Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 919/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman,, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G .z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza na rzecz G. z siedzibą w K. od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska 200 złotych ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), określanej dalej jako k.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie dokonanego przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w K. (określane również jako skarżący), zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. B. (Droga Wojewódzka [...]) i C.w B..

[...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w K. (zwane dalej: GTP), pismem (e-mail) z [...] maja 2014 r. zgłosiło wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. B. (Droga Wojewódzka nr [...]) i C. w B., wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2014 r. W ww. piśmie, zgłaszający zażądał podjęcia działań zapobiegawczych, polegających na montażu wygrodzeń herpetologicznych naprowadzających płazy do istniejącego przepustu, uzasadniając swe żądanie własnymi obserwacjami, z których wynika, iż płazy, zamiast przepustem pod ul. B., przemieszczają się po jezdni, a krawężniki utrudniają płazom zejście z jezdni. GTP nie wskazało podmiotu korzystającego ze środowiska, odpowiedzialnego za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

W celu weryfikacji zgłoszenia pod względem merytorycznym oraz zebrania jak najszerszego materiału dowodowego, RDOŚ pismem z [...] maja 2014 r. znak [...] zwróciła się do GTP o przesłanie wszelkich posiadanych przez zgłaszającego danych, umożliwiających określenie stanu początkowego i potwierdzających wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody. Zgłaszający nie udzielił odpowiedzi. Następnie, RDOŚ w piśmie z [...] października 2014 r. wezwał zgłaszającego o uzupełnienie zgłoszenia o własnoręczny podpis.

RDOŚ zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w B.(zwany dalej: MZD) o ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych przez GTP.

MZD w piśmie z [...] lipca 2014 r. odrzucił zarzuty GTP jako nieuzasadnione i bezpodstawne. Podkreślił, że do zgłoszenia nie załączono żadnych wyników wizji, ani innych dokumentów, a MZD nie otrzymywało żadnych informacji o kolizji tego terenu z migrującymi płazami. MZD wskazał ponadto, iż przedmiotowy teren jest obszarem zabudowanym budynkami mieszkalnymi ogrodzonymi płotami, co zdaniem MZD ogranicza możliwość migracji płazów.

W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w B. i Komendy Miejskiej Policji w B. z pytaniem, czy na wskazanym terenie stwierdzono występowanie przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z tych podmiotów nie potwierdził takich sytuacji.

Ponadto, zwrócono się do [...] Koła Polskiego Towarzystwa Przyjaciół Przyrody "[...]" przy Dziale Przyrody Muzeum [...] w B., z pytaniem czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi wynika, iż organizacja ta nie prowadziła takich obserwacji.

W dniu [...] lutego 2015 r. M. S. Prezes GTP osobiście zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie RDOŚ i został pouczony, że zgłoszenie przesłane drogą elektroniczną (e- mail) powoduje, iż GTP nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego, w piśmie z [...] lutego 2015 r. GTP przedłożyło wydruk wiadomości e-mail z [...] maja 2014 r. (zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku), opatrzony podpisem Pana S.. Jednocześnie, M. S. wystąpił do RDOŚ (wpływ pisma [...] lutego 2015 r.) jako przedstawiciel organizacji ekologicznej Stowarzyszenia Przyrodników z siedzibą w K. o dopuszczenie jej do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. W piśmie tym zawarto odnośniki internetowe do 11 filmów, trwających od 5 sekund do ponad minuty i dokumentujących szczątki płazów, rozjechanych na jezdni ul. B. (w opisie filmów znajduje się co prawda informacja: "Płazy na drodze nr [...] od ul. C. do ul. S., B./W., [...] IV 2014, godz: 1:24 - 1:41", jednak analiza materiału pozwala stwierdzić, iż jest to jezdnia drogi wojewódzkiej nr [...], tj. ul. B. w B. w rejonie skrzyżowania z ul. C., na co wskazują znaki drogowe ujęte na filmach, ogólnodostępne mapy z numeracją dróg i co jest zgodne z lokalizacją wskazaną w zgłoszeniu z [...] maja 2014 r. Organ wskazał, że nie jest możliwe ustalenie na podstawie ww. filmów, czy zostały nakręcone na całym odcinku od ul. C. do ul. S. - ok. 500m). Na jednym z filmów widoczny jest jeden żywy osobnik płaza, uciekający na pobocze. Z uwagi na stopień uszkodzenia ciał rozjechanych płazów, można jedynie przypuszczać, że filmy obrazują maksymalnie 20 sztuk płazów.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dopuścił Stowarzyszenie Przyrodników z siedzibą w K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W piśmie (e-mail) z [...] maja 2015 r. [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] stwierdziło, że cyt. "by obserwować zjawisko sezonowego rozjeżdżania płazów należy wizję zaplanować w momencie migracji sezonowych, w sprzyjających warunkach pogodowych - optymalnie po lub w czasie opadów deszczu, po zmierzchu". Jednocześnie Towarzystwo zwróciło uwagę, iż przeprowadzane dowody, w tym dowód z oględzin "nie mają sensu merytorycznego, jeśli nie są przeprowadzane w czasie, kiedy dochodzi do zjawiska".

