Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 542/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1 i 2, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej - Fundacji A z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735- dalej w skrócie – "k.p.a."), art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 2176 z ze zm. – dalej w skrócie – "u.d.i.p.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ drugiej instancji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wyjaśnił, że A 12 lutego 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kopii umowy nr [...] o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. z 9 grudnia 2020 r., zawartej pomiędzy Województwem [...] a B sp. z o.o., wraz z załącznikami.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] r. znak: [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie następujących fragmentów umowy PSC oraz załączników: Załącznik nr 3 do umowy - w zakresie danych dotyczących pracy eksploatacyjnej w rozbiciu na konkretne relacje oraz miesięcznym i zestawień składów; Załącznik nr 7 umowy - w zakresie wysokości kar umownych; Załącznik nr 8 do umowy; Załączniki nr 10a i 10b do umowy - w zakresie wartości kosztów i przychodów Operatora ogółem i w rozbiciu na miesiące i lata, wysokości stawki za pockm w ujęciu miesięcznym i rocznym, wysokości rekompensaty do 1 pockm w ujęciu miesięcznym i rocznym, rozsądnego zysku Operatora, wartości rekompensaty w ujęciu miesięcznym i wyników na działalności pomocniczej; Załącznik nr 14 do umowy; Załącznik nr 17 do umowy - w zakresie pkt 4, 5 i 6 oraz pkt 10.1.1., 10.1.2., 10.2.1. i 10.2.2.; Załącznik nr 18 do umowy - w zakresie pkt 8 w kartach 1. i 3.

Marszałek Województwa [...] stwierdził, że ujawnienie części informacji zawartych w umowie ujawniłoby zindywidualizowane warunki, zasady i sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Zasady współpracy przy świadczeniu kolejowych usług w zakresie przewozów pasażerskich, będących przedmiotem umowy PSC, były objęte negocjacjami pomiędzy spółką a organizatorem, które stanowią wyraz wieloletniego doświadczenia B sp. z o.o. w prowadzeniu działalności gospodarczej na rzecz jednostek sektora publicznego. Ponadto ujawnienie proponowanych rozwiązań wskazanych w załącznikach do umowy umożliwiłoby konkurentom zapoznanie się z rozwiązaniami stanowiącymi wynik wieloletnich doświadczeń, indywidualnych rozwiązań (wynikających także z praktyki świadczenia usług użyteczności publicznej na rzecz wielu organizatorów), zdobytych przez spółkę w okresie jej dwudziestoletniej działalności, będących odzwierciedleniem autorskiej wiedzy spółki (know-how) w zakresie m.in. konstrukcji mechanizmu rekompensaty, ustalania rozsądnego zysku czy sposobu realizacji usług, co zapewnia zgodność wykonywanej umowy z przepisami prawa unijnego oraz krajowego, z uwzględnieniem interesów przewoźnika i organizatora. Takie działanie mogłoby spowodować szkodę po stronie wykonawcy i doprowadzić do uzyskania przez konkurencję przewagi na rynku lub ograniczenie takiej przewagi po stronie wykonawcy. Wobec powyższego, informacje zawarte w fragmentach umowy PSC oraz części załączników, które objęte są "tajemnicą przedsiębiorstwa" mają nie tylko charakter techniczny i organizacyjny, lecz również wymierną wartość gospodarczą.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A z siedzibą w W. i zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 11 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;

2. art. 7 k.p.a., poprzez pobieżną analizę zasadności argumentów wskazanych przez B sp. z o.o., a zaaprobowanych przez organ i stanowiących element uzasadnienia skarżonej decyzji;

3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji, pomimo tego, że z decyzji z [...] r., sygnatura: [...] wynika, że odmowa udostępnienia dotyczy jej części;

4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 – dalej w skrócie – "u.z.n.k."), poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;

5. art. 5 ust. 3 u.z.n.k., poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pierwszej kolejności stwierdziło, że oczywistym jest, że spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, albowiem informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. zaś Marszałek Województwa [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Stosownie natomiast do ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wskazał, że w u.d.i.p. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wobec powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. W związku z tym dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

1. wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą;

2. przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności;

3. informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.

W ocenie organu drugiej instancji, Marszałek Województwa [...] wydając zaskarżoną decyzję odnośnie analizy powyższych przesłanek wskazał, że wnioskowana informacja, w odniesieniu do poszczególnych jej paragrafów do których odnosi się zaskarżona decyzja, stanowi informację techniczną i organizacyjną oraz inną posiadającą wartość gospodarczą np. cenę, przedsiębiorca - B sp. z o.o. podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, czego wyrazem są odpowiednie klauzule w treści umowy, a wnioskowana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. W związku z powyższym mają miejsce wszystkie wymienione powyżej trzy przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).

Odnosząc się do sformułowanych przez Fundację zarzutów, organ stwierdził, że są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom, organ pierwszej instancji nie poprzestał na wyrażonym przez B sp. z o.o. stanowisku, że wnioskowana informacja jest tajemnicą przedsiębiorcy, lecz dokonał analizy wymienionych powyżej trzech przesłanek skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa). Podniesiony zarzut, że organ pierwszej instancji zaaprobował stanowisko B sp. z o.o., czemu dał wyraz w uzasadnieniuzaskarżonej decyzji w żądnym stopniu nie stanowi samo w sobie o naruszeniu jakiejkolwiek normy prawnej a w szczególności art. 107 § 3, czy też art. 7 k.p.a. Istotnym jest, że organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji. Prawo dostępu do informacji, choć znajduje umocowanie konstytucyjne, nie jest prawem absolutnym, ani nawet prawem podstawowym korzystającym z najwyższej ochrony. Jest to prawo obywatelskie, demokratyczne, ale nie będące prawem człowieka, tak jak prawa do równości i ochrony godności, które mogłyby zostać naruszone przez zbyt szerokie udostępnienie przedmiotowej informacji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte;

2. art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny;

3. art. 11 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;

4. art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, bowiem wydana decyzja administracyjna nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i przekonujący, dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca wniosła o:

1. uchylenie decyzji organów obu instancji;

2. zasądzenie na rzecz Fundacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca w pierwszej kolejności odniosła się do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i wskazała, że wola przedsiębiorcy nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest decydująca. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest nadrzędna w stosunku do tajemnicy przedsiębiorcy. Co do zasady treść umów, którymi wiążą się podmioty publiczne z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej zaś - gdy chodzi o przepływ środków publicznych. Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie organy wydatkują środki publiczne. Tymczasem z zaskarżanej decyzji nie wynika, aby przeprowadzono ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji. Przy jej ocenie istotny jest charakter dokumentów, których udostępnienia żądała Fundacja, tj. bezpośrednio powiązanych z wydatkowaniem środków publicznych. Organ drugiej instancji nie pokusił się o własną ocenę czy wnioskowana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej, lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, tylko oparł się w tym zakresie bezpośrednio na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie tejże decyzji jak i Marszałka Województwa [...] pomija ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy, a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. W ocenie strony skarżącej uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie pozwala w sposób bezsprzeczny i niepodważalny uznać, że organ ten zapoznał się z pełną dokumentacją w sprawie i orzekł o charakterze wnioskowanych informacji na podstawie samodzielnej i wnikliwej analizy.

A wskazała jednocześnie, że część wojewódzkich organizatorów publicznego transportu zbiorowego zakwalifikowała umowę na wykonywanie przewozów kolejowych jako informację publiczną i zamieściła ją w Biuletynie Informacji Publicznej. Trudno tym samym twierdzić, że umowa zawarta z władzami jednego województwa, zawierająca podobne postanowienia, miałaby zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy z innymi województwami są powszechnie dostępne. Także inni wojewódzcy organizatorzy transportu zbiorowego, do których Fundacja zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umowy na wykonywanie kolejowych przewozów nie czynili problemów w tym zakresie.

Strona skarżąca podniosła również, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy, opierając się jedynie na subiektywnej ocenie dokonanej w tym zakresie przez spółkę. Przy powoływaniu się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wystarczające samo oparcie się jedynie na oświadczeniu Spółki. Zdaniem strony skarżącej występowanie przez organ z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji wynikających z treści zawartej umowy, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności.

Odnosząc się do powoływania się przez organ na konkurencyjność, A stwierdziła, że to stanowisko zasługuje na dezaprobatę bowiem strona skarżąca działa dla dobra sektora kolejowego jako ogółu, natomiast celem jej działania nie jest świadczenie usług przewozowych, w związku z tym pozyskane w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej dane nie będą wykorzystywane w innym celu poza przewidzianym w statucie Fundacji i nie zagrażają konkurencyjności spółki. Wobec tego organy obu instancji błędnie zinterpretowały zakres wniosku o udostępnieniu informacji publicznej. Celem ubiegania się przez Fundację o informację publiczną są względy związane z dobrem publicznym i kontrolą wydatkowania środków publicznych na cele transportowe, czy troska o poprawę finansów państwa, a nie zaspakajanie prywatnych potrzeb.

