Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 73/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Zofia Flasińska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., S. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1176/04 w sprawie ze skargi B. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 73/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., VII SA/Wa 1176/04 oddalił skargę B. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił B. M. i D. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 6 grudnia 1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. – powiat ziemski z dnia 1 września 1999 r., którą nakazano M. M. i S. M. dokonać rozbiórki budynku zrealizowanego na terenie działki nr 692 w K. bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wskazano, że wniosek o wznowienie został złożony w dniu 12 września 2003 r., natomiast wyrokiem z 29 października 2003 r., II SA/Kr 56/00, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę M. M. i S. M. na wskazaną decyzję z 6 grudnia 1999 r. Organ uznał, że wyrok ten zamyka możliwość korzystania z trybów nadzwyczajnych, skoro przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał on, że brak jest przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, gdy skarga na tą decyzję została oddalona przez Sąd, a jako przesłanki wznowienia postępowania podano okoliczność, że współwłaścicielki budynku objętego rozbiórką nie brały udziału w postępowaniu. W skardze do Sądu skarżące zakwestionowały pogląd organu administracji, podnosząc, iż fakt nie brania przez nie udziału w postępowaniu nie był brany przez Sąd pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę, uznał, ze brak jest przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co do której Sąd oddalił skargę. Prawomocny wyrok Sądu oznacza, że kontrolowana przez Sąd decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w trybach art. 145 i 156 k.p.a. Sądowi, kontrolującemu wcześniej decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 1999 r. znane były okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, gdyż jednym z zarzutów skargi w tej sprawie był brak udziału w postępowaniu administracyjnym współmałżonek skarżących. Sąd jednak rozpoznając sprawę i oddalając skargę uznał, że te okoliczności nie stanowiły naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazany wyrok NSA powoduje, że nikt nie może kwestionować faktu orzeczenia i jego treści, bez względu na to, czy był czy też nie - stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych powodów bezzasadne są zarzuty skargi, że brak udziału skarżących w postępowaniu przed NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, powoduje, iż wyrok ten nie odnosi w stosunku do nich skutków.

W skardze kasacyjnej B. i S. małż. M. i D. M. zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie wbrew dyspozycji tego przepisu, że pomimo bezspornej okoliczności, związanej z nie braniem przez B. M. i D. M. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie ma podstaw do wznowienia postępowania. W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jest okolicznością bezsporną, iż B. M. i D. M. przysługują prawa strony w postępowaniu o nakazanie rozbiórki budynku, a także to, iż nie brały one udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 1999 r. Spełnione są więc przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Treść orzeczenia Sądu I instancji w sposób rażący narusza powołany przepis. W przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia organ administracji nie ma swobody w podjęciu decyzji, ale jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Powołano przy tym wyroki NSA w myśl których nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli wniosek złożono w ustawowym terminie, a została wskazana ustawowa podstawa wznowienia. Przytoczono także w oparciu o orzecznictwo sądowe, iż odmowa wznowienia postępowania możliwa jest tylko z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Podniesiono również, ze można odmówić wznowienia postępowania, gdy żądanie jego wznowienia oparte jest o inna przyczynę niż określone w art. 145 § 1 k.p.a. Uznano, że wyrok NSA z 29 października 2003 r. jest wiążący w jego granicach podmiotowych. Skarżące nie brały udziału w postępowaniu, a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może się w stosunku do nich powoływać na ustalenia wskazane go wyroku NSA z 29 października 2003 r. W demokratycznym państwie prawnym trudno wyobrazić sobie decyzje o rozbiórce, której adresatem jest 2 z czterech współwłaścicieli obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym takiej skardze przez art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 174 p.p.s.a. Jednak podniesiony w niej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy o naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. Co prawda w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. to jednak to stanowisko nie zostało powszechnie zaaprobowane w orzecznictwie. Nawet jednak, gdy przyjąć dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Sąd Administracyjny, to i tak zarzut taki należy uznać za całkowicie nietrafny.

W orzecznictwie sądowym budzi kontrowersje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co, do której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub zaistnieją przesłanki, wymienione w pkt 1, 2, 5, 7 i 8 art. 145 § 1 k.p.a. W wyroku NSA z 30 września 1985 r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, z. 2, poz. 27 przyjęto, iż w sytuacji, gdy po wyroku NSA zostały ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w momencie wydawania decyzji, a nieznane zarówno sądowi administracyjnemu, jak i organowi, który decyzję wydał, to "zgodnie z zasadami ekonomii procesowej należy wznowić postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego". W wyroku zaś z 3 lutego 1993 r., II SA 2449/92, OSP 1995, z. 5, poz. 120 skład orzekający NSA przyjął tezę diametralnie przeciwną uznając, iż w takim przypadku - gdy podstawy wznowienia odnoszą się zarówno do decyzji administracyjnej, jak i wyroku sądowego - organem właściwym do rozpoznania skargi (wniosku) o wznowienie postępowania jest wyłącznie sąd administracyjny. Podstawowym argumentem, użytym w dość lakonicznym uzasadnieniu tego stanowiska jest to, iż wobec wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA organy administracji nie były uprawnione do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania.

Wydaje się, że można by rozważać przyjęcie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której NSA oddalił skargę, jeżeli po orzeczeniu sądowym ujawniłyby się lub wystąpiły podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., nie znane sądowi oddalającemu skargę. W sposób oczywisty nie może dotyczyć to jednak rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W sytuacji bowiem, w której w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono okoliczność, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu administracyjnym, a Sąd ten wyrokiem z 29 października 2003 r., II SA/Kr 56/00 oddalił skargę, niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o tą samą przesłankę, którą rozważał Sąd. Przypomnieć bowiem trzeba, że na podstawie art. 51 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Sąd nie był związany granicami skargi. Oznaczało to, że badał zaskarżony akt nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wszelkich innych ewentualnych naruszeń prawa. W konsekwencji prawomocny wyrok Sądu oddalający skargę przesądzać musi o tym, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu wolna jest od wad, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia przez Sąd bądź stwierdzenia jej nieważności. Stosownie zaś do art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. Skoro więc Sąd miał wiedzę o braku udziału współwłaścicielek nieruchomości w postępowaniu administracyjnym i mimo tego oddalił skargę, to nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, na którą skargę Sąd prawomocnie oddalił, na podstawie tej samej – znanej Sądowi - przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.