Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 701/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 roku sprawy ze skargi K. S., J. N. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 13 lutego 2015 roku nr III/16/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminie Ostrówek oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

W dniu 19 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu skarga K.S., J.N. i M.K. na uchwałę Rady Gminy Ostrówek z dnia 13 lutego 2015 r. Nr III/16/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminie Ostrówek.

Skarżący zarzucili, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień skarżących, a także z naruszeniem przepisów prawa, a to:

- art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – dalej jako: ustawa) poprzez brak udokumentowania przeprowadzenia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium poprzez załączenie do dokumentacji planistycznej;

- art. 17 pkt. 1 ustawy poprzez brak potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu w Biuletynie Informacji Publicznej;

- art. 17 pkt 3 ustawy poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie wniosków złożonych do planu miejscowego - do dokumentacji załączono wykaz z informacją o rozstrzygnięciu wniosków, brak jest natomiast dokumentu stanowiącego same rozstrzygnięcie. Ponadto informacja o sposobie rozstrzygnięcia wniosków nie zawiera uzasadnienia dla odrzucenia wniosków, co należy traktować jako nadużycie władztwa planistycznego;

- art. 17 pkt 10 ustawy poprzez brak potwierdzenia ogłoszenia o wyłożeniu w BIPie oraz niezapewnienie wyłożenia projektu planu z dostępnością dla publicznego wglądu przez minimalnie 21 dni. Dokumentacja planistyczna nie zawiera potwierdzenia, że projekt planu był udostępniony do publicznego wglądu przez 21 dni, jako że w wymienionym terminie były dni wolne od pracy, podczas których Urząd Gminy, w którym udostępniono projekt planu był nieczynny. Tak więc projekt planu był faktycznie udostępniony do publicznego wglądu przez mniejszą niż wymagana przepisami ustawy ilość dni. W dokumentacji brak jest wymaganego potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu w BIP-ie. Naruszenie art. 17 pkt. 10 ustawy w identyczny sposób nastąpiło podczas ponownego wyłożenia do publicznego wglądu - brak potwierdzenia ogłoszenia o wyłożeniu w BIP-ie oraz niezapewnienie wyłożenia projektu planu z dostępnością dla publicznego wglądu przez minimalnie 21 dni;

- art. 17 pkt 12 ustawy poprzez nadużycie władztwa planistycznego w rozstrzygnięciu uwag, w odniesieniu do braku uzasadnienia nie uwzględnienia uwag złożonych w wyniku wyłożenia do publicznego wglądu. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dokonanego przez Wójta Gminy, jak i do rozstrzygnięcia dokonanego przez Radę Gminy. Ponadto do dokumentacji załączono wyłącznie wykaz z informacją o rozstrzygnięciu wniosków, brak jest natomiast dokumentu zawierającego samo rozstrzygnięcie;

- art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z2013 r., poz.1235 ze zm. – dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), poprzez brak udokumentowania podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu miejscowego w BIP-ie;

- art. 51, ust. 2, pkt 2 lit. d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który wymaga określenia, analizy i oceny celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotnych z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposobów, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania przedmiotowego dokumentu, podczas gdy w tej sprawie dokument ten nie wypełnia wymagań określonych wskazanymi przepisami prawa;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez brak określenia - w zaskarżonej uchwale -linii zabudowy w sytuacji gdy wymaga się liczbowego opisu odległości linii zabudowy, który w tej sprawie nie występuje;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprzyporządkowanie - w zaskarżonej uchwale - wszystkim terenom symbolu literowego i numeru wyróżniającego spośród innych terenów (występuje kilka terenów PU, WS, R, ZL, ZLD, KDL, KDW, RM.1).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych norm.