Brak precyzyjnego wyjaśnienia i generalne odniesienie do okoliczności sprawy wskazują, że przytoczone motywy oraz sporządzone uzasadnienia nie są wyczerpujące ani przekonywujące, a dodatkowo dążą do poszerzenia zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa na okoliczności nią nieobjęte. W ocenie Fundacji, decyzja narusza nie tylko przepisy materialne, ale i procesowe, albowiem odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji przez Kolegium jest dokonana w sposób nieprzekonujący i niewyjaśniający, dlaczego informacja musi podlegać ochronie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z zupełnie innych przyczyn niż zarzuty podniesione w jej treści.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A z siedzibą w W. jest decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dnia z [...] r., nr [...],

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z: 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2916/15, 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej przewidują jednak pewne wyjątki – ograniczenia prawa do informacji publicznej i takim przepisem jest art. 5 ustawy:

Art. 5. 1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (utracił moc).

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Podnoszone w sprawie przez organ ograniczenia z powołaniem się na ust. 2 art. 5 ustawy, co do zasady mogą krańcowo doprowadzić do całkowitej albo co najmniej częściowej odmowy udzielenia informacji publicznej np. przez anonimizację czy też utajnienie pewnych fragmentów żądanych informacji publicznych.

W sprawie jest poza sporem, ze oczekiwane przez Skarżącego informacje mają walor informacji publicznej. Odmowa ich udzielenia jest oparta na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej.

Stanowiska zajmowane w sprawie przez obie strony postępowania są prawidłowe zgodne z przepisami prawa oraz z orzecznictwem i poglądami doktryny i paradoksalnie każda ze stron ma rację, ale tylko wtedy gdy rozważamy te stanowiska teoretycznie.

Zgormadzony w sprawie materiał dowodowy i poddany ocenie organu odwoławczego jak i Sądu jest niekompletny poprzez swe utajnienie co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem się przesłanek art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Załączona do akt administracyjnych Umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2028 r. między Województwem [...] ( Marszałkiem Województwa [...] ) a B Sp. z o.o. zawiera zaczernione – całkowicie nieczytelne załączniki i fragmenty umowy. Tak więc treść załączników, których odmówiono udostępnienia znana była jedynie organowi pierwszej instancji jako zarazem stronie umowy z B. O ile Marszałek Województwa [...] był formalnie uprawniony do wyrażenia swego stanowiska w przedmiocie odmowy udostępnienia w określonym zakresie informacji publicznej, czego nawet nie jest w stanie zniweczyć procesowo konsultacja podjęta z B, to już organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstancyjnego bez możliwości weryfikacji podjętej przez marszałka decyzji. Tak naprawdę SKO nie wiedziało co kontroluje i o czym orzeka nie mając tekstu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dokonało w istocie kontroli w toku instancji decyzji pierwszoinstancyjnej dopuszczając do naruszenia procedury co mogło mieć istotny wpływ na wynik prawy. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się w istocie do zacytowania przepisów prawa i poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie zawiera zaś ustalenia stanu faktycznego z odwołaniem się do dowodów a jedynie przytoczenie motywów organu pierwszej instancji. Istotą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność i trudno uznać za wypełnienie tej zasady orzekanie przez organ bez kompletnego materiału dowodowego, a właściwie bez materiału dowodowego . Nawet jeżeli treść umowy miała charakter świadczący o możliwości jej utajnienia, to tylko przed stroną postepowania, która się jej domagała a z całą pewnością nie przed organem orzekającym w sprawie. Istniała możliwość przetrzymywania "tajnych" załączników w zabezpieczonych kopertach i nieudostępnianie ich stronie domagającej się, z czym wielokrotnie Sąd spotkał się orzekając w sprawach dotyczących informacji publicznej, gdzie właśnie w taki sposób postępowano do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wyrokiem.

Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja administracyjna wymyka się z możliwości oceny twierdzeń organów administracji co do zasadnego bądź nie zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zaskarżonej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich dowodów i przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji. Rolą każdego organu administracyjnego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, jest działanie na podstawie i w granicach prawa. A zatem, w toku postępowania wyjaśniającego organ zobowiązany jest przestrzegać ściśle określonych reguł postępowania, zdefiniowanych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Organ ma więc obowiązek stać na straży praworządności, czyli działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa oraz z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jego powinnością jest przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W postępowaniu wszczętym na żądanie strony informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ uchylił się od realizacji wspomnianych wyżej obowiązków czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co zostało wykazane wcześniej w rozważaniach Sądu.

Opisane naruszenia procedury rzutują na naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a przynajmniej na jego przedwczesne zastosowanie.

Z uwagi na powyższe całkowicie bezzasadne pozostają zarzuty skargi te odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, gdyż wobec braku dowodów (dokumentów), nie jest możliwa merytoryczna ocena zasadności decyzji odmownej.

Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

dc