Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 8, art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/14 w sprawie ze skargi B.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.G. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] października 2013 r. o odmowie uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie:

1) pomostu (tarasu) do wędkowania częściowo zadaszonego wiatą – istniejącego,

2) pomostu do wędkowania – łącznika komunikacyjnego – istniejącego,

3) pomostu do wędkowania – projektowanego,

4) pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających w ilości 5 sztuk – projektowanego,

5) opalowania nadbrzeża – projektowanego

na terenie działek ew. nr [...], [...] w obrębie wsi Kleszewo, gm. Pułtusk. Wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy była skarżąca. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.").

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że ze względu na położenie działek w Nadbużańskim Parku Krajobrazowym i na obszarze Natura 2000 "Dolina Dolnej Narwi" wskazana w projekcie inwestycja musi być zgodna zarówno z rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 66, poz. 1701 – dalej jako "rozporządzenie"), jak również z art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – dalej jako "u.o.p.".). W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił szczegółowo argumentację organu.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił w pierwszej kolejności, że odnośnie przedsięwzięć zrealizowanych bądź planowanych na działkach ew. nr [...], [...] orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z 30 września 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 932/11. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte nowym wnioskiem o uzgodnienie, jednak należy uwzględnić oceny sformułowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt. IV SA/Wa 932/11, gdzie wskazano, że jeżeli uzgadniany projekt decyzji obejmuje szereg przedsięwzięć, a realizacja niektórych obiektów nie może być zaakceptowana, to zasadne jest orzeczenie odmowne.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że na terenie objętym wnioskiem (na terenie wyspy oznaczanej na mapach jako półwysep) nie jest dopuszczalna realizacja istniejącego pomostu (tarasu) do wędkowania częściowo zadaszonego wiatą, istniejącego pomostu do wędkowania – łącznika komunikacyjnego oraz projektowanego opalowania nadbrzeża. Trafnie bowiem organ ocenił, że odstępstwo od zakazu realizacji zabudowy w odległości 100 m. od brzegów nie dotyczy wskazanych obiektów. W przypadku realizacji opalowania, trafnie wskazano, że mogłoby to powadzić także do naruszania zakazu zmiany rzeźby terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że granice odstępstwa od zakazu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, nie można uznać za obiekty służące turystyce wodnej pomostu do wędkowania z zadaszoną wiatą, czy obiektów inżynierskich przydatnych do dotarcia na wyspę, gdzie skarżąca chce zorganizować port (wniosek obejmuje także realizację małej przystani). Obiekt ten może być przydatny do wykorzystywania przystani, ponieważ zapewnia komunikację z lądem, jednak nie pozostaje on w bezpośrednim związku z turystyką wodną, bowiem dla osób ją uprawiających możliwe jest dotarcie do lądu drogą wodną. Uznanie, że realizacja danego rodzaju obiektu była uzasadniona, oznaczałoby konieczność rozważania też – przy zmianie koncepcji inwestora – czy nie byłoby przydatne zapewnienie także dojazdu do przystani, a więc budowa w związku z tym drogi dojazdowej łącznie z mostem na wyspę itp. Wybór miejsca na realizację urządzeń służących uprawianiu turystki wodnej (półwysep w istocie stanowiący wyspę) determinuje – wobec istniejących w parku krajobrazowym zakazów – zakres możliwości organizacji usług w tym zakresie. Należy uwzględnić ustanowione na danym terenie ograniczenia, które wykluczają realizację infrastruktury, wykraczającej poza przewidziane cele, w tym cele turystyki wodnej. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenów przybrzeżnych jedynie w zakresie, w jakim służy to turystyce wodnej. Wyklucza to realizację takich obiektów, które pozostawać mogą jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej, a których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych, czy urbanizację.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, ze trafnie odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla istniejących obiektów, oceniając aktualną ich funkcję, jak i możliwe ich wykorzystanie. Organ nie jest uprawniony do oceny aktualnie istniejącego obiektu, jako mieszkalnego i dokonywania uzgodnienia z uwagi na obecny stan faktyczny, lecz ma określić, pod jakimi warunkami budowla mogłaby być zrealizowana. Organ trafnie wywiódł, że oba obiekty wskazywane jako istniejące nie mogą być zaakceptowane na zasadzie uzgodnienia. Obiektywnie nie służą bowiem celom turystyki wodnej. Budowla określona, jako zadaszona wiata i pomost do wędkowania ma takie cechy techniczne, że nie może służyć bezpośrednio turystce wodnej. Wysokość pomostu i jego konstrukcja (barierki) stanowią o braku przydatności do cumowania jednostek wodnych zaś tzw. zadaszona wiata jest obiektem mieszkalnym, możliwym do wykorzystania nie tylko dla celów turystki wodnej. Z kolei pomost do wędkowania (łącznik komunikacyjny) służy do skomunikowania wyspy z lądem. Może być on wykorzystywany także przez osoby uprawiające turystkę wodną, lecz nie jest w tym celu konieczny a jednocześnie służyć może innym celom. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, że pomost może służyć do wędkowania, a wywody organu w tym zakresie są wobec tego chybione. Wędkarstwo nie stanowi bowiem formy turystyki wodnej.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że realizacja palisady wzdłuż brzegów nie służy celom turystki wodnej.

