Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta N. decyzją z dnia 15 listopada 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r. (uzupełnionego dnia 26 lutego 2016 r.) J. G. i K. G., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o. i energii elektrycznej oraz przyłączami prądu, wody, kanalizacji, gazu" na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], obręb [...], Gmina N. , zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej.

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w toku postępowania ustalono, iż teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła projekt decyzji. Opisano przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując na kolejne decyzje organu l instancji wydane w przedmiotowej sprawie, tj. ; decyzję z dnia 11 maja 2012 r., znak: [...], uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2012 r., nr: [...]: decyzje z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...], uchyloną decyzją SKO w [...] z dnia 7 lipca 2014 r., nr: [...]; decyzję z dnia 2 marca 2015 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z dnia 23 czerwca 2015 r., nr: [...], przy czym obydwie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1105/15); decyzję z dnia 15 lipca 2015 r. znak: [...] , uchyloną decyzją SKO w [...] z dnia 22 czerwca 2017 r., nr: [...] Wskazano, iż zarzuty podniesione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2017 r. [...], uchylającej poprzednią decyzję organu l instancji z dnia 15 lipca 2016 r., znak: [...], zostały uwzględnione w odniesieniu do kształtu i granic obszaru analizy, zaś w zakresie stwierdzeń, iż budynki są zlokalizowane w granicach działki i braku stosownych wyjaśnień materiał uzupełniono, gdzie lokalizacja inwestycji w granicy działki jest dopuszczalna i nie ma żadnego wpływu na lokalny ład przestrzenny; w zakresie wskaźników decyzje uzupełniono i wyjaśniono parametry inwestycji w kontekście występujących w obszarze analizy. W wyniku przeprowadzonego po raz kolejny postępowania wyjaśniającego organ l instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, iż realizacja planowanego zamierzenia na nieruchomości spełnia wymagania ww. przepisów i utrwali funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiąc jej kontynuację w obszarze analizowanym.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie w dniu 29 listopada 2017 r. wniosła J. K. wskazując, że w toku postępowania po raz kolejny w sposób rażąco wadliwy organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc zarzut niewłaściwie przyjętego obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej, wadliwie określonej szerokości elewacji frontowej (15m), wadliwie określonej wysokości górnej krawędzi elewacji w przedziale 7m-8m, dowolnego, bez uzasadnienia, przyjęcia wysokości głównej kalenicy w przedziale 11-12m. Ponadto odwołująca się podniosła, iż organ I instancji nie uzasadnił powodów, dla których odstąpił przy określenia warunków zabudowy, dla zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej inwestycji od zasad wyrażonych w przepisach § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2013 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Gminy i Miasta N. do rozpatrzenia po raz kolejny.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia 24 maja 2018 r. nr: [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia granic obszaru analizy. Organ odwoławczy uznał także za nieuzasadniony zarzut odwołującej się o wadliwie określonym parametrze szerokości elewacji frontowej (15m).

W ocenie SKO, organ l instancji nie dokonał jednak wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia wszystkich parametrów nowej inwestycji tj. w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w tym parametru wysokości do kalenicy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna nie daje jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości odpowiedzi jakie względy natury urbanistycznej przemawiają za stanowiskiem organu l instancji, iż odstąpienie od średniej matematycznej wynikającej dla analizowanego obszaru w zakresie wspomnianych parametrów (2,7m w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz o 4,8m w odniesieniu do wysokości do głównej kalenicy) uzasadnia twierdzenie, że nie stanowi naruszenia lokalnego ładu przestrzennego. Zawsze gdy organ wprowadza inną wysokość od tej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, w oparciu o przepis ust. 4, musi uzasadnić potrzebę odstąpienia od określenia jej wedle ust. 1 i uzasadnić przyjęcie innej wysokości w aspekcie specyfiki miejsca i wymagań ładu przestrzennego. Ograniczenie się do sformułowań, iż określenie wspomnianych parametrów nie stanowi naruszenia lokalnego ładu przestrzennego nie można uznać za wyczerpujące uzasadnienie zastosowania takich odstępstw od reguł określonych treścią rozporządzenia.

