Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3073/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 Ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. B. i E. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Minister [...], po rozpatrzeniu wniosku M.B. i E.P.Ż., reprezentowanych przez r.pr. [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...] wykaz [...], oznaczonej jako parcele: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność tabularną S.P. - utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie niniejszej ustalono następujący stan faktyczny.

Powołanym orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. ww nieruchomość stanowiącą własność tabularną S.P. (pkt 2 orzeczenia). Z akt sprawy wynika, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają obecnie m.in. działki nr [...] (KW nr [...]) oraz nr [...] (KW nr [...]), których właścicielem jest Miasto [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżących przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. dołączył do akt sprawy mapę ewidencyjną z naniesionymi granicami nieruchomości objętej ww. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. z której wynika, że wywłaszczona parcela nr [...] weszła w skład działki nr [...] objętej [...], której właścicielem jest Miasto [...] (KW nr [...] i [...]). Powyższej mapy organ jednak nie uwzględnił opierając się w czynionych ustaleniach o treść opinii geodezyjnej z dnia [...] listopada 2013 r., sporządzonej m.in. w oparciu o plan sytuacyjny, wykonany na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zakończonego przedmiotowym orzeczeniem wywłaszczeniowym, zawierający granice obszaru objętego wywłaszczeniem oraz granice parcel stanowiących własność tabularną S.P.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. M.B. i E.P.Ż, reprezentowani przez Ww pełnomocnika, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Minister [...] odmówił stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu decyzji w szczególności wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] było organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...]. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), nie uchybiając powołanej regulacji prawnej. Stwierdził, że w dniu wydania orzeczenia istniała podstawa prawna do wprowadzenia kwestionowanego orzeczenia do obrotu prawnego. Zadniem organu, o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa decyduje oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Minister ustalił, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie wniosku Dyrekcji Budowy, zgodnie z art. 2 w/w dekretu Osiedli Robotniczych w [...] jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, w rozumieniu przepisu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. W aktach sprawy znajdują dokumenty wymagane do wydania ww. zezwolenia, tj. wniosek z grudnia 1954r. (brak dziennej daty) nr [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ww dekretu), zgodny z wymaganiami zawartymi w art.7 ust.1 ww dekretu, który w szczególności wymieniał nieruchomości przeznaczone do wywłaszczenia ze wskazaniem ich powierzchni oraz z powołaniem się na szkic sytuacyjny. Wymieniał także właścicieli nieruchomości oraz wskazywał na czym polegać ma nabycie (odjęcie prawa własności). Do przedmiotowego wniosku, zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. dekretu, zostały także załączone:

- opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. nr [...], w której stwierdzono, iż nieruchomości położone przy Starym Rynku w [...], w tym działki nr [...], [...], [...] oraz [...] stanowiące własność tabularną S.P., są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych - budownictwa społeczno - usługowego,

- zezwolenie Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...] wydane na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu, na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...],

- zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Miejski Zarząd Architektoniczno - Budowlany z dnia [...] listopada 1954r. nr [...], w którym wyrażono zgodę na lokalizację na wnioskowanym terenie budownictwa usługowo - handlowego, arsenału oraz wagi miejskiej,

- szkic sytuacyjny.

Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. (M.P. z 1949r. A-89,1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950r. (Mon. Polski A-53 poz. 609) osobę właściciela nieruchomości ustalano na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a w braku tych danych, na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość- własność S.P., figurowała w ewidencji jako mienie opuszczone i została przekazana w zarząd - Zarządowi Nieruchomości Miejskich w [...] przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w [...] protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] marca 1951. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się nadto zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955r. nr [...], zezwalające Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie - pod budowę domów mieszkalnych - nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym literami a-b-c-d-e-f-a; g-h-i-k-g o łącznej powierzchni [...] m2. Równocześnie zezwolono na wezwanie właścicieli nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949r. (Mon. Pol. A-89 poz. 1084) i z roku 1950r. (Mon. Pol. A-53 poz. 609), w myśl przepisu art. art. 8 ust. 3 ww dekretu. Zgodnie z powyższą regulacją, tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmowało większą liczbę nieruchomości położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście), co też miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Kontynuując rozważania dotyczące przedmiotowego orzeczenia Minister ostatecznie stwierdził, iż poczynione ustalenia stanowią o dopuszczalności przeprowadzenia wywłaszczenia na podstawie przepisów ww. dekretu. Tym samym w jego ocenie brak jest podstaw do uznania, aby w analizowanym wyżej zakresie zostały naruszone ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Tym bardziej, nie można uznać, żeby przepisy zostały naruszone w sposób rażący. Zgodnie bowiem z art. 17 powołanego wyżej dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. We wniosku należało wskazać nieruchomość, której wniosek dotyczył, wymienić powierzchnię całej nieruchomości oraz powierzchnię jej części przeznaczonej do wywłaszczenia, wymienić właścicieli nieruchomości, wskazać na czym ma polegać wywłaszczenie oraz wskazać w sposób ogólny cel wywłaszczenia. Wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] kwietnia 1955r. o wywłaszczenie nieruchomości położonych w Poznaniu spełniał zaś wszystkie powyższe wymogi, w szczególności opisywał nieruchomości przeznaczone do wywłaszczenia oraz wskazywał ich właścicieli.

Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 3 dekretu, do wniosku zostały załączone wszystkie wymagane dokumenty, tj. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955r., dowody wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (4 wezwania oraz pismo Wydziału Finansowego Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954r. nr [...]), ogólny plan sytuacyjny z naniesieniem wszystkich nieruchomości podlegających wywłaszczeniu i 6 odpisów ksiąg wieczystych.

Z kolei, na podstawie art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej było zobowiązane zawiadomić właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co też Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uczyniło zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1955r. Nr [...]. Zawiadomienie powyższe zostało przesłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] celem wywieszenia na tamtejszej tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Zgodnie z adnotacją dokonaną pod zawiadomieniem, było ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od dnia [...] maja 1955r. do dnia [...] maja 1955r.

Jednocześnie jak wskazał MInister, w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, zgodnie z ww zaświadczeniem Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1954r., dotyczyło nieruchomości opuszczonej, której miejsce zamieszkania właściciela było nieznane. Przepisy dekretu w takich przypadkach dopuszczały możliwość wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i doręczenia go faktycznym właścicielom w drodze publicznego obwieszczenia. W niniejszym postępowaniu faktyczni właściciele nieruchomości zostali zatem, w ocenie organu, prawidłowo zawiadomieni w drodze publicznego obwieszczenia, które dotyczyło zarówno wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 1955r.), jak i terminu rozprawy wywłaszczeniowej (zawiadomienie z dnia [...] maja 1955r.), a także skutecznie doręczone zostało im orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lipca 1955r.

Niezależnie, jak podniósł Minister, organ wywłaszczeniowy nie miał możliwości ustalenia faktycznych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, bowiem następcy prawni S.P. zmarłej w 1942r., zostali ustaleni dopiero na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] z dnia [...] maja 1967r. sygn. akt [...], tj. ponad 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Następcy prawni S.P. do momentu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie ujawnili przysługujących im praw do nieruchomości w księdze wieczystej, jak również nie złożyli wniosku o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości.

Nadto, ww zawiadomieniem z dnia [...] maja 1955r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] powiadomiło strony o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, którą wyznaczono w siedzibie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] na dzień [...] maja 1955r. na godzinę 10.00. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, iż została ona przeprowadzona w dniu [...] maja 1955r. w siedzibie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] od godz. 10.15 do godz. 11.00. Jednocześnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony, iż od orzeczenia wywłaszczeniowego przysługuje im prawo do złożenia odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w ciągu 14 dni od dnia następnego od doręczenia orzeczenia względnie od daty obwieszczenia za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Przedmiotowe orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] sierpnia 1955r. - [...] sierpnia 1955r.

W aktach przedmiotowej sprawy brak odwołania od powyższego orzeczenia. Ostatecznie w ocenie Ministra wymogi formalne dla prawidłowego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego zostały spełnione.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.B. i E.P.Ż., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww decyzją Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący podnieśli, że organ nadzoru pominął fakt, iż przedmiotowe orzeczenie Prezydium zostało wydane z pominięciem przepisów o właściwości organu. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ww dekretu, ich zdaniem, organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia był wojewoda, natomiast zaskarżona decyzja wydana została przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Wydanie decyzji przez nieuprawniony organ na mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skutkuje natomiast stwierdzeniem jej nieważności.

