Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 737/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędzia NSA Jerzy Solarski Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala


UZASADNIENIE

SA/Rz 737/02

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...], uchylającej własną decyzję z dnia [...] maja 1998r. i orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego odwołującemu w stosunku do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 112 o pow. 0,05 ha w prawo własności tej nieruchomości oraz ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia w kwocie 5.616,40 zł - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości

i umorzyło postępowanie I instancji.

Jako jej podstawę prawną wskazało art. 17 pkt l i art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § l, art. 145a i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa oraz art. l, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) .

Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. opisaną wyżej, wydaną po uprzednim wznowieniu postępowania na wniosek Gminy [...] Przewodniczący Zarządu tej Gminy orzekł o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1998 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. K. w stosunku do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 112, w prawo własności tej nieruchomości. Rozstrzygając po jej uchyleniu, co do istoty orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności oraz ustalił opłatę z tego tytułu w kwocie 5.616,40 zł.

Uzasadniając tę decyzję organ I instancji podniósł, że postępowanie administracyjne wznowiono w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K.8/98 (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, póz. 352), dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. We wznowionym postępowaniu dokonano ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, stosownie do znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. Ponadto wyjaśniono, że ustalenie opłaty za przekształcenie według nowych zasad jest uzasadnione interesem Gminy.

Od decyzji Przewodniczącego Zarządu Gminy odwołał się J. K. domagając się jej uchylenia i odmówienia wznowienia postępowania w sprawie oraz zarzucając naruszenie art. 145 a w zw. z art. 147 kpa, jako że - w jego ocenie - gmina nie była stroną w sprawie, skoro jej organ wydawał w niej decyzję. To zaś z kolei oznacza, że nie posiadała ona legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Niezależnie od powyższego nie wykazała zachowania terminów przewidzianych w art. 145a i 148 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją uwzględniło odwołanie i uchyliwszy zaskarżoną nim decyzję w całości umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W jej motywach stwierdziło , że zgodnie z art. 145a § l kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania w tym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ( art. 145a § 2 K.p.a.). Stosownie do art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony.

Zaskarżona decyzja narusza te przepisy. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie wznowieniowe, zakończone zaskarżoną decyzją Przewodniczącego Zarządu Gminy, wszczęte zostało na skutek skargi (wniosku) złożonej w dniu 11.05.2000 r. przez Gminę [...] - reprezentowaną przez Zarząd Gminy.

Skargę wniesiono w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 K.p.a. jednak okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie, jako że nie została ona złożona przez stronę postępowania. Gmina nie ma bowiem legitymacji procesowej (przymiotu strony) do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną przewodniczącego zarządu tej Gminy. Gmina [...] wnosząc skargę o wznowienie postępowania powołuje się na swój interes prawny, wynikający z przysługującego jej uprzednio prawa własności nieruchomości, które utraciła w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. K. W postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności Gmina wydająca przez swój organ -przewodniczącego zarządu (art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), decyzje administracyjne, działa nie jako właściciel nieruchomości lecz jako organ administracji publicznej. Stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a., nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, pozostającej poza systemem organów administracji publicznej.

Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w poglądach prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. uchwałę 5 Sędziów NSA z dnia 09.10.2000 r. OPK 14/00 publ. w ONSA z 2001 r. Nr l poz. 17, a także postanowienie NSA z dnia 28.11.2000 r. SA/Rz 2000/00 i 2274/00), w których Sąd jednoznacznie wypowiedział się przeciwko przyznaniu gminie legitymacji procesowej do występowania ze skargą o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a., w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 147 K.p.a., Wyjaśnić przy tym należy, że stwierdzenie braku po stronie Gminy [...] legitymacji procesowej (przymiotu strony), uprawniającej ją do złożenia skargi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Przewodniczącego Zarządu Gminy z dnia [...] maja 1998 r., winno było skutkować wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Wydanie pomimo tego postanowienia z dnia [...].05.2000 r. o wznowieniu postępowania (art. 149 § l i 2 K.p.a.), i przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia, powoduje że nie można obecnie odmówić wznowienia postępowania. Uznając jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania na żądanie Gminy [...] prawidłowym sposobem zakończenia sprawy jest decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § l K.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji umarza postępowanie, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stanie się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość może zaś zachodzić między innymi z przyczyn podmiotowych, do których zalicza się brak legitymacji procesowej podmiotu żądającego wszczęcia postępowania.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie art. 138 § l pkt 2, orzeczono jak w sentencji - konkluduje organ II instancji

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...] zarzucając jej obrazę art. l Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) art. 7,21 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) a także art.28 kpa i wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z wykazem kosztów.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy gmina może być stroną w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jeżeli w pierwszej instancji decyzję wydał przewodniczący zarządu gminy.

