Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2895/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.141,art.145 § 1 pkt 1, art.190, art. 153, art.183, art. 188, art.207 § 2, art.193, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2, § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 ust.1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W., Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 492/12 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Portu Lotniczego [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. oraz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; II. oddala skargi kasacyjne Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P.; III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 492/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Portu Lotniczego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. znak [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; skarżącego Portu Lotniczego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; skarżącego Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa)] po rozpatrzeniu wniosków Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...], Portu Lotniczego [...] sp. z o.o. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia – orzekł o utrzymaniu w mocy niniejszej decyzji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister), decyzją z [...] 2004 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2004 r.), po rozpatrzeniu wniosku W. L. i M. K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] 1948 r. znak [...] (dalej orzeczenie z [...] 1948 r.) i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] 1948 r. znak [...] (dalej orzeczenie z [...] 1948 r.) w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [j.t. Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13; dalej dekret]. Decyzją z [...] 2005 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05 (dalej wyrok IV SA/Wa 1174/05), po rozpoznaniu skarg P. F., I. L., A. L., P. R., Towarzystwa [...], [...] sp. z o.o., W. L., M. K. i M. S. na decyzję z [...] 2005 r., uchylił decyzję z [...] 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1088/06 (dalej wyrok I OSK 1088/06 bądź wyrok z 28 czerwca 2007 r.), oddalił skargi kasacyjne PP [...] w [...] i Prezydenta Miasta [...] od wyroku IV SA/Wa 1174/05. NSA uznał, że skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, jednak zakwestionował uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w której wskazywało drogę sądową [przed sądem powszechnym] jako właściwą w niniejszej sprawie.

Decyzją z [...] 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] 1948 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] 1948 r. Po rozpatrzeniu wniosków [...] sp. z o.o., P. R., W. L., I. L., P. F., A. F. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/09, po rozpoznaniu skarg A. L., W. L., P. R, [...] sp. z o.o. i M. S. na decyzję z [...] 2008 r., uchylił decyzję z [...] 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt l OSK 937/10 (dalej wyrok l OSK 937/10 bądź wyrok z 21 kwietnia 2011 r.), oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. od wyroku IV SA/Wa 71/09 wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie w części jest wadliwe. NSA orzekł, że organ orzekający w niniejszej sprawie związany będzie oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA.

Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: w punkcie 1. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] 1948 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] 1948 r. w zakresie, w jakim orzekały o części majątku [...] przeznaczonej na parcelację, tj. 67 ha 98 a 75 m² z nieruchomości [...] tom I wykaz 1 i całej nieruchomości [...] tom I wykaz 16 o obszarze 114 ha 19 a 72 m² (łącznie 182 ha 18 a 47 m²); w punkcie 2. odmówił stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru 157 ha 82 a 10 m² z nieruchomości [...] tom I wykaz 1.

Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...], Port Lotniczy [...] sp. z o.o. i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] 2011 r. – w części dotyczącej punktu 1 rozstrzygnięcia.

Rozpatrując niniejszą sprawę po raz kolejny Minister wskazał, że zakres postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyznaczony jest granicami zaskarżenia, które obejmuje pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji z [...] 2011 r. Z tego powodu przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności orzeczenia z [...] 1948 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] 1948 r. w części, w której orzekały o części majątku [...] przeznaczonej na parcelację, tj. 67 ha 98 a 75 m² z nieruchomości [...] tom I wykaz 1 i całej nieruchomości [...] tom I wykaz 16 o obszarze 114 ha 19 a 72 m² (łącznie 182 ha 18 a 47 m²). Na mocy orzeczeń z [...] 1948 r. i [...] 1948 r. uznano, że nieruchomości ziemskie, zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w Poznaniu na rzecz M. F.: [...] tom I wyk. L.1 o ogólnym obszarze 224 ha 8 a 49 m² i [...] tom I wyk L. 16 o ogólnej powierzchni 114 ha 19 a 72 m² - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, że badane w niniejszym postępowaniu orzeczenia z [...] 1948 r. i z [...] 1948 r. wydano bez należytej analizy wszystkich istotnych okoliczności, mogących rzutować na rozstrzygnięcie w sprawie podpadania majątku [...] pod działanie przepisów dekretu.

Na podstawie akt ustalono, że M. F., były właściciel przejętej nieruchomości, w podaniach skierowanych w 1948 r. do Wojewody powołał się na parcelację 67 ha 98 a 75 m² z nieruchomości [...] karta 1 i całej nieruchomości [...] karta 16 o obszarze 114 ha 19 a 72 m² - łącznie 182 ha 18 a 47 m². Organ w orzeczeniu z [...] 1948 r. wskazał, że wezwał wnioskodawcę do złożenia dowodów na parcelację, "zakreślając mu termin do dnia 1 marca 1948 r., jednak bezskutecznie". W dalszej części uzasadnienia organ, pozostawiając kwestię parcelacji nierozstrzygniętą, ustalił jako pewne, że majątek o powierzchni 157 ha 82 a 10 m² (tj. po odjęciu części przeznaczonej do parcelacji i po skorygowaniu powierzchni w wyniku przeprowadzenia nowych pomiarów) jako dotychczas niepodzielony należy przejąć na cele reformy rolnej ze względu na przekroczenie normy obszarowej 100 ha. Minister podkreślił, że z tym ustaleniem nie koresponduje osnowa orzeczenia, gdzie uznano, że nieruchomości [...] tom I wykaz L 1 (224 ha 8 a 49 m²) i [...] tom I wykaz L 16 (114 ha 19 a 72 m²) w całości podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z analizy uzasadnienia orzeczenia wynika, że Wojewoda nie zbadał, czy część nieruchomości została rzeczywiście rozparcelowana przed II wojną światową. Zdaniem organu ogólnikowa konstatacja zawarta w końcowej części uzasadnienia nie tłumaczy powodów, dla których organ wydał decyzję o treści zawartej w osnowie. Tym samym organ I instancji naruszył art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., nr 36, poz. 341, ze zm.; dalej rpa) przez zaniechanie należytego ustalenia stanu sprawy, a także art. 75 ust. 2 rpa przez niedostateczne uzasadnienie motywów decyzji.

