Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 985/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt.20, 28 ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [....] Spółka jawna w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 16 czerwca 2016 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 81 ust.1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U.z 2013poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 16 lutego 2016 r., znak: [....] - umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z 29 kwietnia 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu [....] Sp. j. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, cieplej wody użytkowej, c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, piorunochronna, teletechniczną), garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu na działkach nr [....] obr. [....] oraz infrastrukturą techniczna obejmującą: przyłącz wodociągowy na działkach nr nr [....] [....] obr. [....], przyłącz kanalizacji opadowej i sanitarnej na działkach nr nr [....] obr. [....] , likwidację nieczynnego kabla technicznego na działkach nr nr [....] obr. [....] wraz z rozbudową drogi wewnętrznej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. " - Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] wniosła o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania. Wskutek zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [....] Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r., znak: [....] , uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekł, na postawie art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. nr [....] z 29 kwietnia 2013 r. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [....] , umorzył wznowione postępowanie. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postepowania Wojewoda [....] wskazał, że dokonał analizy przedstawionych akt, w wyniku której stwierdził iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W szczególności zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 105 § 1 i art. 147 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta K. umorzył wznowione postępowanie w opisanej wyżej sprawie, jako bezprzedmiotowe wobec ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem tego organu okoliczność nieposiadania przez wnioskującego przymiotu strony postępowania skutkuje zatem po wznowieniu postępowania jego umorzeniem, jako bezprzedmiotowego. Stanowiska takiego nie podziela organ drugiej instancji, ponieważ w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - co ma miejsce w niniejszej sprawie - organ rozpatrujący podanie po wznowieniu postępowania winien zakończyć je zgodnie z art. 151 k.p.a. Wyjaśnienie czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w sprawie stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkować winno odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania byłoby możliwe w sytuacji, gdyby przykładowo organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania pomimo braku dopuszczalności jego wszczęcia (np. niedotrzymanie terminu określonego w art. 148 k.p.a., brak ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek).

Organ odwoławczy powołał dalej poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi jeżeli podstawa wznowienia nie wystąpiła, skutkuje to odmową uchylenia decyzji kończącej wznowione postępowanie i nie jest dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Prezydenta Miasta K. winien był zatem wydać decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2, bądź § 2 k.p.a. Wymienione regulacje nie przewidują instytucji umorzenia postępowania wznowieniowego.

Wojewoda [....] wskazał następnie, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Kluczowe dla niniejszych rozważań jest sformułowanie "w tym zakresie" z którego wynika, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż przed nim uczynił to organ pierwszej instancji. Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie stanowią dwa różne typy rozstrzygnięć. Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy. Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy jako pierwszy dokonuje ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania sprawy, pozbawiając tym samym strony prawa do odwalania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej zatem sytuacji organ winien uchylić wydaną w sprawie decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [....] wskazał dalej, że stanowisko organu pierwszej instancji o nieprzysługiwaniu Spółdzielni przymiotu strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę winno być zweryfikowane, a ewentualna teza o braku takiego statusu winna zostac oparta na analizie wykluczającej interes prawny wnioskującej.

Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny z posiadania prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] , obręb [....] w K. , która jest drogą wewnętrzną, ma we fragmencie zapewnić dojazd do planowanej inwestycji i stanowi jedyny sposób skomunikowania placu budowy z drogą publiczną. W odwołaniu skarżąca podniosła m.in., że organ pierwszej instancji, wbrew zaleceniu zawartemu w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [....] z 28 grudnia 2015 r. zaniechał zbadania wpływu inwestycji na ograniczenie praw przysługujących Spółdzielni do nieruchomości nr [....] , a w szczególności nie wyjaśnił czy inwestor legitymuje się prawnie skutecznym względem Spółdzielni tytułem uprawniającym do prowadzenia po działce nr [....] obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.

Zdaniem Wojewody [....] , analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała daleko idące wątpliwości zarówno co do słuszności przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W treści zaskarżonej decyzji brak wnikliwej analizy zagadnienia posiadania przez inwestycję prawa do obsługi komunikacyjnej po działce nr [....] , będącej w użytkowaniu skarżącej. Nie dokonano weryfikacji, czy działka nr [....] , na której zaprojektowano sporną inwestycję, posiada pełnoprawny dostęp do dróg publicznych poprzez działkę nr [....] . Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do powyższej kwestii, pojawiającej się już w postępowaniu poprzedzającym wydanie tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji ograniczono się jedynie do analizy obowiązujących przepisów prawa materialnego pod kątem ewentualnego wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy. Nie ma rozważań w zakresie wpływu inwestycji na ograniczenie praw przysługujących skarżącej, wynikających z prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] , obręb [....] . Przepisami powodującym ograniczenie wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych, określone w kodeksie cywilnym oraz innych ustawach. Wykonanie inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne. Poruszona w odwołaniu kwestia obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez działkę nr [....] , będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej, może mieć znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu.

