Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 50/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 372/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwoleń wodnoprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od organu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach na rzecz skarżącej W. S. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt: II SA/Gl 372/12, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwoleń wodnoprawnych, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2010 r. W. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Wodzisławiu Śląskim o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego budowy kanalizacji deszczowej przy ul. S. w G., gmina G. W wyniku wezwania do uzupełnienia wniosku W. S. wyjaśniła, że jej wniosek dotyczy decyzji Starosty Wodzisławskiego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków ulicznych do cieku naturalnego, zaopatrującego jej gospodarstwo ekologiczne w wodę.

W dniu 10 stycznia 2011 r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska przeprowadzili oględziny nieruchomości W. S. oraz miejsca planowanego do wykonania wylotu kanalizacji deszczowej, stwierdzając w notatce służbowej m.in., że ciek w miejscu wylotu ma wysokie skarpy, nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się ok. 300 m poniżej wylotu, ciek płynie wyraźną doliną, położoną znacznie niżej niż nieruchomość wnioskodawczyni, a do cieku spływają powierzchniowo wody opadowe i roztopowe z ul. S. w G.

Pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. organ pierwszej instancji powiadomił W. S., że nie występują okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego - pozwolenie wodnoprawne udzielone Gminie G. nie wpłynie znacząco na przepływ wód w korycie cieku naturalnego, gdyż nastąpi jedynie ujęcie wód opadowych i roztopowych, dotychczas spływających powierzchniowo z jezdni ul. S. w kanalizację, a dodana zostanie jedynie zlewnia parkingu przy ośrodku zdrowia o powierzchni 0,022 ha. W odpowiedzi W. S. pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. ponownie wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego i o wstrzymanie budowy kanalizacji deszczowej wyjaśniając, że jej nieruchomość składa się z kilku działek tworzących gospodarstwo ekologiczne i przez nie będą przepływały wody ze ściekami ulicznymi z ul. S., a także z ul. M., które obecnie płyną rurami betonowymi poboczem ul. S.

Starosta Wodzisławski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], udzielającą Gminie G. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do cieku naturalnego (działki nr [...] i [...] k. m. 5, obręb G.). Jako uzasadnienie odmowy podano, że W. S., zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2005, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) nie była stroną postępowania, czego konsekwencją było wydanie ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., w związku z czym nie posiada legitymacji procesowej, by występować z wnioskiem o wznowienie postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania W. S. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in., że Starosta Wodzisławski winien najpierw zbadać czy zachodzą przesłanki odmowy wznowienia postępowania określone w art. 148 k.p.a. oraz że organ bez wznowienia postępowania rozpoznał wniosek W. S., przeprowadzając oględziny, które potwierdziły, że nie ma ona przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

W wyniku wezwania do uzupełnienia wniosku W. S. w pismach z dnia 2 i 30 maja 2011 r. podała datę kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz podała przyczynę żądania wznowienia postępowania.

Na skutek powyższego, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 1 lipca 2011 r. zawiadomił strony o wyznaczonej na dzień 14 lipca 2011 r. rozprawie administracyjnej.

Podczas spotkania dokonano oględzin nie zakończonego wylotu budowanej kanalizacji deszczowej. W. S. podtrzymując swoje dotychczasowe uwagi odnośnie do wprowadzania ścieków opadowych z dróg do cieku poinformowała o prowadzeniu od 7 lat certyfikowanego gospodarstwa ekologicznego i zarzuciła, że wykonanie wylotu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a K. S. potwierdziła, że wyraziła zgodę na wykonanie wylotu na jej nieruchomości.

Kolejnym pismem Starosta poinformował W. S., że zlecił wykonanie ekspertyzy, która ma wykazać, czy nieruchomość W. S. znajduje się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód oraz że z przeprowadzonej rozmowy z przedstawicielem Gminy G. wynika, że budowa przedmiotowej kanalizacji deszczowej nie jest zakończona, więc wody opadowe i roztopowe nie zostały wprowadzone wylotem do cieku naturalnego.

