Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1401/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L.K. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze Służby w Straży Granicznej i ustalił nową datę zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej na dzień [...] lipca 2015 r.; w pozostałej części utrzymał rozkaz personalny.

W uzasadnieniu organ podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), zwolnił [...] SG L. K. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r.

Od powyższego rozkazu L. K. złożył odwołanie, w którym zarzucił rozkazowi personalnemu naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności wskazania konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, które powodują negatywne konsekwencje dla organu w przypadku dalszego pozostania jego w służbie oraz nierozważenie indywidualnego interesu strony.

Uzasadniając powyższe ww. podniósł, że z uwagi na fakultatywny charakter zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej decyzja w tym przedmiocie powinna zawierać szczegółowe przyczyny, dla których organ korzysta z uprawnienia zastosowania przepisu niekorzystnego dla strony. Organ powinien przeanalizować przebieg służby funkcjonariusza oraz jego sytuację osobistą, co w jego przypadku nie miało miejsca. Stwierdził, że wszyscy pozostali funkcjonariusze Straży Granicznej, którzy występują w charakterze osób podejrzanych w tej samej sprawie karnej, wobec których zastosowano środki zapobiegawcze mające na celu zabezpieczenie prawidłowego toku sprawy karnej, zostali przywróceni do służby, a trzech z nich skorzystało z uprawnień i przeszło na świadczenie emerytalne. On jest jedyną osobą, wobec której nie zastosowano żadnego środka zapobiegawczego, a mimo to Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podjął decyzję o zwolnieniu go ze służby.

Ponadto st. sierż. SG L. K. podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, aby organ administracji publicznej miał całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ze względu na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy Straż Graniczna, konieczne jest zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Straży Granicznej, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.

Stawiając powyższe zarzuty st. sierż. SG L. K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zwolnieniu jego ze służby w Straży Granicznej.

Komendant Główny Straży Granicznej Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej daty zwolnienia [...] SG L.K., ustalił nową datę zwolnienia ze służby w Straży Granicznej na dzień [...] kwietnia 2014 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 roku uchylił decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 901/14). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nie odpowiada standardom prawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. W szczególności, zdaniem Sądu, w kluczowym dla oceny rozstrzygnięcia fragmencie uzasadnienia decyzji, w którym organ podjął próbę ważenia interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu strony, przywołane zostały okoliczności faktyczne nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie polega na prawdzie stwierdzenie, że "przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne przed sądem" oraz że "skarżący nie realizuje zadań jako funkcjonariusz Straży Granicznej od siedmiu lat". Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie karnej nadal toczy się postępowanie przygotowawcze, sprawa nie jest zatem na etapie postępowania sądowego. Ponadto skarżący pozostaje w zawieszeniu w obowiązkach służbowych od dnia [...] listopada 2012 r. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji we wskazanej części nie dotyczy skarżącego. Sąd stwierdził także, że organ zacytował fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczące funkcjonariuszy Policji) nie wskazując jednak w jakim zakresie poglądy prawne w nich wyrażone mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Sądu decyzja organu wyższego stopnia jakim jest Komendant Główny Straży Granicznej, rozstrzygająca o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, a więc decydująca w istocie o jego dalszej drodze zawodowej, winna zawierać zindywidualizowane, rzetelne i wnikliwe uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobligowany uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Odniesie się do wszelkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponownie podda analizie przesłankę słusznego interesu strony oraz interesu społecznego art. 7 kpa. Weźmie przy tym pod uwagę, że interes publiczny (interes służby) musi być skonkretyzowany w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego funkcjonariusza, poprzez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych i wykazanych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Straży Granicznej w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził, że mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, analizując niniejszą sprawę należy zważyć, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w przepisach dotyczących zwalniania funkcjonariuszy Straży Granicznej wyodrębnia dwie kategorie podstaw zwolnienia ze służby. Pierwsza kategoria obejmuje katalog podstaw zwolnienia, których zaistnienie powoduje obligatoryjność zwolnienia, natomiast druga kategoria obejmuje katalog podstaw zwolnienia, które nie obligują do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, ale pozwalają na zwolnienie.

