Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 471/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 144 ust..1 i art. 145 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. K. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy J. K. nr [...] z dnia [...] maja 2000r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ustalił P. W. (powoływanemu w dalszej części uzasadnienia jako "Skarżący"), po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej S.– H., opłatę adiacencką w wysokości 2.817,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie wsi S., oznaczonej nr geod.[...], o powierzchni 1456 m2, spowodowanego wybudowaniem ww. drogi gminnej oraz zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wskazał i przeanalizował przepisy regulujące kwestię naliczania opłaty adiacenckiej.

W ocenie organu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Gmina J. K. zrealizowała inwestycję obejmującą budowę drogi gminnej S. – H., obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowę linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych. Organ I instancji uzyskał operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2015 r. określający wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji przez Gminę, w ramach opisanej wyżej inwestycji, drogi gminnej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się stosownymi uprawnieniami, jak również stanowisko tegoż rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wątpliwości zgłoszonych przez Skarżącego w trakcie postępowania przed organem I instancji. Dalej organ wyjaśnił, że podobnie jak organ I instancji, dokonał on oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, szczególnie pod kątem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium doszło do przekonania, że zarzuty odwołania pokrywają się z zarzutami zgłoszonymi pisemnie przez stronę w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, i że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do nich w piśmie z dnia 5 października 2015 r. Argumenty rzeczoznawcy są argumentami przekonywującymi. Jako przekonujące Kolegium uznało aktualne wyjaśnienia dotyczące zachowania zasady "porównywalności" przyjętych do porównania parami nieruchomości, wybranych ze zbioru 70 transakcji dokonanych na rynku lokalnym dwóch sąsiadujących ze sobą i z miastem B. obrębów geodezyjnych. W ocenie SKO bardziej "lokalnego" rynku nie można sobie wyobrazić, szczególnie w stosunku do działki o średniej wielkości, zwartej powierzchni, zabudowanej bądź przeznaczonej do zabudowy mieszkaniowej. Inne niuanse, które wyeksponował Skarżący, tj. kwestia jakości dróg komunikujących poszczególne obręby z miastem B., zasięg linii komunikacji miejskiej, sformułowania dotyczące konkretnego kształtu działki (kwadrat, prostokąt czy trapez), położenia konkretnej nieruchomości względem lasu - są, zdaniem Kolegium, kwestiami mało istotnymi. Czynniki te nie wpływają w żaden sposób na wartość poszczególnych nieruchomości w zakresie, który nakazywałby uznać konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, by Skarżący utracił na rzecz Gminy J. K. własności jakiegokolwiek gruntu bez podstawy prawnej, na którym to gruncie Gmina zrealizowała przedmiot inwestycji skutkujący naliczeniem opłat adiacenckich - kiedy to można by ewentualnie rozważać możliwość rozliczenia wartości "darowizny" w kosztach inwestycji. W związku z powyższym organ za niezasadny uznał zarzut, jakoby wartość gruntu "przekazanego" pod budowę drogi należało rozliczyć jako partycypację Skarżącego w kosztach inwestycji gminnej.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożył P. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie w wydanej decyzji nakładów poczynionych przez Skarżącego, tj. ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego Gminie z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za symboliczną kwotę w wys. 1 zł za m kw., która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej przekazanej nieruchomości i w zasadzie stanowi nieodpłatne przysporzenie na rzecz Gminy;

b) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 363 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że ustalona przez strony kwota odszkodowania stanowi wyrównanie uszczerbku na mieniu Skarżącego i jest odpowiednią sumą pieniężną należną za przejętą przez gminę nieruchomość, pomimo że celem skarżącego było przekazanie nieruchomości pod budowę drogi, co świadczy, że de facto jest to poniesiony nakład na inwestycję;

c) art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że jak wskazano w odwołaniu, m.in. porównywane były nieruchomościami foremnymi, a należąca do Skarżącego nieruchomość nie jest nieruchomością foremną, a jest wydłużona, w kształcie zbliżonym do trapezu oraz przeciętą linią NN, w części porośnięta kilkuletnim drzewostanem sosnowym, położona na skraju skupiska zabudowy zagrodowej oraz o powierzchni różniącej się w stosunku kilkukrotnym do porównywanych i z tej przyczyny nie powinna być wyceniana tak jak nieruchomości przyjęte do porównania;

d) art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły, pomimo takiego obowiązku nie dokonał korekty cen uwzględniającej równice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a porównywaną;

