Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2310/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 31 par. 1-5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1251/10 w sprawie ze skargi P. Spółki. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 1251/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Warszawie

na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 19 maja 2008 r. na dachu budynku przy ulicy K. w J. na działce 1 został zlokalizowany maszt bezprzewodowej stacji przekaźnikowej [...] o oznaczeniu JAW 0011.

W wyniku pisma Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Stowarzyszenie [...]") zostało wszczęte postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności w sprawie wstrzymania z urzędu prac budowlanych, a następnie wydania nakazu rozbiórki tej stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie prowadzone było zarówno przed organami architektoniczno - budowlanymi jak i przez organami nadzoru budowlanego.

W wyniku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej (bezprzewodowej stacji przekaźnikowej) operatora sieci [...], kod stacji JAW 0011, usytuowanej na dachu pawilonu przy ulicy K. w J., wybudowanej na podstawie zgłoszenia z dnia 19 maja 2008 r. przez P. Spółkę z o.o. w Warszawie. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu m.in. opisano przedmiotową stację jako składającą się z masztu antenowego i konstrukcji wsporczej oraz urządzenia sterującego (szafy telekomunikacyjnej), a po przedłożeniu przez inwestora oceny technicznej wraz z inwentaryzacją techniczną (obowiązek ten nałożono nań odrębnym postanowieniem) oraz stanowiska Prezydenta Miasta J. stwierdzającego, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do żadnego z przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 1999, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku) i tym samym nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także po stwierdzeniu przez organ, że inwestycja znajduje się w obszarze, gdzie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przyjęte przez Prezydenta Miasta J. zgłoszenie sugeruje, że inwestycja ta zgodna jest z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ostatecznie rozstrzygnięto, że przedłożone w sprawie dokumenty nie potwierdzają ani zagrożenia, ani naruszenia obowiązujących przepisów, a zatem brak jest podstaw do wydania wnioskowanego nakazu rozbiórki stacji. Wobec możliwości legalizacji zrealizowanej inwestycji postępowanie w sprawie rozbiórki uznano za bezprzedmiotowe, a wobec powyższego, w ocenie organu pierwszej instancji, należało je umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.

W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2010 r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu, po dokładnym przedstawieniu toku dotychczasowego postępowania organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem bądź wszczęcia postępowania (pkt 1), bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W realiach przedmiotowej sprawy, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie, powołując się na art. 31 k.p.a., wniosło o wszczęcie postępowania administracyjnego, formułując jednocześnie żądanie "wstrzymania z urzędu prac budowlanych oraz wydania nakazu rozbiórki". Organ powiatowy wszczął najpierw postępowanie w sprawie odstępstw od dokonanego zgłoszenia i umorzył je, a następnie (w maju 2009 r.) wszczął niniejsze postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, którą zakończył kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją. Nie wydał jednak w sprawie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Stowarzyszenie [...] z mocy przepisów prawa uzyskało prawa strony w postępowaniu, a zatem także i legitymację odwoławczą. Organ pierwszej instancji zawiadomił je o wszczęciu postępowania, dopuścił do przeprowadzanych czynności, a także doręczył końcowe rozstrzygnięcie. Pomimo zatem braku formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał w zasadzie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie wypełniając jednak ciążącego na nim obowiązku dokonania subsumcji, tj. przyporządkowania tego stanu faktycznego do sformułowanych, w wyniku wykładni, przepisów normy prawnej. Organ nie ustalił, czym w sensie prawnym jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii, a ustalenie to determinuje przyjęcie właściwego trybu postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie jest bowiem prawidłowa tylko w przypadku, gdy organ ponad wszelką wątpliwość wykaże, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w jakimkolwiek przewidzianym prawem trybie. Nadto, przy założeniu, że organ prowadził postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, to w przypadku braku podstaw do wydania wnioskowanego przez organizację społeczną nakazu rozbiórki, winien wydać decyzję odmawiającą wydania takiego nakazu.

