Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3440/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 § 3 i 4, art. 107 § 1 pkt 8, art. 134, art. 110
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 366/20 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od P. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. (dalej jako: "skarżąca") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżone postanowienie, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych, uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 30 marca 2020 roku pod poz. 1099.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 29 stycznia 2020 roku P. G. zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wskazania przebiegu zatrudnienia P. O.w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne. Tym samym udostępnienie wnioskowanych informacji o pracowniku, który nie pełni funkcji publicznej byłoby naruszeniem jego prywatności.

W następstwie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO), na podstawie art. 134 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ II instancji wskazał, że wydane przez Marszałka Województwa [...] rozstrzygnięcie nie stanowiło decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. bowiem nie zawierało podpisu organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało przy tym na istotę podpisu elektronicznego, który służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego lub innej czynności wywołującej skutki prawne. Treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie zatem równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Marszałek Województwa [...] po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] lutego 2020 r. wysłał ją do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty mailowej na adres: [...] Zaskarżona decyzja nie została jednak opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Skoro dokument przesłany drogą mailową nie zawierał ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie, to decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wysłana mailowo do P. G. nie została stronie doręczona w sposób prawem przewidziany, co oznacza, iż nie weszła wówczas do obrotu prawnego. Dodatkowo zaskarżona decyzja została również wysłana do P. G. na adres podany we wniosku. Zgodnie z potwierdzeniem odbioru zaskarżona decyzja została doręczona P. G. w dniu 14 lutego 2020 r., co oznacza, iż stosownie do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym dniem weszła do obrotu prawnego. Stosownie do art. 57 § 1 ustawy, bieg 14-dniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu 15 lutego 2020 r. i upływał w dniu 28 lutego 2020 r. Odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało wniesione w dniu 13 lutego 2020 r. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. W takiej sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostaje złożony przed wejściem do obrotu prawnego decyzji, to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. G. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przesyłając ją w formie kopii drogą elektroniczną, a następnie w formie papierowej za pośrednictwem poczty tradycyjnej.

Doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne. W szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. Przyjmuje się też również, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 448/16). Ponadto Sąd I instancji odniósł się do kwestii doręczeń elektronicznych i wskazał, że jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 39¹ § 1 pkt 1 K.p.a., doręczenie pism stronie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", a doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej jest w takim przypadku niedopuszczalne. Sąd wskazał, że taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 K.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 K.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 43/13).

Przenosząc powyższą analizę na grunt niniejszego postępowania, Sąd I instancji zauważył, że Strona złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, co z kolei oznacza, że organ miał obowiązek doręczać skarżącej korespondencję drogą elektroniczną. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania wskazać zatem należy, że kolejne doręczenie korespondencji w formie papierowej, w przypadku skuteczności doręczenia elektronicznego, było tym samym niedopuszczalne. Uznanie za skuteczne doręczenia decyzji w formie papierowej ograniczyłoby bowiem prawo strony w zakresie ochrony jej interesów, bowiem zamykałoby drogę do zaskarżenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym stanowiłoby mające istotne znaczenie naruszenie przepisów postępowania. Ponadto Sąd I instancji odwołał się do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i regulacji dotyczącej podpisu Organu tam zawartej i wskazał, że decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, to jednak warto zaznaczyć, że decyzja organu I instancji nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, zatem nie musiała być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/19). Sąd podniósł, że stosownie do art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Niewątpliwe w niniejszej sprawie skarżąca została poinformowana o odmowie udostepnienia wnioskowanej informacji i argumentacji organu przemawiającej za tą odmową. Od decyzji tej Stronie przysługiwał środek zaskarżenia, o czym została pouczona w decyzji. Skoro zatem decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącej, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/19). Z kolei ponowne wysłanie decyzji w wersji papierowej wobec skutecznego doręczenia decyzji w drodze elektronicznej uznać należy za niedopuszczalne.

