Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1454/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 13 poz 94
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny.
article: art. 17 par.1 pkt 6 i 9, art. 385 par. 1, art. 414 par. 1, art. 452
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lipca 2016 r. R.K. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej z dnia [...] czerwca 2016 r.

nr [...], którym to orzeczeniem, na podstawie art. 97n ust. 1 ustawy

o Najwyższej Izbie Kontroli, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna utrzymała w mocy postanowienie Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. sprawy [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

R.K., we wniosku o ukaranie z [...] lipca 2013 r., został obwiniony o to, że uchybił obowiązkowi należytego i terminowego wykonywania zadań w ten sposób, że w okresie od 20 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2013 r., pomimo wezwania, nie przedstawił szczegółowych, pisemnych informacji na temat składników majątkowych, które wpisał w swoich oświadczeniach majątkowych za rok 2010 i 2011, co stanowiło naruszenie obowiązków służbowych, określonych w art. 71 pkt 1 ustawy

z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1096, z późn. zm., zwana dalej ustawą o NIK). Wobec powyższego rzecznik dyscyplinarny wniósł o uznanie skarżącego winnym popełnienia zarzuconego mu naruszenia

i wymierzenie kary upomnienia.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Komisja Dyscyplinarna uznała skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego przewinienia i na podstawie art. 97a ust. 2 pkt 1 ustawy o NIK wymierzyła mu karę upomnienia.

Skarżący odwołał się od ww. orzeczenia, zarzucając, ze zostało wydane z rażącą obrazą przepisów prawa procesowego i materialnego, a Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r. zaskarżone orzeczenie uchyliła

i przekazała sprawę Komisji Dyscyplinarnej do ponownego rozpatrzenia w innym składzie.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezes NIK wydał rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie cofnięcia wniosku o ukaranie R.K., wobec czego pismem z tego samego dnia rzecznik cofnął wniosek o ukaranie.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Komisja Dyscyplinarna umorzyła postępowanie, wskazując jako podstawę prawną m.in. art. 17 § 1 pkt 10 Kpk (tj. brak wymaganego zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie pochodzącego od osoby uprawnionej).

Jednak w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżący złożył odwołanie od ww. orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej, wnosząc o wydanie orzeczenia co do winy.

Orzeczeniem z [...] lutego 2016 r. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna po przeprowadzeniu rozprawy, uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę Komisji Dyscyplinarnej do ponownego rozpatrzenia w innym składzie, ponieważ nie podzieliła poglądu Komisji Dyscyplinarnej o możliwości umorzenia postępowania wobec cofnięcia wniosku o ukaranie przez rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w chwili wszczęcia postępowania obowiązywał przepis art. 14 § 2 Kpk stanowiący, że odstąpienie oskarżyciela publicznego

od wniesionego oskarżenia nie wiąże sądu (mający zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym w NIK na podstawie art. 97p ustawy o NIK), w związku z czym postępowanie dyscyplinarne powinno się dalej toczyć. W ocenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w postępowaniu wobec skarżącego nie ma zastosowania nowelizacja Kpk wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1247), obowiązująca od 1 lipca 2015 r. Po nowelizacji art. 14 § 2 Kpk otrzymał brzmienie: Oskarżyciel publiczny może cofnąć akt oskarżenia do czasu rozpoczęcia przewodu sądowego na pierwszej rozprawie głównej. W toku przewodu sądowego przed sądem pierwszej instancji cofnięcie aktu oskarżenia dopuszczalne jest jedynie za zgodą oskarżonego. Ponowne wniesienie aktu oskarżenia przeciwko tej samej osobie o ten sam czyn jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej dochodzenie, śledztwo albo postępowanie sądowe wszczęte lub prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej jest prowadzone nadal w dotychczasowej formie lub trybie i mają do niego zastosowanie przepisy szczególne dotyczące tej formy lub trybu postępowania

w brzmieniu dotychczasowym (...). Przepis ten odnosi się zatem wyłącznie do trybu postępowania sądowego (zwyczajnego lub szczególnego) .

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że niezależnie od powyższego, Komisja Dyscyplinarna błędnie przyjęła za podstawę umorzenia art. 17 § 1 pkt 10 Kpk, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy brak jest wymaganego zezwolenia na ściganie. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że

w rozpatrywanej sprawie taka negatywna przesłanka procesowa nie ma zastosowania, ponieważ wymagane zezwolenie na ściganie nie jest tożsame z poleceniem Prezesa NIK wszczęcia postępowania, a następnie skierowania wniosku o ukaranie do Komisji Dyscyplinarnej. Uzyskanie zezwolenia władzy, od którego ustawa uzależnia ściganie, należy do oskarżyciela i jest uregulowane w art. 13 Kpk. Jest to instytucja immunitetu procesowego, który nie uwalnia od odpowiedzialności karnej, ale zapewnia niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego przeciwko sprawcy bez zgody określonej władzy i dotyczy np. posłów i senatorów. W omawianej sprawie można natomiast mówić o przesłance określonej w art. 17 § 1 pkt 9 Kpk, czyli o braku skargi uprawnionego oskarżyciela. Wobec powyższego, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna doszła do przekonania, że orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej nie może się ostać również wobec tego, że jest obarczone wadami prawnymi.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja Dyscyplinarna umorzyła postępowanie w sprawie, uznając, że w sprawie wystąpiły dwie negatywne przesłanki procesowe, o których mowa w art. 17 § 1 pkt 6 i 9 Kpk, tj. przedawnienie karalności oraz brak skargi uprawnionego oskarżyciela. Komisja Dyscyplinarna ustaliła, że z dniem 31 stycznia 2016 r. nastąpiło przedawnienie karalności. Zdaniem Komisji Dyscyplinarnej ostatnim momentem działania skarżącego, w którym byłby on ewentualnie zobowiązany do złożenia szczegółowych, pisemnych informacji na temat składników majątkowych, które wpisał w swoich oświadczeniach majątkowych za 2010 i 2011 r. (zgodnie z treścią art. 6 § 1 Kodeksu karnego, który stanowi, że czyn zabroniony uważa się za popełniony w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był zobowiązany), był dzień 31 stycznia 2013 r. i ten moment, a nie data przedstawienia zarzutu skarżącemu (6 czerwca 2013 r.) jest początkiem biegu terminu przedawnienia karalności, gdyż do dnia 31 stycznia 2013 r. miała zostać dokonana analiza oświadczeń o stanie majątkowym kontrolerów za lata 2010-2011. Zgodnie z § 9 ust. 1 zarządzenia Nr 33/2012 Prezesa NIK z dnia 25 września 2013 r. w sprawie składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym w Najwyższej Izbie Kontroli (zwanego dalej zarządzeniem), wyniki analizy danych zawartych w oświadczeniach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 października 2013 r.) oraz informację zbiorczą

o przypadkach niezłożenia oświadczenia w wymaganym terminie lub złożenia oświadczenia po terminie, dyrektor generalny przedkłada Prezesowi NIK do dnia

31 grudnia każdego roku, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 9 ust. 2 ww. Zarządzenia stanowił, że wyniki analizy przeprowadzonej w roku 2012 oraz informację zbiorczą,

o których mowa w ust. 1, dyrektor generalny przedłoży Prezesowi NIK do dnia 31 stycznia 2013 r. Skoro istotą ewentualnego przewinienia dyscyplinarnego miałoby być nieprzedstawienie szczegółowych, pisemnych informacji na temat składników majątkowych, które obwiniony wpisał w swoich oświadczeniach majątkowych za 2010

i 2011 rok, to domaganie się przedstawienia takich informacji po terminie, do którego miała zostać dokonana analiza tych oświadczeń jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 97a ust. 3 ustawy o NIK nie można wydać orzeczenia o ukaraniu po upływie 3 lat od dnia popełnienia przewinienia. Ponieważ za ostatni moment, w którym ewentualne przewinienie dyscyplinarne mogło zostać popełnione Komisja Dyscyplinarna uznała dzień 31 stycznia 2016 r., to w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie było możliwe wydanie orzeczenia o ukaraniu, ponieważ wystąpiła bezwzględna ujemna przesłanka procesowa, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania dyscyplinarnego.

Ponadto Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że w sprawie został cofnięty przez rzecznika dyscyplinarnego wniosek o ukaranie. Zgodnie zaś z treścią w art. 97c ust. 2 ustawy o NIK, Prezes NIK może w każdym czasie wydać rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, a w postępowaniu przed komisjami, o których mowa w art. 97a ust. 4 — polecenie cofnięcia wniosku o ukaranie. Ustawa o NIK nie określa natomiast, jakie rozstrzygnięcie powinna wydać Komisja Dyscyplinarna lub Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie. Zdaniem Komisji Dyscyplinarnej instytucja cofnięcia wniosku o ukaranie została w sposób zupełny uregulowana

w ustawie o NIK, co oznacza brak potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów Kpk, w szczególności art. 14 § 2 Kpk. Zgodnie bowiem z art. 97c ust. 2 ustawy o NIK

w postępowaniu dyscyplinarnym wniosek o ukaranie może być cofnięty przez rzecznika dyscyplinarnego w każdym czasie, a nie tylko do czasu rozpoczęcia rozprawy. Komisja Dyscyplinarna uznała, że po rozpoczęciu rozprawy w postępowaniu dyscyplinarnym na cofnięcie wniosku o ukaranie nie jest wymagana zgoda obwinionego, ponieważ brak jest takiej regulacji w ustawie o NIK, natomiast Komisja Dyscyplinarna jest zobligowana umorzyć postępowanie dyscyplinarne w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie, którego jedynym dysponentem jest Prezes NIK.

Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że na przeszkodzie uniewinnieniu skarżącego stoi brak możliwości przeprowadzenia rozprawy, ze względu na treść art. 414 § 1 Kpk

w zw. z art. 385 § 1 Kpk, ponieważ wobec cofnięcia wniosku o ukaranie nie ma możliwości przedstawienia skarżącemu zarzutów.

Od powyższego postanowienia odwołanie złożył skarżący, zaskarżając je

w całości. Skarżący zarzucił postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i naruszało jego interes prawny. Nadto skarżący wniósł

o wydanie orzeczenia co do winy.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymała

w mocy orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej z dnia [...] kwietnia 2016 r., podzielając co do zasady stanowisko Komisji Dyscyplinarnej i z tego względu nie powieliła w uzasadnieniu argumentacji podanej przez Komisję Dyscyplinarną. Zdaniem Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przepis art. 97c ust. 2 ustawy o NIK w sposób odmienny niż zostało

to unormowane w Kodeksie postępowania karnego, reguluje kwestię cofnięcia skargi uprawnionego oskarżyciela (tu: wniosku o ukaranie), w związku z czym w postępowaniu dyscyplinarnym w NIK nie ma zastosowania przepis art. 14 § 2 Kpk. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że cofnięcie wniosku o ukaranie przez rzecznika dyscyplinarnego jest dopuszczalne na każdym etapie postępowania dyscyplinarnego, bez konieczności uzyskiwania zgody obwinionego, a umorzenie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, z uwagi na brak skargi uprawnionego oskarżyciela (art. 17 § 1 pkt 9 Kpk w zw. z art. 97p ustawy o NIK), było zasadne.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna stwierdziła ponadto, że od ostatniego momentu, w którym na skarżącym ciążył ewentualny obowiązek złożenia pisemnych, szczegółowych wyjaśnień w sprawie złożonych oświadczeń majątkowych (tj. do 31 stycznia 2013 r., stosownie do § 9 ust. 1 zarządzenia), upłynęły 3 lata, co wyklucza wydanie orzeczenia o ukaraniu stosownie do treści art. 97a ust. 3 ustawy o NIK i na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 Kpk w zw. z art. 97p ustawy o NIK uzasadnia wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna zwróciła też uwagę na to, że w dniu 6 czerwca 2016 r. upłynęły 3 lata od daty przedstawienia zarzutu skarżącemu.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna stwierdziła też, że w postępowaniu odwoławczym nie mogła przeprowadzić postępowania dowodowego w celu wydania orzeczenia co do winy skarżącego z uwagi na wystąpienie ww. okoliczności wyłączających ściganie i ukaranie skarżącego oraz treść art. 452 Kpk zakazującego prowadzenia postępowania dowodowego w całości w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżone postanowienie Komisji Dyscyplinarnej zostało wydane, stosownie do

art. 97i ust. 2 ustawy o NIK, na posiedzeniu niejawnym, tak więc nie doszło do otwarcia przewodu dyscyplinarnego i prowadzenia rozprawy w ramach ponownego rozpoznania sprawy w I instancji.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna stwierdziła jednak, że Komisja Dyscyplinarna wydała orzeczenie, które oznaczyła jako "postanowienie". Natomiast zgodnie z art. 97i ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK Komisja Dyscyplinarna wydaje orzeczenie

o umorzeniu postępowania, które na podstawie art. 97i ust. 2 ustawy o NIK może być - jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu - wydane na posiedzeniu niejawnym. Uchybienie proceduralne polegające na zmianie nazwy rodzaju wydanego orzeczenia (tj. postanowienie o umorzeniu zamiast orzeczenie o umorzeniu) w ocenie Odwoławczej Komicji Dyscyplinarnej nie mogło mieć jednak wpływu na treść wydanego orzeczenia, ponieważ nie wiązało się ze zmianą (naruszeniem) trybu postępowania oraz nie spowodowało naruszenia praw skarżącego, stąd też Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna była zobowiązana kierować się treścią wydanego orzeczenia, a nie jego błędnym oznaczeniem.

