Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 98/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXIX/273/2009 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXXIX/273/2009 z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy, Rada Miejska - powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zmianami), ustaliła w § 1 dla terenu Miasta i Gminy liczbę:

1) 55 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

2) 25 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Jednocześnie w § 2 ustalono dla Miasta i Gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowiąc, że:

1) nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów w obiektach wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

2) punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 10 metrów od obiektów kultu religijnego, placówek oświatowo-wychowawczych i innych obiektów użyteczności publicznej

3) przy obliczaniu odległości punktu sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych od miejsc i obiektów określonych w § 2 pkt. 2 bierze się pod uwagę odległość mierzoną wzdłuż osi dróg publicznych i liczoną w linii prostej od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia na teren w/w obiektów.

Ponadto w § 3 Rada określiła , iż zezwala się na podawanie i sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach wydzielonych na wolnym powietrzu w ogródkach, które stanowią integralną część lokalu gastronomicznego, w przypadku gdy spełniają one następujące warunki:

1. teren ogródka jest zagrodzony trwałymi elementami spełniającymi wymogi estetyki w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa,

2. zapewnione są warunki konsumpcyjne,

3. zapewnione są podstawowe warunki sanitarne w postaci toalet,

4. zapewnione jest utrzymywanie czystości i porządku,

5. lokalizacja ogródka nie będzie zagłuszać ciszy i spokoju publicznego .

Uchwałą tą uchylono jednocześnie uchwałę Nr XXV/206/2001 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2001r. w sprawie ustalenia dla Miasta i Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, do spożycia w miejscu jak i poza miejscem sprzedaży. Oraz uchwałę Nr XXXI/286/1997 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie ustalenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych w Mieście i Gminie.

Stosownie do § 9 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, tj. 6 marca 2010 r., bowiem została opublikowana 19 lutego 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 12 poz. 153.

Na powołaną uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w części dotyczącej uregulowań zawartych w § 2 ust. 1 oraz § 3 tej uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucał jej obrazę art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2007r., Nr 70 póz. 473 z późn. zm.) oraz § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez ustanowienie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów w obiektach wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podczas gdy przepis art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, stanowiący podstawę podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały, nie przewiduje kompetencji rady gminy do ustanowienia zakazu wydawania wskazanych powyżej zezwoleń, a także poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały rozstrzygnięć przewidzianych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, które mogą spowodować błędną wykładnię przepisów, sugerując, że normy prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jedynie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto skarżący zarzucił, iż uchwała narusza w rażącym stopniu przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ustanowienie w § 3 zaskarżonej uchwały warunków technicznych i sanitarnych jakim winny odpowiadać miejsca podawania i sprzedaży napojów alkoholowych, podczas gdy delegacja ustawowa wynikająca z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej uchwały nie przyznaje radzie gminy kompetencji do uregulowania tych kwestii.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę, iż upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania miejsc, na terenie których nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienia podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych, w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998r., sygn. U 19/97, w: OTK 1998, nr 4/47). Zagadnienie kompetencji rady gminy do określenia w drodze uchwały miejsc, na terenie których nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w oparciu o przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Skarżący wskazał, iż w tym zakresie ugruntowało się stanowisko judykatury, zgodnie z którym: treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwala rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy, (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007r., sygn. GSK 81/07, w: LEX 361571). Zgodnie natomiast z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodnie zaś z § 143 cytowanego załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio powyższy § 137. Ugruntowana linia orzecznicza sadów administracyjnych w tym zakresie wskazuje, iż naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy, ( por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008r., sygn. III SA/Wr 204/08, w: LEX 507817). W ocenie Prokuratora, Rada Miejska w zaskarżonej uchwale określając miejsca, w których nie zezwala się na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, a w zasadzie dokonując powielenia tych rozstrzygnięć znajdujących się w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przekroczyła kompetencje przyznane jej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i naruszyła zasady techniki legislacyjnej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania warunków technicznych i sanitarnych, jakie winny spełnić miejsca, gdzie podaje się i sprzedaje napoje alkoholowe. Usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie wiąże się bezpośrednio z przepisami prawa budowlanego, czy sanitarnego. Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy upoważniona została tylko do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć rozmieszczenie punktów handlowych w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych takich jak szkoły, miejsca kultu religijnego itp. Sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się na podstawie zezwolenia w obiektach, które przecież muszą spełnić m.in. wymogi budowlane, techniczne i sanitarne określone odpowiednimi ustawami i przepisami. Tymczasem uregulowania Rady Miejskiej sugerują, że to rada gminy decyduje o warunkach, jakie winien spełnić obiekt, aby można w nim było sprzedawać alkohol, a tym samym że to rada gminy określa przypadki w jakich może być udzielone zezwolenie na taką działalność, podczas gdy udzielanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych należy do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta zgodnie z treścią art.. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oczywiście po spełnieniu wymagań stawianych przez cytowaną ustawę i inne związane z nią przepisy. Zdaniem skarżącego, analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, że bez wątpienia unormowania zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008r., sygn. III SA/Wr 204/08, w: LEX 507817; por. także wyrok NSA z dnia 18 marca 1994r., sygn. SA/Gd 2818/93, w: OwSS 1994, nr 2 póz. 73). Zatem Rada Miejska w zaskarżonej uchwale określając warunki techniczne i sanitarne, jakie winny spełniać miejsca, w których podaje się i sprzedaje napoje alkoholowe przekroczyła kompetencje przyznane jej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem "nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009r., sygn. II SA/Ol 26/09, w: 509630).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pełnomocnik organu wyjaśnił, iż jednym z podstawowych uprawnień podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) - jest prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze, na podstawie upoważnień ustawowych. Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, regulując nią sferę, która należy do jej wyłącznej właściwości. Zdaniem pełnomocnika organu, treść § 2 ust.1 jak i § 3 zaskarżonej uchwały nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej wynikającej z ar. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustanowienie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów w obiektach wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ma za zadanie wspomóc gminę w realizowaniu gminnego programu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi. Ponadto, działanie polegające na ustanowieniu zakazu wydawania zezwoleń w określonych miejscach - w ocenie organu - współgra z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 1 i 2 w/w ustawy, poprzez określenie w sposób pośredni punktów (spoza wykluczonych podjętą uchwałą), gdzie można dokonywać sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa).

