Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 933/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2,  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91, art. 93  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 30 ust. 6 i 11
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Kolno z dnia 9 września 2011 r. nr XI/65/2011 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego 1. stwierdza nieważność uchwały nr XI/65/2011 Rady Gminy w Kolnie z dnia 9 września 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, w części dotyczącej § 1, nadania w załączniku do uchwały nr XXVIII/150/2009 nowego brzmienia § 3 ust. 2, w zakresie sformułowania: "warunki lokalowe i środowiskowe" oraz "jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3", § 3 ust. 3 i ust. 9 oraz zapisów w tabeli dodatkowych funkcyjnych pkt I ppkt 2 i pkt II ppkt 2; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2003 r., Nr 142, poz. 1151), Rada Gminy w Kolnie podjęła w dniu 9 września 2011 r. uchwałę, Nr XI/65/2011, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego.

W oparciu o art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej: w § 1, nadania w załączniku do uchwały Nr "[...]" nowego brzmienia § 3 ust. 2, w zakresie sformułowania: "warunki lokalowe i środowiskowe" oraz" jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3", § 3 ust. 3 i ust. 9 oraz zapisów w tabeli dodatków funkcyjnych pkt I ppkt 2 i pkt II ppkt 2.

Uzasadniając swoje żądanie Wojewoda na wstępie wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do nakazu ścisłej wykładni prawodawczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ administracji wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Podał, że stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, tj. za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34.

W ust. 2 nowego brzmienia § 3 nadanego w § 1 uchwały, Rada postanowiła, iż dodatek funkcyjny dyrektorowi przyznaje się za warunki organizacyjne, uwzględniając: liczbę oddziałów, ilość zastępców, zmianowość, warunki lokalowe i środowiskowe oraz funkcjonowanie szkoły, jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3, z którego wynika iż przysługuje on dyrektorowi lub wicedyrektorowi szkoły pełniącemu funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego. Jak wynika z powyższego, Rada określiła w ramach szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego warunki, które w ocenie organu nadzoru nie są warunkami które są związanymi stricte z pełnieniem funkcji dyrektora szkoły, czy przedszkola. Z treści natomiast ust. 3 nowego brzmienia § 3 wynika, iż Rada Gminy przyznała dodatek funkcyjny, w granicach określonych w tabeli dodatków funkcyjnych umieszczonej na końcu zapisu § 3 dyrektorom, przedszkola, dyrektorom szkoły i wicedyrektorom, pełniącym funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego, a więc również za działalność niezwiązaną stricte z wykonywaniem obowiązków dyrektora szkoły, przedszkola, które to zostały wyartykułowane w ustawie o systemie oświaty. Koordynowanie projektu, czy pełnienie funkcji lidera projektu unijnego nie jest zawiązane z kierowaniem szkołą, przedszkolem w sposób bezpośredni.

Rada Gminy na podstawie powołanego przepisu - art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, winna ustalić, m.in. szczegółowe warunki przyznawania dodatku funkcyjnego, związane bezpośrednio z pełnioną funkcją. Dokonując jednak regulacji w tym zakresie Rada wprowadziła, w ramach szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego dyrektorowi, oprócz warunków związanych z pełnieniem tej funkcji również, m.in. takie warunki, jak warunki lokalowe i środowiskowe, wyniki szkoły w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego, które w ocenie organu nadzoru pozostają w sprzeczności z intencją ustawodawcy i nie stanowią warunków uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego. Dodatek ten traktować należy jako dodatek związany ze sprawowaną funkcją, na co wskazują zapisy § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust.1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, opiekuna stażu.

Mając zatem na uwadze zakres swobody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom składników wynagradzania wynikających z przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz wyżej powołanego rozporządzenia należy uznać, iż warunki wskazane w sentencji rozstrzygnięcia – "warunki lokalowe i środowiskowe" oraz "jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3, za sprzeczne z cytowanym § 5 rozporządzenia.

Rozporządzenie nie przewiduje również, aby dyrektorowi lub wicedyrektorowi pełniącemu funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego przysługiwał "specjalny" dodatek funkcyjny. Ponadto, Wojewoda podkreślił, iż dodatek funkcyjny jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale wiąże się także ze zwiększonym zakresem odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników.

Organ nadzoru wskazał, iż powyższe stanowisko, częściowo znajduje oparcie, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 294/07, w którym Sąd stwierdził nieważność, m.in. zapisów dotyczących warunków lokalowych i środowiskowych w jakich funkcjonuje szkoła, wskazując, iż dodatek funkcyjny związany jest ze sprawowaną funkcją, w związku z czym jego wysokość nie powinna być uzależniona od czynników mogących warunkować wysokość dodatku motywacyjnego, którego specyfiką jest zależność od wyników pracy szkoły lub nauczyciela.

