Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 443/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 i 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Zarządu [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych w ramach dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a.") Zarząd Województwa [....] zobowiązał [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej zwaną: "beneficjentem", "spółką" albo "skarżącą") do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 23 sierpnia 2013 r. realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013 (Oś Priorytetowa 1; Rozwój i innowacje w MŚP; Działanie 1.2. Rozwiązania innowacyjne w MŚP) o łącznej wartości 31.050,56 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od tej kwoty od daty przekazania środków, to jest od dnia 11 grudnia 2014 r. do dnia zapłaty.

W decyzji określono również termin, w którym należy zwrócić wskazaną wyżej kwotę.

W uzasadnieniu wdanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2013 r. pomiędzy Województwem [...] reprezentowanym przez Agencję Rozwoju [...] S.A., działającą w jego imieniu zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym przez Zarząd Województwa [...] (dalej również jako: "Instytucja Zarządzająca"), a beneficjentem zawarto umowę o dofinansowanie projektu o numerze [...] pt.: "Wzrost innowacyjności i konkurencyjności firmy [... ] sp. z o.o. w wyniku wdrożenia wyników prac badawczo - rozwojowych nad innowacyjną konstrukcją nowego produktu ze stali", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013 (dalej w skrócie jako: "RPO WP"). Przedmiotową umowę aneksowano dwukrotnie, to jest w dniu 11 grudnia 2013 r. oraz w dniu 4 grudnia 2014 r.

Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, beneficjent otrzymał na realizację projektu dofinansowanie w kwocie łącznej nieprzekraczającej 993.114 zł. W ramach umowy o dofinansowanie określone zostały szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Przedmiotem omawianego projektu była nowa inwestycja, która obejmowała realizację przedsięwzięcia w środki trwałe, wartości niematerialne i prawne związane z dywersyfikacją produkcji spółki poprzez wprowadzenie na rynek innowacyjnej konstrukcji hal z profili zimno - giętych o różnych wymiarach oraz uruchomienie nowej usługi dotyczącej projektowania hal z profili zimno - giętych przez dział konstrukcyjny. Celem projektu był wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku regionalnym, krajowym i międzynarodowym. W ramach projektu beneficjent zaplanował opracowanie i wdrożenie innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych dotyczących wytwarzania innowacyjnej konstrukcji hal stalowych z profili zimno - giętych.

W trakcie realizacji projektu został przeprowadzony audyt gospodarowania środkami unijnymi przez Instytucję Audytową. Analiza Podsumowania ustaleń dokonanych w projekcie w ramach prowadzonego audytu (nr [...] z dnia 8 marca 2016 r.) oraz opracowania sporządzonego przez wykonawcę [....] wyłonionego w postępowaniu ofertowym na zakup usługi dotyczącej wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R na podstawie umowy z dnia 17 czerwca 2013 r. (pt. "Wdrożenie innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R wykonanych przez [...]", [...], luty 2014) wykazała, iż w konfrontacji z "Orzeczeniem naukowo – technicznym o innowacyjności konstrukcji hali z profili zimno – giętych" Wydziału Inżynierii Lądowej i Środowiska Politechniki [....] ([....], listopad 2013), biznesplanem beneficjenta oraz wnioskiem o dofinansowanie treść sporządzonego opracowania została wprost przeniesiona z wyżej wymienionych dokumentów. Zdaniem organu, opracowanie sporządzone na zlecenie beneficjenta nie zawiera żadnej nowej wiedzy technicznej związanej z wdrażanym produktem, opisuje jedynie w jaki sposób beneficjent i Politechnika [...] wykonali proces wdrożenia. Opracowanie jako dodatkową treść zawiera jedynie ogólne definicje zarządzania jakością, informacje makroekonomiczne i dane statystyczne dotyczące gospodarki Polski oraz opis procesu wdrożenia. W ocenie organu, opracowanie nie jest dokumentem niezbędnym dla osiągnięcia celu projektu i nie wskazuje jakichkolwiek czynności wykonanych przez [...] polegających na wdrożeniu procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych, poza opisem sposobu procesu wdrożenia. Tym samym organ uznał wydatek dotyczący wykonania prac w zakresie wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac badawczo - rozwojowych (B+R) nad wywarzaniem innowacyjnej konstrukcji hal stalowych z profili zimno - giętych przy wykorzystaniu innowacyjnego centrum gnącego prasy krawędziowej z robotem, za niekwalifikowalny.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, organ stwierdził, iż beneficjent poprzez swoje działanie naruszył obowiązujące go zapisy § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013, narażając budżet Unii Europejskiej na straty.