Nadto wnieśli, na zasadzie art. 106 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dopuszczenie dowodów:

- z umów dzierżawy z dnia: 4 września 2012 r., 28 września 2012 r. (dla dz. 324), 28 września 2012r. (dla dz. 326), 28 września 2012r. (dla dz. 327), 28 września 2012r. (dla dz. 325), 6 listopada 2012r. - na okoliczność naruszenia - wskutek wydania zaskarżonego aktu - interesu prawnego i uprawnień skarżących w ten sposób, że nie mogą korzystać w zaplanowany sposób z przedmiotowych nieruchomości;

- z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] w sprawie nr [...]oraz z dnia [...] w sprawie nr [...]na okoliczność naruszenia - wskutek wydania zaskarżonego aktu - interesu prawnego i uprawnień skarżących w ten sposób, że nie mogą korzystać w zaplanowany sposób z przedmiotowych nieruchomości;

- wezwania z dnia 8 czerwca 2015 r. wraz z potwierdzeniem odbioru na okoliczność dopuszczalności skargi.

Uzasadniając skarżący wskazali, iż pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. wezwali stronę przeciwną do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy O. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Z kolei swój interes prawny skarżący wywodzą z prawa własności nieruchomości – w przypadku J.N. i M.K., natomiast K.S. jest dzierżawcą nieruchomości należących do skarżących, nadto jest adresatem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] ustalających środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia planowanego na terenie objętym planem. Skarżący K.S. nie może zrealizować praw przyznanych tymi decyzjami i kontynuować procesu inwestycyjno-budowlanego, wyłącznie z przyczyn leżących po stronie przeciwnej.

Skarżący zwrócili uwagę, że gmina wprowadziła w życie uchwalony akt nie ze względu na skonkretyzowany interes publiczny wobec, którego interes indywidulany należałoby poświęcić ale ze względu na własne "widzi mi się". Rażąco przy tym naruszono zasadę proporcjonalności. Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu, w konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. W tej sprawie nie powołano żadnych okoliczności, które wymagały nagłego, nieskoordynowanego i nieuzasadnionego objęcia miejscowym planem tylko wybranych i rozczłonkowanych części terenu i to tylko po to aby zablokować inwestycję skarżących. Gmina nie stworzyła nawet pozorów, że jej działania mają za zadanie realizować inną funkcję aniżeli prawną eliminację inwestora. Skarżący podkreślili, powołując się na judykaturę, iż naruszenie prawa aby było istotne lub doniosłe musi prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W tej sprawie naruszenia te polegają m.in. na tym, że nie dokumentowano przeprowadzenia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium poprzez załączenie do dokumentacji pianistycznej. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikam. Analiza akt postępowania planistycznego, nie pozwala na odkodowanie tych wyników. To samo dotyczy wniosków składanych do planu.

Analiza orzecznictwa sądowo - administracyjnego wskazuje zaś, że ocena uchybień w postępowaniu planistycznym winna być rygorystyczna. Zasady stanowienia prawa miejscowego powinny być ściśle przestrzegane, gdyż stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Jeśli więc w tej sprawie występują istotne uchybienia dotyczące udostępniania aktu do publicznego wglądu, czy też w ogóle brak uzasadnienia rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag (i wniosków), to nie trudno uznać, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem procedury prowadzącej do jego ustanowienia. O pośpiesznym i niestarannym działaniu strony przeciwnej świadczą również uchybienia dotyczące skutków finansowych zapadłej uchwały. Po pierwsze prognoza skutków finansowych nie została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, tj. przez rzeczoznawcę majątkowego. Po drugie prognoza nie zawiera wiarygodnego, popartego szczegółowymi danymi źródłowymi odniesionymi do poszczególnych działek ewidencyjnych, określenia przychodów i kosztów gminy, co fałszuje odbiór wniosków z prognozy - z tego względu nie można stwierdzić czy podane wielkości są prawidłowe. Prognoza podaje sztywne wartości odnoszące się do przychodów i kosztów gminy, nieuwzględniające dynamiki jaka cechuje skutki finansowe uchwalenia planu miejscowego, co uniemożliwia wyciągnięcie prawidłowych wniosków z prognozy.

