Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1282/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Inga Gołwska WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg F. M. z siedzibą w S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2017 i 2018 rok - skargi oddala -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. dwoma odrębnymi decyzjami z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] i nr [...], po rozpatrzeniu odwołań F. z siedzibą w S. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 8 kwietnia 2021 r.,

- o określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2017 r. na prowadzenie M., S., L., dla których organem prowadzącym jest F. z siedzibą w S.:

I. pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie M. w kwocie 1 567,06 zł wraz z należnymi odsetkami,

II. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 382 387,02 zł wraz z należnymi odsetkami, w tym:

na prowadzenie L. w kwocie 81 294,94 zł wraz z należnymi odsetkami;

na prowadzenie S. w kwocie 198 910 zł wraz z należnymi odsetkami;

na prowadzenie M. w kwocie 102 182,08 zł wraz z należnymi odsetkami;

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części wskazanej w pkt II sentencji decyzji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób że określiło należną do zwrotu wysokość dotacji oświatowej przyznanej w 2017 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie M., S., oraz L., dla których organem prowadzącym jest F. z siedzibą w S. w kwocie 268 393,02 zł w tym na prowadzenie:

L. w kwocie 74 048,44 zł wraz z należnymi odsetkami;

S. w kwocie 128 318,30 zł wraz z należnymi odsetkami;

M. w kwocie 66 026,28 zł wraz z należnymi odsetkami;

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

- o określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2018 r.

I. pobranej w nadmiernej wysokości na prowadzenie M. w kwocie 38 936,50 zł wraz z należnymi odsetkami, w tym:

a. na prowadzenie L. w kwocie 5 190,02 zł wraz z należnymi odsetkami;

b. na prowadzenie S. w kwocie 30 727,37 zł wraz z należnymi odsetkami;

c. na prowadzenie M. w kwocie 3019,11 zł wraz z należnymi odsetkami;

II. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 392 485,20 zł wraz z należnymi odsetkami, w tym:

na prowadzenie L. w kwocie 53 998,55 zł wraz z należnymi odsetkami;

na prowadzenie S. w kwocie 210 307,14 zł wraz z należnymi odsetkami;

na prowadzenie M. w kwocie 128 179,51 zł wraz z należnymi odsetkami;

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części wskazanej w pkt II sentencji decyzji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że określiło należną do zwrotu wysokość dotacji oświatowej przyznanej w 2018 r. wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie M., S., oraz L., dla których organem prowadzącym jest F. z siedzibą w S. w kwocie 306 683,20 zł w tym na prowadzenie:

L. w kwocie 41 857,55 zł wraz z należnymi odsetkami;

S. w kwocie 162 784,14 zł wraz z należnymi odsetkami;

M., w kwocie 102 041,51 zł wraz z należnymi odsetkami;

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W złożonych odwołaniach strona skarżąca zaskarżyła powyższe decyzje organu I instancji w całości i wniosła o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania.

Zaskarżyła także w całości postanowienia z dnia 12 października 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego zarzucając temu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący uznaniem, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem karnym wszczętym przez Prokuraturę Rejonową w T. pod sygn. [...] a przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie norm prawa proceduralnego:

1. art. 6 i 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji wbrew zasadzie praworządności oraz zasadzie zaufania, a także zasadzie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, tj. prowadzenia postępowania wbrew wynikom innych kontroli i postępowań administracyjnych, wyjście poza zakres kontroli i kompetencji organu, przeprowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w przedmiocie całokształtu materiału dowodowego, a wynikające z faktu po pierwsze pozbawienia strony dokumentacji źródłowej w toku czynności Policji, po drugie z niezałączenia kompletu akt kontroli;

art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których racji odmówił stronie, a także wskazanie błędnej podstawy prawnej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji;

art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony lub odmówienie im mocy dowodowej, a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, a jedynie powielenie ustaleń kontrolnych w szczególności

- odmówienie mocy dowodowej dokumentacji finansowej, umów, przelewów, dokumentacji przebiegu nauczania w postaci dzienników lekcyjnych, z których wynika fakt przeprowadzenia zajęć wykonanych w ramach usługi edukacyjnej;

- odmówienie mocy dowodowej dokumentom w postaci wyników kontroli, opinii złożonych we wniosku dowodowym;

- nieuwzględnienie wniosku dowodowego w przedmiocie przesłuchania nauczycieli na okoliczności kwestionowane przez organ, tj. wykonania usługi edukacyjnej;

W konsekwencji strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- dowolnym uznaniu, iż skarżący nie udokumentował wykonania usługi edukacyjnej, wbrew dowodom wskazanym przez skarżącego,

- przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja nadmiernie pobrana.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 221 ust. 3 tej ustawy oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dot. 2017 r.) i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dot. 2018 r.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja nadmiernie pobrana.

