Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 738/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. spraw ze skarg M. C., R. Ł. i P. G. na akt Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej ulicy [...] we [...]; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących M. C., R. Ł. i P. G. po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. C., R. Ł. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargi kwestionujące zgodność z prawem aktu Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...]. Wskazanym aktem organ zatwierdził zaproponowane przez gminę W. zmiany organizacji ruchu w miejscowości W. m.in. w obrębie ul. A., przy której mieszkają i pracują skarżący.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W listopadzie 2017 r. B. Sp. z o.o. zwróciła się do Gminy W. z prośbą o analizę organizacji ruchu na drogach zarządzanych przez tą gminę pod względem eliminacji utrudnień w przejazdach pojazdów ciężarowych odbierających odpady komunalne. Zastawione po obu stronach ulice, uniemożliwiają bowiem swobodny przejazd służbom komunalnym i powodują utrudnienia dla wszystkich użytkowników dróg. W piśmie wskazano, że problem dotyczy leżących na terenie gminy miejscowości takich jak: K., O., J. i W.. W odniesieniu do miejscowości W. sprecyzowano, że konieczność analizy ruchu dotyczy w ocenie wnioskodawcy takich ulic jak: [...][...][...][...][...][...][...][...] i [...].

Wniosek stał się impulsem do opracowania przez Referat Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Gminy W. projektu zmian w organizacji ruchu. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. działający z upoważnienia Burmistrza W., Kierownik Referatu Inwestycji i Gospodarski Komunalnej wystąpił do Starosty [...] o wprowadzenie stałej zmiany organizacji ruchu na osiedlu C. we W. w obrębie ul. [...],[...],[...],[...],[...]. A. oraz [...] w terminie od 30 czerwca 2018 r., zgodnie z dołączonym projektem.

Uzasadniając projektowaną zmianę organ powołał się na konieczność wyeliminowania utrudnień w odbiorze opadów komunalnych przez pojazdy firmy B.. Do wniosku dołączono zatwierdzony przez Kierownika Referatu Inwestycji i Gospodarski Komunalnej projekt organizacji ruchu, obejmujący opisy techniczne oraz mapy ulic z naniesionymi projektowanymi zmianami organizacji ruchu. W opisie technicznym dotyczącym ul. A. wskazano, że jest to ulica o jezdni dwukierunkowej o szerokości 6,1 m o nawierzchni brukowej z chodnikiem z kostki po obu stronach jezdni. Obok istniejącego oznakowania obejmującego 10 sztuk znaku B-36 "Zakaz zatrzymywania" zaprojektowano dodatkowo 3 kolejne sztuki znaku B-36, 2 sztuki znaku A-11A "Próg zwalniający" 2 sztuki B-33 "Organicznie prędkości" oraz 1 znak B-21 "Zakaz skrętu w lewo i zawracania".

W 18 czerwca 2018 r. Starosta [...] wydał akt nr [...] zatwierdzający "stałą zmianę organizacji ruchu, polegającą na zmianie organizacji ruchu w ciągu dróg gminnych na osiedlu C. w m. W., zgodnie z przedstawionym projektem".

Jako postawę prawną aktu wskazano art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.).

Termin wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu ustalono na dzień 30 czerwca 2018 r.

Powyższy akt został zakwestionowany w drodze trzech odrębnych skarg, wniesionych do tutejszego Sądu przez mieszkańców ul. A. we W., to jest M. C. (skarga zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt III SA/Gd 738/18), R. Ł. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 739/18) oraz P. G. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 740/18).

Skarżący zakwestionowali zatwierdzenie projektu w zakresie, w jakim dotyczy on wprowadzenia na ul. A. dodatkowych zakazów zatrzymywania się B-36. Zaznaczyli, że wniosek firmy B., która sygnalizowała problem nieprzejezdności dróg, nie dotyczył ul. A., gdzie już wcześniej obowiązywał zakaz zatrzymywania się po jednej stronie drogi. W skargach podniesiono tożsame zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

- naruszenie ust. 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.), dotyczącego zasad umieszczania znaków zakazu, w tym zakazu zatrzymywania się B-36, które jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków ich umieszczenia, której to analizy przy sporządzaniu projektu stałej organizacji ruchu w ciągu ul. A. w zakresie wprowadzenia zakazu zatrzymywania się po stronie lewej – nie dokonano,

- naruszenie § 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak zawarcia w projekcie danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze,

- naruszenie § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez nieodrzucenie złożonego projektu, mimo niezgodności projektowanej organizacji ruchu z potrzebami mieszkańców ulicy A..

