Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 286/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4 a,
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 17 ust. 2, par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej kwotę 90 (słownie: dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Burmistrza K., powołując się na przepis art. 104 k.p.a. w związku z art. 5 art. 6, art. 14 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, odmówił E. W. przyznania zasiłku rodzinnego na córkę K. W. na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na rozpoczęcie roku szkolnego, jednorazowo w miesiącu wrześniu 2007 r. z powodu braku uprawnień (przekroczenia kryterium).

W uzasadnieniu decyzji podał, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, a gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, dochód na członka rodziny nie przekracza kwoty 583 zł.

Organ podał, że na podstawie wniosku oraz wydanego przez Urząd Skarbowy w J. G. zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, po przeliczeniu zgodnie z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. zmieniającego wcześniej wymienione rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 58, poz. 401) ustalił, że miesięczny dochód rodziny wynosił 1.687,94 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 843,97 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę 339,97 zł. Zdaniem organu nie ma w sprawie zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tej sytuacji wnioskodawczyni nie przysługuje także dodatek do świadczenia rodzinnego albowiem w myśl art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek ten jest przyznawany osobom uprawnionym do świadczenia rodzinnego.

Organ podał, że na dochód rodziny składa się dochód stanowiący świadczenie rehabilitacyjne w roku 2006 oraz dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w Spółce A. za miesiąc maj 2007 r. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny.

Świadczenie rehabilitacyjne wypłacane w okresie od 15 stycznia 2006 r. do 9 stycznia 2007 r., wykazane zaświadczeniem Urzędu Skarbowego, nie stanowi w myśl art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych utraconego dochodu.

Wobec powyższego dochód wnioskodawczyni wynikający z zaświadczenia Urzędu Skarbowego powiększony o dochód uzyskany z zatrudnienia przekracza kryterium uprawniające do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Podniosła w nim, że decyzja jest niezasadna. Podała, że obecnie jej jedynym dochodem jest dochód uzyskiwany z tytułu zatrudnienia w Spółce A., który wynosi 843,97 zł oraz alimenty. Dodała, że w okresie od 15 stycznia 2006 r. do 9 stycznia 2007 r. przybywała na świadczeniu rehabilitacyjnym, który stanowi jej dochód utracony oraz, że w dniu 20 lutego 2007 r. zaprzestała prowadzenie działalności gospodarczej.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] , powołując się na art. 5, art. 6, art. 14 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu padało, że E. W. złożyła w dniu 5 września 2007 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla córki K. W.. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że dochód rodziny w 2006 roku w przeliczeniu na osobę wynosi 843,97 zł, a więc przekracza dopuszczalne kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł.

Na podstawie przedłożonych dokumentów i zgodnie z obowiązującymi przepisami organ pierwszej instancji ustalił wysokość dochodu rodziny K. W.. Na dochód rodziny składa się dochód stanowiący świadczenie rehabilitacyjne za 2006 rok w wysokości 10.127,62 zł, wykazany zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z 13.08.2007 r. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych oraz dochód w wysokości 843,97 zł uzyskany za miesiąc maj 2007 roku z zatrudnienia E. W. w Spółce A, wykazany zaświadczeniem z 18.07.2007 r. Ta miesięczna kwota dochodu uzyskanego przez E. W. podlegała dodaniu do dochodu rodziny zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.687,94 zł. i w przeliczeniu na osobę w rodzinie 843,97 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę 339,97 zł. W tym stanie zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej E. W. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do niego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, a także zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. Ustawa określa również zasady ustalania dochodu. Dochód ten jest ustalany na podstawie zaświadczenia wydanego przez właściwy urząd skarbowy (art. 23 ust. 4 pkt 1), a także między innymi oświadczeń o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym. Przepisy powyższe w precyzyjny sposób określają, co stanowi dochód rodziny oraz jak ustala się dochód rodziny, przy czym przepis art. 3 pkt 2 stanowi, że dochód rodziny oznacza "przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy."