Następnie, pismem (e-mail) z [...] maja 2015 r. GTP poinformowało, że udział Towarzystwa w oględzinach jest niemożliwy oraz ponownie podważyło sens przeprowadzania wizji. Jednocześnie, GTP zawarło w ww. piśmie odnośniki do 8 filmów wykonanych według opisu w rejonie ul. C. (potwierdza to widoczna tablica z nazwą ul. C.) podczas wizji terenowej przeprowadzonej w nocy z [...] na [...] maja 2015 r. Filmy trwające od 7 do 24 sekund przedstawiają szczątki płazów rozjechanych na jezdni ul. B. oraz jednego żywego płaza. Również i w tym przypadku stopień uszkodzenia ciał płazów nie pozwala na określenie gatunku i dokładnej liczby osobników, można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że liczba ta nie przekracza 10 osobników płazów.

Dowód z oględzin terenu objętego zgłoszeniem przeprowadzono [...] maja 2015 r. Mimo prawidłowego zawiadomienia, żadna ze stron postępowania nie wzięła udziału w oględzinach, w związku z czym pracownik RDOŚ samodzielnie dokonał ww. czynności. W rejonie wskazanym w zgłoszeniu, tj. w rejonie skrzyżowania ul. B. (Droga Wojewódzka [...]) i C. w B. nie stwierdzono obecności płazów na jezdni. Wykonana została dokumentacja fotograficzna.

Uznając zebrany materiał dowodowy za wystarczający, pismem z [...] czerwca 2015 r. RDOŚ poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

RDOŚ argumentował, że zgłoszenie GTP o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jako wniesione drogą mailową nieprzewidzianą w k.p.a. należy uznać za niewniesione. W przedmiotowym przypadku nie mogło być zatem mowy o zgłoszeniu o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, a tym samym nie było możliwe wydanie w trybie art. 24 ust. 5 tej ustawy postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub postanowienia o odmowie wszczęcia tegoż postępowania.

Organ podjął z urzędu postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia stanu faktycznego.

Biorąc pod uwagę charakter informacji przekazanych przez ww. organizacje, tj. informacji dotyczących wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającym na wchodzeniu płazów na jezdnię w rejonie skrzyżowania ul. B. i C. w B., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uznał, że Miejski Zarząd Dróg w B. spełnia definicję podmiotu korzystającego ze środowiska.

Zgodnie z informacją przekazaną przez MZD (pismo nr [...] z [...] lipca 2014 r.), na przedmiotowej drodze od wielu lat nie prowadzono żadnych robót drogowych, poza utrzymaniowymi. W związku z jej realizacją oraz eksploatacją nie mogła być zatem wydana którakolwiek z ww. decyzji, a tym samym nie można zastosować wyłączenia z zastosowania przepisów ustawy szkodowej.

Dalej organ argumentował, że dla terenu objętego zgłoszeniem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Droga Wojewódzka nr [...] - ul. B. biegnie w tym rejonie z północnego zachodu na południe. Po obu stronach dochodzą do niej drogi podporządkowane, do których należy również ul. C.. Układ drogowy w rejonie skrzyżowania ul. B. z ul. C. jest niezmienny od wielu lat. Według archiwalnych map Otwartego Regionalnego Systemu Informacji Przestrzennej (zwany dalej ORSIP) ul. B. w obecnym przebiegu istnieje co najmniej od lat 50. XX wieku, natomiast ul. C., jako utwardzona droga widnieje na mapach z lat 70 ubiegłego wieku. W odległości około 80 m od skrzyżowania ul. B. z ul. C., równolegle do ul. B., w ostatnich latach wybudowana została droga ekspresowa [...] B.- Ż.– Z., jednak w związku z tą inwestycją układ ww. skrzyżowania nie uległ zmianie. Na przedmiotowym obszarze dominuje niska zabudowa, głównie domy jednorodzinne. W bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. B. z ul. C., na zachód od ul. B. znajduje się teren zielony ogrodzony siatką, natomiast na wschód od ww. ulicy zlokalizowany jest skład materiałów budowlanych.

Organ wskazał, że jako szkodę w środowisku w gatunkach chronionych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, możemy zatem uznać wyłącznie sytuacje, w których zmiana lub zmiany mogące wpływać na możliwości utrzymania gatunku lub siedliska we właściwym stanie ochrony mają charakter mierzalny.

Analizując zasadność zgłoszenia w kontekście ww. kryteriów należało zatem rozważyć czy w wyniku sytuacji opisanej przez GTP i Stowarzyszenie Przyrodników elementy i parametry środowiska mają decydujący wpływ na stan ochrony gatunku uległy zmianie, w stopniu mogącym mieć wpływ na stan ochrony gatunku.

Określając jakie parametry środowiska decydują o ocenie stanu ochrony gatunków płazów organ oparł się na metodyce stosowanej w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, opisanej w opracowaniu pt. "Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część III" - Makomaska-Juchiewicz M., Baran P. (red), GIOŚ [...] 2012 r. Metodyka ta bazuje na śledzeniu zmian w liczbie zbiorników wodnych zasiedlonych przez dany gatunek oraz czy i jak zmieniają się istotne dla poszczególnych gatunków cechy samych zbiorników i ich otoczenia. Nie dokonuje się oceny stanu populacji gatunku na poziomie stanowiska, lecz na poziomie regionu biogeograficznego w oparciu o zmiany w udziale zbiorników będących miejscem rozrodu gatunku w stosunku do wszystkich badanych zbiorników.

Oceniając perspektywy zachowania gatunku, rozumiane jako prognoza stanu populacji gatunku i stanu jego siedliska w perspektywie 10-15 lat, z uwzględnieniem wszelkich aktualnych oddziaływań i przewidywanych zagrożeń, zgodnie z przywołaną metodyką, należy wziąć pod uwagę tylko siedlisko gatunku - szanse utrzymania się zbiornika, możliwość pogorszenia się warunków w zbiorniku i jego otoczeniu, obecność innych zbiorników w zasięgu na jaki może się dany gatunek przemieszczać. Oceniając stan siedliska pod uwagę bierze się: udział płycizn, zanieczyszczenie wody, obecność ryb drapieżnych, inne zbiorniki wodne w promieniu 500 m oraz środowisko w otoczeniu zbiornika tj. czy otoczenie stanowi zabudowa wiejska, miejska, przemysłowa, bądź pola uprawne, torfowiska, zakrzewienia, czy też lasy lub parki.

Głównym parametrem branym pod uwagę przy ocenie stanu ochrony płazów jest charakterystyka zbiorników wodnych, mogących stanowić miejsca rozrodu i hibernacji tej grupy zwierząt. Przy ocenie stanu ochrony nie określa się natomiast liczebności populacji.

Na podstawie analizy ogólnodostępnych map ortofotomap, w rejonie wskazanym jako miejsce wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, tj. w rejonie skrzyżowania ul. B. (Droga Wojewódzka [...]) i C. w B., zidentyfikowano zbiornik retencyjny wód opadowych z drogi ekspresowej [...], zlokalizowany w odległości ok. 180 m na północny wschód zbiornik retencyjny wód opadowych z drogi [...], przy czym znajduje się on po przeciwległej stronie drogi ekspresowej i oddzielony jest od miejsca objętego zgłoszeniem ogrodzonym terenem wcześniej wspomnianego składu materiałów budowlanych oraz jezdnią drogi ekspresowej wraz z ekranami akustycznymi.

Kolejny najbliższy zbiornik wodny to niewielki staw o powierzchni 0,03 ha, oddalony od ww. skrzyżowania o ok. 480 m w kierunku północno-wschodnim. Od miejsca będącego przedmiotem zgłoszenia zbiornik ten oddzielony jest jednak ulicami G. i P. wraz z zabudową jednorodzinną oraz terenem Szpitala [...] w B., w związku z czym w ocenie RDOŚ, nie należy wiązać tego zbiornika, jak ww. zbiornika retencyjnego z obecnością płazów w rejonie objętym zgłoszeniem.

Ulicę B. w tym rejonie przecina ciek wodny bez nazwy. Jego koryto biegnie z kierunku południowo-zachodniego, a po przecięciu ul. B. biegnie od ww. skrzyżowania w kierunku północno-wschodnim, następnie przebiega przepustem pod drogą ekspresową [...] i uchodzi do rzeki B.. Długość odcinku koryta cieku bez nazwy od skrzyżowania do ujścia do B. wynosi ok. 180 m. Organ ocenił, że najprawdopodobniej z korytem tego cieku, jako środowiskiem dogodnym dla bytowania i migracji płazów, należy wiązać ich obecność w tym rejonie.

Jakiekolwiek przekształcenia ewentualnych siedlisk na omawianym obszarze mogły mieć miejsce w związku z budową dróg (ul. B. i dróg jej podporządkowanych) oraz postępującą zabudową. Z map dostępnych na platformie ORSIP wynika, że na przedmiotowym terenie co najmniej od lat 50. XX w nie istniał jakikolwiek zbiornik wodny. Brak zatem przesłanek do przyjęcia, że w sytuacji opisanej przez GTP uległy zmianie wcześniej wymienione parametry brane pod uwagę przy ocenie stanu ochrony płazów.

W zgłoszeniu GTP wskazało, że czynnikiem mającym skutkować szkodą w populacji płazów są przypadki wchodzenia płazów na jezdnię w rejonie ww. cieku, braku możliwości zejścia z jezdni z powodu wysokich krawężników i śmierci osobników tej grupy zwierząt w wyniku rozjechania przez samochody.

W tym kontekście RDOŚ wskazał, że droga, w obecnych parametrach technicznych, została wybudowana wiele lat temu. Nie została więc wyposażona w stosowane obecnie zabezpieczenia, uniemożliwiające wejście płazów na jezdnię oraz stosowanych rozwiązań zapewniających efektywną migrację zwierząt. Jednak jak ustalono w trakcie oględzin, konstrukcja mostu nad ww. ciekiem pozwala na migrację zwierząt w pasie od koryta cieku do podpory mostu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie ma żadnych przesłanek wskazujących, że przestrzeń pod obiektem mostowym nie jest wykorzystywana, jako element lokalnego szlaku migracji płazów zwłaszcza, że zapewnia ciągłość siedlisk. Co prawda w sąsiedztwie skrzyżowania, w odległości ok. 80 m, przebiega droga ekspresowa [...], jednak w trakcie jej budowy układ skrzyżowania ul. B. i C. nie został zmieniony. Bieg cieku bez nazwy nie został przesunięty i ciek ten uchodzi do rzeki B., której koryto w tym rejonie jest uregulowane i stanowi naturalną barierę dla ewentualnej masowej migracji płazów. Co więcej, wspomnieć należy, że w związku z budową drogi ekspresowej przewidziano rozwiązania zapewniające lokalną migrację małych zwierząt, w tym płazów, w rejonie zgłoszenia, tj. ok. km 9+500 tej drogi: w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] B.– Ż.– Z. odcinek 3: od węzła "[...] " w B. do węzła "[...]" w Ż.- wg wariantu IE (zielony z estakadą) w punkcie III. Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym w podpunkcie 8c przewidziano przepust w km ok. 9+500; natomiast w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 3 listopada 2009 r., uzgadniającym realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] B.- Ż. – Z., odcinek węzeł "[...] " ("[...] ") - [...] ", w punkcie I.25. przewidziano konieczność zapewnienia możliwości swobodnej migracji drobnych zwierząt, w tym płazów, m.in. poprzez budowę w km 9+518,5 przepustu o wym. 4,5x2,0 m, zespolonego z ciekiem, z dwiema półkami o szerokości 0,5 m i wysokością nad półką 1,5 m. Analiza kilometrażu przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej pozwala stwierdzić, iż przepust ten to przejście zintegrowane z wcześniej opisanym ciekiem bez nazwy. Można zatem przyjąć, że migracja płazów w dolinie tego cieku na północny wschód od miejsca objętego zgłoszeniem nie powinna być zagrożona. W ocenie RDOŚ, fakt wybudowania drogi ekspresowej [...] nie ma związku z rozpatrywanym zgłoszeniem.

