Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1193/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. O. i J. K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E. O. i J. K. L. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Decyzją z dnia 13 listopada 2013 r. Prezydenta Miasta K. nr [....] ustalono warunki zabudowy z wniosku D.D. oraz W.D. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 20 listopada 2009 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek D.D. oraz W.D. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Dalej organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnym było przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podniósł następnie, że w rozpoznawanej sprawie co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W toku postępowania uzyskano ponadto wymagane opinie, a ponadto ustosunkowano się do uwag stron postępowania zgłoszonych w toku prowadzenia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznano, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wnieśli J.L. i E.O. W odwołaniu podniesiono między innymi zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę tego materiału, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono ponadto, iż decyzja uwzględnia właściwie wyłącznie interesy inwestorów, pomijając słuszny interes osób trzecich. Zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy działki nr [....] z naruszeniem zasady "dobrego sąsiedztwa", błędne ustalenie, że planowany obiekt jest kontynuacją istniejącej zabudowy, co do jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych, oraz naruszenie przewidzianego powołaną ustawą obowiązku uwzględnienia wielu wymogów z zakresu kształtowania ładu przestrzennego.

Dodatkowo wskazano, że decyzja organu I instancji zapadła przy obrazie art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności wpływających na takie, a nie inne ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. W odwołaniu zakwestionowano również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który w ocenie odwołującego nie został wyznaczony z poszanowaniem § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, bowiem nie została zachowana odległość trzykrotnej szerokości frontu działki od każdej z granic terenu inwestycji. Dodatkowo wskazano, iż nie wiadomo jaki odcinek organ I instancji przyjął za front działki.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż nie uwzględniono w niej bilansu miejsc parkingowych, a w konsekwencji nie ustalono tego również w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe, Strona odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium Odwoławcze podało, że podstawę materialnoprawną decyzji objętej odwołaniem stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy, dlatego też zastosowanie znajdzie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sprawie niniejszej przeprowadzono badanie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz w myśl warunków sprecyzowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W sprawie sporządzona została również - przez osobę uprawnioną - mgr inż. M.P. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew zarzutom odwołania w przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji. Nastąpiło to zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy uwzględnieniu treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę przyjęto, że frontem działki w niniejszej sprawie jest ta część działki nr [....] , która przylega od strony drogi, czyli ulicy [....] .

Bezspornie w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (oraz jej wyników - stanowiących załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji) w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która zlokalizowana jest m. in. na działkach graniczących z terenem inwestycji od strony południowej (t.j. na działkach nr [....] , [....] , [....] , oraz naprzeciw budynku objętego wnioskiem t.j. na działce nr [....] ). W obszarze analizowanym występuje również zabudowa usługowa w postaci licznych lokali usługowych zlokalizowanych w parterach budynków mieszkalnych oraz jako budynki wyłącznie usługowe (działka nr [....] ). Planowany do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynek będzie zatem bez wątpienia stanowił kontynuację funkcji zabudowań występujących w obszarze analizowanym oraz możliwe było określenie jego podstawowych parametrów według parametrów już istniejącej zabudowy.

Gdy idzie zaś o poszczególne parametry wnioskowanej inwestycji określone w w/w rozporządzeniu wskazano, że sposób ich ustalenia nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. I tak stosownie do § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Uwzględniając charakter planowanej inwestycji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ze względu na okoliczność, że planowana inwestycja przewiduje rozbudowę z tyłu budynku, a linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z liniami elewacji frontowej linia zabudowy nie ulega zmianie.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo także został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Jak wynika bowiem z § 5 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy wynika, iż średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze to ok. 42%. Omawiany parametr dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji ustalił w przedziale od 38% do 42%. W analizie natomiast szeroko umotywowano sposób ustalenia w/w parametru. W szczególności wskazano, że z uwagi na okoliczność, że budynek objęty wnioskiem wraz z trzema sąsiednimi tworzy ciąg zabudowy zwartej o charakterze zabudowy pierzejowej, charakterystyczny dla wschodniej strony ul. [....] (wskaźniki zabudowy pod tymi budynkami wynoszą 38%, 34% i 35%) zasadne było nawiązanie do tych wielkości. Uwzględniając zatem powyższe dla inwestycji wskazanej we wniosku ustalono wskaźnik w formie "widełek", gdzie jako maksymalny wskaźnik zabudowy wskazano średni z obszaru analizowanego (42%), a minimalny wskaźnik jako nawiązujący do w/w zabudowy ze wschodniej strony ul. [....] (38%). W ocenie organu odwoławczego takie wyznaczenie wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Co do zarzutu odwołania w zakresie nieprawidłowego ustalenia wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, stwierdzono, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy. Tak więc zarzut błędnego ustalenia tego wskaźnika nie jest zasadny.

Kolejnym istotnym elementem ustalanym na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej jest parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Jak wykazano to w analizie, ponieważ planowana inwestycja polegać będzie na przebudowie i nadbudowie oraz ewentualnej rozbudowie z tyłu budynku szerokość elewacji frontowej nie zmieni się i zostaje identyczna, jak dotychczasowa. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku ustalenia tego parametru w decyzji objętej odwołaniem.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszeń w kwestii ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Organ I instancji, wyznaczył dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy w przedziale od 11,00 m do 11,5 m. W ocenie Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku w przedziale od 11,00 m do 11,5 m znajduje uzasadnienie w analizie. Zauważono w niej, że obszar analizowany charakteryzuje się liczną zabudową ze zróżnicowanymi wysokościami budynków - na poziomie od około 17 metrów do około 21 metrów (działki nr [....] i [....] ), pomiędzy którymi występuje też zabudowa o niższej wysokości elewacji (działka nr [....] - ok. 9 m). W analizie wskazano, iż wyznaczając wysokość elewacji dla planowanej nadbudowy należy kierować się wysokościami budynków w zabudowie zwartej, do której przynależy budynek objęty wnioskiem, gdyż stanowi on charakterystyczne dla wschodniej strony ul. [....] ciąg budynków. Wysokości poszczególnych budynków w tym ciągu wynoszą natomiast: 11 m (działka nr [....] ), 11,5 m (działka nr [....] ) i od 11,5 do 12,7 m (najwyższa część budynku na działce nr [....] , najniższa część - 11/5 m). Nie sposób zatem uznać za uzasadniony zarzut odwołania, jakoby mająca powstać inwestycja godziła w ład przestrzenny w obszarze analizowanym z uwagi na ustalenie ww. parametru na zbyt wysokim poziomie.

Kolegium Odwoławcze podzieliło także ustalenia organu I instancji, co do rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe, dachy wielospadowe, dachy typu mansardowego oraz dachy płaskie. Kąt nachylenia połaci dachowych kształtuje się w przedziale od 30 do 45°. Maksymalna wysokość kalenicy natomiast to ok. 15,5 m (działka nr 372/1). Z uwagi na powyższe autor analizy wskazał, iż dla planowanej zabudowy należy przyjąć dach dwuspadowy, jako powtórzenie istniejącej formy dachu innych budynków znajdujących się w tym samym ciągu zabudowy zwartej. Maksymalna wysokość kalenicy do 15,5 m powinna być ustalona w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku na działce sąsiedniej (działka nr [....] ).

Mając zatem na uwadze powyższe brak jest podstaw do twierdzenia o nieprawidłowym ustaleniu wymagań w zakresie geometrii dachu. W ocenie Kolegium Odwoławczego są one określone trafnie i uwzględniają ustalenia faktyczne zawarte w analizie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie braku ustalenia w sposób jednoznaczny, ilości miejsc parkingowych Kolegium Odwoławcze wskazano, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Ustalając warunki zabudowy dla wnioskowej inwestycji wskazano, że Inwestor we własnym zakresie winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie II SA/Łd 1185/13 wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 494/12). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 898/12).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wyjaśnić należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalanie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowe zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium Odwoławczego, uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się E.O. i J.L. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono decyzji Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w szczególności naruszenia przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę tego materiału, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślono ponadto, iż decyzja uwzględnia właściwie wyłącznie interesy Inwestorów, pomijając słuszny interes osób trzecich.

Zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy działki nr [....] z naruszeniem zasady "dobrego sąsiedztwa", błędne ustalenie, że planowany obiekt jest kontynuacją istniejącej zabudowy, co do jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych, oraz naruszenie przewidzianego powołaną ustawą obowiązku uwzględnienia wielu wymogów z zakresu kształtowania ładu przestrzennego.

W skardze podniesiono również zarzut używania w postępowaniu administracyjnym nieaktualnych map. Zarzucono również, że załączniki graficzne nie zostały w przedmiotowej sprawie nie zostały podpisane przez przedstawiciela organu.

Dodatkowo wskazano, że decyzja organu I instancji zapadła przy obrazie art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności wpływających na takie, a nie inne ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. W skardze zakwestionowano również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który w ocenie skarżących nie został wyznaczony z poszanowaniem § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż nie uwzględniono w niej bilansu miejsc parkingowych, a w konsekwencji nie ustalono tego również w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nadto podniesiono również zarzut pominięcia stron postępowania tj. P.W. oraz T.W. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium Odwoławcze po ponownej analizie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie oraz ustalenia zawarte w kwestionowanej decyzji i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając ją za zgodną z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w sakrze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.

Treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wskazuje na podstawowe zasady obowiązujące w zakresie wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy. Wydanie takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwie jest tylko wtedy, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki objęte tym przepisem.

Do tych warunków zalicza się:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tylko spełnienie ww. zasad pozwala na ustalenie takich warunków, z tym że same parametry przyszłego zamierzenia inwestycyjnego określają, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Ustalenie parametrów przyszłej inwestycji winno pozwolić na wydanie na ich podstawie pozwolenia na budowę.

Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji naruszyły prawo w zakresie sposobu określenia ilości miejsc parkingowych.

Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie nazewnictwa", w decyzji o warunkach zabudowy ustala się zasady dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nałożyły na inwestorów obowiązek ustalenia liczby miejsc parkingowych w następujący sposób: "inwestor we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych, winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji" (pkt 4 lit. d załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji).

Takie ustalenie liczby miejsc parkingowych jest tylko pozorne. Mimo zamiaru inwestycyjnego, sprowadzającego się do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku wielorodzinnego przeznaczonego na cele mieszkaniowe – a więc wybudowaniem nowych mieszkań (pięć apartamentów) – inwestorzy nie zostali zobowiązani w istocie do zapewnienia żadnych miejsc postojowych.

Zawarty w zaskarżonej decyzji sposób ustalenia liczby miejsc parkingowych jest oczywiście nieprawidłowy. Nie uzasadnia przyjęcie takiego rozstrzygnięcia okoliczność, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako jednostka wykonująca kompetencje zarządcy dróg publicznych określił ten sposób ustalenia ilości miejsc w swoim piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. (karta nr 93 tomu I akt administracyjnych). Organ I instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Skoro bowiem planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie pięciu apartamentów, to oczywistym jest, że należało także zobowiązać inwestorów do zapewnienia takiej liczby miejsc parkingowych, aby korzystanie z tych apartamentów było prawidłowe. Nie ulega żadnej wątpliwości, że współcześnie standard mieszkań tak w zabudowie wiejskiej jak i miejskiej, wymaga określenia miejsc, a przynajmniej miejsca postojowego dla takiego mieszkania.

W tym składzie Sąd przychyla się do tych poglądów, zgodnie z którymi brak wskazania i tym samym zobowiązania inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi istotną wadę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa ilości miejsc postojowych, a zasadniczo jedynie odległość tych miejsc od planowanej inwestycji. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 712/10, opub. w LEX nr 602507 zawarł tezę, że "usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. W świetle bowiem § 18 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 627/11 wyraźnie stwierdził, że niezbędnym jest określenie ilości niezbędnych miejsc parkingowych i ta kwestia nie może być pozostawiona kolejnemu etapowi inwestycji tj. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro wnioskowane zamierzenie inwestycyjne niewątpliwie wiąże się z dodatkowymi miejscami postojowymi, a tym samym skoro wzrośnie przewidywana ilość osób korzystających z danego budynku – to wyznaczenie liczby miejsc postojowych jest istotnym zagadnieniem.

W tej sprawie okoliczność wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy ma dodatkowe znaczenie. Jak wynika bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy map (np. na karcie nr 46, 45, a zwłaszcza na karcie nr 41, wypisu z rejestru gruntów – karty nr 55-60) na działce nr [....] znajduje się już budynek mieszkalny wielorodzinny obejmujący swoją kubaturą całą szerokość tej działki i jest on zlokalizowany bezpośrednio w granicy z trzema działkami: nr [....] , [....] , [....] , . Od jezdni drogi – ul. [....] oddziela teren działki nr [....] właśnie działka nr [....] będąca własnością Gminy Miasto [....] i także stanowiąca część drogi (co wynika z ewidencji gruntów). Tym samym możliwość wyznaczenia przez inwestorów miejsc postojowych poza pasem drogi staje się w tej sprawie co najmniej problematyczna, o ile w ogóle możliwa. Wyznaczone miejsca postojowe powinny przy tym nawiązywać do możliwość korzystania z planowanych apartamentów, co oznacza, że ich wyznaczenie także nie powinno być zbyt daleko oddalone od planowanych mieszkań.

W związku z tym Sąd uznał, że w szczególności w zabudowie centrów miast (dużych miast) brak wskazania liczby miejsc postojowych dla projektowanych mieszkań w zabudowie wielorodzinnej narusza zasady ładu przestrzennego poprzez brak zapewnienia tego elementu skomunikowania przyszłych mieszkańców, jakim są miejsca postojowe. To zaś mogłoby oznaczać, że nowi mieszkańcy projektowanych mieszkań będą zajmować miejsca postojowe w pasie drogi publicznej, a nie poza tym pasem.

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze są niezasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. polegający na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niewłaściwą ocenę tego materiału – poza ustalenie liczby miejsc parkingowych.

Nietrafny jest zarzut naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" i błędnego ustalenia, że planowany obiekt jest kontynuacją istniejącej zabudowy. Sąd dokonując oceny parametrów planowanej inwestycji stwierdza, że ustalone w tej sprawie parametry (za wyjątkiem miejsc postojowych) stanowią kontynuację funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych obszaru analizowanego. Organ I instancji korzystał przy tym z aktualnych map, a decyzja tego organu wraz z załącznikami została prawidłowo podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Obszar analizy został wyznaczony prawidłowo i w samej analizie wskazano na istniejące parametry w tym obszarze, szczegółowo przypisując je do poszczególnych działek.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje nie określające liczby miejsc postojowych są przedwczesne, czym naruszają przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organy winny zakresem prowadzenia postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń objąć liczbę miejsc postojowych i stosownie do tego załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.