Dokonując analizy wykonanych prac budowlanych, organ odwoławczy stwierdził, że ich legalność należy ocenić według przepisów obowiązujących w dacie ich realizacji. Stąd też niezbędna konieczność prawidłowego zinterpretowania art. 30 ust. 2 pkt b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, iż w przypadku budowy całej stacji bazowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten lub ewentualną adaptacją pomieszczenia budynku, na dachu którego jest realizowana inwestycja, to takie zamierzenie inwestycyjne wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach budowlanych urządzeń" emitujących pola magnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa stacja bazowa stanowi budowlę i samowolna jej realizacja, co do zasady, obliguje organ do przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Jakkolwiek inwestor dokonał zgłoszenia, to w orzecznictwie podnosi się, iż błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Stąd też w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ocenić całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalić i ocenić zamiar inwestora i przeprowadzić właściwe postępowanie, a jedną z pierwszych czynności, jaką powinien wykonać organ nadzoru w związku z wszczęciem postępowania, to ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Niezbędne jest to do dokładnego oznaczenia stron niniejszego postępowania. W tym zakresie organ powiatowy nie sprostał ustawowym wymogom, przyjmując, iż jedyną stroną prowadzonego postępowania jest tylko inwestor. Niewątpliwie stroną postępowania będzie także właściciel budynku, na którym posadowiona jest stacja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które przedmiotowa stacja oddziałuje lub może oddziaływać. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wobec charakteru koniecznych do wykonania w przedmiotowej sprawie czynności, należało na mocy przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

P. Spółka z o.o. w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do dalszego kontynuowania postępowania, naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy na podstawie i w granicach prawa, naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi budowę, a co za tym idzie nie będzie miała doń zastosowania norma art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit a cytowanej ustawy - Prawo budowlane oraz art. 134 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania Stowarzyszenia [...], które nie było stroną postępowania ani podmiotem działającym na prawach strony wobec niezastosowania w sprawie art. 31 § 1 i § 2. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości względnie stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2011 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zaprezentowało swoje stanowisko w sprawie, a także wniosło o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Stowarzyszenia instalowanie opisanej w decyzji konstrukcji na obiekcie budowlanym nie było objęte zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przed dniem 17 lipca 2010 r., a zatem nie miał do takich robót zastosowania tryb zgłoszeniowy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanego Prawa budowlanego. W ocenie uczestnika postępowania zakres wykonanych robót przesądzał o wymogu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę stwierdził, że skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi - rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] pomimo braku formalnego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż faktycznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, a może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Cytując treść art. 31 § 1 k.p.a. Sąd przyznał, że wskutek pism Stowarzyszenia kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji, nie było zatem już potrzeby wydania formalnego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do zainicjowanego przez jego aktywność postępowania. Stowarzyszenie to uczestniczyło zresztą w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uczestniczyło w oględzinach, zajmowało stanowisko w sprawie, były mu doręczane pisma i decyzja organu pierwszej instancji. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż brało udział w postępowaniu na prawach strony. Stąd też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można podzielić tezy skargi o niedopuszczalności złożonego odwołania.

Dokonując z kolei oceny zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Cytując treść tego przepisu Sąd wojewódzki podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 k.p.a., a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższych rozważań nie sposób, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem nie zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zostały bowiem w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności sprawy, wskazane wyraźnie w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego.

