Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi M M i G M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M M i G M od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku byłej owczarni znajdującej się na działce nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]. W jego toku ustalono, że inwestor S M nie uzyskał wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego budynku na halę produkcyjną zakładu produkcji folii polietylenowej, której dokonano w 1996 r. W związku z powyższymi ustaleniami, postanowieniem z [...] grudnia 1999 r., PINB w [...], działając na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał S M wstrzymać użytkowanie hali produkcyjnej, zaś decyzją z [...]grudnia 1999 r. – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nakazał inwestorowi przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. S M przy piśmie z 27 listopada 2000 r. przedłożył m. in. zaświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] października 2000 r. potwierdzające, że "zgodnie z przedstawioną oceną oddziaływania na środowisko oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]zakres wykonywania działalności ww. zakładu mieści się w strefie działki oraz teren o symbolu J 12 MRj i 1.2.4.C planu zagospodarowania dopuszcza taką działalność". Ponadto załączono aktualną umowę najmu budynku, projekt budowlany oraz inwentaryzację powykonawczą budynku i urządzeń podziemnych z marca 2000 r. Do projektu budowlanego załączona została również decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji folii. Biorąc pod uwagę treść tych dokumentów, decyzją z dnia [...]listopada 2000 r., PINB w [...]udzielił S M pozwolenia na wznowienie robót budowlanych według przedłożonego powykonawczego i uzupełniającego projektu budowlanego, jednocześnie zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Pismem z 8 marca 2005 r. S M zwrócił się do PINB w [...] o "zalegalizowanie zakończonej zmiany sposobu użytkowania budynku". W dniu [...]marca 2005 r. przedstawiciele organu dokonali kontroli przedmiotowego obiektu. W jej toku ustalono, że roboty objęte decyzją z [...]listopada 2000 r. zostały zakończone i wykonano je zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Postanowieniami z [...] kwietnia oraz z [...]maja 2005 r., PINB w [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej stropu podwieszanego, wykonanego w pomieszczeniach przewidzianych jako hala produkcyjna. Ocenę taką inwestor przedłożył odpowiednio 12 i 17 maja 2005 r. Jednocześnie, w dniu 12 maja 2005 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Decyzją z [...] maja 2005 r. PINB w [...] udzielił S M pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] w miejscowości [...], jako zakładu produkcji folii.

W dniu 10 września 2019 r. MM i GM złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2005 r., zarzucając, że zmiana sposobu użytkowania budynku była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś przedłożone przez inwestora zaświadczenie o takiej zgodności jest nieprawdziwe.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, uznając, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu stron tego postępowania, gdyż nie byli właścicielami działki sąsiedniej w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji prawnej nieruchomości wnioskodawców.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] maja 2005 r. Organ I instancji przyjął interpretację, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), zgodnie z którą właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy 1) zgodności wykonana obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. [...] WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 w/w ustawy do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że dokonana przez PINB w Tarnowie interpretacja przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Organ podkreślił, że istotą rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 59 Prawa budowlanego jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie owo sprawdzenie sprowadza się do stwierdzenia wykonania robót budowlanych zgodnie z powykonawczym i uzupełniającym projektem budowlanym, o którym mowa w decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2000 r. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2003 r., nie pozostawiał organom nadzoru budowlanego swobody w zakresie rozstrzygnięcia, w przypadku protokolarnego stwierdzenia zgodności wykonana obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. W takiej sytuacji obligatoryjnie należy orzec o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów przedłożonych przez inwestora oraz na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]marca 2005 r., podczas których protokolarnie stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...]listopada 2000 r., organ I instancji stwierdził, że zakład produkcji folii znajdujący się na działce nr [...] w [...] nadaje się do użytkowania. W ocenie organu wyższego stopnia brak jest podstaw do przypisania powyższemu stwierdzeniu cech rażącego naruszenia prawa.

