Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 591/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. i T. G. oraz skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 94/13 w sprawie ze skargi T. G. i T. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanych urządzeń oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia C października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 94/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. G. i T. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanych urządzeń wodnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suwałkach decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], nakazał T. G. i T. G. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych urządzeń wodnych, tj. zbiornika wodnego na działce o nr geod. A/11 i kanału na działkach o nr geod. A/11, B/12 i B/13 wraz z przegrodą w obrębie geod. [...] gm. S. – poprzez ich zasypanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. G. i T. G..

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Organ stwierdził, że na działkach o numerach geodezyjnych A/11, B/12 i B/13, w obrębie [...], gm. S., został wybudowany staw jako urządzenie wodne melioracji szczegółowej o zróżnicowanej konfiguracji bez pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego, stwierdzając samowolę budowlaną, zobligowane były do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonując jednocześnie zalecenia wynikające z wyroków sądów administracyjnych, które były wydane wcześniej w tym przedmiocie. Działania organów nadzoru budowlanego nie są działaniami uznaniowymi lecz działaniami, które mają za zadanie doprowadzenie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji umożliwił inwestorom zalegalizowanie samowolnie powstałej budowli, jednak inwestorzy nie skorzystali z tej możliwości (postanowienie z dnia 25 czerwca 2009 r.) W związku z tym, organ zobligowany był nakazać rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W skardze na powyższą decyzję T. G. i T. G. zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 30 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 24 § 1 K.p.a.; art. 9, art. 10 oraz art. 11 K.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.; art. 8 K.p.a. i art. 107 § K.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ustosunkował się do zarzutów w niej przedstawionych.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w Białymstoku.

W piśmie z dnia 27 września 2017 r. pełnomocnik Stowarzyszenia Przeciwko [...] w Białymstoku (ustanowiony z rzędu), zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7, 8 oraz 77 § 1 K.p.a. w związku z art. C pkt 2, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 131 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 181 ustawy kodeks karny, ewentualnie uchylenie w całości decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2012 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach z dnia [...] października 2012 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że samowola budowlana miała miejsce w 1997 r., a postępowanie legalizacyjne toczy się już od 1998 r. W tym czasie organy wydały szereg decyzji, a sądy administracyjne kilka orzeczeń. We wszystkich tych decyzjach i wyrokach przedstawiano i analizowano stan faktyczny sprawy, sukcesywnie pogłębiając jego wyjaśnienie. W wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 608/10, WSA w Białymstoku precyzyjnie wskazał, co już zostało w sprawie wyjaśnione i jakie kwestie należy jeszcze wyjaśnić oraz jakie dowody przeprowadzić.

W ocenie Sądu, organy zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych we wskazanym orzeczeniu. W dniu 14 września 2012 r. organ pierwszej instancji dokonał ponownych oględzin z udziałem pełnomocnika skarżących, w trakcie których szczegółowo opisał położenie zbiorników wodnych i kanałów je łączących i stwierdził, że dokładne ich położenie odzwierciedla mapka z k. 5A akt adm. Ustalono też, że oczko wodne i zbiornik wodny (staw ujęty w zgłoszeniu do przebudowy) zlokalizowane są na działkach o nr geod. C/2 i B/13, drugi zbiornik wodny znajduje się na działce o nr geod. A/11, a kanał łączący oba zbiorniki - na działkach o nr geod. A/11, B/12 i B/13. Po raz kolejny przesłuchano także T. G., który stwierdził, że jego zamiarem była modernizacja i przebudowa istniejących nieużytków wodnych na powierzchni całego siedliska o pow. około 3 ha, a w informacji zostały podane jedynie działki nr C i B/1 z uwagi na to, że numerów pozostałych działek nie pamiętał. Zeznający podtrzymał również swoje stanowisko, że ani do zgłoszenia, ani w korespondencji z Dyrekcją Wigierskiego Parku Narodowego nie załączał żadnego załącznika graficznego. Organ dopuścił także przedłożony przez pełnomocnika inwestora dowód z opinii mgr inż. S. L. posiadającego uprawnienia budowlane projektowania i wykonawstwa w zakresie melioracji wodnych na temat określenia kategorii zbiorników wodnych, zlokalizowanych na siedlisku mieszkalno-gospodarczo-rekreacyjnym T. G. i T. G.. Na koniec, realizując zalecenia sądowe, organ ponownie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty w postaci mapki, zgłoszenia i opinii Wigierskiego Parku Narodowego z dnia 22 września 1997 r., zajmując stanowisko co do zakresu zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 48 P.b. odnośnie wszystkich prac budowlanych wykonanych samowolnie.

