Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2529/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 369/14 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. na rzecz Miasta K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 369/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Józef Jałocha wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę zarzucając naruszenie: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zawarcie przez organ planistyczny w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe; art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawarcie na rysunku planu granic parku kulturowego, który jeszcze nie został ustanowiony; art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy; art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek; art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.; art. 17 pkt 5 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu; art. 17 pkt 9 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta K. zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego; § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykorzystanie w ramach procedury planistycznej nieaktualnych i nieprecyzyjnych danych wynikających z innych opracowań; § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprecyzyjne określenie w tekście planu granic obszaru objętego uchwałą; art. 140 ustawy – Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżącej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżących oraz zasądzenie kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi. Organ ustosunkował się do zarzutów skargi. Organ nie zgodził się z zarzutem, że ustalenie przeznaczenia niektórych terenów, jak i wyznaczenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla niektórych terenów nastąpiło z naruszeniem ustaleń Studium. Wyjaśnił, że:

- Przeznaczenie terenów ZL.1 – ZL.20 wynika ze stanu faktycznego, tj. ze stanem wynikającym z mapy ewidencji gruntów. Dodatkowo wyznaczenie terenów ZŁ związane było z ustaleniem Studium, które wskazują na konieczność wprowadzenia zalesień w terenach ZO, z uwzględnieniem określonej w Studium strefy zwiększenia lesistości oraz ochrony obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Natomiast niewielkie korekty granic terenu ZL.1 mieszczą się w granicach wynikających z ustaleń Studium;

- Warunki zabudowy dla terenów wskazanych w Studium, jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium. W dokumencie polityki planistycznej gminy wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla Terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść winien nie przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, iż dla obszaru R. zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Bowiem teren ten, jest faktycznie w znacznej mierze zainwestowany (por. rys. planu). Ponadto, wyznaczone w obszarze planu dwa obszary przeznaczone pod usługi (tereny U.1 i U.2) są zainwestowane budynkiem szkoły i budynkiem istniejącego hostelu. W związku z tym, ustalając parametr intensywności zabudowy dla terenów usługowych oparto się o wielkości wynikające z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono wskaźniki intensywności zabudowy, w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało ewentualną możliwość rozbudowy szkoły i brak możliwości rozbudowy budynku hostelu;

- Uwzględniając faktyczny stan zagospodarowania terenu U.1, ustalono parametr wysokości zabudowy zgodny z wysokością istniejącego budynku szkoły;

- Wyznaczając granice terenu ZPf1, organ planistyczny dokonał korekty granic pomiędzy ustalonymi w Studium obszarami o różnych kategoriach zagospodarowania terenu, uwzględniając stosowne wymogi dokumentu polityki planistycznej gminy poprzez doprecyzowanie granic terenu do granic nieruchomości, obejmującej [...], przy czym w obrębie tego terenu utrzymano istniejącą funkcję mieszkaniową zlokalizowaną w dawnej wartowni, przynależnej historycznie i przestrzennie do [...];

- Wprowadzenie terenu zabudowy usługowej U.1 i U.2 wynikało z uwarunkowań faktycznych. W terenie U.1 zlokalizowana jest szkoła podstawowa, a w terenie U.2 funkcjonuje hostel. Ustalona w Studium kategoria terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) dopuszcza na tych terenach wyznaczenie przeznaczenia zgodnego z funkcją usługową, w szczególności pod usługi zapewniające obsługę funkcji mieszkaniowej na poziomie lokalnym.

- Ponadto organ szczegółowo ustosunkował się do zarzutu wyłączenia spod zabudowy części terenów, o których mowa w skardze, spod granic terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując jakimi czynnikami w odniesieniu do konkretnych działek zostało to podyktowane.

Następnie organ opisał tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta K., określony Statutem Miasta, wskazując, że został on zachowany.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi wskazano, że organy planistyczne gminy posiadają kompetencje do określania materiałów budowlanych, używanych w toku prowadzenia robót budowlanych, w zakresie, w jakim użycie tych materiałów ma wpływ na ład przestrzenny, walory architektoniczne przestrzeni. Wyliczenie wskazane w art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter przykładowy (użycie zwrotu "w zależności od potrzeb"). Na taką interpretację wskazują także poszczególne punkty tego ustępu.