Podstawę materialnoprawną zwolnienia [...] SG L.K. stanowi art. 45 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Powyższy przepis ma charakter fakultatywny, a decyzja przełożonego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej przez art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w sytuacji określonej w omawianym przepisie ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Dalej stwierdził, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił [...] SG L. K. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. w związku z przedstawieniem funkcjonariuszowi przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w L. zarzutów o przestępstwa z art. 228 § 1 kk, art. 228 § 3 kk i art. 231 § 1 kk ([...]). Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przedłużył [...] SG L. K. okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego.

Pismem z dnia 12 marca 2013 r. (nr wch. [...] z dn. [...] marca 2013 r.) Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. poinformował Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, iż w dniu [...] marca 2013 r. wydał postanowienie o przedstawieniu [...] SG L.K. zarzutu popełnienia przestępstwa wyczerpującego dyspozycję art. 228 § 4 kk w zw. z art. 228 § 3 kk w zw. z art. 11 § 2 kk ([...]).

Uwzględniając powyższe Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiesił [...] SG L.K. w czynnościach służbowych od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., które to zawieszenie zostało przedłużone do czasu zakończenia postępowania karnego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Kolejnym pismem z dnia 27 marca 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. poinformował, że w dniu 13 marca 2013 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem o zastosowanie wobec funkcjonariusza środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy. Sąd wniosku nie uwzględnił, w związku z tym sporządzono zażalenie na tę decyzję.

W dniu [...] października 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. delegowany do Prokuratury Apelacyjnej poinformował Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, że postanowieniem Zastępcy Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2013 r. termin trwania śledztwa [...] przeciwko L. K. i innym został przedłużony do dnia [...] kwietnia 2014 r. Ponadto Prokurator poinformował, że do sprawy [...] dołączono prowadzone w Prokuraturze Rejonowej w B. śledztwo [...] przeciwko L.K.

Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. funkcjonariusz został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

W odpowiedzi na powyższe [...] SG L. K. pismem z dnia 21 listopada 2013 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2013 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zastosowanie tymczasowego aresztowania wobec niego. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby do czasu ukończenia postępowania karnego ewentualnie o przedłużenie okresu postępowania administracyjnego do czasu ukończenia postępowania karnego.

Z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyn stanowiących podstawę zawieszenia rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił [...] SG L. K. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r. w trybie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, a Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej daty zwolnienia [...] SG L.K., ustalił nową datę zwolnienia ze służby w Straży Granicznej na dzień [...] kwietnia 2014 r. Na powyższą decyzję funkcjonariusz złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. Sąd uchylił decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynął w dniu 15 maja 2015 r.

W związku z otrzymanym wyrokiem pismem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KGSG zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o ustalenie, czy toczące się postępowanie karne przeciwko funkcjonariuszowi zostało zakończone, ewentualnie na jakim jest etapie i czy znany jest termin kolejnej rozprawy.

W odpowiedzi pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Kamy poinformował, że sprawa przeciwko ww. jest w toku, a następny termin rozprawy wyznaczono na dzień [...] czerwca 2015 r. Ponadto w tym dniu ustalono, że sprawa została odroczona do dnia [...] września 2015 r.

Organ stwierdził, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej spowodowało powrót do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zwolnienia [...] SG L.K. ze służby w Straży Granicznej. Należy dodać, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 23 poz. 237 ze zm.) nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Tym samym skarżący na dzień wydania niniejszej decyzji pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych. W tym czasie nie zaistniały również przesłanki stanowiące podstawę ustania tego zawieszenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że [...] SG L. K. został zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. na okres trzech miesięcy, natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zawieszenie przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. W czasie trwania postępowania karnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, przeciwko funkcjonariuszowi wszczęte zostało nowe postępowanie karne [...]. W związku z tym postępowaniem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ponownie zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a następnie zawieszenie to przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego. Należy podkreślić, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie wzięły pod uwagę zawieszenie w czynnościach służbowych trwające od dnia [...] listopada 2012 r.

Wskazał, że przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie uzależnia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy jest możliwe bez konieczności czekania do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w prowadzonej przeciwko niemu sprawie karnej, brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zakończeniem postępowania karnego. Ustawodawca przyznał funkcjonariuszom Straży Granicznej tylko czasową ochronę, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni zwolnieni ze służby.

Organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że interesem społecznym jest interes służby, który w danym stanie faktycznym jest sprzeczny z interesem strony i wzajemnie się z nim wyklucza, bowiem w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w B. [...] Wydział Kamy o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, którego charakter jest rażąco sprzeczny ze stawianymi przed Strażą Graniczną zadaniami, a także stawia pod znakiem zapytania właściwe wykonywanie przez [...] SG L. K. obowiązków służbowych. Postawione funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym zarzuty pozostają w związku z pełnioną służbą, co w konsekwencji uniemożliwia pozostawienie go w służbie. Podstawą zwolnienia ze służby pozostaje jednakże fakt, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, który ich nie realizuje od ponad 12 miesięcy, jest w konflikcie z interesem formacji. Organ podkreślił, że możliwość pełnienia służby przez funkcjonariusza oceniana jest przez pryzmat zadań formacji określonych w ustawie o Straży Granicznej oraz uprawnień przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków służbowych przez podległych funkcjonariuszy. Niemożność wykonywania obowiązków służbowych powoduje dezorganizację pracy innych funkcjonariuszy, co może zmniejszyć efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Ponadto prawidłowe wykonywanie zadań powierzonych Straży Granicznej i sprawne funkcjonowanie poszczególnych jej jednostek organizacyjnych niewątpliwie utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Podobne skutki wywołuje też długotrwałe zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza, pobierającego 50% należnego uposażenia, wpływa demoralizująco na pozostałych, a także nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Straży Granicznej w odbiorze społecznym.

Tym samym organ stwierdził, że interes społeczny, który wyraża się w prawidłowym realizowaniu przez formację jej ustawowych zadań, należy uznać za nadrzędny w stosunku do słusznego interesu strony. W interesie Państwa, jak i obywateli leży jak najszybsze usunięcie ze Straży Granicznej funkcjonariuszy, którzy w wyniku postawienia im zarzutów w postępowaniu karnym utracili walor nieposzlakowanej opinii, niezbędny do pełnienia służby w Straży Granicznej i nie realizują zadań przewidzianych w ustawie o Straży Granicznej. Zatem mimo, iż słuszny interes funkcjonariusza przemawia za pozostawieniem go w służbie, organ I instancji prawidłowo uznał, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Straży Granicznej, sprawa nie mogła być rozstrzygnięta w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.

Organ dodał też, że słuszność powyższej oceny sprawy potwierdzają zapadłe w podobnych sprawach rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczące zarówno funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz Policji (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1378/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt 1415/13, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1506/2008, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że organ I instancji uchybił przepisom proceduralnym, nie rozpoznając wniosku funkcjonariusza z dnia 21 listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Co prawda organ I instancji częściowo odniósł się do wniosku w swojej decyzji, ale w sposób niewyczerpujący. Wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - powinien zostać rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia, które będzie zawierało pouczenie o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zaniechanie rozpatrzenia w drodze postanowienia wniosku [...] SG L.K. o zawieszenie postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji uchybienie to jednak nie rzutuje na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej [...] SG L.K. zostało wszczęte z urzędu, zatem mając na uwadze treść art. 98 § 1 kpa wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.

Dalej organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wzięto pod uwagę także treść art. 138 § 2 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Taka sytuacja, w ocenie organu, nie występuje w omawianej sprawie, bowiem w zakresie koniecznym do jej wyjaśnienia nie występują braki. Organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej jej oceny pod względem faktycznym i prawnym. Tym samym nierozpoznanie przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania nie jest wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Organ podkreślił, że przewidziana w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie przesądza o winie funkcjonariusza (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 424/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca przewidział bowiem sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi okażą się niezasadne i postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wskazane w art. 17 § 1 pkt 1 - 3 i 6 kpk. Wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusza na jego wniosek przywraca się do służby. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że uwzględniając treść art. 130 § 1 i § 2 kpa, niezbędne jest uchylenie ww. rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby z uwagi na konieczność ustalenia nowej daty tego zwolnienia.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi L.K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zaskarżył rozkaz personalny w całości. Skarżący zarzucił decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego oraz przekonywującego uzasadnienia, a w szczególności niewskazania konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, tj. interesu strony, które powoduje negatywne konsekwencje dla organu w przypadku dalszego pozostania jego w służbie, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn z powodu, których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności,

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

- niewydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego w toku postępowania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby do czasu zakończenia postępowania karnego i bezpodstawne uznanie, iż uchybienie to nie rzutuje na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez błędne uznanie, iż zostały spełnione przesłanki ogólne, tj. pozostawanie w zawieszeniu przez co najmniej 12 miesięcy oraz braku ustania przyczyn zawieszenia w czynnościach w sytuacji, gdy przepis ten ponadto zawiera zwrot "może zawiesić", co oznacza, że sprawę należy zbadać indywidualnie stąd dokonano błędnej interpretacji tegoż przepisu oraz pominięto w procesie decyzyjnym fakultatywnego charakteru zwolnienia,

- przekroczenie granic uznania administracyjnego, a to poprzez zwolnienie skarżącego ze służby pomimo, że identyczna sankcja nie została zastosowania wobec pozostałych funkcjonariuszy Straży Granicznej znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej, które w warunkach obecnego ustroju wobec stanowczego brzmienia art. 7 i 30 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a także o wstrzymanie przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a w przypadku nie uwzględnienia przez organ tego wniosku na podstawie art. 61 § 3 ppsa wstrzymanie ww. decyzji przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zaistniały podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby.

Przedmiotową materię reguluje przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), który stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Aby więc możliwym stało się zwolnienie funkcjonariusza, w oparciu o powyższą normę prawną, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki:

- funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy;

- nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Nadto, z uwagi na fakt, iż omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ, korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę, winien, w sposób wyczerpujący, uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy.

Poza sporem jest także okoliczność, iż w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone.

Powyższe sprawia, iż spełnione zostały minimalne wymogi sformułowane przez ustawodawcę, umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ, wydając skarżoną decyzję, nie uchybił więc przepisom prawa.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadał trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone.

Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Straży Granicznej, zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na Straż Graniczną, wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy.

Nadto, w ocenie Sądu, sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia dowolności w działaniu organu.

Nadmienić także należy, że organy, wydając kwestionowane decyzje, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Straży Granicznej. W tym zakresie w pełni należy się zgodzić z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, który podkreślił, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne.

W tym miejscu wartym przywołania jest też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 1/04, w myśl którego: "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby - jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie". Aktualności powyższemu wyrokowi nie odbiera fakt, że dotyczył on funkcjonariuszy Służby Celnej. Stwierdzenia w nim zawarte mają bowiem charakter uniwersalny, jeśli chodzi o funkcjonariuszy szeroko rozumianych służb mundurowych. ****

W świetle powyższego, uznać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej - w tym konkretnie przypadku Służby Granicznej - której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej — przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Graniczną zadań.

W ocenie tutejszego Sądu, za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, należało uznać przyczyny długotrwałości toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny czy dywagacji organów Służby Granicznej. Organy te, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone.

Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czyjego niewinności.

Reasumując, zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z ww. przepisu, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).