Minister wskazał, że z pisma Wojewody z [...] 1948 r. do organu II instancji wynika, że organ I instancji wydał orzeczenie z [...] 1948 r. przed dokładnym ustaleniem, jakie obszary faktycznie zostały przez F. rozparcelowane, a to z tego powodu, że "miejscowe czynniki domagają się przejęcia majątku na cele reformy rolnej". W odwołaniu od orzeczenia Wojewody M. F. wskazywał, że jedyny egzemplarz planu parcelacyjnego znajduje się w aktach Sądu Grodzkiego w Poznaniu; ów plan, obejmujący 182,76,00 ha, zatwierdził Wydział Powiatowy Powiatu [...] pod datą [...] 1932 r.

Organ II instancji orzeczeniem z [...] 1948 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Wojewody. Mimo wiedzy na temat istnienia i miejsca przechowywania planu parcelacyjnego organ odwoławczy nie podjął starań w celu zapoznania się z ww. planem - co winien był uczynić w myśl art. 56 rpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoba interesowana powołuje się na okoliczności, które można ustalić na podstawie akt urzędowych, będących w posiadaniu władz lub urzędów polskich, i przytem wskazuje tę władzę lub urząd, wówczas władza akta te sprowadzi lub dokona w nich potrzebnych oględzin na miejscu.

Zdaniem ponownie orzekającego Ministra, w orzeczeniu z [...] 1948 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie rozważył, czy część majątku [...] przeznaczona na parcelację podlegała wyłączeniu spod reformy rolnej, co w świetle wskazanych wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, pisma z [...] 1948 r. i przywołanego w odwołaniu zatwierdzonego planu parcelacyjnego - uznać należy za naruszenie art. 44 rpa. Ogólnikowe stwierdzenie, że "powoływanie się apelanta na zezwolenie władz ziemskich na rozparcelowanie całej nieruchomości jest bez znaczenia, albowiem samo zezwolenie nie powoduje wyłączenia spod reformy rolnej" nie może być uznane za rozpoznanie kwestii wpływu parcelacji na dopuszczalność przejęcia nieruchomości, skoro mimo możliwości zbadania stosownych dokumentów, organ odwoławczy zaniechał tej czynności.

Minister stwierdził, że zgodnie z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 937/10, zbadać należało, czy i jaka część majątku [...] została przekazana pod parcelację w latach 30. XX w., a w przypadku stwierdzenia że parcelacja była prowadzona - czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że objęcie nacjonalizacją poddanej parcelacji części majątku [...] wymagało rozważenia kryterium istnienia związku funkcjonalnego między tą częścią majątku a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Zbadanie skuteczności "przekazania pod parcelację" wymaga oceny orzeczeń parcelacyjnych dotyczących majątku [...] w świetle przepisów prawa, które były podstawą ich wydania.

Mając na uwadze powołane wytyczne Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że [...] 1932 r. delegat okręgowego urzędu ziemskiego udzielił zezwolenia na parcelację 182 ha 76 a 71 m² z majątku [...] w trybie art. 65 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. nr 1, poz. 1 ze zm., dalej uwrr). W zezwoleniu wskazano, że parcelowane grunty winny być zużyte "wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych". Zgodnie z zezwoleniem wprowadzenie nabywców w posiadanie gruntów nastąpić winno na podstawie zatwierdzonego projektu parcelacyjnego. Orzeczeniem z dnia [...] 1937 r. Starosta Powiatowy w [...] zatwierdził projekt parcelacji 182 ha 76 a 71 m² gruntów z majątku [...] sporządzony przez mierniczego przysięgłego J. R. Z brzmienia art. 63 uwrr (stosowanego w tym przypadku z mocy art. 65 ust. 5 uwrr) wynika, że w przypadku niewykonania przez właściciela parcelacji w określonym czasie lub nieprzepisania tytułu własności na nabywców w terminie mimo zatwierdzenia projektu parcelacji - parcelacji mógł dokonać okręgowy urząd ziemski lub Państwowy Bank Rolny, a właściciel tracił prawo rozporządzania gruntem. Możliwe było również w takiej sytuacji zastosowanie przymusowego wykupu na cele reformy rolnej. Tym samym stwierdzić należy, że objęcie określonej nieruchomości zatwierdzonym projektem parcelacji wydanym w trybie art. 65 uwrr oznaczało, że została nieodwołalnie przekazana pod parcelację - niezależnie od tego, czy w ostatecznym rozrachunku dokonywał jej właściciel, czy też, w przypadku uchybień ze strony właściciela, władze państwowe.

Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacyjny terenu M. F. zapisanego w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, tom I karta 16 o ogólnej wielkości 182,76 ha. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 52 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. nr 23, poz. 202, ze zm., dalej rpb). Przepisy przywołanego rozporządzenia przewidywały zatwierdzenie planu parcelacyjnego jako końcową czynność całego procesu przygotowań do podziału nieruchomości. Zatwierdzenie planu parcelacyjnego poprzedzone było w razie konieczności, sporządzeniem planu zabudowania (art. 58) i w sposób definitywny kończyło przygotowania do podziału nieruchomości poprzez ustalenie ilości, rozmiaru, kształtu i położenia działek budowlanych (art. 54), a także poprzez umożliwienie przeniesienia prawa własności, które przed zatwierdzeniem planu nie miało mocy prawnej (art. 52).

Zdaniem Ministra, rzeczą organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy, tak jak w przypadku postępowania zwykłego, w związku z czym brak podstaw do szczegółowego badania procesu parcelacji. Organ winien ograniczyć się do oceny, czy w świetle zgromadzonych dokumentów można w ogóle twierdzić, że doszło do przekazania części majątku [...] pod parcelację. W związku z tym określenie dokładnej podstawy prawnej parcelacji nieruchomości, badanie prawidłowości orzeczeń wydanych w tej sprawie i wskazanie formalnej kwalifikacji gruntów powstałych w wyniku podziału jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku obu decyzji zatwierdzających parcelację wskazano nieruchomość o tej samej powierzchni, oznaczoną w ten sam sposób i należącą do tego samego właściciela. Jeżeli prowadzono dwa postępowania w sprawie parcelacji, to oba doprowadzono do końcowego stadium. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zatwierdzenie planu parcelacyjnego (w przypadku parcelacji na podstawie prawa budowlanego) lub projektu parcelacyjnego (w odniesieniu do podziału na podstawie przepisów o wykonaniu reformy rolnej) przesądzało o tym, że część majątku [...] o powierzchni 182,76 ha została przekazana pod parcelację.

