Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.I. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1974/15 w sprawie ze skargi P.I. [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1338/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1974/15 oddalił skargę P [...] .S.A.. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. P [...] .S.A.. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 2,1010 ha, z obrębu [...].

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania przekształceniowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt 29/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., stwierdził niekonstytucyjność dokonanej z dniem 9 października 2011 r. zmiany art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) – zwanej dalej "ustawą", która zlikwidowała dotychczasowe kryterium przedmiotowe i podmiotowe i rozszerzyła zakres przekształcenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P [...] .S.A.., wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez rozpatrzenie wniosku o przekształcenie i rozłożenie opłaty przekształceniowej na 20 lat. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie strony, z dniem złożenia kompletnego wniosku powstała po stronie użytkownika wieczystego P [...] .S.A.. tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana - spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości warszawskiej. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym P [...] .S.A.., która prawo użytkowania wieczystego nabyła od Zakładu [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski Rady Miasta [...], Rady Gminy [...] i Rady Miasta [...] o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z treści wyroku sygn. akt K 29/13, sprostowanego postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. wynika, że od dnia 17 marca 2015 r. (data publikacji wyroku TK w Dzienniku Urzędowym) o przekształcenie mogą się ubiegać jedynie osoby, które w dniu [...] października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi oraz posiadały uprawnienie do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą".

Wskutek powołanego wyroku od dnia [...] marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed [...] października 2011 r., zgodnie z którym przekształceniu mogą podlegać tylko: 1) nieruchomości rolne, przeznaczone i wykorzystywane na cele mieszkaniowe oraz garaże oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych, 2) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, 3) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W dniu [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Zakładu [...] a zatem osoby prawnej nieuprawnionej do przekształcenia.

Organ odwoławczy podniósł, że spełnienie przesłanek, warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest bez znaczenia, ponieważ decyzja przekształceniowa ma charakter konstytutywny co oznacza, że musi być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji. Wobec czego skutecznie wnioskować o przekształcenie może tylko użytkownik wieczysty, który jest uprawniony do przekształcenia i w dacie wnioskowania i w dacie orzekania.

W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niekonstytucyjność konkretnego przepisu jest swoistym usunięciem z systemu prawnego przepisu wadliwego. Zatem istnieją sytuacje w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe.

W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym o przekształcenie mogą się ubiegać jedynie osoby, które w dniu [...] października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi oraz posiadały uprawnienie do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przysługuje P [...] .S.A.. Poprzednik prawny skarżącej spółki, będący użytkownikiem wieczystym w dniu [...] października 2005 r. tej nieruchomości nie był również uprawniony do przekształcenia. Przy czym brak spełnienia warunków (przesłanek) przekształcenia skutkuje obowiązkiem odmownego rozpatrzenia wniosku, a nie umorzenia postępowania, jak błędnie orzekł w tej sprawie organ I instancji. Zgodnie bowiem z obowiązującym porządkiem prawnym, organ administracji publicznej umarza postępowanie tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a., a w szczególności, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P [...] .S.A.. z siedzibą w Warszawie.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, jak również art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony dnia [...] marca 2015 r., a więc przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. W stanie prawnym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przekształcenie takie dokonane na rzecz osoby prawnej - po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie - było obligatoryjne bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń. Tym samym z dniem złożenia kompletnego wniosku powstała po stronie P [...] .S.A.. tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, która zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych jest chroniona. Przy czym, aby ochrona ta była możliwa, podmiot domagający się ochrony ekspektatywy winien spełnić wszystkie ustawowe przesłanki nabycia danego prawa. Jednocześnie stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/04, ochrona praw nabytych nie dotyczy tylko praw majątkowych, ale różnego rodzaju praw podmiotowych, także takich, które nie mają podstawy konstytucyjnej. Jest ona ściśle związana z zasadami bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa, a więc wynika z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zatem wniosek P [...] .S.A.. winien zostać przez organ II instancji uwzględniony (jak również przez organ I instancji). W dniu złożenia wniosku Spółka ta nabyła bowiem ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, która podlega ochronie, gdyż P [...] .S.A.. spełniła wszelkie przesłanki, od których uzależnione było obligatoryjne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym słusznie nabyte przez wskazaną Spółkę prawa pozostają pod ochroną, a wniosek P [...] .S.A.. jest uzasadniony. Skarżąca podniosła, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także ograniczył się do zacytowania fragmentów orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W żaden sposób nie dokonał rozważań, dotyczących kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, które miałyby podlegać ochronie. Nie wskazał też na ewentualną niesłuszność lub niegodziwość nabycia tych praw, która zdaniem P [...] .S.A.., w oczywisty sposób nie wystąpiła. Powołując orzecznictwo sądowe skarżąca wskazała, że po spełnieniu ustawowych kryteriów i po prawidłowym wniesieniu wniosku o przekształcenie, powstała ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości. Zatem po złożeniu wniosku o przekształcenie ostatnim etapem zmierzającym do nabycia przez użytkownika wieczystego własności nieruchomości było wydanie konstytutywnej decyzji przez właściwy organ administracji. Decyzja nie miała charakteru uznaniowego, tzn. organ administracji mógł wydać jedynie decyzję o przekształceniu prawa do nieruchomości i nie mógł w sprawie wydać decyzji odmownej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego osoby, które złożyły wnioski na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r. mogły żywić usprawiedliwione i racjonalne oczekiwanie załatwienia ich sprawy majątkowej na zasadach określonych w tej ustawie. Wnioski mogły być składane do [...] grudnia 2002 r., zaś nowa ustawa weszła w życie [...] października 2005 r. i był to czas wystarczający, by w typowej sytuacji została wydana ostateczna decyzja administracyjna w toku procedury administracyjnej. Wobec tego oczekiwanie wnioskodawców było usprawiedliwione i racjonalne także w chwili wejścia w życie ustawy, ponieważ nie nastąpiła wówczas taka zmiana warunków społecznych lub gospodarczych, która wymagałaby zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znosiłyby lub ograniczały dotychczas przyznane uprawnienia lub ekspektatywy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

W treści uzasadnieni orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu jaki pojawił się między organem, a P [...] .S.A.. z siedzibą w Warszawie dotyczy tego, czy skarżąca Spółka, która nabyła w dniu [...] lipca 2011 r. (chwila wpływu wniosku o wpis prawa do [...]) prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości miejskiej, oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkami niemieszkalnymi i wykorzystywanej na cele przemysłowe (treść umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2011 r., Rep. [...]), a która następnie w dniu [...] marca 2015 r. złożyła wniosek o przekształcenie nabytego prawa w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy, po wejściu w życie w dniu 17 marca 2015 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowanego postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, nadal zachowała swe prawo do uwłaszczenia na tle stanu prawnego jaki w dacie złożenia wniosku o przekształcenie wynikał ze zmiany art. 1 ustawy nadanej ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r.

Sąd wskazał, że poza sporem jest to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie ([...] marca 2015 r.) osoby prawne, w tym spółki prawa handlowego, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po dniu [...] października 2005 r., jeżeli były następcami prawnymi osób, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy (art. 1 ust. 3 tej ustawy), miały prawo do uwłaszczenia się prawem własności nieruchomości, niezależnie od tego o jaki rodzaj nieruchomości chodziło i kiedy wniosek o przekształcenie został złożony. Taką możliwość dała spółkom prawa handlowego zmiana przepisów art. 1 dokonana ustawą zmieniającą. Nie jest sporne to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej osoba prawna taka jak skarżąca (spółka prawa handlowego) lub jej następca prawny także spółka prawa handlowego, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości miejskiej o zabudowie niemieszkaniowej lub o przeznaczeniu niemieszkaniowym, która nie złożyła wniosku o przekształcenie do dnia [...] grudnia 2012 r., nie miała prawa do uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy.

Zdaniem WSA w Warszawie trafnie wskazał Wojewoda Mazowiecki w dniu [...]marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana, wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia m. in. na osoby prawne wykorzystujące nieruchomości na dowolne cele, narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

W ocenie Sądu, rację miał Wojewoda Mazowiecki, że w stanie faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]września 2015r.), a taki stan miał znaczenie dla niniejszej sprawy, P [...] .S.A.. nie była uprawniona do żądania przekształcenia prawa własności nieruchomości. Skoro zatem skarżąca Spółka nie spełniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przesłanek materialnoprawnych do uwłaszczenia, a w odwołaniu domagała się od organu wyższego stopnia wydania orzeczenia, co do istoty sprawy, to Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję pierwszoinstancyjną o umorzeniu postępowania przekształceniowego jako bezprzedmiotowego i orzekając, co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy P [...] .S.A.. nie miała podstaw do powoływania się na uzyskanie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazał, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał stan prawny i faktyczny, istniejący w dacie wydawania decyzji załatwiającej sprawę uwłaszczeniową. W tej dacie skarżącej Spółce nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. W ocenie Sądu, skarżąca pomija fakt, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13, przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed nabyciem przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego i złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że P [...] .S.A.. nabyła maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia kompletnego wniosku o przekształcenie. Przeciwnie, od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od 9 października 2011 r., rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia, jeżeli chodzi o osoby prawne (inne, niż spółdzielnie mieszkaniowe i osoby prawne jako właścicieli lokali) należało traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, nie mający oparcia w normach konstytucyjnych.

Wobec tego dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie mogły mieć znaczenia powoływane w uzasadnieniu skargi orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w sprawach o sygn. akt: K 14/91, SK 7/98, K 5/99, K 19/02, P 24/05, SK 15/05, bowiem dotyczą one innych rodzajowo zagadnień.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła spółka P [...] .S.A.., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła ona sądowi I instancji:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej określana, jako: P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie znajdują zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy;

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mimo że argumenty skargi dla oceny sprawy miały istotne znaczenie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro złożył on wniosek o przekształcenie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, to z dniem złożenia kompletnego wniosku powstała po stronie P [...] .S.A.. tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana (tj. taka, która spełnia wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy). Ekspektatywa ta - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - jest chroniona jako prawo nabyte. Aby ochrona ta była możliwa, podmiot domagający się ochrony ekspektatywy winien spełnić wszystkie ustawowe przesłanki nabycia danego prawa (wyroki z: 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04 i 30 października 2007 r., P 28/06). W ocenie skarżącej spółki do tak ukształtowanej ekspektatywy należy zastosować ten sam reżim konstytucyjnych gwarancji, który ma zastosowanie do praw podmiotowych. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przyczyn dla których, przy ochronie nabytej ekspektatywy, należałoby stosować odmiennie zasady od tych, jakie stosuje się przy ochronie praw podmiotowych. Skoro tak, to w stosunku do tak ukształtowanej ekspektatywy winien obowiązywać pełen zakres ochrony praw słusznie nabytych, bez względu na modyfikację stanu prawnego w przyszłości. Tym bardziej, że nie budzi wątpliwości, iż w dniu złożenia wniosku Spółka spełniała warunki, aby jej prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności.

Nadto w ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim pominął, przywołane przez skarżącą, wytyczne, zawarte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. (P 31/10), w których poruszono kwestę ochrony praw nabytych, w związku z zaistnieniem ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Wskazano, że w orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność przepisów intertemporalnych niweczących skutki ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej powstałej pod rządami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz.78 ze zm.).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w § 2 art. 183 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów. Przypomnieć należy, że zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno nadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie pominął argumentacji P [...] .S.A.. z siedzibą w Warszawie, a jedynie jej nie podzielił, słusznie podnosząc, że przytoczone w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04 oraz z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt P 28/06 nie mają wpływu na treść orzeczenia, ponieważ dotyczą innego rodzaju kategorii spraw niż rozpoznawana. Wskazać w tym miejscu należy, że ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły innego stanu prawnego i stosowania uchwalanych przepisów intertemporalnych w ustawach będących przedmiotem skargi do Sądu Konstytucyjnego. Natomiast nie określały one zasad stosowania prawa w sytuacji, gdy akt prawny został uchylony orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc w kontrolowanej sprawie nie doszło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Sąd I instancji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, że skoro skarżący złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przed datą wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt 29/13, w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność, dokonanej z dniem 9 października 2011 r., zmiany art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – to powinny być wobec niego stosowane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed wydania orzeczenia przez Sąd Konstytucyjny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia; przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Oznacza to, że zarówno organy jak i sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania niezależnie od tego kiedy został złożony wniosek w konkretnej sprawie. Podnieść nadto należy, że w postepowaniu administracyjnym organy stosują przepisy prawa na dzień wydania decyzji, chyba, ze przepisy przejściowe stanowią inaczej.

Nadto zgodnie z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - to znaczy, że od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny.

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby uzależnione od daty wszczęcia postępowania na podstawie przepisu, który jako sprzeczny z Konstytucją został przez Sąd Konstytucyjny uchylony. Takie rozwiązanie powodowałoby w istocie znaczne wydłużenie mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.