Analizując natomiast kryterium śmiertelności płazów RDOŚ stwierdził, że aby określić rzeczywisty wpływ śmiertelności na stan populacji i jej dynamikę konieczne jest odniesienie tej wartości do liczebności populacji (określenie wskaźnika śmiertelności). Nawet bowiem bardzo duża liczba padnięć, również z przyczyn antropogenicznych, w przypadku populacji charakteryzujących się dużą liczebnością może stanowić czynnik, który nie powoduje zakłóceń w naturalnych cyklach funkcjonowania populacji, a tym samym będzie bez znaczenia dla jej stanu ochrony.

Fakt stwierdzenia przypadków padnięć w wyniku ruchu drogowego nie uprawnia zatem do uznania, że występowanie tego zjawiska jest równoznaczne z pogorszeniem stanu lub funkcji populacji. Wykazanie zależności pomiędzy śmiertelnością w wyniku ruchu drogowego, a stanem ochrony wymagałoby przeprowadzenia metodycznych wieloletnich badań populacyjnych, określających dynamikę i tendencje procesów w niej zachodzących, z uwzględnieniem naturalnych fluktuacji liczebności.

Przesłanką wskazującą na związek funkcjonowania drogi ze stanem populacji płazów, w ocenie RDOŚ, byłaby stała, obserwowana w przeciągu co najmniej kilku lat, tendencja spadkowa liczebności, przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości wpływu innych czynników takich jak m.in. pogorszenie stanu siedlisk, drapieżnictwo oraz naturalne przyczyny śmierci płazów.

W przedmiotowym przypadku brak jest wyników takich badań. Faktem jest, że materiał filmowy z [...] kwietnia 2014 r. i [...]-[...] maja 2015 r. obrazuje przypadki śmiertelności płazów na drodze (na filmach łącznie maksymalnie do 30 martwych osobników w różnym stanie rozkładu). Jednak w świetle braku danych na temat parametrów charakteryzujących stan populacji płazów w tym rejonie nie sposób odnieść powyższych informacji do definicji szkody w środowisku.

W toku postępowania nie udowodniono zależności pomiędzy liczbą zwierząt ginących na drodze a stanem populacji gatunków płazów.

Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że informacji o przypadkach masowego rozjeżdżania płazów na wskazanym odcinku drogi nie posiadali: zarządca drogi, służby prewencji policji, władze samorządowe oraz lokalne organizacje społeczne.

W przedmiotowym przypadku nie ma dowodów na zniszczenie jakiegokolwiek siedliska, a omawiany obszar nie był przedmiotem metodycznych badań, których wyniki można wykorzystać do określenia stanu początkowego lub wskazania zmian w populacji płazów. W bazie danych RDOŚ nie ma informacji na temat siedlisk płazów w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego zgłoszeniem. Rejon ul. B. i C. nie był też przedmiotem badań, których wyniki opisano w opracowaniach "Płazy. Cenne miejsca rozrodu w województwie [...]" (Polskie Towarzystwo Przyjaciół Przyrody "pro Natura", Wrocław - Bytom, Część I - 2002, Część II - 2004). Również analiza Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] B.– Ż.– Z., odcinek 3: od węzła "[...]" do węzła [...]", "Aktualizacji programu ochrony środowiska w mieście B. do roku 2016 z perspektywą na lata 2017 - 2020", zatwierdzonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2014 r., a także opracowania autorstwa J. Z. i W. M. "Przyroda B." wykazała, iż dokumenty te co prawda wskazują miejsca występowania płazów na terenie miasta B. oraz obszary cenne dla rozrodu płazów, jednak nie jest to przedmiotowe miejsce.

W ocenie RDOŚ nie zostało spełnione kryterium wystąpienia szkody w środowisku, polegające na zniszczeniu lub uszkodzeniu siedliska gatunku chronionego, gdyż sytuacja opisana przez zgłaszającego nie ma związku z realizacją żadnej inwestycji lub innymi działaniami mogącymi spowodować zniszczenie lub uszkodzenie siedlisk. Wobec braku wiarygodnych danych dotyczących liczebności populacji, jej zasięgu, możliwości rozrodczych i wpływu liczby padnięć z przyczyn naturalnych i antropogenicznych na stan ochrony i utrzymania danego gatunku, nie sposób również odnieść opisanej przez GTP sytuacji do kryteriów polegających na zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia czy zwiększeniu śmiertelności. GTP opiera swoje zgłoszenie wyłącznie na podstawie dwóch jednodniowych obserwacji, które nie dają wystarczających informacji na temat liczebności populacji płazów w tym rejonie, do której można by odnieść liczbę stwierdzonych przypadków rozjechania płazów przez samochody. Podobnie, z uwagi na niezmieniony od kilkudziesięciu lat układ drogowy skrzyżowania ul. B. i ul. C. oraz niezmieniony przebieg cieku bez nazwy, nie można mówić o pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych czy też ograniczeniu możliwości kontaktu z populacjami sąsiednimi. Można przyjąć, iż koryto ww. cieku, zwłaszcza w świetle rozwiązań technicznych przewidzianych do zastosowania w związku z przebiegającą w odległości 80 m drogą ekspresową [...] (przepust zintegrowany z ciekiem), nadal pełni swoją funkcję jako środowisko przyjazne bytowaniu i migracji płazów.

