Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2334/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 43, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 323/17 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 323/17 oddalił skargę [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku

o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

[...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika

w dniu 14 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 18 lutego 2016 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z zamiarem podjęcia pracy.

Skarżąca domagała się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. Wskazała również, że w sprawie bezpodstawnie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, rozpoznając jej zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. uznał je za nieuzasadnione wobec przyjęcia, że Wojewoda skutecznie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po wniesieniu przez skarżącą wniosku, w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. cudzoziemka została wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia jego braków formalnych poprzez załączenie do akt sprawy pełnomocnictwa (strona została pouczona, że

w aktach sprawy znajduje się opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo), przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży cudzoziemki, uzupełnienia wniosku w części C II oraz złożenia podpisu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemce na str. 4 załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wezwanie zawierało pouczenie, że podmiotem powierzającym wykonywaną pracę jest osoba upoważniona przez pracodawcę wraz z pełnomocnictwem lub pracodawca wskazany w KRS). Natomiast na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach, skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa

w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Wezwanie zostało wysłane za pośrednictwem poczty i skutecznie doręczone na adres wskazany we wniosku. Termin do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku upłynął w dniu 24 marca 2016 r.

Z uwagi na fakt, iż cudzoziemka nie uzupełniła braków formalnych

w wyznaczonym terminie, w dniu 13 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało wysłane pocztą na adres wskazany przez stronę we wniosku

i doręczone w dniu 28 kwietnia 2016 r.

W dniu 22 lipca 2016 r. do Urzędu ds. Cudzoziemców wpłynęła prośba cudzoziemki o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku

o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której cudzoziemka powołała się na fakt nieodebrania korespondencji adresowanej do niej z Urzędu.

Postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na powyższe postanowienie cudzoziemka złożyła zażalenie. Ponadto w dniu 24 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł również do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ drugiej instancji uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Z kolei postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił w całości postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązując organ do wezwania cudzoziemki do uzupełnienia braków formalnych prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Następnie zaś postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] ponownie odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pobyt czasowy.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpatrując skargę na bezczynność kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka

w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Sąd wyjaśnił, że istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy jak też zaniechania, w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Sąd wskazał, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie

z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] po wniesieniu przez skarżącą wniosku z dnia 19 lutego 2016 r. w piśmie z 10 marca 2016 r. wezwał stronę - w ocenie Sądu właściwie - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanych w tym piśmie braków formalnych oraz do osobistego stawiennictwa. Wezwanie zostało wysłane za pośrednictwem poczty na adres wskazany przez skarżącą we wniosku i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odebrane zgodnie z art. 43 k.p.a. przez pełnoletniego domownika. Termin do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku upłynął zatem 24 marca 2016 r. Z uwagi na okoliczność, że cudzoziemka nie uzupełniła braków formalnych w wyznaczonym terminie, w dniu 13 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji miał - w ocenie Sądu - uzasadnione podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Co więcej organ zawiadomił stronę o tym fakcie. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało bowiem wysłane pocztą na adres wskazany przez stronę we wniosku

i również doręczone zgodnie z art. 43 k.p.a. 28 kwietnia 2016 r., temu samemu pełnoletniemu domownikowi.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania wypowiedział się w zakresie przeszkód w realizacji wynikającego wprost z uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia sprawy. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej (wyrok NSA w Warszawie

z dnia 14 września 2011 r. II GSK 873/10). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o pobyt czasowy cudzoziemki, gdyż inicjujące postępowanie podanie faktycznie zawierało braki formalne. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może zaś wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Biorąc pod uwagę przepisy art. 105, art. 106 i art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. organ administracji prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia. Tym samym, Wojewoda [...] mając na uwadze treść art. 64 § 2 k.p.a. był zobligowany do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Zarzut strony de facto sprowadza się zaś do kwestii związanej z okolicznościami, które nastąpiły po wniesieniu przez nią 22 sierpnia 2016 r. prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której cudzoziemka powołała się na fakt nieodebrania korespondencji adresowanej do niej z Urzędu.

Sąd wskazał jednak, że Wojewoda [...] niezwłocznie tj. w terminach określonych w art. 35 k.p.a. rozpoznał wniosek strony i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postanowienie to jest zaskarżalne

w trybie administracyjnym. Co więcej, skarżąca skorzystała z uprawnienia i wniosła zażalenie na to postanowienie do organu drugiej instancji.