W świetle powyższych regulacji wliczenie do dochodu rodziny E. W. świadczenia rehabilitacyjnego otrzymanego w wymienionym wyżej okresie jest w ocenie organu odwoławczego, prawidłowe. Ustawodawca w tym zakresie w sposób kategoryczny określił warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu twierdzenia skarżącej, że sytuacji, gdy otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne, nastąpiła utrata dochodu, organ przywołał treść przepisu art. 3 pkt 23 ustawy, zgodnie z którym utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. W świetle powyższego niesporne zdaniem organu odwoławczego jest, że nie zaistniały w sprawie przesłanki do przyjęcia, że świadczenie rehabilitacyjne stanowi dochód utracony i "może być odliczone" od dochodu rodziny.

W sprawie nie zaistniały także, zdaniem organu, przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z zawartą w nim regulacją, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ ten wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że dochód rodziny w 2006 roku w przeliczeniu na osobę wynosi 843,97 zł., a więc przekracza powiększoną o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwotę uprawniającą do nabycia świadczenia, tj. kwotę 552 zł (504zł + 48 zł). Dodał, że przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji. Jest możliwe jedynie po spełnieniu warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych i nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione. Dodał również, że zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatki przysługują osobom, które mają prawo do zasiłku rodzinnego. Skoro zaś odwołująca się nie ma prawa do zasiłku rodzinnego, nie przysługuje jej także dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Mając powyższe na uwadze, organ ten orzekł jak w zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję E.W. zarzuciła, że przy wyliczeniu dochodu rodziny za 2006 rok nie uwzględniono, że zanim podjęła pracę w firmie Spółce A. , wcześniej dwukrotnie utraciła dochód, tj. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej i wykreśleniem działalności gospodarczej z dniem 20 lutego 2007 r. oraz w związku utratą z dniem 1 maja 2007 r. statusu osoby bezrobotnej i utraty z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. IV SA/Wr 6/08 uchylił decyzję organu I i II instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej kwotę 90 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem tego Sądu, wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie, w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dawało podstawę do ich uchylenia.

Wskazał, że podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia sprawy jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zwaną dalej ustawą, a w jej ramach przepisy dotyczące ustalenia wysokości dochodu, który warunkuje przyznanie prawa do określonych w niej świadczeń. Podstawowym w tym zakresie przepisem jest art. 5 ustawy, którego § 1 stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł - a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, 583 zł (art. 5 § 2 ). Dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy - oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Niesporne jest, zdaniem tego Sądu, że w okolicznościach faktycznych sprawy dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny uprawniający do przyznania prawa do świadczeń nie może przekroczyć kwoty 504 zł, jak również, że w roku poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczeń, tj. w roku 2006 dochód rodziny, na który składało się świadczenie rehabilitacyjne otrzymywane przez skarżącą wynosił 10.127, 62 zł. Dziecko skarżącej nie jest niepełnosprawne.

Zaświadczenie stwierdzające wysokość dochodu rodziny w 2006 roku zostało wydane przez urząd skarbowy, zatem przez organ właściwy w myśl § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Rozporządzenie powyższe zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i określa sposób i tryb postępowania w sprawach rodzinnych. Przepis § 18 tego rozporządzenia stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stanowi on, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Podstawę sformułowania powyższego zapisu i delegację ustawową stanowi art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ust. 4a tego artykułu ustawodawca stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód.

Z powołanego przepisu, a także art. 5 ust. 4 ustawy, który dotyczy utraconego dochodu - a także z art. 3 pkt 2, który stanowi, że dochód rodziny, to dochód uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - wynika, że uzyskanie dochodu lub jego utrata musi dotyczyć roku następnego po roku, z którego jest obliczany dochód. Sytuacje, które oznaczają utratę dochodu lub uzyskanie dochodu definiuje "art. 3 ust. 2 pkt 22 i 23" ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający po raz pierwszy niniejszą sprawę zauważył, że w stanie faktycznym sprawy nie ma klasycznej sytuacji, o której stanowi § 18 w/w rozporządzenia. Niesporny stan faktyczny odnośnie sytuacji zawodowej wnioskodawczyni przedstawia się w ten sposób, że w roku 2007 do miesiąca lutego prowadziła działalność gospodarczą, następnie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna i otrzymała zasiłek dla bezrobotnych. W dniu 1 maja 2007 r. utraciła te uprawnienia z uwagi na to, że z tym dniem podjęła pracę w spółce z.o.o. i z tego tytułu otrzymuje dochód.

W tej sytuacji, zdaniem orzekającego wówczas Sądu, w myśl "art. 3 § 2 pkt 22 i 23" ustawy, skarżąca najpierw utraciła dochód, zaprzestając prowadzenia działalności gospodarczej, a później go uzyskała, otrzymując zasiłek dla bezrobotnych. Tracąc ten zasiłek, utraciła dochód aby go uzyskać po podjęciu pracy zarobkowej od 1 maja 2007 r.

Sąd wskazał, że dochód rodziny, to inne pojęcie niż dochód uzyskany lub utracony, zatem dla sprawy nie ma znaczenia, z jakich źródeł został otrzymany. Na dochód rodziny składają się dochody, przychody i należności pieniężne określone w art. 3 pkt 1 ustawy. Nie są one w całości tożsame z dochodami utraconymi lub uzyskanymi. W tej sytuacji, w ocenie orzekającego wówczas Sądu, stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie § 17 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Nie można w ocenie tego Sądu pomijać faktu, że w roku następnym po roku kalendarzowym, z którego obliczany jest dochód, następowały zmiany określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które można zakwalifikować jako utratę dochodu i uzyskanie dochodu. W sytuacji zawodowej i dochodowej skarżącej, nie doszło do prostej zmiany - "uzyskania dochodu" lub "utraty dochodu". Zmieniały się one przemiennie. Przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której po roku kalendarzowym, z którego dochody są podstawą do obliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na członka rodziny doszło tylko do "uzyskania dochodu"- poprawy sytuacji materialnej, zaś § 17 ust. 1 rozporządzenia sytuacji, gdy doszło tylko do utraty dochodu (w porównaniu do roku poprzedzającego obliczenie dochodu). Sytuację, w której znalazła się wnioskodawczyni reguluje zdaniem tego Sądu, powołany wyżej § 17 ust. 2, a to oznacza, że organy również w oparciu o ten przepis powinny rozpoznać wniosek skarżącej.

Ponadto, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekający zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 1c ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód oznacza również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi alimenty na rzecz dzieci.

Sąd zauważył, że organy rozpoznające sprawę nie odwołały się do tej części dochodu, choć w odwołaniu wnioskodawczyni przyznała, że jej córka takie świadczenie otrzymuje. Okoliczność tę, zdaniem tego Sądu, organy winny także wyjaśnić, poczynić prawidłowe ustalenia w tym zakresie i uwzględnić w swoich rozważaniach.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Podniósł w niej zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, że przepis ten powinien być podstawą orzekania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy utrata dochodu wnioskodawczyni wystąpiła w roku 2007 i w tym samym roku kalendarzowym uzyskała ona dochód, posiadając go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne w roku zasiłkowym 2007/2008; b) przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód z wynagrodzenia za pracę uzyskany przez wnioskodawczynię w roku 2007 nie stanowi uzyskania dochodu i nie wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2007/2008.

Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: a) przepisu art. 134 § 2 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na niekorzyść E. W., w którym nakazano organom administracyjnym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i ustalaniu wysokości jej dochodu na potrzeby świadczeń rodzinnych uwzględnienie w dochodzie rodziny także dodatkowego składnika, to jest alimentów dla córki w sytuacji, gdy nie zostało przez ten Sąd stwierdzone naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej, b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi, gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracyjne obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły na ustaleniu, że do dochodu rodziny wnioskodawczyni należy zaliczyć w całości jej dochód z 2006 roku oraz dochód ten powiększyć o kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez nią za maj 2007 roku. Zdaniem organu taki sposób rozstrzygnięcia ma oparcie w art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednak tak ustalony dochód rodziny był wyższy od kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uprawniał E. W. do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

Organ podniósł także, że przy ustalaniu dochodu rodziny został pominięty, jako nie mający żadnego wpływu na wysokość dochodu, dochód E. W. z działalności gospodarczej, ponieważ taki dochód faktycznie, zdaniem organu, nie istniał, bowiem wnioskodawczyni otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne i zaprzestała działalności gospodarczej, nie deklarując z niej utraty żadnych dochodów oraz dochód z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ dochód ten miała już wyłącznie w 2007 roku i utraciła go przed złożeniem wniosku o świadczenia rodzinne.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przepis § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie reguluje kwestii osiągnięcia dochodu, a jedynie kwestię niepomniejszania dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Podniesiono, że analiza dochodów rodziny E. W. prowadzi do wniosku, że nie ma żadnych dochodów, o które należałoby pomniejszyć jej dochód, bowiem z tytułu działalności gospodarczej wnioskodawczyni nie osiągała żadnych dochodów, a tym samym nie mogła ich utracić, natomiast zaprzestanie otrzymywania świadczenia rehabilitacyjnego nie jest dochodem utraconym, ponieważ ta okoliczność nie została wymieniona w zamkniętym katalogu ujętym w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek dla bezrobotnych uzyskała natomiast i utraciła przed wystąpieniem o świadczenia rodzinne.

Wskazano także, że § 17 ust. 2 rozporządzenia zawiera normę dotyczącą uzyskania w tym samym roku kalendarzowym dochodu i nieutracenia go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaistniała w tej sprawie, ponieważ E. W. w 2007 roku uzyskała wynagrodzenie z zatrudnienia, które to wynagrodzenie otrzymywała w dniu ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych.

W związku z tym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., trudno jest przyjąć, że przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, jaka jest ocena Sądu pierwszej instancji co do uwzględnienia lub nieuwzględnienia w dochodzie rodziny uzyskanego w 2007 roku wynagrodzenia za pracę E. W..

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. przez naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony skarżącej, bowiem zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne wyjaśniły kwestię uwzględnienia w dochodzie rodziny również alimentów otrzymywanych przez córkę wnioskodawczyni. Realizacja tego wskazania może, zdaniem organu, doprowadzić wprost do zwiększenia się kwoty dochodu rodziny, skoro córka wnioskodawczyni takie świadczenia otrzymuje. Organ podkreślił, że w takim przypadku, skoro istotą sprawy już jest przekroczenie przez rodzinę wnioskodawczyni kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, to uwzględnienie w dochodzie kolejnych kwot prowadziłoby do pogorszenia sytuacji wnioskodawczyni przy rozpatrywaniu jej wniosku o świadczenia rodzinne.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. I OSK 930/08 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2008 r. sygn. IV SA/Wr 6/08 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia od E. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd ten uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4, art. 151 i 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w jego ocenie motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tych przepisach, gdyż Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i ocenił prawidłowość podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok uchylający zarówno decyzję organu pierwszej jak i drugiej instancji, a więc orzekł zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym w skardze. Podkreślił, że wojewódzki sąd administracyjny związany jest zakazem reformationis in peius wobec skarżącego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. nie było stroną skarżącą w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a zatem i z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskazał, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Analizując niniejszą sprawę należało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dojść do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał wystarczająco naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez orzekające organy administracyjne w stopniu uprawniającym do uchylenia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Wskazał, że podstawowym przepisem w zakresie ustalenia wysokości dochodu, który warunkuje przyznanie prawa do świadczeń jest art. 5 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jego treścią oraz treścią § 17 powołanego rozporządzenia zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający utratę dochodu przez członka rodziny oraz wysokość utraconego dochodu.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że dziecko, na które wnioskodawczyni ubiega się o zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolonego 2007, jest pełnosprawne. Oznacza to, że dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny uprawniający do przyznania prawa do świadczeń nie może przekroczyć 504 zł, jak również i to, że w roku poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczeń, to jest w roku 2006, dochód rodziny na który składało się świadczenie rehabilitacyjne otrzymywane przez skarżącą wynosił 10.127,62 zł. Zaświadczenie stwierdzające wysokość dochodu rodziny w 2006 roku zostało wydane przez urząd skarbowy, czyli przez właściwy do tego organ stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, póz. 881 ze zm.).

Przypadki, które oznaczają utratę dochodu lub uzyskanie dochodu definiuje art. 3 ust. 2 pkt 22 i 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w stanie faktycznym omawianej sprawy nie występuje sytuacja określona w § 18 powołanego wyżej rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przedmiotowy stan faktyczny nie przedstawia typowej sytuacji uzyskania i utraty dochodu przez osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne. Jak bowiem wynika to z materiału dokumentacyjnego sprawy, E. W. posiadała różne okresy uzyskiwania dochodów, a mianowicie:

• od dnia 15 stycznia 2006 r. do dnia 9 stycznia 2007 r. otrzymywała

świadczenie rehabilitacyjne z ZUS,

• do dnia 20 lutego 2007 r. prowadziła działalność gospodarczą,

* w marcu i kwietniu 2007 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych,

* od dnia 1 maja 2007 r. podjęła zatrudnienie w przedsiębiorstwie B.

spółka z o. o. i zatrudnienie to kontynuowała w dacie składania wniosku o

świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2007/2008.

W myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodem rodziny branym pod uwagę przy badaniu uprawnienia do świadczeń rodzinnych jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Korekty tego dochodu wynikające ze zmiany sytuacji dochodowej rodziny następują poprzez zastosowanie specyficznych pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych utraty i uzyskania dochodu.

Organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie dochód rodziny E. W. ustaliły przyjmując w całości jej dochód z 2006 roku w kwocie 10.127,62 zł (czyli jako dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) oraz jej wynagrodzenie w kwocie 843,97 zł uzyskane przez nią za miesiąc maj 2007 r. (jako dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy). Tak ustalony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 843,97 zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadniczą jednak kwestią, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, było określenie, które dochody powinny zostać uwzględnione przy obliczeniu dochodu rodziny E.W.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się uzasadnione, aby rozważyć czy dochodami, które mogłyby być brane pod uwagę przy jego obliczaniu to świadczenie rehabilitacyjne, dochód z działalności gospodarczej, zasiłek dla bezrobotnych oraz wynagrodzenie ze stosunku pracy.

Z treści art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika ogólna reguła nakazująca przyjąć w całości dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego uzyskany w 2006 r. Kolejne dochody, jako że dotyczą już roku 2007, powinny być traktowane jako dochody uzyskane lub utracone. Na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Z kolei z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) wynika, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Zgodnie zaś z § 17 ust. 2 rozporządzenia nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ponadto na podstawie art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód, a z § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że poza tym, przy rozstrzyganiu sprawy należało zwrócić uwagę na treść przepisu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi, że dochodem utraconym są wyrejestrowanie działalności gospodarczej i utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych; nie jest natomiast utratą dochodu zaprzestanie pobierania świadczenia rehabilitacyjnego oraz na treść art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że dochodem uzyskanym są uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i uzyskanie zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne swoje rozstrzygnięcia oparły na ustaleniu, że do dochodu rodziny E. W należy zaliczyć w całości jej dochód z 2006 roku, powiększając go o kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez nią za miesiąc maj 2007 roku. Taki sposób rozstrzygnięcia miał oparcie w treści art. 3 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednakże tak ustalony dochód rodziny był wyższy od kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę przyjął, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy orzekania. Uzasadniając swojego stanowisko w tym względzie Sąd pierwszej instancji podał, że w jego ocenie, zastosowanie powinien mieć przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie został jednakże do końca rozważony.

W ocenie Sądu drugiej instancji, wydaje się do przyjęcia stanowisko, że treść § 17 ust. 2 rozporządzenia nie reguluje kwestii osiągnięcia dochodu. Przepis ten reguluje jedynie kwestię niepomniejszania dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że ten dochód nie został w uchylonych decyzjach administracyjnych pomniejszony o dochód utracony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ciągle aktualną pozostaje jednak kwestia, o jakie dochody należałoby dochodu rodziny E. W. nie pomniejszać. Tego zagadnienia zabrakło w rozważaniach Sądu, co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe ustalenia powodują konieczność rozważenia, czy w takiej sytuacji istnieją dochody rodziny E. W., o które należałoby pomniejszyć jej dochód, ponieważ z tytułu działalności gospodarczej E. W. nie osiągała żadnych dochodów, więc nie mogła ich utracić. Z kolei zaprzestanie otrzymywania świadczenia rehabilitacyjnego nie jest dochodem utraconym, ponieważ ta okoliczność nie została wymieniona w zamkniętym katalogu ujętym w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś zasiłek dla bezrobotnych uzyskała i utraciła przed wystąpieniem z wnioskiem o świadczenia rodzinne. Ponadto przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia zawiera normę dotyczącą uzyskania w tym samym roku kalendarzowym dochodu i nieutracenia go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne. Skoro E. W. w 2007 roku uzyskała wynagrodzenie z zatrudnienia, to tym samym odpowiada treści tego uregulowania.

W tych warunkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga ponownej analizy i rozważenia, który z powołanych przepisów powinien mieć zastosowanie w sprawie, tj. czy przepis § 17 ust. 2, czy też § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje się uzasadniony pogląd, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawiając swoje stanowisko, naruszył przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł być podstawą orzekania. Zastosowanie się zaś do wskazań Sądu mogłoby prowadzić do takiego samego rozstrzygnięcia.

Z kolei Sąd pierwszej instancji uznając, że nie ma w sprawie zastosowania przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszył jego postanowienia. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że dopiero w 2007 roku, (tj. po 2006 r., który stanowił podstawę ustalenia dochodu rodziny) E. W. uzyskała dochód w postaci wynagrodzenia za pracę. Wynagrodzenie to otrzymywała w dniu ustalania jej prawa do świadczeń rodzinnych, a to oznacza, że w/w przepisy miały zastosowanie w tej sprawie. Tak więc do dochodu za 2006 rok należało doliczyć wynagrodzenie za pracę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywieść uzasadnienie prawne przyjęcia, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie ma zastosowania. Z przedstawionych przez Sąd motywów orzeczenia niezbyt jasno wynika, jaka jest ocena co do uwzględnienia lub nieuwzględnienia w dochodzie rodziny uzyskanego w 2007 roku wynagrodzenia za pracę E. W.. W tych warunkach należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykazał, aby organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przedstawione wyżej zarzuty, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za częściowo uzasadnione. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa są uzasadnione, w związku z czym, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W związku z tym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w sposób określony w art. 145 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając z jednej strony na względzie treść decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym toczącym się wskutek wniosku skarżącej E. W., z drugiej zaś treść wytycznych zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. sygn. I OSK 930/8, którymi to wytycznymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana, w myśl art. 190 p.p.s.a. jest związany, uznał, że na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego uchybienia formalne zaskarżonych decyzji, dotyczące ustaleń faktycznych, uniemożliwiają dokonanie przez ten Sąd prawidłowej analizy i rozważenia, który z przywołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów powinien mieć zastosowanie w sprawie, tj. czy przepis § 17 ust. 2, czy też § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto rozpoznając ponownie sprawę, nie można zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pominąć faktu, że już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w niniejszej sprawie w dniu 15 maja 2009 r., Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 (88/6/A/2009) stwierdził, że: "§ 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 i Nr 116, poz. 976, z 2006 r. 58, poz. 401 oraz z 2007 r. Nr 114, poz. 783) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446, z 2008 r. Nr 70, poz. 416, Nr 138, poz. 872 i 875, Nr 223, poz. 1456 i Nr 237, poz. 1654 oraz z 2009 r. Nr 97, poz. 800)." (publ. Dz.U.2009.108.910). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że rozporządzenia mają charakter aktów wykonawczych, wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy i w ścisłych granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia (co do przedmiotu i treści normowanych stosunków). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Zakres upoważnienia jest ustalany za pomocą wykładni i nie może być rozszerzony w drodze wykładni funkcjonalnej. Przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są aktami wydawanymi wyłącznie w celu wykonania ustawy. Określenie przesłanek na podstawie których ustalana jest wysokość dochodu będącego podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, dopuszczalne jest jedynie w ustawie. Nie jest dopuszczalne pozostawienie prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej, które mają decydujący wpływ na korzystanie przez uprawnionych z praw przysługujących im na podstawie samej ustawy. Wymóg dotyczący umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygorem, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji wobec obywateli, zwłaszcza jeśli chodzi o unormowanie praw do świadczeń socjalnych na rzecz obywateli finansowanych ze środków publicznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w stanowiącym podstawę prawną wydania w/w rozporządzenia artykule 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawynych przesłanek nabycia tych świadczeń. Trybunał Konstytucyjny stwierdził dalej, że art. 5 ust. 4 ustawy pozwala na skorygowanie dochodu rodziny przy ustalaniu prawa do zasiłku, w wypadku utraty dochodu i koresponduje z art. art. 5 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym, w razie uzyskania dochodu przez osobę uprawnioną do zasiłku, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia, z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy), bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu, przywołując w tym względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1449/06 (Lex nr 344897), zgodnie z którym: "Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest [wspomniana] wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu". Ustawodawca uzależnił, co do zasady prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków – niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Tymczasem § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. ograniczył stosowanie instytucji z art. 5 ust. 4 ustawy, wprowadzając przesłankę negatywną w postaci uzyskania innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, co wyłącza przewidziane art. 5 ust. 4 ustawy pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w sytuacji, gdy utrata i uzyskanie innego dochodu nastąpiły w tym samym roku kalendarzowym. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany przepis rozporządzenia zawiera unormowanie, które - wbrew ustawie - ogranicza możliwość korzystania przez osoby ubiegające się o zasiłek rodzinny z przysługującego im na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy prawa do odliczenia od dochodu rodziny dochodu utraconego, na zasadach określonych w ustawie. (por. też wyrok NSA z dnia 30.10.2008 r. sygn. I OSK 1842/07, LEX nr 510165 dotyczący konieczności ustalenia rzeczywistej wysokości tego dochodu).

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym już - jak wyżej zaznaczono - po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. zauważyć należy, że także § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2003 r. wprowadzając do swej treści w stosunku do treści art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenie: "po roku", także zmienia sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny, co daje podstawę do przyjęcia, że także w tym zakresie § 18 ust. 1 owego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zauważyć należy, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powtórnie przeanalizował i rozważył, czy przepis § 17 ust. 2, czy też § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien mieć zastosowanie w sprawie. Wobec jednak cytowanej powyżej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08, zachodziła konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w związku z zaistnieniem podstawy prawnej do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w związku z art. 145a k.p.a.). W tej sytuacji Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie rozważał i nie analizował sprawy w kontekście zagadnień, o których wyżej mowa.

Analiza ta w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę ponownie, nie byłaby możliwa także z tego względu, że wydane w sprawie decyzje nie zawierają wszystkich ustaleń faktycznych istotnych w sprawie a dotyczących sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, co daje podstawę do przyjęcia, że decyzje te zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Zauważyć bowiem należy, że pełne twierdzenia dotyczące nietypowej sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, jak zauważa to w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku również Naczelny Sąd Administracyjny, zostały zawarte po raz pierwszy dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedzionej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. i przywołane w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustaleń tych dotyczących prowadzenia przez wnioskodawczynię działalności gospodarczej oraz uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz okresów, których dotyczą, brak jest natomiast w wydanych w sprawie decyzjach, mimo twierdzeń i zarzutów skarżącej E. W. w tym względzie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a zarzut naruszenia stosownych w związku z tym przepisów procesowych w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a. nie był podnoszony w skardze kasacyjnej wywiedzionej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.. Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie wskazał w uzasadnieniu wyroku wydanego wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze niedostatków postępowania administracyjnego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, zaakceptowanych przy rozpoznaniu po raz pierwszy niniejszej sprawy przez sąd pierwszej instancji, jednakże powyższy niedostatek ustaleń faktycznych decyzji administracyjnych i brak oceny owych faktów pod względem prawnym, czynił niemożliwym przeprowadzenie przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę prawidłowej oceny pod względem legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, do czego sąd administracyjny jest powołany. Z decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika bowiem w jaki sposób organ ten ustalił dochód w rodzinie skarżącej. Organ ten nie ustalił też, jak kształtowała się sytuacja dochodowa skarżącej w okresie, z którego dochody brane są pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, o prawo do których skarżąca się ubiega. Uchybieniami w tym zakresie dotknięta jest także decyzja wydana w sprawie przez organ odwoławczy, który nie zawarł w wydanej przez siebie decyzji wyczerpujących ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie poczynił samodzielnych ustaleń w sprawie lecz rozpoznał ją jakby był organem kasacyjnym, a nie organem rozpoznającym sprawę administracyjną - wskutek wniesienia przez stronę odwołania – ponownie, merytorycznie w jej całokształcie. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w uzasadnieniu organu drugiej instancji brak jest w zawiązku z tym pełnych rozważań prawnych sprawy w kontekście przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W tej sytuacji, gdyby zaakceptować te braki na obecnym etapie postępowania sądowoadminstracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie poczynić mające znaczenie prawne w sprawie ustalenia faktyczne w tym względzie i następnie dokonać oceny prawnej tychże ustaleń, do czego Sąd ten nie jest powołany. Sąd ten, jak już wyżej wspomniano, powołując się na stosowane w tym względzie przepisy prawa, powołany jest do badania legalności zaskarżonych do niego aktów administracyjnych. Marginalnie już tylko należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji administracyjnej spełnia także rolę informacyjną w tym znaczeniu, że strona ma prawo dowiedzieć się z wydanej w jej sprawie decyzji, z jakich przyczyn nie przyznano jej świadczenia, o które się ubiega oraz z jakich przyczyn organ nie uwzględnił podnoszonych przez nią w toku postępowania twierdzeń i zarzutów. W wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. II SA/Sz 422/08 (LEX nr 501790) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że: "Zasiłek rodzinny oraz pochodne od tego świadczenia dodatki należą do świadczeń o charakterze socjalnym i ze swojej istoty przysługują osobom i rodzinom znajdującym się w najtrudniejszej sytuacji dochodowej. Z tych względów postępowanie dowodowe w tych sprawach powinno być prowadzone szczególnie starannie, z uwzględnieniem zarówno sytuacji dochodowej osób ubiegających się o te świadczenia, jak zgodnie z literalnym brzmieniem obowiązujących przepisów prawa."

Dodatkowo zauważyć należy, że sytuacja dochodowa skarżącej jest też o tyle nietypowa, że w art. 3 pkt 23 ustawy zawierającego wyczerpujące wyliczenie sytuacji, które uznawane są za utratę dochodu, nie wskazano zasiłku rehabilitacyjnego, który wykazuje podobieństwo do renty a przyznawany jest osobom uprawnionym w okresie niezdolności do pracy spowodowanej długotrwałą chorobą i poprzedza zazwyczaj, po upływie jego pobierania, przyznanie tejże osobie prawa do renty, której utrata jest z kolei zaliczana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 23 lit. "d" do dochodu utraconego. Ustawodawca natomiast w omawianym przepisie prawa w pkt 24 lit. "c" do uzyskania dochodu zalicza uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co spowodowało, że organy zaliczyły do dochodu skarżącej zarówno zasiłek rehabilitacyjny, jak i dochód uzyskany z zatrudnienia.

Brak z jednej strony właściwych, wyczerpujących istotnych ustaleń faktycznych sprawy będący wynikiem naruszenia przez organy administracji rozpoznające sprawę wszczętą wnioskiem E. W. przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., z drugiej zaś powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08, czyniły niemożliwym wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę ponownie wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. Powyższe okoliczności powodowały konieczność uchylenia przez rozpoznający ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny w sposób wnikliwy ustalić sytuację dochodową skarżącej w okresie branym pod uwagę przy ocenie prawa E. W. do wnioskowanych świadczeń rodzinnych, następnie dokonać właściwej i pełnej oceny owego stanu faktycznego w kontekście stosownych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów wdanego z jej upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 5 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, z uwzględnieniem stanu prawnego będącego wynikiem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji albowiem, jako decyzja odmowna, nie ma ona charakteru wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).