W związku z powyższym, organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, zatem orzeczono jak w sentencji.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2017 r. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] lutego 2017 r. skarżące Towarzystwo wskazało na naruszenie: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez:

- zgromadzenie w toku postępowania niekompletnych danych dowodów (brak określenia stanu aktualnego)

- niepowołanie niezależnego biegłego, dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetologii;

- pominięcie możliwości zlecenia wykonania poprawnie metodycznie badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, zgodnie z art. 20 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

- brak odniesienia się do danych przedstawionych przez Towarzystwo (liczba ofiar w jednostce czasu).

Ponadto Towarzystwo wywodziło, że doszło do załamania zasady przezorności i prewencji, wyrażonej w art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skutkujące niepodjęciem działań naprawczych i zapobiegawczych, przez co w dalszym ciągu dochodzi do niszczenia gatunków chronionych.

Nadto skarżące Towarzystwo podało, że doszło do zignorowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. 2014 poz. 1348).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pismach procesowych z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r. Towarzystwo rozszerzyło argumentację, wskazując w szczególności na rozbieżności w danych, prezentowanych przez organ oraz skarżące Towarzystwo, oraz naruszenie zasady przezorności, przez niepowołanie biegłego herpetologa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska narusza prawo.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego TP odnośnie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. Ż. i S. na granicy B. i W., wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2014 r.

Stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy czym przez szkodę w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się taką zmianę, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda taka nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska wskazały na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie, a zatem i na brak możliwości uznania, że w omawianym rejonie dochodzi do znacznej śmiertelności płazów. W celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku, w rejonie skrzyżowania ul. B. i C. na granicy B. i W., ewentualnie czy istnieje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, organy obowiązane były do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu materiał dowodowy nie został w pełni zebrany (bowiem zaistniały rozbieżności między materiałami przekazanymi przez Towarzystwo, a wynikami oględzin), co czyni przedwczesnym uznanie, że doszło dozbadania okoliczności sprawy.

W związku z tym należy za zasadne uznać stanowisko skarżącego Towarzystwa, iż organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę, tj. wykonanie oględzin, w okresie wskazanym przez skarżące Towarzystwo - w okresie masowych migracji płazów, w celu dokonania obserwacji, czy szlak migracyjny prowadzi przez ww. drogę krajową w okolicy przedmiotowego skrzyżowania.

Dlatego też, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skutkującego brakiem możliwości jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, należało uchylić decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał bowiem, że umorzenie postępowania było przedwczesne.

Ponownie rozpoznając wniesione przez skarżące Towarzystwo odwołanie, GDOŚ winien jest zlecić przeprowadzenie ponownych oględzin we właściwym terminie, uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, gdyż dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku (tak również w analogicznej sprawie WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/17, CBOSA).

Organ II instancji powinien również rozważyć powołanie biegłego.

Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie.

Należy równocześnie wskazać, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, powinno w zasadzie nastąpić na tym etapie postępowania dowodowego, gdy został już zgromadzony materiał faktyczny umożliwiający biegłemu wydanie opinii. Organ administracji publicznej powinien szczegółowo i precyzyjnie określić zakres i przedmiot opinii biegłego.Celem dowodu z opinii biegłego nie jest bowiem ustalenie faktów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 74/2018, LEX nr 2487227).

Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie wyżej poczynione uwagi.

Na marginesie należy wskazać, iż Sądowi znana jest z urzędu treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., w sprawie o sygn. II OSK 596/16, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, CBOSA, zapadłego w podobnym stanie faktycznym, uwzględniającego skargę kasacyjną [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] w K., a dotyczącego zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. F. i ul. Ż. wW., odległym od miejsca wystąpienia potencjalnego zagrożenia przedmiotową szkodą o około 1200 metrów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku), Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a., uwzględniając wpis w wysokości [...] zł.