Okoliczność, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania, nie może jednak stanowić postawy do uznania, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że akta zostały zwrócone do organu pierwszej instancji w dniu 24 sierpnia 2017 r., zaś w dniu 19 września 2017 r. (już po wniesieniu skargi na bezczynność) Wojewoda [...] dokonał wskazanej przez organ odwoławczy czynności, tj. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu.

W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. ponownie odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pobyt czasowy, pouczając o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawy skarga skarżącej, zarzucająca Wojewodzie bezczynność, nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności,

w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie została wezwana skutecznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a ponadto organ błędnie przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku

w konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U.2017.2206 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek pisemnego pouczenia cudzoziemca o przysługujących mu prawach

i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych (non existens).

W konsekwencji organ winien ponownie wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych z informacją dodatkową o przysługujących mu uprawnieniach

i obowiązkach z tym związanych;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 12 k.p.a., 35 § 1 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, bowiem Wojewoda [...] nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ wezwanie było wadliwe i nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących jej prawach

i ciążących na niej obowiązkach, jak również nie zawierało rygoru, iż nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania

a nadto wezwanie nigdy nie zostało skutecznie doręczone skarżącej.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że przed wezwaniem cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku organ w pierwszej kolejności powinien wezwać cudzoziemca do złożenia odcisków linii papilarnych oraz osobistego stawiennictwa. Organ w pkt. 2 wezwania z dnia 10 marca 2016 r. wezwał cudzoziemca na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy

o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa, jak również w pkt. 3 na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wezwał cudzoziemca do złożenia odcisków linii papilarnych. Nie jest prawdą jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarzuty strony sprowadzają się do kwestii związanych z okolicznościami jakie nastąpiły po dniu 22 lipca 2016 r. Treść skargi w sposób jednoznaczny wskazuje, iż dotyczy ono okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a więc okoliczności jakie nastąpiły po błędnym uznaniu, że wezwanie to było prawidłowe oraz skutecznie doręczone w następstwie czego organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.

Ustawa o cudzoziemcach oraz Kodeks postępowania administracyjnego zawierają szczegółową kolejność wykonywania czynności związanych

z ewentualnym uzupełnieniem wniosku. Pierwszą czynnością w tym zakresie jest obowiązek osobistego stawiennictwa, w trakcie którego cudzoziemiec powinien otrzymać pouczenie w języku dla siebie zrozumiałym (art. 7 ustawy

o cudzoziemcach) oraz powinien pobrać odciski linii papilarnych lub wyznaczyć termin na ich pobranie. Dopiero po uzupełnieniu powyższych braków organ powinien przystąpić do analizy merytorycznej złożonego wniosku i wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to powinno mieć zawarty w swej treści odpowiedni rygor oraz zawierać precyzyjne wezwanie do uzupełnienia jakich braków formalnych organ wzywa.

W ocenie pełnomocnika skarżącej całkowicie niezrozumiałe wydaje się przytoczenie treści art. 64 § 2 k.p.a. czy też wezwanie do przedłożenia kserokopii paszportu cudzoziemca skoro brak jest takiego wymogu w ustawie. Natomiast przytoczenie treści art. 64 § 2 k.p.a., który to stanowi dyspozycję dla organu, wzbudziłoby przekonanie u skarżącej, że nieuzupełnienie braków nie spowoduje dla niej negatywnych konsekwencji bo gdyby było inaczej to organ zgodnie z dyspozycją w wezwaniu zawarłby stosowny rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie można uznać, iż wezwanie z dnia 10 marca 2016 r. uprawniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania tym bardziej, iż wezwanie to nie tylko było wadliwe z przyczyn opisanych powyżej ale również organ błędnie przyjął, że doszło do jego skutecznego doręczenia. Skarżąca przy ul. [...] w [...] wynajmowała jedynie pokój wraz z innymi cudzoziemcami, w Polsce nie ma rodzinny jak również nie prowadzi z nikim wspólnego gospodarstwa domowego co wynika wprost z złożonego przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

Obowiązek informacyjny określony w art. 7 ust. ust. 1 tiret 1 ustawy

o cudzoziemcach spoczywający na organach postępowania przejawia się

w konieczności niezwykle szerokiego pouczenia o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących prawach i ciążących na nim obowiązkach.