Na koniec skarżący zwrócili uwagę na brak liczbowego określenia odległości linii zabudowy, chaotyczne przyporządkowanie terenom oznaczeń liczbowych, Rada nie powołała żadnych uzasadnionych okoliczności, na podstawie których musiała dokonywać wyboru pomiędzy koncepcjami zagospodarowania terenu wskazanymi przez skarżących, a przyjętymi przez Radę, nie wykazano prymatu interesu publicznego nad indywidualnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu ustosunkowała się do wykazywanego przez skarżących interesu prawnego. Rada wskazała, iż K.S. jest dzierżawcą działek o nr 348/4, 324, 325, 326, 327 i 725, jednolite orzecznictwo stanowi zaś, iż ani dzierżawca nieruchomości ani jego użytkownik nie są legitymowani do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie można przyjąć, iż plan narusza ich interesy prawne. Owszem ustalenia planu mogą oddziaływać na stosunki prawne łączące dzierżawcę, użytkownika i właściciela ale są to kwestie odnoszące się do zawartych umów i podlegają innym uregulowaniom. Nadto z uwagi na charakter decyzji środowiskowej, jej uzyskanie wskazuje jedynie na zamiar podjęcia działalności gospodarczej, w tym przypadku uruchomienia elektrowni wiatrowej.

Z kolei pozostali skarżący, owszem są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie wykazali w jaki sposób doszło do naruszenia ich interesów w związku z podjętą uchwałą. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła ich prawa własności, zaś zawarte umowy dzierżawy maja charakter przedwstępny gdyż wydanie przedmiotu dzierżawy jak i pobieranie pożytków w postaci czynszu dzierżawnego uzależnione jest od uzyskania przez dzierżawcę prawomocnego pozwolenia na budowę. Nadto sformułowane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieprecyzyjne, nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się do nich.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego. Skarżący wskazują przede wszystkim na zarzuty naruszenia art. 17 ustawy, lecz w ocenie organu są one niezasadne. W kwestii obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu Rada wskazała, iż obwieszczenie takie zostało opublikowane także na stronie internetowej BIP gminy, co zostało zanegowane przez stronę. Bezzasadne są również zarzuty nieprawidłowego rozstrzygnięcia wniosków, gdyż ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ sporządzający projekt planu. Zdaniem Rady rozpatrzenie uwag następuje w formie zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz listę uwag nieuwzględnionych. W ustawie nie zostały sprecyzowane przepisy regulujące tryb rozpatrzenia uwag, w szczególności nie ma wymogu aby przedstawiona lista nieuwzględnionych uwag specyfikowała treść nieuwzględnionej skargi, zatem ich nieuwzględnienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2015 r. Wójt Gminy O. zatwierdził listę uwag). W odniesieniu do niezachowania terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy, organ jest zobowiązany wyłącznie do ogłoszenia obwieszczenia o wyłożeniu projektu do wglądu, nie zaś do zawarcia w obwieszczeniu treści takiego projektu. A ponadto brak jest podstaw do zmiany zasad obliczania terminów ogłoszeń poprzez przyjęcie, że do okresu 21 dni, w którym mogą być składane wnioski nie można wliczać dni wolnych od pracy, tym bardziej, ze ustawa nie precyzuje, iż mają to być dni wolne od pracy. Jako bezzasadny Rada oceniła zarzut naruszenia art. 39 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, gdyż zarówno w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu z dnia 14 marca 2014 r. jak i w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu z dnia 10 października 2014 r. i z dnia 5 grudnia 2014 r. zawarte są informacje o przystąpieniu do sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu, dokumenty te były umieszczane na stronie BIP. Podobnie jak zarzut odnośnie prognozy skutków finansowych, gdyż przepisy ustawy ani rozporządzenia nie wymagają aby prognoza skutków finansowych była uzgadniana z jakimkolwiek organem, ani by była sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, powinna być to rzetelna analiza ekonomiczna. Reasumując Rada stwierdziła, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sposób prawidłowy z zachowaniem obowiązujących procedur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga K.S., J.N.N i M.K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy O. z dnia 13 lutego 2015 r. Nr III/16/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminie O..

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Wprawdzie przedmiotem zaskarżenia nie musi być cały plan, mogą nim być wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidulanych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym w niniejszej sprawie skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w całości.

Sąd badał w pierwszej kolejności, czy wniesiona przez K.S., J.N. i M.K. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia, a więc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej. Rozpatrzenie skargi pozostaje zatem w kompetencji sądu administracyjnego.

W ocenie sądu, skarżący dopełnili również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż pismem opatrzonym datą 8 czerwca 2015 r. (doręczonym organowi 11 czerwca 2015 r.) wystąpili z takim wezwaniem do Rady Gminy O., na które organ nie udzielił odpowiedzi.