Organ podniósł, że granice parku kulturowego "R.", zostały naniesione na rysunek planu, jako element informacyjny zaczerpnięty z dokumentu Studium. W celu poinformowania użytkowników obszaru objętego ustaleniami planu, wskazano, że w terenie R., w przyszłości nastąpi włączenie części terenu do parku kulturowego, którego ustalenia, wraz z planem miejscowym, w sposób bardziej szczegółowy regulują procesy inwestycyjno-budowlane. Dodatkowo, w oparciu o przekazane opracowania wkreślono granice GZPW 451 i jego projektowanej strefy ochronnej, co wynika bezpośrednio z przepisów art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, póz. 981 ze zm.).

Również zarzut o niewyznaczeniu wszystkich parametrów zabudowy jest zdaniem organu, nieuprawniony, ponieważ w zakresie, jaki wynikał z uwarunkowań faktycznych występujących w obszarze R., plan miejscowy dla tego obszaru, uwzględnił niezbędne wymogi wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, dodatkowo, niektóre elementy, o których mowa w ustępie trzecim tego artykułu dla określenia parametrów zabudowy. Dodatkowo wskazał, że z ustaleń § 13 postanowień planu wynika, że jedynym obiektem kubaturowym, który może zostać utrzymany w terenie US. 1, z możliwością jego remontu, przebudowy i rozbudowy, jest istniejący obiekt zaplecza funkcji sportowej. Dla obiektu tego określono parametry w tym kształt dachu i wysokość zabudowy. Odnośnie wysokości zabudowy wskazał, że zgodnie z wymaganiami ustawowymi, wymaganym parametrem jest określenie jedynie parametru maksymalnej wysokości zabudowy. Pozostałe obiekty, możliwe do powstania w tym terenie, to urządzenia sportowe, niestanowiące budynków.

Zdaniem organu zostały ustalone zasady dotyczące podziału nieruchomości. Również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały w zakresie niezbędnym uregulowane w § 7 ust. 1 oraz w § 8 postanowień planu. Odnośnie ustalonych parametrów dróg organ wyjaśnił, że podstawowym parametrem drogi jest ustalona klasa drogi i z tej klasy wynikają wszystkie inne parametry techniczne określone przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Istotnym, z przestrzennego punktu widzenia parametrem, jaki został ustalony planem, jest szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Szerokości jezdni, chodników i innych urządzeń drogowych wynikają z ww. rozporządzenia i stanowią przedmiot projektu budowlanego drogi;

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego osuwisk organ wskazał, że osuwiska na obszarze R. zostały wyznaczone na merytorycznej podstawie, tj. wg opracowania pn. "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasto K. -Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanego w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział K. w K.. Jest to jedyne dostępne opracowanie w tym zakresie i niezbędne dla uregulowania zagadnień przestrzennych na obszarze R., który charakteryzuje się występowaniem szczególnych zagrożeń ruchami masowymi ziemi. Związane z tym ograniczenia dla zabudowy, wprowadzone planem, wynikają z konieczności uwzględnienia ustawowych wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wymagań zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 101 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Wyznaczone osuwiska nie obejmują swym zasięgiem określonej liniami rozgraniczającymi ulicy [...]. Natomiast odnośnie systemu odwodnienia, w szczególności na terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi, sprawę tę w zakresie niezbędnym reguluje § 8 ust. 4 pkt 3 i 4 postanowień planu.

Wyznaczenie granic obszaru objętego ustaleniami planu zostało dokonane zgodnie z przepisami. Granice te zostały wyznaczone w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2011 r.). Została ona wskazana zarówno w części tekstowej, jak i części graficznej uchwały o planie.

Nadto, sporządzona do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." prognoza skutków finansowych uchwalenia planu spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zatem podstaw do uznania, iż opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, nie spełnia wymogów określonych przepisami.

Zdaniem organu, nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie tzw. władztwa planistycznego, jeżeli działania organów gminy są zgodne z polityką gminy określoną w dokumencie Studium. Wskazał, iż działki nr [...] znajdują się poza określoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie miejscowym wyłączone zostały spod zabudowy. Ponadto, dla działki nr [...] ustalenie przeznaczenia i warunków zabudowy wynika przede wszystkim z ustaleń Studium. Tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, w tym teren MN.14, na którym znajduje się działka nr [...], uzyskały przeznaczenie w planie zgodnie z dyspozycjami Studium, wg którego przeważającą funkcją na tych terenach powinna być zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności (zabudowa jednorodzinna), a inne funkcje, w tym działalność usługowa, powinny stanowić funkcje uzupełniające.

