Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2907/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 173
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 122 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt. 7, par. 3 ust. 1 pkt 8 lit. d, par. 5 pkt 1 lit. b w zw z par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. S. P. E. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2810/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 2810/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., [...], którą – po rozpatrzeniu odwołania J. B.– utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej powoływanego jako "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2010 r., [...].

Tą ostatnią decyzją Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego (dalej powoływanego jako "Starosta") z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. (dalej spółka powoływanej jako "P.") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] U., na terenie działki [...] w U.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] U. na terenie działki [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Wojewoda – powołując się na art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "K.p.a."; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej "P.b."; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm. – uw. NSA) – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r., czego żądał J. B. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest współużytkownikiem wieczystym działki [...] i był stroną postępowania zakończonego nadzorowaną decyzją Starosty. Działka [...] znajduje się w obszarze poziomego oddziaływania inwestycji, a zatem J. B. mając interes prawny, posiada przymiot strony także w sprawie stwierdzenia nieważności.

Dalej Wojewoda odniósł się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślił, że wskazywane rażące naruszenie prawa dotyczyło art. 7, 8, 9, 11, 81 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy oceny, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, naruszenia własności bez zgody jej właściciela (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), nie dokonania analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania inwestycji (art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b.) oraz błędnego zakwalifikowania masztu do kategorii obiektów budowlanych VIII zamiast do XXIX. Przystępując do oceny sprawy Wojewoda wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji bada się istnienie którejś z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Naruszenie prawa musi być w takim przypadku oczywiste i nie może być kwestią przypuszczeń czy dociekań.

Odnosząc się do podniesionego przez J. B. zagadnienia dotyczącego określenia parametrów technicznych inwestycji, zaniechania ustalenia rzeczywistego oddziaływania anten oraz kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku Wojewoda wyjaśnił, że w sentencji pozwolenia na budowę uściśla się jedynie (w odniesieniu do samego zamierzenia) nazwę, adres i rodzaj zamierzenia oraz rodzaj i kategorię obiektu. Szczegółowe dane techniczne powinny być zawarte w projekcie budowlanym, który stosowanie do art. 34 ust. 4 P.b. podlega zatwierdzeniu w takiej decyzji. Parametry pracy poszczególnych anten (sektorowych i radiolinii) zostały szczegółowo przedstawione w projekcie budowlanym oraz w opracowaniu kwalifikacyjnym stacji bazowej. Maszt antenowy został zakwalifikowany do VIII kategorii obiektów budowlanych (inne budowle). Zdaniem organu, kwalifikacja ta jest trafna, gdyż obiekt instalowany, czyli montowany na dachu istniejącego budynku, nie jest masztem wolnostojącym (kategoria XXIX).

Odnosząc się do kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (wydania decyzji przez organ niewłaściwy) Wojewoda wyjaśnił, że J. B. nie twierdzi, iż Starosta nie był właściwy do wydania decyzji, ale że ten nie był właściwy do stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda podkreślił, że nie ma związku pomiędzy zagadnieniem poruszonym przez wnioskodawcę a przesłanką z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ uzupełniająco wyjaśnił przy tym, że art. 35 § 1 pkt 1 P.b. oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.u.i.ś."; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r, poz. 1235 ze zm. – uw. NSA) nakładają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wówczas, gdy dla danego przedsięwzięcia prawo przewiduje konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego i zakończenia tego postępowania decyzją środowiskową. Wojewoda wskazał, że kwalifikacji przedsięwzięcia do wykonania raportu oddziaływania dokonuje się na podstawie: równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jako miejsca dostępne dla ludności rozumie się miejsca, w których może znaleźć się człowiek w ramach zwykłego, codziennego korzystania z danego terenu (bez konieczności używania specjalnego sprzętu). Z kolei, obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej wynika z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., który stanowi, że jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt. 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt. 2). Dalej Wojewoda zaznaczył, że przez przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko należy rozumieć przedsięwzięcia, o których mowa w art. 59 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 173 ust. 2 u.u.i.ś., do czasu wydania przepisów wykonawczych za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z kolei, za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Przepisami tymi są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r."; obecnie rozporządzenie już nie obowiązuje – uw. NSA).

Wojewoda wskazał dalej, że z zawartych we wniosku o pozwolenie na budowę informacji oraz dokumentów nie wynika, aby planowana inwestycja zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta zbadał, czy zalicza się do któregokolwiek z przedsięwzięć określonych w § 2 lub 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Zdaniem Wojewody, nie było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowej.

