Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1065/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 4 090 zł (słownie: cztery tysiące dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Zabierzów decyzją z 22 maja 2018 r. znak [...] ustalił dla Firmy Firma A Sp. z o.o. w K., zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w A. w gminie Zabierzów, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,4000 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (na dzień zbycia), jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "rentę planistyczną", w łącznej wysokości [...] zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a." i uchwałę nr XXIII/169/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2012 r., poz. 3507), dalej "m.p.z.p.", w zw. z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2077).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 14 listopada 2016 r. aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] spółka pod firmą Firma A Sp. z o.o. zbyła opisaną wyżej nieruchomość.

Organ przywołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z m.p.z.p. działka nr [...] w A. ujęta jest w terenach zabudowy usługowej (5U) z zapisem ustaleń planu zawartym w § 28 oraz w części północnej przylega do drogi i ujęta jest (pow. ok. 0,008 ha) w terenach tras komunikacyjnych (2KDZ) z zapisem ustaleń planu zawartym w § 47. Dodatkowo działka nr [...] ujęta jest:

w obszarze Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego z zapisem ustaleń planu zawartym w § 10 m.p.z.p.;

w zewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Rudawy o którym mowa w § 10 m.p.z.p.;

w strefie ochrony oddziaływania obiektów specjalnych (radar) - o której mowa w § 8 m.p.z.p.;

w zasięgu poziomów hałasu od autostrady A-4;

- w obszarze powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska Kraków-Balice - określone wg dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice, sporządzonej na podstawie ustawy Prawo lotnicze.

Organ powołał się na "Wypis z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z 18 października 2017 r. znak: [...] zalegający w aktach sprawy.

Natomiast zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXV/137/92 z dnia 15 maja 1992 roku ze zmianami (Dz.U. Woj. Krakowskiego z 1992 r., nr 7, poz. 51), dalej "m.p.z.p. z 1992 r.", który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku:

- działka nr [...] w A. (stan na dzień 31 grudnia 2003 r.) ujęta była w terenach zieleni izolacyjnej (symbol planu 24ZI) oraz w terenach komunikacji drogowej (symbol planu KA-4).

Organ wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2004 roku do 17 sierpnia 2012 roku dla działki nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ przywołał art. 4 ust. 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Organ stwierdził, że w zakreślonych ramach czasowych Wójt Gminy Z. wydał decyzję nr [...] z 26 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] (dalej: "decyzja wz").

Następnie organ przyjął, że skoro nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem należy do grupy nieruchomości, które przeznaczono pod zabudowę, to znalazła się wśród nieruchomości, których wartość wzrosła. Ocena wielkości owego wzrostu wymaga zaś wiedzy specjalistycznej, wobec czego organ zasięgnął opinii biegłego.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej "u.g.n.", wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy. Rezultatem jego pracy jest opinia w formie operatu szacunkowego. Aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

W związku z powyższym sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu Ł. G..

Przywołując art. 154 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, związany jest w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania prawnymi nakazami ich stosowania oraz czynnikami, które mają znaczenie przy wycenie nieruchomości dla określonego celu. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej podstawowe znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w uchwalonym planie miejscowym oraz odniesienie tych ustaleń do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Dalej organ przywołał art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i stwierdził, że zgodnie z operatem szacunkowym z 11 grudnia 2017 r. wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. wycenę nieruchomości przeprowadzono w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Organ przytoczył § 4 ust. 4 rozporządzenia i wskazał, że m.p.z.p. został ogłoszony dnia 18 lipca 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i z dniem wejścia w życie w dniu 18 sierpnia 2012 roku zyskał on charakter aktu prawa miejscowego, wiążącego organy administracji przy orzekaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Przepis § 48 m.p.z.p. stanowi, że "wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu wynosi 30%".