W skardze na ww. orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej z dnia

[...] czerwca 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił,

że zostało wydane z rażącą obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. art. 71 pkt 1 ustawy o NIK w zw. z § 8 ust. 4 zarządzenia, oraz w zw. z art. 2 i 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (zwanej dalej u.o.d.g.) - przez przyjęcie, iż z ww. przepisów wynikał obowiązek złożenia na wezwanie osoby analizującej oświadczenia w wyznaczonym terminie, pisemnych wyjaśnień

i szczegółowych informacji na temat składników majątkowych wykazanych

w oświadczeniach, a niezłożenie wyjaśnień i informacji stanowiło niewykonanie zadania,

2. art. 72 ust. 1 ustawy o NIK w zw. z § 8 ust. 4 zarządzenia, art. 2 i 13 u.o.d.g. - przez przyjęcie, iż z przepisów tych wynikał obowiązek złożenia, na wezwanie osoby analizującej oświadczenia, realizowane w trybie polecenia służbowego,

w wyznaczonym terminie, pisemnych wyjaśnień i szczegółowych informacji na temat składników majątkowych wykazanych w oświadczeniach, a niezłożenie wyjaśnień i informacji stanowiło niewykonanie polecenia służbowego,

3. art. 10 ust. 4 i 8 u.o.d.g. w zw. z § 8 ust. 4 zarządzenia przez przyjęcie, że

z uprawnienia do analizowania danych zawartych w oświadczeniach wynika jednocześnie prawo żądania wyjaśnień i informacji o składnikach majątkowych wykazanych w oświadczeniach, realizowane w trybie wydawania polecenia służbowego lub wykonania zadania, a na adresacie żądania spoczywa obowiązek wykonania takiego polecenia czy zadania,

4. art. 13 u.o.d.g przez przyjęcie, że odpowiedzialność służbową pracownika składającego oświadczenie powoduje niezłożenie żądanych od niego, w związku

z analizą tego dokumentu, wyjaśnień i informacji o wykazanych tam składnikach majątkowych, pomimo braku w tym przepisie tego rodzaju przesłanki odpowiedzialności służbowej

5. art. 414 § 1 w zw. z art. 17 § 1 pkt 1, 2, 6, 9 Kpk, art. 97a ust. 3, art. 97c ust. 2,

art. 97p ustawy o NIK przez umorzenie postępowania w sytuacji zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, pomimo że oczywisty brak znamion przewinienia, stwierdzony w postępowaniu dyscyplinarnym, wymagał wydania orzeczenia uniewinniającego

6. art. 348 w zw. z art. 2 § 1 pkt 4 Kpk, art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne przewlekanie postępowania dyscyplinarnego w celu doprowadzenia do przedawnienia zarzucanego przewinienia służbowego, co godzi w konstytucyjną zasadę przeprowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki

i w ogólną zasadę postępowania karnego o rozstrzygnięciu sprawy w rozsądnym terminie,

7. art. 97d ust. 3 ustawy o NIK w zw. z 170 § 1 pkt 2, art. 2 § 2 i art. 4 Kpk, polegające na zaniechaniu ustalenia, czy i jakie niejasności wynikały z oświadczeń majątkowych złożonych przez skarżącego oraz na bezzasadnym oddaleniu, wbrew zasadom obiektywizmu i prawdy materialnej, wniosków dowodowych mających potwierdzić, że analizowane oświadczenia majątkowe zostały sporządzone zgodnie z wymogami przepisów prawa i nie zawierają żądnych niejasności,

8. art. 174 Kpk przez zastąpienie dowodu z zeznań świadka - dyrektora generalnego NIK, notatką sporządzoną przez rzecznika dyscyplinarnego

9. art. 17 § 1 pkt 6 Kpk w zw. z art. 97a ust. 3 ustawy o NIK i § 8 ust. 4 zarządzenia przez przyjęcie, iż okres przedawnienia karalności zarzucanego czynu upłynął

z dniem 31 stycznia 2016 r. lub 6 czerwca 2016 r., pomimo że wskutek najpierw braku terminu, a następnie nieprawidłowego zawiadomienia skarżącego o terminie, w jakim miałby złożyć żądane wyjaśnienia i informacje, nie został skutecznie określony termin wykonania tej czynności, i tym samym początek biegu przedawnienia,

10. art. 123 § 1 Kpk poprzez wliczenie do biegu terminu dnia, w którym skarżącemu przekazano telefonicznie wezwanie do złożenia wyjaśnień, pomimo że do biegu terminu nie wlicza się dnia, od którego liczy się dany termin,

11. art. 128 § 2 Kpk w związku z art. 132 § 3 Kpk, poprzez ujawnienie co najmniej

2 osobom postronnym treści zawiadomienia o miejscu i czasie rozprawy odwoławczej, doręczonego skarżącemu dnia 30 maja 2016 r. w formie wydruku wiadomości z poczty elektronicznej,

12. art. 97o ust. 1 ustawy o NIK w zw. z art. 94 pkt 9a ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji

w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika - przez udostępnienie do akt osobowych skarżącego: nieprawomocnego orzeczenia o ukaraniu, decyzji o wyznaczeniu rzecznika dyscyplinarnego, postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, pomimo że umieszczeniu w aktach osobowych podlegało jedynie prawomocne orzeczenie dyscyplinarne,

13. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych przez zamieszczenie na przesyłce pocztowej nadanej 14 sierpnia 2013 r. na adres zamieszkania skarżącego, miejsca zatrudnienia i stanowiska służbowego skarżącego, przez co doszło do ujawnienia tych danych osobom nieuprawnionym.

Skarżący zarzucił, że zarządzenie stanowiące podstawę wezwania do złożenia przez niego dodatkowych informacji zostało wydane niezgodnie z zasadami poprawnej legislacji, m. in. bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady określoności przepisów prawa, ukształtowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego a związanej

z zasadą precyzji i komunikatywności norm prawnych. W ocenie skarżącego powyższe okoliczności faktyczne i prawne, jak również wskazane przez niego postanowienia Sądu Najwyższego w tym zakresie, wskazują, że zarzucany czyn nie został popełniony, jak też nie zawiera znamion przewinienia, w związku z czym od początku postępowania wystąpiły negatywne przesłanki procesowe zapisane w art. 17 § 1 pkt 1-2 Kpk, co oznacza, że należało wydać orzeczenie uniewinniające.

Skarżący uwypuklił również zarzuty co do przewlekłego prowadzenia postępowania w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa NIK wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do naruszenia przepisów Kpk pełnomocnik organu wyjaśnił,

że postępowanie dyscyplinarne w Najwyższej Izbie Kontroli jest postępowaniem wewnętrznym, prowadzonym w sprawach przewinień dyscyplinarnych pracowników mianowanych NIK. Pomimo odesłania w sprawach nieuregulowanych do przepisów

Kpk (art. 97p ustawy o NIK), które stosuje się odpowiednio, nie jest to postępowanie karne (nie dotyczy czynów karalnych w rozumieniu Kodeksu karnego), dlatego nie wszystkie przepisy i zasady obowiązujące w postępowaniu karnym mają zastosowanie do tego postępowania. Pełnomocnik organu zaznaczył nadto, że przedstawione przez skarżącego w skardze stanowisko Sądu Najwyższego dotyczyło sytuacji zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, określonych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 Kpk oraz

art. 17 § 1 pkt 6 Kpk (przedawnienie karalności). Sąd Najwyższy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wypowiedział się w swoich postanowieniach co do zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, określonych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 Kpk oraz art. 17 § 1 pkt 9 Kpk (brak skargi uprawnionego oskarżyciela).

Ponadto zgodnie z art. 414 § 1 Kpk w zw. z art. 385 § 1 Kpk orzeczenie uniewinniające skarżącego mogłoby zostać wydane jedynie po przeprowadzeniu rozprawy. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna nie była jednak władna przeprowadzić postępowania dowodowego w celu wydania orzeczenia co do winy obwinionego.

Ze stosowanego odpowiednio przepisu Kpk (art. 385 § 1) wynika, iż rozprawę

w postępowaniu dyscyplinarnym rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez rzecznika dyscyplinarnego zarzutów zawartych we wniosku o ukaranie, jednak

w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie nie ma możliwości przedstawienia zawartych w nim zarzutów.

Nadto, pełnomocnik organu wskazał, że w postępowaniu dyscyplinarnym nie ma zastosowanie art. 14 § 2 Kpk, ponieważ instytucję tą reguluje całościowo art. 97c ust. 2 ustawy o NIK, który stanowi, że cofnięcie wniosku o ukaranie przez rzecznika dyscyplinarnego jest dopuszczalne na każdym etapie postępowania dyscyplinarnego, bez konieczności uzyskiwania zgody obwinionego.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania pełnomocnik organu wskazał, że sam skarżący przyczynił się do tej sytuacji, ponieważ nie stawił się

na żadnej z rozpraw, dwukrotnie odebrał zawiadomienia o terminie rozprawy

po wyznaczonym terminie, przebywał na długotrwałych i powtarzających się zwolnieniach lekarskich oraz urlopie dla poratowania zdrowia. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że wystąpiły także trudności ze skutecznym doręczaniem zawiadomień o terminie rozprawy i konieczne było podjęcie dodatkowych czynności związanych z ustaleniem aktualnego adresu skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem.

W świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Zawarte w rozdziale 4a ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli przepisy

o odpowiedzialności dyscyplinarnej mianowanych kontrolerów (art. 97a – art. 97q) stanowią w sposób wyczerpujący usystematyzowany zbiór przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne w tej pragmatyce służbowej. Jedynie w takim zakresie,

w jakim dana instytucja procesowa nie została uregulowana w tych przepisach, zgodnie z treścią art. 97p ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W treści tego przepisu zwrócić należy szczególna uwagę na sformułowanie "odpowiednio", co ma oznaczać odpowiednie, w takiej sytuacji zastosowanie przepisów Kodeksu, czyli takie ich zastosowanie, które pozostaje w łączności i spójności

z całością procedury dyscyplinarnej uregulowanej w przepisach rozdziału 4a ustawy o NIK. z koncepcją. Przy takim pomocniczym stosowaniu przepisów procedury karnej należy zatem mieć na uwadze specyfikę każdego postępowania dyscyplinarnego

w ramach danej pragmatyki służbowej i jego oczywistą odrębność od postepowania karnego oraz inne cele obu tych postępowań.