Wojewoda wskazał też, że Starosta nie był uprawniony do przerzucenia ciężaru dowodu w zakresie powyższej kwestii na inwestora poprzez nałożenie na niego obowiązku, polegającego na zobowiązaniu go do przedłożenia decyzji środowiskowej (art. 35 ust. 3 P.b.) bez merytorycznego uzasadnienia istnienia takiego obowiązku. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i potwierdza, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Przechodząc do dalszych wyjaśnień Wojewoda zaznaczył, że szczegółowy zasięg średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 emitowanych przez anteny sektorowe w trzech kierunkach (azymuty: 40°, 160° i 310°) przedstawiony został na rysunku nr V pn. "Projekt zagospodarowania terenu - pola PEM" stanowiącym część zatwierdzonego projektu budowlanego. "Opracowanie kwalifikacyjne stacji bazowej nr [...]", dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, zawiera informacje, pozwalające określić obszar ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Działka [...] (której współużytkownikiem jest wnioskujący) położona jest na linii oznaczonej jako azymut 160° (linia przebiegająca nad budynkiem o wysokości 3 m), przy czym wysokość wypadkowa oddziaływania anten w płaszczyźnie pionowej wynosi 16,8 m n.p.t. Wysokość budynków istniejących na działce skarżącego to 11 m i 3 m (rys. nr 3A w projekcie budowlanym). Mając na uwadze powyższe, Wojewoda doszedł do przekonania, że skoro obszar gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 występuje na azymucie 160° na wysokości 16,8 m n.p.t., to dopiero tam występuje obszar ograniczonego użytkowania (rozporządzenie z dnia 30 marca 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883, zał. nr 1, tabela nr 2). Wojewoda zauważył też, że w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (str. 3) stwierdzono, iż m.in. na terenie działki [...] wprowadzono ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Wyjaśniono jednak przy tym, że chodzi wyłącznie o ograniczenia uniemożliwiające "wykonanie" miejsc dostępnych dla ludzi na poziomie oraz w zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2.

Zdaniem Wojewody, realizacja stacji bazowej nie pozbawia wnioskodawcy możliwości zagospodarowania swojej działki, gdyż leży ona w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 14MU, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta Ustroń z dnia [...] czerwca 1997 r. rozdział III ust. 3.Ib; symbol MU - oznacza strefę mieszkaniowo-usługową, dla której maksymalną wysokość zabudowy określono na 1,5 kondygnacji + poddasze użytkowe. Według art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – uw. NSA), każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego – w ocenie Wojewody – inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów J. B., a zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., ani art. 64 Konstytucji.

W ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo przyjął, że budowy nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie było podstaw prawnych upoważniających organ do prowadzenia dalszego postępowania w kierunku wykluczenia możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko. Dostrzec należy, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wreszcie, odnosząc się do obaw dotyczących rzetelności ustaleń faktycznych opartych na danych przedłożonych przez inwestora Wojewoda zauważył, że za zgodność sporządzenia projektu budowlanego z prawem odpowiedzialność ponosi projektant, który zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. zobowiązany jest dołączyć do projektu stosowne oświadczenia i w przypadku błędnych czy fałszywych danych zawartych w projekcie ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową oraz karnoadministracyjną. Projektant złożył stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Organ dodał, że inwestor ma obowiązek wykonania pomiarów kontrolnych rzeczywistego rozkładu gęstości mocy niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu stacji bezpośrednio po jej uruchomieniu (pouczenie nr 6 w badanej decyzji) oraz każdorazowo w razie zmiany jej warunków pracy. Oceny poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji ich zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska (art. 123 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Uzupełniająco Wojewoda zaznaczył, że zarzut zawarty we wniosku, dotyczący nie wykonania przez inwestora obowiązku badania poziomów promieniowania wokół stacji ze względu na sumowanie wpływów promieniowania w środowisku, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Według § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, sumuje się parametry tego samego rodzaju odnoszące się do przedsięwzięć położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na działce [...], objętej inwestycją, nie było przedsięwzięć tego samego rodzaju, emitujących promieniowanie elektromagnetyczne.

Po rozpatrzeniu odwołania J. B., Główny Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez J. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., VII SA/Wa 584/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ administracji, do którego wpływa odwołanie zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, także uwzględnia zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Biorąc po uwagę powyższe, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy zgodnie z zasadami postępowania określonymi w K.p.a., a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Odwołujący się J. B. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów art. 63 u.u.i.ś. oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 K.p.a. w związku z art. 140, 143 K.c. i w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. A zatem – zdaniem Sądu – obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do powyższych zarzutów w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z wyrokiem VII SA/Wa 584/11, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał odwołanie J. B., i decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ wyraził pogląd, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2010 r. nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b., bowiem inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowana inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Obszar, na którym jest zrealizowana (8Mu – strefa mieszkalno-usługowa) objęty był postanowieniami uchwały Rady Miejskiej Uzdrowiska Ustroń z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta U. (Dz. Urz. Woj. Bielskiego z dnia 13 maja 1998 r. Nr 7, poz. 89). Inwestycja nie narusza w sposób rażący jego postanowień i spełnia warunki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Również projektowanych anten sektorowych nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż z dokumentacji technicznej wynika, że równoważna moc promieniowania izotropowego anten sektorowych (anteny typu [...]), mieści się w przedziale od 1000 W do 2000 W (1734 W), przy czym w odległości do 70 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca, w których mogą przebywać ludzie. Pomimo, iż wiązki promieniowania poszczególnych anten przebiegają ponad działkami, na których znajdują się budynki gospodarcze i mieszkalne, nie oznacza to jeszcze, że spełniona została przesłanka z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Odległość miejsc dostępnych dla ludności powinna być mierzona od środka elektrycznego anteny do tych miejsc, wzdłuż przebiegu osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, z uwzględnieniem jej pochylenia, a więc niekoniecznie równolegle do poziomu terenu. Tymczasem, najniższy poziom planowanego przebiegu wiązek, który znajduje się w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny, będzie wynosił w przypadku azymutu 40º - 4 m, azymutu 160º - 11 m i azymutu 310º - 4 m. Miejsca te nie są dostępne dla ludzi. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i uzyskanie dla niej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wymagane. Inwestycja nie znajduje się także na terenie objętym obszarem Natura 2000.

Wskazując następnie na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) – załącznik Nr 1 (tabela nr 2), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z analizy map zasięgu obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej i pionowej, pole elektromagnetyczne o wartości przekraczającej 0,1 W/m² wytwarzane przez stację znajduje się na wysokości niedostępnej dla ludzi (powyżej 16,8 m) przy maksymalnym zasięgu w poziomie - 45,00 m. Wyklucza to naruszenie rozporządzenia, tym bardziej w stopniu rażącym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za bezzasadny uznał zarzut rażącego naruszenia art. 63 u.u.i.ś. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 140 , 143, 144 K.c., art. 21 Konstytucji RP i w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), a także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze J. B. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił naruszenie art. 153, art. 170 P.p.s.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w aspekcie zgodności inwestycji z planem miejscowym z uwagi na wykroczenie uciążliwości poza teren, co do którego inwestor ma tytuł prawny, § 5 pkt 1 lit b w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w aspekcie odstąpienia od zbadania kwestii zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. w aspekcie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącego, powyższe ma o tyle istotne znaczenie, iż nie wiadomo, czy linia wyznaczona przez inwestora leży w środku głównej wiązki promieniowania oraz dlaczego ona jest wyznacznikiem dotyczącym kwalifikacji inwestycji w sytuacji, w której chodzi o konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Powyższej decyzji zarzucono także naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. poprzez przyjęcie zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego ustalonego przez inwestora, który nie uwzględnia błędu w obliczeniach, odbić oraz kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie P. przyłączył się do skargi.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 2810/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie zauważył, że kontrolowane postępowanie miało charakter nadzwyczajny oraz, że badano w nim przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Przypomniał też, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego prawomocnym wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. jest związany na mocy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – ustawa zwana dalej "P.p.s.a."). Uwzględniając te kryteria, które w sprawie mają charakter zasadniczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W wyroku z dnia 27 maja 2011 r. zwrócono przede wszystkim uwagę organowi odwoławczemu na nie odniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia przepisów art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 K.p.a. w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego. Kwestię tę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi naruszenia art. 153 oraz 170 P.p.s.a., jak również art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nie wskazanie, w jaki sposób organ wydający pozwolenie na budowę stwierdził, iż inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Sądu, należało podzielić twierdzenia organu, iż art. 63 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, nie przewidywał wydawania postanowienia o braku sporządzenia raportu, a jedynie postanowienie stwierdzające obowiązek lub jego brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i to wyłącznie w stosunku do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla zaistnienia tego ostatniego obowiązku koniecznym było ustalenie, iż dane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Wskazując na § 2 pkt 7 lit. d tego rozporządzenia, Sąd przytoczył wyjaśnienia organu, że dokumentacja techniczna inwestycji wskazuje, iż równoważna moc promieniowania izotropowego anten sektorowych mieści się w przedziale od 1.000 W do 2.000 W, przy czym w odległości do 70 m wzdłuż osi wiązki promieniowania anten nie występują miejsca, w których mogą przebywać ludzie. Nie budzi wątpliwości orzecznictwa również to, że choć wiązki promieniowania poszczególnych anten przebiegają ponad działkami, na których znajdują się budynki gospodarcze i mieszkalne, to nie oznacza to jednak, że spełniona została przesłanka z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że odległość miejsc dostępnych dla ludności powinna być mierzona od środka elektrycznego anteny do tych miejsc, wzdłuż przebiegu osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, z uwzględnieniem jej pochylenia, a więc niekoniecznie równolegle do poziomu terenu. W sprawie, najniższy poziom przebiegu wiązek, który znajduje się w odległości 70 m od ośrodka elektrycznego anten będzie wynosił w przypadku azymutu 40 stopni - 4 metry, azymutu 160 stopni – 11 metrów i azymutu 310 stopni - 4 m. Jak wynika z opracowania kwalifikacyjnego stacji bazowej U. [...] J., powyższe miejsca nie są dostępne dla ludzi.

Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.), a w konsekwencji do uznania, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał także, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] maja 2010 r. narusza ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Uzdrowiska Ustroń z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...].

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreślił, że istotą postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Konstruując zarzuty wobec decyzji wydanej w trybie nadzorczym, dotyczące naruszenia § 5 pkt 1 lit b w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania kwestii dotyczącej zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i z art. 28 ust. 2 P.b. (poprzez przyjęcie zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego ustalonego przez inwestora, który nie uwzględnia błędu w obliczeniach, odbić oraz kumulacji pola elektromagnetycznego), skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do ponownej merytorycznej kontroli decyzji Starosty, czyniąc z postępowania nadzwyczajnego trzecią instancję postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę J. B.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 2810/11 złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. w R. (dalej powoływane jako "Stowarzyszenie"), zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

– art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do podniesionych zarzutów w skardze, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz lakoniczne stwierdzenie, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu bez dokonania jego analizy;

– § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jej przywołanie w sytuacji, w której prawidłowym przepisem był § 3 pkt 8 lit. d wymienionego rozporządzenia, dodatkowo mając na uwadze, że przepis ten nie był przywołany w decyzji Starosty z dnia 14 maja 2010 r.;

– § 5 pkt 1 lit. b w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż nie uwzględnienie błędu w obliczeniach, odbić oraz kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku nie może być badane w postępowaniu nadzwyczajnym oraz pominięcie faktu, iż powyższe zarzuty są najważniejszymi, jeżeli chodzi o ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz jej kwalifikację;

– art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie, na podstawie jakiego przepisu odrębnego ustalono obszar oddziaływania inwestycji, co nie pozwala na podjęcie polemiki z wyrokiem;

– art. 32 ust 1 pkt. 1 P.b. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż zgodności inwestycji z powyżej wskazanymi przepisami. Ponadto wadliwe uznanie, iż wysokości 4, 11, 4 metry nie są miejscami dostępnymi dla ludności w sytuacji, w której są one zabudowane i mogą być zabudowane;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, w którym stwierdza się, iż uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny (w sytuacji, w której wykraczają one ograniczając dodatkowo zagospodarowanie terenów sąsiednich, co potwierdza to organ wydający pozwolenie na budowę);

– art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny przez organy, czy pozwolenie na budowę spełnia przepisy prawa procesowego, a jeżeli nie, to dlaczego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji zastosował wadliwy przepis rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., nie dokonując oceny stanowiska organu w tej kwestii, lecz próbując zniwelować braki występujące w wszystkich wydanych decyzjach, gdzie nie wyjaśniono metody, jaką dokonuje się kwalifikacji inwestycji i przyjmuje się, że wysokości 4, 11, 4 metry mogą być uznane za niedostępne dla ludności. Zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego i obraz głównej wiązki promieniowania bez uwzględnienia kumulacji może być zupełnie inny niż ten, w której ją uwzględniono. Również zwrócono uwagę, że anteny stacji bazowych nie są jedynym źródłem PEM występujących w środowisku życia człowieka i oceniając możliwość ich oddziaływania na zdrowie nie można tego faktu pomijać. W niektórych miejscach promieniowanie stacji bazowych stanowi nie więcej, niż 10 - 20% całego promieniowania mikrofalowego mierzonego w środowisku.

Odnosząc się do kwestii kumulacji oddziaływań Stowarzyszenie stwierdziło, że Sąd miał obowiązek ocenić, czy organ uwzględnił kumulację pola elektromagnetycznego. Z argumentacji skarżącego kasacyjnie wynika, że kwestia ta może stanowić podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa – chodzi bowiem o przepisy o ogromnej wadze dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wreszcie Stowarzyszenie poddało pod wątpliwość, jakoby w sprawie wystarczające było stwierdzenie, że "z materiału dowodowego nie wynika także, aby w niniejszej sprawie nastąpiła kumulacja pól elektromagnetycznych". Stanowisko to zostało bowiem sformułowane, pomimo że organ wiedział o innych stacjach bazowych znajdujących się na istniejącym obiekcie obok stacji planowanych oraz o linii energetycznej znajdującej się w pobliżu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że nie powołanie w wyroku przepisu odrębnego, na podstawie którego określono obszar oddziaływania obiektu wyklucza możliwość dokonania polemiki z wyrokiem oraz decyzjami.

Argumentując zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 P.b. i art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, że organy nie udowodniły na podstawie postanowień planu miejscowego, uwzględniając istniejącą zabudowę, dlaczego uznają wysokość 4, 11 i 4 metry na poszczególnych azymutach wiązek za miejsca niedostępne dla ludności z uwagi, iż są one zabudowane lub mogą zostać zabudowane. Naruszono także art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż pominięto fakt, że inwestycja powoduje uciążliwości wykraczające poza teren, co do którego inwestor ma tytuł prawny, tymczasem plan to zakazuje. Tego ostatniego zagadnienia nie przeanalizował Sąd pierwszej instancji.

Motywując wreszcie zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 K.p.a. Stowarzyszenie stwierdziło, że w zaskarżonym wyroku zabrakło oceny decyzji, a przeprowadzone wywody przedstawione zostały w oderwaniu od decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zarzuty te, poza zarzutem pierwszym dotyczącym art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., nie są sformułowane poprawnie. Przedmiotem kontroli legalności w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 2810/11 była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody. Obie te decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 i nast. K.p.a.

Fakt, iż skarga dotyczyła takich właśnie decyzji ma istotny wpływ na to, przez pryzmat jakich przepisów następuje ich weryfikacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozważanej sprawie – co trzeba w sposób zdecydowany podkreślić – przesłanką zaskarżonych decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który należy traktować jako regulację materialnoprawną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r., I OSK 1617/12, z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK1543/12 oraz z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2651/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Zdaniem organów obu instancji, decyzja Starosty z dnia [...] maja 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na które wskazywał J. B. we wniosku inicjującym postępowanie, stąd należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie niewątpliwie zmierza do wykazania, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. zawiera istotne wady prawne oraz, że wady te nie zostały odpowiednio wyjaśnione i stwierdzone w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednak autor skargi kasacyjnej nie konstruuje zarzutów kasacyjnych, które skupiałyby uwagę na właściwym przedmiocie oceny, jakim jest w tej sprawie zgodność z prawem decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, czyli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji Wojewody. Stowarzyszenie nie łączy przede wszystkim zarzutów kasacyjnych dotyczących wad decyzji Starosty z dnia [...] maja 2010 r. z właściwym trybem, w jakim wady te miałyby być stwierdzone, a więc z podstawami zawartymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast kieruje swe zarzuty bezpośrednio pod adresem decyzji Starosty (pomimo, że postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 2810/11 tej decyzji wprost nie dotyczyło). Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w skardze kasacyjnej został wymieniony tylko raz i to tylko w powiązaniu z naruszeniami art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, przy formułowaniu tego zarzutu jej autor miał na myśli braki w należytej ocenie decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym).

Pomimo powyżej opisanej wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów w niej zawartych. Jak już zasygnalizowano, całościowa analiza argumentacji skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, a także kontekst sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w istocie intencją, tak skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i skarżącego wyrok Stowarzyszenia, jest wykazanie istnienia wad decyzji Starosty z dnia [...] maja 2010 r., które to wady (ich zdaniem) powinny być uznane w postępowaniu przed Wojewodą i Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego za wady kwalifikowane w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa).

