Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 294/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11art. 11 ust. 1 i 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), Starosta ustalił P. W. jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę 13.989,60 zł za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w miejscowości K., gmina K., oznaczonych w ewidencji numerem [...], w klasie bonitacyjnej ŁIV (pochodzenia organicznego), o powierzchni 0.0400 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie wykazu zmian gruntowych stwierdził, że zgodnie z obowiązującym stanem w ewidencji gruntów teren opisanej wyżej działki jest zabudowany i oznaczony symbolem Bi (inne tereny zabudowane). Organ ustalił, że przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie uzyskano decyzji zezwalającej na wyłączenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak wymaga tego art. 11 ust. 4 tej ustawy. W związku z tym, w oparciu

o art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ ustalił opłatę za niezgodne z przepisami użytkowanie gruntów w wysokości 13.989,60 zł, uwzględniając powierzchnię gruntu oraz wysokość należności przypadającą, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy, za grunt stanowiący łąki klasy ŁIV (organiczne).

W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. zarzucił jej obrazę przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Skarżący stwierdził, że nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez uniemożliwienie mu sporządzenia kopii istotnych dla niego dokumentów z akt sprawy, a tym samym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a nadto, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o okoliczności faktyczne uznane za udowodnione, pomimo iż odwołujący się nie miał możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w tym zakresie. Zdaniem strony, podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności, mające umożliwić odwołującemu się czynny udział w postępowaniu, miały charakter pozorny. Skarżący wyjaśnił, że dwukrotnie zwracał się do organu pierwszej instancji o wskazanie, jakie dokumenty i materiały zostały zebrane w toku dotychczasowego postępowania, celem umożliwienia mu złożenia wniosku o wykonanie kserokopii określonych dokumentów z akt sprawy oraz przesłanie ich przesyłką pocztową, motywując swój wniosek znaczną odległością dzielącą siedzibę organu od miejsca jego zamieszkania oraz ciążącymi na nim obowiązkami pracowniczymi, a także tym, że dopiero zapoznanie się w tej formie z interesującymi go materiałami postępowania, pozwoli mu zająć merytoryczne stanowisko w sprawie oraz podjąć decyzję co do ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych. Jednakże pomimo dwukrotnego złożenia takiego wniosku, nie otrzymał wykazu zebranych w sprawie dowodów i materiałów, czy też odpowiedzi w jakiejkolwiek innej formie. Skarżący wyjaśnił, że doręczono mu co prawda pewne dokumenty m.in.: wykaz zmian ewidencyjnych z dnia 19 października 2012 r. wraz z oświadczeniem geodety i pomiarem powykonawczym inwentaryzacji budynku i przyłączy oraz protokół z wizji lokalnej, jednakże z tych pism nie wynika, czy w sprawie nie zostały zgromadzone jeszcze inne dokumenty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie strony decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o okoliczności faktyczne uznane za udowodnione, pomimo że odwołujący się nie miał w istocie możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w tym zakresie. Zatem wniosek o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zasadny, albowiem przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem wznowieniem postępowania w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia 19 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 i art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji wskazując, że pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na działce nr [...], położonej w K., gmina K. - bez zgody Starosty. Jednocześnie poinformowano stronę o konieczności zgłoszenia się do siedziby organu w terminie 14 dni celem złożenia wyjaśnień ze wskazaniem, że po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i materiały. Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz przesłał projekt decyzji. W odpowiedzi na to pismo skarżący złożył pismo datowane na dzień 15 lutego 2013 r., w którym wyjaśnił, że z uwagi na odległość dzielącą jego miejsce zamieszkania od siedziby organu oraz obowiązki pracownicze, nie jest w stanie zapoznać się z zebraną dokumentacją, wnosząc o wskazanie, jakie dokumenty zostały w sprawie zebrane, by móc następnie złożyć wniosek o wykonanie kserokopii oraz dostarczenie ich pocztą na jego adres.

W związku z powyższym w dniu 27 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji wysłał stronie kserokopię wykazu zmian ewidencyjnych, z którego wynika, że na wniosek właściciela przedmiotowej nieruchomości P. W. w dniu 24 października 2012 r. w ewidencji gruntów wprowadzono zmianę użytku ŁIV (łąki trwałe) na Bi (tereny zabudowane), bez uzyskania zgody Starosty na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na działce nr [...] położonej w K., gm. K. Jednocześnie poinformowano stronę o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w terminie 14 dni od otrzymania pisma.