Wskazać należy, że regulacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego w NIK, wskazują na szczególny charakter stosunku pracy mianowanych kontrolerów, z którym związana jest podległość służbowa i prawo stosowania kar dyscyplinarnych. Celem wprowadzenia tego rodzaju odpowiedzialności jest eliminowanie i przeciwdziałanie takim zachowaniom, które mogłyby narazić NIK na utratę zaufania, autorytetu oraz wiarygodności w oczach społeczeństwa. Z istoty służby publicznej, którą pełnią kontrolerzy, wynika możliwość odmiennego i bardziej rygorystycznego ich traktowania niż w przypadku innych zawodów. Dlatego sprawowanie służby publicznej nie jest związane jedynie z przyznaniem określonych przywilejów, ale także z nałożeniem określonych obowiązków, odpowiedzialności z tego tytułu oraz ich egzekwowania. Również dlatego przewinienie dyscyplinarne jest rozpatrywane i oceniane nie tylko

w płaszczyźnie normatywnej ale także zawodowej i etycznej, (patrz także: Najwyższa Izba Kontroli, Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Wyd. II zaktualizowane, Difin, Warszawa 2015, str. 331-333).

Odpowiedzialność dyscyplinarna w obecnym kształcie została wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z dnia 1 grudnia 2010 r.) Z uzasadnienia tej nowelizacji wynika, że konieczność wprowadzenia nowego rozdziału 4a regulującego odpowiedzialność dyscyplinarną pracowników mianowanych uzasadniona została uznaniem, że kwestie odnoszące się do sytuacji prawnej jednostki w postępowaniu o charakterze represyjnym, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, powinny być regulowane aktami prawnymi rangi ustawowej, a nie aktami wykonawczymi. Poddano także orzeczenia dyscyplinarne jurysdykcji sądów administracyjnych, aby zapewnić jednotorowość w zakresie kontroli sądowej rozwiązywania sporów ze stosunków pracy z pracownikami mianowanymi NIK. Zgodnie bowiem z art. 96 ustawy o NIK, od decyzji Prezesa NIK w sprawach określonych w art. 92 i 93 ustawy, dotyczących rozwiązania stosunku pracy

z pracownikiem mianowanym, przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego.

Zarzucane skarżącemu przewinienie stanowiło tzw. delikt dyscyplinarny

(w odróżnieniu od przestępstw określonych w Kodeksie karnym). Charakterystyczną cechą takich deliktów jest brak możliwości precyzyjnej typizacji. Pozostają one ustawowo niedookreślone z uwagi na obiektywną niemożność stworzenia wyraźnego katalogu zachowań zagrażających należytemu wykonywaniu konkretnych obowiązków służbowych, godzących w dobro danej służby, lub zachowaniu godności zawodu..

Na gruncie ustawy o NIK nie ulega wątpliwości, że sformułowania charakteryzujące delikty dyscyplinarne są nieostre i wymagają wypełnienia ich treścią przez organy orzekające. Dopiero w ten sposób następuje bowiem doprecyzowanie pojęcia "uchybienie godności stanowiska".

W związku z wejściom w życie przepisów Rozdziału 4a ustawy o NIK próbę zdefiniowania pojęcia "niegodne zachowanie się poza służbą" podjęli Elżbieta Jarzęcka – Siwik i Bogdan Skwarek w opracowaniu zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna mianowanych kontrolerów NIK" (dostępne w Internecie).

Należy zgodzić się z autorami tej publikacji, że stosunek pracy mianowanego kontrolera Najwyższej Izby Kontroli jest oparty na silnych gwarancjach instytucjonalnych. Obok stabilności zatrudnienia i pewnych szczególnych uprawnień (związanych choćby z dłuższym urlopem) ustawodawca obwarował status pracowniczy kontrolera także licznymi obowiązkami i rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Są one ściśle związane z istotą służby publicznej. Taka regulacja ma zapewnić, że kontroler będzie osobą godną zaufania, która daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków służbowych, poszanowania interesu publicznego oraz dbałości o autorytet

i wiarygodność Izby.

W założeniu ustawodawcy na stanowisku kontrolerów powinny pracować osoby cieszące się zaufaniem społeczny, a zatem osoba piastująca tę funkcję musi cechować się autorytetem moralnym i zawodowym, aby mogła w oczach społeczeństwa zasługiwać na powszechny szacunek. Kontroler NIK jest wobec powyższego zobowiązany unikać takich zachowań, które podważyłyby powagę pełnionych funkcji służbowych oraz godziły w autorytet państwa. Istotne jest, że obowiązek godnego zachowania się musi być przestrzegany przez kontrolerów NIK nie tylko podczas wykonywania czynności służbowych, ale również w życiu prywatnym.