Plan dopuścił zabudowę usługową na terenach MN, w tym na terenie MNJ do wielkości powierzchni całkowitej, stanowiącej 49% powierzchni budynków przeznaczenia podstawowego, utrzymując tym samym wymóg; przewagę funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie w terenach MN plan utrzymuje istniejące legalnie budynki, w tym usługowe, z możliwością ich remontu, przebudowy, a także odbudowy, rozbudowy i nadbudowy oraz nie wprowadza ograniczeń dotychczasowych warunków prowadzonej legalnie działalności usługowej i innych funkcji Odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy, ustalony on został do maksymalnej granicy określonej w Studium, tj. na poziomie 0,4. Ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy w terenie MN.14, od strony ulicy Kuryłowicza, uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, bowiem nawiązuje do ukształtowanej już przestrzennie linii zabudowy, na której usytuowane są elewacje frontowe istniejących budynków współcześnie zrealizowanych na tym fragmencie tej ulicy. Dodatkowym argumentem uzasadniającym odsunięcie tej linii od drogi jest ochrona budynków przed ponadnormatywnym poziomem hałasu komunikacyjnego (por. Miejski System Informacji Przestrzennej - Mapa akustyczna (Mapa Hałasu)). Przy ustalaniu tej linii brany był również pod uwagę argument przeprowadzenia jej poza granicą terenów o spadkach powyżej 12%, predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi. Analizując szczegółowo ustalenia planistyczne, wskazano, iż część działki nr [...], znajdująca się w granicach terenu MN.14 przeznaczonego pod zabudowę, zajmuje powierzchnię wynoszącą około 2682 m2. Po odliczeniu z tej części działki powierzchni terenu zawartego pomiędzy ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy, a linią rozgraniczającą pasa drogowego ul. [...] (około 526 m2) oraz powierzchni terenu o szerokości 4 m (wynikającej z przepisów odrębnych) przylegającego do granic działki budowlanej około 686 m2, powierzchnia działki możliwa faktycznie do zainwestowania (zabudowa + komunikacja) wynosi około 1470 m2. Odliczając z tej powierzchni niezbędny teren pod komunikację (około 20 - 25 % terenu tj. 300 - 370 m2) uzyskujemy potencjalną powierzchnię zabudowy o wielkości około 1100 - 1170 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowy możliwa do uzyskania na podstawie ustalonego planem, zgodnie ze Studium, wskaźnika intensywności zabudowy (na poziomie 0,4), przy zabudowie dwukondygnacyjnej wynosi około 540 m2 < 1100 m2, a przy zabudowie 1,5 kondygnacji wynosi około 720 m2 < 1100 m2. Zatem znacznie dalej idącym ograniczeniem możliwości zabudowy działki nr [...], niż wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, jest ustalony na podstawie Studium wskaźnik intensywności zabudowy. Również dalej idącym ograniczeniem możliwości zabudowy działki jest wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego ustalony zgodnie ze Studium na poziomie 70%. Odliczając z powierzchni działki teren wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącej około 1880 m2, powierzchnia działki możliwa faktycznie do zainwestowania (zabudowa + komunikacja) wynosi około 800 m2 < 1470 m2. Przyjmując, zgodnie z powyższym wyliczeniem, że powierzchnia zabudowy możliwej do uzyskania na przedmiotowej działce, przy zabudowie dwukondygnacyjnej wynosi około 540 m2, a łączna powierzchnia zabudowy istniejących budynków wynosi około 322 m2 (dom około 186 m2, budynek gospodarczo - usługowy - warsztat około 136 m2), organ odrzucił zarzut o braku możliwości dalszej zabudowy na działce. Sposób zabudowy, czy poprzez rozbudowę istniejących budynków, czy poprzez budowę odrębnego budynku na działce, będzie wynikał z przyjętych na etapie projektu budowlanego rozwiązań architektonicznych. Niemniej zabudowa taka, może być zrealizowana przy uwzględnieniu wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytaczając treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) podniósł, że skarżący Józef Jałocha wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w ww. przepisie wzywając bezskutecznie Radę Miasta Krakowa pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę w dniu 17 lutego 2014 r., tj. w przewidzianym ustawowo terminie.

W ocenie Sądu kwestionowana przez Józefa Jałochę uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności Sąd podał, że kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p.

