Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 930/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Jerzy Siegień sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 356/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 356/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 lipca 2010 r. do Prezydenta Miasta Sopotu wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Sopocie, (dalej jako ,,Wspólnota") dotyczące robót budowlanych polegających na dociepleniu i zmianie kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] w Sopocie. W imieniu Wspólnoty zgłoszenie podpisała M. S. (zarządca).

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...] wnioskodawca zobowiązany został do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia o podanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokumentu, z którego wynikałoby, że M. S. jest członkiem zarządu Wspólnoty. W odpowiedzi M. S. przesłała pismo z dnia 29 lipca 2010 r., w którym podała, że nie jest członkiem zarządu Wspólnoty, lecz wykonuje czynności z zakresu zarządu nieruchomością przy ul. [...] w Sopocie.

Prezydent Miasta Sopotu - decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr UA-II/7354/145/10, wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), zgłosił sprzeciw w sprawie w/w robót budowlanych. Podniósł, że skoro M. S. nie jest członkiem zarządu Wspólnoty, nie może złożyć oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w imieniu tej Wspólnoty.

M. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda Pomorski - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor - Wspólnota nie złożyła kompletnego zgłoszenia. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością wymagającą bezpośredniego udziału strony. Jest to oświadczenie wiedzy składane pod rygorem odpowiedzialności karnej osoby, która składa to oświadczenie. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.), pełnomocnik może złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle tylko w imieniu osoby prawnej. Wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, zatem oświadczenie mogą złożyć wyłącznie członkowie zarządu wspólnoty mieszkaniowej, których prawo do reprezentowania wspólnoty wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 80, poz. 903 ze zm.). M. S. zaś członkiem zarządu Wspólnoty nie jest.

M. S. wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ odwoławczy naruszył art. 95 ust. 1 w związku z art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej jako k.c.) w związku z załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę w zw. z art. 32 k.p.a. oraz zasady konstytucyjne wyrażone w art. 32 Konstytucji RP odmawiając ostatecznie przypisania przymiotu strony zarządcy działającemu na mocy umowy o zarządzanie nieruchomością wspólnoty mieszkaniowej, a wspólnocie prawa do działania przez pełnomocnika. Tym samym organ uchybił zasadom procesowym wynikającym z art. 12 k.p.a., nie działając w sprawie wnikliwie i posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca - poinformowana przez Sąd, że nie może występować przed sądem administracyjnym w imieniu skarżącej Wspólnoty, wniosła – pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. - o przyznanie jej legitymacji czynnej do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyjaśniła, że nie występuje w imieniu Wspólnoty, lecz jako strona mająca interes prawny do złożenia skargi na działanie organu w związku z naruszeniem praw skarżącej wynikających z art. 186 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie wskazała, że reprezentuje Wspólnotę, której zarząd sprawuje na podstawie umowy. Ponownie wezwana do sprecyzowania czy wnosi skargę w swoim imieniu, czy też w imieniu Wspólnoty, pismem dnia 13 maja 2011 r., M. S. oświadczyła, że skargę wnosi w imieniu własnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie interes prawny w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - dokonanego przez Wspólnotę, ma wyłącznie zgłaszający zamiar wykonania robót wnioskodawca tj. Wspólnota, jako podmiot, który zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnych nieruchomości. Nie ma go natomiast skarżąca, wykonująca obowiązki zarządcy nieruchomości na podstawie zawartej ze Wspólnotą umowy o zarządzanie nieruchomością. Z tych względów przyjąć również należało, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie albowiem skarga M. S. nie została wniesiona w jej własnej sprawie, lecz w sprawie innego podmiotu, tj. Wspólnoty.

Sąd podał, że z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym (które będzie się toczyło po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji) i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ma niewątpliwie jedynie inwestor tj. Wspólnota. Natomiast skarżąca, która jedynie zgłaszała zamiar wykonania robót budowlanych w imieniu inwestora tj. w imieniu Wspólnoty, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie wykazała związku pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem prowadzonego postępowania. Argumentacja podnoszona przez skarżącą oceny tej nie mogła zmienić. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek dokonanego przez Wspólnotę zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych w tymże budynku dotyczących części wspólnych nieruchomości (remont elewacji). W zgłoszeniu z dnia 16 lipca 2010 r. wyraźnie jako wnioskodawca wskazana została Wspólnota, przy czym zgłoszenie to zostało podpisane w imieniu wnioskodawcy przez skarżącą M. S.. Organy rozpatrujące zgłoszenie prawidłowo przyjęły zatem, że zgłoszenie pochodziło od Wspólnoty, która była reprezentowana przez M. S., będącą zarządcą nieruchomości Wspólnoty.

Sąd wskazał też, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa. Zasadą bowiem jest, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że tylko Wspólnota była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, zaś M. S. nie posiadała interesu prawnego, niezbędnego do uzyskania statusu strony w tymże postępowaniu, w konsekwencji czego nie była również legitymowana do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Sąd ponadto wskazał, że skarżąca, jako osoba reprezentująca Wspólnotę, występowała w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika Wspólnoty zgłaszającej zamiar wykonania określonych robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawartym w uzasadnieniu skargi, organy obu instancji nie kwestionowały prawa występowania wspólnoty mieszkaniowej przez organami administracji publicznej przez reprezentującego ją pełnomocnika. Organy zakwestionowały jedynie możliwość złożenia przez pełnomocnika Wspólnoty oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu strony występującej w charakterze inwestora tj. w imieniu Wspólnoty. Skarżąca mogła być pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu administracyjnym, co wynika z art. 33 § 1 k.p.a. Nie spełniała natomiast kryteriów do tego aby być pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 35 § 1 k.p.a.).

Sąd wojewódzki podał, że pierwotnie została ona potraktowana w niniejszej sprawie jako pełnomocnik Wspólnoty, jednak poinformowana, iż nie może występować przed sądem administracyjnym w imieniu Wspólnoty, wskazała, że nie występuje w imieniu Wspólnoty, lecz jako strona mająca interes prawny do złożenia skargi. Sąd wskazał, że z tych względów M. S. została uznana za skarżącą w niniejszej sprawie (por. zarządzenie z dnia 13 czerwca 2011 r., k. 22 akt).

Sąd I instancji stwierdził następnie, że brak jest przepisów, z których skarżąca mogłaby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Skarżąca mogłaby być stroną postępowania jako podmiot dokonujący zgłoszenia, a tym samym - byłaby legitymowana do zaskarżenia aktów administracyjnych zapadłych w zainicjowanym postępowaniu do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak jednoznacznie, iż skarżąca dokonała zgłoszenia w imieniu Wspólnoty, nie powołując się przy tym na jakiekolwiek prawo służące jej do części wspólnych nieruchomości objętych zamierzonymi robotami budowlanymi, a swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie wywodziła przede wszystkim z tytułu zawartej ze Wspólnotą umowy o zarządzanie nieruchomością oraz z treści przepisów art. 184 - 186 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.).

Sąd wskazał, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 80, poz. 903 ze zm.), w art. 18 ust. 1, umożliwia wspólnocie mieszkaniowej powierzenie zarządu osobie fizycznej lub prawnej. Oznacza to, że wspólnota mieszkaniowa, oprócz możliwości działania samodzielnie przez swój organ, to jest zarząd, może czynności zarządu powierzyć innej osobie fizycznej lub prawnej. Stanowi to podstawę do wyodrębnienia zarządu w znaczeniu podmiotowym (zarząd wspólnoty działający w ten sposób, że jego czynności są automatycznie czynnościami wspólnoty) oraz zarządu w znaczeniu funkcjonalnym, to jest tzw. zarządu powierniczego, którego działania nie mają bezpośredniego skutku dla wspólnoty, bowiem jest on podmiotem odrębnym od wspólnoty. Zakres uprawnień zarządu powierniczego zależy od zakresu powierzonych mu czynności w drodze umowy. Nie można zatem do zarządcy nieruchomości, który sprawuje zarząd w znaczeniu funkcjonalnym, stosować art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, w którym określono uprawnienia zarządu w znaczeniu podmiotowym ("Zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ja na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali".).