W ocenie Sądu I instancji, w tym świetle zasadne było wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji a następnie jego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Dotyczy to tych zarzutów, w których podnosi się, że gdy chodzi o dwa z planowanych przedsięwzięć – pomost określany obecnie jako "do wędkowania" i pomost pływający do cumowania niewielkich jednostek (w ilości 5 sztuk), organ wadliwie uzasadnił swoje stanowisko, co może mieć istotny wpływ na dalszy przebieg postępowania. Słusznie wskazano w skardze, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ wydając negatywne orzeczenie podaje, jako przyczynę, brak sprecyzowania określonych warunków technicznych. Jednocześnie strona nie uzyskuje informacji, pod jakimi warunkami może zrealizować obiekty i jak ma być zmodyfikowany projekt decyzji (w wyniku sprecyzowania wniosku bądź z urzędu, przez organ prowadzący postępowanie główne), żeby organ uzgadniający zajął w przyszłości stanowisko pozytywne. Obowiązek przedłożenia przez inwestora na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowych danych nie wynika z mocy prawa. Dopuszczalne jest uwarunkowanie uzgodnienia przez wyspecjalizowany organ od zawarcia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określonych warunków, co do realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, nie znajduje jednak podstaw prawnych żądanie ich określenia przez samego inwestora. Wyjątek zachodzi tylko, gdy to inwestor obowiązany jest samodzielnie rozpoznawać warunki, na których realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna, np. obowiązek przeprowadzania procedury oceny oddziaływania na środowisko, w myśl rozdziału 5 działu V ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"), co w rozpoznawanym przypadku nie miało dotąd miejsca. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ nie wskazał również wprost, że w przypadku wskazanych przedsięwzięć (obu pomostów) przeprowadzenie takiej procedury byłoby niezbędne, a niespełnienie tego wymogu jest przesłanką odmowy uzgodnienia, gdy chodzi o przedmiotowe obiekty.

Sąd I instancji wskazał, że wobec zbyt ogólnikowej treści uzasadnienia postanowienia w pozostałej części, co odzwierciedla szczegółowość ustaleń faktycznych organu orzekającego, przyczyną uzasadniająca odmowę uzgodnienia, gdy chodzi o pomost określony jako "do wędkowania" i pomost pływający do cumowania niewielkich jednostek, nie może być w szczególności zakaz wskazany w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (likwidowania i niszczenia zadrzewień nadwodnych). Organ administracji przywołał dokumentację obrazującą uprzedni stan zagospodarowania wyspy (półwyspu), jeszcze przed dokonaniem nielegalnych przeobrażeń. Nie wskazał jednak, czy konkretne obiekty, lokalizowane zgodnie z wnioskiem skarżącej, pozostają w kolizji z istniejącymi uprzednio i podlegającymi ochronie zadrzewieniami nadwodnymi, do których odtworzenia może być zobowiązana w przyszłości skarżąca we właściwym trybie (np. art. 37 u.o.p.). Jeżeli realizacja obiektów jest możliwa tylko przy spełnieniu określonych warunków, bez kolizji ze wskazanym zakazem, rolą organu wyspecjalizowanego jest ich wskazanie, jako przesłanki ewentualnego uzgodnienia zmodyfikowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. To samo dotyczy uwzględnienia ograniczeń wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia (wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu). W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie wykazano, że istnieją przesłanki odmowy uzgodnienia, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych wyżej regulacji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że realizacja wnioskowanego pomostu określonego obecnie jako "do wędkowania" prawdopodobnie może być dopuszczona, w kontekście zakazu z § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Takie stanowisko zostało także wyrażone w prawomocnym orzeczeniu w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 932/11. Sąd wymienił w nim pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, co zapewne stanowi odpowiednik obecnej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, wobec drugiej ze wskazanych w pierwotnej nazwie funkcji pomostu, mieści się on w granicach odstępstwa od zakazu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że takie funkcje ma pełnić także nadal projektowany pomost (cumowanie łodzi). Sąd I instancji dodał, że użycie w poprzednim orzeczeniu nazwy pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, jako przedsięwzięcia w zasadzie dopuszczalnego, nie oznacza, że Sąd wówczas uznawał wędkarstwo za działalność uzasadniająca odstępstwo od zakazów. Posłużenie się tym określeniem było następstwem przytoczenia nazwy nadanej temu przedsięwzięciu przez skarżącą w jej wniosku oraz jej zastosowania w uzgadnianym projekcie decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że rolą organu uzgadniającego było precyzyjne wskazanie, jakie warunki techniczne (np. także przez wskazanie maksymalnych czy minimalnych parametrów) czy lokalizacyjne muszą być zachowane z uwagi na ograniczenia, istniejące na danym terenie, a z których nie wynika wprost generalny zakaz realizacji tego rodzaju obiektów.