Na powyższe skarżący ponownie odpowiedział pismem w dniu 25 marca 2013 r. zaznaczając, że otrzymana od organu kserokopia wykazu zmian ewidencyjnych nie stanowi wystarczającej podstawy do wymierzenia mu opłaty za wyłączenie przedmiotowej działki z produkcji rolnej. Ponowił prośbę o wskazanie w formie pisemnego wykazu, jakie dokumenty i materiały zostały zebrane w niniejszej sprawie. W nawiązaniu do ww. pisma organ pierwszej instancji powiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień 23 kwietnia 2013 r. o godzinie 12.00 wizji lokalnej na przedmiotowej działce. W aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w tym dniu wizji lokalnej, z którego wynika, że w oględzinach wzięli udział pracownicy Starostwa Powiatowego, właściciel działki P. W. nie stawił się pomimo skutecznego powiadomienia. W takcie wizji ustalono, że działka nr [...] w K. jest ogrodzona, zabudowana domkiem drewnianym, pozostała część działki jest porośnięta trawą oraz nasadzeniami drzewek i krzewów. Sposób zagospodarowania terenu świadczy o innym, niż rolnicze, wykorzystaniu działki.

Pismem z dnia 14 maja 2013 r. Starosta poinformował skarżącego o dokonaniu oględzin terenu i o otrzymanych wyjaśnieniach Geodety Powiatowego oraz oświadczeniu geodety C. M., który wykonał pomiar (inwentaryzację budynku letniskowego) na zlecenie właścicieli działek [...] i [...]. Kserokopie zebranych w sprawie materiałów dotyczących zmiany użytku bez uzyskania zgody Starosty na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na działce nr [...] przesłano stronie w załączeniu tego pisma, po raz kolejny wyznaczono termin do zajęcia przez stronę stanowiska odnośnie zebranych dowodów i materiałów.

Organ odwoławczy stwierdził, że z ww. dokumentów jednoznacznie wynika, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek letniskowy posadowiony na wylewce betonowej, wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wykonany przez geodetę C. M. w dniu 10 października 2012 r. operat techniczny wskazuje, że ww. budynek letniskowy posiada przyłącze wodociągowe z ujęcia lokalnego i przyłącze kanalizacji sanitarnej lokalnej. Wynikami pomiaru geodeta uzupełnił mapy zasadnicze oraz na wniosek Starostwa Powiatowego mapę ewidencyjną wraz z wykonaniem wykazu zmian gruntowych.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11 i art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które w jego ocenie uzasadniały nałożenie na skarżącego opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w wysokości określonej w decyzji organu pierwszej instancji. Organ dodał, że Starosta - poza wykorzystaniem na potrzeby niniejszego postępowania dowodowego ustaleń poczynionych w sprawie zmian w ewidencji gruntów - przeprowadził także własne ustalenia faktyczne, związane z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez dokonanie w dniu 23 kwietnia 2013 r. oględzin przedmiotowej działki. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zapewniając ponadto stronie prawo do udziału w tym postępowaniu na każdym jego etapie.

W skardze na powyższą decyzję P. W. zarzucił jej naruszenie art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji prowadził postepowanie w sposób zgodny z przepisami prawa, zapewniając skarżącemu prawo do udziału w postepowaniu na każdym jego stadium, pomimo iż skarżący został pozbawiony bez swej winy praw do brania udziału w każdej czynności postępowania poprzez zawiadomienie go o miejscu i terminie oględzin przedmiotowej działki bez zachowania siedmiodniowego terminu gwarancyjnego wskazanego w art. 79 § 1 k.p.a., a czynność ta została przeprowadzona bez jego udziału i nie została powtórzona.

Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 i 2,

art. 73 § 1 i 2, art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, zgodny z przepisami prawa, zapewniając ponadto skarżącemu prawo do udziału w postępowaniu na każdym jego stadium, pomimo że: a) organ pierwszej instancji bezzasadnie odmówił skarżącemu wskazania wszystkich dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania, przez co skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z dokumentami z akt sprawy, mogącymi mieć dla skarżącego – a także dla rozstrzygnięcia sprawy – istotne znaczenie, po uprzednim sporządzeniu przez organ pierwszej instancji kopii wskazanych przez niego dokumentów i przesłaniu ich na adres skarżącego na jego koszt, a tym samym pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; b) decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o okoliczności faktyczne uznane za udowodnione na podstawie przeprowadzonych dowodów, pomimo iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych i przeprowadzonych dowodów oraz czynnego uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, a nadto kwestionował zasadność ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż zostały spełnione przesłanki do wymierzenia mu opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w oparciu li tylko o przesłane mu kopie dokumentów z akt sprawy, przy czym w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art 10 § 2 k.p.a.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 86 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób wyczerpujący i zgodny z przepisami prawa, pomimo iż: a) organ pierwszej instancji zaniechał podjęcia czynność niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza co do czasu, kiedy nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania przedmiotowego gruntu, poprzez jakie czynności faktyczne oraz co do tego, kto faktycznie rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, w szczególności zaś zaniechał przesłuchania skarżącego na wskazane wyżej okoliczności w charakterze strony, pomimo iż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; b) organ pierwszej instancji bezzasadnie uznał, iż to skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji, chociaż - mając na uwadze zasady wnioskowania i logicznego rozumowania - okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 8, art. 9, art 10 § 1, art. 11