Sąd wskazał następnie, że reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej przed sądem przez zarządcę wymaga umocowania w umowie o określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną lub w uchwale o zmianie tej umowy.

Dodał, że w sprawach dotyczących Wspólnoty, w których to Wspólnota jest stroną, zarządca nieruchomości może jedynie występować jako jej przedstawiciel, przy czym dla umocowania do działania w jej imieniu potrzebuje pełnomocnictwa. Zarządca, jedynie z faktu zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością, nie może natomiast wywodzić, iż stanowi odrębną stronę postępowania, która w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków Wspólnoty (wnioskodawcy) może występować obok Wspólnoty.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zarządzanie nieruchomością jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.) co wynika z art. 184 ust. 1 u.g.n. Przywołany przez skarżącą art. 185 u.g.n. reguluje zakres czynności składających się na zarządzenie nieruchomością oraz zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości. Zgodnie z art. 185 ust. 2 u.g.n. zarządca nieruchomości lub podmiot prowadzący działalność, o której mowa w art. 184 ust. 3, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. W myśl zaś art. 185 ust. 3 u.g.n. zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Również art. 186 ust. 1 u.g.n. określa jedynie sposób w jaki zarządcy nieruchomości mają wykonywać czynności zawodowe. Zatem przepisy art. 184 - 186, jak również pozostałe przepisy Rozdziału 3 u.g.n. zatytułowanego "Zarządzanie nieruchomościami", określają uprawnienia i obowiązki zarządców nieruchomości. Zawód zarządcy nieruchomości jest zawodem regulowanym, którego wykonywanie wymaga uzyskania licencji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższe przepisy nie mogą stanowić podstawy do przyznania zarządcy nieruchomości własnej legitymacji do działania obok zleceniodawcy jako odrębnej stronie postępowania. Nie są to bowiem przepisy prawa, które wyposażałyby zarządcę nieruchomości w prawa podmiotowe podlegające ochronie na gruncie przepisów dotyczących wykonywania robót budowlanych na terenie administrowanej przez niego nieruchomości.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd I instancji wskazał, że z twierdzeń skargi i pism skarżącej wynika, że skarżąca sama nie do końca jest przekonana w jakim charakterze występowała w postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej działająca przez profesjonalnego pełnomocnika M. S. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. nr 89 poz. 414) w zw. z art. 3 § 2 ustawy o własności lokali przez ich niewłaściwą wykładnię, w konsekwencji nie przyznanie przymiotu strony zarządcy nieruchomości, w postępowaniu w sprawie zgłoszenia właściwym organom architektury wykonania robót budowlanych przez wspólnotę mieszkaniową,

- art. 185 § 1 pkt 1-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. nr 115, poz. 741) przez niewłaściwą wykładnię przypisującą prawo do zgłoszenia robót budowlanych planowanych na obiekcie wspólnoty mieszkaniowej wyłącznie wspólnocie - jako właścicielowi,

- art. 32 k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię przepisu i odmowę wspólnocie mieszkaniowej prawa do składania oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez pełnomocnika oraz odmowę pełnomocnikowi prawa do dokonania czynności wynikających z umowy o zarządzanie nieruchomością,

2/ przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt lit c w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi M. S. w sytuacji, gdy Wojewoda Pomorski wydał orzeczenie z naruszeniem prawa - nie wziął pod uwagę, iż skarżąca była zarządcą nieruchomości inwestora budynku oraz nieruchomości gruntowej przyległej do obiektu, co uzasadniało przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu przed organami pierwszej instancji (w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane i z art. 3 .2 ustawy o własności lokali, przez co wypełniona została dyspozycja art. 172 pkt 2 p.p.s.a.).