2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenia, jaką w rzeczywistości wartość miała przejęta przez Gminę J. K. działka nabyta na podst. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w jakiej wysokości dokonano wypłaty odszkodowania, celem oceny ekwiwalentności świadczeń obu stron oraz oceny, czy ze strony Skarżącego nastąpiło przeniesienie majątku na rzecz Gminy, celem budowy drogi i urządzeń stanowiących podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej i czy Skarżący uzyskał stosowną rekompensatę za przejęcie na własność nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Gminy i z tytułu powstałej różnicy nie dokonał żadnej korekty w określonej cenie;

b) art. 7 i 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy, celem oceny czynności pomiędzy stronami oraz oceny, czy uszczerbek w majątku skarżącego na majątek gminy w postaci przeniesienia nieruchomości na jej rzecz zyskał odpowiednią rekompensatę w postaci wypłaconego odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozwijając zarzuty podniesione w skardze Skarżący wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że ustalenie w drodze porozumienia odszkodowania za przejętą na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. na rzecz Gminy nieruchomość, nie ma wpływu na treść decyzji i nie jest to nakład na inwestycję w rozumieniu art. 148 ust. 4 u.g.n. W ocenie Skarżącego organ z urzędu powinien ocenić, uwzględniając całokształt materiału dowodowego, czy inwestycja, która jest podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej nie została w jakikolwiek sposób poczyniona kosztem majątku osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Wskazano, że pojęcie nakładu nie jest w ustawie w żaden sposób zdefiniowane i należy go rozumieć jako jakiekolwiek przysporzenie ze strony właściciela na majątek gminy, które nie zostało w żaden sposób zwrócone na zasadzie ekwiwalentności. W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości wyraził bowiem zgodę na zawarcie porozumienia, którego treścią jest wypłata odszkodowania za przejętą na własność Gminy, działkę na podstawie 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położoną w obrębie S., oznaczoną nr[...]. Wysokość odszkodowania została określona na kwotę 369 zł za 1 m2 działki. Do oceny takiej transakcji nie potrzebne jest posiadanie wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że przeniesienie własności nieruchomości nie zostało w całości zrekompensowane ekwiwalentną sumą zapłaty, która właściwie była symboliczna. Ocena materiału dowodowego, a w szczególności data porozumienia oraz rozpoczęcia inwestycji wykazuje jednoznaczny związek przyczynowy pomiędzy zgodą na niemalże nieodpłatne przekazanie nieruchomości, a budową inwestycji, w której skład wchodzi przedmiotowa nieruchomości. Skarżący podał, że powodem, wyrażenia zgody na niewysokie odszkodowanie, bez dokonania wyceny przez rzeczoznawcę, była jego wola na pomoc w realizacji tego przedsięwzięcia, t.j. wybudowania w pobliżu jego nieruchomości drogi wraz z mediami. Gmina skorzystała na tym porozumieniu, albowiem w przypadku, gdyby Skarżący nie wyraził zgody na warunki umowy Gmina wykonałaby tę inwestycję drożej, gdyż musiałaby wykupić grunt pod inwestycję za o wiele wyższą cenę. Wykonałaby ją również z dużym opóźnieniem, z uwagi na wymagane w takiej sytuacji operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych Takiego czasu Gmina nie posiadała, gdyż w określonej dacie musiała złożyć wniosek o udzielenie dotacji na budowę drogi. Zdaniem Skarżącego okoliczności te powinny być uwzględnione przy naliczaniu opłaty adiacenckiej. Nieuprawnionym jest więc twierdzenie, że Skarżący nie poniósł żadnych nakładów na powstanie inwestycji. W tym aspekcie zaniechanie przez organ drugiej instancji uwzględnienia zarzutu lub chociażby wyceny właściwej wartości przekazanej nieruchomości, w celu ustalenia, że przysporzenie miało miejsce w tej sprawie, jest zaniechaniem, niezgodnym z zasadą wyrażoną w art. 7 i 77 k.p.a., mającym wpływ na wynik postępowania. Tym bardziej, że uzasadnienie organu jest w żaden sposób nieprzekonywujące i nie wyjaśniające w istocie motywów takiego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do treści operatu Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu wskazując dodatkowo, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest chybione a nawet sprzeczne z przepisami prawa. Zarzucił, że sama treść tabeli sporządzona przez rzeczoznawcę wskazuje, iż kształt nieruchomości - foremny czy też nie, ma wpływ na jej wartość. Tymczasem tylko kilka nieruchomości przyjętych do wyceny jest podobnych do wycenianej, t.j nieruchomości pod poz. 1, 2, 27, 39,66. Pozostałe są w zasadzie głównie foremne, a więc nie są podobne do wycenianej.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr[...], która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], ustalającą P. W. opłatę adiacencką w wysokości 2.817,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie wsi S., oznaczonej nr geod.[...], o powierzchni 1456 m2, spowodowanego wybudowaniem drogi gminnej wsi S.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto stosownie do treści art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, budowa drogi gminnej została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], co zostało potwierdzone protokołem odbioru końcowego sporządzonego w dniu 15 listopada 2012 r. Następnie Gmina J. K. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy inwestycji. W terminie przewidzianym przepisem art. 54 Prawa budowlanego organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, co oznacza, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. winien być liczony dla inwestycji polegającej na budowie drogi od dnia 14 grudnia 2012 r. Sąd w pełni podziela stanowisko i argumentację organu II instancji w powyższej kwestii, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., do ustalenia opłaty prawidłowo przyjęto stawkę procentową określoną w Uchwale Rady Gminy J.K. Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki techniczne do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 14 grudnia 2012 r. W sprawie bezspornie zachowany został również termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką.