Dalej organ wyjaśnił że, obowiązek zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wynika wprost z § 9 umowy o dofinansowanie. Środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Natomiast wykrycie nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych powoduje konieczność dochodzenia ich zwrotu. Organ po analizie wszystkich zebranych dowodów doszedł do przekonania, że działanie beneficjenta wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, to jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy.

Organ postanowił zawiesić naliczanie odsetek za zwłokę od żądanej kwoty od dnia 26 maja 2017 r., czyli dnia wszczęcia postępowania do dnia 28 sierpnia 2017r., czyli dnia doręczenia decyzji na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa.

[...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Zdaniem beneficjenta zaskarżone rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności zarówno z umową o dofinansowanie, jak i błędnie ustalonym stanem faktycznym, a przede wszystkim błędną interpretacją "wdrożenia innowacyjnych procesów". Opierając się o podstawowe założenia dla projektu, beneficjent przygotował projekt wdrożenia innowacyjnego procesu polegającego na wytwarzaniu innowacyjnych konstrukcji hal stalowych z profili zimno - giętych będących wynikiem prac B+R. Zdaniem beneficjenta, zarówno w treści umowy o dofinasowanie ani w samych wytycznych nie zostało doprecyzowane czym jest "wdrożenie". W ocenie beneficjenta w zaistniałej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 7a k.p.a., wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść beneficjenta. Wdrożenie, zgodnie ze słownikiem języka polskiego, oznacza nauczenie jakiejś czynności, podjęcie działania, lub rozpoczęcie stosowania w praktyce. Celem całego projektu było wprowadzenie na rynek nowej konstrukcji ze stali na podstawie współdziałania w zakresie badań i rozwoju (B+R). Potwierdzeniem prawidłowości przeprowadzenia wdrożenia jest fakt, że dofinansowanie zostało w pełni zrealizowane na uruchomienie nowego procesu wytwarzania konstrukcji stalowych na podstawie badań naukowo - badawczych. Dla beneficjenta oczywistym jest, że wdrożenie (a tym bardziej opracowanie) nie wnosiło żadnej nowej wiedzy technicznej, bo potencjał podmiotów B+R, szczególnie uczelni, jest w województwie [...] relatywnie duży. Nie jest on jednak dostatecznie ukierunkowany na zastosowania gospodarcze. Celem współpracy pomiędzy beneficjentem a Politechniką [...] było wdrożenie innowacyjnych procesów, a nie innowacyjne wdrożenie procesów. Beneficjent zaznaczył nadto, że poziom dofinansowania wyniósł 30 %, natomiast 70% kosztów wdrożenia pokrył beneficjent z własnych środków.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej oraz art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, Zarząd Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia 2 listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy podkreślając, że zarzuty beneficjenta przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym opracowanie sporządzone na zlecenie beneficjenta nie zawiera żadnej nowej wiedzy technicznej, poza tą przeniesioną z "Orzeczenia naukowo-technicznego o innowacyjności konstrukcji hali z profili zimno - giętych", a jego dodatkową treść stanowią jedynie ogólne definicje zarządzania jakością, informacje makroekonomiczne i dane statystyczne dotyczące gospodarki Polski. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe opracowanie nie jest niezbędne dla osiągnięcia celu projektu, a poniesiony w związku z nim wydatek stanowił istotnie naruszenie § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Beneficjent nie wskazał bowiem odpowiedniej normy prawnej, a jedynie wątpliwości co do interpretacji postanowień umowy o dofinansowanie. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą wątpliwości dotyczące interpretacji postanowień umownych, albowiem wniosek o dofinansowanie zawiera dokładnie sprecyzowane postanowienia umowne zobowiązujące beneficjenta do realizacji przedsięwzięcia w środki trwałe, wartości niematerialne i prawne związane z dywersyfikacją produkcji spółki poprzez wprowadzenie na rynek innowacyjnej konstrukcji hali z profili zimno – giętych o różnych wymiarach, które dotychczas nie są oferowane na rynku regionalnym i krajowym oraz uruchomienia nowej usługi dotyczącej projektowania hal z profili zimno - giętych.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotem niniejszej decyzji nie jest kwestia rozstrzygnięcia poprawnie przyjętej w projekcie definicji "wdrożenia", ale fakt poniesienia wydatków, niezgodnie z przepisami krajowymi, wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków. Organ wskazał, że projekt powinien zakończyć się wdrożeniem innowacyjnych procesów wytwarzania oraz komercjalizacją nowych produktów, usług oraz platform produkcyjno – technologicznych. Zakwestionowany dokument sporządzony zgodnie z umową z dnia 17 czerwca 2013 r. stanowi jedynie powielenie treści dokumentów wytworzonych wcześniej przez beneficjenta wspólnie z Politechniką [...]. W związku z tym dokument ten uznać należy za niecelowy i niezasadny z punktu widzenia prawidłowej realizacji projektu (niezgodny z § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie).

