Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a-64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2017 r. sprzeciwu H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 maja 2017 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz H. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r., nr [...], znak [...] powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., nr 1409 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) nakazał A. S. oraz M. W. - inwestorom robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. F. w Krakowie, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej doprowadzenie obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. F. w Krakowie do stanu poprzedniego poprzez:

- zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie zewnętrznej zachodniej, parteru budynku;

- wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej północnej parteru budynku oraz zamontowanie w ww. otworze bramy garażowej o: szerokości 280 cm i wysokości 217 cm;

- rozbiórkę wszystkich ścianek działowych wydzielających łazienkę, wnękę oraz pokój, zlokalizowanych w zachodniej części parteru budynku, wraz z rozbiórką wykonanych instalacji wod - kan, c.o. i elektrycznej oraz przewodów wentylacyjnych w ww. łazience i wnęce wraz z osprzętem, w celu przywrócenia pomieszczenia garażu o pierwotnych wymiarach;

- rozbiórkę ścianek działowych wydzielających pomieszczenia łazienek w pokojach zlokalizowanych na Ii II piętrze budynku, od strony południowej wraz z rozbiórką wykonanych instalacji wod - kan, c.o., i elektrycznej oraz przewodów wentylacyjnych w ww. łazienkach wraz z osprzętem;

- demontaż kabiny prysznicowej (wraz ze ścianką PCV), zamontowanej w pomieszczeniu na poddaszu budynku oraz rozbiórkę wykonanej instalacji wod - kan, c.o. i elektrycznej wraz z osprzętem;

- rozbiórkę ścianek działowych wydzielających pomieszczenie we na poddaszu budynku oraz rozbiórkę wykonanej instalacji wod - kan, c.o. i elektrycznej wraz z osprzętem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania - w tym dwa wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 525/12 i II SA/Kr 1791/14) oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. PINB wskazał, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym prowadzącą do zmiany sposobu jego użytkowania, co obliguje go do zastosowania przepisów art. 50-51 ww. ustawy Prawo budowlane.

Wydzielenie w przedmiotowym budynku kilku zespołów pomieszczeń, tj.: wydzielonych pokoi wraz z łazienkami oraz zamiana pomieszczenia garażowego na pokój mieszkalny z łazienką i kuchnię z wnęką wskazuje na zamiar podjęcia przez właścicieli w przedmiotowym obiekcie budowlanym działalności zmieniającej między innymi warunki bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności kategorii zagrożenia ludzi ZL oraz warunki higieniczno - sanitarne, poprzez zwiększenie ilości punktów poboru wody i odprowadzenia nieczystości płynnych. Zmianie ulega kategoria zagrożenia ludzi w przedmiotowym budynku z kategorii ZL IV dotyczącej budynków mieszkalnych (w tym jednorodzinnych) na kategorię ZL V - ustalonej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Zmianie ulega również klasa odporności pożarowej przedmiotowego budynku z klasy niższej "D" (dla budynków mieszkalnych niskich) na klasę wyższą "C" (dla budynków zamieszkania zbiorowego niskich). Wykonane roboty budowlane zmierzają do zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego.

Zwrócono uwagę, że przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna nie odnosi się do wszystkich zagadnień, które w niniejszej sprawie winny być poddane ocenie i analizie, zatem nie wypełnia w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 7 września 2011 r. znak: [...].

PINB zaznaczył, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pismem z dnia 27 października 2011 r. poinformował, iż "istniejące uzbrojenie terenu tj. ul. F. jest wystarczające wyłącznie dla istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej" oraz negatywnie zaopiniował możliwość prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności w budynku zlokalizowanym przy ul. F. w Krakowie.

Ponadto ustalono, iż teren działki nr [...] obr. [...] przy ul. F. w Krakowie, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr LXXII/1048/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bieńczyce - Park Rzeczny Dłubni". Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu jako MN.6 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie zgodnie z § 13 ww. uchwały ust. 4 ustala się następujące zasady obsługi parkingowej:

1) określa się dla nowo budowanych obiektów wymagane minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, wliczając miejsca w garażach, odniesione odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników:

a) dla budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej: 2 miejsca na 1 dom, (...)

