Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1229/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 415/19 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Z. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie z rejestru działalności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] stycznia 2019 r. zakazał Z. P., prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców pod nazwą "Z. P. [...]" w Ł. przy ul. G.[...], wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym skreślił skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że decyzja jest konsekwencją stwierdzenia, że przedsiębiorca poprzez prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć - rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Z. P. wniósł odwołanie podnosząc, iż nie dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej bowiem, zarówno ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: ustawa o kierujących pojazdami), jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 280), nie zakazuje zlecania wykonania szkolenia przez inne podmioty gospodarcze prowadzące ośrodek szkolenia kierowców.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2019 r.

Odwołując się do dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami organ wywodził, że określone tam warunki nie dotyczą "wyłącznie warunków jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców", ale także podmiotów już działalność prowadzących, w trakcie jej wykonywania. Starosta prowadzący rejestr przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców weryfikuje spełnienie powyższych warunków w stosunku do przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na bieżąco, co wprost wynika z art. 43 ust. 1 i art. 44 ust. 4 ww. ustawy.

Mając na względzie powyższe normy, zdaniem Kolegium, stwierdzić należało, że: 1. ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który m.in. zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia i praktykę lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania; 2. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z powyższym wymaganiem stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, z czym ustawodawca wiąże obligatoryjną konsekwencję w postaci wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma również swoją dalszą konsekwencję, albowiem stosownie do art. 45 ust. 6 ww. ustawy, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji.

Z tego też względu, Kolegium uznało za chybione zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r., w sytuacji, gdy skarżący z dniem [...] stycznia 2019 r. rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie – [...] grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Łodzi zasadnie stwierdził, że ośrodek szkolenia kierowców – "Z. P. [...]", rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, bowiem szkolenia kandydatów na kierowców przeprowadzane były przez instruktorów, którzy nie byli zatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców – "Z. P. [...]".

Na dowód powyższego organ powołał 13 konkretnych przypadków takiego zachowania, szczegółowo wskazanych i opisanych w treści decyzji.

Zdaniem Kolegium, ustawodawca formułując, w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, wymogi dla ośrodków szkolenia kierowców stwierdził, iż aby dany przedsiębiorca mógł prowadzić działalność w tym zakresie musi posiadać całą "infrastrukturę" (przedmiotową i podmiotową) niezbędną dla prowadzenia szkolenia. Takim wymogiem "podmiotowym" - w sytuacji, gdy sam przedsiębiorca nie jest instruktorem - jest m.in. zatrudnianie co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku. Przy czym oczywistym jest, iż normotwórca używając zwrotu "co najmniej jednego instruktora ..." stwierdził, iż po pierwsze wszyscy instruktorzy przeprowadzający szkolenie w tym ośrodku szkolenia kierowców muszą być zatrudnieni przez tego przedsiębiorcę, a po drugie wszyscy zatrudnieni instruktorzy muszą posiadać stosowne uprawnienia.

W ocenie Kolegium, niezależnie od przyjęcia, czy użyty przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, termin "zatrudnia" odnosi się wyłącznie do umowy o pracę, czy też zakresem swoim obejmuje umowy cywilnoprawne (np. umowę zlecenia, umowę o dzieło) w żaden sposób nie może być spornym, iż umowa taka winna być zawarta pomiędzy ośrodkiem szkolenia kierowców a instruktorem, który zobowiązuje się do prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zawsze ma miejsce, bowiem akta sprawy zawierają:

- umowę z [...] stycznia 2018 r. zawartą pomiędzy "[...]" a "M. G. [...]" (tj. ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących osk na terenie miasta Łodzi pod nr [...]), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B;

- umowę z [...] stycznia 2018r. zawartą pomiędzy "[...]" a "[...]" (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W treści przedmiotowych umów wyraźnie wskazano w § 2 ust. 2, iż zrealizowanie programu szkolenia dot. jego części praktycznej będzie wykonywanie osobiście [tj. przez "[...]" , odpowiednio "[...]"], cyt.: "lub przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca [tj. odpowiednio "[...]", lub "[...]"]. Na podstawie powyższego postanowienia umowy zawartej z "[...]" szkolenie w ośrodku szkolenia kierowców "[...]" prowadził instruktor A. P., który - nie będąc zatrudniony (co obejmuje zarówno umowę o pracę, jak i umowę zlecenia, o dzieło) w tym osk - był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców "[...]".

W ocenie organu umowy te absolutnie nie czynią zadość wymogowi określonemu w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami.

W dalszej kolejności organ odniósł się do pojęcia "wielokrotnego" prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć stwierdzając, iż ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Z. P. 13 razy przeprowadzał szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

Z. P. wniósł skargę na tę decyzję. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, których przekroczenie mu zarzucono odnoszą się wyłącznie do warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców. Nie dotyczą zatem sytuacji osób już prowadzących takową działalność.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji, tj. Prezydent Miasta Łodzi wydał [...] stycznia 2019 r. decyzję w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców. Od decyzji tej Z. P. wniósł [...] lutego 2019 r. odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy rozstrzygnięcie decyzją z [...] lutego 2019 r. w następstwie czego skarżący wniósł skargę do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że z wyjaśnień zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wynika, iż skarżący, prowadzący dotychczas działalność gospodarcza pod firmą "Z. P. [...]" w Ł. przy ul. G. [...] złożył w dniu [...] grudnia 2018 r. wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej. Działalność ta, jak twierdził skarżący w treści odwołania została wyrejestrowana z dniem [...].12.2018 r. Powyższe skutkowało zatem ostatecznym ustaniem bytu prawnego w jakim skarżący prowadził swoją działalność gospodarcza, tj. "Z. P. [...]" w Łodzi przy ul. G. [...].

W tych okolicznościach, Sąd I instancji stwierdził, że Z. P. w dacie wydawania spornych decyzji nie prowadził już działalności gospodarczej.

Sąd I instancji przypomniał, że decyzja organu I instancji byłą skutkiem przeprowadzenia kontroli w [...], a zakaz prowadzenia działalności w tym zakresie wynikał z faktu wykrycia nieprawidłowości w działalności szkoły, precyzyjnie opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji w tym przedmiocie wniesione przez Z. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji.

W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał on za niezasadne zarzuty Z. P., podniesione w odwołaniu i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców prowadzonej pod firmą "Z. P. [...]" w Ł. przy ul. G. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wobec faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z. P." w Ł. przy ul. G. [...], rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną firmą przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy organ II instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, winien uprzednio rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie prawa materialnego:

art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2107 z późn.zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;

art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1a o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej na skutek złożenia przez Z. P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej;

art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku o centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i punkcie informacji dla przedsiębiorcy (t.j.Dz. U. z 2019 r., poz. 1291) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej na skutek złożenia przez Z. P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej;

naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.) przez błędne przyjęcie, że złożenie przez Z. P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej, co powinno skutkować umorzeniem postępowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy istota sprawy sprowadza się do wykładni prawa materialnego,

art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, że Sąd I instancji naruszając zasady wykładni przepisów prawa dokonał de facto dowolnej oceny zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że w przypadku wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu ośrodka szkolenia kierowców mamy do czynienia z "działalnością regulowaną".

W ocenie organu, postępowanie o zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenie z rejestru działalności regulowanej jest całkowicie odrębne od wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG. Tym samym, okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej nie miała żadnego wpływu na zakaz prowadzenia regulowanej działalności gospodarczej w postaci szkoły nauki jazdy. W innej bowiem sytuacji można wyobrazić sobie, iż na skutek wniosku skarżącego o zakończenie działalności gospodarczej organ w niniejszej sprawie umarza postępowanie (pomimo spełnienia przesłanek do zakazu prowadzenia działalności regulowanej), a następnie skarżący składa wniosek o ponowne zarejestrowanie działalności gospodarczej w ewidencji prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG. Tym samym wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji umożliwiałaby obejście prawa, a w szczególności przepisu nakładającego 3 -letnią karencję na osobę, co do której orzeczono zakaz prowadzenia działalności regulowanej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wniosek skarżącego o zakończenie działalności gospodarczej i wykreślenie z rejestru nie ma żadnego wpływu na orzeczony zakaz prowadzenia działalności regulowanej w postaci prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że okoliczność wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG pozostaje bez wpływu na możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż ustawa ta wiąże wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności jedynie z samym faktem rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a nie z faktem bycia przez taki podmiot czynnym przedsiębiorcą, tj. z faktem wpisu do CEIDG.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podnosiło też, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem nie dokonał pełnej oceny stanu sprawy i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów procedury administracyjnej, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm prawnych oraz bez dogłębnej wykładni norm prawa materialnego. Organ zarzucał również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, które nie zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazane. Trzeba tez podkreślić, że przepis ten określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości sądów administracyjnych, przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, w § 2 tego artykułu wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już z tych powodów zarzut sformułowany w punkcie 1.a) petitum skargi kasacyjnej należy ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może bowiem być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy natomias zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda powiązanie naruszenia tego przepisu z art. 153 p.p.s.a. pozbawione jest racjonalnych podstaw. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wydane w sprawie decyzje Prezydenta Miasta Łodzi i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie były poprzedzone wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, zatem nie były oceniane z perspektywy art.153 p.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, LEX nr 1598186; 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, LEX nr 1658272; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14, LEX nr 1666074; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, LEX nr 1666078).

Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy z 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13).

Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/1; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie spełnia określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

W uzasadnieniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że "wobec faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z. P. [...]", rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną firmą przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przed wydaniem decyzji winno rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości".

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko w tym zakresie wskazując, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalszą konsekwencję, bowiem stosownie do art. 45 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji. Z tego też względu, Kolegium uznało za chybione zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r., w sytuacji, gdy skarżący rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie – [...] grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

W tej sytuacji za zasadne uznać należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż organ nie rozważył czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu, nie jest prawdziwe. Organ w sposób jednoznaczny stanął na stanowisku, że wyrejestrowanie przez skarżącego działalności z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, nie miało znaczenia bowiem działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną, zaś wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalsze konsekwencje określone w art. 45 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami.

Sąd I instancji nie ocenił tego stanowiska organu, nie można zatem uznać, że dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, a przez to nie jest też możliwa kontrola instancyjna tego orzeczenia. Wobec tego wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania oraz naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w istocie nie twierdził bowiem, że w stanie faktycznym sprawy postępowanie administracyjne powinno podlegać umorzeniu ze względu na jego bezprzedmiotowość, lecz wskazywał, że to organ winien rozważyć tę kwestię. Sąd I instancji nie dokonywał również wskazanej w zarzutach skargi kasacyjnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zatem zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu, oraz zarzutów i argumentacji skarżącego, a następnie jasno i jednoznacznie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny miał także na względzie, że ustawodawca przewidział możliwość rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., tzn. gdy uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny jednocześnie ma podstawy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak miejsca bowiem Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądzając od skarżącego na rzecz organu 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł).