Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 805/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 320/18 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. D. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 320/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 9 listopada 2017 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (zwanego dalej także Prezesem URE) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Czy poniżej wymienione Świadectwa Pochodzenia dotyczące energii wytworzonej w odnawialnym źródle energii przez wytwórcę M. S.A., al. [...], wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, zostały przedstawione do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki?

2. Jeżeli poniżej wymienione Świadectwa Pochodzenia zostały przedstawione do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki, wnoszę o udostępnienie decyzji o umorzeniu tych Świadectw Pochodzenia.

3. Czy jeżeli wymienione poniżej Świadectwa Pochodzenia zostały przedstawione do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki, czy zostały one przedstawione do umorzenia przez E. S.A.?

4. Czy jeżeli poniżej wymienione Świadectwa Pochodzenia nie zostały przedstawione do umorzenia przez E. S.A., to przez kogo?".

We wniosku przedstawiła listę 98 świadectw pochodzenia wydanych wytwórcy M. S.A. z siedzibą w S., zawierającą numery i daty ich wydania.

Pismem z 11 grudnia 2017 r. nr [...] Prezes URE uznał powyższe informacje za informacje przetworzone i wezwał skarżącą do wykazania, że są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z 27 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła o udostępnienie żądanej informacji publicznej argumentując, że nie jest to informacja przetworzona. Jej zdaniem organ nie wykazał w wezwaniu, poza ogólnym stwierdzeniem, że ma ona charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie wniosła o udostępnienie decyzji Prezesa URE o umorzeniu świadectw pochodzenia wydanych na rzecz E. S. A. w latach 2011 – 2017.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w ww. wniosku.

W uzasadnieniu podał, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na konieczność przetworzenia informacji publicznej oraz zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, a także tajemnicy zawodowej dotyczącej giełdowego obrotu towarami giełdowymi. Zatem informacje te stanowią tajemnicę ustawowo chronioną, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak również stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uzyskanie informacji przetworzonej, jednak tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla oceny przedmiotowej sprawy niezbędne jest uwzględnienie szczegółowych okoliczności dotyczących zarówno przebiegu procesu umarzania przez Prezesa URE świadectw pochodzenia energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych, jak i obrotu prawami majątkowymi wynikającymi z tych świadectw. Istotne jest, że każde świadectwo pochodzenia uosabia prawa majątkowe, przy czym jedno prawo majątkowe odpowiada wolumenowi 1 kWh energii elektrycznej. W konsekwencji ustawowy obowiązek nabycia i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, de facto oznacza obowiązek nabycia, celem realizacji obowiązku, określonej ilości praw majątkowych, które wygasają po dokonaniu umorzenia świadectwa pochodzenia. Ustalenie czy dane świadectwo pochodzenia zostało przedstawione do umorzenia nie jest udzieleniem informacji prostej, gdyż wymagałoby dokonania wyliczenia, ile praw majątkowych wynikających z tego świadectwa umorzono, ile przedstawiono do umorzenia, ale nie umorzono, a ile nadal pozostaje nieumorzonych. Istotne jest, że jedną decyzją Prezesa URE umorzonych może zostać kilkanaście, kilkadziesiąt, kilkaset a nawet kilka tysięcy świadectw pochodzenia, a w okresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zostało wydanych co najmniej kilka tysięcy decyzji umarzających świadectwa pochodzenia (tylko w pierwszym półroczu 2017 r. wydanych zostało 764 decyzji obejmujących łączny wolumen umorzonych 10 462 415,323 MWh). W rezultacie ustalenie czy i w jakim zakresie dane świadectwo pochodzenia zostało przedstawione do umorzenia wymagałoby przejrzenia każdej (z kilku do kilku tysięcy) pozycji w każdej z kilku tysięcy decyzji umorzeniowych w okresie, w którym dane świadectwo mogło być przedstawione do umorzenia, a także wniosków jeszcze nierozpatrzonych. Co więcej dane te są objęte tajemnicą giełdową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1127 ze zm.).