Skuteczność i zasięg rzeczywistej parcelacji, tj. podziału nieruchomości w drodze sprzedaży, darowizny lub nadania, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z wyrokiem I OSK 937/10, organ rozpatrujący niniejszą sprawę obowiązany był ustalić jedynie, czy część majątku [...] została "przekazana pod parcelację", a nie faktycznie rozparcelowana w drodze czynności cywilnoprawnych przenoszących własność zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Minister wskazał, że z wyroku I OSK 937/10 wynika, że w ramach postępowania nieważnościowego zbadać należy, czy - w razie ustalenia, że pewna część majątku [...] przekazana została pod parcelację - w orzeczeniach Wojewody [...] z [...] 1948 r. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] 1948 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niezbadaniu związku funkcjonalnego między częścią poddaną parcelacji a pozostałą częścią majątku.

Minister stwierdził, że w kontrolowanych orzeczeniach nie zbadano, czy w wyniku parcelacji charakter części majątku [...] nie uległ zmianie przez np. zaprzestanie produkcji rolnej i wydzielenie niewielkich działek na cele budowlane, które miały być zbyte osobom trzecim. Już sam fakt prowadzenia w odniesieniu do tej nieruchomości parcelacji polegającej na wydzieleniu działek budowlanych świadczy o zamiarach zmiany przeznaczenia tej części majątku. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęto zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie podpadania majątku [...] pod działanie dekretu było przeprowadzenie oceny, czy poddane parcelacji grunty wykazują nadal charakter rolniczy i mogą być zajęte na cele reformy rolnej. Zaniechanie dokonania takiej oceny stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z art. 44 rpa.

Pismem z 10 lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Port Lotniczy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] 1948 r. i utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] 1948 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 44 i 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. [o] przeprowadzeniu reformy rolnej, przez uznanie, że Wojewoda [...] zaniechał ustalenia stanu sprawy i niedostatecznie uzasadnił motywy decyzji rozstrzygając w przedmiocie podpadania spornych nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2012 r. w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] 2011 r. w części dotyczącej punktu pierwszego rozstrzygnięcia i zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wyraźną i oczywistą sprzecznością rozstrzygnięcia z treścią przepisów prawa materialnego. Przepisem prawa materialnego, który podlega wykładni w niniejszej sprawie, jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Pierwotnie celem ustawodawcy było rzeczywiście przejęcie, na cele reformy rolnej, wszystkich "nieruchomości ziemskich o charakterze rolnym" stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Jednakże dnia 17 stycznia 1945 r. dokonano zmiany przedmiotowego artykułu dekretu, w ramach której usunięto wyrazy "o charakterze rolnym" a także rozszerzono katalog celów reformy wyrażonych w art. 1 pkt 2 dekretu - co jasno wskazuje na rozszerzenie zakresu działania dekretu. Dlatego zdaniem skarżącej, istotne znaczenie dla analizy powyższego przepisu ma cel wprowadzenia dekretu, a wynika z niego, [że] wolą ówczesnego ustawodawcy było przejęcie, z powołaniem się na cele reformy rolnej, wszystkich nieruchomości, nawet tych, które nie mają charakteru rolnego a które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 pkt 2 dekretu. Bezspornym jest, że nieruchomości M. F. z uwagi na swe położenie, 5 km od centrum [...], na co wielokrotnie wskazywały strony skarżące, idealnie nadawały się do realizacji celów reformy rolnej.

Skarżąca zauważyła, że by nastąpiła parcelacja gruntów M. F. z przeznaczeniem na działki budowlane, konieczne było uzyskanie zarządzenia wojewody uznającego podpadanie przedmiotowego terenu pod parcelację, zgodnie z przepisami ówczesnego prawa budowlanego (rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli Dz.U. z 1928 r. nr 23, poz. 202 - art. 53 w zw. z art. 52 rpb). W tej sytuacji zezwolenie na parcelację tego terenu z [...] 1932 r. oznaczało jedynie możliwość podziału przedmiotowej nieruchomości na parcele rolne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że sporne nieruchomości mogły przejść na mocy dekretu na cele reformy rolnej i nie sprzeciwia się temu przeznaczenie spornych nieruchomości i parcelacja nieruchomości, do której de facto nie doszło. Nieuzasadnione jest stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] 1948 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] 1948 r., którego zasadność uznał organ wydając zaskarżoną decyzję.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli również: Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...] (pismem z 3 lutego 2012 r.) i Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] (pismem z 7 lutego 2012 r.). W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. przez błędne przyjęcie, że:

a) dowód w postaci planu parcelacyjnego zatwierdzonego przez Wydział Powiatowy Powiatu [...] dnia [...] 1932 r. miał istotne znaczenie dla oceny podpadania nieruchomości ziemskiej pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

b) nie przeprowadzenie dowodu z powyższego dokumentu przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych stanowiło naruszenie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, skutkiem czego w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony przyjęto, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu zwykłym nie rozważył, czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego na parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskich, tj. naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa;

2. przez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r. i z 21 kwietnia 2011 r., polegające na błędnym przyjęciu, że wytyczne te obligowały organ nadzorczy do dokonania "dodatkowych ustaleń faktycznych" w oparciu o materiał dowodowy nieznany organom orzekającym w 1948 r. w przedmiotowej sprawie, "w celu wyjaśnienia istnienia podstaw stwierdzenia nieważności'' orzeczeń wydanych w 1948 r. w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego takich wskazań nie zawierały tj. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. przez nieodniesienie się do zarzutów skarżącego podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy:

a) kwestionujących wiarygodność twierdzeń, jakoby plan parcelacyjny mógł znajdować się w aktach Sądu Grodzkiego, podczas gdy obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały, by taki dokument winien być przechowywany w aktach sądowych, skutkiem czego organ nadzorczy przyjął, że organy rozpatrujące sprawę w postępowaniu zwykłym naruszyły art. 56 rpa,

b) podważających moc dowodową uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z [...] 1932 r. w sprawie zatwierdzenia planu parcelacji nieruchomości ziemskich będących przedmiotem postępowania w 1948 r., z uwagi na fakt, że uchwała ta została podjęta przed wydaniem zezwolenia na parcelację części tych nieruchomości, konsekwencją czego było przyjęcie przez organ nadzorczy, że uchwała Wydziału Powiatowego stanowiła dowód na okoliczność "nieodwołalnego przekazania gruntów pod parcelację", tj. naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 kpa.