Nadto, skarżący podniósł, że w ust. 9 nowego brzmienia § 3 nadanego w § 1 uchwały Rada postanowiła, iż dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla podratowania zdrowia, w okresach za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków będących podstawą przyznania dodatku, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Zapis ten nie stanowi ani o wysokości dodatków funkcyjnego, ani nie dotyczy szczegółowych warunków jego przyznawania.

Powyższy zapis nie mieści się zatem w granicach upoważnienia, określonego przez ustawodawcę w wyżej" powołanym art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.

Ustawodawca bowiem w granicach tego upoważnienia przewidział jedynie możliwość określenia wysokości, m.in. dodatku funkcyjnego oraz szczegółowe warunki jego przyznawania, nie mieści się natomiast w nim możliwość określenia przez Radę kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Uzasadnienie dla braku uprawnienia do dodatku funkcyjnego, jego nie przysługiwania znajduje oparcie w obowiązujących przepisach ustawowych, skoro bowiem np. zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo jedynie do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54, to a contrario należy przyjąć, iż dodatek funkcyjny, z tytułu pełnienia określonej funkcji podczas sprawowania obowiązków w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia nauczycielowi nie przysługuje. Analogicznie w pozostałych sytuacjach określonych w powołanym wyżej ust. 9 nowego brzmienia § 3.

Wojewoda podniósł, iż w związku z tym, iż zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego nie może podlegać wykładni rozszerzającej, Rada dokonując powyżej regulacji działała bez podstawy prawnej. Stanowisko organu nadzoru znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administarcyjnym, w tym, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 494/08. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt. I OSK 180/09, stwierdził, iż: "w normatywnym pojęciu warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków". Podkreślając jednocześnie, iż skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa (akt prawa miejscowego), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi".

Z kwestionowanymi w skardze postanowieniami - ust. 2 i ust. 3 nowego brzmienia § 3, o którym mowa w § 1 uchwały łączą się zapisy tabeli dodatków funkcyjnych, o których mowa w sentencji skargi - określają one wysokość dodatku funkcyjnego za pełnienie funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego przez dyrektora szkoły, przedszkola oraz wicedyrektora, winny zatem i one być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała Rady Gminy Kolno Nr XI/65/2011 we wskazanej w skardze części, winna zostać uznana za nieważną. Jednocześnie z uwagi na okoliczności, iż upłynął 30 dniowy termin, w którym organ nadzoru mógł wyeliminować kwestionowane zapisy poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga stała się konieczna i jest uzasadniona.

Podał, że uchwała ta została przedłożona Wojewodzie do sprawdzenia w dniu "[...]", stąd skarga oparta jest na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi Rada Gminy stwierdziła, iż zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione.

Podniosła, że przedmiotowa zmiana uchwały miała na celu umożliwienie przekazywania dyrektorom szkól lub przedszkola gminnego wynagrodzenia z tytułu projektów unijnych, które prowadziły te jednostki. Zmiana całego § 3 dotychczasowego Regulaminu podyktowana była wyłącznie zasadami, określonymi w technikach legislacyjnych, co oznacza, że postanowienia inne, niż dotyczące dodatku za pełnienie funkcji lidera projektu unijnego nie były zmieniane w stosunku do dotychczasowego - niekwestionowanego przez organ nadzoru - brzmienia.

Zdaniem Rady Gminy, postanowienia § 3 ust. 2 i ust. 3 oraz zakwestionowane punkty tabeli dodatków funkcyjnych nie pozostają w sprzeczności z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela - Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. :dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy) oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby do warunków przyznania dodatku funkcyjnego zaliczyć warunki lokalowe i środowiskowe szkoły, jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz pełnienie funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego. W ocenie Rady, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że powyższe warunki "nie są warunkami, które są związane stricte z pełnieniem funkcji dyrektora". Organ nie wskazał w żaden sposób, jakie warunki uważa za takie i z jakich przyczyn, nie wskazał też przepisów prawa na oparcie swojego stanowiska.

Nie ma też żadnych podstaw do stwierdzenia, że muszą to być warunki stricte związane z wykonywaniem funkcji dyrektora. Bez wątpienia bowiem, dodatek funkcyjny przysługuje za sam fakt pełnienia funkcji dyrektora, czy też innych funkcji, określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy. Rada wskazała, iż tego nie kwestionuje; nie przeczą temu też postanowienia zaskarżonej uchwały. Wręcz przeciwnie, w § 3 ust. 1 Regulaminu jest zapis: "nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora szkoły albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, przysługuje dodatek funkcyjny".

Zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia - dodatek funkcyjny przysługuje również nauczycielom, którym powierzono " ... inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły ... ". Prowadzenie przez dyrektora przedszkola, czy dyrektorów bądź wicedyrektora szkoły funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego zostało zaś przewidziane w statutach tych jednostek organizacyjnych Gminy "[...]" - uchwała nr "[...]" Rady Pedagogicznej Przedszkola Samorządowego w "[...]" z "[...]" - uchwała Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w "[...]" z dnia "[...]" - uchwała Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół w "[...]" z dnia "[...]" - uchwała Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w "[...]" z dnia "[...]". Konieczność zakwestionowanych zmian wyniknęła zaś stąd, że nie ma żadnych innych możliwości do uznania przez Instytucję Pośredniczącą wydatków na wynagrodzenia za wydatki kwalifikowane. Prowadzenie zaś projektów unijnych służy rozwojowi zarówno uczniów, jak i szkoły. Ponadto, zdaniem Gminy postanowienia § 3 ust. 9 Regulaminu nie stanowią również istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten ma charakter informacyjny i jego celem jest jedynie wskazanie, kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Postanowienia te nie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa .

Zdaniem Gminy, powyższe, kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia Regulaminu są zgodne z prawem, a jednocześnie zasadne i celowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem, sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Wskazać należy, iż samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. W myśl art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Zatem, obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru.

Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (uchwała została przedłożona Wojewodzie do sprawdzenia w dniu "[...]"). W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi gminnemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów.

Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego m.in. w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Przede wszystkim wskazać należy, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W normatywnym akcie wykonawczym nie można też powtarzać, czy modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii.

Mając na uwadze wskazane powyżej ustawowe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko Wojewody wskazane w uzasadnieniu skargi, co do tego, iż Rada Gminy podejmując w dniu 9 września 2011 r. zaskarżoną uchwałę, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego, w części dotyczącej: w § 1, nadania w załączniku do uchwały Nr "[...]" nowego brzmienia § 3 ust. 2, w zakresie sformułowania: "warunki lokalowe i środowiskowe" oraz" jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3", § 3 ust. 3 i ust. 9 oraz zapisów w tabeli dodatków funkcyjnych pkt I ppkt 2 i pkt II ppkt 2, w sposób istotny i rażący naruszyła przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.

Z treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, tj. za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34.

Natomiast, wbrew wskazanej powyższej ustawowej regulacji, w ust. 2 nowego brzmienia § 3 nadanego w § 1 uchwały, Rada Gminy postanowiła, iż dodatek funkcyjny dyrektorowi przyznaje się za warunki organizacyjne, uwzględniając: liczbę oddziałów, ilość zastępców, zmianowość, warunki lokalowe i środowiskowe oraz funkcjonowanie szkoły, jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji o której mowa w ust. 3, z którego wynika iż przysługuje on dyrektorowi lub wicedyrektorowi szkoły pełniącemu funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego.

Słusznie więc Wojewoda uznał, iż Rada określiła w ramach szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego warunki, które nie są warunkami związanymi stricte z pełnieniem funkcji dyrektora szkoły czy przedszkola.

Z ust. 3 nowego brzmienia § 3 wynika, iż Rada Gminy przyznała dodatek funkcyjny, w granicach określonych w tabeli dodatków funkcyjnych umieszczonej na końcu zapisu § 3 dyrektorom przedszkola, dyrektorom szkoły i wicedyrektorom, pełniącym funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego, a więc również za działalność niezwiązaną stricte z wykonywaniem obowiązków dyrektora szkoły, przedszkola, które to zostały uregulowane i wyartykułowane w ustawie. Koordynowanie projektu, czy pełnienie funkcji lidera projektu unijnego nie jest związane z kierowaniem szkołą, przedszkolem w sposób bezpośredni.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w zakresie regulacji wskazanego przepisu prawa, a więc powołanego art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy nie mieszczą się, w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego dyrektorowi, poza warunkami związanych z pełnieniem tej funkcji, inne warunki, jak określone w zaskarżonej uchwale (warunki lokalowe i środowiskowe, wyniki szkoły w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego). Wskazane warunki pozostają w sprzeczności z regulacją ustawową i nie stanowią warunków uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego.

Za przyjęciem stanowiska, iż dodatek ten traktować należy jako dodatek związany ze sprawowaną funkcją, jak prawidłowo przyjął organ nadzoru, wskazują także zapisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego za pracę w dniu wolnym od pracy.

W § 5 powołanego wyżej rozporządzenia wskazano, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust.1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, opiekuna stażu.