Nadto, skarżący w odwołaniu podnieśli, iż ww orzeczenie zostało skierowane do osoby, która w dacie jej wydania nie żyła, gdyż była właścicielka - S.P. zmarła w 1942 roku. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli jej spadkobiercy, którzy, w ocenie skarżących, powinni być stroną postępowania wywłaszczeniowego. Organ wywłaszczeniowy natomiast w prowadzonym postępowaniu pominął spadkobierców S.P., pomimo że, jak wskazali, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż organ wiedział, iż była właścicielka nie żyje jak również znane mu były dane o osobach jej spadkobierców. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i o orzeczenie zgodnie z treścią wniosku.

Rozpoznając powyższy wniosek, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2018 r. Minister [...] utrzymał w mocy ww decyzję Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji Minister przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał stanowisko organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wskazał, iż co do zasady nie kwestionuje poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. W przedmiotowej sprawie w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano jako jego adresata właścicielkę tabularną nieruchomości. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielowi i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowiło podstawę ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Organ wywłaszczeniowy nie naruszył zatem rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten przewidywał, że co do zasady stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do późniejszego dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Zawiadamiając zaś strony w trybie obwieszczeń publicznych organ umożliwił spadkobiercom S.P. (wówczas nieustalonym) powzięcie wiedzy o prowadzonym postępowaniu i zgłoszenie swojego udziału w sprawie w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. Zatem, nie sposób uznać w tych warunkach, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro działania organu miały oparcie w przepisach dekretu. Za nieuzasadniony Minister uznał także zarzut skarżących, iż organem właściwym do orzekania był wojewoda, bowiem na mocy przepisów ustawy z dnia 20 maja 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zlikwidowano stanowiska wojewodów, a ich kompetencje przejęły właściwe prezydia wojewódzkich rad narodowych. Za niezasadny uzanł również zarzut skarżących, iż organ nadzoru nie wyjaśnił, czy w istocie przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. W aktach archiwalnych znajduje się bowiem dowód sporządzony we właściwej formie potwierdzający, że wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca własność tabularną S.P., stanowiła mienie opuszczone. W toku postępowania nie zostały ujawnione żadne inne dowody pozwalające na podważenie prawidłowości ww. zaświadczenia. Jednocześnie wskazał, że nie jest rolą organu nadzoru dokonywanie ustaleń i wyjaśnianie kwestii, które podlegały wyjaśnieniu w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jedynie kontrola legalności wydanego orzeczenia przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Ze wskazaną wyżej decyzją Ministra z dnia [...] września 2018 r. nie zgodzili M.B. i E.P.Ż., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik reprezentujący skarżących zarzuciił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 KPA w związku z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym poprzez pominięcie przez organ, że stroną postępowania wywłaszczeniowego i adresatem decyzji wywłaszczeniowej jest właściciel nieruchomości, który musi posiadać zdolność prawną, aby móc być stroną postępowania i być adresatem praw i obowiązków wynikających z wydanego orzeczenia, natomiast S.P. nie żyła w chwili wydawania orzeczenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] a zatem nie posiadała zdolności prawnej;

- art. art. 156 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez pominięcie przez organ, że zaskarżona decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] została wydana z pominięciem przepisów o właściwości organu, albowiem zgodnie z treścią w/w przepisu dekretu organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu był wojewoda, natomiast zaskarżona decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy celem ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wedle norm przepisanych.

