Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1766/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - powołując art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: "ustawa o informacji") – Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "Przewodniczący KNF") odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z [...] lutego 2020 r., p. M. J., (dalej: "Wnioskodawca"), w zakresie:

"informacji czy Urząd Komisji Nadzoru Finansowego kierował pytania do nadzorowanych przez KNF towarzystw funduszy inwestycyjnych, dotyczące prowadzonych przez nie procesów rekrutacyjnych związanych z zamiarem zwiększenia zasobów kadrowych poprzez zatrudnienie byłych bądź obecnych pracowników [...] S.A., pytając w szczególności o wskazanie osób, które potencjalnie miałyby zasilić kadrę towarzystwa wraz ze wskazaniem zakresu obowiązków wykonywanych przez te osoby w [...] S.A. W przypadku, gdy takie pytania były przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego kierowane, proszę o:

1) wskazanie nazw towarzystw funduszy inwestycyjnych do których takie pytania były kierowanie,

2) przytoczenie treści zadawanych pytań we wskazanym powyżej zakresie,

3) podanie podstawy prawnej, na jakiej takie pytania były zadawane przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego".

W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- [...] lutego 2020 r. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w opisanym zakresie; pismem z 27 lutego 2020 r. poinformowano Wnioskodawcę, że informacje objęte wnioskiem zawierają dane, w przypadku których spełnione są przesłanki, będące podstawą odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o informacji w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 95, ze zm., dalej "ustawa o funduszach");

- Prezes KNF wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji; Wnioskodawcę poinformowano, że postępowanie będzie prowadzone z zachowaniem uprawnień procesowych wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."); pismem z 9 lutego 2021 r. zawiadomiono Wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej; Wnioskodawca w korespondencji z 22 lutego 2021 zwrócił się z prośbą o udostępnienie akt postępowania - akta udostępniono,

- przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji publicznej, która dotyczy spraw publicznych – obejmuje swoim zakresem wykonywanie przez organ nadzoru kompetencji władczych opisanych w przepisach ustawy o funduszach; nadzór ten jest przejawem realizowania zadań publicznych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo funkcjonowania rynku finansowego; w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji - informację publiczną stanowią dane publiczne, pośród których umiejscawia się treść i postać różnorodnych dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

- wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 ustawy o informacji; informacji publicznej nie udostępnia się, gdy zawiera ona dane konfidencjonalne; prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; mają one pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o informacji; wnioskowane informacje objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach w zw. z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1400, ze zm., dalej: "ustawa o nadzorze’'),

- zgodnie z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach: "Tajemnicą zawodową w rozumieniu ust. 1 jest tajemnica obejmująca informację uzyskaną przez osobę wymienioną w ust. 1 w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, w szczególności z lokatami oraz rejestrem uczestników funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji, organu nadzoru państwa członkowskiego lub organu nadzoru państwa trzeciego, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru"; elementem składowym współkształtującym tajemnicę zawodową jest pojęcie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru"; wiąże się ono z wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez KNF jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych,

- Wnioskodawca zwrócił się o udostepnienie informacji na temat skonkretyzowanych - zindywidualizowanych czynności nadzorczych; pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF (art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach); udzielając Wnioskodawcy żądanych treści - organ faktycznie udostępniłby informacje na temat czynności nadzorczych, podejmowanych w związku z działalnością towarzystw funduszy inwestycyjnych; ich udostępnienie skutkowałoby tym, że powziąłby wiedzę na temat zakresu i treści działań podejmowanych przez organ nadzoru; stałoby to w sprzeczności z wolą ustawodawcy, który wyłączył tego rodzaju dane spod dostępu osób trzecich,

- uzasadnione jest zastosowanie przez organ art. 5 ust. 1 ustawy o informacji; stwierdzono w nim, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; powyższe uzasadnia też treść art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze, zobowiązujący osoby zatrudnione w KNF do zachowania tajemnicy zawodowej; pośród tego rodzaju tajemnic ustawodawca przewidział także tajemnicę zawodową, określoną w ustawie o funduszach,

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 5 ust. 1 ustawy o informacji w zakresie, w jakim stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych w zw. z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach, na skutek niezasadnego przyjęcia, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby ochronę tajemnicy ustawowo chronionej,

W uzasadnieniu skargi Wnioskodawca podniósł, że organ nie odniósł się merytorycznie do żadnego punktu pytań objętych wnioskiem, wychodząc z założenia, że wszystkie trzy pytania można potraktować w sposób analogiczny, powołując się na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej - art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach. Przytoczył treść art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach i wskazał, że argumentacja wyrażona w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do stanu faktycznego objętego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prezes KNF pominął niektóre elementy konstytutywne składające się na jej definicję normatywną "czynności nadzorczych". Nadzór sprawowany przez KNF powinien być oparty o obowiązujące przepisy prawa, a także odnosić się do obecnej lub przeszłej działalności nadzorowanych podmiotów, nie zaś do działalności przyszłej lub takiej, która może być jedynie planowana. Tymczasem pytania objęte wnioskiem nie dotyczyły działalności wykonywanej przez bliżej nieokreślone towarzystwa funduszy inwestycyjnych lub zarządzane przez nie fundusze inwestycyjne, jak również nie dotyczyły zakresu nadzoru sprawowanego przez organ nad takimi podmiotami, lecz niezwiązanej z takim nadzorem działalności organu i przejawu władzy publicznej, jaką organ wykonywał w stosunku do takich podmiotów.

