Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i par. , art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. L. i E. Sp. z o.o. w P. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w M., została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność, że od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. W pozostałej części organ umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek B. K. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r." Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie działek rekreacyjnych "[...]" w S. pozwolenia na budowę zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz przyłącza energetycznego, obejmującą m.in. działkę nr ew. [...] położoną w M.).

Od powyższej decyzji [...] października 2015 r., znak: [...] H.L. i E.Sp. z o.o. w P. wniosły odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołania zostały wniesione w terminie.

GINB we wstępnej części uzasadnienia wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony.

B. K. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], (KW nr [...]) oraz użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] (KW nr [...]). Pismem z 10 kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek B. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji S. S. z [...] maja 2001 r., Nr [...] w odniesieniu do całości objętej nią inwestycji.

Z uwagi na fakt, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...] dotyczyła inwestycji liniowej - budowy zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej wraz z przyłączami, oraz fakt, że wnioskodawca wykazał tytuł prawny do działek nr ew. [...] i [...], przy czym na działce nr ew. [...] projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie przewidywał żadnych elementów spornej inwestycji, to zakres postępowania należało – w ocenie organu - ograniczyć do interesu prawnego wnioskodawcy, tj. tylko do działki nr ew. [...] położonej w M.. W pozostałej części postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

GINB wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 §1 k.p.a.

Jak wynikało akt sprawy, kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], została wydana na rzecz Stowarzyszenia Wspólnoty Działek Rekreacyjnych "[...]". Z akt rejestrowych ww. stowarzyszenia wynikało, że było to stowarzyszenie zwykłe (pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2001 r., znak: [...]).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym panuje pogląd, że "skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby (podmiotu), czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej" (wyrok NSA w Warszawie z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10).

Stowarzyszenie Wspólnota Działek Rekreacyjnych "[...]", do którego skierowano decyzję Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 z późn. zm.- wg stanu na dzień 15 maja 2001 r.) nie przyznawała stowarzyszeniom zwykłym zdolności prawnej. Stowarzyszenie Wspólnota Działek Rekreacyjnych "[...]" jako stowarzyszenie zwykłe nieposiadające osobowości prawnej, nie miało zdolności prawnej i zdolności do czynności prawych uprawniających do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie mogło być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak zdolności prawnej stowarzyszenia wykluczał możliwość uzyskania przez nie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], była obarczona wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Zgodnie jednak z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat.

Dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], została doręczona, jako stronie postępowania, wyłącznie S.P. działającemu w imieniu inwestora w dniu 15 maja 2001 r. (adnotacja na ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...] z datą [...] maja 2001 r.), a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. upłynął z dniem 16 maja 2011 r.

Z uwagi na upływ tego terminu brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b Pr. bud. - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2001 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej, do realizacji m.in. na działce nr ew. [...]. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja w części dotyczącej działki nr ew. [...] została zaprojektowana z rażącym naruszeniem warunków określonych powyższą decyzją z [...] stycznia 2001 r., Nr [...], znak: [...]. Zatem w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów art. 32 ust. 4 pkt. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa budowlanego.

Jednakże, jak wynika z akt sprawy, inwestor Stowarzyszenie Wspólnota Działek Rekreacyjnych "[...]" nie wykazało się prawem do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Jak wskazano powyżej Stowarzyszenie Wspólnota Działek Rekreacyjnych "[...]", jako stowarzyszenie zwykłe, nie miało zdolności prawnej, a zatem nie mogło uzyskać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w ocenie GINB decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jako niemożliwa do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który - nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji - może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest natomiast przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie GINB, ww. przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. też wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok z 25 lutego 2016 r." sygn. akt II OSK 1603/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15).

Dodatkowo należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).

Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania nie kwestionowała spornej inwestycji przez ponad 10 lat - w ocenie GINB - nie sposób uznać, że stwierdzone wyżej naruszenie wywołało skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], w kontrolowanym zakresie nie jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie narusza w sposób rażący także innych niż opisane przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na względzie powyższe, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...] i stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2001 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na okoliczność, że od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. W pozostałym zakresie należało umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący B. K., który pismem datowanym na 8 listopada 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucił, że "w sposób rażący narusza Konstytucję RP, na którą bezpośrednio się powołuje, Kodeks Postępowania Administracyjnego w przepisach przywoławczych 0raz prawa pominięte, tj. prawo własności, prawo energetyczne i prawo karne. Decyzja implikuje w sposób wyraźny poparcie dla korupcji, lekceważenie dla prawa organu administracji publicznej i innych podmiotów oraz obywateli".

