Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący S. G. wystąpił do Burmistrza Ż. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat w związku z wystąpienie zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. w wyniku huragany i nawałnicy w jego budynku mieszkalnym jednorodzinnym zostały spowodowane następujące uszkodzenia: zerwane pokrycie dachowe wraz z konstrukcją dachową w 70 % całej powierzchni dachu, namoknięty strop na całej powierzchni budynku, zniszczony komin, namoknięte mury budynku. Wnioskodawca określił, że wartość szacunkowa szkód wynosi powyżej [...] zł.

W następstwie rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz Ż., decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 930), zwanej dalej u.p.s., przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie zasiłku celowego, wypłacaną z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że w nocy [...] sierpnia 2017 r. doszło do znacznego zniszczenia budynku mieszkalnego, a powołany rzeczoznawca do szacowania strat w budynkach mieszkalnych określił, że procentowy udział uszkodzenia budynku wynosi 61%, czyli [...] zł zgodnie z załącznikiem nr 2 do Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 24 czerwca 2016 r., zwanych dalej: "Zasadami".

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się weryfikacji przyznanej mu pomocy finansowej. Skarżący podniósł, że z powodu zakazu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ż. o wydanie decyzji o stanie technicznym budynku i proponowanym sposobie naprawy szkód, niemniej wskazano mu, iż ma on we własnym zakresie zlecić sporządzenie ekspertyzy budowlanej, co też uczynił i w efekcie dołączył do odwołania sporządzoną na jego zlecenie prywatną ekspertyzę budowlaną, ustalającą stan techniczny budynku mieszkalnego, spowodowany działaniem zjawisk atmosferycznych.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebraną dokumentację organ I instancji prawidłowo uznał, że straty w budynku skarżącego kwalifikują się do przyznania zasiłku celowego w trybie art. 40 u.p.s., w wysokości [...] zł. SKO pokreśliło, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowania za poniesione szkody i jego rolą nie jest pełne zrekompensowanie powstałego w majątku skarżącego uszczerbku. Wskazało, że zasiłek przyznawany na tej postawie ma charakter uznaniowy i nie jest odszkodowaniem za doznane straty, lecz pomocą świadczoną ze środków publicznych dla zaspokojenia najpilniejszych potrzeb osób poszkodowanych, udzielaną w rozmiarach posiadanych środków na ten cel. Jak podkreśliło SKO, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. inspektorzy PINB w Ż. dokonali oceny uszkodzenia przedmiotowego budynku, stwierdzając że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 61 %, wskazując w uwagach zakaz użytkowania parteru i poddasza budynku. Powołana zaś przez Burmistrza Ż. komisja sporządziła w dniu [...] sierpnia 2017 r. "Protokół szkód", z którego wynika, że koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł. Skarżący we wskazanym "Protokole szkód" oświadczył, że nie wnosi uwag do treści protokołu i oszacowania szkody, potwierdzając to własnoręcznym podpisem.