Biorąc pod uwagę zakres swobody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom składników wynagradzania wynikających z przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz wyżej powołanego rozporządzenia należało uznać, iż warunki wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu: "warunki lokalowe i środowiskowe" oraz "jej wyniki w nauczaniu i wychowaniu oraz za pełnienie funkcji, o której mowa w ust. 3", za sprzeczne z cytowanym § 5 rozporządzenia. Akt ten nie przewiduje także, aby dyrektorowi lub wicedyrektorowi pełniącemu funkcję lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego przysługiwał "specjalny" dodatek funkcyjny.

Ponadto, jak podkreślił organ nadzoru, dodatek funkcyjny jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, gdyż dodatek funkcyjny stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale wiąże się także ze zwiększonym zakresem odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników.

Także zastrzeżenia Wojewody odnośnie do uregulowania ust. 9 nowego brzmienia § 3 nadanego w § 1 uchwały Rady znajdują pełne uzasadnienie.

W tej kwestii Rada postanowiła, iż dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla podratowania zdrowia, w okresach za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków będących podstawą przyznania dodatku, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.

Zapis ten rzeczywiście nie stanowi ani o wysokości dodatków funkcyjnego, ani nie dotyczy szczegółowych warunków jego przyznawania. Regulacja ta nie mieści się zatem w granicach upoważnienia, określonego przez ustawodawcę w powoływanym art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Ustawodawca bowiem w granicach tego upoważnienia przewidział jedynie możliwość określenia wysokości, m.in. dodatku funkcyjnego oraz szczegółowe warunki jego przyznawania. Nie mieści się natomiast w nim możliwość określenia przez Radę kiedy dodatek funkcyjny nie przysługuje. Analogicznie w pozostałych sytuacjach określonych w powołanym wyżej ust. 9 nowego brzmienia § 3 .

Uzasadnienie dla braku uprawnienia do dodatku funkcyjnego, jego nie przysługiwania znajduje oparcie w obowiązujących przepisach ustawowych, na co organ nadzoru wskazał szeroko w skardze. Stanowisko Wojewody, w ocenie Sądu, zasługuje na pełną aprobatę. Faktycznie Rada dokonując powyżej regulacji działała bez podstawy prawnej, albowiem zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Konsekwentnie, z uwagi, iż z kwestionowanymi w skardze postanowieniami - ust. 2 i ust. 3 nowego brzmienia § 3, o którym mowa w § 1 uchwały łączą się zapisy tabeli dodatków funkcyjnych, o których mowa w sentencji skargi - określają one wysokość dodatku funkcyjnego za pełnienie funkcji lidera, kierownika partnera lub koordynatora projektu unijnego przez dyrektora szkoły, przedszkola oraz wicedyrektora, winny zatem i one być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Reasumując, należy wskazać, że pomimo iż, wynikająca z przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, jednakże nie oznacza ona dowolności w kwestii ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia. Rada Gminy ewidentnie wykroczyła poza zakres udzielonej jej kompetencji, postanowienia regulaminów nie mogą być inne dla pracowników niż przewidziane w przepisach Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. W niniejszej sprawie, organ uchwałodawczy przekroczył kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowiąc o tym kiedy dodatek funkcyjny jako składnik wynagrodzenia przysługuje lub nie, ponieważ nie pozwalają one Radzie na decydowanie o tym, w jakich sytuacjach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia. Dokonanie takiego uregulowania jest niedopuszczalne.

Jak już powyżej zostało wskazane, uchwalany w tym przedmiocie regulamin ma jedynie charakter wykonawczy i nie może wkraczać w materię uregulowaną w aktach prawnych wyższego rzędu. Realizacja zaś kompetencji powierzonych do szczegółowego opracowania musi ściśle przestrzegać wytyczne zawarte w upoważnieniu, literalnie interpretując normy kompetencyjne. Organ prowadzący szkołę nie może stanowić regulacji dotyczących "wynagrodzenia" jako takiego, lecz jedynie tych jego składników, które zostały wymienione w art. 30 ust. 6 ustawy.

W związku z czym, także uprawnienie nauczyciela do dodatku funkcyjnego w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia, w okresach za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków będących podstawą przyznania dodatku, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia, wynikają expressis verbis z ustawy i brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowienia o tym w akcie prawa miejscowego.

Wskazać należy, że zagwarantowana w art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy, nie wyklucza jej podporządkowania prawu, gdyż gmina nie stoi ponad prawem. Organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy (stanowione przez nie przepisy, podejmowane uchwały, decyzje oraz czynności prawne) muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem, w tym z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską. Argumenty Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły więc zostać uwzględnione.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skarga została uwzględniona, zatem zaskarżony akt w części, co do której została stwierdzona nieważność, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., nie może być wykonany. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.