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i "zakreślenie organowi terminu wydania prawidłowo sformułowanej decyzji albo zmianę w tej części która aprobuje bezprawnie odniesione korzyści członków stowarzyszenia i uzależnia przywrócenie przyłączenia elektrycznego do mojej nieruchomości warunkując zapłaceniem okupu".

W ocenie skarżącego, wydanie decyzji dla Stowarzyszenia o nazwie Stowarzyszenie Wieczystych Użytkowników Nieruchomości Wspólnota DR "[...]" w S. było nielegalne - bezprawne. To, czy stowarzyszenie tworzyli właściciele nie ma żadnego znaczenia albowiem stowarzyszenia są dobrowolnym związkiem i przymus przystąpienia jest prawem zabroniony. "Stowarzyszenie co wynika z akt rejestrowych Urzędu Miasta S. zawiązane zostało w 2000 roku w celu obejścia prawa. Powstało w wyniku korupcyjnego porozumienia Gminy [...] z akceptacją Starosty [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Rejonu Dystrybucji E [...] w S.. Decyzja [...] od samego początku absolutnie dotknięta była wadą bezwzględnej nieważności i w tym stanie nigdy nie mogła uzyskać prawomocności i nie uzyskała prawomocności".

W postępowaniu nieważnościowym Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji, nie mając w takim zakresie żadnych wątpliwości, podobnie jak we wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], co do której również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.01.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/14 nie stwierdził wadliwości stwierdzenia nieważności decyzji [...].

Zdaniem skarżącego, E.sp. z o.o. w P. Rejon Dystrybucji w S. przy zawieraniu dnia 12 czerwca 2009 r. umowy nr [...] zataił istotne dla tej umowy okoliczności, że wcześniej zawarł porozumienia i umowy ze Stowarzyszeniem. Dopiero dnia [...] lutego 2010 r. E.Rejon Dystrybucji w S. zawiadomiło skarżącego o istnieniu "Wspólnoty Działek [...]" i funkcji A. W. w tej wspólnocie.

Po wyjaśnieniu z akt rejestrowych Urzędu Miejskiego w S., że jest to stowarzyszenie zwykłe pod nazwą Stowarzyszenie Wieczystych Użytkowników Nieruchomości Wspólnota DR "[...]" w S. skarżący skierował wezwanie do S. J. wpisanego do rejestru i do A.W. wskazanego przez E., dnia [...] marca 2011 r. o wyjaśnienie zdarzeń dotyczących infrastruktury i o prawidłowy zarząd.

"A. W. ustnie zażądał zapłaty 15.000,- i nie wyjawił sytuacji dotyczącej stowarzyszenia. Rejon Dystrybucji w S. oświadczył zaś, że podtrzymał on sprzeciw do wykonania umowy na przyłączenie energii elektrycznej do mojej nieruchomości. Dnia[...].06.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w interesie Stowarzyszenia za nr sprawy [...] wszczął postępowanie przeciwko legalnie wykonywanym robotom przyłączeniowym wod-kan i w bezpośrednim kontakcie z wykonawcą robót, wstrzymał roboty i uznał stowarzyszenie za uprawnione do dysponowania instalacjami".

Dnia [...] czerwca 2011 r. podczas oględzin, do obecnych członków stowarzyszenia, przedstawiciela firmy wykonującej roboty oraz dziadka skarżącego, M. G., osoba występująca, jako inspektor oświadczyła, że zgodnie z decyzją wydaną przez Wójta Gmina [...] ([...]) stowarzyszenie jest uprawnione sprzeciwić się przyłączeniom i na tej podstawie te roboty wstrzymuje

W ocenie skarżącego, GINB rozstrzygając sprawę na jego niekorzyść był zobowiązany przyczynę rozstrzygnięcia uzasadnić.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP. Skarżący chce odzyskać przyłączenie elektryczne do jego nieruchomości, istniejące od 1975 r. na działce [...].

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej, a skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno Wojewoda [...], jak i GINB, orzekający, jako organa nadzoru zobowiązane były do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w takim zakresie, w jakim ustaliły istnienie wady z art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę wnioskującą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Prawidłowo Wojewoda [...] orzekł [...] października 2015 r., o nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie działek rekreacyjnych "[...]" w S. pozwolenia na budowę zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz przyłącza energetycznego, obejmującą m.in. działkę nr ew. [...] położoną w M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że przyczyną prawna orzeczenia Wojewody [...] było ustalenie, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) w postaci art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. Zgodnie z dyspozycją tego artykułu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie uznał organ I instancji, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 roku (znak: [...]) dotyczyła inwestycji polegającej na budowie zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz budowie sieci energetycznej. W pełni uzasadnione było również stwierdzenie organu, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę wykazał się tytułem do władania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt. 11 Pr. bud. bud. Upoważniało to organ I instancji do uznania, że decyzja Urzędu Gminy K. z dnia [...] maja 2001 roku wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud.

Naruszenie przepisu o charakterze cogentis było w tym wypadku rażące. Naruszony przepis nie tylko ma jasną i niewymagającą wykładni treść, a wobec tego pominięcie w procesie administracyjnego orzekania jego dyspozycji było oczywiste. Nie jest zaś możliwe do zaakceptowania w państwie prawa takiej sytuacji, w której udziela się niezgodnie z prawem pozwolenia na budowę pozbawionemu zdolności do czynności prawnych podmiotowi, niemającemu do tego w sposób oczywisty żadnego prawa do korzystania z gruntu, na którym inwestycja ma być wykonana, na cele budowlane.

Należy też podkreślić, że Stowarzyszenie Właścicieli Działek Rekreacyjnych [...], które złożyło wniosek o wydanie badanej decyzji, nie tylko w ogóle nie mogło wykazać się prawem do nieruchomości objętych inwestycją, gdyż nie było ich właścicielem, ale także nie mogło skutecznie prawnie działać w imieniu właścicieli działek nr [...] do [...]. Jako stowarzyszenie zwykłe nie posiadało osobowości prawnej, zdolności do czynności prawnych, ani – jak słusznie stwierdził Wojewoda [...] - nawet podmiotowości prawnej (art. 40 i n, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. z 1989 roku, Nr 20, poz. 104 ze zm.).

Błędne i niezgodne z prawem uznanie przez organ wydający pozwolenie na budowę, że wspomniane Stowarzyszenie może być stroną postępowania administracyjnego i adresatem decyzji doprowadziło do tego, że decyzja Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r. została ponadto skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.).

Wojewoda [...] ustalił, prawidłowo w ocenie tut. Sądu, istnienie dwóch przesłanek nieważności kontrolowanej decyzji: art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Tym niemniej, w odniesieniu do tej drugiej przesłanki organ prawidłowo zastosował art. 156 § 2 k.p.a. Dlatego też organ I instancji nie stwierdził nieważności decyzji z przyczyny o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. - gdyż od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad 14 lat. Natomiast – zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] orzekł o nieważności ww. decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., słusznie uznając, że w wypadku rażącego naruszenia prawa nie ma zastosowania 10-cio letni termin dopuszczalności orzekania.

GINB w tym zakresie zinterpretował całkowicie błędnie i niezgodnie z jego treścią wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 KPA w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy w pełni podzielić pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 (CBOSA), że w związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych.

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14).

Prezentowany był jednakże pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do poglądu, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14).

Należy stanowczo stwierdzić, że odmienny pogląd nie tylko spowodowałby powstanie dodatkowej, niewynikającej z przepisu prawa, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., ale również dopuściłby do możliwości ustalania przez organa administracji publicznej – niezgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. - ustalania ad casum normatywnej treści nieistniejącego przecież przepisu, wyłączającego z uwagi na upływ czasu dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w wypadku rażącego naruszenia prawa. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20, jak i innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Trybunał Konstytucyjny również nie przesądził, jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt. 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Oceniając rzeczywisty wpływ prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie należy zapominać, że jest on skierowany do ustawodawcy. Sam wyrok nie spowodował jednak żadnej zmiany prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności mogłoby mieć charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe; określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że sam Trybunał w przedmiotowym wyroku jednoznacznie stwierdził, iż jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Trybunał nie przesądził też o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że GINB błędnie i w sposób niewynikający z prawa uznał, że upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r." Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powody rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud.

Rację miał GINB, stwierdzając, że przy orzekaniu o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu liniowego należy brać pod uwagę specyficzny charakter takiej inwestycji. Należy jednak pamiętać, że specyfika zakresu orzekania w takim nadzwyczajnym postępowaniu (na wniosek) nakazuje każdorazowo dokonać oceny nie tylko interesu prawnego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, ale również tego, czy stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy ona przebiegu inwestycji w granicach nieruchomości wnioskodawcy uzdrowi stan prawny – a taki jest cel postępowania nieważnościowego.

Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z przyczyn rażącego naruszenia prawa ma na celu odwrócenie skutków prawnych wadliwej decyzji. Każdorazowo więc badać należy, czy wada nieważności decyzji rzeczywiście polega wyłącznie na takim naruszeniu prawa, które przysługiwało podmiotowi inicjującemu postępowanie, a równoznacznemu z zakresem jego interesu prawnego. Ma to szczególne znaczenie przy tzw. inwestycjach liniowych.