Podniesiono, że organ nie zajął stanowiska, czy czynności objęte wnioskiem można zaklasyfikować jako przejaw nadzoru sprawowanego nad bliżej nieokreślonymi towarzystwami funduszy inwestycyjnych. Organ wykorzystał koncepcję konieczności ochrony tajemnicy zawodowej, jako podstawę do uniknięcia odpowiedzi na pytania, które nie mają nic wspólnego z prawnie chronioną tajemnicą z art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach. Wniosek dotyczył niekorzystającego ze wskazanej ochrony przejawu zewnętrznej działalności organu w stosunku do nadzorowanych podmiotów. Za błędne uznano przyjęcie, że każdy przejaw działalności, wykonywanej przez towarzystwa lub organ nadzoru, zawsze korzysta z ochrony tajemnicy zawodowej na podstawie ustawy o funduszach.

Wnioskodawca wskazał, że termin: "czynności podejmowane w ramach nadzoru" należy wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez KNF jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli, czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych. Ewentualne kierowanie przez KNF korespondencji do nadzorowanych podmiotów w zakresie sytuacji czysto hipotetycznych, związanych z ich ewentualnymi przyszłymi planami kadrowymi, nie mieści się w granicach sprawowanego nadzoru, gdyż dotyczy zdarzeń, które jeszcze nie wystąpiły.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazano, że pojęcie "nadzoru" na gruncie art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach, obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych. Do czynności nadzorczych - co do których udzielenie informacji podmiotom trzecim, podlega ograniczeniu na podstawie art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach, należy zaliczyć wszystkie fazy wykonywania nadzoru, w tym kontrole, oddziaływanie pokontrolne, prowadzenie postępowań administracyjnych, w tym informacje o sposobie przyjmowania spraw, ich załatwiana, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także korespondencji prowadzonej pomiędzy KNF a podmiotami nadzorowanymi. Informacje dotyczące tego rodzaju aktywności KNF spełniają wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze. Swym zakresem obejmują bowiem działania KNF, podejmowane w ramach wykonywania, wynikającego z ustawy o funduszach, nadzoru.

W piśmie z 25 czerwca 2021 r. Wnioskodawca podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, a także zarzucił organowi, że ten nie odniósł się, w treści odpowiedzi na skargę, do podniesionych zarzutów, jak i unika jednoznacznej odpowiedzi na postawienie przez Wnioskodawcę pytanie, czym jest nadzór sprawowany przez KNF nad polskim rynkiem kapitałowym, gdzie przebiegają granice dla tak sprawowanego nadzoru i jakiego rodzaju działania organu mieszczą się w katalogu czynności nadzorczych, a jakie nie.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych. Z uwagi na uprzednie przytoczenie stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne, jednocześnie widząc potrzebę jego uzupełnienia.

W sprawie jest poza sporem, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że Prezes KNF jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jawności działania władzy publicznej. Prawo, o którym mowa, nie może być jednakże rozumiane jako prawo do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej bez wyjątku informacji, czy dokumentu wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Może ono podlegać ograniczeniom, które zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mogą być ustanowione wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takie ograniczenia wprowadza art. 5 ust. 1 ustawy o informacji. Przy tym - z punktu widzenia normatywnego - jest ono ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów. (za: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, str. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, na którą organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a której upatruje w treści art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP należy wskazać, że wykładnia zarówno art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach, jak i art. 5 ust. 1 ustawy o informacji, dokonana w niniejszej sprawie przez organ spełnia warunki proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia

Za niedopuszczalną należy uznać próbę uzyskania przez Wnioskodawcę informacji prawnie chronionych, z powołaniem się na przepisy ustawy o informacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, osoba zainteresowana dostępem do informacji publicznej, bez względu na jej własny prywatny interes, zobowiązana jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (za. wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1844/11, dostępnym na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W istocie koncepcja Wnioskodawcy prowadziła do uznania, że intencją było - w ramach procedowania nad wnioskiem złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej – skontrolowanie czy Prezes KNF działa zgodnie z ustawowymi kompetencjami. Takie rozumienie przepisów ustawy o informacji byłoby sprzeczne z celem tworzenia regulacji.

Wnioskodawca oczekuje w istocie, aby – w ramach procedowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – organ dokonał oceny własnych działań w kontekście ich legalności - czy mieściły się w granicach przypisanych mu ustawowo zadań. O ile bowiem określone działanie mieściło się w graniach pełnienia nadzoru, to bezspornie odnosiłyby się do nich ograniczenia dotyczące tajemnicy służbowej. Zarzuty skargi koncentrują się wokół braku przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy konkretne czynności nie wykraczały poza granice nadzoru. Kontroli w danym zakresie oczekuje też Wnioskodawca ze strony sądu administracyjnego. Nie temu służą jednak procedury dostępu do informacji publicznej.

W istocie wprawdzie, gdyby zadane pytanie dotyczyło czynności, które oczywiście nie pozostają w związku ze sferą nadzoru, realizowanego przez Przewodniczącego KNF – np. dotyczyło problematyki gospodarowania mieniem obsługującego go urzędu – zaś organ odmawiał udostępnienia informacji, przywołując przepisy dotyczące nadzoru – kontrola sądowa stanowiska organu byłaby uzasadniona.

Nie jest jednak rolą Sądu, ocena celowości działań wyspecjalizowanego organu – określonych czynności – wykonywanych w jego przekonaniu w ramach ustawowych zadań nadzoru.

Wobec powyższego Sąd nie znajduje podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych i prawnych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.