W dniu 16 sierpnia 2011 r. powołany biegły C. L. złożył w Starostwie opracowanie zatytułowane "Opinia. Temat: Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w obrębie tego zasięgu, na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do cieku naturalnego (działki nr [...] i [...] km.5, obręb G.)", z którego wynika, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód będzie zlokalizowany na wylocie z kanalizacji na działki nr [...] i [...], a ciek wzdłuż ul. S. z wyłączeniem wylotu nie będzie podlegał ujemnemu oddziaływaniu przez dopływ wód zlewniowych z realizowanej kanalizacji. Wielkość dopływu wody deszczowej do cieku naturalnego zlokalizowanego poniżej wylotu z kanalizacji nie ulegnie zmianie.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. W. S. została wezwana na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. do przedłożenia wykazu nieruchomości w gminie G., stanowiących jej własność. Na wezwanie nie odpowiedziała.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wystąpił do A. Sp. z o.o. w W. o przesłanie informacji na temat posiadanego przez W. S. certyfikatu z podaniem jego zakresu, czasu obowiązywania oraz numerów działek, na których W. S. prowadzi swoje gospodarstwo. Z odpowiedzi wynika, że W. S. posiada certyfikat wystawiony na działki: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Starosta Wodzisławski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] udzielającej Gminie G. pozwoleń wodnoprawnych.

W obszernym uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, w tym całość wymienianej korespondencji. Następnie wskazał, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne reguluje pojęcie strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w myśl którego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z akt sprawy wynika (pismo z dnia 26 września 2011 r. firmy A. Sp. z o.o. w W.), że certyfikowane gospodarstwo ekologiczne będące własnością W. S. znajduje się na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z przedłożonej opinii i załączonej do niej mapy wynika zaś jednoznacznie, że nieruchomości, na których prowadzone jest gospodarstwo ekologiczne znajdują się poza obszarem zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zdaniem organu należy zatem bezsprzecznie stwierdzić, że W. S. nie jest stroną w postępowaniu o wydanie przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych. Jednocześnie z posiadanych danych wynika, że na nieruchomości o numerze [...], przez którą przebiega ciek naturalny, nie jest prowadzone certyfikowane gospodarstwo ekologiczne. Zatem zdaniem organu nieprawdą jest zatem stwierdzenie W. S., że naturalny ciek, "do którego usiłuje się wprowadzić ścieki uliczne płynie przez środek (...) gospodarstwa ekologicznego" - pismo pani W. S. z dnia 30 maja 2011 r. W konsekwencji brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. W. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

W wyniku jego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną.

Podniósł, że w przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania wnioskująca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest stroną, odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Natomiast jeśli istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje dopiero w drugim etapie postępowania, czyli po wznowieniu postępowania. Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i taką normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest wyłącznie art. 127 ust. 7. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32 poz. 159) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 18 marca 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, w związku z czym w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 marca 2011 r., czyli stanowiący, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Organ podnosił, że mając na względzie przytoczony przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, interes prawny odwołującej się w przedmiotowym przypadku można by wywodzić jedynie z władania powierzchnią ziemi, znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy, zgadzając się z organem pierwszej instancji, stwierdził, że w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, zgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, nie znajduje się żadna działka, której władającym jest odwołująca się, w związku z czym nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu o wydanie Gminie G. przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ pierwszej instancji wydał więc prawidłowo, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej się o udostępnieniu jej danych gospodarczych, zastrzeżonych w piśmie A. Sp. z o. o. w W., poprzez wysłanie decyzji z dnia [...] października 2011 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133 poz. 883 z późn. zm.) organem właściwym do orzekania czy doszło do naruszenia prywatności osoby fizycznej jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Z kolei odnosząc się do zarzutu nieposiadania przez powołanego przez Starostę Wodzisławskiego biegłego - C. L. - uprawnień do określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, stanu prawnego nieruchomości, rodzaju wód i stanu czystości wód i ścieków - organ odwoławczy stwierdził, że zarzut jest bezzasadny, gdyż brak jakichkolwiek przepisów określających istnienie i konieczność posiadania ww. uprawnień. Z akt sprawy wynika natomiast, że powołany biegły jest mgr inż. melioracji wodnych, a ponadto dysponuje uprawnieniami budowlanymi nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz z zakresu budownictwa melioracyjnego Nr [...], więc posiada odpowiednie doświadczenie, wiedzę i uprawnienia.

Co do zarzutu odwołania, że Gmina G., mimo toczącego się postępowania z wniosku odwołującej się, wprowadziła w dniu 23 lipca 2011 r. poprzez wylot kanalizacji Ø 600 mm w ul. S. w G. do cieku naturalnego ścieki uliczne, organ odwoławczy stwierdził, że Gmina G. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., stanowiącą pozwolenia wodnoprawne na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do cieku naturalnego oraz na wprowadzanie, poprzez powyższy wylot, wód opadowych i roztopowych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2011 r., zarzucając jej naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez nie spełnianie wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G.

Skarżąca podniosła, że teren, na którym udzielono Gminie G. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej do cieku naturalnego działki nr [...] i [...] k.m. 5 obręb G., oraz wprowadzenie poprzez powyższy wylot zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych spływających z nawierzchni ul. S. i parkingu przy Ośrodku Zdrowia do cieku naturalnego w G., jest terenem o funkcji ochronnej. Wylot kanalizacji deszczowej Ø 600mm wykonano w naturalnym jarze i poprzez ten wylot wprowadzono ścieki uliczne do cieku naturalnego płynącego w naturalnym jarze. Jar został wpisany w rejestr jako użytek ekologiczny. Z mocy prawa i obowiązujących przepisów podlega ścisłej ochronie prawnej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła nadto niedokonanie właściwej oceny obszaru zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zdaniem skarżącej działka, na której płynie naturalny ciek znajduje się zaledwie w odległości około 200m od wylotu ścieków z kanalizacji, działka wchodzi w skład jej gospodarstwa ekologicznego, a na dodatek leży w dolinie prawnie chronionego jaru. Podkreśliła nadto, podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że C. L. nie posiada uprawnień biegłego. Organowi drugiej instancji zarzuciła, że w decyzji napisał cyt. "szereg kłamstw, przedstawiono nieprawdziwe fakty". Skarżąca nie wskazała jednak, na czym owe nieprawidłowości miałyby konkretnie polegać.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazano, że w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy – por. szerzej W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą.

Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wskazano, że w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydanej przez organ decyzji.

Sąd stwierdził, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a.

W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to postanowieniem wznawia postępowanie w sprawie bądź też odmawia jego wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Nawet jednak po wznowieniu postępowania, aby możliwe było przystąpienie do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowionym konieczne jest uprzednie wyjaśnienie czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie – por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1591/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 646/07 wraz z przywołanym tam dalszymi orzeczeniami. Podkreślono, że dyskusyjne jest zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie w jaki sposób organ zakończyć ma postępowanie wznowione w sytuacji, gdy stwierdzi, że wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, który nie miał statusu strony a jako przesłankę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spotyka się bowiem zarówno pogląd, że organ winien wówczas prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. albowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe - por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 544, jak też pogląd, ostatnio częstszy, że postępowanie wznowione powinno wówczas zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowionym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. – por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09, por. też: M. Jaśkowska i A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 883. Obie koncepcje uzasadniane są odmiennymi, równie jednak ważkimi argumentami. Sąd pierwszej instancji przychylił się do drugiego ze stanowisk choć jednocześnie zauważył, że z punktu widzenia interesów wnioskodawcy różnica ma charakter tylko formalny. Zarówno bowiem decyzja umarzająca postępowanie wznowione z uwagi na ustalenie, że wniosek złożył podmiot nie mający statusu strony, jak i decyzja odmawiająca z tej przyczyny uchylenia ostatecznej decyzji pierwotnej wydawane są przed podjęciem merytorycznej oceny decyzji pierwotnej czyniąc tym samym z góry niemożliwym, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy i uchylenie ostatecznej decyzji pierwotnej.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że po wznowieniu, na skutek wniosku W. S., postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie udzielenia Gminie G. pozwoleń wodnoprawnych organ pierwszej instancji zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot i czy istnieje wskazana przez wnioskodawczynię przesłanka wznowieniowa, tj. czy istotnie ma ona status strony, a pomimo to bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badając wskazaną wyżej okoliczność organ pierwszej instancji, a następnie rozpoznający odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach uznali, że wskazana przesłanka wznowieniowa w rzeczywistości nie zaistniała. Wprawdzie bowiem istotnie W. S. nie brała udziału w postępowaniu pierwotnym, ale było to poprawne albowiem stosownie do art. 127 ust. 7 Prawa wodnego nie miała ona statusu strony postępowania.

W myśl przywołanego przepisu, ograniczającego krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stroną jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W. S. do kręgu tego nie należy. Bezspornie nie jest bowiem ani właścicielką wody, ani też urządzenia wodnego. Nie jest też osobą władającą terenem znajdującym się w zasięgu oddziaływania zamierzonej kanalizacji deszczowej. Dokonując oceny obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji orzekające w sprawie organy oparły się na poczynionych samodzielnie ustaleniach i wnioskach sformułowanych w tej mierze w opinii sporządzonej przez powołanego biegłego C. L. Biegły ów stwierdził bowiem jednoznacznie, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód będzie zlokalizowany jedynie na wylocie z kanalizacji na działki nr [...] i [...] (nie pozostające we władaniu W. S.), a ciek wzdłuż ul. S. z wyłączeniem wylotu nie będzie podlegał ujemnemu oddziaływaniu przez dopływ wód zlewniowych z realizowanej kanalizacji. Z przedłożonej opinii wynika nadto, że realizowana kanalizacja w ulicy S. będzie odbierała wody deszczowe poprzez kratki ściekowe. Jakość wody wpływającej do kanalizacji nie różni się od wód deszczowych spływu powierzchniowego. Natomiast jakość wody na wylocie z kanalizacji jest lepsza (częściowo oczyszczona) w wyniku osadzania się (sedymentacji) drobnych zanieczyszczeń w osadnikach studzienek ściekowych, które zlokalizowane są po trasie kanalizacji. (...) Wielkość dopływu wody deszczowej do cieku naturalnego zlokalizowanego poniżej wylotu z kanalizacji nie ulegnie zmianie.

Orzekające w sprawie organy dokonując ustaleń i ocen zaakceptowały wskazaną wyżej opinię jako nie wzbudzającą wątpliwości. Pogląd ten zdaniem Sądu należy podzielić. W toku postępowania administracyjnego i sądowego opinia ta nie została bowiem w żaden przekonujący sposób podważona. Opinia, tak jak każdy środek dowodowy, podlega bowiem swobodnej ocenie, może też zostać podważona przeciwdowodami. W niniejszej sprawie jednak to nie nastąpiło. Opinia jest rzeczowa, podaje konkretne oceny i formułuje konkretne wnioski, a W. S., jak wynika z akt sprawy, a także złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem wyjaśnienia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, nie przedłożyła ani kontropinii, ani też żadnych innych przeciwdowodów świadczących o tym, że kanalizacja deszczowa może oddziaływać, i to jak twierdzi W. S. negatywnie, na prowadzone przez nią gospodarstwo ekologiczne. Tym samym twierdzenia strony nie poparte żadnymi dowodami zdają się być gołosłowne. Oceny tej nie zmienia sformułowany przez skarżącą zarzut, że biegły nie posiada odpowiednich kwalifikacji i wiedzy aby formułować zawarte w opinii oceny. Jak bowiem wynika z akt sprawy powołany biegły C. L. jest mgr inż. melioracji wodnych, a ponadto dysponuje uprawnieniami budowlanymi nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz z zakresu budownictwa melioracyjnego Nr [...]. Jak zatem wskazał organ drugiej instancji posiada odpowiednie doświadczenie, wiedzę i uprawnienia, a trafność sporządzonej przezeń opinii nie została w żaden sposób skutecznie podważona. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogą też wpłynąć sformułowane przez pełnomocnika skarżącej obawy, że w przyszłości, zwłaszcza w okresie zimowym, będzie istniało ryzyko przedostania się do kanalizacji soli przemysłowej bądź innych substancji, które wpłyną szkodliwie na prowadzone przez W. S. gospodarstwo ekologiczne. Stosownie bowiem do przywołanego wyżej art. 127 Prawa wodnego status strony zależy bowiem od tego czy nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Ocena czy dana osoba ma prawa strony w postępowaniu zależy zatem od okoliczności obiektywnie istniejących nie zaś od przyszłych, jedynie hipotetycznych obaw.

Sąd wyjaśnił, że jak to już wskazał organ odwoławczy, stosownie do art. 133 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy; 2) opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą. W myśl zaś ustępu 2 wskazanego artykułu na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne poprzez np. ograniczenie zakresu korzystania z wód.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji poprawnie uznał, że skarżąca nie mogła, z braku statusu strony, uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie zaistniała wskazana przez nią przesłanka wznowieniowa. Poprawnie zatem organ ten odmówił uchylenia decyzji pierwotnej, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach prawidłowo utrzymał zaskarżoną doń decyzję w mocy.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. S.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca nie miała statusu strony postępowania w sytuacji, gdy mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy jest ona właścicielką nieruchomości, w tym działki nr [...], przez którą przebiega ciek naturalny, do którego tłoczone są ścieki wypływające ze spornej kanalizacji deszczowej, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że skarżąca nie miała przymiotu strony tegoż postępowania, podczas gdy tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego,

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ orzekający w sprawie wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył w sposób wystarczający cały materiał dowodowy w szczególności w zakresie wykazania braku oddziaływania na nieruchomość skarżącej zamierzonego korzystania z wód wypływających z kanalizacji deszczowej, podczas gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy budził wiele wątpliwości i został ustalony przez organy nierzetelnie i błędnie w oparciu o opinię biegłego nieposiadającego odpowiednich kwalifikacji, nadto nie wyjaśniającego skutków oddziaływań w zakresie skażenia środowiska na nieruchomości skarżącej, nadto organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez niedopuszczenie uzupełniającej opinii C. L. w powyższym zakresie, ewentualnie przez dopuszczenie nowej opinii biegłego specjalizującego się w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko na przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało brakiem rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności odniesiono się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Powołując się na przepis art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych podniesiono, że obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia. Nie chodzi bowiem o kontrolę pozorną, lecz o kontrolę pełną i rzeczywistą. Jeżeli zatem Sąd nie dostrzeże naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to nie wykona obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy obu instancji dokonując oceny obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji słusznie oparły się na poczynionych samodzielnie ustaleniach i wnioskach sformułowanych w tej mierze w opinii sporządzonej przez powołanego biegłego C. L., a przede wszystkim to, że ciężar dowodu spoczywa w tym zakresie na skarżącej, która nie przedstawiła żadnej kontropinii, ani żadnych innych przeciwdowodów. Wskazano, że postępowanie, które się toczyło było postępowaniem administracyjnym, a nie jak zdaje się sugerować Sąd orzekający postępowaniem cywilnym, przerzucając ciężar dowodu na skarżącą. Tymczasem skarżąca od początku kwestionowała przedmiotową opinię, która w istocie w ogóle nie dotyka przedmiotu sprawy, albowiem biegły, który posiada specjalizację w zakresie melioracji wodnych posiada uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz z zakresu budownictwa melioracyjnego i skoncentrował się jedynie na oddziaływaniu na nieruchomości w związku z wykonaniem wylotu kanalizacji deszczowej do cieku naturalnego. Opinia ta ma zatem odniesienie do tzw. oddziaływania na budynki, konstrukcje itp. Zauważono przy tym, że melioracja obejmuje zabiegi mające na celu trwałe polepszenie rolniczych zdolności produkcyjnych gleb wykonywane za pomocą zabiegów melioracyjnych. Do zabiegów tych zaliczamy: drenowanie ceramiczne i PVC, wykonywanie rowów nawadniająco-odwadniających, budowę zbiorników retencyjnych, regulację rzek, ochronę przeciwpowodziową, nasadzenia roślinnością terenów zalewowych i nieużytków rolnych (fitomelioracje). Przy czym melioracje rolne obejmują min. melioracje wodne, które umożliwiają regulację stosunków wodnych w glebie dzięki nawadnianiu gruntów na obszarach z niedoborem wody lub odwadnianiu terenów, gdzie występuje jej nadmiar.