GINB, w uzasadnieniu swej decyzji, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05. Należy więc zwrócić uwagę, że przywołując sądową ocenę prawną nie można jednocześnie pomijać stanu faktycznego, jaki sąd brał pod uwagę formułując tą ocenę.

W sprawie zaś o sygn. akt II OSK 364/05 stan faktyczny – choć pozornie zbliżony, gdyż dotyczący również inwestycji liniowej – był taki, że pozwoleniu na budowę gazociągu zarzucono sprzeczność z decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą tenże gazociąg DN 500 mm o ciśnieniu roboczym 8,4 Mpa przebiegający przez działkę będącą własnością osoby fizycznej powinien być usytuowany w odległości 25 m od budynku mieszkalnego. W kwestionowanej zaś decyzji o pozwoleniu na budowę ta właśnie odległość została zmniejszona do 15 m, co stanowiło niezbędne minimum określone w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139, poz. 686 z późn. zm.).

Jak wynika z powyższego, przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej w ww. sprawie była związana z niewłaściwym zatwierdzeniem przebiegu, ale tylko i wyłącznie na oznaczonej co do tożsamości działce osoby fizycznej. Oznacza to, że treść interesu prawnego domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji pokrywała się z zakresem wadliwości (naruszenia rażącego prawa) tej decyzji. W takim stanie faktycznym słusznie orzekł NSA, że "jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa), to zakres wszczęcia tego postępowania, musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 kpa), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji".

Jeżeli jednak przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji polega na rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. poprzez wydanie pozwolenia na budowę osobie nieposiadającej prawa do dysponowania gruntem i takiej, która tego prawa nie mogła i nie wykazała, to nie można ograniczyć badania ważności takiej decyzji tylko do odcinka, wyznaczonego granicą gruntu stanowiącego własność podmiotu występującego z wnioskiem.

Takie postępowanie godziłoby bowiem w fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – orzekania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), a co więcej byłoby sprzeczne z nakazem wynikającym z art. 2 Konstytucji R.P. Innymi słowy nie można uznać, że decyzja zezwalająca na budowę, wydana bez obowiązkowego wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane przez inwestora jest nieważna, ale wyłącznie w części dotyczącej działki wnioskodawcy, a w pozostałym zakresie sprawa jest bezprzedmiotowa. Oznaczałoby to w efekcie stwierdzenie, że w pozostałym zakresie decyzja nie jest nieważna – co byłoby niezgodne ze stanem faktycznym i z prawem cogentis.

W takim wypadku, jaki miał miejsce w sprawie niniejszej, należało stwierdzić nieważność całej decyzji – jak słusznie uczynił to organ I instancji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci oczywistości treści naruszanego przepisu, niewątpliwego faktu naruszenia i skutków społecznych naruszenia prawa również w wypadku inwestycji liniowych determinują treść orzeczenia. O ile rzeczywiście te przesłanki wywodzone być mogą ze stanu rzeczy ograniczonego wyłącznie do władztwa prawnego zakreślonego granicami nieruchomości podmiotu wnioskującego, to – jak słusznie zauważył NSA w ww. wyroku – stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko tej części decyzji, której nieważność wynika z naruszenia prawa wprost określającego interes prawny strony.

Jeżeli jednak stwierdzenie nieważności decyzji wynika z rażącego naruszenia przepisu prawa niezwiązanego wprost z interesem prawnym podmiotu inicjującego postępowanie (jak np. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud.), to interes prawny takiego podmiotu ma znaczenie dla dopuszczalności wszczęcia postępowania, ale nie determinuje treści decyzji nadzorczej.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. GINB, w sentencji decyzji, jako podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Ustawodawca przewidział więc dwa alternatywne orzeczenia: 1. uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty albo 2. uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszo instancyjnego. Przewidziana powyżej alternatywa jest rozłączna, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać orzeczenia, zawierającego łącznie elementy wskazanych rozstrzygnięć.

Jeżeli GINB uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie, to art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. był prawidłową podstawą takiego rozstrzygnięcia; wówczas jednakże nie mógł już stanowić podstawy prawnej dla umorzenia w części postępowania organu I instancji. W związku z tym, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę nie tylko w granicach odwołania, ale co do jej meritum, to władny jest do prawnej oceny przedmiotowości żądania strony w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Tym niemniej, w związku z dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną co do zakresu orzekania organu w sprawie niniejszej, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie objętym orzeczeniem organu I instancji.

GINB, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzeknie w sprawie ważności całej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r." Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie ograniczając się do tej części decyzji kontrolowanej, która w ocenie organu dotyczyła "działki nr ew. [...] położonej w M.".

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.