W związku z tym strona skarżąca wniosła o:

uzupełnienie materiału dowodowego o komplet akt z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. w ww. szkołach,

przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę we wcześniejszych pismach z dnia 7 grudnia 2020 r. - przesłuchanie w charakterze świadków nauczycieli (wskazanych w zestawieniu złożonym w toku kontroli), którzy realizowali zajęcia obowiązkowe i fakultety (zajęcia dodatkowe) w kontrolowanym okresie - na okoliczność przeprowadzenia zajęć lekcyjnych obowiązkowych i fakultetów (zajęć dodatkowych), a co za tym idzie wykonania usługi edukacyjnej,

wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w T. z wnioskiem o udostępnienie akt postępowania pod sygn.. [...] i załączenie ich do akt niniejszego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że materialnoprawną podstawą wydanych decyzji był art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305). Organ zacytował także szereg mających w sprawach zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dotyczy zwrotu dotacji za 2017 r.) oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dotycz zwrotu dotacji za 2018 r.).

Przedstawiając dokonane w obu sprawach ustalenia Kolegium podało, że w okresie od 9 maja do 5 lipca 2019 r. Prezydent Miasta T. przeprowadził kontrolę w M., S. oraz L. w T., dla których organem prowadzącym jest F. z siedzibą w S.. Protokół z kontroli został przekazany adresatowi w dniu 22 sierpnia 2019 r. i nie został podpisany przez organ prowadzący. W dniu 10 września 2019 r. do Urzędu Miasta T. wpłynęły zastrzeżenia do protokołu z kontroli.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. przekazano podmiotowi dotowanemu zalecenia pokontrolne. W zaleceniach tych stwierdzono, że przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości skutkujące zwrotem dotacji na rachunek Gminy Miasta T. w związku z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości poprzez wskazywanie w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów, składanych do Urzędu Miasta T., zawyżonej liczby uczniów, a co za tym idzie pobranie nadmiernej kwoty 1 567,06 zł w 2017 r. oraz kwoty 38 936,50 zł w 2018 r. - łącznie 40 503, 56 zł oraz wykorzystanie dotacji niezgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w kwocie 268 393,02 zł w roku 2017 oraz w kwocie 306 683,20 zł w roku 2018 - łącznie 575 076,22 zł.

W związku z ustaleniami dokonanymi w trakcie kontroli Prezydent Miasta T. pismem z 11 maja 2020 r. złożył do Prokuratury Rejonowej w T. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 297 § 1 k.k. poprzez przedłożenie przez organ prowadzący szkoły [...] w T. nierzetelnych dokumentów dotyczących wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Gminy Miasta T. w latach 2017-2018.

Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. Prezydent Miasta T. zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie placówek: L., S. oraz M., dla których organem prowadzącym jest F. z siedzibą w S..

Pismem z 28 września 2020 r. strona skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w T.. Zwróciła uwagę, że w toku czynności procesowych Policja zatrzymała dokumentację szkół, czego dowodem jest spis dokumentów obejmujący 53 pozycje, w tym dzienniki lekcyjne, dzienniki zajęć dodatkowych, księgi słuchaczy, inne nieopisane szczegółowo dokumenty oraz dokumentację finansową. Z uwagi na fakt zatrzymania dokumentacji szkolnej i finansowej strona ma znacznie ograniczoną możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym składania wyjaśnień i wniosków, które bazują w zasadzie na dokumentacji szkolnej i finansowej zatrzymanej w toku czynności związanych ze wszczętym postępowaniem karnym.

Postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. Prezydent Miasta T. orzekł o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania. W wyniku złożenia zażalenia na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i uzupełnieniu przez stronę materiału dowodowego m.in. o umowy zlecenia zawierane z nauczycielami oraz o potwierdzenia przelewów wynagrodzenia z tytułu tych umów, Prezydent Miasta T. decyzjami z dnia 8 kwietnia 2021 r. orzekł o określeniu należnej do zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2017 r. i w roku 2018 r.

W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć, w zakresie stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, organ wskazał, że w 2017 r. i w 2018 r. dotacja oświatowa została przyznana poszczególnym placówkom we wskazanych w decyzjach wysokościach.

Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 27 października 2016 r. oraz zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 grudnia 2017 r. wysokość dotacji w każdym miesiącu jest uzależniona od liczby uczniów ustalonej według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca.

Organ I instancji przedstawił również sposób ustalania spełnienia przez kontrolowane placówki wymogów określonych w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu za rok 2017. Przedstawił także sposób ustalania spełnienia przez kontrolowane placówki wymogów określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego za rok 2018 r.

Organ wskazał, że w wyniku analizy księgi uczniów oraz dzienników lekcyjnych za lata szkolne 2016/2017 i 2017/2018 oraz analizy list obecności znajdujących się w dziennikach lekcyjnych ustalono, że w roku 2017 dotację w nadmiernej wysokości pobrano dla M., a w 2018 r. we wszystkich kontrolowanych placówkach. W kwestionowanej decyzji znajduje się tabela ze szczegółowymi wyliczeniami w tym zakresie, natomiast w aktach sprawy znajduje się imienne zestawienie słuchaczy w poszczególnych miesiącach wskazujące, którzy uczniowie nie spełnili wymogu, o którym mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w 2017 r. i art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w 2018 r.

W zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organ I instancji stwierdził, że część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (2017 r.) oraz art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (2018 r.) oraz poniesiona niezgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Organ wskazał, że jako dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem potraktowano:

1.

- w 2017 r. wydatki na łączną kwotę 133 943,02 zł, w tym:

a. L. w T. w kwocie 24 548,44 zł;

b. S. w T. w kwocie 74 868,30 zł;

c. M. w T. w kwocie 34 526,28 zł

- w 2018 r. wydatki na łączną kwotę 128 663,20 zł, w tym:

a. L. w T. w kwocie 16 357,55 zł;

b. S. w T. w kwocie 71 284,14 zł;

c. M. w T. w kwocie 41 021,51 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ I instancji wskazał, że w dniu 27 grudnia 2016 r. F. zawarła trzy umowy i 27 grudnia 2017 r. również trzy umowy o świadczenie usług edukacyjnych na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. i od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. z Fundacją E. Przedmiotem tych umów miało być wykonanie usługi edukacyjno-pedagogicznej, polegającej na przeprowadzeniu nauczania przy udziale osób posiadających kwalifikacje do nauczania poszczególnych przedmiotów. W ramach umowy do obowiązków Wykonawcy powierzone zostało prowadzenie wykazu nauczycieli, monitorowanie liczby nauczycieli, ich kwalifikacji, współpracy z dyrektorami szkół w celu prawidłowej realizacji zlecenia, zapewnienia wysokiej jakości świadczonych usług, zawierania umów i dokonywania rozliczeń z nauczycielami. Ustalono także, iż wysokość wynagrodzenia dla Zleceniobiorcy ustalana będzie jako % z kwoty dotacji oświatowej otrzymanej w miesiącach styczeń - grudzień przez Zleceniodawcę z budżetu właściwej j.s.t. i wynosić będzie 62,65% otrzymanej dotacji, z wyjątkiem miesięcy wakacyjnych lipiec i sierpień, w których wynosić będzie 30% otrzymanej dotacji. W ocenie organu wprowadzony w umowach zapis powodował, że organ prowadzący nie dokonywał zapłaty za rzeczywiście wykonane działania i czynności, bowiem wynagrodzenie było uzależnione tylko i wyłącznie od wysokości otrzymanych przez organ prowadzący dotacji. Organ podkreślił, że łączna kwota faktur dla Fundacji E. za wykonanie usługi edukacyjnej w okresie od stycznia do grudnia 2017 r. wyniosła 262 544,03 zł, a od stycznia 2018 r. do sierpnia 2018 r. 215 287,30 zł natomiast z dotacji została sfinansowana kwota 247 937,02 zł w 2017 r. oraz 214 465, 20 w 2018 r. Organ zaznaczył natomiast, że na wynagrodzenia wykładowców prowadzących zajęcia obowiązkowe wydatkowana została kwota 113994 zł w 2017 r. oraz 85802 w 2018 r. Tym samym organ określił jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 133 943,02 zł w 2017 r. i 128 663, 20 zł w 2018 r. stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością wynagrodzenia za usługi edukacyjne świadczone przez Fundację E. w części sfinansowanego z dotacji a kwotą stanowiącą sumę wydatków na wynagrodzenia nauczycieli prowadzących zajęcia obowiązkowe.