W odpowiedziach na skargi organ uznał podniesione przez skarżących zarzuty za nieuzasadnione. Podkreślił, że znaki zakazu zatrzymywania się zostały umieszczonej po wnikliwej analizie skutków tych działań, w celu zwiększania stopnia przejezdności ulic objętych zaskarżonym aktem i zaspokojenia potrzeb mieszkańców wyrażonych we wniosku o zmianę stałej organizacji ruchu. Organ wniósł o odrzucenie skarg z uwagi na niewykazanie przez skarżących interesu prawnego lub ewentualnie o ich oddalenie.

W pismach datowanych na dzień 24 października 2018 r. skarżący z odwołaniem się do regulacji zawartej w art. 140 ustawy – Kodeks cywilny wskazali, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu zakazu zatrzymywania się i postoju obowiązującego na ulicy A. znacznie utrudnia korzystanie z należących do skarżących nieruchomości. Wprowadzona zmiana uszczupla tym samym przysługujące skarżącym uprawnienia właścicielskie.

Mając na uwadze, że skargi M. C., R. Ł. i P. G. zostały wniesione na ten sam akt Sąd postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. wydanym na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy o sygnaturach III SA/Gd 738/18, III SA/Gd 739/18 oraz III SA/Gd 740/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżących wskazała, że R. Ł. jest właścicielem posesji położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. A. i prowadzi w tym budynku sklep spożywczy. Skarżący P. G. i M. C. również prowadzą działalność gospodarczą w budynkach położonych przy ul. A., przy czym przedmiotem działalności M. C. jest wynajem pokoi oraz usługi gastronomiczne, natomiast P. G. prowadzenie Hurtowni [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] zatwierdzający projekt zmiany organizacji w ciągu dróg gminnych na osiedlu C. we W., polegający m.in. na wprowadzeniu na ul. A. dodatkowych znaków zatrzymywania się B-36.

Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym.

W uchwale tej zwrócono m.in. uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że zaskarżony akt stanowi zatem wydane przez organ zarządzający ruchem (jakim na podstawie art. 10 ust. 6 p.r.d. jest Starosta [...]) - "zarządzenie", o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., o czym świadczy zarówno tryb jego podjęcia przez Starostę [...], jak też materia prawna nim uregulowana, to jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu drogowego.

W odniesieniu do brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. należy zaakcentować, że wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru tzw. actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13).

W konsekwencji, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony.

Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być każdorazowo weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (zob. w tej matewrii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Skarżący wskazują, że zmiana organizacji ruchu zatwierdzona przez Starostę ma charakter istotny dla wszystkich mieszkańców ulicy A., gdyż ogranicza możliwość dotarcia do posiadanych posesji. Pod kątem wykazania interesu prawnego - w odróżnieniu od interesu faktycznego - w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu znaczenia ma zatem ta okoliczność, że skarżący nie tylko mieszkają, ale przede wszystkim prowadzą przy ul. A. działalność gospodarczą. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że R. Ł. jest właścicielem posesji położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. A. i prowadzi w tym budynku sklep spożywczy. Skarżący P. G. i M. C. również prowadzą działalność gospodarczą w budynkach położonych przy ul. A., przy czym przedmiotem działalności M. C. jest wynajem pokoi oraz usługi gastronomiczne, natomiast P. G. prowadzenie Hurtowni [...]. W opisanej sytuacji zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu znaków drogowych zakazu zatrzymywania się, ogranicza zdaniem Sądu możliwość swobodnego prowadzenia przez skarżących w tym obszarze działalności gospodarczej. Dostrzec należy, że na skutek zatwierdzonej zmiany, zakaz zatrzymywania się objął całość ul. A., to jest został przyjęty bez jakichkolwiek dopuszczalnych włączeń i zaczął obowiązywać po obu stronach drogi. Nie ulega zatem wątpliwości, że zatwierdzony zakaz ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących, już choćby z uwagi na istotne ograniczenie możliwości realizacji dostaw towarów do prowadzonych przez skarżących sklepu, hurtowni i punktu gastronomicznego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanego rozporządzenia), które powinny zawierać wszystkie elementy wymienione enumeratywnie w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Na elementy te składają się m.in. : plan orientacyjny (mapa) z zaznaczaniem drogi, której projekt dotyczy (pkt 1), plan sytuacyjny (mapa) zawierający lokalizacje istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych oraz parametry geometrii drogi (pkt 2) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (pkt 5).

Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że zatwierdzony przez organ projekt posiadał istotne braki. Tym samym zatwierdzenie projektu przez Starostę było co najmniej przedwczesne. Jak wskazano wyżej, jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sąd pragnie podkreślić, że ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (tak zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną.

Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r."), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei w punkcie 3.2.37 Załącznika nr 1 wskazano, że znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" (rys. 3.2.37.1) stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Ponadto zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku i ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu.

Ponieważ przedłożony projekt nie zawierał charakterystyki drogi i ruchu na drodze, zdaniem Sądu organ nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony na ul. A. zakaz zatrzymywania się jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Z projektu zmiany organizacji ruchu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała wnikliwa analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu (pkt. 3.1.1 Załącznika nr 1), ani też czy analiza ta uwzględniła wynikające z przepisów prawa zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-36 (pkt 3.2.37 Załącznika nr 1).

W odpowiedziach na skargi organ stwierdził, że "znaki zakazu zatrzymywania się B-36 zostały umieszczone po wnikliwej analizie skutków ich rozmieszczenia, a w szczególności w celu zwiększenia stopnia przejezdności ulic objętych zaskarżonym aktem i w tym zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkańców wyrażonych we wniosku o zmianę stałej organizacji ruchu.

Przytoczone wyżej twierdzenie organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i nie jest wystarczające dla odparcia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia ust. 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Przeprowadzenie analizy skutków wprowadzanych zmian jest czynnością, której dokonanie powinno znaleźć potwierdzenie i odzwierciedlenie w dokumentacji - przede wszystkim w projekcie zmian organizacji ruchu m.in. w ramach opisu charakterystyki drogi i ruchu na tej drodze. Projekt zmian organizacji ruchu na osiedlu C. we W. nie zwierał zaś wskazanego powyżej elementu. Z zawartego w treści projektu opisu technicznego w żaden sposób nie wynika więc motywacja organu gminy dla wprowadzenia proponowanych zmian. We wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, organ wskazał bowiem lakonicznie, że wprowadzenie zmian uzasadnia prośba firmy B. i ma ona na celu eliminację utrudnień w ruchu polegających na tym, że zastawione po obu stronach ulice uniemożliwiają przejechanie służbom komunalnym.