Organ I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie nie było badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym i ocena przez PINB w [...]wydanego przez Wójta Gminy [...]zaświadczenia z dnia [...] października 2000 r. o zgodności inwestycji z planem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrywana sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego została wszczęta w 1999 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. nr 93, poz. 888), wprowadzającej obecnie obowiązujący tryb postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Na mocy art. 2 ust. 2 tej ustawy, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy te określa ustawa Prawo budowlane w brzmieniu określonym ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), wprowadzająca m. in. nową formułę kontroli obowiązkowej, przy czym zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że na gruncie rozpatrywanej sprawy miarodajne będą przepisy w brzmieniu sprzed ich nowelizacji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji organu stopnia podstawowego), uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2014 r., II OSK 3048/12). Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09, wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., II OSK 492/11). Powyższe uwagi dotyczą w takim samym stopniu decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Organ wskazał, iż w analizowanej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył m. in. oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem, potwierdzenia odbioru przyłączy przez właściwych gestorów sieci, protokół sprawdzenia przewodów dymowych i wentylacyjnych, a także geodezyjną inwentaryzację powykonawczą budynku, co wypełnia dyspozycję art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Podczas kontroli obiektu przeprowadzonej [...]marca 2005 r. ustalono, że roboty zostały zakończone i zrealizowano je zgodnie z projektem budowlanym. Powyższe ustalenia nie są przez strony kwestionowane. Organ stwierdził, że można mieć oczywiście zastrzeżenia co do pewnych niedociągnięć postępowania organu stopnia podstawowego, gdyż oględziny obiektu nastąpiły jeszcze przed wpłynięciem formalnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie, organ zaniechał też wyjaśnienia okoliczności zaginięcia dziennika budowy, jednakże są to uchybienia niemające wpływu na ostateczne załatwienie sprawy, zaś istotne dla sprawy okoliczności ustalono na podstawie innych, wskazanych wyżej dowodów.

Odnosząc się do kwestii stanowiącej główny zarzut skarżących, a związanej ze zgodnością zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że [...] WINB pominął, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji - w przeciwieństwie do stanu obecnego - art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nakładał na organy obowiązek zbadania zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie jednak Wójt Gminy [...], zarówno w zaświadczeniu z [...] października 2000 r., znak: [...] , jak i decyzji z [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla kwestionowanej inwestycji, potwierdził, że jest inwestycja zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Skoro zatem organ odpowiadający za wykonanie uchwalonego przez gminę planu miejscowego stwierdza dwukrotnie zgodność takiej inwestycji, to nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie za nim takiego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego. Organy te nie są uprawnione do kontrolowania lub kwestionowania rozstrzygnięć czy stanowisk organów samorządu terytorialnego orzekających w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może też być pretekstem do podważania tych ustaleń, gdyż jego przedmiotem jest co do zasady wyłącznie sprawdzenie, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz czy obiekt nadaje się do jego użytkowania. Wobec powyższego, skoro inwestor przedłożył wymagane dokumenty, zaś kontrola obiektu wykazała wykonanie całości robót zgodnie z projektem budowlanym oraz zdatność obiektu do jego użytkowania, organ nadzoru budowlanego obowiązany był udzielić pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego a contrario). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez wpływu na wynik sprawy pozostała kwestia dotycząca próby wzruszenia przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie nadzwyczajne, co oznacza, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywiera określone skutki. Organ dodatkowo wskazał, że analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja PINB w [...]z 17 maja 2005 r, nie jest dotknięta inną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M M i G M, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 7, 10, 77 § 1, 2 i 4, 75 § 1, 78 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegającego na zebraniu i rozważeniu wyczerpująco materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, również tych zawnioskowanych przez skarżącą, niezbadanie a następnie niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innych dowodów nie przeprowadził, a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zwłaszcza w kwestii braku podstaw do zmiany sposobu użytkowania budynku owczarni na uciążliwy budynek produkcyjny, pomimo, że zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] lipca 1993 r. działka nr [...]w m. [...]znajdowała się w jednostce funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi o symbolu MRj, tzn. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- sprzeczność istotnych ustaleń z prawdą obiektywną oraz z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- dokonanie dowolnej, zamiast swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do niezgodności poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym w sprawie;

2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez wydanie i doręczenie decyzji zawierającej istotne błędy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, m.in. w zakresie:

- braku ustalenia przez organ przyczyn, dla których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał decyzję nr [...]z dnia [...]maja 2005 r. pomimo, że inwestor nie przedłożył dziennika budowy;

- niezgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]lipca 1993 r. działka nr [...]w m. [...]znajdowała się w jednostce funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi o symbolu MRj, tzn. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zaniechanie dokonania oceny naruszeń pod kątem art. 156 k.p.a., których dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]maja 2005 r.;

4) niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 156 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] maja 2005 r., którą udzielono SM pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego jako zakładu produkcji folii. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny. Jej zasadniczym celem jest zbadanie przez właściwy organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub inną decyzją legalizującą budowę wydaną w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym (art. 49 ust. 4 i 5, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Słusznie organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie podkreśliły, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę (lub innej decyzji np. o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych) i w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczące legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na zakład produkcyjny zostało wszczęte postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., który na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi wstrzymać użytkowanie hali produkcyjnej, zaś decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nakazał inwestorowi przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., PINB w [...] wydał - na podstawie art. 51 ust. 1a w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego - decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych według przedłożonego powykonawczego i uzupełniającego projektu budowlanego, jednocześnie zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym, że postępowanie toczyło się w tej sprawie od 1999 r. ustalenia wymaga jaki stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dla regulacji dotyczących pozwolenia na użytkowanie istotne znaczenie miała zmiana dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ze zm.), która wprowadziła obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Ustawa ta weszła w życie 11 lipca 2003 r., a w części dotyczącej obowiązku przeprowadzania kontroli - 1 stycznia 2004 r. (art. 9 tej ustawy). W ocenie organów nadzoru budowlanego, w tej sprawie zastosowanie miał art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., zgodnie z którym właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (pkt 1), uporządkowania terenu budowy (pkt 2). Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że - w myśl art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Zdaniem organu, przepis ten miał w tej sprawie zastosowanie, gdyż sprawa została wszczęta przed wejściem w życie ustawy, przy czym organ rozumie szeroko pojęcie "sprawy" jako sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która toczy się od 1999 r. W praktyce interpretacja tego przepisu mogła nasuwać wątpliwości, na co wskazywano w doktrynie (S. Szuster, Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Lex/el.2003, komentarz do art. 7). W ocenie Sądu, należy jednak przyjąć, iż sprawa o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest odrębną sprawą od sprawy o wydanie pozwolenia na budowę czy też sprawy zakończonej decyzją o wznowieniu robót. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wszczynane na odrębny wniosek inwestora i kończy się wydaniem odrębnej decyzji. Skoro postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 12 maja 2005 r., to przepis art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej nie miał zastosowania w tej sprawie. Organ I instancji powołał się natomiast na art. 7 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowa kontrola wyłączona została w odniesieniu do obiektów, dla których pozwolenie wydano przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. W tej sprawie nie zostało wydane pozwolenie na budowę, gdyż dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz w dniu [...] listopada 2000 r., PINB w [...] wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a więc decyzję legalizującą dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania budynku. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ interpretacja rozszerzająca tego przepisu nie jest całkowicie bezpodstawna w świetle wykładni systemowej, lecz z treści art. 7 ust. 3 ustawy nowelizującej wynika, że dotyczy on spraw, w których wydano pozwolenie na budowę, a nie inną decyzję legalizującą budowę, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu, należy więc przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez przepisy ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1. W myśl art. 59b ust. 1 ustawy właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dokonana przez organy nadzoru budowlanego interpretacja podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez PINB w [...] w dniu [...]maja 2005 r. jest błędna, aczkolwiek powołane przez organy przepisy art. 7 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Należy zwrócić uwagę, iż z treści samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...]maja 2005 r. wynika, że została ona wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), a więc na podstawie stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie omawianej nowelizacji. W ocenie Sądu, to uchybienie organów rozpatrujących wniosek o stwierdzenie nieważności nie miało jednak wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć. Uznać bowiem należy, iż pomimo braku przeprowadzenia przez PINB w [...]obowiązkowej kontroli dokładnie w takim zakresie, w jakim regulowały to przepisy ustawy - Prawo budowlane w wersji obowiązującej po dniu 11 marca 2003 r., nie można zarzucić wydanej w tym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, iż w tej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie [...]maja 2005 r. i załączył do wniosku szereg dokumentów wymaganych zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego: geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...] marca 2005 r., ocenę techniczną robót budowlanych, potwierdzenia odbioru przyłączy