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od powyższej normy prawnej ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku. Wystarczy więc ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie stwierdzić, czy dany podmiot jest lub nie jest stroną postępowania administracyjnego. Strona jest pojęciem materialno- prawnym, nie zaś procesowym. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis prawa materialnego a nie dobra wola organu. Interes prawny gminy [...] wynika z prawa własności nieruchomości Nr 112 położonej w W. Zdaniem skarżącej Kolegium powinno ten fakt ustalić w postępowaniu odwoławczym i na tej podstawie traktować gminę jako stronę postępowania. Gdyby to uczyniło, to decyzja musiałaby być dla skarżącej korzystna, ponieważ nie sposób przyjąć, że gmina nie ma interesu prawnego w ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości odpowiadającej rzeczywistej wartości prawa własności, zamiast symbolicznej, jak to miało miejsce w oparciu o przepisy uznane następnie przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z Konstytucją. Jeżeli więc postępowanie dotyczy interesu prawnego gminy, to przysługują jej wszelkie środki prawne przewidziane dla strony w Kpa, w tym skarga o wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145a kpa. W przeciwnym wypadku gmina zostaje pozbawiona ochrony prawnej, ponieważ ta służy tylko stronie.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "Gmina wydająca przez swój organ - przewodniczącego zarządu...... decyzje administracyjne działa jednakże nie jako właściciel nieruchomości lecz jako organ administracji publicznej. Stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. nie może zaś być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, pozostającej poza systemem organów administracji publicznej."

Zdaniem skarżącej gmina nie wydaje w tym przypadku decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. l pkt 2 i ust. 2 decyzję wydaje przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, lecz nie jako reprezentant interesów gminy ale jako organ administracji publicznej. Gdyby było inaczej, tzn. gdyby przewodniczący zarządu mógł chronić interes gminy, tak jak mu to nakazuje jego status wójta gminy, to odmówiłby wydania decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności za symboliczną opłatą, ze szkodą dla gminy. Nie mógł jednak tak uczynić ponieważ, zgodnie z art. 6 ustawy Kpa "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" (zasada praworządności). Oznacza to, że organ administracji publicznej ma obowiązek działania na podstawie obowiązujących norm prawnych w toku całego postępowania administracyjnego. Naruszenie zasady praworządności powoduje nieważność postępowania a Kodeks przyznaje stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania nieprawidłowej decyzji prawo wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Przewodniczący zarządu może więc działać wyłącznie w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, czyli jako organ administracji publicznej, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy, gdyż mogłoby to spowodować naruszenie zasady praworządności. Nie można więc twierdzić, jak to czyni Kolegium, że odwołanie gminy stanowi działanie organu (przewodniczącego zarządu) we własnej sprawie. W przedmiotowej sprawie są to dwa odrębne podmioty. Dlatego zupełnie niezrozumiałe jest odmówienie gminie przymiotu strony. Prowadzi to do sytuacji, gdy użytkownik wieczysty może się odwołać od decyzji przewodniczącego zarządu a gmina nie. Taka interpretacja przepisów i pozbawienie gminy przymiotu strony jest naruszeniem art. l Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), oraz art. 7, 21 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), które gwarantują każdemu, w tym gminie jako osobie prawnej, ochronę prawa własności oraz stanowią, że naruszenie norm prawa międzynarodowego ratyfikowanego przez Rzeczypospolitą Polską oznacza złamanie Konstytucji RP.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji oznacza de facto, że można utracić przymiot strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę, co do jej istoty. Pozostaje to w ewidentnej sprzeczności z utrwaloną zasadą, że przepisy procesowe spełniają rolę służebną w stosunku do przepisów prawami materialnego. Jest to dodatkowy argument do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, że gmina [...], której status strony w postępowaniu w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej, niż organ tej gminy, tylko ze względu na tak określoną przepisem art. 2 ustawy dnia 4 września 1997 r. właściwość mogła utracić przysługujący jej na mocy przepisów prawa materialnego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa albo status podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Stanowisko to potwierdza wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/2000, OSNA PiUS 2002/1 poz. 4 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 listopada 1999 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1).

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie Ppsa. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).

Zgodnie z art. 145 Ppsa, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania określonymi w tym przepisie.

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku , iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem choć decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] wydaną we wznowionym postępowaniu a uchylającą w całości ostateczną decyzję Wójta tej Gminy ( pochodząca z dnia [...] października 1999 r. a wydaną w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności ) i orzekającą ponownie o przekształceniu, z tym, że za inną, wyższą , niż w poprzedniej decyzji opłatą, obliczoną zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania nowej decyzji. Uchyliwszy decyzję Przewodniczącego Zarządu organ II instancji jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Istota sporu między skarżąca Gminą a organem II instancji sprowadza się do kwestii, czy gmina posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 a kpa w sprawie zakończonej decyzją własnego organu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia12 kwietnia 2000 r. sygn. akt 8//98 orzekł o niezgodności przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j Dz.U. z 1999r. Nr 65, poz.746 ) - zwanej dalej ustawą - stanowiących podstawę prawną tej decyzji.