Za niezasadne Sąd uznał, wszystkie podniesione w skardze i w piśmie z dnia 27 września 2017 r., zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy zebrały bowiem i przeanalizowały cały dostępny materiał dowodowy, którego zakres jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności jako całkowicie niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżących, że organy nie ustaliły, w jakiej formie i w jakiej części ma nastąpić zasypanie zbiornika wodnego i kanałów oraz których części konkretnie dotyczy, do jakiego kształtu i wielkości ma nastąpić przywrócenie (stanu poprzedniego). Analizując bowiem decyzję organu pierwszej instancji i mapkę z k. 5A akt adm., do której się ta decyzja odwołuje, wyraźnie widać, że zasypanie dotyczy zbiornika wodnego na działce nr A/11 i kanałów na działkach nr A/11, B/12 i B/13 wraz z przegrodą. Zatem, obowiązek zasypania nie dotyczy zbiornika wodnego i oczka wodnego umieszczonych na działkach nr C/2 i B/13, w szczególności zbiornika, który to zbiornik objęty był zgłoszeniem.

Jeśli zaś chodzi o formę zasypania zbiornika wodnego na działce nr A/11 i kanałów na działkach nr A/11, B/12 i B/13 wraz z przegrodą i poziom, do którego ono ma nastąpić, to wprawdzie organ się w tym przedmiocie szczegółowo nie wypowiedział, ale w ocenie Sądu nie wpływa to na prawidłowość jego rozstrzygnięcia. Trzeba przyjąć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przez zasypanie należy rozumieć zapełnienie ziemią zbiornika wodnego i kanałów do takiego poziomu, że przestaną one istnieć.

Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście ochrony przedmiotowego zbiornika wodnego i kanałów ze względu na fakt, że znajdują się w nim zwierzęta i rośliny chronione. Sąd przyznał rację organowi drugiej instancji, który twierdzi, że przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że organy w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej zobowiązane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 48 P.b., a w sytuacji niewykonania przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków w ramach trwającego postępowania legalizacyjnego, zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona Procedura legalizacji przewiduje uwzględnienie nie tylko przepisów techniczno – budowlanych, ale także np. planistycznych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy, w tym przypadku również przepisów ustawy Prawo wodne, gdyż nałożono na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego – art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b.). Ostatnio wymienione normy uwzględniają ochronę walorów przyrodniczych, zatem zgodność z nimi to zgodność również z przepisami dotyczącym szeroko pojętej ochrony środowiska Sąd powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. II SA/Bk 608/10, który z mocy art. 153 P.p.s.a. wiąże skład orzekający. Powyższe oznacza więc, że kwestia ochrony walorów przyrodniczych w legalizowanym stawie mogła i winna być przedmiotem badania w ramach realizacji przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r., czyli w ramach ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia wodnoprawnego, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wraz z opinią o stanie technicznym wykonanych stawów, uzgodnionych z Wigierskim Parkiem Narodowym. Nie mogła natomiast być badana przez organy na etapie, w którym skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Na etapie bowiem orzekania na mocy art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. organy badają jedynie kwestię, czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i w sytuacji stwierdzenia, że ich nie wykonał, nakazują rozbiórkę obiektu.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, że każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zarówno zbiornik wodny i kanały podlegające zasypaniu, jak i zbiornik wodny oraz oczko wodne na działkach nr C/2 i B/13, znajdują się na nieruchomości skarżących o powierzchni ok. 3 ha, są zbiornikami niepołączonymi z jeziorem lub rzeką i są bezodpływowe. Nie zachodziła zatem potrzeba dokonywania podobnych badań.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 P.b., jeżeli rzeczywistym zamiarem inwestora nie było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie może natomiast budzić akceptacji i musi być uznane za naruszenie prawa ewidentne nadużycie instytucji zgłoszenia przez realizację innego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Ta ostatnia sytuacja miała zaś miejsce w sprawie niniejszej. Pozytywna opinia Wigierskiego Parku Narodowego z dnia 22 września 1997 r. dotyczyła zgody na zamiar inwestora przebudowy stawu ogrodowego na jego działce, polegającej na zmianie zewnętrznego obrysu zewnętrznego i umocnieniu brzegów materiałami naturalnymi. Nie dotyczyła natomiast, jak to wynika z pisma Wigierskiego Parku Narodowego z dnia 22 stycznia 1998 r., budowy kolejnego stawu i kanałów łączących staw istniejący i staw nowo wybudowany. To, że do wykonanych nielegalnie robót budowlanych pozwolenie było potrzebne, zostało przesądzone w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnośnie braku wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiocie, jaki był kształt i zakres nieużytków wodnych przed złożeniem zgłoszenia oraz dokonanej przez organy oceny opinii Stanisława Lutkiewicza (oba zarzuty się ze sobą łączą, a zatem rozpoznane zostaną łącznie). W sprawie organy jednoznacznie bowiem ustaliły, że przed budową zbiornika i kanałów podlegających rozbiórce, w ich miejscu była łąka. Wskazały też dowody na poparcie swoich ustaleń i dokonały ich analizy.