i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób wyczerpujący, zgodny z przepisami prawa, zapewniając ponadto skarżącemu prawo do udziału w tymże postępowaniu na każdym jego stadium, pomimo że: a) organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji faktów świadczących o tym, że to skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz dowodów, na jakich oparł się w tym zakresie, poprzestając na ustaleniu, iż zgodnie z obowiązującym stanem w ewidencji gruntów teren przedmiotowej działki gruntu jest zabudowany i oznaczony symbolem Bi (inne tereny zabudowane) oraz że powyższy grunt został wyłączony z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami; b) organ pierwszej instancji w istocie nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji jej podstawy prawnej, ograniczając się jedynie do wybiórczego przytoczenia przepisów prawa, w szczególności nie przeprowadził wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Skarżący ponadto zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art 10 § 1, art. 11

i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez: a) niewyjaśnienie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny jej podstawy prawnej, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji; b) nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych i szczegółowo uzasadnionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i poprzestanie w tym zakresie na ogólnikowym sformułowaniu, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zgodny z prawem i zapewniający stronie czynny udział w każdym jego stadium.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów proceduralnych, dających podstawę do wznowienia postępowania. Organ drugiej instancji nie dostrzegł zdaniem skarżącego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 79 § 1 k.p.a., w następstwie czego skarżący został pozbawiony możliwości udziału w czynności postępowania w postaci oględzin, a czynność ta nie została powtórzona. Skarżący stwierdził, że zawiadomienie o planowanej w dniu 23 kwietnia 2013 r. czynności oględzin przedmiotowej działki zostało doręczone skarżącemu w dniu 18 kwietnia 2013 r., co wprost wynika chociażby z protokołu dokonanych oględzin, a zatem bez zachowania siedmiodniowego terminu gwarancyjnego, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a. Stwierdził, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stanowi konkretyzację zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przewidzianą w art. 10 § 1 k. p. a. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania. Niewątpliwie zaś czynność oględzin stanowiła czynność istotną dla przedmiotowego postępowania. Niepowiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków i biegłych lub oględzin jest zatem naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący wyjaśnił, że do prawda organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu kserokopię protokołu dokonanych oględzin, to jednak nie jest możliwe ewentualne konwalidowanie naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. poprzez późniejsze zapoznanie się przez stronę z kserokopią protokołu oględzin. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku), co do właściwości przedmiotu. Jest to środek dowodowy bezpośredni, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie, strona zaś winna mieć zagwarantowaną możliwość aktywnego udziału w tej czynności. Zgodnie bowiem

z art. 79 § 2 k. p. a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z uwagi zaś na to, że nie jest prawnie dopuszczalne usunięcie braku udziału strony w postępowaniu przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, uchyleniu z powyższych względów winna podlegać zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzja Starosty wydana w przedmiotowej sprawie.

Skarżący dodał, że art. 10 § 1 k.p.a. oraz wiele realizujących go przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie nie jakieś bliżej nieokreślone prawo do "wypowiadania się" czy "wysłuchania", czy też "obrony", lecz właśnie prawo do realnego kształtowania wespół z organem przebiegu postępowania i jego wyniku, tj. decyzji administracyjnej. Przy czym, stronie przysługuje zgodnie z powołanym przepisem prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do całości (całokształtu) postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oczywistym zaś jest, że niezbędnym warunkiem skorzystania przez stronę z tego uprawnienia jest w pierwszym rzędzie umożliwienie zapoznania się jej z zakresem i rodzajem zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

W konsekwencji – zdaniem skarżącego - organ pierwszej instancji ustalił okoliczności faktyczne na podstawie przeprowadzonych dowodów, pomimo że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych i przeprowadzonych dowodów oraz czynnego uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Dotyczy to także pozbawienia skarżącego prawa do udziału w czynności oględzin przedmiotowej działki. Powyższe uchybienia przepisom proceduralnym miały wpływ na wynik sprawy, rzutują bowiem na ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i stanowiące podstawę wydania przedmiotowej decyzji.