Prezes URE nie śledzi losów już wydanych świadectw pochodzenia, z których wynikające prawa majątkowe zostały zarejestrowane przez giełdę towarową i które mogą być nabyte i odsprzedawane przez nieograniczoną liczbę uczestników rynku tych praw majątkowych. W piśmie z 6 października 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Prezesa URE skierowane do przedsiębiorstw energetycznych w ramach czynności wyjaśniających, przedsiębiorca przekazał nazwy kontrahentów, z którymi zawarł umowy na zakup praw majątkowych oraz przykładowe kontrakty, z jednoczesnym objęciem ww. danych tajemnicą przedsiębiorstwa. Przedsiębiorca wskazał, że "treść umów załączonych do niniejszego pisma, a także wskazane w załącznikach listy kontrahentów Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.)". Ponadto Prezes URE ustalił, że przedsiębiorca podjął szereg czynności i działań mających na celu uniemożliwienie publicznego udostępniania tych danych. W ocenie Prezesa URE dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Analiza postanowień przekazanych przez ww. przedsiębiorcę kontraktów potwierdza, że zawierają one klauzule zobowiązujące strony tych umów do zachowania w tajemnicy informacji związanych z ich realizacją. Mając na uwadze obiektywny charakter tajemnicy przedsiębiorcy, dokonano analizy wyjaśnień przedsiębiorcy i stwierdzono, że spełnione są przesłanki do uznania przedmiotowych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w tym przypadku dotyczyło m.in. informacji, kto był kontrahentem przedsiębiorcy w kontraktach na zakup praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia. Uwzględniając brzmienie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wyjaśnień przedsiębiorcy w zakresie środków podjętych w celu zachowania poufnego charakteru przedmiotowych uznano, że spełnione są przesłanki do uznania przedmiotowych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podniósł, że art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem zawierającym w sobie pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa lub nawet szerszym. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej następuje w przypadku tajemnicy przedsiębiorcy, która zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą obejmuje zawsze tajemnicę przedsiębiorstwa. Natomiast żadna norma czy zasada prawna nie nakazuje na potrzeby ustawy inaczej rozumieć pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa niż to zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Innymi słowy, jeżeli w przedmiotowej sprawie spełnione są przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to zachodzi podstawa do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem Prezesa URE udostępnienie informacji wskazanych we wniosku niewątpliwie umożliwiłoby dokonanie identyfikacji stron przedmiotowych umów z uwagi na zakodowanie w numerze indywidualnych, umarzanych świadectw pochodzenia tzw. identyfikacyjnego numeru DKN przedsiębiorcy, dla którego dane świadectwo zostało wydane. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 43b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.) Prezes URE prowadzi rejestr przedsiębiorstw energetycznych posiadających koncesję, który jest jawny i udostępniany w Biuletynie Informacji Publicznej URE i który umożliwia identyfikację koncesjonariuszy również poprzez wykorzystanie numeru DKN. Na podstawie posiadanych przez Prezesa URE danych nie jest możliwym ustalenie, które z umorzonych przez przedsiębiorcę świadectw pochodzenia w latach 2010–2017 zostały nabyte na podstawie objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa kontraktów, a które na podstawie transakcji sesyjnych realizowanych za pośrednictwem T. S.A., organizującej obrót prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia. Dodatkowo T. S.A. na pytanie skierowane do spółki w trybie roboczym (wiadomość e-mail z 23 października 2018 r.) wyjaśniła, że "dane dotyczące ilości transakcji zawieranych przez (...) są objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych; na postawie art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych T. może przekazać powyższe informacje Prezesowi URE, jednakże tylko w zakresie niezbędnym do kontroli wykonywania przez przedsiębiorstwa energetyczne oraz inne podmioty obowiązków określonych w ustawie prawo energetyczne; Prezes URE jest również zobowiązany do zachowania powyższych informacji w poufności zgodnie z art. 55c ustawy o giełdach towarowych.". Wobec powyższego stanowiska podmiotu prowadzącego obrót prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia, tj. istnienia obiektywnej przeszkody w postaci tajemnicy zawodowej, Prezes URE nie jest w stanie uzyskać informacji, czy oraz ewentualnie które z umorzonych przez przedsiębiorcę w latach 2010 – 2017 świadectw pochodzenia zostały nabyte na podstawie transakcji sesyjnych. W konsekwencji, brak jest możliwości identyfikacji danych dotyczących świadectw pochodzenia objętych transakcjami, co do których przedsiębiorca nie zastrzegł tajemnicy przedsiębiorstwa.