W ocenie Sądu I instancji, organ naruszył więc art. 107 § 3 w związku z art. 140, art. 144 oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia skutkuje bowiem "potrzebą niejako badania" przez skarżącą w dalszym postępowaniu przez kolejne modyfikowanie proponowanych warunków, w świetle których organ wyspecjalizowany uzgodni projekt decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja w praworządnym państwie jest nie do zaakceptowania. Stąd Sąd ocenił także jako istotne naruszenie art. 8 i 9 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi wyjaśniając, że część z nich jest nieuzasadniona, natomiast część jest zasadna, ale nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie jako wzorca kontroli art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Zgodę na to musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy uzgodnienia nie ma podstaw prawnych do wprowadzania warunków, na jakich uzgodnienie projektu mogłoby zostać dokonane, w przeciwieństwie do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, gdzie organ określa warunki na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, ze skoro w części ustalenia projektu decyzji były wprost niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 (co potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) oraz pkt 3, 6 i 8 rozporządzenia Nr 3, to już z tego tylko powodu Sąd I instancji powinien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto, skoro ustalenia projektu w części dotyczącej projektowanego pomostu do wędkowania oraz projektowanego pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających w ilości 5 szt., były na tyle nieprecyzyjne, że nie mogły być zweryfikowane przez organ uzgadniający, to był on zobowiązany do nieuzgodnienia takiego projektu, jako niezgodnego z § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia.

Po drugie, niezastosowanie art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. jako wzorców kontroli, zgodnie z którymi zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ciężar dowodowy udowodnienia braku negatywnego wpływu spoczywa na inwestorze realizującym inwestycję podczas oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, dokonywanej na podstawie działu V, rozdziału 5 ustawy środowiskowej. W kontekście tych przepisów organy administracji prawidłowo dokonały oceny, że budowa projektowanych pomostów o niedookreślonych w projekcie decyzji parametrach, w połączeniu z działaniami już dokonanymi przez inwestora (stanowiącymi przedmiot legalizacji oraz innymi działaniami), bez stosownych zezwoleń oraz z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Inwestor nie udowodnił braku takiego oddziaływania, tym samym zgodnie z zasadą przezorności organy prawidłowo odmówiły uzgodnienia projektu decyzji także na tej podstawie.