Kontroler ma przede wszystkim obowiązek przestrzegania przepisów prawa

i określonych norm etycznych ustalonych w Standardach Kontroli NIK. Podstawowy katalog tych obowiązków został sformułowany w art. 71 ustawy o NIK, ale trzeba od razu zaznaczyć, że nie wyczerpuje on przedmiotowego zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Do obowiązków kontrolera wymienionych w art. 71 ustawy należą przede wszystkim godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Kontroler powinien unikać sytuacji, które godzą w jego prestiż i dobre imię. Niegodne będzie

w szczególności zachowanie, któremu towarzyszy agresja, używanie obraźliwych słów, gróźb karalnych czy powoływanie się na wpływy w związku z pełnioną funkcją.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Komisja Dyscyplinarna postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. umorzyła postępowanie

w sprawie, uznając, że w sprawie wystąpiły dwie negatywne przesłanki procesowe,

o których mowa w art. 17 § 1 pkt 6 i 9 Kpk, tj. przedawnienie karalności oraz brak skargi uprawnionego oskarżyciela.

Zgodzić się należy z organem, że z dniem 31 stycznia 2016 r. nastąpiło przedawnienie karalności. Ostatnim bowiem momentem, w którym skarżący byłby ewentualnie zobowiązany do złożenia szczegółowych, pisemnych informacji na temat składników majątkowych, które wpisał w swoich oświadczeniach majątkowych za 2010 i 2011 r. (zgodnie z treścią art. 6 § 1 Kodeksu karnego, który stanowi, że czyn zabroniony uważa się za popełniony w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był zobowiązany), był dzień 31 stycznia 2013 r. i ten moment,

a nie data przedstawienia zarzutu skarżącemu (6 czerwca 2013 r.) jest początkiem biegu terminu przedawnienia karalności. Do dnia 31 stycznia 2013 r. miała zostać dokonana analiza oświadczeń o stanie majątkowym kontrolerów za lata 2010-2011. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 zarządzenia Nr 33/2012 Prezesa NIK z dnia 25 września 2013 r. w sprawie składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym w Najwyższej Izbie Kontroli, wyniki analizy danych zawartych w oświadczeniach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 października 2013 r.) oraz informację zbiorczą

o przypadkach niezłożenia oświadczenia w wymaganym terminie lub złożenia oświadczenia po terminie, dyrektor generalny przedkłada Prezesowi NIK do dnia 31 grudnia każdego roku, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 9 ust. 2 ww. Zarządzenia stanowił, że wyniki analizy przeprowadzonej w roku 2012 oraz informację zbiorczą,

o których mowa w ust. 1, dyrektor generalny przedłoży Prezesowi NIK do dnia 31 stycznia 2013 r.

Skoro zatem istotą ewentualnego przewinienia dyscyplinarnego miałoby być nieprzedstawienie szczegółowych, pisemnych informacji na temat składników majątkowych, które skarżący wpisał w swoich oświadczeniach majątkowych za 2010

i 2011 rok, to domaganie się przedstawienia takich informacji po terminie, do którego miała zostać dokonana analiza tych oświadczeń jest bezprzedmiotowe.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 97a ust. 3 ustawy o NIK nie można wydać orzeczenia o ukaraniu po upływie 3 lat od dnia popełnienia przewinienia. Z uwagi na fakt, że za ostatni moment, w którym ewentualne przewinienie dyscyplinarne mogło zostać popełnione Komisja Dyscyplinarna uznała dzień 31 stycznia 2016 r., to w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie było możliwe wydanie orzeczenia o ukaraniu. Wystąpiła bowiem wystąpiła bezwzględna przesłanka procesowa, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania dyscyplinarnego.

Ponadto wskazać należy na wystąpienie kolejnej przesłanki umorzenia postępowania. W sprawie bowiem został cofnięty przez rzecznika dyscyplinarnego wniosek o ukaranie skarżącego. Zgodnie zaś z treścią w art. 97c ust. 2 ustawy o NIK, Prezes NIK może w każdym czasie wydać rzecznikowi dyscyplinarnemu polecenie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, a w postępowaniu przed komisjami,

o których mowa w art. 97a ust. 4 — polecenie cofnięcia wniosku o ukaranie.

Ustawa o NIK nie określa natomiast, jakie rozstrzygnięcie powinna wydać Komisja Dyscyplinarna lub Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie. Podkreślić należy, że instytucja cofnięcia wniosku o ukaranie została w sposób zupełny uregulowana w ustawie o NIK, co oznacza brak potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów Kpk, w szczególności art. 14 § 2 Kpk. Zgodnie bowiem z art. 97c ust. 2 ustawy o NIK w postępowaniu dyscyplinarnym wniosek o ukaranie może być cofnięty przez rzecznika dyscyplinarnego w każdym czasie, a nie tylko do czasu rozpoczęcia rozprawy.