Dalej organ wskazał, że w przypadku, gdyby wskazane we wniosku świadectwa pochodzenia zostałyby nabyte i przedstawione do umorzenia Prezesowi URE, transakcje związane z ich nabyciem zostałyby dokonane za pośrednictwem T. S.A., organizującej obrót prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia. Organ powołał się na art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych definiującym pojęcie tajemnicy zawodowej, podnosząc, że dane dotyczące organizowanego przez T. S.A. obrotu prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia oraz informacje dotyczące czynności wynikających z uczestnictwa w tym obrocie chronione są tajemnicą zawodową w rozumieniu ww. ustawy. Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych Prezes URE nie jest upoważniony do udostępniania informacji na temat stron transakcji zawieranych na T. S.A., które nabyły wskazane we wniosku świadectwa pochodzenia i następnie ewentualnie przedstawiły je Prezesowi URE do umorzenia. Z będących w dyspozycji Prezesa URE informacji wynika, iż przedsiębiorca nabywał świadectwa pochodzenia przede wszystkim w oparciu o kontrakty dwustronne, obejmujące prawa majątkowe nabywane za pośrednictwem T. S.A. w ramach tzw. transakcji pozasesyjnych. Mając na uwadze ustawowy obowiązek zachowania tajemnicy giełdowej oraz wobec powyższego stanowiska podmiotu prowadzącego obrót prawami majątkowymi wynikającymi ze świadectw pochodzenia, tj. istnienia obiektywnej przeszkody w postaci tajemnicy zawodowej, Prezes URE nie jest uprawniony do udostępnienia skarżącej informacji objętych zakresem wniosku. W tym kontekście prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w oparciu o dyspozycję art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ podniósł również, że zakresem wniosku objęte są informacje, które nie należą do standardowych danych, gromadzonych w związku z bieżącą działalnością w bazach danych i systemie informatycznym, prowadzonych w URE. Żądane informacje są informacjami rozproszonymi i ich przygotowanie wiąże się z koniecznością ich przetworzenia na potrzeby wniosku i w dacie złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją, która zadośćuczyniłaby żądaniom wniosku, zaś w dalszej części powołał się na stanowisko judykatury. Dalej podał, że adres poczty elektronicznej skarżącej wskazuje, że jest ona pracownikiem Kancelarii świadczącej usługi doradcze swoim klientom. Działa więc w interesie swoim i swoich klientów, nie zaś w "szczególnym interesie publicznym", a ponadto nie wykazała szczególnego interesu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca M. D., zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci decyzji Prezesa URE o umorzeniu świadectw pochodzenia przez E. w latach 2011 – 2017. Decyzji tej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że udzielenie informacji, o które wnioskowała stanowiłoby naruszenie tajemnicy, ze względu na to, że umożliwiłoby identyfikację stron umów zawartych przez E. S.A., podczas gdy informacja ta nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy;

b) art. 5 ust 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że udzielenie informacji, o które wnioskowała, stanowiłoby naruszenie tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 2 ust. 10 ustawy o giełdach towarowych, podczas gdy Prezes URE nie jest zobowiązany do zachowania tajemnicy zawodowej na podstawie tej ustawy, a informacja, o którą wnioskowała, nie stanowi tajemnicy zawodowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwaną dalej: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i pominięcie materiału dowodowego wskazującego na to, że informacje wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie naruszyłoby tajemnicy przedsiębiorstwa E..

