Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 333/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2, art. 3 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 333/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] listopada 2020 r. M.B. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.C.

W wyniku rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy N. decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz spełniona została przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim przy jednoczesnym nieposiadaniu przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.B. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem swoją niepełnosprawną i schorowaną mamą opiekuje się od dwóch lat.

Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazało, że wg znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] maja 2019 r., M.C. (ur. [...] maja 1947 r. ) została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z akt sprawy wynika również, że M.C. pozostaje w związku małżeńskim z J.C. (oświadczenie wnioskodawczyni z [...] listopada 2020 r.), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pierwszą z podstaw wskazanych przez organ I instancji - stanowiących przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia - jest fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wg Kolegium okoliczność ta nie mogła być jednak podstawą wydania decyzji odmownej, gdyż organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Niewłaściwe stanowisko organu w tej kwestii wynika z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Wyrokiem tym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. 23 października 2014 r. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny.

Konsekwencją więc orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowym.

Druga ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia to niekwestionowany fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ziszczenie się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Na tle tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuację, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym kierunku zmierza też wykładnia celowościowa tego przepisu, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważyła jednak odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy wyraźnie bowiem wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 K.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

W rezultacie NSA przyjmował, że dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Dopóki więc w sprawie nie zostanie wykazane, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak utrzymywania stosownych relacji oraz realnego bądź nie realnego wypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Poszukiwanie innych niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w miejsce małżonka, nawet jeśli nie sprawuje on faktycznie opieki nad współmałżonkiem, nie jest prawnie dopuszczalne. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego i to zarówno pierwszego stopnia jak i stopnia dalszego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Kolegium przychyliło się do drugiego z przedstawionych wyżej stanowisk. Za jego słusznością przemawia ponadto wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy pozwalająca stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd, nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Dodatkowo ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych (sprawowania opieki) lub też może mieć wymiar finansowy w postaci sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Z uwagi na powyższe w rozpatrywanym przypadku nie mogły być skuteczne zarzuty odwołania a także okoliczności wynikające z akt sprawy akcentujące fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie takiej opieki sprawować, gdyż sam jej potrzebuje. Decydującą okolicznością jest bowiem niekwestionowany fakt, że nie posiada on wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero uzyskanie tego orzeczenia (lub orzeczenia z nim równoważnego) spowoduje, że w sprawie nie będzie zachodzić negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w razie spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek możliwe będzie przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odrębnego wniosku.

W rezultacie – wg SKO - należało stwierdzić, że wnioskodawczym nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki (matka) pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. podniosła, że jej ojciec nie jest w stanie opiekować się swoją chorą leżącą żoną z uwagi na zły stan swojego zdrowia i liczne choroby przewlekłe oraz brak 2 palców u prawnej ręki, który bardzo utrudnia mu funkcjonowanie. Sam wymaga opieki. Skarżąca nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad mamą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Ich przedmiotem jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca i jej matka w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniały przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawczyni jako córce M.C. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która orzeczeniem z 9 maja 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności datowanego od 6 marca 2019 r. (bez możliwości ustalenia, od kiedy niepełnosprawność istnieje), ze wskazaniem dotyczącym m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mimo że jedynym wskazanym w zaskarżonej decyzji SKO powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), odniesienia wymaga argumentacja organu I instancji, który w decyzji z 25 listopada 2020 r. jako przyczynę odmowy wskazał także na art. 17 ust. 1b u.ś.r. przewidującego kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod opieką jako warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że niekonstytucyjność tego przepisu w tym zakresie stwierdzona została wyrokiem TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.

W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z uwagi na przywołany wyrok TK, przepis ten nie może jednak stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem tym (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r., poz. 1443) Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wójt Gminy N. dokonał błędnej interpretacji skutków tego wyroku dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., wywodząc, że skoro przepis ten mimo wyroku TK nie został usunięty z u.ś.r. i nadal obowiązuje w dotychczasowym brzmieniu, to stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego sposobu wykładni, akceptując tym samym stanowisko SKO, że skoro na mocy wskazanego wyroku TK stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest zatem niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych.

Należy zauważyć, że problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienia stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy).

Mając na uwadze art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni identyfikuje się z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym poglądem, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r., tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej.

Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Dokonując takiej wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por. m.in. wyroki NSA z 26 kwietnia 2019 r. I OSK 8/19 - LEX nr 2676639 , z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 - LEX nr 2376723, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16 - LEX nr 2326429, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16 - LEX nr 2328756, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16 - LEX nr 2332965, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 - LEX nr 2282068, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 - LEX nr 2190248).

Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw (23 października 2014 r.).

Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz przyjmując jako wiążący – mimo wyroku TK - fakt datowania u M.C. jako osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności od 6 marca 2019 r. (tj. od 71 roku jej życia), Wójt Gminy N. wydał w sprawie decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uznanie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób przyjęty przez ten organ prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej w postaci odmowy przyznania jej z tej przyczyny świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle powyższego jawi się jako nieuprawnione i prawidłowo zostało zakwestionowane w trybie odwoławczym przez SKO.

Przechodząc do drugiej sygnalizowanej powyżej przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, przywołać należy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie wdając się w szczegółowe rozważania nt. opisanych przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn dla których organ ten nie uwzględnił stanu zdrowia ojca wnioskodawczyni J.C. jako praktycznie uniemożliwiającego mu sprawowanie opieki nad żoną M.C. (wiek – 83 lata, choroby przewlekłe związane m.in. z przerostem prostaty i zawrotami głowy, brak 2 palców prawnej ręki), należy stwierdzić, że brak posiadania przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sam w sobie stanowić przeszkody dla przyznania skarżącej świadczenia.

Nie kwestionując trafnych ustaleń organów co do braku takiego orzeczenia po stronie ojca skarżącej, wynika to z dokumentacji przesłanej przez nią już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. orzeczenia nr [...] Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (nr akt [...]). Aczkolwiek orzeczenie to zapadło już po wydaniu decyzji przez organ administracji I i II instancji (tj. [...] marca 2021 r.), to jako dotyczące okoliczności mającej istotne znaczenie prawne w sprawie (która to okoliczność mimo braku wiedzy organów istniała już w dacie wydawania przez nie decyzji) nie może zostać pominięte i nieuwzględnione. Z orzeczenia tego wynika bowiem, że J.C. (ur. [...] lutego 1938 r.) jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do [...] lutego 2022 r., przy czym niezdolność ta powstała przed [...] marca 2020 r.

Stosownie zaś do art. 3 pkt 21 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że wywiedziona przez organy administracji przyczyna dla której odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) w rzeczywistości nie zachodziła.

Przekłada się to na stwierdzone przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r.).

Z opisanych względów konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.