Dalej należy wyjaśnić, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ustawy). Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej – jak stanowi art. 148 ust. 4 ustawy – różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia cytowanego wyżej art. 148 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez Skarżącego na rzecz budowy drogi. Zarzut ten w ocenie Sądu jest niezasadny. W świetle treści art. 148 ust. 4 ustawy, nie może budzić wątpliwości, że różnica, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel (bądź użytkownik wieczysty) nieruchomości poniósł nakłady na budowę drogi, wybudowanie przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zdaniem Skarżącego, poniesionym przez niego nakładem, było ustalenie w akcie notarialnym z dnia 14 marca 2012 r. wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy, własności nieruchomości nr 19/8 wchodzącej w skład inwestycji, za symboliczną kwotę w wysokości 1 zł za m2 czyli 369 zł. Skarżący wywiódł, że przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miało być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej.

Tymczasem jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] marca 2012 r., Rep. A Nr [...], właścicielem działki o nr [...] i pow. 0,0369 ha była U. W., a nie Skarżący (nie był on też użytkownikiem wieczystym tej działki) i to ona sprzedała przedmiotową działkę Gminie J. K. (§ 7 aktu). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że na tej transakcji jakąś szkodę poniósł Skarżący. Ponadto zauważenia wymaga, że wprawdzie w doktrynie za dopuszczalną praktykę uznaje się także sytuację, w której gmina realizuje budowę i rozbudowę infrastruktury komunalnej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych z zainteresowanymi mieszkańcami, na podstawie których zainteresowani partycypują w kosztach budowy określonego urządzenia, a kwoty nakładów przez nich poniesionych gmina zalicza na poczet opłaty adiacenckiej. Jednakże podkreślenia wymaga, że po pierwsze nakłady te muszą być związane z budową konkretnego urządzenia, a ponadto kwestia ich rozliczeń musi być szczegółowo uregulowana w takiej umowie. W niniejszej sprawie sprzedaży nieruchomości pod budowę drogi nie można uznać za nakład poniesiony ani na budowę tej drogi ani na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, a ponadto w umowie sprzedaży nawet nie nawiązano do kwestii rozliczania ceny sprzedaży jako nakładów na budowę któregokolwiek z tych urządzeń. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ nie miał podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty adiacenckiej roszczeń Skarżącego wynikających ze sprzedaży nieruchomości przez U. W. za symboliczną cenę. Tym samym bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia tego przepisu, a także przepisów procesowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości sprzedanej Gminie i związanego z tym uszczerbku w majątku Skarżącego. Tym bardziej, co należy jeszcze raz podkreślić, że działka nr 19/8 została zbyta na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży zawartej pomiędzy U. W., a Gminą J. K.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi gminnej, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy jest wprawdzie dowodem z opinii biegłego, o czym stanowi art. 84 k.p.a., tym niemiej należy pamiętać, że modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy, który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). W kontrolowanym postępowaniu Skarżący wniosku o przeprowadzenie takiego dowodu nie złożył. Nie przedstawił także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1. Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., I OSK 1250/08; wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11, CBOSA). W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 84 § 1 k.p.a.

