Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1115/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 17, art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147 par 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Kobiele Wielkie z dnia 7 marca 2013 roku nr XXIII/154/13 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobiele Wielkie 1. stwierdza nieważność § 3 i § 14 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł skargę na uchwałę nr XXIII/154/13 Rady Gminy Kobiele Wielkie z dnia 7 marca 2013 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobiele Wielkie. Autor skargi zarzucił istotne naruszenie prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań w regulaminie, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1593 ze zm., dalej jako: "ustawa"), poprzez:

- nałożenie w § 3 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- nałożenie w § 8 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym;

- wprowadzenie w § 14 uchwały obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów – wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Przedbórz

Stawiając wskazane zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do ww. uchwały zawierającej ww. regulamin w części obejmującej przepisy w części § 3, § 8 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 – 4.

W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, iż Rada Gminy wprowadziła uregulowania i zapisy wykraczające poza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Wydając natomiast przepis prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej uchwałodawca zobowiązany był ściśle do uwzględniania wytycznych zawartych w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, co wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1515 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest reguła, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Przechodząc do kwestionowanych zapisów, Prokurator stwierdził, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów czy zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały, bowiem tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Tymczasem – jak zaakcentował autor skargi – uchwałodawca w § 3 uchwały nałożył na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy, w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tego powodu nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowego podejmowania działań stanowi istotne naruszenie prawa. Naruszeniem prawa jest także uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady, z tego względu, że stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W § 14 regulaminu wymieniony został szereg obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów – wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie gminy. Jednakże, według skarżącego, brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej do przyjęcia przytoczonych przepisów. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż kwestionowane zapisy, które znalazły się w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kobiele Wielkie, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, natomiast zawarte w skardze próby wykładni tych postanowień stanowią niczym nie uprawnioną nadinterpretację. Odnosząc się po poszczególnych zarzutów organ wyjaśnił, iż wymogi wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy zostały szczegółowo, prawidłowo doprecyzowane w zakwestionowanych zapisach Regulaminu.

Kwestionując zapis § 3 Regulaminu autor skargi wskazał, iż na właścicieli nieruchomości nałożone zostały dodatkowe obowiązki w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie organu, taki pogląd wskazuje, iż doszło do niezrozumienia ww. zapisów, bowiem nie znalazły się w nim normy nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, a jedynie szczegółowe określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez wskazanie, iż czynności te winny być dokonywane przez właścicieli nieruchomości w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Zapisy te – zdaniem organu – są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, mocą których gmina jest uprawniona do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Kwestionując zapis zawarty w § 8 ust. 1 pkt 1 – 3 Regulaminu Prokurator wskazał, iż na właścicieli nieruchomości nałożone zostały dodatkowe obowiązki nieregulowane w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Powyższy zarzut jest również bezzasadny, bowiem § 8 Regulaminu nie stanowi powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dopiero uszczegółowienie warunków na jakich odbywać się winno utrzymanie pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, zawarte zostało w zakwestionowanym § 8 ust. 1 Regulaminu. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ciąży z mocy prawa na właścicielach nieruchomości, z wyłączeniem sytuacji gdy w zamian za pobieraną opłatę za odpady obowiązek ten przejmie gmina w drodze uchwały. Na terenie gminy Kobiele Wielkie obowiązku tego nie przejęła gmina, tym samym Rada Gminy w Regulaminie zobowiązana była określić szczegółowe zasady utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady przez właścicieli nieruchomości.