II. naruszenie prawa materialnego:

przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w odniesieniu do orzeczeń z 1948 r., będące wynikiem przyjęcia, że naruszenie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, przez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zawierającego plan parcelacyjny zatwierdzony uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z [...] 1933 r. - skutkowało rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż powodowało, że nie został dopełniony obowiązek przeprowadzenia oceny, czy poddane parcelacji grunty wykazują nadal charakter rolniczy i mogą być zajęte na cele reformy rolnej, podczas gdy:

a) naruszenie przepisów postępowania może być podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji jedynie wówczas, gdy nosi cechy rażącego naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie w odniesieniu do naruszenia art. 44 rpa nie miało miejsca, oraz

b) naruszenie przepisów o charakterze procesowym (formalnym) mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności, gdyby ustawodawca "wyraźnie wymagał dochowania określonego warunku procesowego, tymczasem - dekret PKWN nie zawiera przepisu, który nakazywałby dokonywanie oceny czy grunty, w odniesieniu do których został zatwierdzony plan parcelacyjny, nie utraciły z tego powodu charakteru nieruchomości ziemskiej.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]2011 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] 1948 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] 1948 r., i o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Dodatkowo skarżące PP [...] przedstawiło swe stanowisko w załączniku do protokołu rozprawy z 19 czerwca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt [1 lit.] c, art. 152 i 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że orzekający w niniejszej sprawie NSA wyrokiem I OSK 937/10 wskazał, że rzeczą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny czy orzeczenia z 1948 r. dotknięte są wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim Minister winien jednoznacznie odnieść się do ustaleń czy i jaka część majątku [...] została objęta parcelacją w latach 30. XX w. Następnie rzeczą organu nadzoru będzie rozważenie, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w 1948 r. orzeczono o podpadaniu całej nieruchomości ziemskiej z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając to zagadnienie należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 10.1.2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), "że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym". Już z tego wynika, że weryfikacji wymaga pogląd Ministra, zaprezentowany w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, że "nie jest trafny pogląd, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej – w rozumieniu dekretu – należy rozumieć jedynie nieruchomości o charakterze stricte rolnym."

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna mieć na względzie, że organ administracji orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości). W przypadku, gdy wniosek dotyczy wyłączenia spod działania dekretu części nieruchomości ziemskiej, oznacza to konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą resztą tej nieruchomości. Innymi słowy zbadania wymaga kwestia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że część majątku [...] została przekazana pod parcelację w latach 30. XX wieku, co nakazywało rozważenie czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej.

Orzekający w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględniając powyższą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania, obowiązany był w pierwszej kolejności wyjaśnić czy i jaka część majątku [...] została objęta parcelacją w latach 30. XX wieku.

W ocenie Sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o dokumenty pochodzące z lat 30 ustalił, że powierzchnia 182 ha 76 a 71 m² z majątku [...] objęta została parcelacją. Na fakt objęcia wskazanej części majątku parcelacją wskazują: zezwolenia na parcelację z [...] 1932 r., w którym wskazano, że parcelowane grunty winny być zużyte "wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych", a wprowadzenie nabywców w posiadanie gruntów nastąpić winno na podstawie zatwierdzonego projektu parcelacyjnego; orzeczenie z [...] 1937 r. Starosty Powiatowego w [...] zatwierdzające projekt parcelacji 182 ha 76 a 71 m² gruntów z majątku [...] sporządzony przez mierniczego przysięgłego J.R. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się także uchwała Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z [...] 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacyjny terenu M. F. zapisanego w księdze wieczystej [...] tom I karta 1, tom I karta 16 o ogólnej wielkości 182,76 ha. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 52 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202, ze zm.). Przepisy przywołanego rozporządzenia przewidywały zatwierdzenie planu parcelacyjnego jako końcową czynność całego procesu przygotowań do podziału nieruchomości. Zatwierdzenie planu parcelacyjnego poprzedzone było w razie konieczności, sporządzeniem planu zabudowania (art. 58) i w sposób definitywny kończyło przygotowania do podziału nieruchomości poprzez ustalenie ilości, rozmiaru, kształtu i położenia działek budowlanych (art. 54), a także przez umożliwienie przeniesienia prawa własności, które przed zatwierdzeniem planu nie miało mocy prawnej (art. 52).

Wbrew zarzutom skargi, działania Ministra w tym zakresie nie miały na celu ponowne rozpatrywanie sprawy, tak jak w przypadku postępowania zwykłego. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Dlatego też w celu zbadania czy wskazana część majątku [...] objęta została parcelacją w latach 30, niezbędne było przeanalizowanie dokumentacji z tego okresu. Zdaniem Sądu, zasadnie przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że określenie dokładnej podstawy prawnej parcelacji nieruchomości, badanie prawidłowości orzeczeń wydanych w tej sprawie i wskazanie formalnej kwalifikacji gruntów powstałych w wyniku podziału pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Niezależnie od powyższego, z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2011 r. wynika, że w ramach postępowania nieważnościowego zbadać należało czy - w razie ustalenia, że pewna część majątku [...] przekazana została pod parcelację - w orzeczeniach z [...] 1948 r. i [...] 1948 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niezbadaniu związku funkcjonalnego między częścią poddaną parcelacji a pozostałą częścią majątku.

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że już sam fakt prowadzenia w odniesieniu do tej nieruchomości parcelacji polegającej na wydzieleniu działek budowlanych świadczy o zamiarach zmiany przeznaczenia tej części majątku. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za zbyt ogólnikowe. W sytuacji bowiem gdy parcelacją objęto 182 ha 76 a 71 m² gruntów z majątku [...] stwierdzenie, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego, uznać należy za niewystarczające.