W ocenie Sądu nie mogą być uznane za uprawnione zarzuty skargi dotyczące niezgodności ustaleń planu z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta K. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K., jakkolwiek do ustaleń planu zostały wprowadzone m. in. tereny zabudowy usługowej U.1 i U.2 niewyznaczone na załączniku graficznym Studium oraz przesunięcia granic w zakresie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę lub zalesienie. W obowiązującym Studium jako główne funkcje dla terenów MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności ustalono m.in. jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: realizację zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną; uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudowa komercyjna z wykluczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m², a także sprzecznej z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). W warunkach i standardach wykorzystania terenu w tym obszarze wskazano, że: intensywność zabudowy nieprzekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadającej specyfice terenu; wysokość zabudowy – 8m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK – 9 m do kalenicy dla zabudowy - 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy do 2 kondygnacji; w sytuacji realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności usług, systemowe rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej; zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. Odnośnie terenów ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego ustalono w Studium m.in.: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta; obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych; wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości. W warunkach i standardach wykorzystania terenu ustalono: całkowite wykluczenie zabudowy. W terenach ZL – tereny zieleni leśnej ustalono w Studium: jako główne kierunki zagospodarowania m.in.: urządzanie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych), obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach.

Zdaniem Sądu ustalenia planu także te kwestionowane przez skarżącego, nie są dowolne i nie naruszają ustaleń przyjętych w Studium, a zatem plan nie narusza normy z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że przy sprawdzaniu czy pomiędzy ustaleniami planu miejscowego, a Studium jest sprzeczność należy uwzględnić nie tylko załącznik graficzny ale również załącznik tekstowy Studium bowiem studium tak jak i plan są aktami szczególnymi, składającymi się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. W konsekwencji pominięcie ustaleń zawartych w załączniku tekstowym odnośnie korygowania granic poszczególnych terenów wyznaczonych na załączniku graficznym do Studium uniemożliwia sensowne sprawdzenie czy doszło do naruszenia w miejscowym planie ustaleń Studium. W ocenie Sądu nie jest możliwe bez całościowej wykładni obu części Studium tj. ustaleń zawartych w części graficznej i w części tekstowej Studium spójne prawidłowe przesądzenie w jakim zakresie granice poszczególnych obszarów wyznaczonych na rys. Studium są bezwględnie wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planu miejscowego, a w jakim dopuszcza się możliwość korygowania granic obszarów wyznaczonych na rys. Studium. W szczególności tego rodzaju wykładnia musi być przeprowadzona gdy w części tekstowej dopuszczono wprost możliwość korygowania granic poszczególnych obszarów wyznaczonych na rys. Studium na etapie stanowienia planu miejscowego. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie jest zatem aktem prawa miejscowego, stanowi natomiast akt planistyczny, który określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, natomiast nie ich dowolną interpretację. Zarazem jednak nie wyklucza to prawidłowej i całościowej interpretacji ustaleń obu części Studium oraz konieczności uwzględnienia stopnia związania planów ustaleniami Studiów, który jest różny i dopuszcza modyfikacje. Postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń wynikających ze studium, co nie oznacza, że plan ma powtarzać "słowo w słowo" regulacje studium.

Sąd podniósł, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy części tekstowej i graficznej planu miejscowego w kontekście rozwiązań przyjętych w części tekstowej i graficznej uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta K., iż w kwestionowany przez skarżącego J. J. plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Analiza treści skargi J. J. wskazuje, że w większości zarzuty skarżącego kwestionujące niezgodność ustaleń planu miejscowego ze studium odnoszą się do innego określenia przeznaczenia terenów, przyjętych wskaźników zagospodarowania (w tym wysokości, nowej zabudowy, udziału pow. biol. czynnej) oraz przesunięcia granic poszczególnych obszarów na załączniku graficznym planu miejscowego w stosunku do rys. studium.

