcz. Prezydent zrealizował bowiem swój obowiązek, o czym świadczy jego pismo z dnia 22 marca 2017 r., znak PM/020/44/2017. Ponadto w ocenie strony skarżącej, błędne jest przekonanie Wojewody o konieczności zawarcia art. 48a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w podstawie prawnej uchwalanego programu, gdyż przepis ten stanowi jedynie o doprecyzowaniu procedury opiniowania samorządowego programu przez Agencję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o je oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, na podstawie skargi Miasta Bydgoszcz, stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 maja 2017r., stwierdzające nieważność uchwały nr XLI/882/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej "Leczenie niepłodności metodą zapłodnienia pozaustrojowego – In vitro dla mieszkańców Bydgoszczy w latach 2017 -2020." (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Zaskarżony akt został podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446), dalej u.s.g. Regulacja ta przyznaje właściwemu organowi - w tym przypadku wojewodzie, kompetencję do sprawowania nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy, zawężając go zarazem wyłącznie do kwestii oceny ich legalności (art. 85 u.s.g.). Jednocześnie podkreślić trzeba, że z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) wynika, iż jednostkom samorządu terytorialnego przyznano samodzielność, której gwarantem ma być ochrona sądów. Samodzielność ta, co oczywiste, nie ma charakteru nieskrępowanego lecz podlega nadzorowi właściwych organów z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Kryterium to odwołuje się do prawa powszechnie obowiązującego, którego źródła wymienione są w art. 87 Konstytucji RP.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ sprawujący nadzór winien mieć na względzie z jednej strony gwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś wspomniane wyżej, również wymienione w normie konstytucyjnej, kryterium legalności, jako zasadniczy punkt odniesienia do oceny podejmowanych przez organ samorządu terytorialnego działań.

Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Wobec czego istotną rolę dla zweryfikowania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego pełni jego uzasadnienie faktyczne i prawne.

W niniejszej sprawie niesporna pozostaje okoliczność, iż organ nadzoru zachował termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 kwietnia 2017r., a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał 4 maja 2017r.

W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nr 46/2017 Wojewoda, jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2017r. nr XLI/882/17 w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej wskazał, że:

- samorząd Bydgoszczy nie uczestniczył w opracowaniu przedmiotowego programu, a biorąc pod uwagę art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, organ nadzoru poddał w wątpliwość możliwość scedowania tego zadania własnego gminy z zakresu ochrony zdrowia, na podmiot zewnętrzny,

- zastrzeżenia budzi legalność wprowadzenia autopoprawek do przedmiotowego programu, już po zaopiniowaniu jego treści przez Agencję Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Program w wersji załączonej do wniosku z dnia 11 maja 2016r. przekazany został pismem z dnia 21 listopada 2016r. przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy do Agencji. Opinia Prezesa Agencji w sprawie projektu została wydana w dniu 4 stycznia 2017r. Tymczasem autopoprawki do programu złożono w dniach 14 marca 2017r., 22 marca 2017r., a także podczas sesji Rady Miasta 29 marca 2017r. Z tego wynika, że załącznikiem do uchwały nr XLI/882/17 Rady Miasta Bydgoszczy jest program polityki zdrowotnej, który nie podlegał procedurze opiniowania. Program zaopiniowany przez Agencję oraz program przyjęty w dniu 29 marca 2017r. przez Radę Miasta Bydgoszczy – to dwa różne dokumenty. Przedmiotowy program polityki zdrowotnej po dokonaniu tak istotnych modyfikacji przez wnioskodawcę, powinien podlegać procedurze ponownego opiniowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

- Przewodniczący Rady Miasta nie odniósł się do kwestii, czy tak zmodyfikowany program – przed przyjęciem uchwały przez radnych – nie powinien uzyskać akceptacji mieszkańców Bydgoszczy. Listy poparcia z podpisami mieszkańców Bydgoszczy dotyczyły bowiem programu w jego pierwotnym kształcie. Wojewoda zauważył, że "zgłoszone autopoprawki modyfikują program w tak istotnych kwestiach, jak np. wysokość wsparcia finansowego ze strony samorządu, liczba par biorących udział w programie, czy wysokość środków przeznaczonych na jego realizację",