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności omówił prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazał, że Prezes URE bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie jest kwestionowane w sprawie, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia czy powyższa informacja publiczna stanowi informację prostą, czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz czy stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że wadliwie w niniejszej sprawie Prezes URE odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, powołując się na okoliczność, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy oraz, że stanowią one informację przetworzoną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że "tajemnica przedsiębiorcy korzysta z szerszej ochrony prawnej niż stwierdzenie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną". W przypadku bowiem uznania, że żądana informacja stanowi istotnie tajemnicę przedsiębiorcy nie będzie ona mogła być udostępniona wnioskodawcy pod żadnymi warunkami. Jeśli zaś informacja stanowi informację przetworzoną to winna ona być udostępniona wnioskodawcy, w sytuacji wykazania przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego, a to oznacza, że decyzja organu z [...] stycznia 2018 r. jest wewnętrznie sprzeczna i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Niezależnie od tej okoliczności Sąd pierwszej instancji zbadał czy organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej w powyższym zakresie jako wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji, nie zmienia się w informację przetworzoną. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ poinformował skarżącą, że informacja publiczna, której się domaga, stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu nie sposób jednak zweryfikować czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wyżej wskazanym. Zaskarżona decyzja powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie skarżąca pozbawiona byłaby realnej ochrony. Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie, bez odniesienia się do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami określonymi w u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej zostało wadliwie skonstruowane, bowiem Prezes URE nie zawarł w uzasadnieniu informacji o ilości decyzji umorzonych świadectw pochodzenia w poszczególnych latach, która to informacja musi być znana organowi z urzędu. Jest to informacja kluczowa dla oceny czy żądana informacja może mieć cechy informacji przetworzonej. Dodatkowo zakres wniosku nie dotyczy wszystkich decyzji, lecz tylko decyzji URE o umorzeniu świadectw pochodzenia przez E. w latach 2011 – 2017. Jednakże takiej informacji uzasadnienie zaskarżonej decyzji też nie zawiera. Dopiero tak wyodrębniony zbiór będzie wymagał głębszej analizy z uwzględnieniem kryteriów wskazanych przez skarżącą. Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala – w ocenie Sądu pierwszej instancji – na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Prezesa URE, bowiem organ nie podał żadnych liczb, które mogłyby świadczyć o ilości potrzebnych do zbadania decyzji ani też konkretnej liczby osób koniecznych do przeprowadzenia czynności, jak również przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna, nie wyjaśnia dostatecznie stanu faktycznego. Stąd też dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Jeśli zaś chodzi o odmowę udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to Sąd ten wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21.07.2011 r., sygn. akt. I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem, po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki, tj. 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Zdaniem Sądu pierwszej instancji tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1) Informacyjny – istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny – wola utajnienia danych informacji (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5.07.2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 13.11.2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/13 oraz w Warszawie z 11.02.2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/13).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia żądanych przez skarżącą danych. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nie została spełniona formalna przesłanka pozwalająca uznać, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem Prezes URE, rozważając tę kwestię, przyjął m. in. na podstawie pisma E. S. A. z 6 października 2017 r., iż udostępnienie przedmiotowych danych innym podmiotom naruszyłoby interes przedsiębiorstw energetycznych. Poza tym organ wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie skierowane do przedsiębiorstw energetycznych w ramach czynności wyjaśniających, przedsiębiorca przekazał nazwy kontrahentów, z którymi zawarł umowy na zakup praw majątkowych oraz przykładowe kontrakty, z jednoczesnym objęciem powyższych danych tajemnicą przedsiębiorstwa. Dalej organ ustalił, że przedsiębiorca podjął szereg czynności i działań mających na celu uniemożliwienie publicznego udostępniania tych danych. Zdaniem Sądu argumenty wskazane przez organ, przy ich bliższej analizie, nie wytrzymują jednak krytyki. Jak bowiem trafnie skarżąca zwróciła uwagę w skardze - lista kontrahentów E. S.A. już wcześniej była publikowana w prasie. W doktrynie zwraca się uwagę na związek pomiędzy upublicznieniem określonych informacji znajdujących się w dokumencie objętym formalnie tajemnicą przedsiębiorcy, a aspektem materialnym owej tajemnicy. Zdaniem Sądu, jeżeli dane objęte formalnie tajemnicą przedsiębiorcy zostaną następnie upublicznione, to nie sposób przyjąć, iż występuje nadal element materialny tajemnicy, zaś w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Już chociażby – w prasie – w zakresie tam wykazanym, nie można przyjąć, iż nadal występuje element materialny tajemnicy przedsiębiorcy. W tej sytuacji w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem nie wiadomo czy w dokumentach objętych wnioskiem zawarta jest tajemnica przedsiębiorcy i w jakim zakresie, czy też tajemnica ta nie występuje. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko organu, że dokumenty te zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w stosunku danych, co do których brak jest stanowiska o zachowaniu ich w poufności, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Doszło też do naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy ponownie jaki charakter mają żądane przez skarżącą informacje i w zależności od tego stwierdzenia rozpozna sprawę z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w ww. wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a w sprawie kosztów orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia opartego na części a nie całości akt sprawy, a co najmniej pominięcie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa URE (s. 7-8), ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia się do jednej ze wskazanych przez organ przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej skarżącej, tj. tajemnicy zawodowej w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych dotyczącej działalności prowadzonej przez T. S.A.; przy czym uzasadnienie to nie wyjaśnia również przyczyn pominięcia wagi (lub braku) tej przesłanki przez Sąd;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione rozpoznanie sprawy w granicach, które pominęły znaczenie tajemnicy zawodowej T. S.A. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej skarżącej;

3) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie w niniejszej sprawie tajemnicy zawodowej dotyczącej działalności T. S.A. (obowiązującej również Prezesa URE) jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, co stanowi pochodną zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych powyżej;

4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że informacja, której dotyczył wniosek skarżącej, straciła przymiot tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ uległa ujawnieniu w prasie, chociaż ustalenia prasowe nie wyczerpują listy kontrahentów tego przedsiębiorstwa, co wynika wyraźnie z tego samego materiału dowodowego;

5) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że wskazany przez Prezesa URE w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakład pracy pracowników organu, koniecznej dla udostępnienia informacji publicznej skarżącej, nie przemawia w wystarczającej mierze za wnioskiem, że mamy do czynienia w tym przypadku z informacją przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. Podtrzymał stanowisko, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. WSA praktycznie nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie spełnienia przesłanek dla uznania żądanych danych za informację przetworzoną. Wskazał, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej w pełnym zakresie wymagałoby sprawdzenia informacji zawartych w co najmniej 3606 decyzjach Prezesa URE, tj. ponad 100 000 zapisów dotyczących umorzenia, w części lub w całości, praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia. Nawet przekazanie informacji jedynie w ograniczonym zakresie, tj. w odniesieniu do decyzji umorzeniowych wydanych na rzecz E. S.A. wymagałoby sprawdzenia 13 981 tego rodzaju informacji. Organ podniósł, że nie jest prawidłowe ustalenie WSA, że: "jak bowiem trafnie skarżąca zwróciła uwagę w skardze z 12 lutego 2018 r., lista kontrahentów E. S. A. już wcześniej była publikowana w prasie". Jedynie bowiem lista 22 kontrahentów, wobec których spółka wniosła pozwy do sądów, została upubliczniona. W zdecydowanej natomiast większości tych kontrahentów informacja na ich temat nie jest publicznie dostępna. Zatem aktualne wobec nich pozostają ustalenia Prezesa URE co do spełnienia przesłanek objęcia danych dotyczących tych podmiotów tajemnicą przedsiębiorstwa, zastrzeżoną przez E. S.A. Nadto organ wskazał, że każda decyzja umorzeniowa jest oparta o informacje pozyskane od T. i w zaufaniu do nich. Świadectwo umorzenia obejmuje informacje, o których mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych, zawierające informacje objęte tajemnicą zawodową. Prezes URE, po weryfikacji tego dokumentu, przenosi jego treść do rozstrzygnięcia decyzji umorzeniowej. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem WSA, że informacja dotycząca decyzji administracyjnych w zakresie umorzenia przez Prezesa URE praw majątkowych przedstawionych przez E. w ogóle nie podlega tajemnicy zawodowej w rozumieniu ww. ustawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Zarządzeniem z 13 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 13 września 2021 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – oświadczył, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Natomiast skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na korespondencję sądową,