(pisownia przytoczonych w zarzutach artykułów i ich jednostek redakcyjnych oryginalna).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Istota stanowiska skarżącej kasacyjnie zawarta jest w zarzutach naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a związane są według autora skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Należy w tym miejscu wskazać na wadliwości konstrukcji tego zarzutu powodujące niemożliwość jego uwzględnienia. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a należy mniemać, że zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd ten bezzasadnie oddalił skargę ponieważ nie dopatrzył się naruszenia przez organy architektoniczno-budowlane naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednak w uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje się tylko na naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 29 bez wskazania dalszych jednostek redakcyjnych (a art. ten ma ich kilkadziesiąt), który to nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, bowiem nie rozpoznawał zarzutów merytorycznych a jedynie legitymację skargową skarżącej, jej brak był przyczyną oddalenia skargi. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a przy uznaniu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (o czym poniżej) oddalając skargę, nie naruszył także art. 151 p.p.s.a.

Oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej powodowało zbędność zajmowania przez Sąd stanowiska co do możliwości złożenia przez skarżącą jako pełnomocnika wspólnoty oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta była przyczyną wydania niekorzystnych decyzji dla skarżącej ale nie miała wpływu na treść zaskarżonego wyroku ze względu na wskazane wcześniej ograniczenie rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji tylko do kwestii jej legitymacji skargowej. Sąd pierwszej instancji jedynie, jak wskazał, na marginesie wypowiedział się co do możliwości złożenia takiego oświadczenia przez skarżącą, co jednak nie miało wpływu na oddalenie skargi. Zatem zarzut naruszenia art. 32 k.p.a. poprzez odmowę wspólnocie mieszkaniowej prawa do składania oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez pełnomocnika oraz odmowę pełnomocnikowi praw do dokonania czynności wynikających z umowy o administrowanie nieruchomością, nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Także zarzut naruszenia art. 185 ust 1 pkt 1-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim przepis ten znajdujący się w rozdziale 3 tej ustawy dotyczącym zarządzania nieruchomościami, określa na czym polega zarządzanie nieruchomością przez osobę wykonującą licencjonowany zawód zarządcy nieruchomości, nie daje uprawnień do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłych czynności bez zgody wspólnoty. Powyższy przepis nie stanowi także podstawy do przyznania zarządcy nieruchomości własnej legitymacji do działania obok zleceniodawcy jako odrębnej strony postępowania. Nie jest to bowiem przepis prawa, który wyposażałyby zarządcę nieruchomości w prawa podmiotowe podlegające ochronie na gruncie przepisów dotyczących wykonywania robót budowlanych na terenie administrowanej przez niego nieruchomości. Z przepisu tego nie można wywieść normy prawnej przewidującej dla określonego podmiotu (tu zarządcy nieruchomości) i w określonym stanie faktycznym (tu zamiar wykonania w zarządzanym budynku robót budowlanych wymagających zgłoszenia dokonywanego przez Wspólnotę) możliwość wydania decyzji, czy też podjęcia czynności. Brak jest zatem związku pomiędzy chronionym przez powyższy przepis interesem prawnym zarządcy, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Po wtóre wbrew sformułowanemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie twierdził, że prawo do zgłoszenia robót budowlanych planowanych na obiekcie wspólnoty mieszkaniowej przysługuje wyłącznie wspólnocie – jako właścicielowi. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten tylko wskazał, iż skarżąca takiego zgłoszenia nigdy w imieniu własnym nie składała, ale gdyby takowe złożyła organy musiałyby zbadać czy jako inwestorowi przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jak wiadomo może wynikać także z innych tytułów niż prawo własności. Można tu tylko dodać, że gdyby jedno z tych praw skarżącej przysługiwało, nic nie stałoby na przeszkodzie aby była uznana za inwestora który niewątpliwie mógłby złożyć we własnym imieniu oświadczenie wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny następnego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali przez ich niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji nie przyznanie przymiotu strony zarządcy nieruchomości, trzeba przytoczyć treść przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu administracyjnym. Występowała w nim jedynie jako przedstawiciel wspólnoty mieszkaniowej będącej inwestorem. Wspólnotę jako inwestora wskazała we wniosku sama skarżąca. Skarżąca uważa, że może być stroną w postępowaniu sądowym nie będąc stroną kontrolowanego przez ten Sąd postępowania administracyjnego.