W związku z powyższym zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. organ badał, czy wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu poprzednio obowiązującego m.p.z.p. z 1992 r., uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 roku, nie jest wyższa niż jej wartość w okresie braku obowiązywania jakiegokolwiek planu miejscowego - a więc obliczona z uwzględnieniem faktycznego wykorzystania. Należy bowiem ustalić wartość nieruchomości nie tylko w odniesieniu do stanu z poprzedniego planu oraz stanu nieruchomości po uchwaleniu nowego planu miejscowego, ale również konieczne stało się ustalenie wartości nieruchomości w okresie luki planistycznej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania. Następnie należy porównać wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w poprzednim planie miejscowym oraz w okresie luki planistycznej i ustalić, która z tych wartości jest większa. W konsekwencji ustalenie opłaty planistycznej będzie polegało na obliczeniu różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym i większą z wartości w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a następnie ustalenie opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Do dnia 31 grudnia 2003 roku obowiązywał m.p.z.p. z 1992 r., natomiast z dniem 18 sierpnia 2012 roku wszedł w życie m.p.z.p., a zatem w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 17 sierpnia 2012 r. zaistniała luka planistyczna.

Na podstawie przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 11 grudnia 2017 r. ustalono, że wartość rynkowa działki nr [...] o pow. 0,4000 ha wynosi:

1) (przeznaczenie ze starego planu) – [...] zł,

2) według faktycznego sposobu wykorzystania – [...] zł,

3) po wejściu w życie planu – [...] zł.

Po przeprowadzeniu porównania organ ustalił, że wartość przedmiotowej nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie jest mniejsza od wartość przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu, a zatem wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany uchwaleniem m.p.z.p. stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu m.p.z.p. – [...] zł, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu – [...] zł. Zatem różnica wynosi [...] zł.

Stosownie do § 48 m.p.z.p. wysokość renty planistycznej organ ustalił odnosząc do ustalonego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości (54.360 zł) stawkę procentową wynikającą z m.p.z.p. Uzyskał w ten sposób [...] zł.

W ocenie organu metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa, uwzględnia indywidualne parametry, w tym również ograniczenia szacowanej nieruchomości. Powyższe fakty oraz sporządzony operat szacunkowy dowodzą, iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Organ podał, że w toku postępowania strona miała możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, w tym z operatem szacunkowym, o którego sporządzeniu została powiadomiona pismem nr [...] z 27 marca 2018 r. W dniu 24 stycznia 2018 r. strona zgłosiła zastrzeżenia do operatu szacunkowego, w którym podniosła, iż przy ustaleniu wysokości renty planistycznej:

" ... bierze się pod uwagę dotychczasowe zagospodarowanie działki, a w tym jej możliwe przeznaczenie określone decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...], znak [...], przewidywała zabudowę działki nr [...] w A. bazą biurowo-magazynowo-warsztatową z częścią socjalną i wbudowaną stacją transformatorową, układem komunikacji wewnętrznej z parkingami dla samochodów osobowych i infrastrukturą. Decyzja przewidywała szerokość elewacji frontowej równej szerokości działki, ustalała wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,35, maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (kalenicy) na 12 m, jak też wyznaczała nieprzekraczalne linie zabudowy. Decyzja ta wygasła z dniem wejścia w życie m.p.z.p. Zgodnie z tym planem prawie cała działka wchodzi w skład obszar 5U - tereny zabudowy usługowej. M.p.z.p. nie ustala wskaźnika powierzchni zabudowy, ale ustala wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, który nie może przekroczyć 80%: wysokość zabudowy dla budynków usługowych nie może przekroczyć 14 m, a dla gospodarczych i garażowych – 6 m.

Tymczasem operat szacunkowy z dnia 11 grudnia 2017 r. przyjął dla działki taką wartość sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak gdyby nie była już wtedy przeznaczona pod zabudowę usługową na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a stanowiła jedynie obszar o ewentualnym możliwym przeznaczeniu pod zabudowę. Zupełnie nieadekwatne jest też przywołanie w tym operacie wartości nieruchomości pod rządami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r. podczas gdy Firma A sp. z o.o. nabyła tę nieruchomość ponad 5 lat później".