Organ I instancji wskazał, że do zwrotu jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem należy zakwalifikować całą kwotę wynagrodzenia Fundacji E., jaka została sfinansowana z dotacji, tj. 247 937,02 zł w 2017 r. oraz 214 465, 20 w 2018 r. Organ wskazał, że Szkoły [...] w T. są szkołami z uprawnieniami szkoły publicznej. W ocenie organu powierzenie zadań polegających na zatrudnianiu nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych innemu podmiotowi prowadzi do przeniesienia na ten podmiot zadań organu prowadzącego, bez zmiany osoby prowadzącej szkołę, co w ocenie organu pierwszej instancji było działaniem bezprawnym. Takie działanie, w ocenie organu pierwszej instancji, narusza bowiem treść art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym szkoła niepubliczna niebędąca niepubliczną szkołą artystyczną może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej, o których mowa w ust. 2, jeżeli zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych; przepisy ust. 1a, 1ba i 1d stosuje się odpowiednio.

2.

- wydatki na łączną kwotę 134 450 zł, w 2017 r. w tym:

a. L. w T. w kwocie 49 500 zł

b. S. w T. w kwocie 53 450 zł

c. M. w T. w kwocie 31 500 zł

- wydatki na łączną kwotę 148 500 zł w 2018 r., w tym:

a. L. w T. w kwocie 25 500 zł;

b. S. w T. w kwocie 91 500 zł;

c. M. w T. w kwocie 31 500 zł.

Wydatki te zostały poniesione na prowadzenie fakultetów przygotowujących do egzaminów oraz do matury (tj. zajęć dodatkowych) na podstawie umów zawartych przez organ prowadzący, tj. F. z Fundacją E. Organ podkreślił, że w roku 2017 i 2018 organ prowadzący szkoły [...] w T. zawarł po 13 umów o świadczenie usług edukacyjnych (na zajęcia inne niż obowiązkowe). Przedmiotem umów było przyjęcie przez Zleceniobiorcę do wykonania usługi edukacyjno-pedagogicznej dla słuchaczy szkół [...] w T., polegającej na przeprowadzeniu fakultetów przygotowujących do egzaminu z kwalifikacji oraz na przeprowadzeni fakultetów przygotowujących do matury. Wysokość wynagrodzenia ustalono w formie stałej kwoty. W umowach nie zawarto istotnych zapisów wskazujących na konkretną liczbę godzin zajęć dodatkowych, które Zleceniobiorca zobowiązany jest przeprowadzić. Nie określono też stawek za 1 godzinę wykonania usługi edukacyjnej. Do umów wystawiono faktury, przy czym na fakturach brak było informacji dotyczącej liczby godzin zajęć, stawki, czy też innych informacji, które pozwalałyby na ilościową i cenową identyfikację poszczególnych usług związanych z przedmiotem zamówienia. Organ zestawił zatem liczbę godzin z dzienników zajęć dodatkowych z kwotą pobraną przez Fundację E. Na podstawie zestawienia określono wysokość wynagrodzenia wykładowców prowadzących fakultety, a ustalenia w tym zakresie zostały przedstawione w decyzji.

Organ podkreślił, że w roku 2017 z dotacji wydatkowano na fakultety kwotę 134 450 zł, a wynagrodzenia wykładowców to kwota nie przekraczająca 10 000 zł, a w roku 2018 z dotacji wydatkowano na fakultety kwotę 148 500 zł, a wynagrodzenia wykładowców to kwota nie przekraczająca 10 000 zł.