Wojewoda [....] wyjaśnił, że rzeczą organu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu będzie szczegółowe ustalenie, czy teren inwestycji ma unormowany dostęp do dróg publicznych poprzez działkę skarżącej. Brak takiego prawnie zapewnionego dostępu będzie skutkował zdecydowanym potwierdzeniem posiadania przez Spółdzielnię statusu strony postępowania w sprawie. Istotna również jest poruszana przez skarżącą kwestia braku uzgodnienia ze Spółdzielnią obsługi komunikacyjnej inwestycji z wykorzystaniem działki nr [....] - ul. [....] , jako wymogu wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że terenem inwestycji objęto działki nr: nr [....] [....] [....] , obr. [....] . Działka nr [....] została obciążona nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu, na czas nieoznaczony, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [....] (objętej KW ....), zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [....] . Działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [....] oraz [....] - żadna z tych działek nie jest objęta zakresem inwestycji. Działka nr [....] , jak wynika z projektu zagospodarowania, użytkowana jest jako dojazd do działki nr [....] sąsiadującej ze sporną inwestycją. Z działki nr [....] przewidziano zjazd na teren inwestycji. W ponownym postępowaniu należy dokonać analizy posiadania przez teren inwestycji prawnie zapewnionego dostępu do dróg publicznych poprzez działkę nr [....] . Nie jest jasne bowiem, czy obciążenie powyższej działki prawem przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [....] (z której utworzono m.in. działkę nr [....] mającą pełnić wg projektu funkcję dojazdu do działki nr [....] poprzez działkę nr [....] ), pozwala na korzystanie z tego prawa właścicielom i użytkownikom działek położonych w dalszej odległości, w szczególności działki nr [....] . Z faktu posiadania przez inwestora prawa własności do działek inwestycji oraz działki nr [....] niekoniecznie wynika uprawnienie do korzystania z ograniczonego prawa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek inwestycji.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tak więc, aby fragment gruntu można było określić mianem działki budowlanej, musi on mieć zapewniony dostęp do dróg publicznych bezpośredni lub inny zapewniony w sposób prawny, w tym poprzez ustanowione służebności. W sytuacji, gdy pas gruntu, po którym zaplanowano skomunikowanie się inwestycji z drogą publiczną jest drogą wewnętrzną, czyli nie posiada statusu drogi publicznej, nie jest on przeznaczony do użytku przez każdą osobę. Korzystanie z takiej drogi musi każdorazowo uzyskać akceptację właściciela (użytkownika wieczystego) działki, na której jest ona zlokalizowana. Uprawnienie właściciela wypływa wówczas z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego, a zwłaszcza z art. 140 i następnych k.c.

Z powołanego w podstawie zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który definiuje obszar oddziaływania obiektu, wynika, że jest on określany na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą jednak nie tylko przepisy prawa budowlanego, ale również przepisy prawa cywilnego, dotyczące ochrony prawa własności. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 k.c.). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Mając na uwadze, że w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K. ograniczył ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie do przepisów prawa budowlanego, bez uwzględnienia przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony własności, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób wadliwy. Skarżąca Spółdzielnia, jako użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej jedyny dojazd z terenu inwestycji do drogi publicznej, który to dojazd wymaga jej zgody, posiada interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę i tym samym może być stroną we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [....] wskazał nadto, że w sytuacji udowodnienia posiadania przez wnioskodawczynię statusu strony postępowania, skutkującego potwierdzeniem zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., organ pierwszej instancji winien poddać analizie podnoszone przez Spółdzielnię okoliczności, uwagi i spostrzeżenia, które w sytuacji jej udziału, jako strony w sprawie pozwolenia na budowę mogły być w tym postępowaniu podnoszone i mogły doprowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ewentualne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może mieć miejsce, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl tego przepisu, mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [....] , Przedsiębiorstwo [....] spółka jawna w K. domagało się stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [....] z dnia 28 grudnia 2015 r., znak: [....] oraz uchylenia w całości zaskarżonej i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [....] .

Skarżąca zarzucała:

- rażące naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144, art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a., polegające na wznowieniu postępowania przez organ niewłaściwy w sprawie;

- naruszenie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, nie jest możliwe umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a jedyną dopuszczalną formą zakończenia postępowania jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy materiał dowodowy sprawy na takie rozstrzygnięcie nie zezwalał;

- art. 7, 8, 77§ 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania we własnym zakresie, czy teren inwestycji posiada pełnoprawny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [....] .

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazywała, w niniejszej sprawie organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [....] nie był Wojewoda [....] działający jako organ odwoławczy lecz Prezydent Miasta K. , którego decyzja z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [....] . zapadła w ostatniej instancji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie, przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a za naruszenie tych przepisów ustanowiono sankcję nieważności. Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli wart. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu w trybie postępowania głównego. W k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego i organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej (postanowienia) wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga.

Odnosząc się następnie do kwestii dopuszczalności umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji skarżąca wskazywała, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez osobę uprawnioną, zachodzi bezprzedmiotowość wznowionego postępowania. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do treści art. 61a k.p.a., wprowadzającego ogólną zasadę niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co na gruncie postępowania w przedmiocie wznowienia wyraża treść art. 61a i art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. W niniejszym przypadku postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. W trakcie wznowionego postępowania zostało wykazane niezbicie przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawca — Spółdzielnia [....] - nie posiadał legitymacji uprawniającej do żądania wznowienia postępowania. Badanie czy wnioskodawca jest stroną, nie jest badaniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawszę odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Co więcej, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego , ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Wznowione postępowanie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną, nie jest dopuszczalne oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., które stanowią podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Skierowanie decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. do osoby nie będącej stroną w sprawie skutkować musiałoby uznaniem jej za wadliwą ze względu na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazujący stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby, która nie była stroną w sprawie. Ustalenie we wznowionym postępowaniu, iż wnioskującej o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji stanowi nieusuwalną przeszkodę do orzekania na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., której nie konwaliduje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Kontynuowanie postępowania po wznowieniu na wniosek osoby do tego nielegitymowanej pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, przejawiającą się we wzmożonej ich ochronie i niedopuszczalnością ich wzruszania na wniosek podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym w jej kwestionowaniu.

Skarżąca wskazywała dalej, że ewentualne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy mogły zostać uzupełnione przez Wojewodę [....] w ramach posiadanych kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy może wydać decyzje kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym przypadku. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane prawem czynności wyjaśniające i w sposób wystarczający wykazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia 29 kwietnia 2013 r. nie tylko nie narusza ustaleń zawartych w przepisach techniczno-budowlanych, ale przede wszystkim inwestycja swoim zakresem nie oddziałuje na działkę [....] , obręb [....] . Prezydent Miasta K. w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii wpływu inwestycji na nieruchomość Spółdzielni i wykazał, że inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu, a co za tym idzie obszar oddziaływania zaprojektowanego obiektu nie obejmował swoim zasięgiem działki nr [....] , obr. [....] .

Odnosząc się do wątpliwości organu odwoławczego co do istnienia prawnie zapewnionego dostępu terenu inwestycji do dróg publicznych skarżąca podkreślała, że przedmiotowa kwestia jest w niniejszej sprawie bezsporna. Teren inwestycji kubaturowej (działki nr nr ............) posiada bowiem prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [....] , na podstawie służebności przechodu i przejazdu poprzez osiedlową drogę wewnętrzną — ul. [....] przebiegającą po działce nr [....] , będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [....] , po działce nr [....] , stanowiącej własność osób fizycznych (Wspólnota Mieszkaniowa ....) oraz przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [....] , na podstawie służebności gruntowych przejazdu i przechodu. Na etapie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestor w sposób szczegółowy udokumentował sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, przedstawiając wyczerpujące wyjaśnienia wraz z niezbędnymi dowodami w postaci odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości uprawnionych i obciążonych przedmiotowymi służebnościami gruntowymi oraz decyzji podziałowych. Służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [....] została ustanowiona umową z dnia [....] 2004 r. Rep. [....] i jest ujawniona w księdze wieczystej [....] , prowadzonej dla działki nr [....] oraz w księdze wieczystej [....] , prowadzonej dla działek nr nr [....] [....] . Przedmiotowa służebność posiada następującą treść: "Nieodpłatna służebność, na czas nieoznaczony, przejazdu i przychodu oraz prowadzenia dostępu i konserwacji mediów obciążającą działkę nr [....] , na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [....] ". Zgodnie z ww. umową Rep. [....] służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [....] została pierwotnie ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości składającej się z działki nr [....] . Nieruchomość uprawniona (działka nr [....]) . w wyniku podziałów geodezyjnych została podzielona miedzy innymi na działkę nr [....], która następnie podzieliła się na działkę nr [....] . Należy zaznaczyć, iż uprawnienie wynikające ze służebności gruntowej z mocy prawa przechodzi na wszystkie nieruchomości powstałe w wyniku podziału -art. 290. § 1 K.C. Zatem, skoro uprawniona działka nr [....] wraz z działkami [....] i [....] wchodzi obecnie w skład jednej nieruchomości, objętej księgą wieczystą [....] to konieczne jest przyjęcie, że ze służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr [....] , ustanowionej umową z dnia [....] .2004 r. Rep. [....] mogą korzystać wszystkie działki tworzące nieruchomość objętą księgą wieczystą [....], która to nieruchomość stanowi teren inwestycji. Służebność gruntowa jest ustanawiana dla nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a nie dla działek ewidencyjnych w rozumieniu prawa geodezyjnego. Ze względu na obowiązujące na gruncie prawa cywilnego wieczystoksięgowe rozumienie pojęcia nieruchomości, wyrażające się w formule "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość" konieczne jest uznanie, iż w przypadku nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych, dla zapewnienia dla tej nieruchomości prawa korzystania ze służebności przejazdu i przechodu, wystarczające jest ustanowienie takiej służebności jedynie na rzecz jednej z działek ewidencyjnych, tworzących tą nieruchomość.