Strona przywołała na poparcie swoich tez wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła, że operat szacunkowy nie uwzględnia ani okoliczności wynikających z opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, ani nie zawiera analizy w zakresie wpływu planu i innych okoliczności na ewentualną zmianę wartości nieruchomości.

Strona podniosła, że własność działki nr [...] została przeniesiona na rzecz Firma A sp. z o.o. umową z 4 marca 2009 r. (Rep. [...]), za cenę [...] zł, a została zbyta umową z 14 listopada 2016 r. (Rep. [...]), za cenę [...] zł netto".

W związku z podniesionymi przez stronę ww. zarzutami organ wystąpił z wnioskiem do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zastrzeżeń.

Pismem z 21 marca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował, że w operacie szacunkowym określającym wartość działki nr [...] dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości według trzech stanów planistycznych, tj. po wejściu w życie m.p.z.p., według stanu, gdy nie obowiązywał żaden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w okresie tzw. luki planistycznej) oraz według ustaleń m.p.z.p. z 1992 r., który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r. W tych trzech szacowaniach, jedyną zmienną cechą pozostawało "przeznaczenie, możliwości inwestycyjne nieruchomości", natomiast pozostałe czynniki były takie same. Powyższe umożliwiło zidentyfikowanie wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego tylko i wyłącznie zmianą sytuacji planistycznej, tj. przeznaczenia.

Celem uchwycenia tej zmiany, w operacie szacunkowym przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życie m.p.z.p. Rzeczoznawca zaznaczył, że szacowanie nieruchomości według trzech stanów planistycznych narzucają przepisy prawa.

Ponadto biegły zauważył, że w operacie szacunkowym wyraźnie wskazano, że uwzględniono w szacowaniu fakt, iż dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże, nowy plan miejscowy daje przedmiotowej nieruchomości szersze możliwości inwestycyjne, niż te wskazane w decyzji wz, tzn. umożliwił lokowanie funkcji usługowej (handlowej) o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Rzeczoznawca majątkowy ma za zadanie zidentyfikować cechy nieruchomości istotne dla potencjalnego nabywcy nieruchomości. Umożliwienie potencjalnej zabudowy usługowej w zakresie handlu wielkopowierzchniowego stanowi cechę nieruchomości, która bezpośrednio wpływa na wartość rynkową. W zgromadzonej bazie nieruchomości podobnych występują zarówno nieruchomości usługowe, które posiadały walor dopuszczenia powierzchni handlowej powyżej 2000 m2, jak i nieruchomości bez możliwości lokowania tego typu działalności. Na podstawie zróżnicowania tylko w zakresie tej cechy rynkowej uwzględniono zmianę wartości rynkowej.

Organ podzielił opinię wyrażaną powyżej przez biegłego, jednocześnie odnosząc się do kolejnych zastrzeżeń wyrażonych w piśmie z 10 kwietnia 2018 r. wskazał, że funkcja usługowa z zakresu lokowania tzw. handlu wielkopowierzchniowego nie stanowiła standardowej funkcji usługowej i jej dopuszczalność była ograniczona, a tereny które dopuszczały tą formę handlu były wysoko cenione wśród potencjalnych nabywców.

Przywołując wyrok NSA organ wskazał, że pomimo, iż w dacie określenia stanu przedmiotu wyceny nie obowiązywała jeszcze opublikowana w Dz.U. z 2015 r., poz. 1713 ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która precyzowała regulacje dotyczące lokalizacji centrów handlowych o powierzchni powyższej 2000 m2, to jest tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to ich faktyczne ulokowanie co do zasady wymagało stosownego umocowania w m.p.z.p. W latach 2010-2015 utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych stała na stanowisku, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów, a w przypadku braku planu miejscowego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem strony o analogicznych parametrach nowego m.p.z.p. oraz decyzji wz.

Tym samym, organ wskazał, że bezspornym jest, iż wejście w życie m.p.z.p., spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Dalej organ stwierdził, że wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 lipca 2017 r. i tym samym dochowano 5 letniego terminu.

Organ wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż samo wejście w życie planu przyczynia się z reguły do wzrostu wartości nieruchomości, a przekonujące przesłanki do przyjęcia takich twierdzeń wynikają z prawnych możliwości przyspieszenia procesu inwestycyjnego (brak wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, brak niepewności, co do ewentualnego sposobu zabudowy, czy możliwości podziału geodezyjnego nieruchomości), tym bardziej, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność, a jego ustalenia przestały obowiązywać i określać przeznaczenie terenu.

Końcowo organ stwierdził, że 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych, która w art. 67 stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których zalicza się renta planistyczna), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Firma A Sp. z o.o. w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Zażądała przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania oraz ew. uchylenie decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jako dowód zawnioskowano m.in. zdjęcie nieruchomości oraz opinię biegłego architekta na okoliczność maksymalnej powierzchni sprzedaży budynku możliwego do zrealizowania na przedmiotowej działce.

Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dotyczącego rzeczywistego możliwego zagospodarowania nieruchomości przed i po wydaniu m.p.z.p., a w szczególności, czy na nieruchomości można zaprojektować obiekt, którego powierzchnia sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p. miałaby więcej niż 2000 m2, ewentualnie ustalenie dodatkowo, jaki jest stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich;

- art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym bezkrytyczne przyjęcie założenia operatu szacunkowego z 11 grudnia 2017 roku;

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie gdy wzrost wartości nie zastąpił w związku uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka nr [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy z 26 kwietnia 2010 roku zakładała w podstawowych parametrach zbliżone możliwości zagospodarowania ww. działki w porównaniu z wynikającymi z m.p.z.p. W operacie biegły przyjął, że współczynnik "przeznaczenie, możliwości inwestycyjne" zmienił się ze średniego na bardzo dobry, wyjaśniając, że ocenia tu dopuszczalność lokowania zabudowy usługowej z możliwością lokowania "usług komercyjnych wielkopowierzchniowych". Jest to jedyna zmienna, która różni ocenę cech nieruchomości według cech sprzed wydania m.p.z.p. i po jego wydaniu, z porównania szacowania wynika, że tylko ten jeden element spowodował, że według operatu wartość nieruchomości wzrosła po wejściu w życie planu.

Tymczasem mimo wprowadzenia takiej możliwości i upływu 6 lat od wejścia m.p.z.p. nie powstał tam ani nie jest planowany żaden wielopowierzchniowy obiekt sprzedaży detalicznej. Zatem możliwość zastrzeżona w planie ma charakter czysto teoretyczny. Z powyższego wynika, że nie nastąpiło polepszenie możliwości inwestycyjnych ani zwiększenie jej potencjalnego przeznaczenia nieruchomości. Dowód w postaci operatu szacunkowego nie pozwala zatem stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, iż wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz że wynosi wartość wskazaną w operacie.

Strona skarżąca podkreśliła, że obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 musiałby poza 2000 m2 powierzchni sprzedaży posiadać w ramach samego budynku także niewliczane do tej powierzchni ciągi komunikacyjne, punkty sanitarne, czy niezbędną towarzyszącą przestrzeń magazynową, biurową i socjalną, poza tym drogi wewnętrzne, drogę pożarową, parkingi, czy wreszcie powierzchnię biologicznie czynną, strefę wolną od zainwestowania czy powierzchnię pozostającą poza liniami zabudowy wymaganymi m.p.z.p. czy ustawą Prawo budowlane.

Spółka zarzuciła, że organ nie odniósł się do jej argumentów i oceniał możliwość zagospodarowania nieruchomości poprzez potencjał całego obszaru 5U. Podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę, czy ze względu na małą powierzchnię czy nieadekwatny kształt nieruchomości nadaje się ona do zrealizowania wszystkich możliwości inwestycyjnych przewidzianych m.p.z.p.

Storna skarżąca wskazała, że na sąsiednich do przedmiotowej nieruchomości działkach nr [...] od strony zachodniej jak i działkach nr [...] od strony wschodniej znajdują się budynki wraz z zagospodarowaniem, w związku z czym uzyskanie odpowiedniej powierzchni do lokowania wielkopowierzchniowego obiektu sprzedaży detalicznej nie było możliwe w dacie sprzedaży nieruchomości.

Końcowo strona skarżąca podniosła, że specyficzne usytuowanie nieruchomości przy autostradzie predestynuje ją do przeznaczenia na bazę magazynową lub biurowo-magazynową, a nie sklep detaliczny. Podkreśliła, że z tego względu, mimo wprowadzenia w m.p.z.p. 6 lat temu takiej możliwości w obszarach 5U i 6U, nie zrealizowano ani jednego sklepu wielkopowierzchniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 lipca 2018 r. znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 u.p.z.p., art. 149-157 u.g.n., § 4 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przywołał mające zastosowanie przepisy, jak organ I instancji.

Dalej organ wskazał, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy przywołany w podstawie prawnej decyzji I instancji art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Firma A sp. z o.o. zbyła prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,4000 ha aktem notarialnym z dnia 14 listopada 2016 r. Rep. A Nr [...]. Nastąpiło to więc po wejściu w życie m.p.z.p.

Organ podkreślił, że u.p.z.p. jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Ma on nie tylko zapisany obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie - 5 lat. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kolejnym warunkiem niezbędnym pobrania opłaty planistycznej jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 36 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 [...] w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z:

• porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo:

• porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży. Zwrot normatywny "dzień sprzedaży" ma zatem relewantne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego.

Zgodnie z zapisami m.p.z.p. przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy usługowej o symbolu 5U oraz w części północnej przylega do drogi i ujęta jest w terenach tras komunikacyjnych (2KDZ).

Organ opisał działania autora operatu szacunkowego zgodnie z art. 154 u.g.n. oraz § 3 i 4 rozporządzenia.

Wskazał, że kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny - możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu Gminy Zabierzów, [...], przedstawiający właściwości lokalizacji, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 u.g.n.

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń powodując, że może on zostać uznany za wiarygodny dowód na okoliczność, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Skoro operat zdaniem organu pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, to posiada on wartość dowodową.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Firma A sp. z o.o. w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym niezastosowaniu i bezkrytycznym przyjęciu przez organ II instancji opinii biegłego (operatu szacunkowego), bez jej analizy oraz bez uwzględnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że biegły w operacie porównując cechy nieruchomości sprzed wydania m.p.z.p. (a na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) i po jego wydaniu, przyjął, że współczynnik "przeznaczenie, możliwości inwestycyjne" zmienił się ze średniego na bardzo dobry, wyjaśniając, że ocenia tu dopuszczalność lokowania zabudowy usługowej z możliwością lokowania "usług komercyjnych wielkopowierzchniowych" (od współczynnika 0 - średniego, do współczynnika 1 - bardzo dobrego, o wadze współczynnika 10%). Jest to jedyna zmienna, która różni ocenę cech nieruchomości według cech sprzed wydania m.p.z.p. i po jego wydaniu (s. 21 i 25 operatu). Tymczasem możliwość lokowania "usług komercyjnych wielkopowierzchniowych" różnych rodzajów była możliwa już na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 26 kwietnia 2010 r. w granicach nią wyznaczonych, a z wyłączeniem jedynie możliwości lokowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 natomiast jedyną rzeczywista zmianą wynikającą z m.p.z.p. jest możliwość lokowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Organ I instancji w decyzji w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy na nieruchomości, czy nawet na nieruchomości oraz sąsiednich nieruchomościach, może być wzniesiony obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (czy obszar ten jest wystarczająco duży dla jego lokalizacji). Nie wykazał, czy realizacja takiego obiektu jest w ogóle wykonalna na ww. obszarze ani czy lokalizacja jest atrakcyjna dla potencjalnego inwestora.

Skarżąca w toku postępowania kwestionowała, że m.p.z.p. wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. W szczególności zaś w odwołaniu wskazała, jakie wymogi stawiane są obiektom handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz jakie części takich obiektów, czy infrastruktury towarzyszącej, nie są wliczane do powierzchni sprzedaży, wykazując, że - biorąc je pod uwagę - nie jest możliwe wzniesienie takiego obiektu ani na nieruchomości, ani nawet na nieruchomości i sąsiednich nieruchomościach.

Zwróciła uwagę również, że nieruchomość z uwagi na jej lokalizację nie byłaby atrakcyjna jako lokalizacja takiego obiektu. W związku z tym storna skarżąca podkreśliła, że z uwagi na brak rzeczywistego wzrostu możliwości zagospodarowania nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p., wydanie m.p.z.p. nie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości.

Dalej strona skarżąca zarzuciła, że na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy nie podjął w rzeczywistości merytorycznego rozważenia sprawy, w tym jej rzeczywistego stanu faktycznego. Wydając zaskarżoną decyzję z 19 lipca 2018 r., oparł ją bowiem o założenie, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy wykazuje wzrost wartości nieruchomości (s. 10). Co więcej, organ II instancji sam nawet wskazał, że materiał dowodowy ocenia tylko w ten sposób, że wskazuje, iż operat ten będący podstawą dla decyzji organu I instancji, pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, iż posiada on wartość dowodową. W związku z powyższym organ II instancji nie podjął się analizy stanu faktycznego sprawy, czy zgromadzonego w niej materiału dowodowego, a w szczególności nie wziął pod uwagę twierdzeń i wniosków strony, wskazując, że formalnie poprawna opinia nie może być kwestionowana przez stronę, ani organ.

Powyższe stanowisko nie jest zdaniem strony skarżącej prawidłowe. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bez wątpliwości, że opinia biegłego, w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy, podlega ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód w sprawie. Nie można z uwagi tylko na okoliczność, że opinia zawiera "wiedzę specjalistyczną" przyjmować ją w gruncie rzeczy bezkrytycznie.

W szczególności ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jej spójności, logiczności, zupełności, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

Wbrew stanowisku organu II instancji możliwe jest kwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego przez stronę postępowania, jak również wydanie przez organ rozstrzygnięcia, które nie powtarza ustaleń powołanego przezeń biegłego. W szczególności stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie treść art 156 u.g.n.

W związku z powyższym w sprawie, w której rzeczoznawca majątkowy wydaje operat szacunkowy w oparciu o założenie, że wartość nieruchomości wzrosła, ponieważ można na niej zlokalizować inwestycję w postaci obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, organ administracyjny powinien wykazać, czy wzniesienie takiego obiektu na czterdziestoarowej działce w ogóle jest możliwe i powinien wykazać, czy to jest odpowiednia lokalizacja dla tego rodzaju obiektu. Negatywna odpowiedź na pierwsze pytanie musi prowadzić do wniosku, że taka możliwość zagospodarowania nie podnosi wartości nieruchomości, a negatywna odpowiedź na drugie pytanie może prowadzić do wniosku, że w sposób sztuczny kreuje się wzrost wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, chociaż nie w uwzględnieniu wszystkich podnoszonych w niej zarzutów. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzą zatem podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Jak trafnie wskazał organ, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 36 ust. 4 tej ustawy.

Organ zasadnie też stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż strona skarżąca zbyła prawo własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,4000 ha aktem notarialnym z dnia 14 listopada 2016 r. Rep. A Nr [...], w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p.

Podstawową kwestią sporną jest natomiast, wbrew twierdzeniu organu I instancji, czy wejście w życie m.p.z.p. spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Spór ten wiąże się z odmienną oceną przez stronę skarżącą i organ po pierwsze możliwości zabudowy wynikającej z decyzji wz w porównaniu do możliwości zabudowy wynikającej z m.p.z.p.; po drugie - operatu rzeczoznawcy. Strony różnie interpretują też zakres możliwej kontroli operatu szacunkowego przez organ. W tej ostatniej kwestii rację ma co do zasady strona skarżąca.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia (...) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Stosownie natomiast do art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu do 1 stycznia 2018 r.) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (obecnie przepis ten figuruje pod jednostką redakcyjną art. 37 ust. 12 i brzmi: "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

Zgodnie z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy. Rezultatem jego pracy jest opinia w formie operatu szacunkowego. Aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego, jest rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy, związany jest w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania prawnymi nakazami ich stosowania oraz czynnikami, które mają znaczenie przy wycenie nieruchomości dla określonego celu. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej podstawowe znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w uchwalonym planie miejscowym oraz odniesienie tych ustaleń do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zatem zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Jak słusznie podnosiła storna skarżąca, opinia biegłego ma na celu jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie rozstrzygnięcia sprawy za organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1445/06 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez powyższe należy przy tym w szczególności rozumieć, że taka ocena dokonywana jest przy uwzględnieniu właściwych dla jej przedmiotu kryteriów zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, poziomu wiedzy biegłego, podstaw teoretycznych opinii, a także sposobu motywowania oraz stopnia stanowczości wyrażonych w niej wniosków. Przy zastosowaniu powyższych kryteriów, rzeczą organu jest dokonanie również oceny pozostałych dowodów. Nie jest prawidłowym działaniem organu takie, w którym nie podejmuje on oceny opracowanej opinii, ograniczając się jedynie do powtórzenia za biegłym stwierdzeń i ustaleń w sytuacji, gdy stwierdzenia te nie korespondują z materiałem zgromadzonym w aktach (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1656/96).

Mając powyższe na uwadze, należy przychylić się do stanowiska strony skarżącej, że chociaż ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, to takiej ocenie i kontroli jak najbardziej podlega przydatność operatu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II OSK 344/15, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1448/16).

Z uwagi na powyższe przepisy i ich interpretację, należy ocenić, że organy nie dokonały właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co uchybiły normom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. Nie zawarły również w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć stosownych wywodów umożliwiających rekonstrukcję ich toku myślenia. Wreszcie organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podnoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeń i wątpliwości, czym naruszył normę art. 107 § 3 K.p.a..

Tymczasem strona skarżąca w odwołaniu podniosła konkretne argumenty kwestionujące rzeczywistą możliwość zabudowy nieruchomości sklepem wielkopowierzchniowym.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że chybione były zarzuty formułowane przez stronę skarżącą w pismach z 24 stycznia 2018 r. i z 10 kwietnia 2018 r. Trafnie odniósł się do tej kwestii biegły wezwany przez organ wskazując, że w operacie szacunkowym wyraźnie wskazano, że uwzględniono w szacowaniu fakt, iż dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy jednak zauważyć, że argumentacja odwołania i skargi znacząco różni się od podnoszonych uprzednio zarzutów. Strona skarżąca w odwołaniu podniosła brak analizy w operacie i uzasadnieniu decyzji porównania rzeczywistych możliwości zagospodarowania działki w oparciu o decyzję wz i m.p.z.p.

Trzeba podkreślić, że rzeczoznawca jako jedyną cechę różniącą wycenę nieruchomości w badanych stanach przyjął "przeznaczenie, możliwości inwestycyjne nieruchomości" (na skali: średni (0) i bardzo dobry (1), o wadze współczynnika 10%). Brak zarówno w operacie, jak i uzasadnieniu decyzji, przekonywującego i logicznego uzasadnienia, jak na stosunkowo niedużej działce (biorąc pod uwagę przeznaczenie na sklep wielkopowierzchniowy), wobec której działki sąsiednie są zagospodarowane, możliwe jest zrealizowanie inwestycji przekraczającej 2000 m2 powierzchni sprzedaży detalicznej.

Powyższe ma rozstrzygające znaczenie, bowiem de facto ceny przyjętych do porównania nieruchomości stanowią dla wyceny jedynie punkt odniesienia, a fakt zwiększenia wartości i procentowy udział zwiększenia wartości badanej nieruchomości wynika tylko i wyłącznie z przyjętej dla stanów przed i po uchwaleniu m.p.z.p. cechy "przeznaczenie, możliwości inwestycyjne nieruchomości".

W tym kontekście należy podnieść, że biegły nie uzasadnił wystarczająco przyjętej na s. 10 i 11 operatu skali cechy rynkowej powierzchni nieruchomości, wskazując jedynie, że porównywane nieruchomości miały zróżnicowaną powierzchnię, a korekty szacowania dokonano poprzez zastosowania cechy rynkowej powierzchnia i kształt. Rzeczoznawca bez żadnego uzasadnienia przyjął, że nieruchomości o powierzchni od 1000 do 3000 m2 zasługują w tej skali na ocenę bardzo dobrą, natomiast np.: o pow. 500-1000 oraz 3000-6000 m2, na ocenę dobrą.

Należy przy tym mieć na uwadze, że na mocy decyzji wz, co storna skarżąca podnosiła już w piśmie z 10 kwietnia 2018 r., dopuszczono zabudowę 1400 m2 działki (wskaźnik 0,35) oraz 3 kondygnacje (limit 12 m wysokości krawędzi elewacji, w porównaniu do 14 m w planie).

Organy i biegły nie dokonali oceny, czy inwestycja zrealizowana w oparciu o przepisy m.p.z.p. może realnie być większa niż na podstawie wcześniejszej decyzji wz i w efekcie przesądzić o wzroście wartości nieruchomości.

Należy podkreślić szczególnie, że organy zasłaniając się specjalistyczną wiedzą biegłego, nie wezwały go jednak do ustosunkowania się do kolejnych podnoszonych zarzutów, poza pierwszym z pism z 24 stycznia 2018 r.

Organy winne były zawrzeć w uzasadnieniu decyzji ocenę, czy wprowadzenie możliwości realizowania inwestycji sklepów wielkopowierzchniowych na przedmiotowej działce ma charakter praktyczny, czy teoretyczny. Innymi słowy, czy realizacja takiego obiektu jest w ogóle wykonalna na ww. obszarze i czy lokalizacja jest atrakcyjna dla potencjalnego inwestora. W konsekwencji braku powyższego organy nie ustaliły i nie wykazały, czy wskutek uchwalenia m.p.z.p. nastąpił – poprzez rzeczywiste polepszenie możliwości inwestycyjnych - wzrost wartości szacowanej nieruchomości.

Zważając na braki w operacie i uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd decyzji, nie jest możliwe udzielenie miarodajnej odpowiedzi na pytanie, czy i w jakiej wysokości nastąpił rzeczywisty wzrost wartości szacowanej przez rzeczoznawcę nieruchomości. Rolą Sądu nie jest udzielenie odpowiedzi na to pytanie, lecz Sąd ogranicza się do wykazania wad operatu, będącego podstawą decyzji poddanych kontroli sądowej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do zawartej w niniejszym uzasadnieniu wykładni przepisów, a także odniosą się wyczerpująco do zarzutów strony skarżącej, w razie potrzeby wzywając biegłego do ustosunkowania się do nich, względnie do uzupełnienia operatu.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, że mimo powoływania się przez stronę skarżącą na porównanie cen nabycia i sprzedaży nieruchomości (4 marca 2009 r. za cenę [...] zł, oraz 14 listopada 2016 r., za cenę [...] zł netto – czyli brutto [...] zł), a także na opinię biegłego architekta na okoliczność maksymalnej powierzchni sprzedaży budynku możliwego do zrealizowania na przedmiotowej działce, rzekomo załączonej do odwołania, brak jest w aktach przekazanych Sądowi ww. opinii i pierwszego z aktów notarialnych, co utrudnia kontrolę argumentacji strony skarżącej i organów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 4090 zł składa się:

- 490 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi;

- 3.600 zł tytułem wynagrodzenia – w stawce minimalnej – radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).