By stwierdzić nieważność orzeczeń z 1948 r. w ocenie Wojewódzkiego Sądu w sposób nie budzący wątpliwości ustalić należy, że między częścią gruntów 182 ha 76 a 71 m² z majątku [...] objętych parcelacją, a pozostałym majątkiem nie zachodził związek funkcjonalny co pozwoliłoby uznać, że część ta nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zdaniem Sądu ustaleń takich w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi kasacyjne wnieśli: PP [...] w [...] reprezentowane przez r.pr. M. K. P.; Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez r. pr. A. P.; [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] reprezentowana przez adw. J. T. i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez r. pr. B. T.

PP [...] w [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżając ów wyrok w całości, w bliźniaczych w istocie skargach kasacyjnych, wskazali na naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez przyjęcie przez Sąd, mimo zarzutów podniesionych w skardze, stanu faktycznego ustalonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r., który to stan faktyczny został przez ten organ ustalony w oparciu o nowe, nie zgromadzone w postępowaniu zwykłym dowody - w sposób sprzeczny z istotą i charakterem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

- prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na przyjęciu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest dokonywanie oceny legalności kwestionowanej decyzji w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tej decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia PP [...] w [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie na rzecz każdego z tych skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą [...], zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że mimo faktu rozparcelowania części nieruchomości położonej w obrębie [...] oraz przeznaczenia tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową przez co utraciła ona charakter ziemski, nie pozwala na przyjęcie, że nieruchomość taka nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej i wskazane przy tym, że dopiero szczegółowa analiza związku funkcjonalnego tej nieruchomości z pozostałymi gruntami (nie rozparcelowanymi i ziemskimi) pozwoli ocenić czy doszło do nacjonalizacji tej nieruchomości w zgodzie z dekretem PKWN, w sytuacji gdy jest oczywiste, że już sama utrata przez nieruchomość charakteru ziemskiego powodowała, że nieruchomość ta nie mogła zostać przyjęta na cele reformy rolnej w oparciu o naruszony przepis; a przez wadliwe uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany jest do badania szczegółowego związku funkcjonalnego między rozparcelowaną częścią nieruchomości, a pozostałymi gruntami, w sytuacji gdy z wytycznych zawartych w wyroku NSA z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 937/10 jednoznacznie wynika, że rolą Ministra było jedynie zbadanie czy nie stanowi rażącego naruszenia prawa fakt, że organy administracyjne orzekające w 1948 r. nie uwzględniły, że na skutek dokonanej parcelacji nieruchomości w latach 30. XX wieku doszło do zerwania związku funkcjonalnego między rozparcelowaną częścią nieruchomości, a pozostałym majątkiem należącym do M. F.;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 190 ppsa, przez wykroczenie przez Sąd I instancji poza wytyczne wskazane w wyrokach NSA kolejno z 28 czerwca 2007 r., I OSK 1088/06 i z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 937/10, wyrażające się w sformułowaniu wniosków co do dalszego rozpoznania sprawy wskazujących, że organ administracyjny winien szczegółowo przeanalizować czy między rozparcelowaną, nie-ziemską częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny z pozostałą częścią gruntu co prowadzi do przeprowadzenia postępowania zwykłego w oparciu o przepisy kpa w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swych wyroków wskazał, że organ winien przeprowadzić postępowanie nadzwyczajne (art. 156 kpa), a nie postępowanie zwykłe (tak wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r., I OSK 1088/06), a także wskazał, że "(...) zbadania wymaga kwestia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że część majątku [...] została przekazana pod parcelację w latach 30. XX w., co nakazywało rozważenie czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej" (tak NSA w wyroku z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 937/10), co wykonał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując w wydanych przez siebie decyzjach na: skuteczność parcelacji części nieruchomości (przez co część ta nie obejmowała obszaru 100 ha), odrolnienie nieruchomości przez przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową i usługową (tworzenie osiedla [...]), a także przez wskazanie innych uchybień, które miały miejsce przy wydawaniu zaskarżonych decyzji z 1948 r. świadczących "na ich nieważność" [zapewne "o ich nieważności"], takich jak pominięcie dokładnego ustalenia przez organy administracyjne z 1948 r. jakie obszary zostały przed II Wojną Światową rozparcelowane, a to z tego powodu, że ,,miejscowe czynniki domagają się przejęcia majątku na cele reformy rolnej";

b) art. 141 § 4 i [art.] 145 § 1 pkt 1 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w którym nie określono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazania przepisów [które] miał naruszyć organ I instancji, a także nie wskazania w jaki sposób organ administracyjny ma przeprowadzić "szczegółowe ustalenia" między związkiem funkcjonalnym rozparcelowanej i nie mającej charakteru rolniczego nieruchomości, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym, tak by nie przeprowadzać postępowania ogólnego według przepisów kpa, a także nieuwzględnienie, że już zmiana przeznaczenia nieruchomości z ziemskiej w budowlaną powoduje utratę związku funkcjonalnego z pozostałymi gruntami rolnymi, a pojęcie "związku funkcjonalnego" należy odnosić wyłącznie do analizy relacji pozostawania wobec siebie nieruchomości ziemskich, co wynika jednoznacznie z rozumienia tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, wskazujących na relacje nieruchomości ziemskiej zabudowanej dworem, a pozostałą częścią gruntów ziemskich.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego od stron skarżących decyzje administracyjne, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Ewentualnie, na podstawie art. 188 ppsa wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie złożonych w sprawie skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego od stron skarżących decyzje administracyjne, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając niniejszy wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wydanych wcześniej w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych;

- art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie powołanego przepisu dekretu organ nadzorczy winien ocenić istnienie tzw. związku funkcjonalnego.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Port Lotniczy [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych.

W toku rozprawy dnia 13 września 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska w postępowaniu. Pełnomocnik Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] zakwestionowała legitymację strony – spółki [...]. Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wywodził interes materialnoprawny spółki z tego, że spółka była stroną umowy kupna-sprzedaży części nieruchomości objętej postępowaniem, a dokumenty to potwierdzające znajdują się w 1 skoroszycie akt sprawy. W. L., M. K., P. R. i pełnomocnik B. G. wnieśli o uwzględnienie skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, poczynionych w poszczególnych skargach kasacyjnych bowiem dopiero, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do ceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez Ministra w decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji [...] 2011 r., w postaci opisanej w zarzutach skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] i Skarbu Państwa -Prezydenta Miasta [...]. Obie te skargi kasacyjne zawierają w istocie tożsame zarzuty, podobnie uzasadnione, co czyniło zasadnym łączne odniesienie się od obu tych skarg kasacyjnych. Wbrew poglądowi obu skarżących kasacyjnie, ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 645, nb 1). Z faktu, że kasacja nie pogłębia ani rozszerza faktycznej perspektywy sprawy (J. Borkowski – op. cit. s. 621, nb 13), nie wynika zakaz prowadzenia dowodów dla ustalenia przesłanek z art. 156 kpa.

W kontrolowanym postępowaniu organ nadzoru miał obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy orzeczenia z 1948 r. nie były dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa (uzasadnienia wyroków: I OSK 1088/06 i I OSK 937/10). Ponieważ istotą postępowania było odniesienie się do ustaleń, czy część majątku [...] została objęta parcelacją w latach 30. XX w. i rozważenie, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, orzeczono w postępowaniu zwykłym o podpadaniu całej nieruchomości ziemskiej [...] z rażącym naruszeniem prawa, obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie ustaleń w zakresie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna mieć na względzie, że organ orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w całości bądź w części). Gdy wniosek dotyczy wyłączenia części nieruchomości ziemskiej, oznacza to konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości (uzasadnienie wyroku I OSK 937/10). Skoro ustaleń tych nie dokonał Wojewoda [...] w orzeczeniu z [...] 1948 r., ani Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z [...] 1948 r. (mimo wskazania konkretnych dowodów w odwołaniu i naruszenia przez organ odwoławczy art. 56 rpa, a nadto Wojewoda w piśmie z 20 września 1948 r. wskazał, że celowo pominął udział w postępowaniu 595 parcelantów i że "F. nigdy nie złoży dowodu na to, że reszta obszaru rozparcelowanego w dniu 1.9.1939 r. wynosiła mniej niż 100 ha"), a ustalenia w tej materii były konieczne dla oceny, czy organy obu instancji rażąco naruszyły prawo, to przeprowadzenie tych dowodów stanowiło należytą realizację wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku I OSK 937/10 (art. 170 w zw. z art. 184 in fine i w zw. z art. 153 ppsa). W szczególności mieściło się w granicach kontrolowanego postępowania przeprowadzenie przez organ nadzoru dowodów z dokumentów i odpisów dokumentów, wskazywanych przez strony w toku postępowania nieważnościowego, w tym uzyskanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku kwerendy we właściwych archiwach. W szczególności na podstawie pisma Wojewody z 20 września 1948 r. do organu II instancji, organ nadzoru mógł ustalić, że organ I instancji wydał orzeczenie z [...] 1948 r. przed dokładnym ustaleniem, jakie obszary faktycznie zostały przez M. F. rozparcelowane, a to z tego powodu, że "miejscowe czynniki domagają się przejęcia majątku na cele reformy rolnej". Z pisma z [...] 1948 r. l. dz. [...] wynika, że "Według zdania Urzędu Wojewódzkiego, odwołanie [M.] F. nie może wpłynąć na inne rozstrzygnięcie w stosunku do parcelantów (art. 91 Rozp. Prez. R.P. o postępowaniu administracyjnym), gdyż F. nie złoży nigdy dowodu na to, że reszta obszaru nierozparcelowanego w dniu 1.9.1939 r. wynosiła mniej niż 100 ha. Z uwagi na fakt, że włączenie do uczestnictwa w postępowaniu I instancji tak wielkiej ilości parcelantów (585 osób) wymagałoby dłuższego czasu, co wobec żądań czynników miejscowych jaknajspieszniejszego przejęcia majątku na cele reformy rolnej, nie byłoby wskazane, Urząd Wojewódzki prosi o zmianę tegoż zarządzenia, tym bardziej, że parcelanci po przepisaniu majątku [...] w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa, będą mieli możności okazję uzyskania w ramach ustawy z dnia 16.6.48 r. (Dz.U.R.P. nr 33 [,poz.222]) tytułu własności działek nabytych w drodze parcelacji, oraz o wydanie przez Ministerstwo orzeczenia w II instancji utrzymującego w mocy pierwszą decyzję" (k. 391 akt administracyjnych; art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa). Nie ulega wątpliwości, że ani rozporządzenie o postępowaniu administracyjnem, ani dekret, nie wprowadziły instytucji "miejscowych czynników", które mogły skutecznie modyfikować zasady postępowania administracyjnego. Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex nr 498316).

Nieusprawiedliwiony okazał się - podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 492/12 stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani co do zarzutów skargi, odnoszących się co do przyjętego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd, mimo że nie wskazał wprost, że akceptuje ustalenia faktyczne organu nadzoru, w istocie dał jednoznacznie wyraz takiej akceptacji, wskazując precyzyjnie dowody, które Ministrowi posłużyły dla dokonania prawidłowo akceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń (s. 13-14 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 492/12). Trafnie zwróciła na to uwagę w swej skardze kasacyjnej (s. 3 uzasadnienia) [...] Sp. z o.o.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, należało uznać, że ustalenia faktyczne, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć jako niewadliwe.

Nietrafnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającej na mylnym uznaniu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tej decyzji, zawarty w skargach kasacyjnych PP [...] w [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...]. Wbrew poglądowi obu skarżących kasacyjnie, wyrok IV SA/Wa 492/12 opiera się w tej materii na trafnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a żaden z argumentów przytoczonych w uzasadnieniach obu powołanych skarg kasacyjnych, wykładni tej nie podważa.

Wobec nieusprawiedliwionych zarzutów, podniesionych w skargach kasacyjnych PP [...] w [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...], Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa obie skargi kasacyjne oddalił.