Oceniając z kolei sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, Sąd doszedł do przekonania, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opracowanym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 29 czerwca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy B. R. wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonał podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia wykonawczego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Analizując treść operatu w kontekście zaprezentowanych wyżej zasad, Sąd nie dopatrzył w nim się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu rzeczoznawca przy wycenie posłużył się nieruchomościami podobnymi, a jego opinia jest spójna i logiczna, natomiast zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności jej sporządzenia. W tym miejscu nadmienić należy, że zarzuty te są właściwie zbieżne z uwagami do operatu zgłoszonymi przez Skarżącego w dniu 10 września 2015 r. Do uwag tych rzeczoznawca ustosunkował się wyczerpująco w piśmie z dnia 5 października 2015 r. Jak wynika zaś z samego operatu rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi gminnej na podstawie cen kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości, nie posiadających dostępu do drogi o nawierzchni utwardzonej (do porównania biorąc działki o nr [...]). Bez zarzutu została też oszacowana wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi, albowiem rzeczoznawca dokonał tego na podstawie cen kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości z wybudowanymi drogami asfaltowymi - działki o nr [...]. Jednocześnie rzeczoznawca prawidłowo uczynił, że przy szacowaniu nieruchomości Skarżącego na poczet zaskarżonej opłaty nie uwzględniono sieci kanalizacji sanitarnej, który to element uzbrojenia został zrealizowany w ramach tego samego zadania inwestycyjnego co droga o nawierzchni utwardzonej.

Odpowiadając z kolei na zarzut nieuwzględnienia wielkości i kształtu działki Skarżącego należy wyjaśnić, że nieruchomości przyjęte do porównania miały wprawdzie zróżnicowaną powierzchnię, to znaczy były mniejsze i większe od działki wycenianej, jednakże rzeczoznawca podał przy tym, że każdej z porównywanych nieruchomości przypisał stosownie do przyjętych w operacie kryteriów ocenę jej cechy "powierzchnia i kształt" oraz zastosował przy porównaniu z nieruchomością wycenianą w tabelach porównawczych odpowiednie poprawki, zgodne z wyliczeniami dokonanymi w efekcie przeprowadzonej analizy rynku. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia w wycenie innych działek przeciętych napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia rzeczoznawca prawidłowo wyjaśnił, że jako nieruchomość podobna przyjęta została przecięta w poprzek napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia działka położona w obrębie Ignatki (poz.16 zestawienia transakcji rynkowych). W przypadku pozostałych porównywanych nieruchomości fakt przecięcia wycenianych działek linią średniego napięcia został uwzględniony odpowiednimi poprawkami z tytułu cechy "przeznaczenie w planie miejscowym", uwzględniającej między innymi ograniczenia ewentualnej zabudowy wynikające z przebiegu infrastruktury technicznej.

Końcowo należy też przypomnieć, że z zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej nie wynika, aby miały to być nieruchomości o identycznych cechach, który to wymóg byłby najczęściej w praktyce niemożliwy do spełnienia. Wartość wycenianej nieruchomości określa się w takiej sytuacji w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), co też rzeczoznawca uczynił przy sporządzaniu operatu stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty adiacenckiej.

Skoro więc zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).