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, choć nie zostało to wyrażone wprost w podstawach skargi kasacyjnej, że poszczególne zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie są zarzutami przedstawionymi przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjmując powyższe stanowisko Sąd miał na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz.1)

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 K.p.a., wynika, iż decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10, Lex 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, Lex 1219108; 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, Lex 1145613; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10, Lex 1151823). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury), mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 2810/11 Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] U. na terenie działki [...] w U. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił również fakt, że w sprawie już raz wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., VII SA/Wa 584/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując temu organowi na konieczność wnikliwego rozpatrzenie zarzutów odwołania J. B.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – pomimo pewnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku (o czym niżej) – nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu".

Pierwszy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, powołanie "niewłaściwej podstawy prawnej rozporządzenia z 21.08.2007 roku" oraz lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym jest częściowo trafny, jednak w żadnym stopniu nie podważa to prawidłowości wydanego wyroku.

Zgodzić się można, że Sąd niewystarczająco precyzyjnie przestawił swoje stanowisko w odniesieniu do wszystkich postawionych w skardze zarzutów. J. B. zarzuty dotyczące Prawa budowlanego przedstawił w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego (zwłaszcza art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił swoje stanowisko w kontekście tych zarzutów, niemniej jednak nie przedstawił brzmienia wszystkich poszczególnych przepisów, a niektórych nawet nie powołał (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.) i nie odniósł się do powiązań pomiędzy regulacjami, na które zwrócił uwagę skarżący. Zarzut dotyczący tej kwestii, podniesiony w skardze kasacyjnej nie mógł jednak odnieść skutku. W motywach skargi kasacyjnej, w zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., Stowarzyszenie ograniczyło się jedynie do zacytowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 331/12, natomiast nie wyjaśniło, jakie konkretnie kwestie nie zostały rozważone przez Sąd pierwszej instancji i jakie znaczenie mogło mieć to dla sprawy. Wskazano tylko, że "zostanie (to) omówione poniżej". W toku dalszego uzasadnienia skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie powraca jednak do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Pomijając fakt niefortunnego sformułowania, częściowo trafny, aczkolwiek nie mający wpływu na prawidłowość wyroku, okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez powołanie "niewłaściwej podstawy prawnej rozporządzenia z 21.08.2007 roku" (rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r. to rozporządzenie zmieniające rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. – uw. NSA). Tej samej kwestii dotyczy też zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.

Wyjaśnić trzeba, że w sprawie kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nadzwyczajne dotyczyło pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W. Oznacza to, że ocena, czy przedsięwzięcie takie wymagało wdrożenia postępowania kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach była dokonywana przez pryzmat § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., a nie § 2 pkt 7 lit. d. Ten ostatni przepis nie miał zatem zastosowania.

Powyższe nie miało jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, gdyż tak organy jak i Sąd – pomimo wskazywania błędnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego – powoływały się konsekwentnie na parametry określone dla przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., zatem prawidłowo kwalifikowały inwestycję pod kątem wymagań decyzji środowiskowej.

Można się zgodzić ze Stowarzyszeniem skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie lakonicznie odniósł się do zgodności inwestycji na działce [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samo stwierdzenie przez Sąd, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie narusza uchwały Rady Miejskiej Uzdrowiska Ustroń z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] nie wyczerpuje wymogów, jakie nakłada na sąd administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Dokonując kontroli legalności decyzji Sąd obowiązany jest przedstawić podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem w wyroku VII SA/Wa 2810/11 nie wyjaśniono, dlaczego Sąd uznaje, że inwestycja jest zgodna z planem oraz dlaczego przyjmuje, że nie naruszono rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Aby należycie odnieść się do powyższego zarzutu naruszenia przepisu postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.) i stwierdzić, czy może on być uznany z usprawiedliwioną podstawę kasacyjną konieczne jest ustalenie, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (taki wymóg zawiera art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc czy niezgodność inwestycji P. z planem miejscowym rzeczywiście mogła wystąpić i mogła mieć charakter rażący w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Do kwestii tej, jako że wymaga ona rozważań materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny powróci w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia dotyczących przepisów określających kwalifikację przedsięwzięć w kontekście wymagania względem nich decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także przepisów Prawa budowlanego, konieczne jest poczynienie pewnych uwag porządkujących.

Przede wszystkim odróżnić należy problematykę dotyczącą rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 – dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r."), od kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko".

Odnosząc się do problematyki rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wskazać należy, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r., dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz, jako standardu jakości środowiska, używa się współczynnika gęstości mocy pola, który wynosi 0,1 W/m2. Oddziaływanie nie powinno przekroczyć tej wartości w miejscach dostępnych dla ludności (zob. załącznik nr 1, tabela 2 do ww. rozporządzenia). Jest to parametr techniczny urządzeń, a zatem rolą organu wydającego pozwolenie na budowę jest baczyć na to, czy projektowane urządzenie nie będzie powodowało w miejscach dostępnych dla ludzi promieniowania ponadnormatywnego.

