Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1284/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1455/10 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przesłanie akt administracyjnych uwłaszczeniowych do organu administracji państwowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Łd 1455/10 uchylił zaskarżone przez M. G. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010r. Nr [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z [...] sierpnia 2010r. Nr [...] odmawiające uwzględnienia wniosku M. G. o przesłanie akt uwłaszczeniowych J. G., J. G., I. G. c. T. i J. i I. G. c. W. i M. – oraz umarzające postępowanie organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Pismem z dnia 26 czerwca 2010 r. M. G. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Łódź - Górna Urzędu Miasta Łodzi z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie przesłania akt administracyjnych uwłaszczeniowych J. G., J. G., I. G. (c. T. i J.) oraz I. G. (c. W. i M.) do organu administracji państwowej w Szczecinie w celu ułatwienia mu przejrzenia akt oraz sporządzenia odpisów.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił uwzględnienia wniosku M. G. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta Łodzi poinformował wnioskodawcę, że przed organem administracji publicznej nie toczy się postępowanie, którego wnioskodawca byłby stroną, w związku z czym nie istnieje podstawa prawna umożliwiająca przesłanie akt administracyjnych, w celu umożliwienia ich przejrzenia w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.

W zażaleniu na ww. postanowienie M. G. wniósł o jego uchylenie lub zmianę i przesłanie akt sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu zażalenia zakwestionował wydane postanowienie z uwagi na zawarte w nim sprzeczności. Wspomniał przy tym o istnieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z której wynika, że akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną. Powołał się również na zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, w tym na art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stroni przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem w ocenie organu odwoławczego zarówno uprawnienia do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak i uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub wydanie uwierzytelnionych odpisów, przysługuje pod określonymi tam warunkami wyłącznie podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony. Organ II instancji stwierdził następnie, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., z którego wynika, że przymiot strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić wedle organu interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynność przez organ administracji. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wobec tego nie mógł skutecznie powoływać się na uprawnienia określone w art. 73 k.p.a., przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Ponadto jak zauważyło Kolegium, z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że przed tym organem nie toczy się postępowanie, którego M. G. byłby stroną. Skoro zatem na organie administracji publicznej ciąży jedynie obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, to organ nie był zobowiązany do przesłania akt administracyjnych uwłaszczeniowych J. G., J. G., I. G. (c. T. i J.) oraz I. G. (c. W. i M.) do organu administracji państwowej w Szczecinie w celu ułatwienia M. G., który nie wykazał przymiotu strony, przejrzenia akt oraz sporządzenia odpisów.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że z analizy treści przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a. wynika, że ustawodawca główny nacisk postawił na to, aby z uprawnień określonych normami tych przepisów korzystały wyłącznie strony. Przede wszystkim wynika to z art. 74 § 2 k.p.a., w którym wprost wskazano, że odmowa udostępnienia akt sprawy stronie następuje w formie postanowienia. Organ przyjął zatem, że

w przypadku kiedy o udostępnienie akt sprawy zwróci się "nie strona" , nie można wydać postanowienia, o którym stanowi art. 74 § 2 k.p.a. Wówczas organ winien jedynie poinformować taką osobę, że żądana informacja (akta) nie zostanie jej udostępniona.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. G. W jej uzasadnieniu podniósł, że nie sposób mu odmówić, jako spadkobiercy, interesu prawnego w wydobyciu akt administracyjnych dotyczących postępowania uwłaszczeniowego J. G., J. G., I. G. (c. T. i J.) oraz I. G. (c. W. i M.). W jego ocenie posiada on interes prawny, ponieważ aktualnie trwa postępowanie przed Sądem Okręgowym w Łodzi (II C 1082/08) oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Dodał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie żąda się czynności organu z zamiarem zaspokojenia potrzeby uregulowania własności gospodarstwa rolnego albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok, w którym zaznaczył, że punktem wyjścia w rozpatrywanej sprawie winna być więc ocena, czy wnioskodawca ma prawo do wglądu w akta administracyjne danego postępowania, bowiem dopiero wówczas można rozpatrywać możliwość zwrócenia się do organu mającego siedzibę w innej miejscowości o podjęcie działań w trybie art. 52 k.p.a. (pomoc prawna).

Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do postanowień art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak zauważył Sąd, z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 1999 roku, IV SA 1374/98, LEX nr 47904, z dnia 11 maja 1999 roku, IV SA 1023/98, LEX nr 47267). W przeciwnym razie spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 5 września 2001 roku, II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002/9-10/202).

Sąd podkreślił wiec,, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że wobec ustalenia, że wniosek o udostępnienie akt złożyła osoba nie mająca przymiotu strony, organ I instancji winien jedynie poinformować wnioskodawcę o odmowie udostępnienia żądanych akt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi bezzasadnie uznało, że wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego udostępnienia akt nie miało prawnego uzasadnienia i należało zastosować w sprawie normę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05 o obowiązku organu administracji wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i o umorzeniu postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego z tej przyczyny nie mogło się ostać.

Sąd zauważył też, że w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego zabrakło jakichkolwiek rozważań dotyczących samego postępowania, którego przebieg dokumentują akta administracyjne, do których wglądu domagał się skarżący. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że skoro organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie jest stroną żadnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Łodzi, to oznacza, że nie jest stroną postępowania i nie może zapoznać się z aktami administracyjnymi. Tymczasem z niezbyt czytelnych sformułowań zawartych w postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że prowadzone było postępowanie w uwłaszczeniowe w stosunku do osób wskazanych we wniosku z dnia 26 czerwca 2010 r. Świadczy o tym stwierdzenie, że o ile wnioskodawca wykaże swój ważny interes prawny, będzie mógł zapoznać się z żądanymi aktami w siedzibie organu I instancji.

Jest to o tyle istotne zdaniem Sadu, że strona w skardze do Sądu powołuje się na fakt, że jest spadkobiercą osób będących stronami postępowania uwłaszczeniowego (ze sformułowań zawartych w skardze wynika, że chodzi o postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstwa rolnego, a ze złożonego na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. pisma pełnomocnika skarżącego – że sprawa dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości). Tymczasem w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Podając wskazówki do dalszego rozpoznania sprawy, Sąd wskazał, że organ odwoławczy wyjaśni, czy toczy się (bądź toczyło się) postępowanie, w akta którego domaga się wglądu wnioskodawca, następnie rozważy, czy skarżącemu przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony i dopiero wówczas wyda rozstrzygnięcie dotyczące prawa strony do wglądu w te akta, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, że nawet wówczas, gdy o wgląd w akta administracyjne wnosi podmiot nie będący stroną danego postępowania, organ administracji winien zastosować normę przewidzianą w art. 74 § 2 k.p.a. dotyczącą prawidłowej formy rozstrzygnięcia.

Od w.w wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a) w związku z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, że odmowa udostępnienia akt sprawy podmiotowi nie będącemu stroną postępowania powinno nastąpić w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten zastrzega wymienioną formę wyłącznie dla stron, natomiast odmowa udostępnienia akt sprawy takiej osobie nie ma określonej formy procesowej; art. 145 § l pkt l lit. c w związku z art. 133 § l p.p.s.a. w związku z art. 73 § l k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ustalono, czy toczy się (toczyło się) postępowanie, w akta którego domaga się wglądu wnioskodawca, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ I instancji takie ustalenia poczynił, a organ II instancji je zaaprobował.