Ponadto skarżący zakwestionował ustalenie organu pierwszej instancji, że skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chociaż - mając na uwadze zasady wnioskowania i logicznego rozumowania - okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Fakt, że skarżący jest sprawcą wyłączenia przedmiotowej działki gruntu z produkcji rolnej nie wynika z dowodów zebranych w sprawie, w szczególność oględzin przedmiotowej działki, czy też oświadczenia geodety C. M., z którego wynika wręcz, że to nie skarżący, a jego matka – D. W., zleciła mu inwentaryzację powykonawczą budynku letniskowego.

W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji naruszył także przepisy postępowania dotyczące wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji w postępowaniu administracyjnym. W szczególności z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika z jakich faktów wywiódł, że to skarżący jest sprawcą wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji, a nadto organ nie wskazał, na jakich oparł się w tym zakresie dowodach. Poprzestał jedynie na przytoczeniu ustalenia, że zgodnie z obowiązującym stanem w ewidencji gruntów teren przedmiotowej działki gruntu jest zabudowany i oznaczony symbolem Bi (inne tereny zabudowane) oraz że powyższy grunt został wyłączony z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami, z uwagi na fakt, iż nie uzyskano stosownej decyzji.

Zdaniem skarżącego, w świetle treści wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenia te uznać należy za dalece niewystarczające dla stwierdzenia, że to skarżący jest sprawcą wyłączenia przedmiotowej działki gruntu z produkcji. Tym bardziej, że skarżący w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. podniósł, iż otrzymana od organu pierwszej instancji kserokopia wykazu zmian ewidencyjnych nie stanowi wystarczającej podstawy do wymierzenia mu opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji. Organ nadto zaniechał przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych, chociażby poprzez przesłuchanie skarżącego w charakterze strony.

Skarżący dodał, że w podstawie prawnej swojej decyzji organ pierwszej instancji nie wskazał w ogóle art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem przepisu, który łącznie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy określa, kto jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji, a tym samym podmiotem (osobą) obowiązanym do uiszczenia opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości obrony swoich słusznych interesów przez strony oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Stąd też, organy administracji mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji.

Skarżący podkreślił, że ustalenie podmiotu, który jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest niezbędną przesłanką wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji świadczy zaś o tym, że ustalenia organu w tym zakresie nie mają oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Natomiast wskazane wyżej braki tego uzasadnienia uniemożliwiają w zasadzie zrozumienie toku rozumowania organu pierwszej instancji w dochodzeniu do ustaleń faktycznych w tym zakresie, a tym samym nie tylko utrudniają stronie sporządzenie skutecznego odwołania od decyzji, ale przede wszystkim jego merytoryczną kontrolę w toku instancji odwoławczej. Stąd też, zdaniem skarżącego, podniesione w skardze naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego także nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji nie ustosunkował się w zasadzie w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów zawartych i szczegółowo uzasadnionych w odwołaniu i poprzestał w tym zakresie na ogólnikowym sformułowaniu, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zgodny z prawem i zapewniający stronie czynny udział w każdym jego stadium. Ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów nie może ograniczać się do poprzestania na ogólnikowych sformułowaniach, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, czy zapewniający stronie czynny udział w każdym jego stadium. Tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji Starosty podniesiono zarzuty w tym właśnie zakresie i zostały one szczegółowo uzasadnione, z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy wyrażane w piśmiennictwie. Organ drugiej instancji nie odniósł się w zasadzie do argumentacji skarżącego, przez co nie wyjaśnił, czym kierował się przy rozpoznaniu odwołania. Taka praktyka organu drugiej instancji uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia, a tym samym stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzupełniając skargę, pismem z dnia 28 grudnia 2015 r., skarżący dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię - a w następstwie niewłaściwe zastosowanie - polegającą na:

a) błędnym utożsamianiu (obecnego) właściciela gruntu ze sprawcą wyłączenia tego gruntu z produkcji;

b) błędnym przyjęciu, iż złożenie wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów w zakresie faktycznego sposobu użytkowania gruntów, tj. rodzaju użytku lub przeznaczenia budynku z Ł IV – łąki trwałe (rubryka 9 i 10 wykazu) na Bi - inne tereny zabudowane (rubryka 17 wykazu) i dokonanie takiej zmiany w ewidencji gruntów przez właściwy organ stanowi wyłączenie gruntu z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy z treści art. 4 pkt 11 tejże ustawy wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a zatem czynność o charakterze faktycznym;

c) błędnym przyjęciu, iż wyłączeniem gruntu z produkcji jest rozpoczęcie każdego użytkowania gruntu innego niż rolnicze, pomimo iż z treści art. 4 pkt 11 powołanej ustawy wynika, że wyłączeniem gruntu z produkcji nie jest rozpoczęcie leśnego użytkowania gruntu, który uprzednio był użytkowany rolniczo;

d) błędnym przyjęciu, iż wyłączeniem gruntu z produkcji jest zaniechanie prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię - a w następstwie niewłaściwe zastosowanie - polegającą na przyjęciu, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej obejmuje całą powierzchnię działki, na której rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, a w następstwie błędne naliczenie opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji w oparciu o powierzchnię całej działki gruntu, nie zaś w oparciu o powierzchnię tej części działki, na której rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie.

Skarżący wyjaśnił, że ustawa ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodne z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu, a sprawcę wyłączenia. Z treści art. 4 pkt 11 tejże ustawy wynika natomiast, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, a zatem czynność o charakterze faktycznym. Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogą zaś stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Decyzja starosty o aktualizacji operatu ewidencyjnego nie ma znaczenia prejudycjalnego dla decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenie obszaru i klasy gruntu, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powinno bowiem nastąpić nie tylko według danych ewidencyjnych, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także z zastosowaniem środków dowodowych, stosownie do art. 77 k.p.a.

Ponadto, w ocenie skarżącego, Kolegium błędnie przyjęło, że wyłączeniu z produkcji musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, podczas gdy decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Skarżący zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono, kiedy i w jaki sposób doszło do wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i leśnej, jaki rzeczywiście obszar został wyłączony z produkcji, a zwłaszcza kto był rzeczywistym sprawcą tego wyłączenia. Poprzestano zaś jedynie na ustaleniu, że zgodnie z obowiązującym stanem w ewidencji gruntów teren przedmiotowej działki gruntu jest zabudowany i oznaczony symbolem Bi (inne tereny zabudowane) oraz że powyższy grunt został wyłączony z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami, z uwagi na fakt, iż nie uzyskano stosownej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. – wydanym na rozprawie - Sąd dopuścił dowód z akt tutejszego Sądu o sygnaturach II SA/Gd 641/12 i II SA/Gd 39/12.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Starosty, wydana na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", o ustaleniu skarżącemu jednorazowej opłaty w wysokości 13.989,60 zł za niezgodne z przepisami tej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w miejscowości K., gmina K., oznaczonych w ewidencji numerem [...], w klasie bonitacyjnej ŁIV (pochodzenia organicznego) o powierzchni 0,0400 ha.

Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany wyłączenia użytków rolnych z produkcji został uregulowany w ww. ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie zaś

z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Przepisy w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązują od początku obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. Oznacza to, że mechanizm uregulowany w ww. przepisach ma zastosowanie od tej daty do niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji użytków rolnych, takich jak w niniejszej sprawie, tj. gruntów rolnych w klasie bonitacyjnej ŁIV pochodzenia organicznego. W ustawie została przy tym wprowadzona reguła, że odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, obciąża nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 767/98 LEX nr 41809). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, że systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia.

Podzielając wyżej przytoczone poglądy, wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w niej wskazanego niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalną zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że sprawcą tak określonego deliktu administracyjnego jest skarżący P. W.

Mieć bowiem należy na uwadze przede wszystkim, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że na działce nr [...] w K. nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu ww. przepisu, polegające na faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze sposobu użytkowania tego gruntu, skoro na działce tej został wybudowany letniskowy obiekt budowlany z przyłączem wodociągowym z ujęcia lokalnego i przyłączem kanalizacji sanitarnej lokalnej (szambo). Na skutek wybudowania ww. obiektu budowlanego działka nr [...] utraciła cechy gruntu rolnego, albowiem nie można jej zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy. Stała się ona działką o charakterze rekreacyjnym.

Na skutek powyższego nastąpiła także zmiana oznaczenia tej działki w ewidencji gruntów i budynków polegająca na zmianie oznaczenia użytków gruntowych na

"Bi – inne tereny zabudowane", co wynika z treści pisma Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego z dnia 29 kwietnia 2013 r. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wskazać przy tym należy, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż opisany powyżej obiekt budowlany o charakterze rekreacyjnym został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Wynika to z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2009 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", nakazującej P. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wraz z tarasem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Powyższą decyzją nakazano skarżącemu rozbiórkę tego obiekty budowlanego, ponieważ inwestor (skarżący) nie uzyskał dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie dostarczył pozostałych dokumentów wymaganych dla legalizacji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...], zaś skarga P. W. na tę decyzję została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 641/12.