SKO wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę musi uzyskać dowód w postaci poszerzonego i wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia w wynikach analizy urbanistycznej określenia parametrów wysokościowych na dotychczasowym poziomie, odbiegających od średniej dla obszaru analizowanego i uzasadnić przyjęcie takich parametrów charakterem miejsca i wymaganiami ładu przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji prawidłowo określił pozostałe warunki zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy (0,4) oraz geometrię dachu.

Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. J. K. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 880/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. znak: [...], ponownie rozpatrując sprawę, utrzymało zaskarżoną decyzje organu I instancji z dnia 15 listopada 2017 r. w mocy.

SKO, kierując się zaleceniami WSA zawartymi w wyroku z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 880/16, zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie analizy z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez uzasadnienie stanowiska w zakresie przyjęcia parametrów inwestycji dotyczących szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (w zakresie wysokości do kalenicy), a także o zaopatrzenie uzupełnionej analizy w mapę, na której w czytelny sposób zostanie określony obszar analizowany oraz oznaczone zostaną numery działek. Organ I instancji, w odpowiedzi udzielonej na piśmie z dnia 19 listopada 2018 r., wyjaśnił, że w analizie urbanistycznej z dnia [...] listopada 2017 r. uprawniony urbanista uzasadnił stanowisko w zakresie przyjęcia parametrów inwestycji dotyczących szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (w zakresie wysokości do kalenicy). Stwierdzono także, że powyższe wskaźniki są większe od średniego, ale nawiązują do wskaźników w wyznaczonym obszarze analizy urbanistycznej, tym samym nie naruszają lokalnego ładu przestrzennego. Załączono również mapę - Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część graficzna załącznik nr 3 do decyzji, zawierającą określony obszar analizowany oraz skorygowaną o oznaczenie numerów działek ewidencyjnych.

W uzasadnieniu do przedmiotowej decyzji Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, iż w niniejszej sprawie granice analizowanego obszaru określone są prawidłowo, chociaż mają kształt prostokąta. Fakt, że autorka analizy urbanistyczno-architektonicznej zrezygnowała z wyznaczenia granic obszaru ściśle po okręgu, na rzecz wyznaczenia ich po obrysie prostokąta, w dostosowaniu ich do granic zawnioskowanego terenu, nie odbiega w sposób istotny od tego, jak wedle wskazań Sądu, winien być ustalany w postępowania. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał w piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. uzasadnienia dla przyjęcia wszystkich parametrów nowej inwestycji tj. w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym parametru wysokości do kalenicy. SKO uznało też, że organ I instancji prawidłowo określił pozostałe warunki zabudowy w tym wskaźnik powierzchni zabudowy (0,4) oraz geometrię dachu, uzasadniając to wynikami przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione odstąpienie przez Kolegium od realizacji wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1105/15,

- art. 1 ust. 2, art. 61, art. 64 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dowolne określenie poszczególnych warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla spornej inwestycji, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz zdawkowe odniesienie się do argumentów podniesionych w odwołaniu,

- art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 136 i art. 140 k.p.a. poprzez pobawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, zwłaszcza przez pozbawienie możliwości zgłoszenia uwag co do uzupełnienia stanowiska z analizy w zakresie przyjętych parametrów legalizowanej inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie e pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej przez SKO o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego w postaci uzupełnienia analizy oraz mapy stanowiącej kopię załącznika do decyzji, z numerami działek. Trzeba wskazać tutaj na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956: "Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.". Podobny pogląd wypowiedział NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, wskazując, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z kolei wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. II OSK 1022/17, LEX nr 2642990 wskazał, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. Zatem prawnie relewantny nie jest fakt braku powiadomienia strony, ale ewentualne negatywne skutki, w tym odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że brak powiadomienia uniemożliwił jej złożenie zarzutów do analizy. Jednak dowody te, a więc uzupełnienie analizy oraz mapa z naniesionymi numerami działek przeprowadzone zostały z urzędu, jako uzupełnienie materiału obowiązkowego dla tej sprawy. Wobec tego w ocenie Sądu, bez względu na ewentualne zarzuty stron, w tym skarżącej, organ musiał wypowiedzieć się co do tego materiału i to uczynił, niezależnie od stanowisk stron. Zatem w ocenie Sądu niewątpliwe naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia nie miało w tym wypadku wpływu na wynik sprawy.