Wobec powyższego organ winien ponowić wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wraz z załączoną informacją sporządzoną w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, w tym przypadku języku ukraińskim. Komunikat Wojewody [...] i brak pouczenia skutkowało niejasnością wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Taka wada sama w sobie stanowi o bezskuteczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych i nie powinna skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Wezwanie o uzupełnienie braków wniosku o pobyt czasowy, aby mogło osiągnąć swój cel powinno być precyzyjne, tj. oznaczać braki w sposób dokładny, podać termin ich uzupełnienia oraz jednoznacznie określić skutek nie zachowania terminu. Wezwanie dopuszczające dwojaką interpretację nie czyni zadość tym wymaganiom i nie może skutkować sankcji przewidzianych w odpowiednich przepisach.

Powyższa argumentacja przemawia za tym, że Wojewoda [...] pozostaje jednak w bezczynności, bowiem nie tylko powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, ale powinien także prawidłowo wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych ze wszystkimi elementami tego wezwania prawem przewidzianymi. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt. IV SA/Wa 706/17, w którym wskazano, że skutek pozostawienia podania bez rozpatrzenia, może zostać odniesiony wyłącznie gdy spełnione są następujące warunki: organ wyśle prawidłowo sformułowane wezwanie celem uzupełnienia wniosku, tj. wskaże zakres uzupełnienia, termin w jakim należy go dokonać oraz wskaże rygor nie wypełnienia wezwania, zaś po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomi stronę

o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. W przeciwnym bowiem wypadku, tj.

w braku któregokolwiek z ww. elementów, w tym również braku powiadomienia strony o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na organie nadal spoczywa obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W powołanej uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Przypomnieć należy, że Wojewoda [...] po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia 19 lutego 2016 r. w piśmie z 10 marca 2016 r. wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanych w tym piśmie braków formalnych oraz do osobistego stawiennictwa. Wezwanie zostało wysłane za pośrednictwem poczty na adres wskazany przez skarżącą we wniosku i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru odebrane zgodnie z art. 43 k.p.a. przez pełnoletniego domownika. Termin do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku upłynął 24 marca 2016 r. Cudzoziemka nie uzupełniła braków formalnych w wyznaczonym terminie, powołując się na fakt nieodebrania korespondencji adresowanej do niej

z organu administracji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął zaistnienie doręczenia zastępczego przewidzianego w powołanym przepisie. Wezwanie Wojewody [...] z dnia 10 marca 2016 r. zostało bowiem doręczone na adres wskazany przez wnioskodawczynię.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi. Miarodajną zatem będzie data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika wskazana na tym dokumencie, prawidłowo wypełnionym przez doręczyciela i opatrzonym podpisem domownika, bez względu na to, czy osoba taka uczyniła jakąkolwiek adnotację, że zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi oraz bez konieczności badania czy wywiązała się z obowiązku w tym zakresie. Jeżeli odbierający pismo domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 208/09; z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 10989/10; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1558/11; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2408/11 oraz z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 551/12; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia, rodzi wobec powyższego domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego przez pracownika operatora pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru. W rozpoznawanej sprawie datą doręczenia wezwania Wojewody [...] adresatce był zatem dzień odebrania wezwania przez dorosłego domownika. Adres ul. [...]

w [...] skarżąca wskazała we wniosku jako adres do korespondencji. Zatem skutecznie skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku,

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie za skuteczne doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i jednocześnie nieuzupełnienie wniosku złożonego w dniu 10 marca 2016 r. było podstawą do zastosowania przez organ administracji art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się zarzutów 2 i 3 skargi kasacyjnej wskazujących, że pouczenie cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych i nie zawierało pouczenia

o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych, jak również nie zawierało rygoru, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania wyjaśnić należy, że – wobec oświadczenia złożonego przez skarżącą, że nie odebrała korespondencji adresowanej do niej z organu administracji – rozważania o prawidłowości pouczenia w okolicznościach niniejszej sprawy są teoretyczne i hipotetyczne. Brak działania skarżącej wobec wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego w dniu 10 marca 2016 r. było skutkiem niezapoznania się skarżącej z jego treścią, a nie wadliwego zrozumienia treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.