Minister [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentują wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt k.p.a., ale i do wskazanej również w skardze przesłanki skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). A zatem, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16, CBOSA). Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać te podmioty bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych) lub wykorzystywanych na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Z kolei wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 CBOSA oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do meritum wskazać należy, iż spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zagadnień. Pierwsze, to zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 8 ww dekretu, a polegające na wydaniu ww orzeczenia Prezydium z pominięciem przepisów o właściwości organu. Analizując powyższy zarzut skargi, w kontekście poczynionych ustaleń i obowiązującej ówcześnie regulacji prawnej, należy za organem uznać, iż jest on niezasadny. Na mocy bowiem przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950r., Nr 14, poz. 130) zlikwidowano stanowiska wojewodów (art. 33 ww ustawy), a ich kompetencje przejęły właściwe prezydia wojewódzkich rad narodowych (art. 37 ww ustawy). Powyższa ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 13 kwietnia 1950 r., a zatem obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. powyższe zatem stanowi, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu było legitymowane do wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia 21 lipca 1955 roku.

Kolejny zarzut skargi dotyczył natomiast obrazy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym poprzez pominięcie przez organ okoliczności, że stroną postępowania wywłaszczeniowego i adresatem orzeczenia wydanego w tym przedmiocie była właścicielka nieruchomości, która w dacie jego wydawania nie żyła. Ten zarzut skargi także, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu jest wskazanie czy na gruncie tego dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (m. in. z powodu nieujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej lub nieprzeprowadzeniem postępowania spadkowego; aktualnie definicję nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym dla celów wywłaszczenia zawierają m. in. art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2018 r., poz. 2004; dalej: u.g.n."). Skarżący twierdzą, że organ miał wiedzę zarówno o śmierci byłej właścicielki jak również o jej spadkobiercach. Powyższe jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, postanowienie w przedmiocie spadkobrania po S.P. zapadło dopiero w dniu [...] maja 1967r. o sygn. akt sprawy [...], tj. ponad 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Następcy prawni S.P. do momentu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie ujawnili przysługujących im praw do nieruchomości w księdze wieczystej, jak również nie złożyli wniosku o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. Nie podjęli także w owym okresie żadnych innych czynności zmierzających do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jest podstaw do przyjęcia, że dekret z 1949 r. uniemożliwiał wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W szczególności żaden z przepisów dekretu z 1949 r. nie nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązku występowania do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, obowiązku takiego brak zresztą również w aktualnie obowiązujących przepisach wywłaszczeniowych. Przede wszystkim wypada przypomnieć, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18. CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Mając na uwadze to fundamentalne założenie, zdaniem Sądu, prowadzona w postępowaniu nadzwyczajnym ocena skutków wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie może być przeprowadzona m. in. w oderwaniu od: (i) rodzaju sprawy administracyjnej, w jakiej wydano kwestionowaną decyzję oraz (ii) rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). Poczynienie szerszych analiz niż tylko ustalenie, że w chwili orzekania osoba wskazana jako strona nie żyła, jest uzasadnione już tym, że w art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazano wprost jako przesłanki stwierdzenia nieważności śmierci strony (czy szerzej: braku zdolności prawnej strony). Odwołać się tu należy do poczynionych wyżej ogólnych rozważań o wyjątkowości instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz związek tej instytucji z zagadnieniami natury prawnomaterialnej (kwalifikowane wady procesowe, w tym pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, usuwane są bowiem w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przechodząc do kwestii charakteru sprawy administracyjnej (w aspekcie oceny skutków śmierci strony) należy stwierdzić, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego. Przykładowo, chodzi tu o takie sprawy jak zmiana nazwiska, nadanie określonych uprawnień zawodowych lub przyznanie innych uprawnień o charakterze osobistym, nakazanie określonych działań, nakładanie kar administracyjnych. Wówczas nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe określenie sytuacji prawoadministracyjnej osoby, która nie ma zdolności prawnej. Wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa (m. in. art. 30 § 1 k.p.a.). Postępowanie w takim przypadku winno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), a wydanie decyzji co do istoty skutkuje jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Równocześnie należy zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie dostrzeżono tę różnorodność spraw administracyjnych w aspekcie skutków śmierci strony, wyodrębniając m. in. kategorię aktów rzeczowych, czyli regulujących sytuację prawną rzeczy (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2275/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). W takim sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości), której dotyczyło postępowanie nie żyła, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną rzeczy).

Istotę rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie dekretu z 1949 r. oddaje art. 40 ust. 1 tego dekretu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna), co zbliża orzeczenie wywłaszczeniowe wydawane na gruncie dekretu z 1949 r. do orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego dekretu, wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę na tle tego przepisu, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało w istocie charakter deklaratoryjny (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1565/16, CBOSA). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie dekretu z 1949 r. świadczy również art. 21 ust. 2 tego aktu prawnego, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). Warto dodać, że rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej wskazują również współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń. Przepisy te przewidują bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n.). Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Na znaczenie powołanych wyżej rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w aspekcie decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przed kilkudziesięcioma laty wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA).

Reasumując, na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku i nie ujawniono aktualnych danych w księdze wieczystej, nie oznacza automatycznie, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności S.P. ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielu nieruchomości według stanu księgi wieczystej (czyli tzw. właścicielu tabularnym). Na takie znaczenie ujęcia w osnowie decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA. Wymaga przypomnienia, że postępowanie spadkowe po S.P. zostało, jak wyżej wskazano, przeprowadzone dopiero w 1967 r.

W dalszej kolejności trzeba podnieść, że ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do wyżej już wskazanych art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. W dekrecie z 1949 r. nie przewidziano co prawda wprost takiej regulacji, jak powołane wyżej art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n., ale w świetle powołanych wyżej przepisów Dekretu nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnej racjonalności wniosku, że dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że dekret z 1949 r., obok wspomnianego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., stanowił podstawowy akt prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości aż do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. też art. 56 tej ustawy oraz art. 2 z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 25).

Przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m. in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej. Raz jeszcze w tym miejscu należy przypomnieć o powoływanym wyżej art. 113 ust. 5-7 u.g.n., a także tzw. specustawach (m. in. drogowej, kolejowej), gdzie nie budzi wątpliwości, że w omawianej sytuacji śmierci właściciela i nieustalenia spadkobierców w postępowaniu spadkowym wywłaszczenie nie tylko, że nie narusza rażąco prawa, ale i jest z tym z prawem w pełni zgodne. Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe (wykładnia systemowa zewnętrzna). Na znaczenie tych regulacji w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Po pierwsze, wypis z księgi wieczystej winien być dołączony do wniosku (art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r.). Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Po trzecie, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca może powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W świetle tych regulacji, odpowiadającym zresztą co do istoty rozwiązaniom przyjętym w kodeksie cywilnym oraz ustawie o księgach wieczystych i hipotece, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto, wobec tego organu, osoby uznające się za spadkobierców ówczesnej właścicielki mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy ustalenie wszystkich spadkobierców właścicieli tabularnych nastąpiło dopiero w 1967 r. Podobnie jej następcy prawni nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze). W takim przypadku to spadkobiercy nieżyjącej w chwili wywłaszczenia właścicielki tabularnej – S.P., zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powołana zasada prawa znajduje bowiem zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego – zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1016/16 oraz wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 2535/14 - CBOSA; wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 25 wyd., Leglis 2018, teza 3 do art. 6). Co więcej, przyjęcie, że zaniechanie przez spadkobierców przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało, jak twierdzą skarżący, dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby również w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Otóż, gdyby podzielić pogląd skarżących, to w lepszej sytuacji z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia na gruncie dekretu z 1949 r. byłby właściciel, który wbrew nakazowi płynącemu z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych zaniechał ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, niż właściciel, który działał zgodnie z tym obowiązkiem prawnym. Tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Reasumując, również w świetle wykładni systemowej dokonanie na gruncie Dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pominięcie przez organ wywłaszczeniowy rzeczywistych następców prawnych tzw. właścicieli tabularnych może być co najwyżej rozpatrywane przez pryzmat braku udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przypomnieć przy tym należy o omówionej wyżej zasadzie, że tylko stwierdzone, a nie domniemane wady mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, a także zasadzie domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem, za bezzasadne należy zatem uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa w związku z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym jak i przepisu art. 8 ww dekretu z 1949 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd w przedmiotowym orzeczeniu z dnia 21 lipca 1955 r. nie dopatrzył się także innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., które skutkowałyby wyeliminowanie przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego w powyższym trybie.

Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.