przez właściwych gestorów sieci, protokół sprawdzenia przewodów dymowych i wentylacyjnych, zawiadomienie skierowane do właściwych organów, o których mowa w art. 56 ustawy o zakończeniu budowy, ocenę techniczną konstrukcyjno-materiałową. Na podstawie tych dokumentów oraz w oparciu o protokół oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w [...]w dniu [...]marca 2005 r., podczas których ustalono, że roboty objęte zakresem decyzji z [...]listopada 2000 r. zostały zakończone i wykonano je zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie w tej sprawie nie przeprowadzono obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1 ustawy po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, lecz należy uznać, że zgodność wykonanych robót budowalnych z powykonawczym i uzupełniającym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]listopada 2000 r. została urzędowo stwierdzona w protokole kontroli w dniu [...]marca 2005 r., na którą to kontrolę powołał się organ w treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym, stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza prawa w sposób rażący jest prawidłowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę na pewne uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...], m.in. na fakt, iż oględziny obiektu nastąpiły jeszcze przed wpłynięciem formalnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie oraz że organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności zaginięcia dziennika budowy. Należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego, że tego rodzaju uchybienia nie stanowiły rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które dawałoby podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W ramach zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. skarżący podnieśli, że organ nie ustalił przyczyn, dla których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał decyzję z dnia [...]maja 2005 r. pomimo, że inwestor nie przedłożył dziennika budowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu decyzji na to uchybienie, lecz prawidłowo uznał, że ustalanie tych okoliczności w postępowaniu nieważnościowym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż istotne dla sprawy okoliczności potwierdzające zgodność wykonania przedmiotowych robót budowalnych z projektem ustalono na podstawie innych wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Dodać należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, 10, 77 § 1, 2 i 4, 75 § 1, 78 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek produkcyjny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...] lipca 1993 r., zgodnie z którym działka nr [...]znajdowała się w jednostce funkcjonalnej o symbolu MRj, tzn. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy odniósł się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do badania zgodności z prawem decyzji i zaświadczeń wydanych przez organ właściwy w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie Wójt Gminy [...], zarówno w zaświadczeniu z [...] października 2000 r., jak i w decyzji z [...]kwietnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla kwestionowanej inwestycji, potwierdził, że jest ona zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przepis art. 59 Prawa budowalnego nie wymagał już badania przez organy nadzoru budowlanego zgodności inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodność inwestycji, czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem organ nadzoru budowlanego bada przed wydaniem decyzji legalizującej budowę w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym. W tej sprawie była to decyzja PINB w [...]z [...] listopada 2000 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych według powykonawczego i uzupełniającego projektu budowlanego. Do wskazanych projektów załączone zostały zaświadczenie Wójta Gminy [...]z [...] października 2000 r. oraz decyzja tego organu z [...]kwietnia 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do kwestionowania zgodności z prawem tych dokumentów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W dniu orzekania w tej sprawie zarówno przez organy administracji, jak i przez Sąd, w obrocie prawnym pozostają decyzja Wójta Gminy [...]z [...]kwietnia 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz decyzja PINB w [...]z [...] listopada 2000 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie były więc w tym stanie prawnym uprawnione do kwestionowania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tej inwestycji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo wskazał, iż na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy [...]z [...]kwietnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, co oznacza, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywiera określone skutki. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., II SA/Kr 709/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]maja 2020 r. umarzającą postępowanie z wniosku M i G M o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2000 r. z uwagi na brak przymiotu stron postępowania. Wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż została od niego wniesiona skarga kasacyjna przez inwestora. Zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy oraz przez Sąd nie została jeszcze prawomocnie przesądzona kwestia czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy zostało skutecznie wszczęte. Na tym etapie, w związku z tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych, nie można więc uznać, że wydanie pozwolenia na użytkowanie w sposób rażąco narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tych obu decyzji poprzedzających wydanie pozwolenia na użytkowanie decyzji mogłoby stanowić podstawę do weryfikacji tej decyzji kończącej proces inwestycyjny.

W związku z powyższym Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organy słusznie uznały, że w obecnym stanie sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...]maja 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W tym kontekście niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zaniechanie dokonania oceny naruszeń pod kątem art. 156 k.p.a., których dopuścił się organ w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]maja 2005 r.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).