Organy jednoznacznie ustaliły jaki był stan nieruchomości przed dokonaniem samowoli budowlanej i po jej dokonaniu. Sąd podzielił stanowisko organów, że dokument w postaci opinii Stanisława Lutkiewicza nie mógł mieć decydującego w sprawie znaczenia ze względu na przedmiot zawartych w nim rozważań. Biegły ten bowiem dokonał klasyfikacji powstałych zbiorników wodnych jedynie pod kątem korzystania z występujących w nich wód. Tymczasem w sprawie podstawowe znaczenie miało określenie tych zbiorników jako obiektów prawa budowlanego.

WSA w Białymstoku, już w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1105/05, przesądził, iż zbiorniki wodne będące efektem robót budowlanych, a więc i zbiorniki wykonane przez T. G. we wsi Czerwony Folwark, niezależnie od tego czy służą celom hodowlanym czy rekreacyjnym – stanowią budowle, których wzniesienie wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątkowo zgłoszenia. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku, z mocy art. 153 P.p.s.a., wiązała nie tylko orzekające w sprawie organy, ale też i sądy, które w sprawie orzekały, w tym skład obecny. Ponadto wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., w sprawie II OSK 1473/06, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną T. G. od powyższego wyroku WSA w Białymstoku, w całości podzielił zaprezentowaną w nim ocenę prawną, a dodatkowo podkreślił, że przedmiotowe samowolnie wykonane obiekty wymagały pozwolenia (zgłoszenia) również w dacie ich wykonywania, dlatego organy są zobowiązane do załatwienia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Niezasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez organy art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Formułując ten zarzut strona skarżąca uporczywie twierdzi, że organy nie ustosunkowały się do podnoszonej przez nią kwestii, iż inwestor nie wybudował bez pozwolenia na budowę stawu i kanałów, bo takiego zamiaru nie miał, tylko połączył istniejące torfowiska i je oczyścił. Jednakże jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów, kwestie powyższe były przedmiotem głębokiej ich analizy, z której jawi się zupełnie inny, niż to przedstawiają skarżący obraz. O tym że zaistniała samowola budowlana i że podlega ona legalizacji, przesądziły już orzeczenia sądów administracyjnych orzekających w sprawie.

W ocenie Sądu, niezasadne są wszystkie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że już WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 608/11, jednoznacznie stwierdził, że wcześniejszy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Bk 1105/05, przesądził szereg istotnych kwestii.

Jako całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, iż organy naruszyły art. 30 § 1 P.b. poprzez przyjęcie, że T. G. nie dokonał zgłoszenia, gdyż złożył tylko informację o podjęciu czynności związanych z oczyszczaniem nieużytków wodnych. Zgłoszenia bowiem dokonał, o czym przesądził WSA w Białymstoku we wskazanych powyżej wyrokach.

Tak samo, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 § 1 P.b. dotyczący nieprawidłowego przyjęcia, że oczyszczanie nieużytków wodnych na niektórych działkach zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż wymagało pozwolenia na budowę. Ta kwestia również została już prawomocnie przesądzona w przedstawionych i omówionych powyżej wyrokach WSA w Białymstoku.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 48 § 1 P.b. w kontekście rzekomego nieustalenia przez organy przedmiotu rozbiórki. Obowiązek precyzyjnych w tym względzie ustaleń został organom narzucony w wyroku w sprawie II SA/Bk 608/11. Orzekając ponownie organy podołały temu obowiązkowi i jednoznacznie oraz precyzyjnie określiły przedmiot rozbiórki poprzez zasypanie, czyniąc to zarówno w formie opisowej, jak też graficznej, w postaci mapy z k. [...] akt administracyjnych.

Jako całkowicie niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. O tym bowiem, że obiekty podlegające zasypaniu stanowią urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, przesądzono już również w przedstawionych powyżej orzeczeniach tutejszego Sądu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący T. G. i T. G. oraz uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] w Białymstoku.

T. G. i T. G. wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w skutek nie uwzględnienia wskazanych przepisów na kanwie niniejszej sprawy, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy konsekwencją wykonania wskazanej decyzji, będzie zniszczenie zbiornika wodnego - stawu - znajdującego się na nieruchomości skarżących, co stoi w sprzeczności z przepisami prawa wodnego, w szczególności potrzebie ochrony zbiorników wodnych;

2) art. 131 pkt 13, 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w skutek nie uwzględnienia wskazanych norm w rozpoznawanej sprawie, a także wskutek nie wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie- zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albowiem jej wykonanie doprowadzi do wywołania czynu zagrożonego karą polegającego na dokonaniu wbrew przepisom ustawy zmiany stanu wody na gruncie oraz zabicia zwierząt znajdujących się w stawie skarżących od przeszło dwudziestu lat oraz zniszczenia ich siedlisk, jak również siedlisk roślin tam rozwiniętych, w tym zniszczenia roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową;

II. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy:

1) art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Podlaskiego i uznanie w ślad za organem administracyjnym, że treść skarżonej decyzji ma prawidłowe i nadające się do wykonania rozstrzygnięcie poprzez niczym nieuzasadnione i nieuprawnione stwierdzenie, że zasypanie należy rozumieć jako zapełnienie ziemią zbiornika wodnego i kanałów do takiego poziomu, że "przestaną one istnieć" i "żeby nie było w nich wody", w sytuacji, gdy stwierdzenie takie nie zostało poparte żadną przeprowadzoną opinią uprawnionego w tym zakresie podmiotu w sprawie, a Sąd rozstrzygający nie posiada jakkolwiek uprawnień do wkraczania w sferę wiadomości specjalnych, bezsprzecznie potrzebnych do ustalenia sposobu wykonania rozbiórki (w szczególności tak dużego) zbiornika wodnego, co w ocenie skarżących doprowadzi to do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji i administracyjnej mającej nieprawidłowe rozstrzygnięcie tj. sformułowanej w sposób nieprecyzyjny, nie nadający się do wykonania, w tym nie zawierający określenia, w jakiej formie i w jakiej części ma nastąpić zasypanie oraz których konkretnie części dotyczy, do jakiego kształtu i wielkości ma nastąpić przywrócenie stanu poprzedniego (w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż od daty jego wybudowania upłynęło przeszło dwadzieścia lat, w tym pięć lat od daty wydania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę, zaś na przestrzeni tylu lat niezaprzeczalnie uległo zmianie ukształtowanie spornego zbiornika wodnego, jak również otaczającego go otoczenia);

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 oraz art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez uwzględnienie faktu, iż organy administracji publicznej nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim nie ustaliły skutków wykonania wydanej przez siebie decyzji polegającej na nałożeniu obowiązku zasypania/likwidacji stawu położonego na nieruchomości skarżących, w tym dokładnym określeniu możliwości fizycznego dokonania likwidacji stawni, skutków, jakie będą wiązać się z wykonaniem tej decyzji, zarówno w sferze prawa ochrony środowiska, jak i mając na uwadze poszanowanie praw właścicieli gruntów sąsiednich, albowiem zasypanie stawni spowoduje zniszczenie stanu siedliska przyrodniczego, w tym siedliska różnych gatunków roślin i zwierząt, w szczególności znajdujących się pod ochroną gatunkową, co pogorszy niewątpliwie integralność obszaru, na którym się znajduje (wchodzącego przecież ponadto w' skład parku narodowego), w tym spowoduje trudne do przewidzenia skutki dla nieruchomości sąsiednich spowodowane możliwością ich zalania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Stowarzyszenie [...] w Białymstoku wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 131 pkt 13) i 14) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 181 ustawy kodeks karny, art. 194 pkt ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenie Skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 6) K.p.a., a mianowicie jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą,

2. art. 3 § 1 P.p.s.a. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a, oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu ma nieprawidłowe rozstrzygnięcie tj. sformułowane w sposób nieprecyzyjny, pozwalający na różną interpretację, utrudniający egzekucję wykonania obowiązku,

3. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a, oraz w zw. z art. 7, 8 oraz 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 i art. 194 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły skutków wykonania decyzji/zasypania zbiornika wodnego dla środowiska oraz dla stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

Jednocześnie pełnomocnik Stowarzyszenia, działający w ramach przyznanego prawa pomocy oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Bezzasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej T. G. i T. G. zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia wskazanych przepisów na kanwie niniejszej sprawy, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy konsekwencją wykonania wskazanej decyzji, będzie zniszczenie zbiornika wodnego - stawu - znajdującego się na nieruchomości skarżących, co stoi w sprzeczności z przepisami prawa wodnego, w szczególności potrzebie ochrony zbiorników wodnych.

Z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie stosowania przepisów Prawa budowlanego o likwidacji samowoli budowlanej, w odniesieniu do obiektów budowlanych stanowiących urządzenia wodne. Wydanie zaś nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi działania polegającego na zniszczeniu zbiornika wodnego – stawu. Ochronie z art. 65 pkt 1 Prawa wodnego nie podlegają obiekty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonanie decyzji o likwidacji takiego obiektu nie stanowi zatem naruszenia prawa, w tym art. 65 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ale jest przywróceniem stanu zgodnego z prawem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zgłoszony w skardze kasacyjnej T. G. i T. G. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 131 pkt 13, 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia wskazanych norm.

Wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, można odnieść się do zarzutu z uwagi na przywołanie normy art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz opis naruszenia i jego uzasadnienie.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanką stwierdzenia nieważności są czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie jakiekolwiek czynności podejmowane w związku z jej wykonaniem. Przepis art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. należy wykładać dosłownie lub ścieśniająco, a wobec tego ocenie nie będą podlegały czynności i działania luźno związane z wykonaniem decyzji, czy też tylko przy tej okazji podejmowane (patrz: Janusz Borkowski / Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 887; Ewa Śladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym", LEX 2013, Rozdział IV. 2.2.5.).

Jest niewątpliwe, że nakaz określony w zaskarżonej decyzji nie nakłada obowiązku zachowania się stypizowanego w art. 131 pkt 13 i 14 ustawy o ochronie przyrody. Likwidacja stawu i kanału nie są czynami zabronionymi w świetle hipotez powołanych norm ustawy o ochronie przyrody. Przykładem wskazywanym w literaturze na tego rodzaju czyn jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będącego zabytkiem, bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (patrz: Wojciech Chróścielewski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, WKP 2019, pkt 5.6 do art. 156). W przypadku rozbiórki obiektu nieobjętego szczególną regulacją, rozbiórka wiąże się ze zniszczeniem rzeczy, ale nie oznacza to wywołania czynu zagrożonego karą.

W okolicznościach niniejszej sprawy, powołanie się na art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. stanowi nieuzasadnioną merytorycznie próbę powstrzymania działań organu nadzoru budowlanego zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. To przywrócenie do stanu legalnego jest zaś podstawowym obowiązkiem sprawcy samowoli budowlanej. Zachowanie efektów samowolnie wykonanych robót jest możliwe w warunkach art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. Jednak skarżący nie podjęli próby legalizacji – nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z 2009 r. o wstrzymaniu robót.

Natomiast negatywne skutki likwidacji stawu dla roślin i zwierząt nie są nieuniknione. Jest oczywiste, że ukształtowany w wyniku wieloletnich działań człowieka oraz aktywności samej przyrody system przyrodniczy wymaga, przed likwidacją stawu i kanału, działań zapewniających ochronę gatunków i siedlisk. Z uwagi na położenie w granicach parku narodowego, wszelkie działania, w tym także sposób wykonania nakazu rozbiórki, którego to sposobu nie wskazuje organ nadzoru budowlanego, powinny być zgodne z zasadami i procedurami przewidzianymi dla tego obszaru chronionego.

Konieczne jest jednak podkreślenie, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, że przywrócenie legalnego stanu poprzedniego, wymagane z punktu widzenia Prawa budowlanego oraz z punktu widzenia ustawy o ochronie przyrody (legalna z tego punktu widzenia jest tylko ta zmiana, która została pozytywnie zaopiniowana w trakcie procedury zgłoszeniowej), musi odbywać się w sposób stanowiący ustawowe znamiona czynów powołanych w omawianej podstawie kasacji.

Organ administracyjny miałby, wynikający z art. 7 K.p.a., obowiązek podjęcia czynności związanych z wyjaśnieniem okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., gdyby ten kierunek aktywności dowodowej wskazali skarżący, albo gdyby taka potrzeba wynikała z dotychczas przeprowadzonych czynności procesowych. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie stwierdzono mimo przeprowadzenia kilkukrotnych oględzin. Nie ustalono np. istnienia na spornym terenie (stawu i kanału) siedlisk i gatunków chronionych.

W konsekwencji nie jest więc skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz w zw. z art. 131 pkt 13) i 14) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 181 ustawy kodeks karny, art. 194 pkt ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i oddalenie Skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., a mianowicie jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą.

Nie są zasadne zarzuty obu skarg kasacyjnych związane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. polegającym na sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji w sposób nieprecyzyjny i nienadający się do wykonania.

Przede wszystkim, skonstatować należy, że celem nakazu wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jest likwidacja skutków samowoli budowlanej, a więc przywrócenie stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Rozstrzygnięcie, wbrew twierdzeniom wnoszących kasację, nie musi zawierać określenia szczegółowego sposobu (technologii) wykonania nakazu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn.. akt II OSK 2086/14). To okoliczności konkretnej sprawy determinują zakres czynności wskazanych w rozstrzygnięciu jako nakaz rozbiórki.

Skoro w niniejszej sprawie skarżący twierdzili, że dokonali jedynie oczyszczenia terenu, a ustalenia organów były odmienne, należało dostosować treść nakazu do ustaleń organów, w taki sposób, aby wykonanie rzeczywiście doprowadziło do przywrócenia stanu poprzedniego, a więc stanu zgodnego z prawem. W skargach kasacyjnych nie podważono ustalenia, według którego, podlegający likwidacji staw i prowadzący do niego kanał zostały wykonane na miejscu gdzie poprzednio była łąka. Jak trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, skarżący nie zakwestionowali skutecznie dowodów, na jakich organy oparły się w tym zakresie (w tym: zeznania poprzedniego właściciela – świadka J. K., Ocena oddziaływania na środowisko sporządzona w 1998 r. przez prof. dr hab. [...]). W tej sytuacji, nakazanie rozbiórki zbiornika wodnego na działce nr A/11 oraz kanału na działkach nr A/11, B/12 i B/13 wraz z przegrodą, w obrębie geodezyjnym [...] gm. S. – poprzez ich zasypanie, jest wystarczająco precyzyjne i wykonalne, a wykonanie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu sprzed wykonania samowolnych robót budowlanych.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 136 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 oraz art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez uwzględnienie faktu, iż organy administracji publicznej nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (nie ustaliły skutków wykonania wydanej przez siebie decyzji w sferze prawa ochrony środowiska, poszanowania praw właścicieli gruntów sąsiednich). Przede wszystkim, jak wskazał Sad pierwszej instancji, kwestie szczegółowe mogły być przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego, które skarżący miał obowiązek i miał możliwość przedstawić w procesie legalizacji. Nadto, wskazywane w opisie naruszenia zagrożenia nie zostały nawet uprawdopodobnione w trakcie postepowania administracyjnego.

Organ administracyjny miałby, wynikający z art. 7 K.p.a., obowiązek podjęcia czynności związanych z wyjaśnieniem powyższych okoliczności, gdyby taka potrzeba wynikała z dotychczas przeprowadzonych czynności procesowych. Podobnie jak w odniesieniu do już poddanego analizie zarzutu naruszenia art. 131 pkt 13 i 14 ustawy o ochronie przyrody, można stwierdzić, że w warunkach określonych twierdzeń inwestora oraz związania wynikającego z wyroków sądów zapadłych w niniejszej sprawie, a także ustaleń dokonywanych w trakcie oględzin i ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego, organy nie miały obowiązku rozszerzania z urzędu materiału dowodowego w kierunki opisanym w rozważanym zarzucie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.