Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1728/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 30 ust. 1e i art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 21 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1,5 art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
article: art. 35 § 5 , art. 36
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 § 2b , art. 141 § 4 art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 18/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022r., sygn. akt VI SAB/Wa 18/22, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji, stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do opisanej nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wystąpiła 18 sierpnia 2020 r. do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości położonej w W. przy ul [...] w celu zapewnienia telekomunikacji. Podała, że 16 czerwca 2020 r., na podstawie art. 30 ust. 1e i art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 106, poz. 675 z późn. zm.; dalej: w.r.u.s.t.) zwróciła się do C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: C.) o udzielenie informacji odnośnie instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się w budynku oraz o zawarcie nieodpłatnej umowy dostępu do tej nieruchomości/budynku. Mimo odpowiedzi C. z 7 lipca 2020 r., negocjacje nie zostały podjęte, a umowy nie zawarto.

Pismem z 2 września 2020 r., na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), Prezes UKE zawiadomił o toczącym się postępowaniu spółkę oraz C. Jednocześnie, na mocy art. 21 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1,5 w.r.u.s.t. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2460; dalej: p.t.) wezwał C. do zajęcia w terminie 14 dni stanowiska oraz przesłania dokumentów niezbędnych do rozpoznania żądania spółki.

W piśmie z 17 września 2020 r. C. udzieliła żądanej informacji, zaznaczając, że w budynku także inni operatorzy posiadają instalacje telekomunikacyjne odpowiadające zapotrzebowaniu skarżącej. Przekazała umowę z 14 lipca 2015 r., zawartą między nią a I. SA z siedzibą w W. (dalej: I.), stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, na mocy której I. pełni w budynku funkcję "operatora budynkowego" i wybudował własną instalację telekomunikacyjną budynku, którą udostępniania innym operatorom zainteresowanym świadczeniem usług telekomunikacyjnych w budynku. Uważała, że spółka może skorzystać z infrastruktury znajdującej się na nieruchomości.

Postanowieniem z 20 października 2020 r. Prezes UKE ograniczył spółce prawo wglądu do akt postępowania w zakresie w nim podanym. Tego samego dnia wezwał C. do podania, czy w budynku posiada własną infrastrukturę telekomunikacyjną i czy została ona przystosowana do dostarczania usług szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s wykonana w technologii światłowodowej. O takie informacje wystąpił także 20 października 2020 r. do I. oraz innych operatorów. Pozytywną odpowiedź udzieliła 28 października 2020 r. I., a 6 listopada 2020 r. C. Pismami z dnia 4, 6 i 26 listopada 2020 r. - odpowiednio O., E. i U., wskazały, że nie posiadają w budynku opisanej instalacji telekomunikacyjnej.

Pismem z 23 listopada 2020 r. spółka przekazała do akt korespondencję z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi świadczącymi usługi telekomunikacyjne w budynku (załączniki oznaczono jako tajemnica przedsiębiorstwa), celem wykazania zasadności wniosku opartego na art. 30 w.r.u.s.t.

Dnia 4 grudnia 2020 r. spółka uzupełniła wniosek i dołączyła pełnomocnictwo.

Postanowieniem z 10 marca 2021. Prezes UKE ograniczył C. prawo wglądu do materiału dowodowego co do załączników pisma z 23 listopada 2020 r.

Pismem z 18 marca 2021 r. C. poinformowała, że w dniu 1 lutego 2021 r. nastąpiła zmiana zarządcy nieruchomości, a tym samym pełnomocnictwo do reprezentowania C. wygasło. Nowym zarządcą jest W. sp. o.o. z siedzibą w W. (dalej: W.).

Dnia 29 marca 2021 r. Prezes UKE, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zakreślając termin jej rozpatrzenia na 90 od dnia wydania postanowienia. Podał, że wyznaczenie nowego terminu było niezbędne z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności, a także przygotowanie projektu decyzji i przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego.

Pismami z 1 i 31 kwietnia 2021 r. Prezes UKE podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii nowego pełnomocnika C.

Pismem z 29 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła do Prezesa UKE ponaglenie.

Prezes UKE pismem z 6 maja 2021 r. poinformował skarżąca oraz C., że nie doszło do bezczynności.

