Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1747/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 §4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/15 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odmawia zasądzenia na rzecz M. L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1575/15, oddalił skargę I. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), udzielił inwestorowi - M. i M. L. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę dachu oraz wykonanie robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z przebudową dachu na przyległym budynku gospodarczym w miejscowości W., ul. S., na działce nr ew. gr. [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła I. O., właścicielka sąsiedniej działki nr [...] wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w granicy działki, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego odwołującej. Wskazał też, że działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. oznaczony został symbolem A2 MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Ponadto uznał, że projektowana przebudowa i nadbudowa jest zgodna z przepisami § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). W ocenie Wojewody Małopolskiego przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została z uwzględnieniem przepisów dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast przedstawione przez odwołującą się opracowanie dotyczące nasłonecznienia i zacieniania działki po nadbudowie, nie zdołało podważyć analizy przedstawionej przez projektanta. Organ odwoławczy zauważył także, że przedłożone przez inwestora opracowanie wykonane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdza, iż zarówno budynek na działce nr 61, jak i budynek inwestora, spełnia wymagania bezpieczeństwa pożarowego. Zaprojektowane okno połaciowe (również wyłaź dachowy) nie są zwrócone w stronę granicy z działką sąsiednią. Usytuowanie ich jest więc zgodne z prawem. Wyjaśniono również, że pozostawiony komin w granicy działek jest kominem wentylacyjnym a nie spalinowym. W świetle powyższego Wojewoda Małopolski uznał że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadami zagospodarowania terenu i warunkami zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła I. O. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ administracyjny naruszył art. 10 K.p.a. poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. poinformował m.in. pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag w terminie 7 dni. Ponadto ustosunkowując się pozytywnie do prośby skarżącej, organ odwoławczy zakreślił termin zakończenia postępowania na dzień 30 września 2015 r., umożliwiając stronie złożenie stosownych dokumentów do dnia 28 września 2015 r. W ocenie Sądu nie jest więc prawdą, jak podnosi w skardze skarżąca, że organ poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu – dwudniowego - uniemożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że termin ten wynosił ponad 30 dni.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic, ani nie przesądza o prawie własności stron. Elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcia, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są więc dane z dokumentacji obrazującej usytuowanie granic, mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym w szczególności uzgodnienie zawarte przed notariuszem w dniu 20 czerwca 2005 r. pomiędzy skarżącą a poprzednikiem prawnym inwestorów. A zatem z załączników graficznych do projektu budowlanego nie wynika, aby projektowana inwestycja naruszała granice działek. Tak więc, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, na podstawie oświadczenia inwestora czytanego łącznie z warunkami uzgodnienia z dnia 20 czerwca 2005 r., że w sprawie nie naruszono art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd zauważył również, że organ administracyjny zgodnie z posiadanymi uprawnieniami dokonał także sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, posiłkując się przedłożonymi zarówno przez inwestora jak i skarżącą analizami zacienienia (które się wzajemnie nie wykluczają), że planowana inwestycja nie wpłynie na stan istniejący (jest neutralna z punktu widzenia zacienienia). Za niezasadne uznał też Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Organ odwoławczy odpierając zarzut skarżącej słusznie oparł się na opracowaniu dotyczącym oceny stanu bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowej inwestycji, sporządzonym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził, że planowana inwestycja zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada bowiem kompetencji do merytorycznego badania tego opracowania. Brak było zatem podstaw do zakwestionowania tego dowodu. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego nieprawidłowego usytuowania okna połaciowego, wskazał bowiem, że z uwagi na fakt, iż planowane okno nie jest zwrócone w stronę granicy z działką stanowiącą własność skarżącej nie mogło dojść do naruszenia § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przez niepełne uzasadnienie wyroku, nierozpoznanie wszystkich zawartych wniosków oraz nieodniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów (dot. art. 15, art. 75, art. 136, art. 138 K.p.a.), co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia,

- art. 151 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie ma obowiązku weryfikowania oświadczenia inwestora w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może wydając decyzję opierać się na oświadczeniu, którego treść nie jest zgodna z rzeczywistym stanem prawnym lub uzgodnieniami z właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działką będącą terenem inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Starosta O. pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Pismo to skarżąca otrzymała w dniu 8 czerwca 2015 r., a w dniu 12 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję. Tak więc w ocenie skarżącej termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami był rażąco krótki, bo tylko trzydniowy, a ponadto jeden z tych dni przypadał na dzień kiedy urząd nie przyjmował interesantów. Z kolei wyznaczenie przez organ drugiej instancji dłuższego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, zdaniem skarżącej, nie sanuje uchybień organu pierwszej instancji, gdyż w istocie pozbawia to ją prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji, a tym samym narusza art. 15 K.p.a. A zatem Sąd akceptując tego typu działanie organów powinien odnieść się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, czego w uzasadnieniu wyroku nie uczyniono. Nie odniesiono się także do zarzutu naruszenia art. 138, art. 75 i art. 136 K.p.a. Dodatkowo za przedwczesne i nieuprawnione uznała skarżąca twierdzenie Sądu, że nieuzupełniona właściwie opinia przedłożona przez skarżącą dotycząca zacienienia nieruchomości nie mogła stanowić kontrdowodu. W sytuacji bowiem wskazywanej przez Sąd niezupełności opinii, opinia taka powinna być z urzędu przez Sąd uzupełniona.

Uzasadniając natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, że przebieg granicy miedzy działkami był przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami, co zakończyło się sporządzeniem dokumentu pn. warunki uzgodnień z dnia 20 czerwca 2005 r. Z tych uzgodnień (pkt 7) wynika, że skarżąca wyraża zgodę na nadbudowę budynku mieszkalnego p. Biedowej (poprzedniczki prawnej pp. L. – inwestorów), na całej długości do wysokości krepla i kalenicy nadbudowanego budynku p. O. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, projektowana nadbudowa nie spełnia powyższych uzgodnionych warunków, co powoduje, że sprzeczna z tymi ustaleniami decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo własności skarżącej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. L. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. A zatem uprawnienie właściciela nieruchomości do zabudowy jego nieruchomości gruntowej nie powinno być dodatkowo w tym zakresie ograniczane. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, na której ma być realizowana sporna inwestycja zostało przez inwestorów załączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy załączyli także pisemne uzgodnienia zawarte w Kancelarii Notarialnej w dniu 20 czerwca 2005 r. pomiędzy właścicielami nieruchomości nr [...] i [...] dotyczące zgody na nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] (poprzednia właścicielka p. B. B.) do wysokości kalenicy budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] (pkt 7 ww. uzgodnień). Uzgodnienia te miały obowiązywać również ewentualnych spadkobierców bądź nabywców (pkt 8 ww. uzgodnień). Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, które zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy powinno był załączone do wniosku o pozwolenie na budowę, jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Podlega ono więc ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, lex nr 339429), w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sytuacja taka, w świetle przedłożonych przez inwestorów dokumentów, nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Również z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie wynika, że nie kwestionuje ona prawa własności inwestorów do działki nr ew. 60, a co za tym idzie ich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a tym samym uzgodnienia zawarte w dniu 20 czerwca 2005 r. pomiędzy ówczesnymi właścicielami tych nieruchomości. Jednak kwestie te może skarżąca podnosić jedynie w postępowaniu o ustalenie granic lub poprzez zakwestionowanie porozumienia (uzgodnienia z dnia 20 czerwca 2005 r.) na drodze cywilnoprawnej. Podkreślić bowiem należy, że możliwość zakwestionowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których są powołane sądy cywilne.

Podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogą stanowić także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, polegającego na odstąpieniu od dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewody Małopolskiego stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśniły także powody, dla których uznały, że sporna inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 5 ustawy - Prawo budowlane oraz normami i przepisami techniczno-budowlanymi, które Sąd pierwszej instancji w całości podzielił. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. i poddaje się kontroli sądowej. Wojewoda Małopolski w sposób wyraźny przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji, a Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie, czyniąc je podstawą swoich rozważań. Wskazać należy bowiem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie, bądź też gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a takie sytuacje nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w taki sposób, że wynika z niego, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ administracyjny pierwszej instancji, poprzez wyznaczenie skarżącej przed wydaniem decyzji zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym naruszył art. 10 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa procesowego mogą doprowadzić do wzruszenia wydanej decyzji administracyjnej jedynie w sytuacji, gdy naruszenie norm prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (zawiadomienie z dnia 14 listopada 2014 r. - k. 7 akt adm. organu pierwszej instancji) do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 12 czerwca 2015 r., a następnie w postępowaniu odwoławczym miała zapewniony czynny udział w sprawie. Z posiadanych uprawnień skarżąca korzystała składając do organów szereg pism i wniosków. Skarżąca nie wykazała ani w odwołaniu ani w skardze, że wyznaczenie jej przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się ze sprawą, uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem to na skarżącej spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu postępowania a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, organ ten przed wydaniem decyzji, uwzględniając prośbę skarżącej, wyznaczył jej ponad miesięczny termin na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie stosownych dokumentów i wyjaśnień. Z uprawnień tych skarżąca skorzystała składając w dniu 28 września 2015 r. pismo będące uzupełnieniem odwołania oraz szereg innych dokumentów, w tym analizę zacienienia i nasłonecznienia jej domu i działki. Powyższe dokumenty, wraz z wszystkimi innymi dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy, stanowiły podstawę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest we własnym zakresie skonfrontować treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ze zgromadzoną dokumentacją sprawy, przeprowadzając w tym zakresie prawidłowe postępowanie dowodowe i ustosunkowując się do podnoszonych przez strony zarzutów. Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie powyższego nie podważa określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawniczej jednoznacznie wskazuje się, że zasada określona w art. 15 K.p.a. zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, również organ odwoławczy (drugiej instancji). Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do uzupełnienia uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. W związku z powyższym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. Stanowisko takie wyprowadzić można również z zaskarżonego orzeczenia, mimo że w treści uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyartykułował wprost niezasadności naruszenia art. 15 K.p.a.

Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy dopuścił jako dowód przedłożoną przez skarżącą przy piśmie z dnia 28 września 2015 r. analizę zacienienia jej nieruchomości i dokonał oceny tej analizy w kontekście innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym analizy zacienienia przedłożonej przez inwestora wraz z projektem budowlanym spornej inwestycji. Analiza powyższych dokumentów wykazała, że przedłożona przez skarżącą analiza nasłonecznienia nie zawierała odmiennych wniosków od analizy przedłożonej przez inwestora. Opracowanie złożone przez skarżącą potwierdziło jedynie fakt, że pomieszczenia mieszkalne, od których okna znajdują się w północnej elewacji budynku skarżącej, znajdują się przez cały dzień w cieniu własnym budynku, a budynek przebudowany (nadbudowany dach) pozostaje bez wpływu na ten stan. A zatem pomimo braku wprost wyartykułowanych wniosków w tej opinii, wykonana analiza nie wymagała uzupełnienia, aby prawidłowo ocenić to opracowanie. Organ odwoławczy przeprowadzając więc ponowną kontrolę przedłożonego w sprawie projektu budowlanego pod względem przepisów techniczno-budowlanych słusznie stwierdził, co zauważył też Sąd pierwszej instancji, że projektowana zabudowa spełnia warunki o których mowa w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnione zostały też pozostałe warunki wynikające z ww. rozporządzenia, a także wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie skarga kasacyjna nie stawia zarzutów. Powyższe prowadzi to do wniosku, że z mocy art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W związku z wnioskiem pełnomocnika inwestora, zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśnić należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania w związku ze sporządzeniem przez zawodowego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.