Podniesiono, że opinia jednocześnie nie ma i nie może mieć odniesienia do oddziaływania na środowisko, co od początku postępowania skarżąca podnosiła z uwagi na charakter działalności jaki prowadzi. Koniecznym zatem było przeprowadzenie dowodu z opinii, która będzie obejmowała w swoim zakresie możliwość sporządzenia ocen oddziaływania na środowisko na nieruchomości skarżącej. Wskazano, że ciek naturalny był wcześniej, przed wykonaniem do niego wylotu kanalizacji, wykorzystywany na cele hodowlane ryb słodkowodnych.

Podano, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Całego, czyli obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. W. Dawidowicz nazywa to zupełnością postępowania dowodowego i podkreśla, że zasada ta jest naczelną zasadą postępowania dowodowego, "funkcjonalnie nadrzędną w stosunku do pozostałych zasad" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 178).

Podniesiono, że zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II FSK 521/07, LEX nr 475569). Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czego w przedmiotowej sprawie nie wykonał.

Nadto podniesiono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu certyfikowanego gospodarstwa ekologicznego również na działce nr [...], w której zlokalizowany jest ciek naturalny, przez który przepływają m.in. ścieki z kanalizacji deszczowej. Jak wynika z mapy ewidencyjnej rozpatrywanego terenu działka ta jest położona pomiędzy działką [...] a działką [...]. Całość stanowi strefę użytków ekologicznych tegoż obszaru gospodarstwa ekologicznego.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uszło również uwadze Sądu orzekającego, że plan główny jaki został przedłożony przez A. Sp. z o.o. w W. obejmuje jedynie okres październik 2009 - październik 2010, natomiast nie obejmuje działalności skarżącej za rok 2011, kiedy została wydana decyzja zarówno organu I, jak i II instancji. Ponadto działka, gdzie położony jest ciek naturalny wchodzi w strefę użytków ekologicznych. Skarżąca wykorzystuje ten obszar w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W konsekwencji powyższych uchybień Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 127 ust. 7 Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca nie miała statusu strony postępowania. Wobec powyższego, właśnie przez dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistego oddziaływania na środowisko zamierzonej kanalizacji deszczowej, która obejmuje spływ deszczówki, różnego rodzaju zanieczyszczeń pochodzenia szpitalnego, przemysłowego (używanie soli przemysłowej porą zimową), skarżąca kwalifikuje się jako osoba władająca terenem znajdującym się w zasięgu oddziaływania zamierzonej kanalizacji deszczowej, co daje jej przymiot strony postępowania.

Niezależnie od powyższego wskazano, że skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony, albowiem inwestycja, będąca przedmiotem tego postępowania jest inwestycją celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005, Nr 6, poz. 120).