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż powtórzenie regulacji ustawowej w przepisach gminnych jest niezgodne z zasadami legislacji, organ przyznał, że choć takie powtórzenie miało miejsce w niniejszej sprawie, to jednak była to sytuacja która nie może powodować nieważność przedmiotowej uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podjęty zabieg legislacyjny spowodował, iż akt prawa miejscowego jest w pełni czytelny i zrozumiały ( tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wr 527/06 (LEX nr 296945).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu ze względu na trafność i zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie wynikającej z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.).

Odnosząc się do rodzaju zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 147 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo orzeka, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję w postaci nieważności aktu jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił w powołanej procedurze rodzaju naruszenia prawa wywołującego wskazany skutek. Jednakże z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wyprowadzić można dwa rodzaje naruszeń prawa ( art. 91 ust.1 i 4 oraz art. 93 ), jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne ( por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji.

Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego może być dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu kontroli sądowej w niniejszej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów Konstytucji i przepisu art. 3 pkt 5 ppsa. Aktem prawa miejscowego jest bowiem każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Nie ma ona jednorazowego zastosowania lecz może być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Dokonując sądowej kontroli wskazanego aktu prawa miejscowego z punktu widzenia przedstawionych powyżej przesłanek i zasad uznać należało, że w zakresie objętym skargą wydany on został z naruszeniem prawa, które ma charakter istotny.

Analizując wskazane w uchwale podstawy prawne jej podjęcia, uznać należało, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) nie stanowią podstawy do ustanowienia norm, jakie zostały sformułowane w kwestionowanych jednostkach redakcyjnych kontrolowanego aktu.

Stosownie do przepisów art. 40 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie (jej organowi stanowiącemu ) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Wskazane przepisy ogólne określają generalne prawo ustanawiania przez gminę aktów prawa miejscowego, jednak zastrzegają, iż prawo to przysługuje wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż normy prawne zawarte w uchwale muszą być zgodne z upoważnieniem ustawowym. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy została upoważniona do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej ( vide: wyrok z dnia 25 maja 1998 r., U. 19/97, OTK ZU 1998 Nr 4, str. 262). Ten pogląd odnosi się także do aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych. W tym kontekście stwierdzić należy, iż powołany wyżej art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę ( vide: wyrok NSA oz. W Gdańsku z dnia 18 marca 1994 r. SA/Gd 2818/93 ). Z przedstawionych powodów należało przyznać rację stronie skarżącej, iż treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważnienia rady gminy do ustalania zasad i usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych ustawowym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie omawianego upoważnienia, nie może więc wskazywać obiektów w stosunku do których nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu, wymienionych w art. 14 powołanej ustawy, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów ustawowych o których mowa w tymże przepisie ( vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie II GSK 81/07 ). Nie może też określać warunków technicznych, budowlanych, sanitarnych, estetycznych czy lokalizacyjnych jakie powinny spełniać miejsca sprzedaży i podawania alkoholu, w tym też usytuowane na wolnym powietrzu ogródki stanowiące integralną część lokalu gastronomicznego. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż obowiązująca od 9 listopada 2002 r. treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawęziła upoważnienie rady gminy wyłącznie do usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ( w wyjaśnionym powyżej znaczeniu ) w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, w którym omawiane upoważnienie obejmowało także warunki sprzedaży napojów alkoholowych.

Wprawdzie brzmieniowo treść § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie jest tożsama z art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to w istocie zawiera w sobie powtórzenie treści normatywnej zawartej w we wskazanym przepisie ustawy, co rodzi wrażenie, iż zakaz sprzedaży alkoholu w miejscach o jakich mowa w art. 14 wynika z aktu prawa miejscowego, a nie z mocy ustawy. Z tych przyczyn za zasługujące na pełną aprobatę uznać należy wywody skargi w tym zakresie. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie wywody przeciwne, zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśniające, iż regulacje uchwały mają służyć pełniejszej czytelności i zrozumiałości aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego tożsamych z ustawowymi uregulowań prawnych uznać należy za istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, iż regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego ( por. wyroki z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Ka 508/02 i z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98). Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz.U., Nr 100, poz.908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. O ile co do zasady nie można wykluczyć, iż niekiedy zabieg legislacyjny polegający na powtórzeniu regulacji ustawowej w przepisach gminnych może spowodować, iż akt prawa miejscowego jest w pełni czytelny i zrozumiały (vide: powołany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wr 527/06 - LEX nr 296945) to taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przeciwnie zastosowana przez Radę konstrukcja przepisu § 2 ust. 1 uchwały prowadzi do skutku wskazywanego przez Prokuratora.

W świetle poczynionych już rozważań równie zasadne pozostawały wywody skarżącego co do uchwalenia regulacji z § 3 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Ocena ta odnosi się do zapisów dotyczących wymogów technicznych, sanitarno-higienicznych i lokalizacyjnych jakie powinny spełniać letnie ogródki lokali gastronomicznych. Jak już bowiem wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie II SA/Ol 26/09, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 powoływanej ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zakresie tym wiążące mogą być jedynie wskazania ustawodawcy, który w art. 18 ustanowił, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, określając jednocześnie jakie wymagania należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Ustęp 7 tego przepisu wymienia też warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

W kwestii zawartego w pkt II wyroku orzeczenie o niepodleganiu wykonaniu uchwały w zakresie określonym w pkt I podjęte ono zostało na podstawie art. 152 ppsa. Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się bowiem ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., ( OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą

już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w omawianym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy ).

Końcowo należało odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika organu - Rady Gminy o zasądzenie kosztów procesu. Zgodnie z przepisem art. 200 i 205 § 2 ppsa zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw następuje wyłącznie w razie uwzględnienia skargi. Oznacza to, iż co do zasady koszty takie przysługują jedynie wnoszącemu skargę i to jedynie w przypadku jej uwzględnienia. Brak przy tym podstaw prawnych do orzekania – negatywnego – w przedmiocie wniosku zgłoszonego przez podmiot znajdujący się w innej sytuacji procesowej niż skarżący którego skargę uwzględniono, zważywszy na przepis art. 209 ppsa, stanowiący iż wniosek strony o zwrot kosztów procesu sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniach o których mowa w art. 201, 203 i 204 do których wydane w niniejszej sprawie nie należy.