W ocenie Sądu dokonane przesunięcia granic pomiędzy poszczególnymi obszarami wyznaczonymi na rys. planu w stosunku do rys. studium nie może być kwalifikowane jako naruszenie ustaleń studium. W odniesieniu do korekty obszaru oznaczonego na rys. Studium symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), który w planie przeznaczony został na tereny lasów (symbol ZL), w części tekstowej studium wskazano, iż głównymi kierunkami zagospodarowania dla terenów o symbolu ZO przewiduje się wprowadzenie zalesień (przykładowo obszar oznaczony na rys. planu symbolem ZL4, ZL10, Z17). Z kolei odnosząc się do korekcyjnej zmiany granic obszarów przeznaczonych w studium do zabudowy i inwestowania (symbol MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), których przeznaczenie w planie miejscowym zostało określone w inny sposób np. jako tereny zieleni urządzonej-fortecznej (Zpf.4), tereny sportu i rekreacji (US.1) czy tereny zabudowy usługowej (U.1) i (U.2) również ustalone w planie przeznaczenie tych terenów mieści się w zakresie ustaleń zawartych w Studium. Jeśli natomiast idzie o teren oznaczony w na rys. planu symbolem Zpf. 4 - to stanowi on zmianę korekcyjną, która została dokonana ze względu na fakt, iż teren ten znajduje się w granicy zewnętrznego obszaru użytkowania autostrady A-4 i równocześnie w terenie osuwiskowym o spadku powyżej 12º z predyspozycją do ruchów masowych.

Sąd zwrócił uwagę na art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w którym podkreśla się konieczność sporządzenia projektu planu zawierającego część tekstową i graficzną nie tylko zgodnie z zapisami studium, ale także z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planu.

A zatem niewielkie korekty granic obszarów przeznaczonych do zainwestowania uwzględniające brak możliwości zainwestowania ze względu na znajdujące się w terenie autostrady lub osuwiska (aktywne, częściowo aktywne czy strefę buforową) albo z innych względów ekofizjograficznych jak np. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem Zw. 6 – obudowa biologiczna cieku w obrębie stawu przy ul. Bełzy i równocześnie osuwiska – nie naruszają prawa. Niewielkie korekty skutkujące ograniczeniem możliwości inwestowania obejmują tereny, dla których ze względu na przepisy odrębne nie możnaby uzyskać pozytywnych uzgodnień i opinii niezbędnych do ich zainwestowania. Zdaniem Sądu nietrafne są zarzuty w zakresie obszaru oznaczonego na rys. planu U.1, U.2 i US.1. W Studium dla terenów oznaczonych symbolem MN jako główne funkcje ustalono zabudowę jednorodzinną wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiekty i urządzenia komercyjne, służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym Taki charakter ma planowane zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolami U.1, U.2 i US.1. Zarzut o niezgodności ustaleń planu i Studium w zakresie zabudowy terenów oznaczonych symbolem MN jest nietrafny. W ustaleniach obowiązującego Studium przyjęto orientacyjny charakter granic oddzielających poszczególne tereny zagospodarowania i użytkowania wskazując, iż granice poszczególnych ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rys. K1 należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia w ustaleniach planu miejscowego władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego w zakresie przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem nie zasługuje na uwzględnienie. Interes prawny skarżącego jest chroniony normą z art. 6 ust. 2 pkt 2 u. p.z.p. oraz przepisami kształtującymi wykonywanie prawa własności tj. przepisem z art. 140 i 144 K.c., a także przepisami art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu przeznaczenie wszystkich nieruchomości, do których prawo własności przysługuje skarżącemu jest zgodne z ustaleniami studium. Nieruchomości oznaczone jako działki [...] zarówno w studium jak i ustaleniach kwestionowanego planu znajdują się na terenach wyłączonych od zainwestowania, a zatem nie można się zgodzić, iż Rada Miasta K. dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dotyczących ww. działek. Chybione są także zarzuty naruszenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działki nr [...], jakkolwiek w planie miejscowym uprawnienia właścicielskie odnośnie ww. wskazanej działki zostały ograniczone. Sąd nie podziela zarzutu o sprzeczności planu z zapisami Studium w zakresie ustaleń dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN.14, w którym to obszarze znajduje się działka nr 49/3. Sąd w ustaleniach planu miejscowego (§ 11) nie stwierdził niezgodności w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów i sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla terenów o symbolu MN.1 do MN. 20 z ustaleniami Studium poprzez dopuszczenie max. wskaźnika intensywności zabudowy w przedziale w od 0,15 do max. 0,4% , wskaźników maksymalnej wys. na poziomie 10 m z dachem spadzistym dla budynków mieszkalnych i 11 z dachem spadzistym dla budynków usługowych, ustaleń dotyczących geometrii dachu i pow. biologicznie czynnej. Nie jest również niezgodne ze Studium ograniczenie wprowadzone w § 11 pkt 3 pkt 1 dopuszczające w terenach oznaczonych MN.1 – MN.20 zabudowę usługową o wielkości całkowitej nie większej niż 49% pow. całkowitej budynków przeznaczenia podstawowego (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a także wyznaczona linia zabudowy. Można ocenić ww. ustalenia jako naruszające interes Skarżącego w zakresie jego uprawnień właścicielskich, tym niemniej nie można uznać, że ograniczenia te są nadmierne, a tym bardziej, że został on pozbawiony swoich uprawnień jako właściciel. Może bowiem nadal korzystać z działki nr 49/3 w zakresie przewidzianym przez plan, w tym dokonać jej podziału i inwestować. Jego sytuacja w tym zakresie nie różni się od sytuacji właścicieli innych działek znajdujących się w obszarze MN.14, a także innych obszarów oznaczonych symbolem MN.1 do MN.20.