2) miejsca parkingowe dla potrzeb danego obiektu należy bilansować w granicach terenu, w którym zlokalizowany jest ten obiekt".

W ocenie PINB w Krakowie - Powiat Grodzki dokonana przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową garażu na pomieszczenia mieszkalne, zmierzająca do zmiany sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego, stoi w sprzeczności z zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie kategorii budynku oraz zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie działki budowlanej.

Mając na uwadze te okoliczności organ I instancji doszedł do wniosku, że doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. F. w Krakowie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez nakazanie inwestorom, a zarazem współwłaścicielom doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli A. S. i M. W.

Po rozpoznaniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 26 maja 2017 r., [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290, z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, orzekając powtórnie (tj. ponownie jak w decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2011 r. znak [...]) na tej samej podstawie prawnej o nakazaniu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, raz jeszcze zaniechał wykazania przesłanek dopuszczalności zastosowania przewidzianego w powołanym przepisie, najdalej idącego środka likwidacji skutków stwierdzonego naruszenia prawa przy realizacji przez inwestorów spornych robót budowlanych.

PINB w sposób nieuprawniony odstąpił od oceny prawnej i zaleceń, co do dalszego postępowania, zawartych w motywach wydanych uprzednio w niniejszej sprawie dwóch niesprzecznych ze sobą prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanych w dniu 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 525/12 oraz w dniu 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1791/14.

Dostrzeżone przez MWINB uchybienia odnoszą się przy tym zarówno do dokonania przez PINB sprzecznej z oceną prawną Sądu I instancji wykładni zastosowanej w sprawie normy z art. 51 ust. 1 pkt 1 prbud, która jednocześnie skutkowała powtórnym, nieuprawnionym ograniczeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy w okolicznościach analizowanej sprawy samowolnie zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a ewentualnie występujących nieprawidłowości w tym zakresie nie da się usunąć. W efekcie, raz jeszcze wydany nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego należy ocenić, jako przedwczesny.

Podkreślono, że prawidłowe pozostają te ustalenia i ocena organu I instancji wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, które odnoszą się zarówno do kwestii kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych przez pryzmat systematyki wprowadzonej ustawą Prawo budowlane, jak też do oceny legalności ustalonego zakresu robót. Zidentyfikowane w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2011 r. roboty wykonane w spornym budynku przez inwestorów, obejmujące m. in. rozbudowę instalacji wewnętrznych, wykonanie ścianek działowych i wydzielenie łazienek w kolejnych pokojach znajdujących się na poszczególnych kondygnacjach budynku, czy wreszcie likwidację bramy garażowej wraz z zamurowaniem pozostałego otworu oraz wykonanie nowego wejścia do budynku w elewacji zachodniej, należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a prbud. Taki zakres robót wymagał więc zgodnie z art. 28 ust. 1 prbud uprzedniego pozyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sporem pozostaje, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżący tego rodzaju zgodą nie legitymowali się.

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 525/12 co do zasady zaakceptował też stanowisko, że likwidacja skutków samowolnej przebudowy spornego obiektu winna być prowadzona w trybie tzw. naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 prbud.

Dalej wskazano na zmianę ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Na mocy art. 6 ust. 1 tejże ustawy zastosowanie do niniejszej sprawy znajdą jednak przepisy dotychczasowe.

Powoływany w odwołaniu fakt dokonania przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie w sprawie o sygn. akt [...] pozytywnej dla nich prawnokarnej oceny zachowania polegającego na prowadzeniu spornej przebudowy bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej pozostaje bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy wyraził zdumienie wydanym przez PINB rozstrzygnięciem w sytuacji, w której przy w zasadzie niezmienionych okolicznościach faktycznych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia PINB odstąpił od wcześniejszej oceny prawidłowości wykonanych robót wyrażonej w decyzji nr [...] z dnia 14 stycznia 2014 r. znak [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 prbud orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych z uwagi na stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji nie przedstawił żadnej relewantnej argumentacji prawnej, która uzasadniałaby tak diametralną zmianę zapatrywań na kwestię dopuszczalności legalizacji spornej przebudowy.

Ponadto zarzucono, że PINB nie uwzględnił zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku w sprawie II SA/Kr 525/12 sposobu wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 prbud i wyrażonej na tym tle oceny prawnej odnoszącej się do zakresu obowiązków organu nadzoru budowlanego, które muszą poprzedzać zastosowanie tejże normy prawnej. Dopiero jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prbud, zgodnie z którym właściwy organ może nakazać m. in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podkreślił przy tym, że wymieniony nakaz może być zastosowany dopiero wówczas, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem organ I instancji nakazał inwestorom przywrócenie budynku do stanu poprzedniego w ogóle nie dokonując niezbędnego i adekwatnego - dla możliwości zastosowania obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, ustalenia - czy występuje niezgodność wykonanych robót budowlanych (a nie sposobu użytkowania budynku) z przepisami prawa, nie wspominając już o braku jakichkolwiek rozważań PINB, czy stwierdzonych ewentualnie niezgodności nie da się usunąć. PINB, wbrew wiążącemu w sprawie stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, błędnie przyjął (po raz kolejny), że rzekome niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez inwestora nałożonego w postanowieniu wydanym w toku sprawy w dniu 7 września 2011 r. na podstawie art. 50 ust. 3 prbud obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji w celu oceny zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wykonanych samowolnie robót nie może powodować automatycznie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli już nawet podzielić wątpliwe co do trafności spostrzeżenia organu I instancji, że złożona dotychczas przez inwestorów, uzupełniona w toku sprawy dokumentacja nie zawierała wnikliwej, wyczerpującej i sporządzonej przez uprawnione do tego osoby analizy prawidłowości wykonanych robót i tym samym nie pozwalała na dokonanie na ich podstawie oceny, czy sporne roboty budowlane odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej oraz ewentualnie, czy i jakie czynności należy wykonać, aby wykonane roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to takie ewentualne niedostatki materiału dowodowego złożonego przez inwestorów nie uprawniały jednak organu I instancji do uznania tych braków za dostateczne do przyjęcia, że zrealizowane roboty naruszają przepisy prawa i nie mogą być zalegalizowane.

Organ I instancji w motywach zaskarżonej decyzji nawet nie podjął próby wykazania i uzasadnienia argumentacją nawiązującą do specyfiki zrealizowanych robót, że odznaczają się one konkretnymi nieprawidłowościami. Nawet ewentualna bierność inwestora w dostarczeniu organowi nadzoru budowlanego materiału dowodowego zdatnego do dokonania oceny, czy zrealizowane roboty zostały (lub nie zostały) zrealizowane prawidłowo oraz, czy ewentualnie stwierdzone nieprawidłowości mogą (lub nie mogą) być usunięte - nie może powodować automatycznie zastosowania sankcji przewidzianej przepisem art. 51 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ I instancji w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał oceny zrealizowanych robót przez pryzmat kryteriów wykraczających poza zakres wyznaczonego przez tenże sam organ przedmiotu postępowania. Jak dotychczas przedmiotem sprawy pozostawała wyłącznie kwestia legalności spornej przebudowy, a nie ocena ewentualnej następczej zmiany sposobu użytkowania obiektu na budynek zamieszkania zbiorowego. Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku miała być jedynie antycypowanym przez PINB (i strony przeciwne skarżącym) następstwem robót adaptacyjnych o znamionach przebudowy. Zdaniem MWINB, przy tak dookreślonym przedmiocie postępowania, nie sposób dokonywać oceny prawidłowości wykonanych robót przez pryzmat antycypowanej zmiany w zakresie sposobu użytkowania spornego budynku, co pozostaje zagadnieniem odrębnym i niezależnym.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1791/14 expressis verbis wskazano, iż "organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wyjaśnienia tej kwestii [samowolnej zmiany sposobu użytkowania - przyp. MWINB] wszczęcia z urzędu postępowania celem ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. "

Dalej zauważono, że zadaniem PINB było dokonanie oceny, czy same roboty budowlane, obejmujące rozbudowę instalacji wewnętrznych, wykonanie ścianek działowych i wydzielenie łazienek w kolejnych pokojach znajdujących się na poszczególnych kondygnacjach budynku, czy wreszcie likwidację bramy garażowej wraz z zamurowaniem pozostałego otworu oraz wykonanie nowego wejścia do budynku w elewacji zachodniej nadają się do zalegalizowania. Obowiązkom tym organ I instancji nie sprostał. Znamiennym przejawem zlekceważenia wskazanych wyżej obowiązków była z gruntu błędna konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby możliwość zalegalizowania spornych robót była wyłączona z uwagi na niezgodność wykonanych robót z wymaganiami charakterystycznymi dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podobnie błędne okazało się stanowisko PINB, sprowadzające się do braku możliwości legalizacji robót (a nie zamierzonego sposobu użytkowania) z uwagi na ich rzekomą sprzeczność z obowiązującym na spornym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomijając już nawet oczywistą okoliczność, że przywołany przez PINB zapis § 13 ust. 4 planu odnoszący się do zasad obsługi parkingowej reguluje kwestię ilości miejsc parkingowych dla nowo budowanych budynków (a nie istniejących obiektów objętych - jak w niniejszej sprawie - przebudową), to zapis ten całkowicie irrelewantny dla oceny zgodności faktycznie wykonanego w budynku zakresu robót z planistycznym. Organ odwoławczy nie znalazł jakiegokolwiek związku pomiędzy cytowanymi I instancji zapisami planu miejscowego a stanowiskiem PINB o niemożności zalegalizowania polegających np. na wydzieleniu łazienek czy rozbudowie instalacji w celu doprowadzenia ich do poszczególnych pokojów.

Obowiązkiem organu I instancji było w pierwszej kolejności dokonanie oceny zgodności z prawem wykonanych robót. Dopiero zaś następnie - w ewentualnie odrębnie wszczętym postępowaniu - organ winien rozważyć możliwość wyrażenia niezależnej oceny zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, o ile taka zmiana zostałaby faktycznie dokonana i stwierdzona w dacie orzekania.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie doszedł ostatecznie do wniosku, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej należy w tej sytuacji uznać za przedwczesne. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony na etapie rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji do konwalidowania omówionych wyżej uchybień. Aktualnie nie jest możliwe formułowanie ocen i ustaleń odnoszących się - w zasadzie po raz pierwszy - do możliwości doprowadzenia samowolnych robót do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe uchybienie oznacza w istocie nierozpoznanie merytorycznej istoty sprawy. Obowiązki te nie mogą być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Przeciwko takiemu procedowaniu przemawia bowiem zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a.

Od opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej sprzeciw wniósł H. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu l instancji, podczas gdy nie wykazano, że pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ przy prawidłowym zastosowaniu przepisów Organ II instancji powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, względnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Na podstawie tego zarzutu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ II instancji, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przy braku przesłanek do jego zastosowania stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź organu nie została sporządzona.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 26 maja 2017 r. i doręczona stronie skarżącej w dniu 1 czerwca 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprzeciw wniesiono w dniu 16 czerwca 2017 r. (czternastodniowy termin upływał wprawdzie dnia poprzedniego, jednakże był to dzień ustawowo wolny od pracy, a zatem sprzeciw został wniesiony w terminie zgodnie z art. 83 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej określana również jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy przypomnieć, że obecne brzmienie omawianego przepisu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba, Anna. Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (por. powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba na wstępie zauważyć, że sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję toczy się już od 2011 r. W trakcie postępowania wydano już decyzję nakazującą inwestorom doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę wykonanych robót budowlanych - uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. II SA/Kr 525/12, a następnie decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej robót budowlanych (...) ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchyloną z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. II SA/Kr 1791/14. Oba wymienione wyroki są prawomocne i z mocy art. 153 p.p.s.a. zawierają wiążące dla organów administracji oraz dla sądu rozpoznającego sprawę niniejszą wskazania, co do dalszego postępowania. W sprawie zebrano liczne dowody, (co wynika z wydanych wcześniej wyroków oraz z uzasadnienia decyzji I instancji).

W ocenie Sądu rację ma skarżący wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Jedynie w kontekście zakwestionowanej przez PINB ekspertyzy i jej uzupełnienia wskazano warunkowo: "Jeśli już nawet podzielić wątpliwe co do trafności spostrzeżenia organu I instancji, że złożona dotychczas przez inwestorów, uzupełniona w toku sprawy dokumentacja nie zawierała wnikliwej, wyczerpującej i sporządzonej przez uprawnione do tego osoby analizy prawidłowości wykonanych robót (...) to takie ewentualne niedostatki materiału dowodowego złożonego przez inwestorów nie uprawniały jednak organu I instancji do uznania tych braków za dostateczne do przyjęcia, że zrealizowane roboty naruszają przepisy prawa i nie mogą być zalegalizowane". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ma przeszkód, by MWINB we własnym zakresie ocenił prawidłowość wykonanej w sprawie ekspertyzy i w razie stwierdzenia braków w tym zakresie wezwał do jej uzupełnienia w ramach uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 136 k.p.a.

MWINB nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Wbrew powtarzanemu wielokrotnie w zaskarżonej decyzji stanowisku organu odwoławczego - przyczyną uchylenia decyzji PINB nie było naruszenie przepisów postępowania związane z niewystarczającym ustaleniem stanu faktycznego, lecz niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż "samo zakwestionowanie wykładni przepisów zastosowanej przez organ l instancji nie może stać się podstawą do wskazania, że na chwilę wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, zgromadzony materiał dowodowy jest nieprzydatny do załatwienia sprawy a tym samym postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w całości lub chociażby w istotnej części. Organ l instancji w toku trzykrotnego rozpatrywania ustalił bowiem zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych, uzyskał od inwestora dokumentację techniczną dotyczącą przeprowadzonych robót budowlanych, to jest: Ekspertyzę techniczną wykonania robót budowlano remontowych, inwentaryzację budynku mieszkalnego, opinię kominiarską z przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo-komunalnych, protokół z wykonania próby szczelności instalacji wodnej, cwu, centralnego ogrzewania oraz sprawdzenia szczelności instancji kanalizacyjnej, przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości oraz dwukrotnie ([...] sierpnia 2013 r. oraz [...] sierpnia 2015 r.) przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, sporządzając materiał fotograficzny z wykonanych robót budowlanych. Organ l instancji wdrożył również tryb postępowania, który został uznany przez tutejszy Sąd za odpowiedni w niniejszej sprawie".

Słusznie również podniesiono w skardze, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 525/12, wskazano, że wykonane roboty budowlane nie wydają się nadzwyczaj skomplikowane, a ich wynik był widoczny dla zwykłego obserwatora. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z jednej strony wytyka organowi I instancji brak zastosowania się do wydanych w sprawie wyroków, a z drugiej sam pomija zacytowane wyżej stanowisko WSA.

To samo dotyczy stwierdzenia, że "Organ I instancji nie przedstawił żadnej relewantnej argumentacji prawnej, która uzasadniałaby tak diametralną zmianę zapatrywań na kwestię dopuszczalności legalizacji spornej przebudowy". Organ odwoławczy również nie przedstawia żadnego argumentacji wyjaśniającej dlaczego we wcześniejszych decyzjach dwukrotnie uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (przy czym były to decyzje skrajnie różne: raz był to nakaz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a raz legalizacji wykonanych robót budowlanych), natomiast obecnie uchyla się od wydania takiego rozstrzygnięcia.

Niewłaściwie powołano się w tym zakresie na rzekome naruszenie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15 (LEX nr 2230945): "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się z obowiązku rozpoznania sprawy w całym jej zakresie. Zdaniem Sądu jedynie ograniczył się do wytknięcia błędów w rozumowaniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a następnie arbitralnie, bez wystarczającego uzasadnienia uznał, że błędów tych nie może naprawić we własnym zakresie. Całkowicie pominął wskazywane wcześniej i jednoznaczne poglądy doktryny i orzecznictwa, iż wydanie decyzji "z naruszeniem przepisów postępowania", gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest tożsame z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego i to w części tak znacznej, że nie może zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast decyzja kasatoryjna nie może wynikać z konieczności rozważenia, wzięcia pod uwagę przy orzekaniu okoliczności do tej pory pominiętych przez organ I instancji, które jednak w sposób niebudzący wątpliwości wynikają z dotychczasowego postępowania w sprawie.

Na marginesie należy wskazać, że wydana po niniejszym wyroku decyzja merytoryczna, w której Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni swoje własne uwagi będzie wprawdzie decyzją ostateczną, niemniej będzie od niej przysługiwać skarga do sądu administracyjnego, który dokona kontroli zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze ciągłe starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich, jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie nie wskazał ich Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od sprzeciwu (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.