Pismem z 3 września 2021 r. Prezes UKE zawiadomił spółkę, C. oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o rozpoczęciu trzydziestodniowego postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu decyzji, w którym żadna ze stron nie przesłała stanowiska konsultacyjnego.

Pismem z 9 listopada 2021 r. organ poinformował skarżącą i C. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

C. pismem z 16 listopada 2021 r. sprzeciwiła się projektowi decyzji.

Postanowieniem z 24 grudnia 2021 r. Prezes UKE - w oparciu o art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 90 dni od dnia wydania postanowienia. Uzasadniał to koniecznością przeprowadzenia analizy dodatkowego stanowiska C. oraz podjęcia dalszych czynność zmierzających do przygotowania decyzji.

Pismem z 17 grudnia 2021 r. spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) skargę na bezczynność, w której zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i w zw. z art. 22 ust. 2 w.r.u.s.t. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym, ustawowym terminie 60 dni. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie. Zażądała też stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę, Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, bądź wyłącznie z ostrożności i dla uniknięcia negatywnych skutków, o uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w okresie nie krótszym niż trzy miesiące.

Sąd wezwał Prezesa UKE do wskazania, czy w niniejszej sprawie wydano już decyzję określającą dla skarżącej warunki dostępu do nieruchomości, ewentualnie do podania, na jakim etapie obecnie znajduje się postępowanie.

Prezes UKE w piśmie z 8 czerwca 2022 r. oświadczył, że 30 maja 2022 r. wydał żądaną przez spółkę decyzję, którą przesłał w załączeniu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia WSA stwierdził, że skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 206 pkt 1 p.t., mimo że decyzja określająca warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 6 p.t., podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Postępowanie w tym przedmiocie toczy się bowiem na podstawie przepisów k.p.a., zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. Ponadto spółka przed złożeniem skargi, wystąpiła do Prezesa UKE w trybie art. 37 k.p.a. z ponagleniem, czym wypełniła powinność wyrażoną w art. 53 § 2b p.p.s.a., w którym nie sprecyzowano żadnego terminu na wystąpienie ze skargą.

Sąd kierując się treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 stwierdził, że nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro w chwili złożenia skargi Prezes UKE nie wydał decyzji kończącej niniejsze postępowanie.

W oparciu o art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. WSA wywiódł, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny (decyzja) nie został wydany. Natomiast okoliczności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu w jego wydaniu, stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy mają znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa, czy też nie. W orzecznictwie przyjęto, że dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Przy czym organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli - pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy - podejmuje czynności procesowe niezbędne, zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy, czyli postępuje zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Sąd zauważył, że w badanym przypadku terminem, obowiązującym Prezesa UKE, był termin 60 dni przewidziany w art. 22 w.r.u.s.t. Zauważył też, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, w tym kwestii techniczno-prawnych także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalację telekomunikacyjną. Dlatego sam ustawodawca przewidział odrębny reżim dla ww. spraw niż przewidziany w k.p.a.

Z przebiegu postępowania wynikało, że wniosek złożony 18 sierpnia 2020 r. został rozpoznany 30 maja 2022 r. Postępowanie w niniejszej sprawie trwało zatem ponad 21 miesięcy, przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni liczonym od 18 sierpnia 2020 r. bądź od zawiadomienia stron – 2 września 2020 r. Sąd podzielił stanowisko Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane i wymagają ustalenia wielu stanowisk, i danych, które mogą być rozbieżne i od różnych podmiotów. Niemniej WSA nie mógł pominąć, że w czasie tego postępowania organ wydał tylko dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. (29 marca 2021 r. i 24 grudnia 2021 r.) i terminów (90-dniowe) nie dotrzymał.

WSA podkreślił, że organ przedłużając postępowanie o kolejne 90 dni, których także nie dotrzymał, powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, nie wskazując, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. Uzasadnienie w pierwszym przypadku zastosowania art. 36 k.p.a. WSA dopatrywał w odpowiedzi organu na ponaglenie spółki w piśmie z 6 maja 2021 r., choć winno ono się znaleźć w postanowieniu z 29 marca 2021 r.

Według Sądu powołanie się przez Prezesa UKE ogólnie na skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur, czy też potrzebę podjęcia bliżej niewskazanych czynności, zmierzających m.in. do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wypełniało skierowanej do niego dyspozycji z art. 36 k.p.a. Przy tym brak określenia rzeczywistych i konkretnie opisanych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy także nie służyło realizacji zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. i stało w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., zobowiązującą do przekazania stronom postępowania rzeczywistych okoliczności faktycznych i prawnych, których wyjaśnienie jest jeszcze konieczne dla rozstrzygnięcia o ich prawach i obowiązkach. O ile w przypadku postanowienia z 29 marca 2021 r. w połączeniu z pismem z 6 maja 2021 r., można było przyjąć, że jednak Prezes UKE sprostał powyższym wymaganiom, o tyle już nie było takich podstaw w przypadku postanowienia z 24 grudnia 2021 r.

Sąd przyjął, że "pierwsza faza" postępowania obejmowała okres od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (2 września 2020 r.) do złożenia 4, 6 i 26 listopada 2020 r. – odpowiednio przez O., E. i U., informacji, że nie posiadają w budynku instalacji telekomunikacyjnej. Potem, do 29 marca 2021 r., czyli przez okres około 4 miesięcy, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego ustalenia, jaka w budynku znajduje się infrastruktura. W tym czasie wydał jedynie postanowienie z 10 marca 2021 r., którym ograniczył C. prawo wglądu do akt sprawy. Kolejnym okresem, w którym organ czynnie prowadził postępowanie był okres od 1 kwietnia 2021 r. (wezwanie C. do wyjaśnień odnośnie W. i jej pełnomocnika) do 6 maja 2021 r., kiedy to ustosunkował się do ponaglenia skarżącej. Następnie - do 3 września 2021 r., tj. do wszczęcia postępowania konsultacyjnego, Prezes UKE ponownie nie podjął żadnej czynności mającej swoje potwierdzenie w aktach. Ostatnia czynność, jaka wynika z akt, to pochodzące z 10 stycznia 2022 r. wezwanie, skierowane do C., o wyjaśnienie czy wyrażone w piśmie z 16 listopada 2021 r. wątpliwości wobec projektu decyzji zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zatem, biorąc pod uwagę ustawowy termin 60 dni, postępowanie powinno być zakończone co najwyżej do 2 listopada 2020 r., licząc od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przyjmując zaś ostatni termin wyznaczony przez samego Prezesa UKE w postanowieniu z 24 grudnia 2021 r. (90 dni), powinno być zakończone najpóźniej do 24 marca 2022 r., licząc od dnia wydania tego postanowienia, z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia ponownego, trzydziestodniowego postępowania konsultacyjnego, z uwagi na potrzebę uwzględnienia wątpliwości C. wyrażonych w piśmie z 16 listopada 2021 r. Tymczasem - zgodnie z oświadczeniem Prezesa UKE z 8 czerwca 2022 r., decyzja została wydana 30 maja 2022 r.

Reasumując WSA stwierdził, że Prezes UKE prowadząc postępowanie dopuścił się bezczynności, bowiem nie wydał decyzji w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowych terminach zakreślonych przez siebie w postanowieniach z: 29 marca 2021 r. i 24 grudnia 2021 r.

Przechodząc do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.) WSA wyjaśnił, że do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy, ale przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a także cechować się brakiem racjonalnego uzasadnienia dla opóźnienia. W ocenie Sądu bezczynność Prezesa UKE nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynikało, że organ podejmował realne i zasadne działania, co prawda opieszale, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., ale zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 i 3 sentencji). Wobec wydania przez Prezes UKE w dniu 30 maja 2022 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w której zarzucono mu bezczynność, Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, jako bezprzedmiotowe (pkt 1 sentencji).

Z wyrokiem nie zgodził się Prezes UKE i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) ze skargą kasacyjną. Zaskarżył go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych, tj. zaniechanie zwięzłego i rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, w szczególności zaniechanie wskazania, które okresy nie powinny zostać wliczone do terminu załatwienia sprawy, a także zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, przez co wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej,

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art.35 § 5 k.p.a. i art. 206 ust. 1 p.t. poprzez uwzględnienie w terminie załatwienia sprawy terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania pism, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu;

II. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) , tj.: art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prawa i przyjęcie, że niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym, tj. 60 dni od dnia wszczęcia postępowania oznacza bezczynność w prowadzeniu postępowania nawet, gdy istnieją okresy niewliczane z mocy prawa do terminu załatwienia sprawy, takie jak okresy oczekiwania na odpowiedź stron, zawieszenie terminów z mocy prawa, konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego trwającego co najmniej 30 dni, a Prezes UKE podjął w sprawie wiele czynności niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym dwukrotnie poddał projekt decyzji postępowaniu konsultacyjnemu.

W oparciu o powołane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od spółki oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wnosiła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy i druga strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdzając bezczynność Prezesa UKE w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości określonej we wniosku spółki w celu zapewnienia telekomunikacji nie naruszył wskazanych przez organ przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a p.p.s.a.), jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 – 37 k.p.a., w tym zarzucanego przez organ art. 35 § 5 k.p.a.) w z. z art. 206 ust. 1 p.t. (postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z p.t. oraz w.r.u.s.t.) w zw. z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. mającym odpowiednie zastosowanie na mocy art. 30 ust. 5 w.r.u.s.t.

Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w tej sprawie, niewątpliwie skomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, mając chociażby na uwadze treść art. 30 w.r.u.s.t., zakreślającego ramy postępowania w przedmiocie zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, zostało wszczęte 18 sierpnia 2020 r. Natomiast zostało zakończone po ponad 21 miesiącach, wydaniem przez organ decyzji 30 maja 2022 r. Organ nie usprawiedliwił tak długiego okresu prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II. petitum skargi kasacyjnej, wymaga podkreślenia, że skoro postępowanie z wniosku spółki toczyło się na podstawie art. 30 w.r.u.s.t., to pierwszym terminem wyznaczającym termin załatwienia sprawy, był art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 cytowanego aktu, w myśl którego Prezes UKE powinien był wydać decyzję w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu.

Wniosek spółki wpłynął do organu 18 sierpnia 2020 r., drogą elektroniczną, to na mocy art. 61 § 3 i 3a k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony był ten dzień jako jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od tego dnia zaczął biec termin z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. Należy zauważyć, że termin ten jest terminem szczególnym (w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż odbiega od terminu kodeksowego z art. 35 § 3 k.p.a. (załatwienie sprawy przed organem I instancji, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Skarżący kasacyjnie organ nie miał wątpliwości, że termin 60 dni przewidziany przez art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. miał zastosowanie w sprawie. Zmierzał natomiast do wykazania, że okres ten w rzeczywistości podlegał wydłużeniu, gdy wystąpiły okresy niewliczane z mocy prawa do terminu załatwienia sprawy, jak wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. (terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresy doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresy zawieszenia postępowania, okres trwania mediacji oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu). Mimo że WSA wprost tego przepisu nie powoływał, to nie znaczyło, że wykluczał zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że "pierwsza faza postępowania" obejmowała okres od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (błędnie w świetle art. 61 § 3 k.p.a., choć korzystniej dla organu) do prawie końca listopada, gdy nadpłynęły odpowiedzi od operatorów (s. 12 uzasadnienia), czyli z pewnością okres 60 dni, korzystnie liczony dla organu (obejmując prawie 90 dni). Przy tym należy zauważyć, że korespondencja między organem a spółką odbywała się w zasadzie drogą elektroniczną, co wpływało wydatnie na szybkość czynności.

Sąd I instancji kierując się treścią art. 36 § 1 k.p.a. oczekiwał od organu, że, skoro nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t., to o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie powinien był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zatem jeszcze przed upływem wyżej wskazanego okresu, a nie dopiero 29 marca 2021 r. Prezes UKE powinien był poinformować spółkę zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Od 26 listopada 2020 r. do 29 marca 2021 r. organ nie podejmował czynności wyjaśniających. Złożenia 4 grudnia 2020 r. pełnomocnictwa przez pełnomocnika spółki nie można uznać za usunięcie braków formalnych, gdyż tożsamej treści pełnomocnictwo zostało dołączone do wniosku z 18 sierpnia 2020 r. Organ nie wykazał skutecznie, pod którą z okoliczności z art. 35 § 5 k.p.a. podpadałby okres postępowania między końcem listopada 2020 r. a końcem marca 2021 r. i tym samym nie podważył oceny WSA, który uznał ten okres za bezczynność organu (s. 12 uzasadnienia).

Kolejne postanowienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ wydał dopiero 24 grudnia 2021 r., w którym wyznaczył 90-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku, bez wskazania konkretnych okoliczności, które uzasadniały konieczność przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, tj. jakie działania i w jakim czasie organ będzie podejmował. Również w tym terminie nie tylko, że nie załatwił sprawy, ale, oprócz wezwania z 10 stycznia 2022 r. skierowanego do C., nie podejmował czynności. Podobnie w okresie między majem 2021 r. a 3 września 2021 r., gdy upłynął okres wyznaczony jego postanowieniem z 29 marca 2021 r. także nie podejmował czynności.

W tej sytuacji, chcąc podważyć stanowisko WSA o bezczynności organu w ww. terminach, Prezes UKE powinien był wykazać, w jaki sposób wyliczał, ustawowo zakreślony termin załatwienia sprawy i w prawidłowym terminie wydawał postanowienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a., i następowało to z uwzględnieniem okoliczności określonych w art. 35 § 5 k.p.a., a czego nie uczynił.

Sąd I instancji, opierając się na aktach sprawy doszedł do słusznego wniosku, że organ przekroczył termin wynikający z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t., a następnie terminy wyznaczone na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.. Zatem trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, gdyż nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia ani w ustawowym, ani zmienionym (z naruszeniem przepisów k.p.a.) terminie (s. 10 i 12 uzasadnienia).

Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia. Jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 (organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.- § 1; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. - § 2) i art. 35 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.), a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wyjaśniono, że pojęcie bezczynności zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 5346/16; Lex nr 2247856). Zatem ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny, czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Sąd I instancji, że bezczynność organu to stan obiektywny, czyli naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane (por. uzasadnienie ww. uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19).

Stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić niedziałanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

W świetle powyższego, w opinii NSA, w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął Sąd I instancji, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności. Tym samym nie naruszyło zaskarżone orzeczenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.

Należy wyjaśnić, że treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Natomiast w pkt 3 omawianego uregulowania jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewidziano rozstrzygnięcie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania, co następuje, gdy zakończono postępowanie i nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności (gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę). Natomiast gdyby organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, to należałoby skargę na bezczynność oddalić (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA w sprawie II OPS 5/19; uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M.niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex/el. 2021, komentarz do art. 149).

Wobec powyższego niezasadny okazał się także zarzut ujęty w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, nawet jeśli przyjąć, że Sąd I instancji nie uzasadnił jednoznacznie, które okoliczności należałoby rozpatrywać w świetle art. 35 § 5 k.p.a. i jaki miały wpływ na wydłużenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy (naruszenie 141 § 4 p.p.s.a.), to skarga kasacyjna nie wykazuje, aby powyższe mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd I instancji dostatecznie przedstawił stan sprawy, wskazał również na podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i nie dopuścił się sprzeczności w swoich twierdzeniach, gdyż przyznał, że na początku postępowanie toczyło się sprawnie, ale w późniejszym okresie nastąpiły nieuzasadnione przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Przedłużanie postępowania nie zostałoby przez Sąd zakwestionowane, gdyby organ dotrzymywał zakreślonych terminów zmiany terminów załatwienia sprawy oraz terminu zakończenia postępowania, a przede wszystkim, gdyby to służyło wyłącznie w celu podejmowania nowych czynności procesowych.

Przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z tych przypadków. Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie jedynie polemizuje ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie zarzutem naruszenia wskazanego przepisu czynić nie może. Przepis ten jako samodzielna podstawa kasacyjna nie może służyć ani podważaniu ustaleń faktycznych sprawy ani prawidłowości stosowania norm prawa materialnego.

Dlatego niezasadny okazał się zarzut z pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).