Po analizie wszystkich zebranych dowodów, zdaniem organu odwoławczego, działanie beneficjenta wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Pod pojęciem procedur, których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu, rozumiane są postanowienia dokumentów regulujących zasadt przyznawania i wykorzystania dofinansowania, w tym zasady ponoszenia wydatków w ramach projektu, a także zapisy umowy o dofinansowanie.

W związku z powyższym organ odwoławczy zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków o łącznej wysokości 31.050,56 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które należy naliczać od dnia wypłaty do dnia zwrotu środków z uwzględnieniem okresu zawieszenia naliczania odsetek od wszczęcia postępowania, to jest od dnia 26 maja 2017 r. do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, to jest dnia 13 listopada 2017 r., a także z uwzględnieniem okresu zawieszania odsetek od dnia następnego po upływie terminu 2 miesięcy po otrzymaniu odwołania przez organ odwoławczy, to jest od dnia 30 stycznia 2018 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji organu odwoławczego.

[...] Sp. z o. o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając Zarządowi Województwa [...] naruszenie:

art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ pierwszej i drugiej instancji, że środki finansowe, przeznaczone przez skarżącą na realizację projektu, zostały przez nią wydatkowane z naruszeniem ustanowionych do tego procedur, podczas gdy zostały one przez spółkę zachowane, a w szczególności zgodnie ze specyfikacją i zamówieniem zaakceptowanym przez organ;

art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzeniu pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej;

art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórczą jego ocenę i wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na uzasadnieniu faktycznym i prawnym nie spełniającym przewidzianych w nim prawnych wymogów, tak pod względem jego logiczności jak i koniecznej szczegółowości.

Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, iż zgodnie z umową oraz wnioskiem o dofinansowanie projektu (sekcja C.2. pkt 4, 6, 8, sekcja C.3. pkt 4, 5) beneficjent był zobowiązany m.in. do: wdrożenia prac badawczo - rozwojowych (B+R) polegających na uruchomieniu produkcji innowacyjnej konstrukcji hal ze stali ocynkowanej z profili zimno - giętych (innowacyjność produktowa); wdrożenia innowacyjnej platformy produktowo - technologicznej opierającej się na nowoczesnych technologicznie maszynach i urządzeniach (1 wdrożone technologie) wchodzącej w skład Centrum gnące prasy krawędziowej z robotem, która będzie wykorzystywana w procesie produkcyjnym innych produktów wnioskodawcy; przeprowadzenia specjalistycznego szkolenia dotyczącego obsługi innowacyjnego Centrum gnącego prasy krawędziowej z robotem dla 2 pracowników (cross -financing) celu zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji, bezawaryjnego użytkowania, prawidłowej konserwacji, możliwości programowania i zakresu działania oraz zasad bezpieczeństwa ich obsługi przez wyznaczonych pracowników. Ponadto, wdrożona miała zostać nowa technologia oraz przeprowadzone specjalistyczne szkolenie dla 2 pracowników dotyczące obsługi nowej technologii, (min. 32 godzin zajęć zakończone zaświadczeniem). Skarżąca wykonała dokładnie wszystkie wyżej opisane czynności oraz zrealizowała cały projekt. Całkowite wydatki kwalifikowane realizacji projektu to 3.310.320 zł, dofinansowanie wynosiło 993.114 zł, wkład własny beneficjenta to 2.317.206 zł. Zakwestionowana przez organ kwota w projekcie to jedynie 31.050,56 zł.

Zdaniem skarżącej to nie dokument powinien być badany, ale to czy po czynnościach wykonanych przez [...] powstaje innowacyjny produkt. Gdyby [...] nie spełniła wymaganego od projektu zadania to nie powstałaby cała innowacyjna linia produkcyjna hal stalowych z profili zimno - giętych. W niniejszej sprawie wystarczyło otworzyć opracowanie [...] na stronach 60, 61 na których znajdują się zdjęcia z uruchomienia centrum gnącego. Na stronach 62, 63, 64 opisano z kolei jak odbywało się wdrożenie i szkolenie. Najważniejsze w sprawie jest to, iż cały projekt działa. Powstaje bowiem innowacyjny produkt, została wybudowana linia produkująca innowacyjny produkt. Politechnika [...] zrobiła opracowanie techniczne, bo to ona ma niezbędną wiedzę naukową i prowadzi badania, zaś [...] wybrało maszyny, sprowadziło je, podłączyło i skonfigurowało do produkcji. Przeszkolony został personel do obsługi linii, który to otrzymał odpowiednie szkolenie i certyfikaty. Firma wdrożeniowa nie miała za zadanie opracowania nowej technologii ale jedynie jej wdrożenie.

Skarżąca podkreśliła, iż ani z treści umowy o dofinasowanie ani w samych wytycznych nie zostało doprecyzowane czym jest "wdrożenie". Celem współpracy pomiędzy Politechniką [...] a beneficjentem było wdrożenie innowacyjnych procesów, a nie innowacyjne wdrożenie procesów. Opracowanie było niezbędne do osiągnięcia celu produktu. Odmienne wnioski stanowią naruszenie zasad logicznego rozumowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu analiza argumentów skargi wskazuje, iż ich treść nie odnosi się do meritum sprawy. Beneficjent szeroko opisuje, iż projekt został zrealizowany zgodnie z zakładanymi we wniosku o dofinasowanie celami, przy czym te kwestie nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było wyłącznie zakwestionowanie jednego wydatku w całym projekcie - uznanego za niekwalifikowalny. Zakwestionowano wyłącznie jedną fakturę uznając, iż wydatek ten nie był celowy i racjonalny, gdyż nie był niezbędny dla osiągnięcia celów projektu. Przedmiotem sporu była więc racjonalność poniesienia tego wydatku w kontekście dokumentów programowych i umowy o dofinansowanie. Zgodnie ze specyfikacją przedmiotu zamówienia, sporne zamówienie miało dotyczyć opracowania innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych nad konstrukcją hal stalowych z profili zimno - giętych będące wynikiem prac B+R. Z opracowania (raportu) sporządzonego przez [...] nie wynikają żadne czynności, które ten podmiot wykonałby jako wdrożenie procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych. Sporządzony raport opisuje wyłącznie podjęte przez beneficjenta i Politechnikę [...] czynności w ramach procesu wdrażania. Sporządzenie tego raportu, zdaniem organu, nie odpowiadało treści przedmiotu zamówienia, a meritum dokumentu nie przyczyniło się do zrealizowania projektu, co powoduje, iż nie był to wydatek niezbędny do zrealizowania projektu i jako taki nie może być sfinansowany ze środków unijnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że Zarząd Województwa [...] podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu [...] Sp. z o.o. uczyniła decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 2 listopada 2017 r. nr [...], zobowiązującą spółkę do zwrotu części dofinansowania przyznanego jej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie 31.050,56 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych od dnia wypłaty środków, to jest od dnia 11 grudnia 2014 r.