Nieskutecznie [...] Sp. z o.o. (dalej spółka) podniosła zarzut naruszenia art. 190 ppsa przez wykroczenie przez Sąd I instancji poza wytyczne wskazane w wyrokach NSA: I OSK 1088/06 i I OSK 937/10. Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że art. 190 znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 ppsa - gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez WSA (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 520-521, uw. 7, 11; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, uw. 1 do art. 190; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 623-624 nb 4, 7, 9). Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że zarówno wyrok I OSK 1088/06 jak i wyrok I OSK 937/10, wydane zostały na podstawie art. 184 ppsa. Żadnym z tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie uchylił wyroków – odpowiednio – IV SA/Wa 1114/05 i IV SA/Wa 71/09 – w wyniku uwzględnienia skarg kasacyjnych i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie (art. 185 § 1 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i [art.] 145 § 1 pkt 1 ppsa (bez wskazania zarówno w petitum skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o., jak i w jej uzasadnieniu, którejkolwiek z trzech liter art. 145 § 1 pkt 1 ppsa), nie mógł być skuteczny. Każda z jednostek redakcyjnych, oznaczonych literami a, b bądź c punktu 1 § 1 art. 145 ppsa, zawiera odmienną treść normatywną i nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się ani precyzować, który z przepisów zawierający właściwą normę odniesienia, skarżąca kasacyjnie miała na uwadze.

Usprawiedliwionym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut naruszenia art. 153 ppsa przez niezastosowanie się do części wskazań zawartych w wydanych wcześniej w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, przy czym norma prawna znajdująca zastosowanie w sprawie wiąże się z komponentą wywiedzioną także z art. 170 w zw. z art. 184 in fine ppsa. Mimo braku przywołania art. 170 w zw. z art. 184 in fine ppsa, zarzut ten nadaje się do merytorycznego rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Zarzut ten należy rozpatrzyć łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie powołanego przepisu dekretu, organ nadzorczy winien ocenić istnienie tzw. związku funkcjonalnego.

Dla prawidłowego odczytania ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażanych w uzasadnieniach kolejnych wyroków (IV SA/Wa 1114/05 i I OSK 1088/06; IV SA/Wa 71/09 i I OSK 937/10), należy mieć na uwadze, że wyroki te odnosiły się – odpowiednio - do innych decyzji organów nadzoru, obarczonych w kolejnych rozpoznaniach sprawy innymi błędami, a Sąd kasacyjny odnosił się do kolejnych wyroków I instancji, obarczanych innymi błędami w zakresie uzasadnień każdego z tych wyroków, przy czym dopiero po wyrokach IV SA/Wa 1114/05, I OSK 1088/06 i IV SA/Wa 71/09, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 3/10, którą należało wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy. Na konieczność uwzględnienia uchwały I OPS 3/10 wskazał w szczególności w prawomocnym wyroku I OSK 937/10 Naczelny Sąd Administracyjny. Dopiero uchwycenie tych uwarunkowań prowadzić może do właściwego zrozumienia oceny prawnej i wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku I OSK 937/10 (akapit przedostatni uzasadnienia wyroku I OSK 937/10).

W prawomocnym wyroku I OSK 937/10 (art. 170 w zw. z art. 184 in fine i w zw. z art. 153 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ocenie sądu kasacyjnego, wyrok IV SA/Wa 71/09 odpowiadał prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie w części było wadliwe, jako w przeważającej mierze oparte na cytatach z uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1114/05. Minister, ponownie rozpatrując sprawę, związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 937/10. W uzasadnieniu wyroku I OSK 1088/06 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. /.../ Sąd I instancji [wyrokiem IV SA/Wa 1174/05] trafnie stwierdził, iż organ nadzorczy nie przeprowadził postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa lecz przeprowadził postępowanie zwykłe ustalające, że część majątku Ławica o pow. 180 ha nie została skutecznie rozparcelowana na działki budowlane. Sąd ten również zasadnie wskazał, iż organ nadzoru dokonał wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wedle wskazówek zawartych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. Nr 3/89, która utraciła moc powszechnie obowiązującą. Oceniając wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa należało mieć bowiem na uwadze brzmienie powołanego wyżej przepisu dekretu, a nie pogląd prawny zaprezentowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, zaś następnie ustalić, czy orzeczenie wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rażąco narusza prawo."

Ów ostatnio przywołany element oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku I OSK 1088/06, utracił aktualność na skutek uchwały 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, w uzasadnieniu której to uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobował pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 (dalej uchwała TK, W 3/89), a także spójny z nim pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały TK z 16.4.1996 r., W 15/95, OTK 1996/2/13 (ONSAiWSA 2011/2/23 s. 54). Utrata mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego nie prowadzi bowiem do wniosku, że normy prawne, trafnie dekodowane przez Trybunał Konstytucyjny i powszechnie aprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nie stanowią podstawy do oceny decyzji administracyjnych zapadłych w latach 1944-1956, z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych we współcześnie prowadzonych postępowaniach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszej wątpliwości, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 ppsa, traci moc wiążącą jedynie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała 7 Sędziów NSA z 30.6.2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/5/75; wyrok NSA z: 27.6.1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990/2-3/51; 26.6.2000 r., I SA/Ka 2408/98; wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2005 r., VII SA/WA 841/05). W przypadku wystąpienia którejś z okoliczności wymienionych w uchwale I FPS 1/08, organ administracji, rozpatrując sprawę powtórnie, winien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego (J. P. Tarno – op. cit. s. 400-401, uw. 9).

W uzasadnieniu wyroku I OSK 937/10, Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji [w wyroku IV SA/Wa 71/09] przedwcześnie zajął się oceną zasadności twierdzeń Ministra dotyczących skuteczności darowizn i umów kupna-sprzedaży dokonywanych z majątku [...] przed 1 września 1939 r. i po tej dacie. Skoro organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania nieważnościowego [zakończonego decyzją z [...] 2008 r.], brak jest podstaw na tym etapie do czynienia rozważań nad tymi kwestiami. Rzeczą Ministra było dokonanie oceny czy orzeczenia z 1948 r. dotknięte są wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien jednoznacznie odnieść się do ustaleń, czy i jaka część majątku [...] została objęta parcelacją w latach 30. XX wieku. Następnie rzeczą organu nadzoru było rozważenie, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu orzeczono o podpadaniu całej nieruchomości ziemskiej [...] z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając to zagadnienie należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 10.1.2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), "że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym"."

Kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna mieć na względzie, że organ administracji orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [za czym w istocie opowiedział się Wojewoda w piśmie z 20 września 1948 r.], ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości). W przypadku, gdy wniosek dotyczy wyłączenia spod działania dekretu części nieruchomości ziemskiej, oznacza to konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą resztą tej nieruchomości. Innymi słowy zbadania wymaga kwestia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że część majątku [...] została przekazana pod parcelację w latach 30. XX wieku, co nakazywało rozważenie czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej (wyrok I OSK 937/10).

Zagadnienie zachowania związku funkcjonalnego, wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo że występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie podpadania pod działanie dekretu najczęściej części mieszkalnych (zespołów dworsko-parkowych itp.) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskich, nie ogranicza się wyłącznie do takich stanów faktycznych. Wprost wskazuje na to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały W 3/89, aprobowanej w uchwałach 7 Sędziów NSA: I OPS 2/06 i I OPS 3/10. Także w ustawodawstwie powojennym wskazywano jako przesłanki uprawnień osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej, badanie warunku, że nastąpiło zerwanie łączności gospodarczej między gruntami, otrzymanymi we władanie, a pozostałą częścią nieruchomości, z której zostały one wydzielone, w szczególności zaś gospodarstwo na tych gruntach było prowadzone bez korzystania z budynków, należących do pozostałych części nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r, o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 33, poz. 222). Pojęcie zerwania "związku funkcjonalnego części majątku przeznaczonego pod parcelację z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej", odpowiada treściowo pojęciu "zerwanie łączności gospodarczej między gruntami, otrzymanymi we władanie, a pozostałą częścią nieruchomości, z której zostały one wydzielone". W kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru, prawidłowo wykonując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 937/10 uznał, że organy obu instancji w postępowaniu zwykłym, obowiązku tego nie wypełniły.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że Minister w decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. nie dokonał ponownego rozpatrywania sprawy, jak w przypadku postępowania zwykłego. Zbadanie dokumentacji z lat 30. XX w. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi trafnie zostało uznane przez Wojewódzki Sąd w wyroku IV SA/Wa 492/12 jako konieczne dla ustalenia, czy i jaką część majątku [...] objęto parcelacją przed 1 września 1939 r. Słuszne było w szczególności stanowisko Ministra, zgodnie z którym zatwierdzenie planu parcelacji (w przypadku parcelacji na podstawie rozporządzenia o prawie budowlanem) lub projektu parcelacji (w odniesieniu do podziału na podstawie przepisów ustawy o wykonaniu reformy rolnej) przesądzało o tym, że część majątku [...] o powierzchni 182,76 ha została przekazana pod parcelację. W szczególności ustawa z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. 1926/1/1) oparta została na podstawowej zasadzie przymusu parcelacyjnego i wypływającej z tego przymusu parcelacji prywatnej (sprawozdanie Komisji Sejmowej; J. Czerwiński - hasło "Rolnictwo" w: Encyklopedja podręczna prawa publicznego, red. Z. Cybichowski Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 2 s. 844-845). Z kolei zatwierdzenie planów parcelacyjnych następowało w gminach wiejskich (jaką była ówcześnie Gmina [...]) przez właściwe wydziały powiatowe (K. W. Kumaniecki w: K. W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków [1929], s. 544), co w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nastąpiło uchwałą z 16 czerwca 1932 r. Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...], na podstawie art. 52 i nast. rpb.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że określenie dokładnej podstawy prawnej parcelacji nieruchomości, badanie prawidłowości orzeczeń wydanych w tej sprawie i wskazanie formalnej kwalifikacji gruntów powstałych w wyniku podziału nieruchomości, pozostawało poza przedmiotem postępowania nieważnościowego.

Trafnie skarżący kasacyjnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędne uznanie, że ustalenia poczynione przez organ nadzoru w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego za zbyt ogólnikowe, a stwierdzenie, że w odniesieniu do przynajmniej części gruntów poddanych parcelacji podjęte zostały zaawansowane działania zmierzające do zabudowy nowopowstałych działek obiektami budownictwa mieszkaniowego, za niewystarczające. W tej części wykładnia zaprezentowana w wyroku IV SA/Wa 492/12 pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 937/10, jak i istotą postępowania nieważnościowego, w której organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji (J. Borkowski – op. cit. s. 621, nb 13).

Tym samym Sąd I instancji bezzasadne zarzucił organowi nadzoru popełnienie błędu w wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu w tej części, w której uznał, że niewystarczające i zbyt ogólnikowe były ustalenia poczynione przez Ministra w postępowaniu nadzorczym dla oceny, czy w orzeczeniu z [...] 1948 r. i poprzedzającym go orzeczeniu z 1948 r., właściwe organy w postępowaniu zwykłym dostatecznie zbadały, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, gdy tymczasem obowiązkiem organów w postępowaniu zwykłym było dokonanie starannych ustaleń w tej materii i rozważenia, czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelacje z pozostałą resztą nieruchomości ziemskiej.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Zgodnie z uchwałą TK, W 3/89, zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazuje jako zdarzenie istotne dla utraty charakteru nieruchomości ziemskiej nie zatwierdzenie planu zabudowania (będącego odrębną instytucją prawną, uregulowaną w art. 7 i n. rpb; K. W. Kumaniecki – op. cit. s. 531 i n.), lecz zatwierdzenie projektu [zapewne planu] parcelacji (art. 52 i n. rpb).

W części III uzasadnienia uchwały W 3/89, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z przepisów tych nie wynika, by na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, m. in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym), wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (art. 2 pkt 2 dekretu). Także i z tego względu zaskarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, odpowiadają w istocie odpowiedniemu zarzutowi naruszenia prawa materialnego, podniesionemu w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy zatem odwołać się do argumentów uprzednio podniesionych przy badaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniesionego w skardze kasacyjnej Ministra.

Jeżeli w postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku kontrolującym postępowanie nieważnościowe był prawidłowy, nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zaskarżonym wyroku miało w istocie charakter naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, to Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy ów zarzut za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i z przyczyn wyżej podniesionych skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Portu Lotniczego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w [...], oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ppsa, i art. 156 § 1 pkt 2 kpa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1269/09).

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.