Ostatni zarzut zawarty w skardze odnosi się do treści § 14 Regulaminu. Skarżący wskazał, iż naruszeniem prawa jest nałożenie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w odniesieniu do psów – wyposażenia psa w smycz, a w stosunku do psów rasy uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Kobiele Wielkie. Z tym zarzutem organ również się nie zgodził wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, Rada Gminy zobowiązana była do szczegółowego uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie organu wspomniane szczegółowe uregulowania dotyczące m.in. obowiązku wyposażenia zwierzęcia w smycz lub kaganiec spełniają przedmiotowy wymóg ustawowy. Ogólne upoważnienie dla Rady Gminy do określenia obowiązków właścicieli zwierząt, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia Radzie możliwość samodzielnego doboru kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr XXIII/154/13 Rady Miejskiej Kobiele Wielkie z dnia 7 marca 2013 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobiele Wielkie, będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a ustawy.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2012/12, 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II OSK 170/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 748/13, z dnia 3 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 238/13, Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gl 465/14, Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1299/10, Łodzi z dnia 7 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 239/10 (wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 roku, sygn. akt: II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił częściowo stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Miejska w przepisach § 3 i § 14 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwasty, trawa) z chodników w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, położonych wzdłuż nieruchomości oraz z części innych nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, jak uczyniono to w § 3 regulaminu. Regulamin, co niewątpliwie umknęło uwadze organu uchwałodawczego, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 3 załącznika nr 1 do uchwały stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przede wszystkim, brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli uprzątnięcia zanieczyszczeń w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Wreszcie organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem gminy, które nie mają oparcia w regulacji ustawowej i wymagać od właścicieli nieruchomości sprzątania z chodnika chwastów i trawy. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się już tutejszy sąd. Dla przykładu warto tu przywołać wyroki z dnia: 21 października 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 651/15, 16 września 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 386/15, 24 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 692/15, 13 września 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 527/13.

W ocenie sądu nie jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy brzmienie § 8 ust. 1 pkt 1 – 3 regulaminu, stanowiące, że "utrzymanie pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym polega na:

1) poddawaniu pojemników czyszczeniu w miarę potrzeb;

2) zapobieganiu wydzielaniu nieprzyjemnych zapachów;

3) naprawianiu uszkodzonych pojemników".

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, co expressis verbis wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, powinien normować zasady utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli obowiązku cyklicznego czyszczenia urządzeń służących do gromadzenia odpadów oraz zapewnienia odpowiednich warunków technicznych ich utrzymywania jest koniecznym rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku, w przeciwnym wypadku zapis ten byłby martwy. Z tego też powodu zarzut Prokuratora podniesiony pod adresem § 8 ust. 1 pkt 1 – 3 regulaminu sąd ocenił jako nieuzasadniony.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Miejska uchwaliła obszerny § 14, stanowiąc w nim, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, które utrzymują i szkody przez nie wyrządzone (ust. 1). Do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy: pkt 1 – sprawowanie stałego i skutecznego dozoru nad posiadanymi zwierzętami; pkt 2 – niedopuszczenie do długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w godzinach 22 – 6 (ust. 2). Do obowiązków osób utrzymujących psy należy w szczególności: pkt 1 – wyprowadzanie psa na smyczy, w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe – w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne; pkt 2 – niewprowadzanie psów do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne, a w szczególności na place zabaw z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, np. lecznice: postanowienie to nie dotyczy osoby niewidomej, korzystającej z psa przewodnika; pkt 3 – usuwanie zanieczyszczeń pozostawionych przez psy w obiektach, budynkach, na ulicach, chodnikach, skwerach i zieleńcach (ust. 3). Zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość sprawowania całkowitej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia (ust. 4)".

Zestawienie przywołanego wyżej brzmienia § 14 z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uzasadnia konkluzję, że organ gminy sprzecznie z definicją legalną definiują pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w głównej mierze psy, którym poświęca zasadniczą część regulacji § 15, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Zupełnie abstrakcyjny, bo nieprecyzyjny i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów jest nałożony na właścicieli zwierząt domowych w § 14 ust. 2 pkt 2 regulaminu obowiązek zakazu długotrwałego zakłócania ciszy i spokoju. Zagadnienia dotyczące immisji, co ewidentnie umknęło uwadze organu gminy normuje art. 144 Kodeksu cywilnego, zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego § 51 Kodeksu wykroczeń.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzgledniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zauważa się także, że podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przepisy tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 roku, sygn. akt: II OSK 654/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 789/13, Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Wr 153/14, Łodzi z dnia: 24 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 692/15 i z dnia 13 sierpnia 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 434/15). Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając zapis tej treści w § 14 ust. 4 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "miejsca nieuczęszczane przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany.

W tym stanie rzeczy sąd podzielił zarzuty skargi Prokuratora i wywiedzioną w związku z tym argumentację wyłącznie w zakresie § 3 i § 14 regulaminu, uznając za niewykraczające poza zakres delegacji ustawowej pozostałe zapisy § 8 ust. 1 pkt 1 – 3 regulaminu.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 3 i § 14 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały.

Wobec tego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Natomiast, w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

IB