Uwzględniając zaś treść art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa, liczonym od zdarzenia jakim jest doręczenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzić należy, że skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, gdyż z adnotacji organu wynika, iż wpłynęła 23 lipca 2015 r.

Skarga K.S., J.N i M.K. spełnia więc wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności konieczne jest rozstrzygniecie, czy wnoszący skargę mają interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 ustawie o samorządzie gminnym należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny. Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (vide: wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 736/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca zobowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Istotne jest, iż skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący K.S. swój interes prawny w podważeniu prawidłowości uchwały Rady Gminy O. z dnia 13 lutego 2015 r. wywodzi z dzierżawy działek, objętych postanowieniami zaskarżonego planu, na których planuje rozpoczęcie działalności gospodarczej, a które to zaskarżona uchwała czyni niemożliwymi do realizacji. Skarżący wskazuje na dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji na terenach objętych zaskarżonym planem. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które nie przyznaje ochrony zgłaszanym interesom potencjalnym, wynikającym z naruszenia interesu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08) lub interesom przedsiębiorców nie wynikającym z przysługującego im prawa własności (użytkowania wieczystego), tak w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II OSK 902/11, a w końcu wywodzonym z samego nieuwzględnienia w uchwale oczekiwań czy postulatów uprawnionego odnośnie przeznaczenia terenu (wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07, wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący jako dzierżawca dysponuje jedynie prawem do używania i pobierania pożytków z tej nieruchomości, a wobec tego nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Zaskarżony plan nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można stwierdzić, iż skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania działek dwóch pozostałych skarżących zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. W tym znaczeniu w sposób pośredni i pochodny uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy będą zależały od uprawnień posiadanych przez samego właściciela. Żaden zaś z przepisów art. 693-709 Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. W szczególności co do prawa dzierżawy nie ma odpowiednika art. 140 k.c. gwarantującego, że przepisy ustaw mogą określać sposób wykonywania prawa własności. Uprawnienia dzierżawcy wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli właściciela (wydzierżawiającego) następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę. Gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1483/14).

W świetle powyższego podzielić należy argumentację Rady Gminy O., iż skarżący K.S. nie posiada interesu prawnego, którego naruszenie wiązałoby się z uchwaleniem planu, co za tym nie posiada legitymacji w zaskarżeniu tegoż planu. Dzierżawca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały.

Pozostali skarżący J.N. i M.K. jako właściciele nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadają niekwestionowaną legitymacje, gdyż ich interes prawny wynika z chronionego konstytucyjnie prawa własności. Niemniej jednak nie wystarczy wykazanie istnienia interesu prawnego, niezbędne jest wykazanie naruszenie tegoż interesu poprzez postanowienia planu. Lektura skargi w tym zakresie nie pozwala na przychylenie się do stanowiska skarżących, iż postanowienia zaskarżonego planu naruszają ich interes prawny, skarga nie zawiera w tym względzie żadnych zarzutów i argumentów świadczących o takim naruszeniu prawa własności. Teren działek należących do skarżących został przeznaczony pod zalesienie i częściowo wody powierzchniowe, jednak brak podstaw do twierdzenia, iż nastąpiło to z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących i skarżący na takie nie wskazują.

Z akt sprawy wynika, że Gmina nie uwzględniła wniosków stron domagających się przeznaczenia, należących do nich terenów, funkcjonujących do czasu uchwalenia planu jako rolne, pod budowę elektrowni wiatrowej.

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza jednak wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny, nadto interes ten musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), co oznacza że jest "prawnym".

Podsumowując, zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż takiego interesu w zaskarżeniu tego aktu skarżący K.S. nie posiadał, natomiast skarżący J.N. i M.K. nie wskazywali na wadliwości naruszające ich prawnie chronione interesy, gdyż samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w uchwalonym planie, które nie są zgodne z oczekiwaniami skarżących nie jest wystarczające do uznania, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Wobec braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżących, nie ma też podstaw do badania przez sąd prawidłowości zachowania procedury przy uchwalaniu zaskarżonego aktu.

Tym samym, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co uzasadnia jej oddalenie, o czym sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB