Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 292/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1, art. 7, 8, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, 3, 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2009 r. D. G. wniosła o umorzenie wszystkich zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu podkreśliła, że od 1971 r. , tj. od dnia podjęcia pracy zawodowej opłacała składki. W 1991r. rozpoczęła samodzielną działalność gospodarczą i do początku 2000 roku regularnie opłacała wszystkie należności. Kryzys gospodarczy, który pojawił się w tym roku zachwiał jej płynnością finansową i doprowadził do powstania narastających zaległości, czego efektem było zakończenie przez nią działalności gospodarczej z końcem 2008 roku.

Od 1 stycznia 2009 r. poszukiwał pracy, lecz z uwagi na jej wiek – 57 lat – wszędzie jej domawiano. Jedynym źródłem utrzymania jej oraz 90 - letniej matki, którą się opiekuje, jest emerytura i dodatek pielęgnacyjny matki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Oddziału w S.) nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres: od [...] 2000 r. do [...] 2008 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] 2009 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł;

- Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych – za okres od [...] do [...] 2001 r., od [...] 2001 r. do [...] 2008 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] 2009 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł ;

- Fundusz Pracy,– za okres od [...] 2001 r. do [...] 2008 r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] 2009 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł;

a także zaległych składek niezapłaconych przez wspólników spółki cywilnej "A" W. G. – A. i S. A., za których odpowiedzialność wnioskodawczyni ustalono decyzją z dnia [...] r. nr [...] na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za [...],[...] i [...] 2000 r oraz za okres od [...] 2001r. do [...] 2004 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] 2004 r. w kwocie [...] , kosztów upomnienia w wysokości [...] zł;

- Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych – za okres od [...] 2000 r. do [...] 2004 r. w kwocie [...] zł. oraz odsetek liczonych na dzień [...] 2004 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł ;

- Fundusz Pracy,– za okres od [...] 2000 r. do [...] 2004 r. w kwocie [...] zł. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] 2004 r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji ustalono stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu [...] 2009 r. do Oddziału ZUS-u w S. wpłynął wniosek D. G. o umorzenie należności z tytułu nie opłaconych składek. Następnie, w toku postępowania zgromadzono dowody w oparciu o które ustalono, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w spółce cywilnej "A" w okresie od [...] 1991 r. do [...] 2001 r., także w spółce cywilnej "B" w okresie od [...] 1997 r. do [...] 1999 r. i ponownie w spółce cywilnej "A" w okresie od [...] 2001 r. do [...] 2008 r. W trakcie tej działalności nie opłacała wymaganych prawem składek, do poboru których uprawniony był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaznaczył, że działalność była prowadzona przez wnioskodawczynię ze świadomością narastającego zadłużenia wobec instytucji państwowych. Jednocześnie, analizując ten stan rzeczy, nie dopatrzono się nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń losowych, które doprowadziły do powstania tak dużych zaległości. W szczególności w swoim wniosku nie wskazał ich wnioskodawczyni. Jedyną przyczyną miął być kryzys gospodarczy z 2000 roku, który spowodował utratę płynności finansowej i w konsekwencji trudności z regulowaniem zobowiązań publicznoprawnych.

Dalej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zauważył, że każdy przedsiębiorca powinien być już na wstępie świadomy wszelkich korzyści, ale także obowiązków, ciężarów jakie niesie ze sobą samodzielna działalność gospodarcza. Obowiązek opłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej ma charakter obligatoryjny, a sytuacja płatnika, jak również sytuacja społeczno – gospodarcza w kraju nie zwalniają z tego obowiązku. W przypadku wystąpienia trudności należy podąć działania zmierzające do zmiany stanu rzeczy, a nie dopuszczać do narastania zobowiązań.

Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej oraz nie stwierdzono "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa jest w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W konsekwencji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał pierwszą decyzję z dnia [...]r., którą odmówił umorzenia zadłużenia. Podkreślił także, że wskazane we wniosku okoliczności, tak, jak brak zatrudnienia, opiekowanie się 91 letnia matką, utrzymywanie się z emerytury matki wynoszącej łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym [...] zł. nie są na tyle drastyczne, czy wyjątkowe, by uzasadniały zastosowanie ulgi. Zwłaszcza biorąc pod uwagę wydatki gospodarstwa domowego wynoszące ok. [...] zł. miesięcznie plus ok. [...] złotych na lekarstwa i środki medyczne, które, jak wynika z dołączonych do akt blankietów opłat regulowane są na bieżąco. Zwrócono także uwagę na to, że wnioskodawczynie nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, mimo, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, nie korzysta z pomocy społecznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. G. podtrzymała w całości dotychczasowe żądanie umorzenia zadłużenia, motywując go przede wszystkim trudną sytuacją materialną. Jednocześnie zakwestionowała wnioski do jakich doszedł organ wydający zakwestionowaną decyzję. Wyprzedała wszystkie wartościowe rzeczy, by spłacić zobowiązania podatkowe. Zaznaczyła, że kwotę [...] zł. Urząd Skarbowy przekazał na konto ZUS [...] 2009 r. z tytułu rozliczenia działalności gospodarczej wnioskodawczyni. Była to kwota podatku VAT podlegająca zwrotowi a jej zwrot nie świadczył o wypłacalności skarżącej. Dalej zarzuciła organowi, że błędnie przyjął, że jej matka, osoba 91-letnia, cierpiąca na zaniki pamięci, zaburzenia równowagi, nie wymaga stałej opieki.

Odnosząc się do kwestii braku zatrudnienia zauważyła, że opiekuje się matką, a nadto w Urzędzie Pracy od urzędniczki usłyszała, że "nic jej się nie należy". Nie zgodziła się też z zarzutem niekorzystania przez nią ze świadczeń pomocy społecznej, czy regularnego opłacania świadczeń za mieszkanie. Zaległości doprowadziłyby do wyrzucenia jej i matki z mieszkania.

Biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał ponownej analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej strony w oparciu o dokumentację będącą w posiadaniu Oddziału ZUS-u i wydał wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację przytoczoną już w pierwszej decyzji z 5 października 2009 r.. Podniósł, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszym rzędzie dokonano analizy akt sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie niezapłaconych należności jako całkowicie nieściągalnych, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdził, iż żadna z tych przesłanek aktualnie nie zachodzi. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi egzekucję, która dotychczas nie doprowadziła do uregulowania zadłużenia. Jednak nawet w sytuacji, gdyby przesłanka niewypłacalności zaistniała, organ może, a nie musi umorzyć zaległe składki.

Następnie dokonał analizy akt sprawy pod kątem stwierdzenia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", podkreślając, iż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza umorzenie należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak tylko składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek i tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia oraz pod warunkiem, że zostaną spełnione warunki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu warunki te nie zostały spełnione.

Podkreślił w tym miejscu, że w ramach uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek organ konfrontuje interes dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Zatem jeżeli w rozpatrywanej sprawie organ dostrzegł możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

Podtrzymał w całości ustalenia faktyczne dokonane już w pierwszej decyzji. Zauważył, że miesięczne stale wydatki strona oszacowała na kwotę [...] zł. nie wykazała wydatków na żywność, ubrania. Wnioskodawczyni nie pracuje. Utrzymuje się razem z 91 - letnią matką z emerytury otrzymywanej przez tę ostatnią wynoszącej wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości netto [...] zł. w firmie "C" jako barman z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł. brutto. Podkreślił, że w sytuacji finansowej strony poszukiwania pracy nie powinna była ograniczać jedynie do kontaktu z Urzędem Pracy zakończonym zresztą odstąpieniem od zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, lecz winna była aktywniej, we własnym zakresie poszukiwać czy to stałej pracy, czy też wykonywanej chałupniczo. Taka aktywnością się jednak nie wykazała.

Dalej stwierdził, że strona nie wykazała i wywiad w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej także tego nie potwierdził, by strona korzystała z pomocy społecznej w celu uzyskania dodatkowego wsparcia w formie dotacji, zasiłku, czy w innej formie, a to świadczyłoby o ciężkiej sytuacji materialnej strony.

Wreszcie wskazał, że także problemy zdrowotne, na które powołała się strona – przebyta w 1985 r. operacja nie zostały przez stronę wykazane poza faktem korzystania ze zwolnienia lekarskiego od [...] do [...] 1985 r. Ponadto, nie negują faktu sprawowania opieki nad matką oraz faktu ponoszenia wydatków na artykuły higieniczne i leki zauważył, ze z przedłożonych rachunków nie wynika, na jaki okres leki i środki higieniczne wystarczają. Przedstawione okoliczności w ocenie organu nie uzasadniały umorzenia zaległych składek.

Na koniec zakład Ubezpieczeń Społecznych zaakcentował, iż w sprawie należy wziąć pod uwagę także interes społeczny wyrażony w zasadzie równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, który nie pozwala ZUS-owi dowolnie preferować interesów jednych podatników kosztem innych. Natomiast instytucja umorzenia winna mieć zastosowanie jedynie w przypadku wyjątkowych, drastycznych sytuacji. A takie w rozpoznanej sprawie nie zaistniały.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego D. G. domagała się uchylenia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadniając swoje żądanie powtórzyła argumenty przytoczone tak we wniosku wszczynającym postępowanie, jak i przede wszystkim we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szczególności zarzuciła organowi, że błędnie przyjął, że opieka nad matką, osobą 91-letniąa, cierpiącą na zaniki pamięci, zaburzenia równowagi, wymagającą stałej uwagi po pierwsze pozwala na wykonywanie pracy, po drugie wymaga jakiegoś szczególnego dowodzenia i wreszcie nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległych składek.

Odnosząc się do kwestii braku zatrudnienia zauważyła, że opiekując się matką może wykonywać prace chałupnicze, a te na rynku pracy nie są oferowane. Nie zgodziła się też z zarzutem niekorzystania przez nią ze świadczeń pomocy społecznej, czy z zarzutem regularnego opłacania świadczeń za mieszkanie. Zaległości doprowadziłyby do wyrzucenia jej i matki z mieszkania. Zauważyła również, że właśnie z uwagi na powstałe zaległości nie może korzystać z publicznej służby zdrowia, musi leczyć się prywatnie, gdyż nie korzysta z ubezpieczenia zdrowotnego.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu w tej sprawie, podkreślając, iż skarżąca w skardze nie podniosła żadnych nowych okoliczności nie znanych organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 20 września 2005 r. (sygn. VI S.A./Wa 173/05, LEX nr 192960), że jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności.

Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.): "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.

3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty."

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu ustawy. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go ust. 1 wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt. II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego) NSA stwierdził, że: "1. Organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. 2. Decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.)." Podobnie w wyroku z dnia 20 czerwca 1984 r., (sygn. akt III SA 87/84, GAP 1986, nr 13, s. 44), NSA przyjął, że: "1. Okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji."

W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Charakter decyzji uznaniowej wskazuje, że sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06, LEX nr 328895).

Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a to oznacza, iż wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji przyznano, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiona została kwestia barku majątki skarżącej, z kŧóry możnaby spieniężyć, braku możliwości zatrudnienia oraz złego stanu zdrowia oraz przewlekła choroba, a w zasadzie następstwa podeszłego wieku matki skarżącej, osoby ponad dziewięćdziesięcioletniej. Zarzucił jednak skarżącej, że nie przedstawiła ona żadnych dowodów potwierdzających ten fakt, ani też wydatków ponoszonych w związku z leczeniem i opieką nad matka, za wyjątkiem dwóch rachunków .

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że stosowanie do art. 123 ustawy sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do kierowanego do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że zarówno ZUS, jak i Prezes ZUS powinni respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z Kpa.

Stosownie do art. 77 Kpa, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystują np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 Kpa.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 Kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, skąd wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze w sprawie nie jest zatem li tylko procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82).

W konkluzji zatem należy stwierdzić, że nie można uzasadnić braku przeprowadzenia właściwego postępowania przed organem odwoławczym koniecznością koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji, przeczy to bowiem zasadzie dwukrotnego spojrzenia na daną sprawę przez inny organ, poza tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 420/07 niepublik.). Przyjęcie takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności, pociąga za sobą konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (w zakresie określonym w art. 136 Kpa), w szczególności w aspekcie wskazanym przez odwołujący się podmiot i dania wyrazu temu w uzasadnieniu decyzji. Rola organu II instancji ma zapewnić nie tylko sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z prawem, ale również, a może nawet w niektórych przypadkach przede wszystkim, ma na celu powtórne sprawdzenie okoliczności na które wskazuje strona skarżąca.

W niniejszej sprawie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie miało miejsca, pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Dalej, analizując przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomimo tego, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne, które nie doprowadziło do spłaty zadłużenia, nie można jednoznacznie przesądzić, jakie będą jego rezultaty. Z drugiej strony ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść konkluzji, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, czy też, że jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z zapytania skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] 2009 r. wynika, że tytuły wykonawcze były wystawiane przeciwko skarżącej już od 2003 r., ostatnie pochodzą z 2009 r. natomiast z odpowiedzi udzielonej w piśmie z [...] 2009 r. wynika, że brak możliwości ustalenia stanu majątkowego i dokonania czynności egzekucyjnych, bowiem z relacji poborców wynika, że mimo wielu wizyt ( brak informacji ilu i kiedy) w miejscu zamieszkania skarżącej nie zastano jej. Zajęcia rachunków bankowych okazały się nieskuteczne, w bazach danych urzędu brak informacji o składnikach majątkowych, z których może być przeprowadzona skuteczna egzekucja.

Orzekając w przedmiocie umorzenia zaległych składek Zakład Ubezpieczeń musi oceniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Jeżeli pod uwagę bierze potencjalne możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, to musi wskazać, na jakich konkretnie przesłankach opiera swoje przekonanie. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził takiej analizy z uwzględnieniem wskazanych wyżej danych. W szczególności nie wyjaśnił informacji o niemożności zastania skarżącej w mieszkaniu przez poborców w sytuacji, gdy pierwsze tytuły egzekucyjne wystawiono już w 2003 r. i skierowano do egzekucji, a od stycznia 2009 r. stale opiekuje się matką, z którą mieszka.

Podkreślić w tym miejscu należy, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego oczywiście podlegają one kontroli sądowej, ale ze względu na specyficzny charakter spraw, których dotyczą, kontrola ta ma zakres nieco ograniczony. Jeżeli zatem organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 505). Podkreślić należy bowiem, że nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie powoduje automatycznie obowiązku umorzenia należności przez organ.

Odnosząc się do przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepis ten wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) spowoduje egzystencjalną ruinę bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

Przepisy nie wyjaśniają co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o którym stanowi pkt 1, jednakże dokonując wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Dlatego nie do zaakceptowania jest przedstawiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pogląd, że skoro skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, to jej sytuacja materialna nie jest na tyle drastyczna, by uzasadniała umorzenie zaległych składek. Celem instytucji umorzenia zaległych składkę, czyli zastosowania ulgi, jest także zapobieżenie całkowitej ruinie gospodarstwa domowego, bytu uprawnionego.

Odnosząc się do sytuacji wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dopuszczającym umorzenie zaległości gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności zauważyć przyjdzie, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, aby zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej z powodu jej choroby, bądź, by choroba – nadczynność tarczycy czyniły ją całkowicie niezdolną do pracy. Z drugiej strony wprost takiego zarzutu nie czyniła. Z drugiej strony podkreślała fakt opieki nad leciwą już 91 – letnią matką. Wiedząc o tej okoliczności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wbrew ciążącym na nim obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie wezwał skarżącej do dokładniejszego wykazania stanu matki i wbrew zasadom doświadczenia życiowego wskazujących na to, że osoba z tak dużym bagażem lat zazwyczaj nie jest już sprawna tak fizycznie, jak i często intelektualnie, wymaga szczególnej uwagi i pomocy, ograniczył się do wniosku, ze nie jest to powód do umorzenia zaległych składek, nie oceniając tej okoliczności w kontekście faktycznych możliwości wykonywania przez skarżącą pracy.

Natomiast skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłyby spowodować, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawi ją możliwości dalszego prowadzenia działalności, podjęcia zatrudnienia, czy też zagrozi jej lub jej rodzinie.

Dalej stwierdzić przyjdzie, że prawidłowa jest zaprezentowana przez organ orzekający w sprawie interpretacja § 3 rozporządzenia jako wyjątku od zasady obowiązkowego uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne i spłacania ewentualnych zaległości w tych składkach, co prowadzi do wniosku, iż nie jest wystarczające samo wskazanie na trudności w spłacie należności, gdyż w takich wypadkach istnienie uciążliwości jest oczywiste, konieczne jest natomiast wykazanie, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną lub zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka rodziny.

Wskazane wyżej przez Sąd błędy proceduralne popełnione przez organ w decyzji drugoinstancyjnej i w poprzedzającym ją postępowaniu stanowią naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"), art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej..."), które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, art. 28 ust. 3a ustawy oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję