Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 887/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.. 2 ust.1 pkt 2, art.7 ust.2 i 3, art.54 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art.107
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

IV SA/Po 887/13

Uzasadnienie

Burmistrz J. decyzją z dnia [...].05.2013r. nr [...] na podstawie art.2 ust.1 pkt 2, art.7 ust.2 i 3, art.54 ust.1 i 3 ustawy z dnia 27.08.2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz.1027 ze zm., zwanej ustawą, odmówił przyznania A.W. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z powodu braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikami MGOPS w J.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe wnioski wnioskodawcy wpłynęły do organu w dniu 12.04.2013r. i 25.04.2013r. W dniu 18.04.2013r. organ wysłał do wnioskodawcy wezwania o umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania o godzinie 11.00 w dniu 08.05.2013r. lub w dniu 09.05.2013r. oraz do uzupełnienia dokumentacji. Wezwania te po uprzednim awizowaniu wnioskodawca osobiście odebrał w dniu 06.05.2013r. Pracownicy socjalni w w/w terminach udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy, jednakże go tam nie zastali.

Następnie organ przytoczył treść art.54 ust.3 ustawy wskazując, że decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy wydaje się po:

1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających:

a) posiadanie obywatelstwa polskiego,

b) zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2.

Tak więc w myśl art.54 ust.3 ustawy decyzję przyznającą pomoc w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydaje się m.in. po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu przyznania żądanej pomocy z powodu braku współdziałania skarżącego z MGOPS w J. polegającego na ciągłym uniemożliwianiu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym dokonania oceny jego sytuacji materialno - bytowej, która jest niezbędna do ustalenia prawa do otrzymania przedmiotowej formy pomocy.

Dalej organ podkreślił, że dokonanie oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania wnioskowanych świadczeń dokonuje się zgodnie z art.107 ust.1 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy. Do jego przeprowadzenia niezbędna jest współpraca i współdziałanie wnioskodawcy. Bez tego współdziałania ustalenie sytuacji materialno – bytowej oraz zdrowotnej jest niemożliwe. Wobec braku wspomnianego współdziałania ze strony wnioskodawcy odmówiono udzielenia wnioskowanej pomocy.

Skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji do SKO w K. kwestionując zasadność decyzji odmownej.

Skarżący w uzasadnieniu odwołania wyraził niezadowolenie z działalności organu. Podkreślił, że w jego ocenie w jego przypadku zbędne jest przeprowadzanie wywiadu środowiskowego. Wskazał, że zaskarżona decyzją jest zemstą organu za pisanie przez niego skarg dotyczących działalności MGOPS w J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art.54 ust.3 ustawy. Wskazał, że w myśl art.7 ust.3 ustawy w celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej. W art.106 ust.4 u.p.s. jest zapis, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.

Kolegium podkreśliło, że skarżącego zawiadomiono o terminie planowanych wizytach pracownika socjalnego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Pomimo tego skarżącego nie zastano w domu w dniu 08.05.2013r. i 09.05.2013r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że skarżący jako osoba bezrobotna nie miał powodu aby nie być w domu w przynajmniej w jednym z wyznaczonych terminów. uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwiło ustalenie, czy przyznanie świadczenia jest uzasadnione.

A.W. w ustawowym terminie wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zgadzając się z tą decyzją.

W skardze szeroko odniesiono się do pracy organów samorządowych w J. dokonując jej negatywnej oceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Profesjonalny pełnomocnik skarżącego z urzędu pismem z dnia 10.03.2014r. doprecyzował stanowisko skarżącego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zarzucił naruszenie:

1/ art.7,8 i 9 Kpa wskazując, że brak współdziałania skarżącego spowodowany był jego chorobą,

2/ art.6 Kpa poprzez wydanie decyzji przez Burmistrza J. bez podstawy prawnej, gdyż skarżący z uwagi na swoją chorobę nie współdziałał z organem administracji, a nie jego pracownikami,

3/ niezgodność art.54 ust.3 pkt 2 i 4 ustawy z art.68 Konstytucji w zakresie w jakim uzależniono prawo do przyznania pomocy osobie nieubezpieczonej od uprzedniego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zakwestionował ponadto:

1/ uznanie przez organ, że współdziałanie skarżącego z Burmistrzem było warunkiem koniecznym przyznania skarżącemu przedmiotowego prawa,

2/ przyjęcie, że przepisy prawa dopuszczają odmowę przyznania świadczeń opieki zdrowotnej w razie braku współdziałania skarżącego podczas, gdy Burmistrz mógł we własnym zakresie ustalić sytuację majątkową skarżącego,

3/ brak zgromadzenia i dopuszczenia dowodów na okoliczność sytuacji materialnej skarżącego znajdujących się w aktach innych postępowań dotyczących skarżącego, a prowadzonych przez Burmistrza,

Uszczegółowiając zarzuty wskazano między innymi, że skarżący jest osobą chorą, pozbawioną jakichkolwiek środków pieniężnych, nie podlegającą ubezpieczeniu rolniczemu. Jako osoba schorowana nie mógł współpracować z organem. Nie posiada dowodów uprawdopodabniających istnienie choroby, gdyż wskutek m.in. wydania zaskarżonej decyzji nie może podjąć leczenia. Między innymi cierpi na wadę wzroku w znacznym stopniu utrudniającą mu m.in. czytanie. Dlatego nie mógł współdziałać z organem, który z racji sprawowania opieki nad skarżącym powinien o tym wiedzieć.

Dalej skarżący wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję działał bez podstawy prawnej albowiem to nie brak współdziałania z pracownikami organu, a brak przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji odmownej. Skarżący podkreślił, że ugruntowany jest pogląd, że trudność bądź niemożność przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą nie jest wystarczającym powodem odmówienia mu potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych.

Skarżący powołując się m.in. na art.77 § 4 Kpa zauważył, że organ administracji ma obowiązek uwzględnienia faktów znanych organowi z urzędu. Według zaś art.220 § 1 Kpa nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane organowi z urzędu. Dalej, wskazując na art.107 ust.4 u.p.s. skarżący wskazał, że osoba ubiegająca się po raz kolejny o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej nie jest zobowiązana do sporządzenia nowego wywiadu środowiskowego. Wówczas sporządza się aktualizację wywiadu. Skarżący korzysta ze stałych form pomocy społecznej. W jego przypadku należy więc sporządzać w/w aktualizacje nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Wywiad środowiskowy sporządzony dla celów jednego postępowania może zostać wykorzystany na potrzeby innego postępowania. W dokumentacji organu I instancji znajdował się już przedmiotowy wywiad środowiskowy. Kwestią o zasadniczym znaczeniu było nieuwzględnienie przez organy "poprzedniego" wywiadu (znanego mu z urzędu) i żądanie przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego. Podkreślono, że sytuacja życiowa nie uległa zmianie, a więc przeprowadzony uprzednio wywiad środowiskowy nie wymagał aktualizacji.

Powołując się na judykaturę skarżący zauważył, że wywiad środowiskowy stanowi specyficzny środek dowodowy, a obowiązek jego przeprowadzenia nie może pozostawać z ustawowymi celami pomocy społecznej w sytuacji, gdy osoba pozostająca w trudnej sytuacji życiowej składa wiele wniosków o przyznanie świadczeń. Podkreślił, że nie jest celem ustawodawcy ograniczanie pomocy poprzez nakładanie na ubiegających się o nią obowiązku przedkładania dla załatwienia każdorazowego wniosku powielających się dokumentów każdorazową aktualizację wywiadu. Wyjaśnił, że przedmiotowe wnioski złożone zostały przed upływem sześciu miesięcy od sporządzenia ostatniego wywiadu środowiskowego. Organ jednak nie poddał analizie protokołów z innych spraw.

Dalej skarżący nadmienił, że wywiad środowiskowy nie jest jedynym możliwym dowodem w postępowaniu. W razie trudności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ zobligowany był starać się przeprowadzić inne dowody, np. wywiad z rodziną wnioskodawcy. Niewyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego nie daje podstaw do instrumentalnego stosowania art.11 ust.2 Kpa (winno być u.p.s.).

Ponadto skarżący podniósł zarzut niezgodności art.54 ust.3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 27.08.2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z art.68 Konstytucji RP w zakresie w jakim przytoczony przepis uzależnia prawo do przyznania pomocy osobie ubezpieczonej od uprzedniego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego wnioskując o zwrócenie się przez Sąd ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie powołał się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte w piśmie z dnia 04.10.2013r. kierowanym do Ministra Zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].07.2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...].05.2013r. nr [...] odmawiającą A.W. przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z powodu braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikami MGOPS w J.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają osoby objęte powszechnym, obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym (ubezpieczeni), a także w myśl art.2 ust.1 pkt 2 ustawy inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, zwanej dalej u.p.s.), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, a więc możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych.

Stosownie do treści art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy, finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni, spełniającym kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s., co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy należy m.in. do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Przy czym według art. 108 ust. 1 pkt 1 tej ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na terenie danego województwa w/wym. świadczeniobiorcy innemu niż ubezpieczony, finansuje oddział wojewódzki Funduszu świadczeniodawcy, mającemu siedzibę na terenie województwa, z którym zawarto umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych musi być potwierdzone stosownym dokumentem. W przypadku świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, dokumentem tym jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Z powyższego wynika zatem, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych (świadczeniobiorca) potwierdza decyzja właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 4 cyt. ustawy). Istotą sprawy jest bowiem potwierdzenie świadczeniodawcy, mocą decyzji o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta stanowi dokument, na podstawie którego oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej. Wynika to z art. 108 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 tej ustawy. Decyzja o potwierdzeniu prawa do świadczeń, o której mowa w art. 54 ust. 1 wywiera zatem skutek prawny zarówno po stronie świadczeniobiorcy jak i świadczeniodawcy, służyć ma bowiem realizacji celu określonego w przedmiotowej ustawie, a mianowicie finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Nieustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej przez właściwy organ będzie miało natomiast taki skutek, iż świadczeniodawca nie uzyska zwrotu kosztów poniesionych wskutek udzielania pomocy zdrowotnej od Narodowego Funduszu Zdrowia.

Jak już wspomniano dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 ww. ustawy). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny.

W myśl art. 54 ust. 3 ustawy decyzje o której mowa wart.54 ust.1 ustawy wydaje się po:

1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, dokumentów potwierdzających:

a) posiadanie obywatelstwa polskiego,

b) zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2.

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują jakie przesłanki muszą być przez skarżącego spełnione, aby mógł on otrzymać prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Przepis art.54 ustawy określa dokument potwierdzający prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli innej niż ubezpieczony osoby posiadającej obywatelstwo polskie i posiadającej miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s., i co do której nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 u.p.s.

Zapis ten skierowany jest do osób ubogich, które nie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jak też nie mogą zostać zgłoszone do ubezpieczenia zdrowotnego jako członkowie rodziny osoby ubezpieczonej (i nie stać ich na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne w NFZ).Wspomniani świadczeniobiorcy w celu skorzystania z bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ muszą wykazać się dokumentem potwierdzającym ich prawo do takich świadczeń. Takim dokumentem jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. (tak: Andrzej Sidorko w komentarzu do art.54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w programie LEX)

Treść przywołanego art.54 ust. 3 pkt 3 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że organy, niezależnie od ich woli lub przekonania, przy podejmowaniu decyzji w trybie art. 54 w/w ustawy mają obowiązek ustalić, czy strona spełnia warunki w przepisie tym określone i jedynie w takiej sytuacji wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego bowiem decyzja ta ma charakter tzw. decyzji związanej. Gdyby organy orzekły wbrew postanowieniom ustawy rażąco naruszyłyby prawo.