Na wstępnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a także wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006 r. ze zm.).

Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Przepis art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi z kolei, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Instytucja zarządzająca programem operacyjnym w świetle powyższych uregulowań, a także na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Ponadto brzmienie art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.

Zgodnie z kolei z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości to podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odwołujący się do art. 184 tej ustawy stanowił w realiach rozpatrywanej sprawy materialnoprawną podstawę decyzji.

Z art. 184 ust 1 ustawy o finansach publicznych wynika, ze wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wobec brzmienia art. 184 ustawy, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, procedury te należy rozumieć szeroko, tzn. jako ogół wszystkich procedur (ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym), w tym także postanowienia umowy o dofinansowanie Projektu, zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich (zob. w tej materii m.in: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2017 r.; sygn. akt IV SA/Gl 240/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2017r.; sygn. akt V SA/Wa 1316/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r.; sygn. akt I SA/Kr 1068/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r.; sygn. akt II GSK 1546/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, beneficjent, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych jest wzywany do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się, że w przypadku naruszenia procedur wydatkowania środków z UE szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Zdaniem TSUE, nawet nieprawidłowości które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą uzasadniać zastosowanie korekty finansowej, ponieważ mogą one poważnie wpłynąć na interesy finansowe Unii oraz na poszanowanie prawa wspólnotowego (orzeczenie TSUE z 15 września 2005 r. nr I C 199/03; Irlandia vs Komisja Wspólnot Europejskich; orzeczenie TSUE z 21 grudnia 2011 r.; nr I C 465/10; Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration vs Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre; zob. nadto w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r.; sygn. akt I SA/Kr 1150/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2017 r.; sygn. akt II GSK 1097/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania oraz treść art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wskazać należy, że w ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny winien ocenić prawidłowość ustalenia przez organ wymienionej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania. Dokonanie ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 obliguje organ, po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Spór w niniejszej spawie dotyczył ustalenia czy konkretny wydatek w ramach realizacji projektu na podstawie umowy na dofinasowanie nr [...] (wraz z aneksami), uznać należy za niekwalifikowalny i czy w związku z tym dofinansowanie związane z tym wydatkiem podlega zwrotowi. Zdaniem Zarządu Województwa [...], skarżąca spółka dopuściła się nieprawidłowości, bowiem sfinansowanie wydatków dotyczących opracowania nt. "Wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R wykonanych przez Politechnikę [...]" nastąpiło z naruszeniem umowy o dofinansowanie. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania twierdziła konsekwentnie, że opracowanie było niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu.

Rozważając argumentację obydwu stron Sąd uznał, że rację należy przyznać Zarządowi Województwa [...].

Dokonując oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazać w pierwszej kolejności należy, że w przedmiotowej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 ustawy o finansach publicznych. Instytucja Zarządzająca, po stwierdzeniu w toku kontroli audytowej, iż doszło do nieprawidłowości, wezwała stronę skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot, uznanych przez organ jako wydatki niekwalifikowane. Beneficjent nie dokonał zwrotu, w tej sytuacji konieczne stało się wszczęcie przez Instytucję Zarządzającą postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 ustawy).

Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. Zarząd Województwa [...] wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, Instytucja Zarządzająca zawiadomiła beneficjenta pismem z dnia 22 maja 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia 2 listopada 2017 r. nr [...] zobowiązano spółkę, do zwrotu kwoty 31.050,56 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Organ ponownie rozpoznając sprawę na wniosek skarżącej spółki, decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 2 listopada 2017 r.

Przechodząc do oceny tego, czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że organ rozstrzygający w przedmiocie zwrotu środków europejskich i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi jest związany postanowieniami umowy o dofinansowanie. Ocena, czy środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, musi zostać dokonana na podstawie wykładni postanowień umowy o dofinansowanie i określonego w niej przeznaczenia środków przyznanych danemu beneficjentowi. Umowa o dofinansowanie określa też, jakie środki, w jakiej wysokości i kiedy powinny zostać wypłacone beneficjentowi - na tej podstawie organ powinien stwierdzić, czy beneficjent pobrał dane środki nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W niniejszej sprawie zgodnie z § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 23 sierpnia 2013 r., beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z Umową i jej załącznikami (Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013) oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu.

We wniosku o dofinansowanie beneficjent przewidział m.in. wdrożenie prac badawczo - rozwojowych (B+R) polegające na uruchomieniu produkcji innowacyjnej konstrukcji hal ze stali ocynkowanej z profili zimno - giętych (innowacyjność produktowa).

W tym celu beneficjent w drodze postępowania ofertowego w ramach projektu pt. "Wzrost innowacyjności i konkurencyjności firmy [...] Sp. z o.o. w wyniku wdrożenia wyników prac badawczo-rozwojowych nad innowacyjną konstrukcją nowego produktu ze stali", Działanie 1.2 "Rozwiązania innowacyjne dla MSP", Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013 zawarł w dniu 17 czerwca 2013 r. umowę z [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Przedmiotem umowy było wykonanie prac w zakresie wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R wykonanych przez zamawiającego, czyli beneficjenta wspólnie z Politechniką [...], zgodnie z specyfiką zamówienia przedstawioną w zapytaniu ofertowym z dnia 22 maja 2013 r. (zob.: § 1 umowy z dnia 17 czerwca 2013 r. zawartej między beneficjentem a [....]). Tytułem wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy, strony ustaliły wynagrodzenie w wysokości 103.500 zł netto + 23% podatku VAT, płatne w dwóch transzach.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 października 2014 r. kontroli audytowej w zakresie realizacji przedmiotowego projektu, stwierdzono nieprawidłowości, m.in. uznano wydatek w przedmiocie wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R za niekwalifikowalny (zob.: Podsumowania ustaleń dokonanych w projekcie w ramach prowadzonego audytu nr [...] z dnia 8 marca 2016 r. – w aktach administracyjnych sprawy).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z ostatecznym stanowiskiem Instytucji Audytowej wydatek dotyczący wykonania prac w zakresie wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będących wynikiem prac B+R nad wywarzaniem innowacyjnej konstrukcji hal stalowych z profili zimno - giętych przy wykorzystaniu innowacyjnego centrum gnącego pracy krawędziowej z robotem, został uznany za niekwalifikowalny w związku z faktem, iż organ po zapoznaniu się z opracowaniem sporządzonym przez wykonawcę - firmę [...] (wyłonionym jak wcześniej wspominano w postępowaniu ofertowym) stwierdził, iż przedmiotowy dokument nie zawiera żadnej nowej, poza przeniesionej z "Orzeczenia naukowo – technicznego o innowacyjności konstrukcji hali z profili zimno – giętych" Wydziału Inżynierii Lądowej i Środowiska Politechniki [...] ([...], listopad 2013), wiedzy technicznej. Organ uznał, że sporządzony dokument nie jest zatem niezbędny dla osiągnięcia celu projektu i nie wskazuje jakichkolwiek czynności wykonanych przez [...] polegających na wdrożeniu procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych poza opisem sposobu, w jaki Beneficjent i Politechnika [...] wykonali proces wdrożenia (zob.: Notatka służbowa o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości z dnia 7 lutego 2017 r. oraz Lista sprawdzająca dotycząca kwalifikacji nieprawidłowości z dnia 8 luty 2017 r. – w aktach administracyjnych sprawy) .