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542).

Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W konsekwencji powyższych uwag należy stwierdzić, że nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. powiązany z ustrojowym przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i nie powiązany z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), w jego brzmieniu branym pod uwagę w niniejszej sprawie. Z treści sformułowanego zarzutu wynika, że naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni. Z kolei z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zakwestionowano wadliwe zastosowanie tego przepisu. Naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne strona skarżąca upatruje bowiem w "błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca nie miała statusu strony postępowania w sytuacji, gdy (...) jest ona właścicielką nieruchomości, w tym działki nr [...], przez którą przebiega ciek naturalny, do którego tłoczone są ścieki wypływające ze spornej kanalizacji deszczowej (...), podczas gdy tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego".

Przepis art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne określający, kto jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera normę określającą legitymację procesową w tego rodzaju sprawach.

Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności ogólnie zauważyć, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. O ile błędna wykładnia dotyczy rozumienia stosowanego przepisu prawa, to niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego związane jest zasadniczo z błędem subsumcji, polegającym na niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Kwestię prawidłowości subsumcji można rozważać w stosunku do tych norm prawa materialnego, które podlegają konkretyzacji i indywidualizacji w procesie stosowania prawa, stanowiąc podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W inny sposób stosowane są normy określające legitymację procesową. Normy określające legitymację procesową należą również do norm prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., I OSK 641/05, LEX 266347; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2005 r., OSK 1261/04, LEX nr 190713). Skoro w wyniku ich zastosowania określony podmiot uzyskuje procesowy status strony postępowania administracyjnego lub statusu takiego nie uzyskuje, to prawidłowość zastosowania tego rodzaju norm musi być rozważana w kontekście procesowych skutków ich stosowania. Uznanie legitymacji procesowej wnioskodawcy wznowienia postępowania prowadzi – przy spełnieniu pozostałych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania – do ponownego rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Z kolei zakwestionowanie legitymacji procesowej wnioskodawcy wznowienia postępowania po wydaniu postanowienia o wznowieniu tego postępowania oznacza konieczność umorzenia wznowionego postępowania. Zakwestionowanie w przyjętym stanie faktycznym sprawy legitymacji procesowej wnioskodawcy wznowienia postępowania po podjęciu postanowienia o wznowieniu tego postępowania i wydanie w następstwie tego stanu rzeczy decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. oznacza, że naruszony został m.in. przepis wyznaczający legitymację procesową strony. Taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd pierwszej instancji akceptując zakończenie wznowionego postępowania administracyjnego decyzją wydaną na podstawie art. 151 k.p.a. w konsekwencji uznania, że W. S. nie ma przymiotu strony postępowania, zaakceptował skutki zastosowania przez organ administracji art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegające na wydaniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w postępowaniu, które - przy przyjęciu, że W. S. nie ma przymiotu strony postępowania - podlegało umorzeniu. Nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdy w przyjętym stanie faktycznym organ stwierdzając brak przesłanek wymienionych w tym przepisie i kwestionując status W. S. jako strony postępowania wydaje rozstrzygnięcie, które mogło zapaść dopiero po uznaniu W. S. za stronę postępowania.

Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest dokonywana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W niniejszej sprawie – gdy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego – ocena niewłaściwego zastosowanie art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne została przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę oparta wyłącznie na stwierdzeniu dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej oceny konsekwencji wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie dla rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Kwestia ustalenia, czy skarżąca W. S. ma przymiot strony we wznowionym postępowaniu będzie podlegała ponownej analizie na tle regulacji art. 127 ust. 7 Prawa wodnego i użytego w tym przepisie sformułowania: "władający powierzchnią ziemi (...) znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Sąd pierwszej instancji kontrolując ponownie decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oceni ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza ze szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skarżącej w stosunku do opinii biegłego C. L. formułując w tym zakresie wskazania co do dalszego postępowania organów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.