Artykuł 68 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Wyjaśnić jednak należy, że ta generalna zasada zapewnia prawo do ochrony zdrowia, ale nie uprawnia do stwierdzenia, że każdy ma prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Art. 68 ust. 2 Konstytucji stanowi, że "Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa". Zatem to ustawy regulują zasady związane z tym, którym osobom bezpłatna ochrona zdrowia przez państwo winna być zapewniona. Aktem takim jest właśnie ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W pozostałych przypadkach przepisy przewidują partycypowanie przez obywateli w kosztach tej opieki

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 31.05.2010r. o sygn. I OSK 316/10 (publ. CBOSA) przepis art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należy interpretować zgodnie z celem dla jakiego został wydany i stosownie do sytuacji faktycznej będącej podstawą do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego też sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien być dostosowany do konkretnego stanu faktycznego. Uznać zatem należy, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego powinny być interpretowane w sposób pozwalający na dokonanie ustaleń w ramach prowadzonego postępowania, które może dotyczyć różnych sytuacji faktycznych. Przy czym podkreślić należy, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dopuszczają możliwości odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych z powodu trudności, czy niemożności przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą. Organ może bowiem odmówić potwierdzenia prawa do świadczeń tylko w ściśle określonych przypadkach, na przykład, gdyby dochód świadczeniobiorcy przekraczał obowiązujące kryterium dochodowe lub gdyby wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. Analogiczny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził już w wyroku z dnia 16.07.2009 r. wydanym w sprawie o sygn.IV SA/Po 337/09, gdzie wskazano, że "trudności czy niemożność przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą nie mogą być powodem odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych." (publ. CBOSA) Pogląd ten jest już ugruntowany, gdyż już wcześniej sądy administracyjne zajęły analogiczne stanowisko. (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.09.2007, VII SA/Wa 1058/07; LEX nr 374403 oraz wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2009, III SA/Kr 902/08; LEX nr 22/2009),

Pogląd ten znajduje również oparcie w doktrynie, gdzie wskazuje się również, iż wspomniana ustawa nie przewiduje możliwości odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych z powodu trudności czy niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wójt (burmistrz, prezydent) może bowiem odmówić potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tylko w sytuacji niespełnienia przez danego świadczeniobiorcę warunków określonych w art. 54 ust. 3, czyli np. wtedy, gdy dochód świadczeniobiorcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe, świadczeniobiorca nie posiada obywatelstwa polskiego lub wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 12 u.p.s. Wspomniany organ nie może uzależnić wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej od spełnienia przez osobę zainteresowaną innych warunków niż przewidziane w art. 54 ust. 3. Nie może zatem uwarunkowywać jej wydania np. od stwierdzenia, czy udzielenie określonego świadczenia opieki zdrowotnej było rzeczywiście konieczne w przypadku danej osoby. (tak: Andrzej Sidorko w komentarzu do art.54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w programie LEX)

Tak więc w świetle powyższego organy obydwu instancji dopuściły się uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmówiły skarżącemu uwzględnienia jego wniosku wyłącznie z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co jest ewidentnie sprzeczne z przedstawiona wyżej wykładnią. Już tylko to uchybienie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Dodatkowo Sąd orzekający odniósł się do kwestii niemożności sporządzenia wywiadu środowiskowego. Organy skupiły się bowiem na kwestii uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tej kwestii dotyczyła również w istotnym zakresie skarga. Instytucja rodzinnego wywiadu środowiskowego uregulowana jest w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dlatego też w zakresie tegoż wywiadu na względnie należy mieć uregulowania u.p.s. oraz jej wykładnię. Ustawa ta reguluje rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.).

Zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 u.p.s.).

W oparciu o powyższą regulację prawną organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej .

W doktrynie zauważa się, że udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinno być uzasadnione zaktualizowaną, a nie hipotetyczną potrzebą wnioskodawcy. Współdziałanie osoby korzystającej z takiej formy pomocy z organem administracji udzielającym pomocy może przybierać rozmaitą postać. Szczególnymi formami współdziałania są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (rodzinny wywiad środowiskowy), realizacja obowiązku informacyjnego, wykonywanie zobowiązań wynikających ze stosunków rodzinnych i z zakresu zatrudnienia (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 21-22 oraz podana tam literatura). Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyrok NSA z dnia 16.03.2010 r., sygn. akt I OSK 1558/09, lex nr 595200. Zob. też wyrok WSA z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08, lex nr 535005). W przywołanej regulacji prawnej ustawodawca wyliczył przypadki, w których odmowa przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej może zostać uzasadniona przyjęciem określonej, biernej postawy przez wnioskodawcę. Jedną z przyczyn uzasadniających odmowę przyznania świadczenia jest uniemożliwienie przez wnioskodawcę sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji (wyrok WSA z dnia 28.07.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 329/10, lex nr 686746). Jednakże art. 11 ust. 2 u.p.s., który jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie można odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 u.p.s., np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie można więc wyprowadzić wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 08.06.2006 r., sygn. akt I OSK 107/06, lex nr 266957, wyrok WSA z dnia 25.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Po 950/06, lex nr 423993). Także w piśmiennictwie podaje się, że brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przyjmuje się też, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, str. 38 i 77). Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s., w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć założenie, że wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy - aby wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu (wyrok WSA z dnia 16.01.2008 r., sygn. akt II SA/Go 705/07, lex nr 501088). Wykładnia językowa art. 107 ust. 4 u.p.s. dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej. Takie działanie byłoby nieefektywne nie tylko dla pracowników MGOPS-u, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów.

Sąd w tym zakresie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 u.p.s. - by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej (zobacz II SA/Lu 519/12 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżący często korzysta z różnorakich form pomocy udzielanych przez MGOPS. (patrz np. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20.01.2011r., o sygn. IV SA/Po 66/11)

Słusznie NSA w przywołanym wyżej wyroku I OSK 316/10 wskazał, że często bezpośredni kontakt ze świadczeniobiorcą jest niemożliwy ze względu na jego stan zdrowia wskazując, że wywiad środowiskowy nie jest jedynym możliwym sposobem dokonania koniecznych ustaleń.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, by organy – oprócz próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – podjęły jakiekolwiek inne skuteczne działania (dowody) zmierzające do ustalenia sytuacji życiowej i bytowej skarżącego. Tym samym naruszone zostały zasady określone w art.7, 77 § 1 i 80 Kpa.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c Ppsa orzekł jak w sentencji. Przy czym na mocy art.135 Ppsa uchylono również decyzje organu I instancji, gdyż w istocie należy całkowicie przeprowadzić postępowanie dowodowe.

Organy rozpoznając ponownie sprawę powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa przeprowadzoną w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ustalić, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art.54 ust.3 ustawy. Dla ustalenia stanu faktycznego organ powinien skorzystać z wszelkich dostępnych dowodów obrazujących sytuację materialno-bytową skarżącego, także sporządzonych na potrzeby innych toczących się postępowań administracyjnych, o ile są one aktualne. Przede wszystkim powinien ustalić, czy na potrzeby innych postępowań prowadzonych przez organ, a dotyczących osoby skarżącego, sporządzane były rodzinne wywiady środowiskowe. W razie pozytywnego ustalenia organ winien ocenić, czy miał miejsce upływ 6-miesięcznego terminu, o którym stanowi art. 107 ust. 4 u.p.s. Jeżeli okaże się, że wywiad środowiskowy jest aktualny organ winien ocenić, czy jest on wystarczającym dowodem do wydania przedmiotowej decyzji. W razie negatywnej odpowiedzi organ I instancji powinien podjąć ponowną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w razie jej ewentualnego niepowodzenia przeprowadzić inne dowody, np. zeznania świadków mających orientację w sytuacji bytowo – materialnej skarżącego. W przypadku powzięcia wątpliwości odnośnie udzielanych przez skarżącego informacji, organ powinien zażądać od skarżącego przedstawienia stosownej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego leczenia oraz wiążących się z tym kosztów.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, w ocenie Sądu ten zarzut jest bezpodstawny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją RP nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09 orzekł, że przepis art. 3 ustawy z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd ma obowiązek zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału dopiero w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją (por. wyroki NSA z 27.03.2008, I FSK 442/07; z 22.05.2009, II FSK 88/09; z 21.12.2004, OSK 971/04). Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Sąd orzekający nie powziął takich wątpliwości natury konstytucyjnej odnośnie przepisu art.54 ust.3 pkt 2 i 4 ustawy ,a w konsekwencji nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania w tym zakresie.