Z uwagi na powyższe nieprawidłowości koszt w wysokości 103.500 zł, w tym kwota pochodząca ze środków wspólnotowych w wysokości 31.050,56 zł, poniesiony przez beneficjenta na zakup usługi dotyczącej wdrożenia innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych będące wynikiem prac B+R nad wytwarzaniem innowacyjnych konstrukcji hal stalowych z profili zimno - giętych przy wykorzystaniu innowacyjnego centrum gnącego pracy krawędziowej z robotem, został uznany przez organ - w wyniku przeprowadzonego audytu gospodarowania środkami unijnymi - w całości za niecelowy i nieracjonalny.

W ocenie Sądu organ uznał w sposób zasadny, że opracowanie nie zawiera żadnej nowej wiedzy technicznej związanej z realizacją projektu.

Analiza treści przedmiotowego opracowania prowadzi do wniosku, że jest ono swoistym opisem działań zawierającym ogólne definicje, informacje i dane statystyczne (zob. zwłaszcza rozdziały 2 – 8) oraz rozważania dotyczące przyszłościowych kierunków rozwoju (rozdział 10). Opracowanie to w określonej części zawiera m.in. opis tego, w jaki sposób wykonany został proces wdrożenia (rozdział 9). Jak wynika z samego przedmiotu i zakresu opracowania (pkt 1.2 opracowania) przedmiotem opracowania jest opis wdrożenia w [...] Sp. z o.o. innowacyjnych procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych nad innowacyjną konstrukcją hal stalowych z profili zimno-giętych będące wynikiem prac badawczo-rozwojowych przeprowadzonych przez Politechnikę [...]. Zakres opracowania obejmuje: analizę stanu aktualnego przedsiębiorstwa w aspekcie posiadanych zasobów technicznych, technologicznych oraz osobowych; analizę procesów technologicznych i organizacyjnych, w tym identyfikację tzw. "wąskich gardeł"; analizę działalności badawczo-rozwojowej; zarządzanie jakością (organizacja procedur kontroli i zapewnienie jakości w firmie); analizę SWOT; analizę rynku w aspekcie oferowanych produktów ze szczególnym uwzględnieniem produktów planowanych do wdrożenia; analizę konkurencji z ukierunkowaniem na wdrażany produkt; opracowanie procedur i zmian organizacji procesu produkcji w celu optymalnego wykorzystania posiadanych zasobów; strategię marketingową - sformułowanie kierunków rozwoju. Dokument ten zawiera nadto - jak podniesiono wyżej - wskazania "na przyszłość" odnoszące się do uruchomienia nowej innowacyjnej linii produkcyjnej obejmującej produkcję zoptymalizowanej innowacyjnej konstrukcji hal wykonywanych z profili zimno - giętych o różnych wymiarach (nowy produkt) oraz wprowadzenie usługi projektowania hal z profili zimno - giętych (usługa) w kontekście strategii marketingowej (zob.: rozdział 10 opracowania).

Całość opracowania skupia się w głównej mierze na analizie stanu aktualnego przedsięwzięcia w aspekcie posiadanych zasobów technicznych, technologicznych oraz osobowych; procesów technologicznych i organizacyjnych; działalności badawczo - rozwojowej; rynku w aspekcie oferowanych produktów; konkurencyjności z ukierunkowaniem na wdrażanie produktu; SWOT (obejmującą analizę mocnych i słabych stron przedsięwzięcia, szans oraz zagrożeń), wdrożenia rozwiązań innowacyjnych.