Wskutek rozpoznania skargi skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn.. akt II SA/Bd 1466/17, uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd ten stwierdził, że organ nie rozważył prawidłowo całokształtu okoliczności dotyczących możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ukierunkowanego na konkretny cel - stratę, nie wiedząc czy i jaka została poniesiona przez wnioskodawcę strata. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zawierał trzy opinie w zakresie rozmiaru zniszczenia domu strony: - "Protokoł szkód" z [...] sierpnia 2017 r. sporządzony przez powołaną przez Burmistrza Ż. komisję, w którym określono uszkodzenie budynku na 28 %, - "Ocenę uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – sierpień 2017" z dnia [...] sierpnia 2017 r. wykonaną przez powołanego rzeczoznawcę M. W., przyjmującą powstanie 61% strat, oraz - ekspertyzę budowlaną, ustalającą stan techniczny budynku mieszkalnego, spowodowany działaniem zjawisk atmosferycznych, wyceniającą zakres uszkodzeń przedmiotowego budynku mieszkalnego na 80 % w skali ogólnej. Sąd podkreślił, że wskaźnik uszkodzeń ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości pomocy finansowej przewidzianej w załączniku nr 2 do Zasad. Sąd zarzucił, że pomimo przedłożenia przez skarżącego dowodu w postaci ww. ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez inż. bud. B. L., organ II instancji w zasadzie nie odniósł się w ogóle do treści tego dokumentu, a w szczególności określonego w nim rozmiaru i zakresu uszkodzeń budynku, powołując się jedynie na okoliczność podpisania przez skarżącego dokumentu "Protokół szkód" z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym to koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej 20.000 zł. W ocenie Sądu okoliczność podpisania przez skarżącego ww. protokołu nie może mieć, wbrew stanowisku SKO, przesądzającego znaczenia w sprawie, skoro protokół ten nie określa wartości maksymalnej oszacowanych szkód i skoro w dokumencie tym nie określa się w ogóle procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku jako całości.

WSA w Bydgoszczy stwierdził, że skoro skarżący w odwołaniu zakwestionował określną przez organ wielkość straty, przedkładając wykonaną na własne zlecenie ekspertyzę budowlaną, organ II instancji zobowiązany był do odniesienia się do tego dowodu oraz do zarzutów odwołania opartych na danych wynikających z ww. ekspertyzy, zważywszy że sam w sprawie zgromadził dwa ww. dokumenty określające odmiennie wielkość straty.

W tym stanie rzeczy, uznając że organ II instancji nie odniósł się i nie rozważył w całokształcie materiału dowodowego wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zskarżóną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy na podstawie § 1 i 2 zał. Nr 1 pkt 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017r., poz. 1547), art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Zaskarżoną decyzją, o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, organ I instancji działając na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. 16.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wcześniej przyznał już stronie kwotę [...]zł na remont tegoż budynku.

Kolegium wyjaśnia, że zgodnie z pismem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...], dla przyznania pomocy w formie zasiłku celowego stosuje się Zasady, zgodnie z którymi, pomoc jest udzielana w formie zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc może być przyznawana niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Wypłaty zasiłków celowych dokonywane są przez właściwe miejscowo ośrodki pomocy społecznej. Pomoc przeznaczona jest na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, podtopień, intensywnych opadów atmosferycznych, silnych wiatrów, wyładowań atmosferycznych lub osunięć ziemi, zwanych dalej "zdarzeniami klęskowymi".

W sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, którym ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, matką i czworgiem dzieci.

Z akt sprawy wynika, że powołana przez Burmistrza Ż. komisja sporządziła w dniu [...] sierpnia 2017r. Protokół Szkód, z którego wynika, że koszt usunięcia szkody został oszacowany na kwotę powyżej [...] zł. Z protokołu wynika, że konstrukcja dachowa uległa zniszczeniu w 75%. Skarżący w protokole szkód z dnia [...] sierpnia 2017 r. oświadczył cyt. "Wnioskodawca nie wnosi uwag co do treści protokołu i oszacowanej kwoty", potwierdzając to własnoręcznym podpisem - dowód: akta sprawy.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2018 r. inż. M. W. dokonał oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r. stwierdził, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku mieszkalnego wynosi 61%.

Z kolejnej oceny przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r" którą dwoje inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. dokonało oceny uszkodzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowodowane działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r. stwierdzając, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku gospodarczego z blachy wynosi 28%. W uwagach wskazali - zakaz użytkowania parteru i poddasza budynku.

Rozpatrując wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ I instancji działając na korzyść strony, uwzględnił wycenę wyższą oszacowanych strat tj. 61% zamiast 28%, uznając roszczenia strony. Rodzina strony otrzymała również pomoc rzeczową tj. 15 szt. worków cementu, 150 szt. pustaków, od [...] pustaki-suporeks za kwotę [...]zł, od Caritasu [...] zł z przeznaczeniem na zakup materiałów budowlanych.

W protokole z dnia [...] sierpnia 2017 wskazano na uszkodzenie budynku w 61% i przysługującej pomocy w kwocie [...]co w ocenie Kolegium świadczy o staranności komisji w podejmowaniu decyzji, bowiem ocena dokonana przez inspektorów nadzoru budowlanego w wysokości 28% nie została uwzględniona.

W dniu [...] września 2017 r. skarżący dostarczył do organu "Ocenę stanu technicznego budynku jednorodzinnego" dokonaną przez J. G. i "Ekspertyzę budowlaną" sporządzoną przez inż. B. L., przeprowadzane na zlecenie strony. Dokonujący ustaleń inż. bud. ląd. B. L. wskazał, że "można określić, że średni zakres uszkodzeń obiektu na - 80%.

W tym wypadku zastosowanie miałyby zapisy pkt IV.5 w związku z pkt II.6 i III Zasad tj. że oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez organ, w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe.

Kolegium dokonało sprawdzenia, czy osoby, które sporządziły oceny figurują na liście rzeczoznawców majątkowych (wykaz na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa) i ustaliło, że sporządzający wyceny na prywatne zlecenie strony na tej liście nie figurują. Zatem w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia ustaleń innych niż zostały poczynione w ocenie oszacowanych strat dokonanej w wysokości 61% - protokół z dnia [...] sierpnia 2017 r" co znajduje również potwierdzenie w protokole komisji szacującej szkody -protokół z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Kolegium zauważa, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela w obowiązku utrzymywania się także w trudnej życiowo sytuacji. Decyzje wydawane przez organy w tym zakresie opierają się na uznaniu administracyjnym.

Żaden przepis u.p.s., nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania.

Wobec powyższego, całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż organ I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa w tym zakresie i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania, art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie;

2/ przepisów postępowania, art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodowej i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz wskazaniom wiedzy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

U podstaw rozstrzygnięcia legło ustalenie, iż uszkodzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowodowane działaniem zjawisk atmosferycznych wynosi 61 %.

Skarżący zlecił wykonanie prywatnej ekspertyzy budowlanej rzeczoznawcy B. O.. Ocenił on średni zakres uszkodzeń obiektu na 80% w skali ogólnej. Przy przyjęciu tego typu wskaźnika uszkodzeń zgodnie z załącznikiem 2 do Zasad, wartość wypłaconego świadczenia winna wynosić [...] zł. W takim stanie faktycznym zasadne jest postanowienie Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. o zakazie użytkowania parteru i poddasza budynku. Ze względu na ogólny zły i w znacznej części awaryjny stan techniczny obiektu, zalecona została jego rozbiórka.

W takim stanie rzeczy nie jest możliwe określenie zakresu uszkodzeń na 61%. Przy przyjęciu takiego wskaźnika dom nadawałby się do remontu, a nie do zburzenia. Kwota [...]zł jest niewystarczająca do odbudowy nieruchomości. Obecnie skarżący rozpoczął budowę nowego domu od podstaw. Jednakże w najbliższym czasie zabraknie mu środków do jej kontynuowania.

Wskaźnik uszkodzenia nieruchomości na poziomie 61% przeczy zasadom logiki, gdyż już nawet w postanowieniu Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. został wskazany zakaz użytkowania parteru i poddasza budynku.

Organ II instancji przy ustalaniu stanu faktycznego po raz kolejny pominął ekspertyzę budowlaną inż. bud.- ląd. B. L., gdzie w sposób wyczerpujący przedstawił i opisał skalę zniszczeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 11 listopada 1983 r., II SA 1072/83, GAP 1986, nr 9, s. 46; wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42; wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., II SA 1034/84, OSPiKA 1985, nr 11, poz. 217; wyrok NSA z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 1344/93, LEX nr 1689101; wyrok NSA z 11 kwietnia 1997 r., I SA/Lu 441/96, LEX nr 1691430; wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246).

Wskazanie, iż organ odmówił wiarygodności ekspertyzie, bowiem B. L. nie figuruje na liście rzeczoznawców majątkowych. Ustalenie takie jest błędne. Osoba ta figuruje na liście rzeczoznawców budowlanych członków kujawsko- pomorskiej okręgowej izby inżynierów budownictwa pod numerem 18 (w załączeniu lista).

Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. (Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r.f I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-S. poz. 131).

Organ II instancji nie sprostał zatem wymogom ustawowym dotyczącym oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego z uwagi na straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej stanowią przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ups. Zgodnie z ich treścią zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Weryfikacja zatem wniosku o przyznanie zasiłku celowego musi zostać oparta na wskazanych regulacjach prawnych i określonych w nich przesłankach przyznania zasiłku celowego. Przesłanką zaś warunkującą możliwość przyznania wskazanej pomocy, wprost określoną w art. 40 ust. 2 ups, jest wymóg poniesienia straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej (m.in. z zasadą subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.s.p.).

W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Zasady te zawarte zostały w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. znak DOLiZK-IV-775-1/2016 oraz w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. określone zostały zasady udzielania pomocy finansowej w wysokości nie przekraczającej 6000 zł dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Natomiast pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. ustanowione zostały zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego, w wysokości odpowiednio nie przekraczającej kwoty 20.000 zł (w szczególnych przypadkach 200.000 zł) oraz 200.000 zł. Należy podkreślić, że ww. pisma organu rządowego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jako że podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a zatem w art. 40 ups. Niemniej jednak pisma ta obrazują określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedlają one założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, mając na względnie Zasady udzielania pomocy finansowej.

Rację ma organ odwoławczy, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 u.p.s., podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyte w art. 40 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to, że organ orzekający w sprawie przedmiotowego świadczenia posiada większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zatem zobowiązany do rzetelnego wyjaśnienia i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 kpa). Niezgodna z prawem jest więc decyzja uznaniowa w której organ nie ustali, nie odniesie się czy też nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności, jak też pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, bądź pominie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym przedłożony przez stronę. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie ustosunkuje się i nie zweryfikuje materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy

W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżący należy do osób poszkodowanych zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy oraz, że w wyniku tego zdarzenia powstały straty w stanowiącym jej własność budynku mieszkalnym. Jak podkreślono wyżej określoną w art. 40 ust. 2 u.p.s., przesłanką warunkującą możliwość przyznania pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył określenia wysokości poniesionej straty przez skarżącego. Podkreślić należy, że wskaźnik uszkodzeń ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości pomocy finansowej, gdyż od jego wymiaru została uwarunkowana w załączniku nr 2 do Zasad. Pomimo przedłożenia przez skarżącego dowodu w postaci ekspertyzy budowlanej, ustalającej stan techniczny budynku mieszkalnego, spowodowany działaniem zjawisk atmosferycznych, wyceniającej zakres uszkodzeń przedmiotowego budynku mieszkalnego na 80 % w skali ogólnej, organ odwoławczy uchylił się od odniesienia się do treści tego dokumentu, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotne znaczenie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji ma okoliczność, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest po raz drugi przez organ odwoławczy, skutkiem uchylenia jego poprzednio zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r., wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn.. akt II SA/Bd 1466/17. Wytyczne zawarte w ww. wyroku są z mocy art. 170 p.p.s.a, mają moc wiążącą zarówno dla stron, jak i orzekającego obecnie Sądu.

Z ww. wyroku wynika, że przyczyną uchylenia zaskarżonej ww. decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., był fakt nieodniesienia się i nierozważenia w całokształcie materiału dowodowego wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a także nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W ww. wytycznych WSA w Bydgoszczy wskazał, że pomimo przedłożenia przez skarżącego dowodu w postaci ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez inż. bud. B. L., organ II instancji w zasadzie nie odniósł się w ogóle do treści tego dokumentu, a w szczególności określonego w nim rozmiaru i zakresu uszkodzeń budynku. WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził też, że skoro skarżący w odwołaniu zakwestionował określną przez organ wielkość straty, przedkładając wykonaną na własne zlecenie ekspertyzę budowlaną, organ II instancji zobowiązany był do odniesienia się do tego dowodu oraz do zarzutów odwołania opartych na danych wynikających z ww. ekspertyzy, zważywszy że sam w sprawie zgromadził dwa ww. dokumenty określające odmiennie wielkość straty.

Wobec powyższego argument organu odwoławczego odnoszący się do faktu, że sporządzający na zlecenie skarżącego ekspertyzę budowlaną inż. B. L., nie figuruje na liście rzeczoznawców majątkowych Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, nie mógł zwolnić organu od wykonania ww. wytycznych WSA w Bydgoszczy. Wynika to z trzech okoliczności.

Po pierwsze, wytyczne te wiążą, bez względu na fakt, czy ww. rzeczoznawca figuruje, czy też nie figuruje na stosownej liście ministerialnej. Argument tyczący się tejże listy, organ odwoławczy mógł zawrzeć w skardze kasacyjnej od ww. wyroku, a skoro nie został on zaskarżony, to stanowisko w nim wyrażone jest wiążące.

Po drugie, niezależnie od ww. wytycznych WSA w Bydgoszczy, w sytuacji przedłożenia przez stronę opinii, która w ocenie organu nie może stanowić podstawy wyceny z powodu nieposiadania odpowiednich kwalifikacji przez rzeczoznawcę, obowiązkiem organu było poinformowanie strony o tym fakcie, by dać stronie możliwość wykazania posiadania przez rzeczoznawcę stosownych kwalifikacji bądź zlecenia opinii przez innego rzeczoznawcę, który stosowne kwalifikacje posiada. Zaniechanie przez organ tej powinności złamało zasadę zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Ponadto sposób wykazania przez organ odwoławczy braku stosownych kwalifikacji przez inż. B. L. jest, tak pod względem faktycznym (brak jakiegokolwiek dokumentu w tym zakresie), jak i pod względem prawnym (brak wskazania przepisu o wiążącym charakterze ministerialnego wykazu) niewystarczający, albowiem odbiera stronie możliwość zakwestionowania ewentualnych faktów i wywodów w tym zakresie.

Po trzecie, niezależnie również od ww. wytycznych WSA w Bydgoszczy, ministerialny materiał publikacyjny, na który powołuje się organ (postanowienia pkt IV.5 w związku z pkt II.6 i III Zasad, które nie należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa), nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a., a to oznacza, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek stosowania przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a z przepisów tych wynika, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonuje się oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro więc skarżący zakwestionował oszacowaną przez organ I instancji wysokość strat na 61 % (ekspertyza z dnia [...] sierpnia 2017 r.), poprzez przedłożenie ekspertyzy rzeczoznawcy, to obowiązkiem organu było odniesienie się do treści merytorycznej tej ekspertyzy, nawet w sytuacji, kiedy nie mogłaby z przyczyn formalnych stanowić podstawy wyliczenia wysokości strat. Nie można bowiem zanegować prawa strony dokonania przez organ weryfikacji trafności oszacowania strat, zawartego w ekspertyzie z dnia [...] sierpnia 2017 r., poprzez odniesienie się do argumentacji zawartej w ekspertyzie dostarczonej przez stronę. Nie było bowiem przeszkód, by analizy takiej dokonać, zwracając się choćby do autora analizy wykonanej przez rzeczoznawcę M. W., by ustosunkował się do argumentacji dostarczonej przez stronę (vide; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 416/18).

W świetle powyższego zachodziła więc konieczność ponownego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, by organ odwoławczy p[onownie rozpatrzył sprawę, z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych, co oznacza też uwzględnienie stanowiska WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1466/17.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).