Istotną kwestią, ujętą w zarzutach skarżącej, jest w niniejszej sprawie zbadanie, czy wykonano zalecenia WSA w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 30.10.2015r., sygn. akt II SA/Kr 1105/15, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy procedowana jest w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego na działkach [...], [...] i [...] w N. . Prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest sytuacją szczególną, w której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określane są na potrzeby inwestycji już zrealizowanej, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma na celu weryfikację samowolnie zrealizowanej inwestycji budowlanej pod kątem jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga podkreślenia, że wskazanie warunków zabudowy winno się dokonywać z jednej strony w sposób abstrakcyjny, dla przeanalizowania sposobu istniejącej zabudowy na obszarze, a z drugiej strony nie może decyzja nie zauważać, że procedowana jest na potrzeby ustalenia parametrów dla już istniejącego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1105/15 wskazał, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, warunkującą dalsze prawidłowe postępowanie i poprawność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest rzetelnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej "Rozporządzenie".

Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Sąd w sprawie II SA/Kr 1105/15 wskazał, że z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Wprawdzie dalej sąd wskazał, przytaczając tę samą definicję, że chodzi o średnicę, a nie promień, jak to zaznaczył uprzednio, ale w ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę jest to pomyłka. Wcześniej bowiem Sąd mówił, jak to zacytowano, o promieniu. Nadto ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych mówi o promieniu, a nie o średnicy. Istotne będzie przytoczenie w tym miejscu szerszej argumentacji zawartej w wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r. II OSK 987/09, LEX nr 559695, którą Sąd uznaje za własną. Tamże wskazano, że "w związku z tym, że treść § 3 ust. 2 Rozporządzenia jest niejednoznaczna i dokonywanie jego wykładni językowej może prowadzić do odmiennych wniosków należy odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Przede wszystkim wskazać należy, iż przepis ten powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, aby w pobliżu działki objętej wnioskiem istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Przyjęcie odmiennej interpretacji § 3 ust. 2 rozporządzenia, powodowałoby znaczne zawężenie obszaru analizowanego, a w przypadku działki o niewielkiej szerokości frontu w stosunku do długości działki większą część tego obszaru stanowiłaby działka inwestora. Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż objęcie obszarem analizowanym jak największej liczby działek sąsiednich jest bardziej korzystne dla inwestorów, gdyż umożliwia uwzględnienie przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy cech zabudowy znajdującej się w dalszej odległości od działki inwestora, tworzącej jednak na danym terenie pewną urbanistyczną całość. Na ścisły związek przepisu § 3 powołanego rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (II OSK 1636/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając: "Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa (...)".Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Podobne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, Lex nr 486229)".

Z przytoczonych judykatów zatem wynika, że chodzi o promień, a nie średnicę i tak też wskazał WSA w Krakowie w pierwszej części uzasadnienia w sprawie II SA/Kr 1105/15.