Mając na uwadze treść spornego opracowania Sąd podziela stanowisko organu, że z tego opracowania (raportu) nie wynikają żadne czynności, które określony podmiot wykonałby jako zakładane "wdrożenie procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych [...]". Opracowanie stanowiło wyłącznie opis podjętych przez beneficjenta i Politechnikę [...] czynności w ramach procesu wdrożenia i jako opracowanie opisowe nie przyczyniło się do zrealizowania projektu. Mając na względzie, że czym innym jest "wdrożenie innowacyjnych procesów [...]" a czym innym "opis wdrożenia innowacyjnych procesów [...]" podzielić należy pogląd organów orzekających o prawnej niemożliwości sfinansowania wydatku poniesionego w związku z opracowaniem wskazanego dokumentu ze środków unijnych (wydatek niekwalifikowalny). Wskazać w tym miejscu należy, że poniesienie takiego wydatku ma miejsce w sytuacji dokonania przez stronę zapłaty za zrealizowane zadania, inne niż te na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowanie zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinasowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowane. W rozpatrywanej sprawie organ wykazał w sposób prawidłowy, że poniesiony wydatek miał powyższe cechy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było wyłącznie zakwestionowanie jednego wydatku uznanego za niekwalifikowalny w kontekście dokumentów programowych i umowy o dofinansowanie, a nie oceny projektu czy jego celów jako całości. Zdaniem Sądu, organ uznał w sposób zasadny i przekonujący, że przedmiotowe opracowanie nie było niezbędne do osiągnięcia celu projektu. W rozpatrywanym przypadku wydatki kwalifikowalne wiązać bowiem należy z wdrożeniem procesów produkcyjnych, technologicznych i organizacyjnych (zob.: planowane wydatki w ramach projektu), a nie z opisowo – informacyjnym przedstawieniem sposobu, w jaki proces wdrożenia został przeprowadzony.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że ani w umowie o dofinansowanie nr [...] ani w samych wytycznych do Działania 1.2 nie zostało zdefiniowane pojęcie "wdrożenia." "Wdrożyć" oznacza ćwiczeniem wyrobić w kimś jakąś umiejętność lub jakiś nawyk, podjąć jakieś działania, zacząć stosować coś w praktyce. W przypadku analizowanego opracowania nie mamy do czynienia z czynnością lub zbiorem czynności "wdrożenia" a jedynie z opisem samego procesu wdrożenia. Dlatego też Sąd za prawidłową uznał ocenę organu, że opracowanie sporządzone za zlecenie strony skarżącej kryterium tego nie spełnia, albowiem koszt opracowania o charakterze opisowo – informacyjnym nie może być uznany za wydatek kwalifikowalny projektu z tego powodu, iż nie jest on niezbędny do realizacji projektu i nie służy bezpośrednio jego realizacji. Zapatrywanie organu jest w pełni zasadne zważywszy, że przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał ponadto za niezasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie można uznać, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona przez organ z naruszeniem art. 7 k.p.a. czy art. 77 § 1 k.p.a. Nie naruszono nadto zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści powołanych przepisów wynika przede wszystkim to, że organ orzekający podejmuje niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznaczają one organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie zaś z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Spełnienie normy wynikającej z przedmiotowego przepisu wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało w sposób poważny wzięte pod uwagę i rozważone.

Powyższe reguły, zdaniem Sądu, zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane. Zarząd Województwa [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, zebrał i rozpatrzył całość zgromadzonego materiału dowodowego, a materiał ten pozwalał na wydanie zaskarżonych decyzji. Uchybienie przez organy administracji publicznej normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r.; sygn. akt II OSK 3091/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.