Legitymacja procesowa przed sądem administracyjnym podmiotów o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a za wyjątkiem prokuratora, RPO i organizacji społecznych ma co do zasady charakter materialny oparty na kryterium istnienia interesu prawnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – k.p.a. (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, LEX nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć w orzecznictwie przyjmuje się, iż mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, LEX nr 466377). NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie dopiero przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16 ). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, LEX nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zatem skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym (które będzie się toczyło po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji) i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy całkowicie podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, miał niewątpliwie jedynie inwestor tj. Wspólnota Mieszkaniowa. Natomiast skarżąca, która jedynie zgłaszała zamiar wykonania robót budowlanych w imieniu inwestora tj. w imieniu ww. Wspólnoty w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie wykazała związku pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem prowadzonego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie negując powyższe stanowisko zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z uwagi na treść zgłoszenia nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest inwestorem. Swój przymiot strony skarżąca upatruje w tym, że jest zarządcą nieruchomości wspólnej należącej do Wspólnoty. Ta nieruchomość wspólna stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, obejmuje grunt i części wspólne budynku które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Dla rozstrzygnięcia zasadności tego zarzutu istotna jest interpretacja pojęcia "zarządcy nieruchomości" zawartego w cytowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jako nazbyt rygorystyczne należy pominąć stanowisko część doktryny, że jest to tylko podmiot sprawujący "trwały zarząd" w rozumieniu art. 43 – 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na konieczność ochrony interesów osób trzecich część doktryny i orzecznictwo za zarządców nieruchomości w rozumieniu powyższego przepisu uznaje niektóre inne podmioty np. spółdzielnie mieszkaniowe, członków spółdzielni mieszkaniowej, użytkowników nieruchomości o którym mowa w art. 252 k.c., wspólnoty mieszkaniowe a także wyjątkowo członków wspólnot mieszkaniowych (por. wyroki NSA z 15.11. 2007r. sygn. akt II OSK 1510/06, z 14.01.2011r. sygn. akt II OSK 69/10, z 17.11.2003r. sygn. akt IV SA 1305/02, z 19.10.2004r. sygn. akt IVSA 1522/03, wyrok WSA z 15.12.2010r. sygn. akt II SA/Go753/10). Natomiast nie przyjmuje się aby przez pojęcie "zarządca" rozumieć osobę, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości, wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości.

Z pojęcia zarządca nieruchomości wyklucza się także zarząd rozumiany jako organ osób prawnych czyli spółek prawa handlowego, spółdzielni, fundacji czy ułomnych osób prawnych takich jak wspólnota mieszkaniowa. To samo dotyczy zarządców nieruchomości, którzy w myśl art. 184 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są osobami fizycznymi posiadającymi licencję zawodową, bowiem zarządcy ci sprawują zarząd nieruchomością na podstawie umowy. Niewątpliwie zatem osoby te nie mogą brać udziału w charakterze strony w sprawach o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych, chyba że w charakterze pełnomocników współwłaścicieli nieruchomości którymi zarządzają lub wspólnoty (tak w komentarzu do art. 28 Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego str. 343 i następne Wyd. C.H. Beck 2013 i podobnie w Komentarzu do art. 28 Prawa budowlanego pod red. A Glinieckiego str. 193 i następne, wyd. LexisNexis 2012). Wynika z tego, że tylko Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Sopocie mogła być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, zaś skarżąca nie posiadała interesu prawnego, niezbędnego do uzyskania statusu strony w tymże postępowaniu. W konsekwencji nie była również legitymowana do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą dokonanego przez Wspólnotę zgłoszenia. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Z uwagi na bezzasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.