- w podstawie prawnej uchwały nie został przywołany przepis art. 48a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), zobowiązujący jednostkę samorządu terytorialnego do zasięgnięcia opinii Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji. Powyższa opinia nie została załączona do uchwały, a nadto Rada Miasta Bydgoszczy nie odniosła się do zaleceń i uwag wyrażonych w opinii przez Prezesa Agencji, czy zostały one uwzględnione, ewentualnie z jakich przyczyn nie,

- promocja gminy należy do zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g.). Przeniesienia środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie - w związku z realizacją innych zadań – wymaga uzgodnienia z organem wykonawczym gminy. Na podstawie § 30 ust. 6 Statutu Miasta Bydgoszczy, Przewodniczący kieruje projekt uchwały wniesiony przez mieszkańca poparty przez 1000 innych mieszkańców Bydgoszczy do Prezydenta, w celu uzyskania stanowiska w sprawie przedstawionego projektu uchwały. Jednak ani w treści uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, ani w uzasadnieniu do niej, nie zawarto informacji na temat stanowiska Prezydenta Miasta odnośnie projektu uchwały.

Rada Miasta Bydgoszczy jako podstawę prawną uchwały z dnia 29 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej (...) powołała art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 5 i 16 (powinno być art. 7 ust. 1 pkt 5 i 16), art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1786 z późn.zm., dalej "ustawa").

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Otwarty katalog tych zdań, obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia (pkt 5), polityki parorodzinnej, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej (pkt 16), promocji gminy (pkt 18). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Dalej podkreślenia wymaga, iż w art. 5 pkt 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), ustawodawca zdefiniował pojęcie "program polityki zdrowotnej", jako zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy. Przy czym pojęcie "potrzeby zdrowotne", zgodnie z art. 5 pkt 29 oznacza liczbę i rodzaj świadczeń opieki zdrowotnej, które powinny być zapewnione w celu zachowania, przywrócenia lub poprawy zdrowia danej grupy świadczeniobiorców.

Po myśli art. 48 ust. 1 ustawy, programy polityki zdrowotnej mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego. Programy te dotyczą w szczególności (ust. 3):

1) ważnych zjawisk epidemiologicznych;

2) innych niż określone w pkt 1 istotnych problemów zdrowotnych dotyczących całej lub określonej grupy świadczeniobiorców przy istniejących możliwościach eliminowania bądź ograniczania tych problemów;

3) wdrożenia nowych procedur medycznych i przedsięwzięć profilaktycznych.

Mogą być one realizowane w ciągu jednego roku albo wielu lat (ust. 5). Programy polityki zdrowotnej opracowywane, wdrażane, realizowane i finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gdy dotyczą świadczeń gwarantowanych objętych programami, o których mowa w ust. 1, realizowanymi przez ministrów oraz Fundusz, muszą być z nimi spójne merytorycznie i organizacyjnie (ust. 4).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego sporządza projekt programu polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6. Projekt programu polityki zdrowotnej jest przekazywany do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w celu jego zaopiniowania. Agencja sporządza opinię w sprawie projektu programu polityki zdrowotnej w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania projektu tego programu na podstawie kryteriów, o których mowa w art. 31a ust. 1 i art. 48 ust. 4 - w przypadku programów polityki zdrowotnej opracowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (ust. 3 pkt 2).

Mapy potrzeb zdrowotnych, o których powyżej mowa, to regionalna mapa potrzeb zdrowotnych, zwana "Mapą Regionalną", sporządzana dla obszaru województwa, uwzględniająca specyfikę potrzeb zdrowotnych społeczności lokalnych – przez wojewodę (art. 95a ust. 1 ww. ustawy) oraz Ogólnopolska Mapa Potrzeb Zdrowotnych sporządzana na podstawie Map Regionalnych (art. 95a ust. 6)

Uwzględniając powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4 maja 2017r. w części uchyla się spod możliwości sądowej kontroli legalności, z uwagi na ogólnikowość i lakoniczność stawianych zarzutów, przy jednoczesnym zaniechaniu wykazania sprzeczności z konkretnymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kontroli legalności działalności organów jednostek samorządu, nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g., nie ma ograniczać się do zestawienia dostrzeżonych wad i naruszeń prawa oraz wątpliwości prawnych organu nadzoru. Winno ono wykazać z jakimi konkretnie przepisami prawa nadzorowany akt pozostaje w sprzeczności, na czym polega naruszenie prawa, jak również istotny charakter tego naruszenia, skutkujący nieważnością uchwały (zarządzenia). Organ jednostki samorządu terytorialnego, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, ani też sąd administracyjny nie mogą się domyślać powodów, dla których organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały.

W tym kontekście, nie sposób uznać za prawny argument uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z 29 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej (...) okoliczności faktycznej, iż Przewodniczący Rady Miasta nie odniósł się do kwestii czy "tak zmodyfikowany program – przed przyjęciem uchwały przez radnych – nie powinien uzyskać akceptacji mieszkańców Bydgoszczy", w sytuacji gdy listy z podpisami mieszkańców dotyczyły programu w pierwotnym kształcie. Brak bowiem ustosunkowania się przedstawiciela organu nadzorowanego do wątpliwości i zarzutów organu nadzoru, nie stanowi naruszenia prawa. Wojewoda nie wskazał ponadto żadnego przepisu prawa, w tym prawa miejscowego, który zabraniałby w toku procesu legislacyjnego nad uchwałą, podjętą z inicjatywy mieszkańców i z ich poparciem na wprowadzania autopoprawek, czy też poprawek w pierwotnym projekcie. Nie wskazał również przepisu, który ewentualnie nakazywałby w takiej sytuacji ponowne uzyskanie poparcia przez wskazaną liczbę mieszkańców gminy. W szczególności wymóg taki nie wynika z treści § 30 Statutu Miasta Bydgoszczy uchwalonego uchwałą Nr LXIV/1348/14 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2014r. (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. poz. 3409).

Zasadnie również skarżące Miasto Bydgoszcz zarzuca, że nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności uchwały nieprzytoczenie przez Radę Miasta w podstawie prawnej przepisu art. 48a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jest to norma o charakterze proceduralnym, a materialnoprawną podstawę przyjęcia przez gminę, w ramach zadań własnych, programu polityki zdrowotnej, stanowią wskazane w uchwale przepisy. Oczywiście odmienną kwestią pozostaje ocena, czy przy uchwalaniu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej gmina naruszyła w istotny sposób powyższą normę prawną. Nadto z przepisu art. 48a ustawy, ani innych nie wynika wymóg, aby opinia Agencji stanowiła załącznik do przedmiotowej uchwały, czy też do programu, którego projekt był opiniowany. Brak jest jednak dostatecznych podstaw, aby niewypełnienie postulatów i oczekiwań organu nadzoru, niezależnie od ich słuszności i celowości, uznać za sprzeczność z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Niezrozumiałe jest, czy i jakich konkretnie przepisów prawa dotyczą rozważania Wojewody na str. 5 uzasadnienia (akapit czwarty), gdzie przytoczono jedynie treść § 2 powyższej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, zawierającej zobowiązanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy do uwzględniania corocznie w latach 2017-2020 w projekcie budżetu miasta określonych kwot z budżetu przeznaczonego na promocję miasta. Przywołując art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. organ nadzoru wskazał, że promocja gminy należy do zadań własnych i "dlatego na podstawie § 30 ust. 6 Statutu Miasta Bydgoszczy, Przewodniczący kieruje projekt uchwały wniesiony przez mieszkańca poparty przez 1000 innych mieszkańców Bydgoszczy do Prezydenta, w celu uzyskania stanowiska w sprawie przedstawionego projektu uchwały". Wojewoda nie stwierdził, że Przewodniczący Miasta Bydgoszczy, z naruszeniem § 30 ust. 6 Statutu projekt uchwały wniesionej w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańca gminy (wraz z listą podpisów ponad tysiąca mieszkańców gminy), nie został skierowany do Prezydenta Miasta Bydgoszczy, w celu uzyskania stanowiska w sprawie przedstawionego projektu uchwały. Okoliczność ta znajduje nadto potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jednocześnie organ nadzoru, nie wskazując na naruszenia prawa, stwierdził, iż "wydaje się zasadne, aby w przedmiotowym stanowisku została zawarta informacja na temat możliwości finansowania nowych zadań przez gminę. Jednak ani w treści uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, ani w uzasadnieniu do niej, nie zawarto informacji na temat stanowiska Prezydenta Miasta odnośnie projektu przedmiotowej uchwały.". Ponownie podkreślenia wymaga, iż nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały wyłącznie negatywna ocena organu nadzoru co do przebiegu procesu legislacyjnego nad przedmiotową uchwałą, brak przejrzystości oraz stosownej i oczekiwanej w tak istotnej sprawie współpracy pomiędzy organem stanowiącym oraz wykonawczym gminy.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż nadzorowana uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z 29 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej (...), została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i art. 48a ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 pkt 29 i 29a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że program opieki zdrowotnej może być opracowywany, wdrażany, realizowany i finansowany wyłącznie przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 pkt 29a, art. 48a ust. 1). Przy czym ustawodawca wskazał, że do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy opracowywanie i realizacja oraz ocena skutków programów polityki zdrowotnej, wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Oczywistym jest, że z uwagi na specyfikę regulowanej materii, charakter konkretnych programów polityki zdrowotnej, mogą one mieć skomplikowany charakter, wymagający wiadomości specjalnych, rozeznania konkretnego rodzaju potrzeb zdrowotnych mieszkańców. Projekt programu polityki zdrowotnej, w rozumieniu powyższych przepisów, do którego opracowania, przygotowania, wdrożenia, czy też realizacji przystępuje gmina, musi uwzględniać rozpoznane potrzeby zdrowotne mieszkańców danej gminy. Przy czym nie chodzi tu jedynie o abstrakcyjne odniesienie się do uśrednionych statystycznych danych, krajowych, czy światowych populacji, lecz o "potrzeby zdrowotne" mieszkańców jako pojęcie zdefiniowane w art. 5 pkt 29 ustawy, rozpoznane i uwzględnione na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ustawy.

Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy, prowadzi do wniosku, iż gmina może realizować i finansować jedynie taki program polityki zdrowotnej, którego projekt opracowała i sporządziła na podstawie map potrzeb zdrowotnych, o których mowa w art. 95a ust. 1 i 6, a następnie tak sporządzony projekt programu polityki zdrowotnej przekazała do Agencji, w celu jego zaopiniowania. Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził sprzeczność z przepisami prawa jedynie "przyjęcia" przez samorząd Bydgoszczy do realizacji i finansowania programu polityki zdrowotnej, którego projekt został opracowany i przygotowany przez inny podmiot (zespół osób) dla potrzeb innej gminy. Tym bardziej w sytuacji gdy, jak wskazuje wnikliwa analiza treści uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr XLI/882/17, wbrew jej tytułowi "w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej(...)",w § 1 Rada Miasta Bydgoszczy "zobowiązuje Prezydenta Miasta do realizacji programu polityki zdrowotnej, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W § 2 natomiast zobowiązuje Prezydenta Miasta do corocznego uwzględnienia w projekcie budżetu miasta określonych kwot z rezerwy budżetowej, czy też środków przeznaczonych na promocję miasta z przyszłych budżetów.

Z analizy akt sprawy zgromadzonych przez Wojewodę w postępowaniu nadzorczym, w szczególności wskazanych w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, treści obywatelskiego projektu uchwały zakładającej wdrożenie przez Miasto Bydgoszcz przedmiotowego programu polityki zdrowotnej (wniesionego przez mieszkańca Bydgoszczy i Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej), w sposób niewątpliwy wynika, że to jedna z partii politycznych opracowała przedkładany Przewodniczącemu Rady Miasta Bydgoszczy program polityki zdrowotnej wraz z ekspertami. Współautorem programu jest stowarzyszenie z siedzibą w Warszawie, które tworzyło podobny program dla innych gmin. W treści przedłożonego 11 maja 2016r. projektu uchwały określono zobowiązanie Prezydenta Miasta do realizacji programu polityki zdrowotnej w latach 2016-2019 oraz do corocznego uwzględniania w budżecie Miasta określonych kwot (600000 w 2016r., 1200000 zł w 2017 i 2018r. i 60000 w 2019r.). Z uzasadnieniu projektu uchwały autor podał, iż "szacuje się, że niepłodność dotyka 10-12% polskich par. Około 2% z nich wymaga leczenia metodą in vitro. Dla populacji Bydgoszczy daje to 240 par rocznie (...)". Z kolei z treści załączonego do projektu uchwały Programu polityki zdrowotnej "Leczenie niepłodności metodą in vitro dla mieszkańców Bydgoszczy w latach 2016-2019 wynika, iż jego autorami są profesor dr hab. n.med. z dziedziny położnictwa i ginekologii, stowarzyszenie na rzecz leczenia niepłodności i wspierania adopcji, przy wsparciu partii politycznej. Zwrócić należy uwagę, że projekt uchwały wraz z załączonym projektem programu polityki zdrowotnej wskazuje nieaktualnym stan prawny, prawdopodobnie skutkowało to nieuwzględnieniem obowiązujących wymogów proceduralnych dla tego typu programu (pominięto m.in. wymogi określone art. 48a ustawy dodanego z dniem 1 stycznia 2015r. istotną ustawą zmieniającą z dnia 22 lipca 2014r. Dz.U. poz. 1138). Z dalszej treści opracowanego przez powyższe podmioty programu polityki zdrowotnej (...), nie wynika, iżby uwzględniał on stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2015r., w tym przykładowo w zakresie rozpoznania potrzeb zdrowotnych nie odnosi się w jakimkolwiek zakresie do map potrzeb zdrowotnych. I tak w pkt I.2 "Epidemiologia" wskazano na szacunkowy procent par niepłodnych w USA, we Francji, Wielkiej Brytanii oraz w Polsce wg danych WHO. W pkt I.3 wskazano sposób obliczenia wielkości populacji wymagającej leczenia objętego przedmiotowym programem – na podstawie danych statystycznych, w tym populacji mieszkańców miasta Bydgoszczy (dane GUS na 2014r.). Nadto autorzy projektu wskazują, że Program opracowano m.in. na podstawie Narodowego Programu Leczenia Niepłodności Metodą Zapłodnienia Pozaustrojowego na lata 2013-2016, programu zdrowotnego Miasta Częstochowy oraz opinii Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji z dnia 4 grudnia 2012r. o analogicznym projekcie programu zdrowotnego – bez wątpienia te dokumenty źródłowe dotyczyły innego stanu prawnego, niż obowiązujący w dacie przedłożenia Gminie Bydgoszcz przedmiotowego projektu programu opieki zdrowotnej.

Jak zasadnie stwierdził Wojewoda, brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby na podstawie przedłożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały w sprawie przyjęcia programu polityki zdrowotnej oraz dołączonego doń projektu tego programu organy Miasta Bydgoszcz podęły jakiekolwiek czynności lub działania merytoryczne, które możnaby uznać za przygotowanie, czy też opracowanie, na tej podstawie programu polityki zdrowotnej gminy, w rozumieniu art. 5 pkt 29a, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 oraz 48a ust. 1 ustawy. Miasto Bydgoszcz zatem ani nie opracowało, ani nie sporządziło projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej, nie podjęło działań merytorycznych nawet celem oceny i zweryfikowania możliwości i planów finansowych gminy na okres planowanej realizacji programu. Gmina ograniczyła się wyłącznie do przekazania przygotowanego i przedstawionego jej projektu przedmiotowego programu (opracowanego i sporządzonego przez odrębne podmioty – osoby fizyczne i prawne) do zaopiniowania Agencji. Podkreślenia wymaga, iż brak podjęcia własnych działań w zakresie opracowania i przygotowania projektu przedmiotowego programu polityki zdrowotnej, z uwzględnieniem np. rozpoznanych potrzeb zdrowotnych przez Miasto Bydgoszcz pozostaje okolicznością niesporną i przyznaną w toku postępowania nadzorczego, a następnie sądowoadministracyjnego (pismo pełnomocnika skarżącej z 1 sierpnia 2017r. k. 68 akt sądowych).

W tym zakresie pobocznie zwraca uwagę niezrozumiały brak współpracy pomiędzy organem stanowiącym oraz organem wykonawczym gminy w tak istotnej przedmiotowo oraz rodzącej znaczne skutki finansowe sprawie jak przygotowanie, opracowanie, wdrożenie i finansowanie wieloletniego programu polityki zdrowotnej. Działania organów gminy ograniczały się do przekazywania sobie dokumentów, przy czym zasadnicze wątpliwości może budzić brak wyrażenia stanowiska w tak istotnej sprawie przez Prezydenta Miasta, w szczególności brak udziału w opracowaniu ewentualnego projektu gminnego w zakresie jego finansowania. Niezrozumiałe jest na jakiej podstawie poziom finansowania, a później dofinansowania programu i w jakim trybie ustalił proponujący to podmiot inicjujący podjęcie uchwały, przy braku formalnych dokumentów i wypowiedzi w tym zakresie organów gminy. Nadto zwrócić należy uwagę, że projekt uchwały zobowiązującej Prezydenta Bydgoszczy do realizacji programu oraz do "corocznego uwzględniania w projekcie budżetu" środków opracowanego przez podmioty zewnętrzne projektu programu, został zaopiniowany przez radców prawnych gminy jako zgodny z prawem.

Wśród tej grupy argumentów, aczkolwiek niemających w niniejszej sprawie waloru decydującego, można ująć i ten podnoszony przez Wojewodę, iż zasady prawidłowej legislacji wymagały, aby z uwagi na ustawowy wymóg przekazania projektu programu polityki zdrowotnej opinii Agencji, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odnieść się do dopełnienia tej procedury, treści opinii, i w przypadku zastrzeżeń czy uwag organu opiniującego uzasadnić fakt i przyczyny ich uwzględnienia lub nie.

Mając zatem na uwadze powyższą wykładnię prawa i prawidłowe ustalenia organu nadzoru w tym zakresie stwierdzić przyjdzie, iż przedmiotową uchwałą Rada Miasta Bydgoszczy zobowiązała Prezydenta Miasta do realizacji programu polityki zdrowotnej, który został opracowany i przygotowany niezgodnie z powyższymi przepisami, co stanowi o jej nieważności jako sprzecznej z prawem.

W tych okolicznościach już bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają wyrażone przez Wojewodę zastrzeżenia, co do trybu wprowadzenia autopoprawek, do tak wadliwie procedowanego projektu programu polityki zdrowotnej. Z pewnością oczywistą wadliwością i sprzeczne z prawem było przedłożenie Agencji najpierw przez Radę Miasta, a następnie przez Prezydenta (21 listopada 2016) projektu programu polityki zdrowotnej, który nie został przygotowany przez Miasto Bydgoszcz, nie uwzględniał rozpoznanych potrzeb zdrowotnych mieszkańców miasta oraz nie dokonano stosownej analizy możliwości finansowania tego programu przez gminę. Zważyć przyjdzie, iż co prawda samo określenie sposobu finansowania nie jest elementem programu polityki zdrowotnej, jednakże przy dokonywaniu opinii Agencja Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, dokonuje kwalifikacji konkretnego projektu programu polityki zdrowotnej jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając kryteria określone w art. 31a ust. 1, w tym stosunek kosztów do uzyskiwanych efektów zdrowotnych (pkt 5) oraz skutki finansowe dla systemu ochrony zdrowia, w tym dla podmiotów zobowiązanych do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Tymczasem w niniejszej sprawie Miasto Bydgoszcz świadomie i z pełną odpowiedzialnością przekazało do zaopiniowania Agencji określony co do treści, w tym co do zasad pełnego finansowania oraz ilości świadczonych usług zdrowotnych w ramach tego programu projekt programu polityki zdrowotnej. Żaden przepis prawa nie stanowi dla gminy podstawy do przekazania do opinii Agencji projektu programu polityki zdrowotnej, który nie został przez nią przygotowany. Oczywiście nie jest zakazane korzystanie ze współpracy z innymi profesjonalnymi podmiotami, osobami posiadającymi specjalistyczną wiedzę, czy też projektów innych analogicznych programów. Nie daje to jednak podstaw, do przyjęcia programu opracowanego i przygotowanego, wyłącznie przez inny podmiot "za własny", jak wywodzi to strona skarżąca. Tym bardziej, że już pobieżna analiza jego treści, wobec treści cytowanych przepisów, wskazuje na ogólnikowość, brak jednoznacznej konkretyzacji do potrzeb lokalnej społeczności i konieczność dopracowania np. wskazanych w opinii zagadnień w związku z koniecznością oceny przez gminę efektów programu. Takie działanie, w ocenie Sądu, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią, istotą oraz celem przywołanych przepisów prawa.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty skargi określone w pkt 1-2 oraz 4.

Z tych powodów Sąd stwierdził, iż nie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego, mimo częściowo błędnego i ogólnikowego jego uzasadnienia. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.