W zaskarżonej decyzji zaprezentowano pogląd o braku takowej legitymacji, zaś w skardze Gmina [...] pogląd ów zwalcza, wywodząc uprawnienie do wniesienia skargi o wznowienie postępowania z przysługującego jej przed wydaniem ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa własności nieruchomości, będącej jej przedmiotem i odwołując się do materialnoprawnego pojęcia strony, opartego na literalnym rozumieniu art. 28 kpa. Gmina zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie tegoż przepisu a także art. 1 Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 7,21 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

Sąd poglądu skargi nie podziela.

Nie kwestionując, co do zasady stanowiska, iż rola gminy w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego i że może ona jako osoba prawna być stroną postępowania, dotyczącego jej interesu jako osoby prawnej, Sąd zauważa, ze ustawa może wyznaczyć organowi gminy rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa.

W przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotykające interesów prawnych gminy jest prowadzone przez organ innej jednostki organizacyjnej , reprezentujące gminę organy będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronie, W sytuacji natomiast, gdy ustawa powierza organowi gminy - i to na zasadzie wyłączności - orzekanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej o prawach i obowiązkach podmiotu usytuowanego poza systemem organów administracji publicznej uprawnienia gminy mogą ulec ograniczeniu, bowiem ten może bronić interesu gminy, jako osoby prawnej jedynie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Włączenie organów gminy do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie może ograniczać zatem zakres uprawnień procesowych gminy , jako osoby prawnej. Co więcej, w zakresie w jakim dany organ gminy wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie bowiem do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy ( imperium) następuje kosztem ograniczenia jego dominium.

Sytuacja taka powstać może, jako następstwo woli ustawodawcy, który powierza organowi gminy orzekanie o prawach i obowiązkach osób trzecich w sprawach mających wpływ także na prawa i obowiązki gminy , jako osoby prawnej.

Ma ona miejsce w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności na podstawie powołanej wyżej ustawy, którą ustawodawca dokonał sui generis wywłaszczenia gmin - odejmując im własność pewnej kategorii dóbr.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji wyłączna kompetencja do orzekania w kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego zastrzeżona była na rzecz przewodniczącego jej zarządu ( art. 2 ust 2 w zw. z ust 1 pkt 2 ustawy ). Skoro ustawodawca przyjął takie a nie inne rozwiązanie założyć należy , iż działał celowo - godząc się na ograniczenie uprawnień procesowych gminy, którą jako osobę prawną podówczas reprezentował zarząd gminy, w skład którego wchodził przewodniczący wydający decyzję. Gdyby przyjąć odmiennie, doszłoby do sytuacji, gdy organ gminy stałby się "sędzią we własnej sprawie", tak jak miało to miejsce w sprawie zakończonej uchyloną przez organ odwoławczy decyzją. W sprawie tej bowiem wniosek o wznowienie postępowania złożyła Gmina [...] reprezentowana przez przewodniczącego i członka Zarządu a postanowienie o wznowieniu postępowania i decyzję wydał tenże przewodniczący Zarządu. Tego rodzaju podwójna rola organu gminy kłóci się z poczuciem praworządności.

Stanowisko Sądu znajduje wsparcie w uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 publ. ONSA Nr 1/2001 , której teza brzmi." Gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 a kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucja wymeinieonych przepisów ustawy z dnia 4 września 19997 r, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm. ), stanowiących podstawę prawną tej decyzji oraz licznych wymienionych w jej uzasadnieniu orzeczeniach, jak również w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03 publ ONSA Nr 4, poz. 115, str. 39). Ta ostatnia zapadła już po wydaniu przez Sąd Najwyższy wyroku ,do którego odwołuje się skarga.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2000 r. Sąd zwrócił uwagę , że przed dniem wprowadzenia do kpa art. 145 a, statuującego odrębną podstawę wznowienia postępowania utrata mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę ostatecznej decyzji administracyjnej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego była podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie tego przepisu ( art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art. 31 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. z 1991 r Nr 109, poz. 470 ze zm....) i stwierdził "Wówczas postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mogło być wszczęte zarówno na żądanie strony jaki i z urzędu . Ustawodawca jednak zrezygnował z tego rozwiązania wprowadzając nie tylko odmienny tryb weryfikacji decyzji ale stanowiąc, że wznowienie postępowania w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przepisu, na podstawie którego wydana została decyzja może nastąpić tylko na żądanie strony. Wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, należy konsekwentnie przyjąć, iż świadomie ograniczono możność weryfikacji decyzji ostatecznych do postępowania wszczynanego na żądanie strony ze względu na pewność obrotu prawnego....."

Dodać przy tym wypadnie, że choć wspomniany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (OTK ZU Nr 3/ 2000 poz. 87 ) stwierdza między innymi, iż przepisy art. 5 i 5a ustalający wysokość opłat za przekształcenie są niezgodne z art. 2 , 165 ust. 1 oraz 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z uwagi na ich nieekwiwalentnośc i obciążenie zamianą stosunków własnościowych tylko jednego rodzaju podmiotów ( gmin ) prowadzącą do ograniczenia ich praw majątkowych, to w jego uzasadnieniu Trybunał podniósł, iż na podstawie ustawy wydano tysiące decyzji przekształceniowych a osoby uwłaszczone nimi działały w zaufaniu do organów Państwa i stanowionego przez nie prawa, stąd podważanie tytułów własności wydanych użytkownikom wieczystym nie byłoby usprawiedliwione.

Nadto w uzasadnieniu zdania odrębnego do wyroku sędzia T. Kolasiński zwracając uwagę na niepodważalność decyzji wyraził pogląd, iż organ, który je wydał nie jest stroną , która może żądać wznowienia postępowania na zasadzie art. 145a w zw. z art. 147 kpa.

Także ustawodawca dokonując po wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmian w ustawie - ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. Nr 72, poz. 749 ) - ograniczył możliwość zmiany decyzji ostatecznych do wydanych dopiero po wejściu w życie wyroku TK i to tylko przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 155 kpa.

W ocenie Sądu, w związku z wynikającą z woli ustawodawcy podwójną rolą organów gminy występujących z jednej strony w charakterze reprezentanta jej interesów, jako osoby prawnej a jednocześnie w charakterze organów rozstrzygających w sprawie dotyczącej tych interesów, nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 kpa oraz art. 7 , 21 i 165 Konstytucji R. P. Pamiętać bowiem wypadnie, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przydane w celu realizacji zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlegać może ograniczeniom płynącym z prawa publicznego, jak miało to miejsce w przypadku ustawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 wspomnianego wyżej Protokołu także i on dopuszcza pozbawienie własności w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę.

Odnosząc się natomiast do poglądów Sądu Najwyższego wyrażonych w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 OSN IAPIUS Nr1/02 poz. 4 oddalającym rewizje nadzwyczajną od wyroku NSA OZ w Katowicach z dnia 8 listopada 1999 r. przywołanym w skardze, zauważyć wypadnie, że dotyczy on uprawnienia do złożenia przez gminę skargi do sadu administracyjnego w sprawie o zameldowanie w budynku stanowiącym własność gminy, w której decyzje w pierwszej instancji wydawał jej Wójt. Sprawa o zameldowanie nie jest tożsama ze sprawą przekształcenia prawa własności, gdzie z woli ustawodawcy dochodzi do swego rodzaju wywłaszczenia uprawnień gminy, o którym orzekać ma jej organ. Nadto pogląd w wyroku tym wyrażony spotkał się z krytyką doktryny w zakresie konkurencyjności ról podmiotu mającego interes prawny w rozpoznawanej sprawie ( strony postępowania ) legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zdolnego do podjęcia rozstrzygnięć w sprawie – patrz : Glosa do wyroku Wojciecha Chróscielewskiego i Zbigniewa Kmieciaka – publ. OSP10/2002 poz. 133 )

Pogląd o prawie jednostki samorządu terytorialnego do skargi Sąd Najwyższy przedstawił także w wyroku z dnia 8 października 2002 r. III RN177/01 OSNIAO iPUS Nr 20/03 poz. 479 i postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 OSNIAPiUS Nr 8/02 poz. 177, z tym , że przyjął, iż prawo to przysługuje miastu na prawach powiatu w sytuacji orzeczenia o zwrocie nieruchomości stanowiącej jego własność przez prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zarówno sytuacja , jak i rodzaj sprawy były w tym przypadku odmienne , niż sprawa niniejsza.

Nie będąc związany zarzutami skargi, Sad doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest dotknięta naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 149 kpa. Brak legitymacji procesowej po stronie gminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skutkować winien - co zauważył organ II instancji - odmową jego wznowienia ( art. 149 § 3 kpa ). Organ ten zatem w celu doprowadzenia sprawy do stanu zgodności z prawem winien zatem uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję , jak również postanowienie o wznowieniu postępowania i odmówić jego wznowienia, miast umarzać jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie. To jednak naruszenie przepisów postępowania, Sąd uznał za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w tym znaczeniu, ze nawet gdyby do naruszenia wspomnianych przepisów nie doszło decyzja I instancji nie mogła zostać utrzymana w obrocie prawnym.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 151 Ppsa oddalił skargę.