Po trzecie, art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. jako wzorców kontroli, z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu. Tym samym w przypadku dostrzeżenia potencjalnej niezgodności z prawem tego projektu, zgodnie z zasadą przezorności, nie może uzgodnić go pozytywnie, ponieważ mogłoby dojść do wydania niezgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy przez organ główny. Ponadto z uwagi na tak krótki okres weryfikacji projektu decyzji organ uzgadniający nie ma podstawy prawnej (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) do określania maksymalnych i minimalnych parametrów inwestycji stanowiących warunki uzgodnienia przyszłej decyzji, ponieważ to na organie głównym spoczywa obowiązek przedstawienia skonkretyzowanych ustaleń w projekcie decyzji, przygotowywanym przez uprawnionego architekta. Na treść tej decyzji organy uzgadniające wydają jedynie zgodę albo jej odmawiają. Skoro więc część ustaleń projektu była wprost niezgodna z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 (co potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) oraz pkt 3, 6 i 8 rozporządzenia, a część ustaleń z uwagi na ich niedookreśloną treść nie poddawała się weryfikacji z § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia oraz art. 33 ust. 1 u.o.p., to negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną. Polegało to na przyjęciu, że organy uzgadniające, nie określając maksymalnych oraz minimalnych parametrów projektowanych pomostów i tym samym przez niewskazanie na jakich warunkach będzie mógł zostać uzgodniony kolejny projekt decyzji, naruszyły w istotny sposób i mający wpływ na wynik sprawy art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a. W ocenie organu, stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Część inwestycji przewidzianej w projekcie decyzji będąca przedmiotem legalizacji naruszała wprost § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia (co potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) oraz pkt 3, 6 i 8 rozporządzenia, a część nowoprojektowanej inwestycji z uwagi na niedookreśloną treść projektu decyzji nie poddawała się weryfikacji w zakresie zgodności z § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia oraz art. 33 ust. 1 u.o.p. Organy stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a zatem prowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie oceny prawnej bez podstawy materialnoprawnej w zakresie znaczenia sprawy uzgodnieniowej oraz dokonaniu oceny prawnej sprzecznej z sentencją rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Polegało to na uchyleniu postanowienia organu odwoławczego, pomimo że Sąd ten podzielił stanowisko organów uzgadniających, że projekt decyzji, będący przedmiotem uzgodnień naruszał wprost § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia. Nie mógł być zatem zaakceptowany przez właściwe organy ochrony przyrody, których orzeczenia powinny zostać ocenione jako zawierające prawidłowe podstawy negatywnego stanowiska. Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za II instancję według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Należy także zaznaczyć, że jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty, co jest konieczne prawidłowej oceny zastosowanych lub poddanych wykładni w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 153 tejże ustawy. Brak jest bowiem podstaw prawnych i faktycznych do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, że właściwe organy uzgadniające, nie ustalając maksymalnych oraz minimalnych parametrów projektowanych pomostów i nie określając, na jakich warunkach będzie mógł zostać uzgodniony kolejny projekt przedmiotowej decyzji, naruszyły w istotny sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z przepisami art. 140 i 144 k.p.a. Natomiast, co zasadnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, stan faktyczny w tej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy prowadzące postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, co nawet uznał Sąd I instancji, że część tej inwestycji określonej w projekcie osnowy decyzji o warunkach zabudowy, a będąca przedmiotem tego postępowania narusza przepis § 3 ust. 1 pkt 5 i 7 cyt. rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Ponadto trzeba także uznać, że projektowana inwestycja jest również niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 3, 6 i 8 powyższego rozporządzenia. Oznacza to, że treść osnowy projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może budzić wątpliwości co do braku jej zgodności z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 cyt. wyżej rozporządzenia. Wykluczone jest w tym zakresie przyjęcie domniemania takiej zgodności przez właściwy organ. Ponadto tylko do wnioskodawcy, a nie do organu należy jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowego projektowanej inwestycji, czyli organ uzgadniający tylko ocenia czy tego rodzaju przedsięwzięcie może być, biorąc pod uwagę jego warunki techniczne, zrealizowane na danym terenie. Dlatego też trafnie w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/11 podkreślono, że zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii m.in. brzegów rzeki nie należy interpretować rozszerzająco. Dotyczy to także nieprecyzyjnych ustaleń osnowy projektu decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej projektowanego pomostu do wędkowania, jak i projektowanego pomostu pływającego do cumowania niewielkich jednostek pływających w ilości 5 szt., które z tej przyczyny nie mogły więc być jednoznacznie zweryfikowane w zakresie ich zgodności z przepisem § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8 powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Ponadto, nawet jeżeli w części osnowy projektu tejże decyzji o warunkach zabudowy można byłoby ją uzgodnić tylko w tym ograniczonym zakresie, to biorąc pod uwagę pozostałą część projektu takiej osnowy decyzji, uzgodnienie jej całości musi być negatywne, ponieważ uzgodnieniu podlega całość tej powiązanej funkcjonalnie inwestycji. Dlatego też wytyczne sformułowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są błędne, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. jak i z powodu braku zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a.

Po trzecie, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi nieprawidłową kontrolę przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p. jak i art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. W pierwszym przypadku, zgodnie z zasadą przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w związku z art. 33 ust. 1 i 3 u.o.p., przepisy te stanowią o zakresie realizacji działań mogących osobno lub nawet w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony każdego obszaru Natura 2000. Dlatego też w tej sprawie budowa projektowanych pomostów o niedookreślonych w projekcie osnowy decyzji parametrach, w połączeniu z działaniami już dokonanymi przez inwestora oraz z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W drugim powyższym przypadku, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., to na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek ustalenia – oczywiście zgodnie z wnioskiem inwestora – treści osnowy tej decyzji, a więc również ustalenia projektowanych maksymalnych i minimalnych parametrów tej inwestycji, które mają być poddane uzgodnieniu. Organ uzgodnieniowy nie jest bowiem kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści osnowy decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została w tej sprawie dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

O odstąpieniu od zarządzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi ten przepis.