W świetle powyższego prawidłowo wyznaczono obszar analizy, mianowicie jako trzykrotność szerokości frontu działki, czyli wielokąt o promieniu 57 m, gdzie działka przedmiotowa znajduje się w centralnej części tego wielokąta. Należy jeszcze wskazać, że nie zawsze obszar analizy musi przyjąć kształt okręgu, choć jest tak najczęściej. Zależy to bowiem od kształtu działki. Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 899/17, LEX nr 2446438 z tezą: "(...)Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588)". Reasumując, wyznaczono obszar analizowany w niniejszej sprawie prawidłowo, mając na względzie tak wytyczne w wyroku II SA/Kr 1105/15, jak i przepisy prawa.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, prawidłowo zostały również wyznaczone parametry dotyczące istniejącej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że owa istniejąca legalizowana inwestycja nie stanowi w żadnym punkcie przedmiotu odniesienia się i porównywania parametrów, gdyż organy uczyniły to wyłącznie w stosunku do działek sąsiednich. Jedynie we wnioskach przy konkretnych parametrach pojawia się stanowisko organu, że dany parametr jest zgodny z parametrem istniejącym, a więc, że istniejąca budowla wpisuje się w ład przestrzenny.

Jak wynika z analizy / vide wyniki analizy jako załącznik do decyzji, k. 571 akt/, uzupełnionej pismem z 19 listopada 2018r. /k.645 akt adm./, wnioskowane działki, gdzie stoi budynek gospodarczy podlegający legalizacji, położone są w obszarze zabudowy jednorodzinnej i gospodarczej, na terenie o małej intensywności zabudowy. W obszarze analizy występują budynki jedno, dwu lub trzykondygnacyjne, o dachach jednospadowych lub dwuspadowych, na rzucie prostokąta lub kwadratu. Wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęto taki, jak średnia w obszarze, to jest 0,04. Co do szerokości elewacji frontowej, średnia w obszarze wynosi 9,2 m, z tolerancją do 20 %; daje to widełki od 7,36m do 11,04 m. W obszarze występują budynki o szerokości zarówno 6 m, jak i 10,5m, 11m i 15 m. Istniejący budynek ma 15 m w zakresie szerokości elewacji frontowej. Przyjęto szerokość jako 15 m, odstępując od średniej w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia, mając na względzie stan istniejący, oraz to, że odstępstwo od średniej wynosi ok. 5 m. Ponadto wedle analizatora powyższe nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie Sądu taki wniosek jest prawidłowy. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się zabudowania o szerokości : dz. nr [...]- 6m, dz nr [...] – 10,5m, dz nr [...] – 11 m, a więc o zróżnicowanych szerokościach elewacji. Niedaleko zaś na działce nr [...] istnieje budynek o szerokości elewacji 15 m. Zatem istniejący budynek na działce przedmiotowej wpisuje się w charakterystykę zabudowań występujących w sąsiedztwie.

Co się tyczy górnej krawędzi elewacji frontowej, to jak wynika z analizy, budynki tworzą uskok, wobec tego wyliczono wartość średnią z obszaru, która wynosi 5,3 m. Następnie poddano analizie stan istniejący pod kątem zachowania ładu przestrzennego i ustalono tę wartość od 7 do 8 m, w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia, jako wpisującą się w tenże ład. W ocenie Sądu, przy tak zróżnicowanych wysokościach krawędzi elewacji frontowych ( od 2,5 m do 9 m) przyjęte stanowisko nie budzi zastrzeżeń.

Jak chodzi o wysokość kalenicy budynku, przyjęto od 11 do 12 m jako stan istniejący. Średnia wysokość wynosi 8,2 m, zaś najbliższe sąsiedztwo – dz nr [...] – 9m, dz. nr [...] – 5m, dz. nr [...]- 8 m. Analizator stwierdził, że wysokość wyższa o 4,8 m od średniego wskaźnika mnie stanowi naruszenia lokalnego ładu przestrzennego, ponieważ w obszarze analizy występują budynki o różnych wysokościach. Warto zauważyć, że zgodnie z analizą na obszarze występują budynki o wysokości 9m, 10m i 12m, zatem należy podzielić stanowisko analizatora. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia z dnia 9 stycznia 2018 II OSK 1131/17: "Nie jest zasadne przyjęcie przez Sąd wadliwego ustalenia w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza odstępstwa wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Tak jak w przypadku wskaźnika zabudowy nie można przyjąć za dowolne przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu uzasadnienie odstępstw z uwagi na uwzględnienie przy ustaleniu istniejącej na analizowanym obszarze zabudowy wielorodzinnej, a nadto faktu zabudowy budynkiem działki objętej ustaleniem warunków zabudowy. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia. To, że budynek objęty żądaniem ustalenia warunków zabudowy już góruje nad zabudową sąsiednią, posiadając elewację frontową wysoką na 11,5 m. nie wyłącza dopuszczalności podwyższenia, jeżeli wynika to z wartości maksymalnej z obszaru analizowanego".

Co do geometrii dachu, przyjęto 15 stopni do 45 stopni, dach dwuspadowy, przy czym na obszarze analizy dachy mają rozpiętość od 5 do 45 stopni, a zatem podane wymiary mieszczą się w podanych widełkach.

Wskazane wartości są zaprezentowane w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Dodatkowe wyjaśnienia i mapa identyczna jak ta, która jest załącznikiem do decyzji, zawierająca ponadto numery działek, stanowią uzupełnienie decyzji organu I instancji wraz z załącznikami. Uzupełnienie to miało miejsce przed organem II instancji z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 880/18, którym na skutek sprzeciwu J. K. uchylono decyzję kasatoryjną organu odwoławczego i nakazano wyjaśnienie wątpliwości SKO na etapie postępowania odwoławczego w ramach stosowania art. 136 § 1 k.p.a. Organ dostosował się do tych wytycznych i przyjął wyjaśnienia organu I instancji, co zaowocowało wydaniem skarżonej decyzji.

Co się tyczy jeszcze pozostałych wytycznych Sądu w sprawie II SA/Kr 1105/15, co do posadowienia budynku w granicy, to z decyzji organu I instancji wynika, że w obszarze analizy występują budynki zlokalizowane w granicach działek; na działkach graniczących z działką nr [...] budynki są zlokalizowane w granicy działki stanowiącej teren inwestycji. Lokalizacja inwestycji w granicy działki jest zatem dopuszczalna ze względu na istniejący sposób zagospodarowania i nie ma żadnego wpływu na istniejący ład przestrzenny.

Stanowisko zaprezentowane w skardze zmierza do wykazania, że parametry wskazane wyżej zostały niejako dopasowane na potrzeby legalizacji istniejącego budynku. W ocenie Sądu tak nie jest, a nawiązanie do istniejącego obiektu wynika ze specyfiki legalizacyjnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma z jednej strony odpowiedzieć na pytanie o istniejący ład przestrzenny, wskazać na jego uwarunkowania, a z drugiej strony w pewnym sensie zbadać, czy istniejący budynek w ten ład się wpisuje, czy też nie. Przedsięwzięta w niniejszej sprawie analiza pozytywnie odpowiada między innymi na pytanie o to, czy potencjalnie przedmiotowy budynek wpisywałby się w ład przestrzenny. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że "Czysto arytmetyczne potraktowanie danych związanych z zabudową na obszarze analizowanym może doprowadzić do sytuacji, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzi chaos przestrzenny, zamiast ładu, będącego celem unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby sytuacji takich uniknąć rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozostawia organom administracji pewien zakres uznaniowości, umożliwiający im odstąpienie od arytmetycznych wyników analizy (uśrednień) i uwzględnienie specyficznych cech zabudowy, które nie są wspólne dla całego obszaru analizowanego lecz których zachowanie jest niezbędne dla realizacji zasady ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., II OSK 1330/09, LEX nr 1613227 ). Ta uznaniowość nie oznacza oczywiście dowolności organów, ale kreuje pewien zakres swobody, który należy pozostawić organom, mając na uwadze, że analiza sporządzana jest przez osobę wyspecjalizowaną, mającą wiedzę w obszarze planowania przestrzennego. Jak to słusznie wskazał NSA w wyroku z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783: "Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy".

Wobec powyższego nie zachodzi w ocenie Sądu naruszenie przepisów Rozporządzenia, oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyspecyfikowane w skardze.

Co się tyczy art. 10 § 1 k.p.a., to jego naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.