Zgoda obwinionego po rozpoczęciu rozprawy w postępowaniu dyscyplinarnym na cofnięcie wniosku o ukaranie nie jest wymagana, ponieważ brak jest takiej regulacji w ustawie o NIK, a to oznacza, że Komisja Dyscyplinarna jest zobligowana umorzyć postępowanie dyscyplinarne w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie, którego jedynym dysponentem jest Prezes NIK.

Zgodzić się należy również z organem, że na przeszkodzie uniewinnieniu skarżącego stoi brak możliwości przeprowadzenia rozprawy, ze względu na treść art. 414 § 1 Kpk w zw. z art. 385 § 1 Kpk, ponieważ wobec cofnięcia wniosku o ukaranie nie ma możliwości przedstawienia skarżącemu zarzutów.

Zgodzić się należy również, że Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna

w postępowaniu odwoławczym nie mogła przeprowadzić postępowania dowodowego

w celu wydania orzeczenia co do winy skarżącego, z uwagi na wystąpienie

ww. okoliczności wyłączających ściganie i ukaranie skarżącego oraz treść art. 452 Kpk, zakazującego prowadzenia postępowania dowodowego w całości w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżone postanowienie Komisji Dyscyplinarnej zostało wydane, stosownie do art. 97i ust. 2 ustawy o NIK, na posiedzeniu niejawnym, tak więc nie doszło do otwarcia przewodu dyscyplinarnego i prowadzenia rozprawy w ramach ponownego rozpoznania sprawy w I instancji.

Odnosząc się do zarzutu, zawartego w skardze wskazać należy,

że przedstawione przez skarżącego stanowisko Sądu Najwyższego dotyczyło sytuacji zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, określonych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 Kpk oraz art. 17 § 1 pkt 6 Kpk (przedawnienie karalności). Sąd Najwyższy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wypowiedział się w swoich postanowieniach co do zbiegu negatywnych przesłanek procesowych, określonych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 Kpk oraz art. 17 § 1 pkt 9 Kpk (brak skargi uprawnionego oskarżyciela).

Ponadto zgodnie z art. 414 § 1 Kpk w zw. z art. 385 § 1 Kpk orzeczenie uniewinniające skarżącego mogłoby zostać wydane jedynie po przeprowadzeniu rozprawy. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna nie była jednak władna przeprowadzić postępowania dowodowego w celu wydania orzeczenia co do winy obwinionego. Ze stosowanego odpowiednio przepisu Kpk (art. 385 § 1) wynika, iż rozprawę w postępowaniu dyscyplinarnym rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez rzecznika dyscyplinarnego zarzutów zawartych we wniosku o ukaranie, jednak w przypadku cofnięcia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o ukaranie nie ma możliwości przedstawienia zawartych w nim zarzutów.

W postępowaniu dyscyplinarnym nie ma zastosowanie art. 14 § 2 Kpk, ponieważ instytucję tą reguluje całościowo art. 97c ust. 2 ustawy o NIK, który stanowi, że cofnięcie wniosku o ukaranie przez rzecznika dyscyplinarnego jest dopuszczalne na każdym etapie postępowania dyscyplinarnego, bez konieczności uzyskiwania zgody obwinionego.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości postępowania to wskazać należy, że skarżący przyczynił się do tej sytuacji, nie stawił się na żadnej z rozpraw, dwukrotnie odebrał zawiadomienia o terminie rozprawy po wyznaczonym terminie, przebywał na długotrwałych i powtarzających się zwolnieniach lekarskich oraz urlopie dla poratowania zdrowia. Ponadto w sprawie wystąpiły także trudności ze skutecznym doręczaniem zawiadomień o terminie rozprawy i konieczne było podjęcie dodatkowych czynności związanych z ustaleniem aktualnego adresu skarżącego.

Zgodzić się należy również z organem, że fakt wydania przez Komisję Dyscyplinarną "postanowienie" nie zaś orzeczenia, zgodnie z art. 97i ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK o umorzeniu postępowania, które na podstawie art. 97i ust. 2 ustawy

o NIK może być - jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu - wydane na posiedzeniu niejawnym że uchybienie polegające na zmianie nazwy rodzaju wydanego orzeczenia (tj. postanowienie o umorzeniu zamiast orzeczenie o umorzeniu) w ocenie Sądu nie miało mieć jednak wpływu na treść wydanego orzeczenia, ponieważ nie wiązało się ze zmianą (naruszeniem) trybu postępowania oraz nie spowodowało naruszenia praw skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.