Wobec wskazanych wyżej braków projektu, przytoczone uzasadnienie nie było wystarczające i nie dawało Staroście postaw do merytorycznej oceny projektu. Na marginesie Sąd wskazuje, że uzasadnienie dołączonego do projektu wniosku podważa wiarygodność twierdzeń organu, aby w sprawie przeprowadzono wnikliwą analizę skutków zmian, jakie wystąpią po ich wprowadzeniu dla wszystkich uczestników ruchu drogowego, jak też to, aby zmiany te były wprowadzane na prośbę mieszkańców i dotyczyły również ul. A.. Dostrzec należy, że Firma B. nie występowała o wprowadzenie zmian na ul. A., co należy uznać za brak zgłoszenia problemów z przejezdnością pojazdów tej firmy na tej konkretnej ulicy. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika również, aby o taką zmianę wnioskowali mieszkańcy, którzy są jej przeciwni, jako pozbawieni możliwości parkowania pojazdów nie tylko po lewej, ale i po prawej stronie ulicy A.. Wprowadzona zmiana nie uwzględnia specyfiki tej ulicy i nie została przez organ w żaden sposób racjonalnie wyjaśniona. Doprowadziło to w efekcie do sytuacji, gdzie na drodze osiedlowej obowiązuje uciążliwy zarówno dla mieszkańców, jak i osób prowadzących przy tej ulicy działalność gospodarczą całoroczny, całodobowy i całkowity zakaz zatrzymywania się. Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. zakaz zatrzymywania się może dotyczyć wąskich ulic dwukierunkowych. Zasadność wprowadzenia takiego zakazu po obu stronach ulicy powinna jednak być szczegółowo uzasadniona i oparta na analizie dotyczącej charakterystyki tej konkretnej drogi, charakteru ruchu na tej drodze i wyważeniu interesów wszystkich jej użytkowników. Całkowity zakaz zatrzymywania się ze swej istoty maksymalnie zwiększa przepustowość drogi. W takim celu jest on jednak stosowany przede wszystkim na drogach szybkiego ruchu. Jeżeli zatem potrzeba tak szeroko zakrojonego zakazu istniała także na ulicy A. we W., powód ten powinien być wyczerpująco przestawiony i omówiony przez organ. W przedmiotowej sprawie projekt zawierał w tym zakresie istotne braki, to jest był całkowicie pozbawiony uzasadnienia. Starosta nie miał więc rzeczywistej możliwości rozstrzygnięcia, czy przedłożony mu projekt jest zgodny z prawem. Niewątpliwie mógł też przeoczyć, że zatwierdzenie projektu spowoduje odmienne i nietypowe uregulowanie sytuacji drogowej ul. A. w odróżnieniu od innych ulic. Zdaniem Sądu organ zatwierdzając pozbawiony uzasadnienia projekt istotnie naruszył tym samym § 8 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Dopiero właściwe uzasadnienie projektu poprzez sporządzenie opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze w odniesieniu do wszystkich objętych zmianami ulic z osobna, pozwoliłoby bowiem na dokonanie oceny, czy projektowana organizacja ruchu nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a przedłożony projekt jest zgody z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, założeniami polityki transportowej, potrzebami lokalnej społeczności oraz jest efektywny. Nie ma przy tym w sprawie wątpliwości, że przedłożony organowi projekt nie stanowił projektu uproszczonego, o którym mowa w § 5 ust. 2 z dnia 23 września 2003 r.

Na tle wskazanych uchybień zasadnym jest podkreślenie, że poprzez wydanie niniejszego wyroku Sąd nie przesądza, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona, czy też nie (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego). Stwierdzić jednak należy, iż zawarty w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów. Uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu zatrzymywania się (B-36) powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem lokalnej społeczności, a leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu, argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Argumentacja ta powinna być więc zobrazowana i zanalizowana już na etapie wykonywania projektu zmiany organizacji ruchu. Tym bardziej, że projektowana zmiana dotyczyła wprowadzenia znaków zakazu, a te, jako ograniczające swobodę korzystania z dróg, powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1. Zał. Nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.).

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, opisane działanie organu stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z istotnym naruszeniem ust. 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. i z tego powodu Sąd skargi uwzględnił.

Pozostałe zarzuty postawione zaskarżonemu aktowi w skargach Sąd uznał za nieuzasadnione. W szczególności w sprawie nie można mówić o naruszeniu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., zgodnie z którym organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu niezgodny z potrzebami społeczności lokalnej. Obiektywne braki projektu wykluczały bowiem dopuszczalność podjęcia przez organ jakiekolwiek merytorycznej decyzji, to jest zarówno zatwierdzenia zmian jak i odrzucenia projektu. Wadliwość projektu polegała na braku uzasadnienia. Wbrew zarzutom strony projekt zawierał natomiast parametry geometrii drogi, wykonane w skali 1:1000, co oznacza, że przy zastosowaniu możliwe jest obliczenie wszystkich istotnych parametrów geometrii drogi, takich jak: szerokość, długość, promienie łuków i wyokrągleń skrzyżowań i zjazdów itp., co jest zgodne z przepisami i praktyką realizacji projektów organizacji ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargi stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej ulicy A. we W. (punkt pierwszy wyroku).

Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone od organu na rzecz skarżących kwoty (po 697 zł) składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie reprezentującego każdego ze skarżących radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Uwzględniając, że złożony projekt jest niekompletny w zakresie uzasadnienia zmiany organizacji ruchu na ul. A. we W., Starosta [...] korzystając z kompetencji określonych w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. powinien podjąć działania, które umożliwią mu merytoryczną ocenę wniosku, w tym przede wszystkim rozważyć konieczność odesłania błędnie opracowanego i niekompletnego dokumentu do poprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).