Sąd I instancji nie odniósł się do argumentów merytorycznych zawartych w skardze strony ze względu na procesowy charakter skarżonego postanowienia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) zwanej dalej, p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem postanowienia SKO w Łodzi polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości, które skutkowało niezasadnym wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, choć nie doszło do naruszenia w stopniu istotnym przepisów postępowania.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t j.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie art. 134 k.p.a. i nie było podstaw do uchylenia ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na zaskarżenie aktu, który nie wszedł jeszcze do obrotu prawnego, wobec czego w dacie 11 lutego 2020 r. nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 46 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że decyzja, która nie została wydana w formie elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym (tj. decyzja podpisana własnoręcznie) może być skutecznie doręczona w formie elektronicznej i wywołać skutki prawne z chwilą nadania jej odwzorowania na adres mailowy strony tj. stanie faktycznym sprawy - w dacie 11 lutego 2020 r., choć nie były spełnione wymogi doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w art. 46 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (brak w aktach sprawy Urzędowego Poświadczenia Doręczenia - UPD) oraz wymogi kwalifikowanego podpisu elektronicznego, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a w zw. z art. 131 i art. 141 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1173); oraz

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 i art. 110 § 1 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzja wydana w formie papierowej i opatrzona podpisem własnoręcznym nie weszła do obrotu prawnego z chwilą doręczenia jej za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - prawo pocztowe tj. w dniu 14 lutego 2020 r., choć były spełnione warunki o których mowa w ww. przepisach k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy mając na uwadze wcześniejsze nieskuteczne doręczenie dokumentu, (który nie stanowił aktu administracyjnego) za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie było uzasadnione doręczenie decyzji Marszałka Województwa [...] poprzez operatora pocztowego i doszło w ten sposób do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Następnie wskazać należy, że decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12 ). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego - gdy chodzi o formę - art. 107 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.

Dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji, konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, należy rozróżnić dwie kwestie, tj. wydanie decyzji administracyjnej i skuteczne doręczenie stronie decyzji administracyjnej. Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Pojęcia "wydania decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej.

W szczególności zaakcentowania wymaga, że dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej kluczowe jest, by co najmniej jeden egzemplarz tej decyzji został podpisany przez upoważnionego pracownika organu. Dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej fakt, czy podpisany egzemplarz decyzji został doręczony stronie nie ma znaczenia. W takim wypadku decyzja administracyjna będzie istniała. Przyjmuje się bowiem, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (art. 110 k.p.a.).

Sąd I instancji uznał w tej sprawie, że doszło do skutecznego doręczenia elektronicznego dokumentu i kolejne doręczenie w formie "tradycyjnej", tj. w postaci papierowej - było niedopuszczalne. I z tym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić.

Jak wynika z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie - co jest szczególnie istotne w tej sprawie - dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662).

Powyższe poglądy zaprzeczają stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku. Zdaniem bowiem WSA w Łodzi - fakt poinformowania strony o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji - wskazuje, iż decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącej, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, należało przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał.

Z kolei SKO w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdziło, że decyzja Marszałka z dnia [...] lutego 2020 r. – wysłana mailowo w dniu 11 lutego 2020 r. do P. G. nie została doręczona stronie w sposób prawem przewidziany, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Kwestia ta wymaga ponownego przeanalizowania.

Przytaczając w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, wyjaśnić należy, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia, skan itp. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r. poz. 1422, ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art. 39¹ § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny.

Zauważyć należy też, że w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r. poz. 1422, ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art. 39¹ § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. Pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja pierwszej instancji oraz czy prawidłowo została doręczona. W aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz decyzji z [...] lutego 2020 r. podpisany tradycyjnie (własnoręcznie) oraz zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki z dnia 14 lutego 2020 r., zawierającej ww. dokument. Brak jest natomiast decyzji podpisanej elektronicznie. Decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast decyzja podpisana elektronicznie powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W rozpoznawanej sprawie w aktach brak jest dokumentu "UPD" (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia) świadczącego o doręczeniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Istotne jest zatem ustalenie, czy stronie faktycznie doręczono decyzję podpisaną elektronicznie, czy też jej skan w formie PDF. Biorąc pod uwagę, że w aktach znajduje się jedynie decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) wraz ze zwrotnym potwierdzeniem doręczenia na piśmie, przy jednoczesnym braku potwierdzenia doręczenia za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej oraz braku decyzji podpisanej elektronicznie, należy stwierdzić, że przedwcześnie było uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. została prawidłowo doręczona w drodze elektronicznej. Jak wskazała sama P. G.w treści skargi z 30 marca 2020 r. "w dniu 11.02.2020 Organ przesłał decyzję skanem na wskazany przeze mnie adres mailowy" (k.7 a.s.).

Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta była podpisana "tradycyjnie" i doręczona stronie dopiero w dniu 14 lutego 2020 r. i od tej daty rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania.

Tytułem przypomnienia - w nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja lub postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134). Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Także wówczas nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia tego środka.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy za zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.