Dodać należy, że - jak wynika z akt sprawy prowadzonej przez tutejszy Sąd w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 641/12, do opisanej samowoli budowlanej zastosowanie miały przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Sporne pozostawało jedynie, czy datą wybudowania obiektu był rok 1997, czy też rok 2004 (vide akta sprawy o sygnaturze II SA/Gd 641/12 - k. 3 – skarga, k. 12 – odpowiedź na skargę,

k. 105 – postanowienie z dnia 7 maja 2013 r.; akta sprawy o sygnaturze II SA/Gd 39/12 - k. 3 – skarga, k. 154 – wyrok z dnia 17 października 2012 r. – dowód z tych akt Sąd dopuścił w tej sprawie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. – wydanym na rozprawie).

Należy przy tym dodać również, że na stronie 3. skargi wniesionej w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 641/12 (k. 5 akt sądowych, ostatni akapit), dotyczącej samowoli budowlanej, skarżący wprost stwierdził, że to on pobudował przedmiotowy domek letniskowy na ww. działce, przy czym – jak sam stwierdził, uczynił to w 1997 roku

(str. 5. skargi, k. 7 akt II SA/Gd 641/12), a nie – jak przyjął to organ nadzoru budowlanego – w 2004 roku.

Jak wynika z powyższego, na skarżącego jako inwestora został nałożony prawomocnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w K., przy czym w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego oraz w postępowaniu sądowym dotyczącym rozstrzygnięć tych organów skarżący przyznał, że wybudował ten obiekt budowlany na działce nr [...] w 1997 r., natomiast w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego zaskarżonej do tutejszego Sądu ustalono, że budowa miała miejsce w 2004 roku.

Należy także dodać, że również w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie skarżący nie podnosił, że budowa na stanowiącej jego własność działce przedmiotowego domku letniskowego została wykonana przez inną osobę. Nie wskazywał także, że miała ona miejsce przed 25 marca 1995 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przeprowadzenie przez skarżącego ww. inwestycji, jak już wyżej wskazano, stanowiło wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy, na które skarżący nie uzyskał zezwolenia określonego w art. 11 ust. 1 ustawy – co było bezsporne w niniejszej sprawie. W wyniku bowiem wybudowania przez skarżącego na działce nr [...] letniskowego obiektu budowlanego z przyłączem wodociągowym z ujęcia lokalnego i przyłączem kanalizacji sanitarnej lokalnej (szambem), według oświadczenia skarżącego w 1997 roku, należąca do niego działka nr [...] utraciła cechy gruntu rolnego, albowiem nie można jej zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy. Stała się ona działką o charakterze rekreacyjnym. Zasadnie zatem organy uznały, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu przepisów ustawy, polegające na faktycznym rozpoczęciu innego niż rolne sposobu użytkowania gruntu, dotyczyło całej działki nr [...] w K.

Oznacza to, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że wyłączenie stanowiącego własność skarżącego gruntu z produkcji rolnej miało miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a sprawcą tego wyłączenia, czyli deliktu administracyjnego określonego w art. 28 ust. 1 tej ustawy, był skarżący. Warto dodać, że organy nie musiały w tej sprawie określać dokładnej daty wyłączenia, wystarczy, że w sprawie jest oczywiste, iż wyłączenie to nastąpiło pod rządzami ww. ustawy, ponieważ – jak to już wskazano powyżej, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w adekwatnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy zakresie nie ulegały zmianie od początku jej obowiązywania.

Jednocześnie zważyć należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę – wbrew zarzutom skarżącego, nie oparły swoich ustaleń odnośnie adresata decyzji i faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jedynie na dokumentach dotyczących zmian w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki, lecz także dokonały ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonego dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, które miały miejsce w dniu 23 kwietnia 2013 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że działka nr [...] w K. jest ogrodzona, zabudowana domkiem drewnianym, pozostała część działki porośnięta jest trawą oraz nasadzeniami drzewek i krzewów. Organy prawidłowo oparły się także, na pomiarze powykonawczym inwentaryzacji przedmiotowego budynku letniskowego i przyłączy.

Mając na uwadze te wszystkie dowody zgromadzone przez organy, a także znane Sądowi z urzędu fakty wynikające z przeprowadzonego postępowania w sprawie samowolnego wybudowania przez skarżącego na działce nr [...] obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, Sąd uznał, że w tej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż sposób zagospodarowania terenu ww. działki świadczy o innym niż rolnicze wykorzystaniu gruntu, a sprawcą tego wyłączenia jest skarżący.

Jednocześnie jeszcze raz wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zarówno przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i w odwołaniu, skarżący nie kwestionował okoliczności, że jest sprawcą wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Zarzuty w tym zakresie podniósł dopiero w skardze na decyzję organu odwoławczego.

Podkreślić w tym miejscu należy również, że skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79 § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżącemu doręczono w dniu 7 stycznia 2013 roku zawiadomienie z dnia 20 grudnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, w którym pouczono go o konieczności złożenia wyjaśnienia w sprawie w określonym terminie z jednoczesnym wskazaniem, że po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i materiały. Następnie skarżącego zawiadomiono – pismem z 25 stycznia 2013 r. - o zakończeniu postępowania dowodowego, załączając projekt decyzji. Na żądanie skarżącego, stanowiące odpowiedź na ww. pismo organu, przesłano mu kserokopię wykazu zmian ewidencyjnych, jednocześnie pouczając skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów we wskazanym terminie (pismo organu z dnia 27 lutego 2013 r.). Ponieważ w piśmie z dnia 25 marca 2013 roku skarżący stwierdził, że wykaz zmian ewidencyjnych nie stanowi wystarczającej podstawy do wymierzenia mu opłaty, organ wyznaczył na dzień 23 kwietnia 2013 roku wizję lokalną przedmiotowej działki. Zawiadomienie o wyznaczeniu na dzień 23 kwietnia 2013 r. terminu przeprowadzenia oględzin działki nr [...] zostało doręczone skarżącemu, odebrał je osobiście w dniu 18 kwietnia 2013 roku.

Mieć w tym miejscu należy na uwadze, że co prawda doręczenie zawiadomienia o terminie oględzin miało miejsce na pięć dni przed wyznaczonym terminem przeprowadzenia tego dowodu, co uchybia przepisowi art. 79 § 1 k.p.a., jednak uchybienie to – w ocenie Sądu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem dowodu z oględzin było bowiem wyłącznie stwierdzenie faktycznego sposobu użytkowania i zagospodarowania działki nr [...], zatem obecność skarżącego w trakcie przeprowadzenia tego dowodu nie doprowadziłaby do poczynienia ustaleń innych niż dokonane. Również w skardze skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć wskazane uchybienie art. 79 § 1 k.p.a., albowiem zarzutu w tym zakresie nie powiązał z jakimikolwiek okolicznościami, które mogłyby zostać ustalone, gdyby zachowany został termin siedmiu dni pomiędzy zawiadomieniem skarżącego o oględzinach, a wyznaczonym ich terminem.

Ponadto kopia protokołu z oględzin została niezwłocznie, tj. w dniu 14 maja 2013 r., przesłana skarżącemu wraz z kopiami pozostałego materiału dowodowego zebranego dodatkowo w sprawie, tj. kopiami: wyjaśnień geodety powiatowego, stanowiska Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Finansów, oświadczenia geodety oraz mapy pomiaru powykonawczego. Mógł się zatem odnieść do tych dowodów, czego nie uczynił. Wszystkie ww. dokumenty zostały doręczone skarżącemu w dniu 20 maja 2013 r. wraz z pismem organu z 14 maja 2013 roku zawierającym wezwanie – oparte na treści art. 10 § 1 k.p.a. - do zajęcia stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Jednak skarżący swojego stanowiska nie przedstawił.

Dodatkowo - z uwagi na to, że w ww. terminie skarżący nie zajął stanowiska w sprawie, organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. wezwał skarżącego do wskazania sprawcy wyłączenia gruntu na działce nr [...] z produkcji oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego, kto dokonał wybudowania budynku na przedmiotowej działce, pouczając, że niedostarczenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma odpowiedzi spowoduje obciążenie skarżącego opłatą za niezgodne z przepisami użytkowanie gruntów. Wezwanie to skarżący otrzymał 1 lipca 2013 roku. Organ pierwszej instancji bezskutecznie oczekiwał na odpowiedź skarżącego również na to pismo i po upływie ponad trzech miesięcy wydał decyzję w sprawie, opierając ją na materiale dowodowym zgormadzonym w toku postępowania. Skarżącemu umożliwiono zatem zajęcie stanowiska w sprawie i zgłoszenie ewentualnie innych dowodów, jednakże skarżący z tej możliwości nie skorzystał, a w szczególności nie zakwestionował ustaleń poczynionych na podstawie wykazu zmian ewidencyjnych oraz na podstawie protokołu z oględzin nieruchomości, które to dowody zostały mu udostępnione. Nie zakwestionował również samej treści protokołu z oględzin, ani nie wniósł o powtórzenie tego dowodu z jego udziałem. Brak było zatem - w ocenie Sądu - podstaw aby organ dalej prowadził postępowanie dowodowe w tej sprawie. Nie było także konieczności przesłuchania skarżącego w charakterze strony, skoro fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia zostały dostatecznie wyjaśnione (vide art. 86 k.p.a.).

Bezzasadnie skarżący zarzucał również, że organ pierwszej instancji odmówił mu wskazania wszystkich dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, skarżącemu przesłano całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, zapewniając mu niezbędny czas na zapoznanie się z dowodami oraz na ustosunkowanie się do ich treści. Czego skarżący – mimo dwukrotnego wezwania, nie uczynił. Jeżeli strona nie zaprezentuje swojego stanowiska i dowodów będących w jej posiadaniu, to winna liczyć się z wszystkimi negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z takiego zachowania. Strona powinna współdziałać z organem administracji publicznej w procesie gromadzenia dowodów, a nieprzedłożenie dowodów będących w jej posiadaniu, czy też niepodnoszenie jakichkolwiek konkretnych zarzutów w toku postępowania, może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków. Podkreślić przy tym należy, że współdziałanie strony jest szczególnie istotne wówczas, gdy dowody te mają potwierdzić korzystne dla niej okoliczności. Skoro skarżący podważa ustalenia organów powinien wykazać, przynajmniej w skardze, że jest w posiadaniu dowodów, które będą uzasadniały stanowisko skarżącego, jednak ani w odwołaniu, ani w skardze tego nie czyni. Skarżący domaga się prowadzenia dalszego postępowania w sprawie, jednak nie wskazuje co miałoby zostać podczas tego postępowania ustalone i na podstawie jakich innych dowodów. Nie wskazuje innego sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, czyli inwestora obiektu budowlanego, który znajduje się na jego działce (np. swojej matki), nie zaprzecza także ustaleniom faktycznym poczynionym podczas oględzin, a mimo to wnosi o ich powtórzenie. Takie działanie skarżącego – zdaniem Sądu, zmierza jedynie do bezzasadnego przedłużenia przedmiotowej sprawy, a nie ma na celu jej prawidłowego wyjaśnienia. Sprowadza się ono w niniejszej sprawie w istocie do podważania dokonanych ustaleń i polemiki z wnioskami, jakie z tych ustaleń wysnuły organy, jednak polemika ta nie jest podparta żadnymi dowodami i nie dostarcza istotnych argumentów przemawiających za uznaniem zasadności zarzutów skarżącego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Organ odwoławczy prawidłowo przedstawił okoliczności wskazujące na zasadność przyjętego w sprawie przez organy stanowiska, zachowując wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom stawianym przez skarżącego, organ drugiej instancji ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Przedstawił tok postępowania, wskazując, że skarżącemu doręczano żądane przez niego kopie dowodów zebranych w sprawie. Wyjaśnił także skarżącemu, że Starosta - poza wykorzystaniem na potrzeby niniejszego postępowania dowodowego ustaleń poczynionych w sprawie zmian w ewidencji gruntów

- przeprowadził także własne ustalenia faktyczne, związane z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez dokonanie w dniu 23 kwietnia 2013 r. oględzin przedmiotowej działki, które to ustalenia organ II instancji w pełni zaakceptował. Organ odwoławczy podkreślił także, że z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że na działce skarżącego znajduje się budynek letniskowy posadowiony na wylewce betonowej, wybudowany bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane również przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę przyjętego rozstrzygnięcia.

Niezasadne okazały się zawarte w skardze i piśmie skarżącego z dnia 28 grudnia 2013 roku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu z powyższych rozważań niezbicie wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w tych pismach przepisów prawa materialnego, została wydana w zgodzie z treścią art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to bowiem skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntów rolnych z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy. Wysokość nałożonej na niego opłaty organy również ustaliły prawidłowo, na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy.

Dokonując ustaleń w tej sprawie organy – jak wykazano powyżej, nie naruszyły wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na jej wynik. Jedyne naruszenie przepisu postępowania,

tj. art. 79 § 1 k.p.a., jakie zostało w sprawie stwierdzone, tj. powiadomienie skarżącego o terminie oględzin na 5 dni, a nie na 7 dni przez terminem przeprowadzenia tego dowodu, jak wykazano powyżej, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z cytowanym już art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wtedy gdy stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.