Chybione są również argumenty skargi o braku wymaganych zapisów dotyczących zasad scalania i podziałów działek gdyż takie ustalenia zostały zamieszczone w § 9 i w częściach szczegółowych planu miejscowego. Nadto w § 9 pkt 2 wskazano, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi postawiony w związku z zawarciem w rys. planu granic parku kulturowego, który jeszcze nie został ustanowiony należy uznać go za całkowicie błędny, gdyż z natury planów wynika, że odnoszą się one do przyszłych zamierzeń i stanowią niejako wstępny etap wymagający dla utworzenia parku kulturowego podjęcia odrębnej uchwały. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kwestionujący merytoryczną poprawność opracowania pn. "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasto K. -Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanego w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział K. w K., gdyż taka ocena wykracza poza zakres niniejszej sprawy.

Niezasadny jest zarzut nieprawidłowego wyznaczenie granic obszaru objętego ustaleniami planu, ponieważ granice te zostały wyznaczone w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z [...] grudnia 2011 r.).

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego poprawność sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. obszaru "R." w K. Sąd wskazał, że nie jest on zasadny gdyż zawiera ona wszystkie wymagane elementy w tym opis metody, opis rynku nieruchomości, charakterystykę obszaru objętego planem i przedstawia finansowe skutki uchwalenia planu w aspekcie kosztów i korzyści dla budżetu gminy wraz z bilansem kosztów i korzyści. W części IV punkt opracowania wskazano, iż nie przewiduje się kosztów wynikających z art. 36 u.p.z.p., co nie wyklucza iż właściciel nieruchomości, która w wyniku uchwalenia planu nie może być użytkowana w sposób dotychczasowy lub gdy korzystanie z niej stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone może żądać odszkodowania lub wykupienia. W Prognozie wskazano także inne możliwości w tym zakresie, akcentując jednakże zasadniczy brak ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ze względu na ustalenia planu, a także spadek wartości objętych planem gruntów. Brak zatem podstaw do uznania, iż opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, nie spełnia wymogów określonych przepisami.

W skardze kasacyjnej J. J., reprezentowany przez r.pr. S. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń, niezgodnych z postanowieniami tych przepisów, które wskazywałyby na naruszenie przez organ władztwa planistycznego;

2) art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszelkie postanowienia, które zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami powinny być zawarte w planie miejscowym;

3) § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz że zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miasta Krakowa uwag wniesionych uwag nie narusza treści przedmiotowego przepisu;

5) art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny nie naruszyły trybu jego sporządzania.

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

2) art. 233 § 1 K.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

3) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazywanego przez skarżącego naruszenia art. ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust, 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10, art. 17 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, ze względu na naruszenie przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6, 8 i 10, art. 17 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy na legitymację, która wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) – dalej "u.s.g." i opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

W orzecznictwie wskazuje się również, że skarga przewidziana w art. 101 u.s.g. służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. W wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125), podkreślono, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Legitymację skargową wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że J. J. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem. Ustalenia planu mogłyby zatem wpływać negatywnie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności. Niemniej jednak należy podkreślić, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. A zatem postanowienia planu, które nie naruszają własności skarżącego, nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być zaskarżone przez skarżącego. Ewentualne uciążliwości, z którymi nie zgadza się skarżący nie mogą być przez niego kwestionowane, jeśli tylko nie naruszają indywidualnego, realnego interesu prawnego skarżącego.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania słabszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Także w literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Przypomnieć też należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.

Art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". W doktrynie podnosi się jednakże, iż pomimo takiego sformułowania przepisu, obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, albowiem musi ulegać dostosowaniu do stanu faktycznego i warunków panujących na obszarze objętym planem. Gdy przykładowo plan nie przewiduje w ogóle zabudowy, to rzecz jasna nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Gdy zaś stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności prawem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2006, s. 154).

Oceniając zaskarżony wyrok stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, podjął rozważania nad zakresem władztwa planistycznego w relacji do własności nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie, zasadnie przyjmując, że rozwiązania planistyczne nie dają się sklasyfikować jako nieproporcjonalna ingerencja w prawa skarżącego. Sąd prawidłowo ocenił, że działki skarżącego nr [...] zgodnie z zapisem Studium zlokalizowane są poza wyznaczoną granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania w terenach ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu o sprzeczności pomiędzy Studium, a zapisami planu w zakresie ustaleń odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN.1, w obszarze którego znajduje się działka skarżącego o nr [...].

A zatem, przeznaczenie wszystkich nieruchomości, których prawo własności przysługuje skarżącemu jest zgodne z ustaleniami Studium. A więc działki nr [...] w planie i w Studium znajdują się na terenach wyłączonych spod zainwestowania. A zatem nie można twierdzić, że Rada Miasta K. dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega również błędów w wyznaczonych liniach zabudowy. Ustalenia linii zabudowy na nieruchomości skarżącego nie mogą być bowiem odmienne niż na nieruchomości sąsiedniej. Ustalanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć przebieg linii zabudowy powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość. Nie można zatem prawidłowo ustalić linii zabudowy na jednej działce w całkowitym oderwaniu od linii zabudowy ustalonej na działkach sąsiednich stanowiących jednolity obszar urbanistyczny.

Jeszcze raz podkreślić należy, że postulowana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, były jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy gminy nie naruszyły procedury sporządzania planu stosownie do art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p.

Wobec powyższych rozważań, nie można również zaakceptować zarzutu niezgodności ustaleń planu z ustaleniami uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (...) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. W Studium jako główne dla terenów MN wyznaczono funkcje mieszkaniowe, co nie oznacza, że wprowadzenie w planie zabudowy usługowej U1iU2 narusza ustalenia Studium. Jak już to zostało wyżej nadmienione zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Tereny ZO - tereny otwarte, gdzie główne funkcje to łąki, pola uprawne, sady, ogrody itp., ale główne kierunki zagospodarowania przestrzennego, to m.in. wprowadzenie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia "lesistości". W tym okolicznościach doprecyzowanie w planie przeznaczenia terenu przez wprowadzenie obszarów ZL.2 – ZL.20, a także terenu 1.ZL, "pomniejszone kosztem terenów rolnych i otwartych" nie prowadzi do sprzeczności nowych rozwiązań z rozwiązaniami studium. Także i w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżącego nie stwierdza, aby zaskarżona uchwała stanowiła niedopuszczalną ingerencję w istotę tego prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi prowadzić do naruszenia istoty jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez niego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie można stwierdzić niezgodności w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów i sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla terenów o symbolu MN.1 do MN.20 z ustaleniami Studium przez dopuszczenie max. wskaźnika intensywności zabudowy od 0,15 do max. 0,4 %, wskaźników max. wys. na poziomie 10 m z dachem spadzistym dla budynków mieszkalnych i 11 m dla budynków usługowych, czy pow. biologicznie czynnej. Skarżący kasacyjnie pominął w swojej argumentacji zapis studium w tej części zmienionej uchwałą Rady Miasta K. nr [...]. Plan bowiem przewiduje także alternatywne rozwiązanie, stanowiąc "intensywność zabudowy nieprzekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu...". Podobnie zmienione studium dopuszczało wyższą zabudowę co do przedmiotowych terenów. Prawidłowo Sąd ocenił, że organ sporządzając projekt planu miał w świetle postanowień studium ustalił dla tego obszaru wybranie alternatywnego rozwiązania przy ustalania zarówno wskaźnika intensywności zabudowy, jak i jej wysokości. Zważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył argumentacji, że teren ten jest faktycznie w znacznej mierze zainwestowany.

Dopuszczenie zabudowy usługowej obok zabudowy mieszkaniowej, która jest przeznaczeniem podstawowym dla terenów MN.1 – MN.20 nie stanowi również naruszenia Studium. Te ustalenia, chociaż mogą ograniczać prawa właścicielskie, nie stanowią ograniczeń nadmiernych, a tym bardziej nie pozbawiają skarżącego uprawnień właścicielskich.

Twierdzenia, że osuwiska i nieprzekraczalne linie zabudowy zostały ustalone w sposób dowolny, bez obiektywnych przesłanek również nie mogą zostać uwzględnione.

Powyższe oznaczenia na rysunku planu osuwisk i nieprzekraczalnych linii zabudowy, tzw. "strefa buforowa" wokół osuwisk została ustalona przez wyspecjalizowaną jednostkę – Państwowy Instytut Geologiczny, która jest największą i najstarszą jednostką naukowo-badawczą polskiej geologii. Opracowanie pod nazwą: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta .Dzielnice I-VII oraz X-XI" przygotowana przez Państwowy Instytut Geologiczny, Oddział K. w K. jest dokumentacją wykorzystywaną dla potrzeb prac planistycznych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą podstawę do zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju poprzez formułowanie ustaleń w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz określanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Prywatna opinia stanowi jedynie polemikę z prawidłowo opracowaną dokumentacją wyspecjalizowanej jednostki państwowej.

Podnieść należy, że w tym przypadku skarżący nie wykazał, by powyższe ustalenia naruszały jego interes prawny. Sprzeciw skarżącego wobec takich ustaleń potwierdza jedynie istnienie jego interesu faktycznego, a jak już wyżej wspomniano, zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. Podobne spostrzeżenia dotyczą zarzutu występowania "obszaru dla którego nie obowiązuje jakikolwiek plan miejscowy pomiędzy granicami opracowania, a planem S.". Skarżący w tym przypadku nawet nie podjął próby wykazania jego interesu prawnego w takim rozwiązaniu. Zauważyć przy tym należy, że jest to "błąd" o tyle pozorny, że część graficzna planu ten teren obejmuje. W każdy bądź razie skarżący nie wykazał, że istnienie jedynie graficznego odwzorowania tego terenu stanowi wadę istotną, powodującą konieczność stwierdzenia nieważności tej części planu.

Całkowicie pozbawiony uzasadnionych racji jest zarzut w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Prawidłowo bowiem Sąd co do tej kwestii wyjaśnił, że podstawowe parametry drogi, parkingów i systemów komunikacji oraz ich parametry techniczne określają przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze. Te parametry nie powinny się nawet znaleźć w przepisach prawa miejscowego.

Odnośnie braku wyznaczenia obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12).

Rozważając zarzut dotyczący nieprawidłowości określenia granicy planu miejscowego w części tekstowej planu, należy zważyć, że nie jest to istotnym uchybieniem, skoro opracowanie graficzne dostarcza poprawny obszar opracowania. Skoro ustawa wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią planu, to rada gminy jest tym przepisem prawa związana. Wyjaśnić ponadto należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Wyznaczenie granic na odpowiedniej mapie powinno być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Stąd niewadliwie zastosowano w tym przypadku skalę odwzorowania.

Niezasadna jest także podstawa skargi kasacyjnej dotycząca sposobu rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Art. 20 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy i jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Stosownie do dalszej części tego przepisu rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do planu. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Zauważyć należy, że w art. 17 pkt 14 u.p.z.p. stanowi się, że organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Skład orzekający podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, to jednak przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały".

Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).

Podkreślić przy tym należy, iż zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a więc zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowiło istotę z punktu widzenia wyważenia interesu ogólnego i indywidualnego. Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł się na wadliwych ustaleniach faktycznych i odniósł się tylko do część zarzutów skargi. Samo tylko niezadowolnienie skarżącego kasacyjnie z podjętego przez Sąd orzeczenia nie jest podstawą do twierdzenia, że wyrok oparty jest o błędnie ustalony stan faktyczny. Sąd bardzo obszernie, a zarazem precyzyjnie odniósł się także w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku do kwestii zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K..

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich argumentów skarżącego, rozważył kwestie leżące u podstaw przyjęcia określonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "R.", w tym rozważył należycie postanowienia planu w kontekście Studium. W kontekście przywołanego stanu faktycznego i w świetle obowiązujących przepisów prawa prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przy jej podjęciu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodowałoby nieważność uchwały rady gminy w całości.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.