W niniejszej sprawie oddziaływanie inwestycji dokumentują mapy stanowiące element projektu budowlanego (rysunki nr 2b i 3a). Obrazują one zasięg obszarów średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m² w płaszczyźnie poziomej i pionowej wytwarzane przez stację bazową. Obszar tych pól objętych promieniowaniem ponadnormatywnym znajduje się na wysokości niedostępnej dla ludzi (powyżej 16,3 i 16,8 m, w zależności od nadajnika) przy maksymalnym zasięgu w poziomie 34,9 m i 45,3 m. Obszary pól elektromagnetycznych nie obejmują zatem miejsc dostępnych dla ludności, gdyż najwyższa zabudowa występująca na działkach w granicach występowania oddziaływania (rozpatrywanego w płaszczyźnie poziomej) nie przekracza 11 m. Mając to na uwadze nie ulega wątpliwości, że założenia projektowe przedstawione organowi architektoniczno-budowlanemu (Staroście Cieszyńskiemu) do zatwierdzenia nie naruszają przepisów rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. i organ z tego powodu nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, nie ma podstaw do twierdzenia, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r., [...] Starosta Cieszyński zatwierdził projekt budowlany obejmujący inwestycję, która powoduje niedopuszczalne oddziaływanie w miejscach dostępnych dla ludzi.

Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny postawionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu.

Skarżący wskazuje, że zgodnie z planem obejmującym teren inwestycji, uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny (uchwała Rady Miejskiej Uzdrowiska Ustroń z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...]). Postanowienia tego planu można zatem ewentualnie interpretować tak, że obszar oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartości większej lub równej 0,1 W/m² nie powinien wykraczać poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, chociażby oddziaływanie to miało miejsce na dużej wysokości (por. np. wyrok z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1581/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak pamiętać – co zostało podkreślone wcześniej – że w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę Starosty kontrolowane było przez organy w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). Stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymagałoby zatem ustalenia, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym i nie podlegającym wykładni postanowieniem planu miejscowego. Tymczasem argumentacja skarżącego w istocie sprowadza się do wskazania, że stacja bazowa poprzez swe oddziaływanie elektromagnetyczne w miejscach niedostępnych dla ludzi powoduje "uciążliwości" poza terenem inwestora. Wątpliwe jest, czy oddziaływanie pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m², ale w miejscach niedostępnych dla ludzi, jest takową "uciążliwością". Przyjęcie takiej konkluzji wymaga wykładni postanowień planu i jest kwestią dyskusyjną. Z pewnością zatem nie można twierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z planem miejscowym.

Powracając do kwestii naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak zawarcia w zaskarżonym wyroku szerszych rozważań dotyczących zgodności inwestycji na działce [...] z planem miejscowym jest uchybieniem, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z materiału sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że plan nie został naruszony w sposób rażący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 P.b. poprzez nie wskazanie, na podstawie jakiego przepisu odrębnego ustalono obszar oddziaływania inwestycji stwierdzić należy, iż nie może on odnieść zamierzonego skutku. Zgodzić się można ze skarżącym, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powołał się w swych rozważaniach na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. i nie wyjaśnił wyczerpująco, czy oddziaływanie ponadnormatywne inwestycji określone w projekcie budowlanym może naruszać obowiązujące przepisy. Pominięcie to nie ma jednak znaczenia dla sprawy. Po pierwsze, J. B. został uznany za stronę postępowania, a więc jego uprawnienia – w zakresie kształtowanym przez art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. (przepisy te określają krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę) – nie doznały uszczerbku. Po drugie, kwestia zakresu oddziaływania inwestycji została jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona przez Wojewodę jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle tych wyjaśnień nie ulega wątpliwości, że inwestycja na obszarze na jaki oddziałuje (w przestrzeni powyżej powierzchni gruntu), nie narusza obowiązujących norm w zakresie poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności.

Mając na uwadze powyższe ustalenia odrębnie rozważyć należy, czy inwestycja spełniała kryteria przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a więc czy wymagała uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Tego dotyczy bowiem pozostała cześć zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. (uwzględniając art. 173 ust. 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zob. niżej) "przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300,000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny".

Zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentacji technicznej, równoważna moc promieniowania izotropowego wnioskowanych do montażu anten sektorowych (anteny typu [...]), mieści się w przedziale od 1000 W do 2000 W (1734 W), zatem należało rozważyć, czy w odległości do 70 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludzi.

Z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, że w przypadku wiązek promieniowania anten dla azymutu 40 stopni oś wiązki znajdzie się na poziomie 4 m nad poziomem gruntu (sektor 1), dla azymutu 160 stopni – na wysokości 11 m (sektor 2), a dla azymutu 310 stopni – na wysokości 4 m (sektor 3). Na tych poziomach nie występują miejsca dostępne dla ludzi.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przez "miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. (obecnie w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.) należy sięgnąć do kryterium, które przyjęto na potrzeby badania pól elektromagnetycznych w środowisku w Załączniku nr 2 pkt 7 i 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (tak: J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 49 i nast., por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 32 ust 1 pkt 1 P.b. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jest bowiem oczywiste, że kwestionowana w niniejszej sprawie inwestycja w dacie wydania pozwolenia na budowę nie kwalifikowała się jako "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko", stąd nie wymagała wdrożenia postępowania w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym bardziej nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Brak obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodność inwestycji z przepisami technicznymi pozwala też uznać, że nie naruszono prawa własności osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich) (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia § 5 pkt 1 lit. b w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 173 ust. 2 u.u.i.ś., do czasu wydania przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 60 ustawy: za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; natomiast za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, należy uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit d rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., inwestycję taką, jak analizowana w niniejszej sprawie, kwalifikuje się jako "mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", jeżeli równoważna moc promieniowana izotropowo "wyznaczona dla pojedynczej anteny" wynosi nie mniej niż 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Skoro odległość środka elektrycznego od miejsc dostępnych dla ludzi zależy od mocy każdej anteny osobno ("pojedynczej"), to oznacza, że będzie ona taka sama, nawet w sytuacji, gdy na jednym obiekcie znajdzie się kilka anten. Zatem, gdy przykładowo na jednym obiekcie znajdą się trzy nadajniki o mocy 500 W, to nie oznacza to, że należy badać czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości właściwej dla mocy 1500 W (nie większej niż 70 m od środka elektrycznego). Przepisy stanowią o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny – a więc należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika).

Mając to na uwadze, należy opowiedzieć się za stanowiskiem, iż do kryteriów kwalifikowania instalacji emitujących pola elektromagnetyczne § 4 ani § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2004 r. (w brzmieniu po nowelizacji z 2007 r.) nie mają i nie mogą mieć zastosowania, gdyż logicznie rzecz ujmując kryteriów tych – z uwagi na ich charakter – nie da się po prostu sumować ani kumulować.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w przepisach najnowszego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Te najnowsze przepisy niejako potwierdzają, że prawodawca nie znajduje innej możliwości wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, aniżeli odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu (tak: J. Szuma, op. cit. s. 61 i nast.).

Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Zgodnie z art. 8 K.p.a. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej", art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", a kolei w myśl art. 107 § 1 i 3 K.p.a. "decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi" (§ 1). "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" (§ 3).

Jak już wyżej wskazano, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przy formułowaniu powołanego wyżej zarzutu jej autor miał na myśli braki w należytej ocenie decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Innymi słowy, jego zdaniem, w decyzjach kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji niedostatecznie wnikliwie zbadano, mając na uwadze wymienione regulacje K.p.a., czy w sprawie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia nie jest trafne. Zarówno decyzja Wojewody, jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawierają bowiem szerokie i wyczerpujące ustalenia faktyczne, a także przedstawienie podstaw prawnych i ich wyjaśnienie. Nie sposób zatem twierdzić, że postępowanie nadzwyczajne zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów postępowania w stopniu, który nie pozwalałby ustalić zarzucanej przez J. B. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zupełnie na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę skarżącemu kasacyjnie, że zgodnie z art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013, poz. 1232 ze zm.), prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku:

1) bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia;

2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie.

Wyniki pomiarów, o których mowa w ust. 1, przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

Jeżeli zatem zachodzą wątpliwości co do tego, czy stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] U. znajdująca się na terenie działki [...] powoduje faktycznie w obecnych uwarunkowaniach, wraz z innymi instalacjami, nadmierne promieniowanie elektromagnetyczne, to osoby tym zainteresowane mogą wystąpić o udzielenie stosownych informacji w tym zakresie do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Zainteresowane osoby mogą również zwrócić się do tego organu o podjęcie odpowiednich czynności kontrolnych.

Tym samym, skoro skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to tak wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.