Wobec powyższych zarzutów Samorządowe Kolegium w Łodzi wniosło

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Kwestionując w pierwszej kolejności pogląd Sądu w pierwszej instancji o tym, że gdy wniosek o udostępnienie akt sprawy administracyjnej złożyła osoba nie mająca przymiotu strony, to organ I instancji powinien jedynie poinformować wnioskodawcę o odmowie udostępnienia żądanych akt w formie pisma, zamiast wydawać zaskarżalne zażaleniem postanowienie o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że większość wyroków NSA, na które powołał się Sąd I instancji, było wydanych w innym, niż aktualny, stanie prawnym (z wyjątkiem wyroku z dnia 16 maja 2006 r. I OSK 848/05). Organ zauważył mianowice, że od l stycznia 2002 r. obowiązuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, po. 1198 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jak podało SKO pogląd, że konkretna osoba ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej w dwojaki sposób: w trybie art. 73-74 k.p.a. -jeśli jest stroną postępowania, albo - jeśli stroną nie jest - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 28 października 2009 r., I OSK 545/09, z tezą: "Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", czy z 18 września 2008 r. I OSK 194/08, gdzie stwierdzono, że "Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. l ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej"). Zatem, zauważyło Kolegium, - tak jak w niniejszej sprawie - skoro skarżący nie był stroną postępowania, a żądał udostępnienia akt sprawy w trybie art. 73-74 k.p.a., należało poinformować go jedynie, iż prawo wglądu do akt w tym trybie mu nie przysługuje, a nie wydawać na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie dostępu do akt. Formę postanowienia zaskarżalnego zażaleniem o odmowie dostępu do akt k.p.a. zastrzega bowiem wyłącznie dla stron postępowania ubiegających się o dostęp do akt, a z określonych przyczyn nie jest to możliwe. Wynika to wprost z brzmienia przepisu art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Przepis jest jasny i nie wymaga wykładni - wynika z niego, że odmowa umożliwienia wglądu do akt stronie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Z kolei jeśli odmowa dotyczy osoby nie będącej stroną - następuje ona w formie pozaprocesowej (zwykłe pismo).Jak dalej organ podał, taka koncepcja pozostaje spójna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot, któremu odmówiono dostępu do akt z powodu braku interesu prawnego na podstawie art. 73 § l k.p.a., może wystąpić o udostępnienie informacji publicznej w trybie wspomnianej ustawy. Odmowa organu w tym zakresie podlega kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej - zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W tym kontekście pogląd Sądu I instancji o konieczności wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt także podmiotowi, który stroną postępowania nie jest – dla organu jest całkowicie chybiony. Po pierwsze, pogląd ten stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu art. 74 § 2 k.p.a., po drugie - można byłoby go zaakceptować w sytuacji, gdyby nie istniała ustawa o dostępie do informacji publicznej, która daje prawo dostępu do dokumentów administracji w określonym w niej trybie. W aktualnym stanie prawnym istnieje spójność koncepcji ustawodawcy w zakresie dostępu do akt administracyjnych - strona uzyskuje go w trybie k.p.a., zaś podmiot nie będący stroną - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast powołane przez Sąd wyroki NSA (z wyjątkiem wyroku z 2006 r.) dotyczyły stanu, w którym nie było innej możliwości ubiegania się o wgląd do akt, jak tylko w trybie k.p.a. W stanie obecnym problem ten jest już nieaktualny. W ocenie Kolegium - gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę szerszy kontekst tej sprawy, zapadłoby z pewnością inne rozstrzygnięcie.

Drugi pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, z którym nie zgodziło się Kolegium dotyczy oceny Sądu, że w sprawie nie zostały poczynione ustalenia dotyczące postępowania, "którego przebieg dokumentują akta administracyjne, do których wglądu domagał się skarżący". Organ zauważył, że takie stwierdzenie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § l ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". W aktach sprawy tymczasem znajduje się dokument z dnia 25 listopada 2010 r. skierowany przez Prezydenta Miasta Łodzi do M. G., z którego wynika, że w tym czasie nie toczyło się postępowanie, w którym wnioskodawca był stroną (skarżący zresztą tego nie kwestionował). Natomiast to, co dalej stwierdził Sąd, mianowicie że skarżący powołuje się na fakt bycia spadkobiercą stron postępowania uwłaszczeniowego - nie ma w sprawie znaczenia, bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 73 § l k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, dostęp do akt zastrzeżony był dla stron i ograniczony czasowo do postępowania w toku. Dopiero od wejścia w życie nowelizacji k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. nr 6, póz. 18) -czyli od 11 kwietnia 2011 r. - prawo to rozszerzono na etap po zakończeniu postępowania (przepis art. 73 § l k.p.a. ma od tego czasu brzmienie następujące: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania"). Zatem dopiero od 11 kwietnia 2011 r. spadkobierca może się powoływać na swoje własne prawo dostępu do akt na podstawie art. 73 § l k.p.a. Według Kolegium Sąd tej okoliczności nie wziął pod uwagę, co przesadziło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.74 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odmowa udostępnienia akt sprawy podmiotowi nie będącemu stroną powinna nastąpić w formie pisma. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania, taki pogląd jest również reprezentowany w orzecznictwie. Przepis ten art. 74 § 2 k.p.a. jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie postępowania oraz w sytuacjach, o których mowa w § 1 tego artykułu, jednakże z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien on być interpretowany w sposób rozszerzający, tzn. winien mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie byłby poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym" ( tak m.in. wyr. NSA z dnia 5 września 2001 r., SAB/Gd 127/00, Pal. 2002, z. 9-10, s. 202; por. także post. NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1081/08, LEX nr 516765).

Bezpośrednio z problematyką dostępu strony do akt administracyjnych związana jest treść przepisu art.73 § 1k.p.a., który w dacie wydania zaskarżonego postanowienia miał następującą treść, " W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów". Użyty w przepisie zwrot "w każdym stadium postępowania" był przedmiotem wykładni miedzy innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011r. II OSK 1014/10 w którym opowiedziano się za szerokim jego rozumieniem, przyjmując " że zwrot w każdym stadium postępowania ( art.73 § 1 k.p.a. ) obejmuje także okres po jego zakończeniu " , pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie. Za trafnością tej wykładni przemawia nadto fakt, iż w dniu 11 kwietnia 2011r. weszła w życie nowelizacja art. 73 § 1 k.p.a., przepis ten ma aktualnie następującą treść " Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania " Tym samym ustalona drogą wykładni treść przepisu art.73 § 1 k.p.a, znalazła odzwierciedlenie w brzmieniu przepisu.

Co do zasady treść przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza, że na organie spoczywa obowiązek przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona i tam zapoznania się z nimi. Nie oznacza to jednak, że nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczą jej czynny udział w postępowaniu. Za sytuację wyjątkową można uznać sytuację w której ze względu na brak możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy, powodowany obiektywnie istniejącymi przeszkodami, strona będzie pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu. W takiej sytuacji organ administracji publicznej może skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 52 k.p.a. i umożliwić stronie we właściwym organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego przeglądanie akt sprawy ( tak w wyroku NSA z 11 maja 2010r. I OSK 693/10 ).

W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jak pogląd , że konkretna osoba ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej w dwojaki sposób: w trybie art. 73-74 k.p.a. -jeśli jest stroną postępowania, albo - jeśli stroną nie jest - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 28 października 2009 r., I OSK 545/09), z następującą tezą: "Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie co do zasady podziela ten pogląd, równocześnie zaznaczając, że zagadnieniem pierwszoplanowym staje się tym samym ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje status strony. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Ponadto w przypadku zwłoki w rozpatrzeniu danej sprawy strona może podjąć określone środki dyscyplinujące organ, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.

Tak wiec strona prawo do informacji o sposobie załatwienia spraw może zrealizować w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ew. stosownych przepisów prawa materialnego, a nie w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej. Uzyskanie bowiem takiej informacji przez stronę postępowania administracyjnego następuje w trybie przepisów k.p.a., a nie w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest taki pogląd np. w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 28 października 2009r. I OSK 771/11, podobnie w postanowieniu NSA z dnia 12 maja 2011r. I OSK 771/11 " Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy.

Mając powyższe na uwadze brak było podstaw prawnych pozwalających na uznanie zasadności podniesionych zarzutów, a w konsekwencji należy stwierdzić że postępowanie przed organami administracji było przeprowadzone prawidłowo, a Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego M. G. - adwokatowi J. K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarby Państwa ( art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.