Powołane wyżej decyzje podziałowe działki nr [....] oraz [....] znajdują się w aktach sprawy i były w dyspozycji Wojewody [....] . W oparciu o przedmiotowe dowody organ odwoławczy mógł z łatwością, we własnym zakresie ustalić przebieg służebności przejazdu i przechodu oraz zweryfikować jaka nieruchomość jest uprawniona na podstawie tej służebności. Tymczasem organ drugiej instancji pominął całkowicie dowody zalegające w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i uznania, że skoro nieistniejąca obecnie działka nr [....] nie jest objęta zakresem inwestycji, to nie jest jasne czy teren inwestycji (działki nr nr [....] [....] ) posiadają prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [....].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając przedmiotowa skargę w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego rażącego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144, art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a., polegającego na wydaniu postanowienia z dnia 28 grudnia 2015 r. znak: [....] , przez organ niewłaściwy w sprawie. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji sąd ma prawo i obowiązek zbadania prawidłowości postanowienia o wznowieniu postępowania. Z powoływanego już wyżej art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto kwestia prawidłowości postanowienia o wznowieniu postępowania rzutuje na ocenę zgodności z prawem całego prowadzonego później postępowania wznowionego. W wypadku wadliwości kwalifikowanej postanowienia wznawiającego postępowanie również wszelkie dalsze rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu wznowionym musiałyby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które w myśl art. 149 § 4 k.p.a. służy zażalenie.

Właściwość organów administracji publicznej w sprawie załatwienia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną reguluje art. 150 k.p.a. Zasadą, wynikającą z art. 150 § 1 k.p.a. jest, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jedynie w wypadku, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150 § 2 k.p.a.), przy czym wyjątek ten nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3 k.p.a.).

Ustawodawca wyróżnia w kodeksie postępowania administracyjnego dwa rodzaje właściwości: rzeczową (oznaczającą właściwość konkretnego organu do załatwiania określonego rodzaju spraw) i miejscową (oznaczającą właściwość organu do działania na określonym terytorium), w doktrynie zaś wskazuje się też na trzeci rodzaj - właściwość funkcjonalną, określającą właściwość określonych organów do działania w odpowiedniej instancji (zob. R. Suwaj, 2.1.2. Właściwość podmiotu orzekającego [w:] Judycjalizacja postępowania administracyjnego. Oficyna, 2009). Powołany wyżej art. 150 § 1 k.p.a. określa właściwość rzeczową, wskazując organ pierwszej instancji, który jest kompetentny do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Jednakże z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nie można uznać, że organ wskazany w art. 150 § 1 k.p.a. jest jedynym organem kompetentnym do merytorycznego załatwienia wniosku o wznowienie postępowania, tj. do wydania postanowienia o wznowieniu albo postanowienia o odmowie wznowienia. Takie założenie wymagałoby pominięcia funkcjonalnej właściwości organu odwoławczego, który rozpatrywałby zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.), jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś – umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo tez jej uchylenie, połączenie z merytorycznym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Ta sama reguła winna być odnoszona do orzekania przez organ odwoławczy w sprawach, załatwianych w drodze postanowienia, skoro stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 11 – "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Jeżeli zatem ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny uprawnienia organu drugiej instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia danej kwestii, to przyjąć należy, że organ ten jest – w ramach swojej właściwości funkcjonalnej – kompetentny do wydania dokładnie takich samych orzeczeń, jak organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem dojdzie do wniosku, że odmowa wznowienia nie była zasadna, może – rozpatrując zażalenie na takie postanowienie – uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty wniosku o wznowienie, tj. wznowić postępowanie, zakończone decyzją ostateczną.

Skoro Wojewoda [....] doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy należało postępowanie wznowić, a taka konkluzja nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać orzeczenie merytoryczne. Samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ odwoławczy nie może zatem zostać uznane za wadliwe. Jest wręcz odwrotnie: jeżeli Wojewoda [....] nie miał wątpliwości co do konieczności wznowienia postępowania, a wszystkie istotne na tym etapie okoliczności były wyjaśnione, wydanie postanowienia o charakterze kasatoryjnym byłoby naruszeniem prawa. W wypadku, gdyby Wojewoda [....] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji tylko w tym celu, aby ten wydał postanowienie o wznowieniu, bez wyjaśniania dodatkowych okoliczności, jego działanie należałoby ocenić negatywnie, jako unikanie merytorycznego załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany.

Uwzględniając iż organ odwoławczy miał kompetencję do uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu należy zbadać następnie, czy samo wznowienie postępowania w niniejszej sprawie znajdowało usprawiedliwione podstawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega, że kwestia momentu badania przymiotu strony postępowania w wypadku powołania we wniosku o wznowienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. budzi kontrowersje w judykaturze. Jeden z poglądów przyjmuje stanowisko, że badanie przymiotu strony każdocześnie może się odbywać już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie, co skutkowałoby wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony. Stanowisko to znajduje uzasadnienie m. in. w redakcji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 147 k.p.a., z których da się wyinterpretować, że wznowienie może nastąpić, o ile pominięta w postępowaniu została strona. Za możliwością weryfikacji tej kwestii na etapie wstępnym przemawiają względy celowości, a konkretnie ekonomiki postępowania albowiem w takim wypadku organ administracji publicznej posiadając wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie wstępnym z udziałem wszystkich jego stron. Tak wynika choćby z orzeczeń powołanych w decyzji organu pierwszej instancji pogląd ten prezentował w niektórych składach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wyrażały go też w części orzeczeń również inne Sądy (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 421/15, Lex Omega nr 1948842; w Warszawie, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, Lex Omega nr 1468414).

Chociaż powyższemu stanowisku nie można odmówić argumentów, trzeba zauważyć, że aktualnie przeważający jest pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn - np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, Lex Omega nr 1219080; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, Lex Omega nr 953022; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex Omega nr 597851 oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, Lex Omega nr 509191, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 599/16, Lex Omega nr 2165449; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16, Lex Omega nr 2120533; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844). Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia z kolei fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji, co powoduje iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. Przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia (tj. pominięciem strony bez jej winy), ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – może być badana w postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.), a owym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym winno być przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. Orzekanie w kwestii legitymacji postanowieniem ogranicza się do przypadków oczywistego jej braku.

Wobec faktu, że wyżej opisane stanowisko nie tylko może zostać wywiedzione z powołanych przepisów prawa z przy użyciu trafnych argumentów, ale nadto znajduje oparcie w przeważającej obecnie linii orzecznictwa sądów administracyjnych, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Dodatkowym zatem motywem przemawiającym za przyjęciem dominującego poglądu jest wzgląd na jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co jest uzasadnione wówczas, gdy spór koncentruje się wokół zagadnień proceduralnych, a nie merytorycznych. Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega w pierwszej kolejności na eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w sprawach indywidualnych. Jednak obok tak rozumianej roli sądów administracyjnych nie sposób pomijać również i tego, że orzecznictwo ma istotny wpływ na kształtowanie praktyki organów administracji. Słusznie też podkreśla się, że jednolitość orzecznictwa organów administracji publicznej jest pożądana chociażby z uwagi na zasadę budzenia zaufania do tychże organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15, Lex Omega nr 2002572 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 235/15, Lex Omega nr 1682505). Jest rzeczą oczywistą, że osiągnięcie jednolitości orzecznictwa organów administracyjnych nie jest możliwe bez jednoczesnych starań o zachowanie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach proceduralnych. Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Jednolite podejście do tych samych zagadnień prawnych w orzecznictwie stanowi zatem wartość samą w sobie i w miarę możliwości należy dążyć do jego osiągnięcia.

Z powyższych względów stanowisko Wojewody [....] , zgodnie z którym przymiot strony należało badać we wznowionym już postępowaniu, czego przejawem było wydanie postanowienia z dnia 28 grudnia 2015 r., znak: [....] , zasługuje na pełną akceptację. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano też prawidłowo na brak cech oczywistości przemawiających za skorzystaniem z formy postanowienia, jak również powołano okoliczności mogące decydować o przynaniu Spółdzielni statusu strony.

Skoro kwestionowane przez skarżącą postanowienie wznawiające postępowanie było prawidłowe, to w dalszej kolejności należy rozważyć, czy Wojewoda [....] miał uzasadnione podstawy, aby wydać obecnie decyzję o charakterze kasatoryjnym, tj. uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadłe we wznowionym już postępowaniu i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

U podstaw orzeczenia Wojewody [....] zawartego w zaskarżonej decyzji legły dwie przesłanki. Pierwszą z nich była stwierdzenie, że Prezydent Miasta K. wybrał niewłaściwą formę zakończenia sprawy, natomiast drugą ustalenie, że organ ten w sposób nieprawidłowy przeanalizował kwestię przysługiwania przymiotu strony Spółdzielni [....] ".

Po pierwsze, Wojewoda [....] przyjął, że w wypadku niestwierdzenia we wznowionym już postępowaniu zrealizowania przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można wydać decyzji umarzającej postępowanie, a właściwym rozstrzygnięciem jest w takim wypadku odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. Podobnie jak w przypadku możliwości badania przymiotu strony na wstępnym etapie sprawy, tak i w odniesieniu do formy zakończenia wznowionego postępowania w razie braku tego przymiotu orzecznictwo sądowe oraz praktyka organów administracji publicznej nie jest jednolita.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Ponadto stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W orzecznictwie rozważany był problem, czy art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą kończyć wznowione postępowanie, czy też w takim postępowaniu mogą zapaść jeszcze inne orzeczenia, w szczególności zaś – czy możliwe jest umorzenie wznowionego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma stwierdzenie, czy możliwe jest umorzenie postępowania wznowionego na wniosek podmiotu twierdzącego, że został jako strona bez własnej winy pozbawiony możliwości udziału w sprawie, jeżeli po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji publicznej ustali, że przymiot strony temu podmiotowi jednak nie służył.

W judykaturze bywa prezentowane stanowisko, zgodnie z którym art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym, a gdy organ wznowi postępowanie i ustali, ze podanie o wznowienie postępowania (oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie pochodziło od strony, to nie może orzec merytorycznie, tylko musi umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2234/14, Lex Omega nr 2014607 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1070/12, Lex Omega nr 1234987).

Nadto powyższy pogląd determinowało przyjęcie pierwszego z dwóch analizowanych uprzednio stanowisk w kwestii etapu orzekania o przymiocie stronu postępowania albowiem w przypadku wadliwego wznowienia postepowania, zamiast wydania postanowieniem odmownego z uwagi na fakt, że wniosek nie pochodzi od strony, organ prowadząc wszczęte wadliwie postępowanie z udziałem wszystkich stron mógł dokonać jego umorzenia z przyczyn podmiotowych.

Jednakże przeważa w chwili obecnej odmienne podejście do tego zagadnienia, zakładające iż stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, Lex Omega nr 1145611, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 430/14, Lex Omega nr 1500321; w Gdańsku, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 383/15, Lex Omega nr 1948827; w Warszawie, z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/15, Lex Omega nr 2056032 oraz z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, Lex Omega nr 1655246).

Powyższe dotyczy wszystkich przesłanek wnowieniowych, a więc także przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 988/15, Lex Omega nr 1939377).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten właśnie pogląd, który jest logiczną konsekwencją stwierdzenia, iż przymiot strony w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badać należy po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty prowadzi do wszczęcia postępowania (tj. jego wznowienia), konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Istnieje zatem podmiot, posiadający uprawnienie do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną nie oznacza, że wznowienie było niezasadne. Właściwą konkluzją w takim wypadku jest stwierdzenie, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu. Skoro tak, to nie sposób mówić, że w takim wypadku zaistniała jego bezprzedmiotowość, czyli postępowania w ogóle wznawiać nie należało.

Nie można rzecz jasna całkowicie wykluczyć zakończenia wznowionego postępowania decyzją o jego umorzeniu. Jednak przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Go 430/14).

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu siłą rzeczy musi dzielić się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Organ obligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyraźnie widać, że ustawodawca w treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej powiązał ze wszystkimi przesłankami wznowienia, nie wyłączając art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się też, że skoro w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. powołane wyżej wyroki w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2023/15 oraz VII SA/Wa 1672/14). Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249).

Zauważyć zatem trzeba, że w omawianym przypadku oba rozstrzygnięcia – umorzenie wznowionego postępowania oraz odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej – w sferze praw i obowiązków stron postępowania odnosiłyby dokładnie ten sam skutek, albowiem decyzja ostateczna, zapadła w postępowaniu zwyczajnym pozostawałaby w obrocie prawnym. Odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji, jako rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nie zamyka możliwości wznowienia postępowania na innej podstawie (nawet w wypadku, gdy inny podmiot złoży wniosek z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a organ prowadzący postępowanie – niezależnie od wybranej formy zakończenia – jest obligowany do ustalenia dokładnie tych samych okoliczności. Bada on zatem, czy wnioskodawca powinien być stroną postępowania, a jeżeli na to pytanie odpowiedź będzie twierdząca – to dodatkowo, czy bez swojej winy nie brał w postępowaniu udziału. Za wyborem rozstrzygnięcia, wymienionego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia także dodatkowo dążenie do zapewnienie jednolitości orzecznictwa, które w sposób dominujący przychyla się wyraźnie do tego właśnie stanowiska. Nadto, co ważniejsze, pogląd ten jest logiczną konsekwencją stwierdzenia, że przymiot strony postępowania w wypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bada się po wznowieniu postępowania.

Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ustalenie, iż wnioskodawca żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym nie może prowadzić do umorzenia postępowania wznowionego, ale obliguje do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Samo ustalenie, że wznowione postępowanie – wobec jego wyników – należało zakończyć w inny sposób, niż uczynił to organ pierwszej instancji, czyli właściwe jest orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, nie zaś art. 105 § 1 k.p.a. – winno prowadzić do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej orzeczenie pierwszoinstancyjne i rozstrzygającej o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jest to dostateczny powód wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 §2 k.p.a. z uwagi na zasadę z art. 15 k.p.a., co trafnie rozważył i wywiódł Wojewoda [....] .

Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się dalszych jeszcze uchybień stąd kolejnym zagadnieniem jest dalsza ocena prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Ustalając czy Spółdzielni [....] w K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej oznaczone jako P.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym jest natomiast – zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu pierwszej instancji przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Badając przymiot strony Spółdzielni, organ pierwszej instancji ograniczył się w istocie wyłącznie do analizy obszaru oddziaływania przez pryzmat przepisów tego rozporządzenia. Zdaniem Prezydenta podnoszona we wniosku kwestia wpływu na użytkowanie wieczyste działki nr [....] , stanowiącej drogę wewnętrzną a mającą we fragmencie zapewnić dojazd do planowanej inwestycji nie przesądza o interesie prawnym, a jedynie świadczyć może o posiadaniu przez Spółdzielnię interesu faktycznego.

W tym kontekście należy jednak zauważyć, że treść art. 3 pkt 20 P.b. nie wprowadza określa charakteru ograniczeń, jakich zaistnienie ma wpływać na określenie obszaru oddziaływania, nie zawęża też w żaden sposób kategorii przepisów odrębnych. Nie ma zatem powodu, aby pojęcie przepisów odrębnych, użyte w art. 3 pkt 20 P.b., ograniczać wyłącznie do przepisów techniczno-budowlanych, wymienionych w art. 7 ust. 1 P.b. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/15, Lex Omega nr 2056023). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b,. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stąd też podzielić trzeba pogląd, zgodnie z którym przy wykładni art. 3 pkt 20 P.b., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2499/14, Lex Omega nr 2002181). Przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych, określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw albo powodować konieczność dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, Lex Omega nr 1522473).

Spółdzielnia [....] w K. wywodziła przymiot strony postępowania z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działki nr [....] , obręb [....] w K. Wskazała, że działka ta znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji i stanowi jedyny sposób skomunikowania placu budowy z drogą publiczną, zatem miała we fragmencie zapewnić dojazd do planowanej inwestycji. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniu inwestora, złożonym w postępowaniu zwyczajnym, gdzie wskazano że "projektowane zamierzenie będzie skomunikowane przez istniejący zjazd drogowy z ul. [....] (działka nr .....)". Jak wskazywano, działka ta ma być obciążona nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu, na czas nieoznaczony, na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [....] . Ta ostatnia zaś miała ulec podziałowi m. in. na działkę [....] , będącą częścią terenu inwestycji.

Wojewoda [....] poruszył w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię wątpliwości odnośnie tego, czy opisana służebność przesądza o posiadaniu przez inwestora uprawnienia do korzystania z ograniczonego prawa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Kwestii tej nie rozważał w ogóle organ pierwszej instancji.

Należy stwierdzić, że zagadnienie prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla terenu składającego się z działek ewidencyjnych, z których jedynie część ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej, powinno odbywać po wznowieniu postepowania oraz po pozytywnym zweryfikowaniu kwestii spełnienia przesłanki z art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. Wskazana okoliczność podlega bowiem ustaleniom równolegle z pozostałymi kwestiami odnoszącymi się do zatwierdzonego projektu budowlanego. Na obecnym etapie, tj. w fazie oceny czy Spółdzielnia w opisywanych okolicznościach winna być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zagadnienie to jest istotne w nieco innym aspekcie. W tym przypadku chodzi o ewentualne ograniczenia, jakie realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować dla zagospodarowania sąsiedniej drogi wewnętrznej, która będzie ja obsługiwać.

W ocenie Sądu nie powinno być wątpliwości co do tego, że inwestycja zaplanowana zgodnie z projektem zagospodarowania z uwagi na przedmiot zamierzenia oraz jego skalę może doprowadzić do ograniczenia praw Spółdzielni do zagospodarowania terenu – działki nr [....] , skoro przez tę działkę odbywać się ma komunikacja dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który zgodnie z projektem będzie posiadać 48 mieszkań oraz 30 miejsc postojowych. Powyższe sposób ewidentny wpłynie na dotychczasowe korzystanie z tej działki dla jej użytkownika wieczystego, powodując choćby znaczną intensyfikację użytkowania drogi, w tym potencjalnie ograniczenia i utrudnienia.

Pomimo trafnego podejścia do zagadnienia legitymacji Spółdzielni jako strony przedmiotowego postepowania Wojewoda [....] miał obowiązek wydać decyzję o charakterze kasatoryjnym. Postępowanie organu pierwszej instancji obarczone było bowiem w tym aspekcie szeregiem wad polegających na niewłaściwym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, spowodowanego niezasadnie zastosowaniem zawężającej wykładni art. 28 ust. 2 P.b. Z tego powodu wadliwie został ustalony krąg stron postępowania co w szczególności dotyczy Spółdzielni [....] w K.

Do wyjaśnienia przed organem pierwszej instancji pozostał znaczny zakres sprawy, w tym szczegółowa analiza i ocena zagadnienia dostępu do drogi publicznej, a jego wpływ na rozstrzygnięcie jest niewątpliwy. Konieczne jest ponowne przeanalizowanie, czy Spółdzielnia winna być stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji tym razem w oparciu o szeroką, uwzględniającą wszelkie możliwe ograniczenia i uciążliwości w zagospodarowaniu terenu działki nr [....] wykładnię art. 28 ust. 2 P.b., którego nie należy zawężać do przepisów techniczno – budowlanych. Niewykluczone, że po wyjaśnieniu tej kwestii niezbędne będzie postępowania co do istoty sprawy, tym razem z udziałem Spółdzielni [....] w K. , jako strony, co może skutkować uchyleniem dotychczasowej decyzji.

Spełnione zostały więc w przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., a Wojewoda [....] nie mógłby wydać decyzji innej, niż kasatoryjna bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na większość zarzutów skargi. W odniesieniu do pozostałych kwestii, w szczególności do zagadnienia zaniechania zbadania we własnym zakresie przez organ odwoławczy czy teren inwestycji posiada pełnoprawny dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [....] , należy stwierdzić , że to zagadnienie nie jest istotny na obecnym etapie sprawy. Przede wszystkim do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy użytkownik wieczysty tej działki (Spółdzielnia [....] w K. ) powinna być stroną w postępowaniu z uwagi na regulacje prawa cywilnego, na które się powoływała oraz inne przepisy, nie tylko techniczno-budowlane przy zastosowaniu zupełnie innego podejścia do wykładni art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b., niż przyjęte przez organ pierwszej instancji. Dopiero w razie ustalenia, że Spółdzielni przysługiwał przymiot strony, a pominięto ją bez jej winy w postepowaniu zakończonych ostateczna decyzją możliwe – i konieczne – będzie badanie na nowo zbadanie wszystkich okoliczności, od których uzależnione jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Podsumowując należy uznać, że postanowienie o wznowieniu postępowania było zasadne i prawidłowe. Słusznie również Wojewoda [....] uznał, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w wypadku stwierdzenia braku przymiotu strony było w tej sprawie wykluczone. Nadto prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował owo stwierdzenie braku przymiotu strony i błędną wykładnię art. 28 ust. 2 k.p.a. Konsekwencją tego stanu rzeczy była konieczność wydania przez Wojewodę [....] decyzji o charakterze kasatoryjnym. Zarzuty skargi okazały się zatem bezpodstawne. Nadto Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych nieprawidłowości, które uzasadniały by eliminacje tego aktu z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zatem realizacja wskazań Wojewody [....] z decyzji kasacyjnej oraz zastosowanie się do wykładni przepisów zaprezentowanej w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.