Zarządzeniem z 9 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Trzy pierwsze zarzuty, mimo iż zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. pozostają ze sobą w związku treściowym. Ich istota ogniskuje się wokół nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprawy w pełnych jej granicach – w tym przypadku z pominięciem znaczenia tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych dotyczącej działalności T. S.A. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stąd też autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż Sąd oparł rozstrzygnięcie na części akt sprawy nie dostrzegając zagadnienia tajemnicy zawodowej dla odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, co znalazło wyraz w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego problemu i uchybieniu obowiązku sporządzenia uzasadnienia według wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z powyższego przepisu wynika obowiązek sądu administracyjnego do orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie jest to dzień [...] stycznia 2018 r. Podstawą wyrokowania sądu mogą być tylko okoliczności, które wynikają z akt administracyjnych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 12.9.2018 r., II GSK 1095/18). Inaczej mówiąc ocenie podlega tylko materiał faktyczny i dowodowy, który istniał na dzień wydania decyzji i był zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Oznacza to także, że przez zarzut naruszenia tego przepisu nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie przyjętego w sprawie stanu faktycznego, czy oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego i poszczególnych dowodów, gdyż sens przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. łączyć należy z zakazem orzekania przez sąd administracyjny na podstawie innych dowodów niż zgromadzone w aktach (administracyjnych) na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Analiza zarzutu pierwszego nie pozwala na ustalenie w jaki sposób miało dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż treść skargi kasacyjnej nie pozwala jednoznacznie przyjąć, czy jej autor podniósł zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. dla zakwestionowania stanu faktycznego, czy też w innym celu. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ich łączne naruszenie polegać miało zaś na wydaniu zaskarżonego wyroku na podstawie jedynie części akt i pominięciu w uzasadnieniu kwestii tajemnicy zawodowej, mimo, iż była ona podstawą wydania decyzji odmownej oraz jednego z zarzutów wniesionej skargi.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w aspekcie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony tajemnicy zawodowej. W tym zakresie konieczne jest jednak podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). W związku z brakiem skonkretyzowania na czym miało polegać naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia tego przepisu uznać należało za nieskutecznie podniesiony.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90). Należy jednak mieć na uwadze, iż fakty sprawy są kategorią szeroką, której nie można utożsamiać wyłącznie z okolicznościami faktycznymi. Wśród faktów sprawy należy wyróżniać fakty będące zjawiskami empirycznymi (fakty zwykłe) oraz fakty mogące powstać tylko na gruncie pewnych instytucji prawnych (fakty instytucjonalne), np. określone czynności konwencjonalne, czy określony stan prawny rzeczy lub jednostki (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, t. II cz. 1 red. W. Chróścielewski, System Prawa Administracyjnego Procesowego, red. Naczelni G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s. 43 i nast.).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, wynikającym z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., było rozpoznanie sprawy w tak zakreślonych granicach, bez względu na granice zaskarżenia. Tym bardziej powinien on rozpoznać wszystkie zarzuty skargi, jeśli są one podniesione w granicach materialnoprawnych sprawy i zarzuty te są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem Sądu było także odniesienie się w uzasadnieniu do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 7.09.2017 r., sygn. akt II OSK 2904/16). Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15.06.2010 r., II OSK 986/09; z 12.03.2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach materialnoprawnych, a następnie uchybił obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wymogami przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że skarżąca we wniosku z 9 listopada 2017 r. zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym w czterech wyodrębnionych pytaniach. Podstawą wydania decyzji odmownej było uznanie wnioskowanej informacji publicznej za informację przetworzoną i oparcie podstawy materialnoprawnej decyzji na przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (vide s. 3 zaskarżonej decyzji). Ponadto organ stanął na stanowisku, iż jej udzielenie jest prawnie niedopuszczalne za względu na konieczność ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych oraz konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podstawą prawną odmowy udzielenia informacji publicznej, obok tych przepisów, stał się więc odpowiednio - przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do sposobu rozumienia pojęcia informacji przetworzonej, jak również jego oceny stanu rozpoznawanej sprawy związanej m.in. z brakiem możliwości zweryfikowania przez Sąd prawidłowości stanowiska Prezesa URE co do charakteru prawnego tych informacji związanych z niepodaniem przez organ liczb, które mogłyby świadczyć o ilość decyzji, których analiza umożliwiłaby udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej, czy konkretnej ilości osób niezbędnych do przeprowadzenia czynności analitycznych, jak również przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych (vide uzasadnienie s. 16 i nast.). Część z tych danych została podana przez organ dopiero w skardze kasacyjnej, co pozostaje bez wpływu na ewentualną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie podstawy odmowy, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja odmowna wydana została również na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. (s. 17 uzasadnienia). Mimo deklaracji dostrzeżenia przez Sąd orzekający w pierwszej instancji problemu istnienia tajemnicy zawodowej, nie rozpoznał on sprawy w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, iż M. D. w zarzucie 1.a zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że udzielenie wnioskowanej informacji stanowiłoby naruszenie tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o giełdach towarowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnych jej granicach normatywnych, gdyż z pola kontroli zaskarżonej decyzji wyeliminował element tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych dotyczący działalności T. S.A., mimo iż był on podstawą prawną odmowy udostępnienia części informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji sporządził także uzasadnienie z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż mimo że formalnie dostrzegł w pisemnym uzasadnieniu kwestię tajemnicy zawodowej oraz zarzutu strony skarżącej w tym zakresie, to nie odniósł się merytorycznie do tego zagadnienia prawnego i nie wskazał, czy podniesiony przez stronę zarzut jest uzasadniony. Nie wyjaśnił tym samym podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia i nie wskazał na podstawę prawną, w oparciu o którą orzekł w tym zakresie. Ważne jest przy tym to, iż zarzut ten dotyczył istotnego aspektu rozpoznawanej sprawy. Uznanie bowiem, iż wnioskowane informacje powinny zostać objęte ochroną wynikającą art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 54 ust. 1 pkt 9 ustawy o giełdach towarowych uprawniałoby organ do wydania decyzji odmownej i pozwalałoby uznać wydaną decyzję za odpowiadającą prawu. Udzielenie odpowiedzi negatywnej w tym zakresie nakazywałoby z kolei badanie legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w przypadku stwierdzenia, że te także nie występują, uprawniałoby dopiero wówczas do podjęcie oceny kontrolowanej decyzji przez pryzmat przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, którego obowiązkiem będzie rozpoznanie sprawy w jej granicach, przy uwzględnieniu odmowy udostępnienia informacji publicznej także tajemnicy zawodowej.

Rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie uznać należało za przedwczesne.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.