Wprawdzie nie z wszystkimi tezami zaprezentowanymi przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji Sąd wojewódzki się zgodził, to jednak nie podlega dyskusji, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie zakończone uchyloną przez organ odwoławczy decyzją naruszało zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Już tylko z powodu nieustalenia stron tego postępowania, pominięcia ich w toku całego postępowania wobec braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu, braku możliwości zaprezentowania swego stanowiska w sprawie przesądza o prawidłowym działaniu organu odwoławczego nakazującym usunięcie tych nieprawidłowości w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Niezależnie od powyższego słusznie w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazano na konieczność ponownego przeanalizowania podnoszonych przez strony tego postępowania argumentów dotyczących kwalifikacji wykonanych prac, a przede wszystkim oceny legalności wykonanych prac po jednoznacznym ustaleniu jaki obiekt został ostatecznie wykonany, a także jakie prace zostały faktycznie wykonane. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie właściwy tryb postępowania i po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Sąd ocenił, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co czyni zaskarżoną decyzję zgodną z prawem.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt: II SA/G1 1251/10 zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2) p.p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p. o p.p.s.a. bądź art. 145 § 1 pkt. 2) w związku z art. 7, art. 14 § 1 k.p.a., art. 31 § 1 pkt. 2), art. 75 § 2 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pomimo nie zweryfikowania przez sąd I instancji kwestii czy organy administracji publicznej ustaliły czy zakres działalności statutowej danej organizacji oraz interes społeczny uzasadnia jej udział w przedmiotowym postępowaniu oraz nie wydania pisemnego postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi, mimo nie zweryfikowania czy organy administracji publicznej orzekające w sprawie ustaliły dopuszczając organizację społeczną do udziału w postępowaniu czy spełnia ona przesłanki udziału w nim opisane w normie art. 31 § 1 pkt. 2) k.p.a. oraz nie wydania pisemnego postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu;

3. art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy (II instancji) przy jej wydaniu stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu a jednocześnie w jej uzasadnieniu przesądził o meritum sprawy, przeprowadził też merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (zakwalifikowanie inwestycji spółki do budowli rozumieniu art. 3 pkt. 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm., dalej: Prawo budowlane), podczas gdy dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana została bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli, a zatem organ odwoławczy nie powinien był w uzasadnieniu decyzji wypowiadać się w przedmiocie kwalifikacji robót wykonanych przez Spółkę na gruncie Prawa budowlanego, a także w sytuacji niewskazania w decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno być ponowione;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi złożonej przez stronę oraz błędną ocenę ustaleń faktycznych organu II instancji i przyjęcie w zwięzłym przedstawienie stanu sprawy, iż "W wyniku pisma [...] Stowarzyszenia [...] siedzibą w R zostało wszczęte postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności w sprawie wstrzymania z urzędu prac budowlanych, a następnie wydania nakazu rozbiórki tej stacji bazowej telefonii komórkowej";

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:.

5. art. 31 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęcie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w sytuacji nie wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie normy art. 31 § 2 k.p.a.;

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach

ewentualnie

2. jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a.;

3. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że bezspornym jest, iż na żadnym etapie postępowania administracyjnego Stowarzyszenie [...] nie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w nim, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Żaden z organów orzekających w sprawie, nie wydał też postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W żadnym z jego pism nie uzasadniało swojego uczestnictwa w postępowaniu celami statutowymi stowarzyszenia ani tym bardziej interesem społecznym.

W takich okolicznościach w ocenie skarżącej, brak podstaw, aby przyjąć, że stowarzyszenie było dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony, w rozumieniu art. 31 § 1 i 2 k.p.a. We wszystkich tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział konieczność wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), nie ma możliwości prawnej odstąpienia od tego wymogu, gdyż takie działanie należy zakwalifikować, jako działanie pozbawione podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto trzeba zauważyć, iż postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej z mocy normy art. 14 § 1 k.p.a. winno mieć formę pisemną. Sprawy mogą być załatwiane ustnie w drodze wyjątku i tylko, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, czego w aktach przedmiotowej sprawy brak. Sąd I instancji błędnie oceniając, iż możliwe jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sposób domniemany również naruszył normę art. 14 § 1 k.p.a. która stawia wymóg pisemności dla wszystkich możliwych sposób załatwienia sprawy administracyjnej.

Błędnie zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji uznał, że do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym rozstrzygnięciem zwolniono też Stowarzyszenie z obowiązku złożenia stosownego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, i pozbawiono organ możliwości rozpatrzenia, czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawiają jego cele statutowe i przemawia za tym interes społeczny. Tych okoliczności, które muszą być spełnione jednocześnie, w ogóle nie badano w tej sprawie a co najmniej nie znajdziemy nic na ten temat ani w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji ani w decyzjach organów administracji publicznej ją rozstrzygających. W ten oto sposób naruszono, w tym Sąd I instancji poprzez wadliwą ocenę postępowania organów administracji publicznej, art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zweryfikowano (a co najmniej nie przedstawiono wyników weryfikacji w uzasadnieniach decyzji wydanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym) istnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie i uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił także w jej uzasadnieniu, że aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem gdyby zweryfikowano ww. przesłanki dopuszczenia odwołującego Stowarzyszenia do udziału w sprawie i np. odmówiono udziału organizacji społecznej w postępowaniu prawdopodobnie wynik sprawy byłby inny.

Uzasadniając kolejny zarzut – naruszenia art. 151 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że wadliwie Sąd oddalił skargę w sytuacji, gdy organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. nie ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakresu, a jednocześnie w uzasadnieniu przesądził o meritum sprawy i przeprowadził merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i zakwalifikował inwestycję do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem P. Spółki z o.o. w sytuacji, gdy sam organ II instancji uznaje, iż podstawowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały ustalone, jak np. zakres wykonanych robót budowlanych wypowiadanie w uzasadnieniu decyzji tak stanowczych tez jest, co najmniej przedwczesne, a z całą pewnością nieuprawnione przy wydawaniu decyzji o charakterze kasatoryjnym. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie zauważył również, że w decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ II instancji nie wskazano w sposób wyczerpujący, w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno być ponowione.

Kontynuując, zdaniem Skarżącej, sąd I instancji naruszył normę art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi złożonej przez stronę. Pełnomocnik skarżącej Spółki akcentował, iż rozważania na temat charakteru inwestycji są przedwczesne, gdyż w pierwszym rzędzie należy podnieść fakt rozpoznania odwołania Stowarzyszenia bazując na jego domniemanym dopuszczeniu przez organ pierwszej instancji, bez rozważenia czy zaszły przesłanki do takiego dopuszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć należało, iż podstawowy problem w nich przedstawiony sprowadzał się do oceny tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej winno stanowić wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1823/11, Lex 1138023). Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji pod kątem zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że analiza art. 31 § 1 – 5 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że inicjatywa organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie administracyjnej może polegać na żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby lub dopuszczenia organizacji do udziału w takim postępowaniu. W obu przypadkach organizacja społeczna winna wykazać, że taka inicjatywa jest uzasadniona celami statutowymi i przemawia za nią interes społeczny.

Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione (zarówno wszczęcia postępowania jak i dopuszczenia jej do udziału w sprawie) organ administracji winien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania (lub dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie). Rację ma skarżący kasacyjnie, że wydanie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od zasady. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasady nie przewidują konieczności wydania odrębnego rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania. Natomiast jeżeli z żądaniem takim wystąpi organizacja społeczna to organ administracji - w oparciu o art. 31 § 2 tego Kodeksu winien wydać stosowne postanowienie o odmowie lub wszczęciu takiego postępowania.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego oraz ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu 18 maja 2009 r. W literaturze i orzecznictwie sądowo - administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że o formie rozstrzygnięcia nie decyduje jej forma (nazwa) lecz jej treść, o ile zawiera minimalne elementy niezbędne do zakwalifikowania pisma jako decyzji. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w postanowieniu z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie II SA 2213/01 (Lex 157973), które wprawdzie odnosiło się do decyzji administracyjnej a nie postanowienia jednakże pogląd wyrażony w tym orzeczeniu znajduje w pełni zastosowanie również do postanowień wydawanych przez organy administracji. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji, datę jego wydania, oznaczenie strony oraz innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu oraz podpis osoby uprawnionej (z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania). Analiza "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" z dnia 18 maja 2009 r. prowadzi do wniosku, że posiada ono takie cechy. Oznaczono bowiem organ administracji, który go wydał, zawiera podpis uprawnionej osoby, podstawę prawną (art. 61 § 4 i 31 § 2, 3 i 4 k.p.a.) oraz treść rozstrzygnięcia. Zostało ono również doręczone podmiotom, które organ pierwszej instancji uznał za stronę postępowania, w tym m.in. Stowarzyszeniu [...]. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, że brak jest w nim pouczenia o środkach odwoławczych skoro taki brak mógłby podlegać uzupełnieniu w trybie art. 111 § 1 i 1a k.p.a.

Zgodnie zaś z treścią § 3 art. 31 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W takiej sytuacji organ administracji wszczynając postępowanie z inicjatywy organizacji społecznej w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. zwolniony jest z obowiązku wydawania odrębnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie.

W świetle powyższych rozważań nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie dopuszczenia organizacji społecznej na prawach strony w sytuacji niewydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem – jak wskazano wyżej – de facto wszczęto postępowanie w prawnie przewidzianej formie (postanowienia) i doręczono to postanowienie również organizacji społecznej to brak jest uzasadnienia prawnego dla wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przywołane przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji stanowisko prezentowane w orzecznictwie i doktrynie wskazujące, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w sprawie jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia a także doręczał decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać za dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., w sprawie II OSK 329/10, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje jednak bez znaczenia. Odnosi się ono bowiem do sytuacji, gdy organizacja społeczna złożyła wniosek o dopuszczenie jej do już toczącego się postępowania administracyjnego, a organ administracji, mimo wyraźnego ustawowego obowiązku, nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia.

Kolejną kwestią wymagającą oceny jest trafność zarzutu skarżącej kasacyjnie Spółki odnoszącego się do prawidłowość merytorycznego rozpoznania odwołania pochodzącego od podmiotu, co do którego nie zostało ustalone czy zakres działalności statutowej i interes społeczny uzasadnia jego udział w postępowaniu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zapisy art. 141 § 1 i 31 § 2 k.p.a. nie pozostawiają wątpliwości, iż jedynie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznej przysługuje prawo wniesienia zażalenia. A contrario, na postanowienie o wszczęciu postępowania z inicjatywy organizacji społecznej (lub jej dopuszczenie do udziału na prawach strony) zażalenie nie przysługuje. Nie oznacza to, że postanowienie takie nie podlega kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie (zażalenie) wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Innymi słowy: rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Innymi słowy winien ocenić czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż sam fakt udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony uzasadnia twierdzenie, że organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to winien wydać decyzję (postanowienia) o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prawidłowe są zatem zarzuty skarżącego kasacyjnie wskazujące na wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie. W konsekwencji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezweryfikowanie przez Sąd pierwszej instancji czy organy prawidłowo ustaliły czy Stowarzyszenie [...] spełniało prawne wymogi zainicjowania postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym m.in. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak uzależniona od stwierdzenia, że naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ta przesłanka nie zaistniała. Znajdujący się bowiem w aktach sprawy Statut Stowarzyszenia [...] zawiera zapisy wskazujące, iż jego celem jest m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym (...) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. M.in. te zapisy statutu uzasadniają udział ww. Stowarzyszenia w postępowaniu. Udział ten uzasadnia również interes społeczny. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo braku rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do prawidłowości wszczęcia postępowania w dniu 18 maja 2009 r. z inicjatywy Stowarzyszenia [...] – w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że organizacja ta spełnia wymogi, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

Nie znajduje także prawnego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu a jednocześnie w jej uzasadnieniu przesądził o meritum sprawy, przeprowadzając merytoryczną kontrolę decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i kwalifikując inwestycję Spółki jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3) ustawy – Prawo budowlane. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd nie ocenił prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w ww. zakresie (to jest co do charakteru wykonanych robót). Uznając że kontrolowana decyzja nie narusza prawa Sąd wskazał jedynie, iż "już tylko z powodu nieustalenia stron postępowania zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej". Sąd zgodził się również, że istniała konieczność ponownego przeanalizowania podnoszonych przez strony argumentów dotyczących kwalifikacji wykonywanych prac. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zawarł żadnej oceny charakteru tych robót, a jedynie ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże organy ponownie rozpoznające sprawę. Wprawdzie omawiana kwestia zawarta była również w formie zarzutu w skardze do Sądu pierwszej instancji co obligowało ten Sąd do oceny jego zasadności jednakże braki w tym zakresie należałoby zakwalifikować jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które jednak pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów, wobec stwierdzenia, iż kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną należało oddalić. Wymaga przy tym podkreślenia, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.