Różnice pomiędzy tymi kwotami były niemożliwe do weryfikacji w zakresie ich faktycznego przeznaczenia, gdyż organ prowadzący pomimo kierowanych do niego zapytań nie udostępnił takich informacji. Organ pierwszej instancji zaznaczył także, iż w ramach fakultetów oraz zajęć przygotowujących do egzaminu, jednostka prowadziła dzienniki zajęć za dany rok szkolny w ramach poszczególnych szkół. Dzienniki zawierały wykaz słuchaczy, ilość godzin, tematy zajęć, imię i nazwisko nauczyciela prowadzącego zajęcia, przy czym brak wpisów ilu słuchaczy uczestniczyło bądź nie uczestniczyło w dodatkowych zajęciach. W wyniku kontroli stwierdzono brak jakiegokolwiek materiału dowodowego potwierdzającego, że zajęcia się odbyły oraz uczestniczyli w nich słuchacze. Tym samym kwotę 134450 zł (2017) i 148 500 zł (2018) uznano za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i przypisano do zwrotu.

3. W decyzji dotyczącej 2018 r. wskazano także wydatki w łącznej kwocie 29 520 zł, która stanowi różnicę pomiędzy wydatkami poniesionymi na usługi księgowe dla M. w T. a wydatkami poniesionymi na usługi księgowe dla S. oraz dla L.. Jak wyjaśnił organ I instancji, organ prowadzący zawarł na rok 2018 trzy umowy z firmą P. Sp. z o.o. Sp. k.. Przedmiotem tych umów było świadczenie usług w zakresie prowadzenia księgowości oraz przygotowania i składania deklaracji podatkowych, a także rozliczania dotacji otrzymanych przez organ prowadzący. Organ wskazał na powiązania osobowe pomiędzy jednym ze wspólników Spółki – J.Ł. oraz spółką P.2 Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. będącej poprzednim organem prowadzącym kontrolowanych placówek, podkreślając że działania tego ostatniego podmiotu doprowadziły do udaremnienia zaspokojenia wierzytelności Gminy Miasta T. z tytułu zwrotu dotacji za lata 2012 i 2013 r. poprzez ukrywanie i zbywanie składników majątkowych zagrożonych zajęciem i dlatego też w ocenie organu umowy z tą firmą nie stanowią wiarygodnego materiału dowodowego. Organ podkreślił, że za prowadzenie księgowości dla S. oraz dla L. wynagrodzenie zostało ustalone na kwoty po 14 760 zł, podczas gdy za usługi księgowe dla M. w T. wynagrodzenie za usługi księgowe zostało ustalone na kwotę 44 280 zł. Organ podkreślił, że pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. zwrócono się do organu prowadzącego o wyjaśnienie rozbieżności w tych wynagrodzeniach, niemniej jednak ani w toku kontroli ani w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ prowadzący nie wykazał przyczyny tych rozbieżności. Organ pierwszej instancji podkreślił, że M. w T. jest mniejszą placówką niż S. w T., co przekłada się na mniejszą kadrę niezbędną do obsługi księgowej, a także mniejszą kwotę dotacji. W ocenie organu M. w T. generowała mniejszą ilość dokumentów do zaksięgowania i do rozliczenia w ramach otrzymanych dotacji. Z tego też względu kwota 29 520 zł stanowiąca różnicę pomiędzy wydatkami na usługi księgowe w tej placówce wynoszącymi 44 280 zł a wydatkami na usługi księgowe w każdej z pozostałych placówek wynoszącymi 14 760 zł została potraktowana jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organ I instancji zwrócił także uwagę, na powiązania osobowe pomiędzy F. z siedzibą w S. będącą obecnym organem prowadzącym placówek, C. Sp. z o.o. (obecnie P.2 Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł.), będącą dotychczasowym organem prowadzącym placówek oraz Fundacją E. będącą w niniejszym przypadku podmiotem, któremu organ prowadzący zlecił wykonywanie usługi edukacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że w pełni podziela ustalenia organu I instancji w zakresie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ precyzyjnie wskazał sposób w jaki ustalił liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach w podziale na poszczególne placówki, a w aktach sprawy znajdują się imienne wykazy tych uczniów. Szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zostały także przedstawione w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że w przypadku M. w poszczególnych miesiącach 2017 r. organ prowadzący w składanych zestawieniach wykazywał liczbę uczniów wynoszącą 182 w przypadku kształcenia zaocznego oraz 185 w przypadku kształcenia stacjonarnego, natomiast faktyczna liczba uczniów/słuchaczy to odpowiednio 198 i 174. Tym samym w przypadku nauki zaocznej liczba uczniów została zaniżona o 16 a w przypadku nauki stacjonarnej została zawyżona o 11 uczniów. Po dokonaniu odpowiednich rozliczeń do zwrotu winna zostać przypisana kwota 1 567,06 zł tytułem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Jeśli natomiast chodzi o 2018 r. to:

w przypadku L. w poszczególnych miesiącach organ prowadzący w składanych zestawieniach wykazywał liczbę uczniów wynoszącą 889 natomiast faktyczna liczba uczniów/słuchaczy to 827. Tym samym liczba uczniów została zawyżona o 62 i po dokonaniu odpowiednich rozliczeń do zwrotu winna zostać przypisana kwota 5 190,02 zł tytułem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości,

w przypadku S. w poszczególnych miesiącach organ prowadzący w składanych zestawieniach wykazywał liczbę uczniów wynoszącą 1407 bez profilu administracja i bhp oraz 474 uczniów o profilu administracja i bhp, natomiast faktyczna liczba uczniów/słuchaczy to odpowiednio 1 271 i 407. Tym samym w przypadku kierunków bez profilu administracja i bhp liczba uczniów została zawyżona o 136 a w przypadku kierunków administracja i bhp została zawyżona o 67 uczniów. Po dokonaniu odpowiednich rozliczeń do zwrotu winna zostać przypisana kwota 30 727,37 zł tytułem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości,

w przypadku M. w poszczególnych miesiącach organ prowadzący w składanych zestawieniach wykazywał liczbę uczniów wynoszącą 167 w przypadku kształcenia zaocznego oraz 236 w przypadku kształcenia stacjonarnego, natomiast faktyczna liczba uczniów/słuchaczy to odpowiednio 158 i 238. Tym samym w przypadku nauki zaocznej liczba uczniów została zawyżona o 9 a w przypadku nauki stacjonarnej została zaniżona o 2 uczniów. Po dokonaniu odpowiednich rozliczeń do zwrotu winna zostać przypisana kwota 3 019,11 zł tytułem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się natomiast do kwestii wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium wskazało, iż przepisem stanowiącym podstawowy punkt odniesienia w tym zakresie jest odnośnie 2017 r. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym wg stanu na 1 stycznia 2017 r.), a odnośnie 2018 r. art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Organ zacytował treść tych przepisów, jak również art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Z punktu widzenia treści wskazanych wyżej przepisów nie budzą wątpliwości Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji wskazujące, że wydatkowana z dotacji kwota na zapłatę wynagrodzenia przysługującego Fundacji E., w stosunku do której organ prowadzący nie przedstawił dowodów na jej wydatkowanie zgodnie z celami określonymi w przywołanych wyżej przepisach stanowi dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Organ w toku kontroli ustalił jednak, że Fundacja E. zatrudniała na podstawie umów zlecenia nauczycieli do prowadzenia zajęć w kontrolowanych placówkach. Co więcej, strona w toku postępowania przedłożyła kserokopie umów zawartych z nauczycielami oraz wydruki potwierdzeń przelewów wynagrodzenia z tego tytułu. Organ nie kwestionuje również, że nauczyciele ci świadczyli pracę w kontrolowanych placówkach. Organ ustalił, że na wynagrodzenia wykładowców prowadzących zajęcia obowiązkowe wydatkowana została kwota 113 994 zł, (2017) 85 802 zł (2018) a szczegółowe rozliczenie w tym zakresie zostało przedstawione w decyzji. Przyjmując takie założenie z punktu widzenia ucznia całkowicie obojętne jest to, jaki podmiot zatrudnia nauczyciela prowadzącego zajęcia w danej placówce. Istotne jest jedynie to czy zajęcia te w danej placówce się odbyły, czy były prowadzone przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach oraz jaki był ich faktyczny wymiar.

W decyzji dotyczącej zwrotu za 2017 r. - w ocenie Kolegium całkowicie nieuprawnione jest odwoływanie się przez organ pierwszej instancji do treści art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości uzyskania przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej, przy czym w żadnej mierze nie jest on skierowany do organu dotacyjnego. Organ dotacyjny w toku postępowania dotyczącego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości nie jest uprawniony do tego, aby weryfikować spełnianie przez daną placówkę warunków, o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Ustawodawca przewidział bowiem szczególny tryb postępowania w powyższym zakresie, uregulowany w art. 88 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym według stanu na 1 stycznia 2017 roku. W decyzji dotyczącej zwrotu za 2018 r. za całkowicie nieuprawnione Kolegium uznało odwoływanie się przez organ pierwszej instancji do analogicznych przepisów zawartych w ustawie Prawo oświatowe. W ocenie Kolegium jest to o tyle istotne, że strona skarżąca przedłożyła kserokopie 184 umów zawartych przez Fundację E. z nauczycielami prowadzącymi zajęcia dydaktyczne w poszczególnych placówkach. W każdej z tych umów zostało wskazane, w jakiej placówce dany nauczyciel prowadził zajęcia. Co więcej, pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. przedstawiła potwierdzenia zapłaty wynagrodzenia na rzecz poszczególnych nauczycieli. Organ pierwszej instancji nie neguje faktu, że wymienieni w umowach nauczyciele faktycznie zrealizowali powierzone im zadania dydaktyczne. Wręcz przeciwnie, zarówno w toku kontroli jak i w toku postępowania ustalił przysługującą nauczycielom wysokość wynagrodzenia za zrealizowane zajęcia dydaktyczne w ramach zajęć obowiązkowych. Z tego też względu w ocenie organu odwoławczego potraktowanie wydatków z tego tytułu, które docelowo za pośrednictwem Fundacji E. zostały przeznaczone na wynagrodzenia dla nauczycieli jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. W tym zakresie Kolegium uznało, że należało uchylić kwestionowane decyzje oraz orzec co do istoty sprawy.

Kolegium zwróciło uwagę (dot. zwrotu dotacji za 2017 r.), że treść art. 90 ust. 3d u.s.o. uległa zasadniczej zmianie. Ustawodawca pod pojęciem wydatków bieżących rozumie w szczególności wydatki poniesione na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Również w 2018 r. stan prawny uległ zasadniczej zmianie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, ustawodawca pod pojęciem wydatków bieżących rozumie w szczególności sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W związku z tym Kolegium uznało, że z oczywistych względów to, czy wydatki te zostały poniesione zgodnie z przywołanym wyżej przepisem powinno zostać wykazane przez organ prowadzący daną placówkę. W niniejszej sprawie organ prowadzący, poza wydatkami na wynagrodzenia nauczycieli, nie wykazał jakie inne zadania mieszczące się w katalogu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświaty) zostały zrealizowane, nie wskazał kto i w jakim zakresie realizował te zadania, jaki był ich rzeczywisty koszt ani też nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej realizację tych zadań. Mimo że katalog tych zadań został określony w umowach o świadczenie usług edukacyjnych to jednak sposób ustalenia wynagrodzenia z tego tytułu w postaci określonego w umowach procentu od dotacji oświatowej przyznanej przez organ dotacyjny uniemożliwia potwierdzenie wykonania tych zadań oraz ustalenie ich rzeczywistego kosztu.

W ocenie Kolegium, rację należy zatem przyznać organowi pierwszej instancji, że skoro w stosunku do pozostałej kwoty wydatkowanej z tytułu umów zawartych z Fundacją E. jak również w odniesieniu do wydatków na zajęcia fakultatywne organ prowadzący nie wykazał, że została ona przeznaczona na cele określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), to dotacje należy potraktować jako wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.

W sprawach ani w toku kontroli, ani w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ prowadzący nie wykazał, że kwota 133943,02 zł (2017) oraz 128 663, 20 (2018 r.) stanowiąca różnicę pomiędzy wysokością wynagrodzenia uiszczonego z dotacji na rzecz Fundacji E. w związku z realizacją zajęć obowiązkowych wysokością wynagrodzenia uiszczonego na rzecz nauczycieli została w istocie wykorzystana na cele określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Podobnie należy ocenić sytuację wydatkowania kwoty 134 450 zł (2017) a 148 500 (2018) na zajęcia fakultatywne, w stosunku do których organ prowadzący nie wykazał, że takowe się w ogóle odbyły.

Za zasadne Kolegium uznało także potraktowanie jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 29 520 zł (dot. 2018 r.) stanowiącą różnicę pomiędzy wydatkami na usługi księgowe w M. w T. wynoszącymi 44 280 zł a wydatkami na usługi księgowe w każdej z pozostałych placówek wynoszącymi 14 760 zł. Skoro bowiem organ prowadzący był wzywany do wyjaśnienia rozbieżności w wydatkach na usługi księgowe i rozbieżności tych w żaden sposób nie wyjaśnił, to biorąc pod uwagę fakt, że w większych placówkach kontrolowanego wydatki te były znacznie mniejsze i wystarczały do zapewnienia niezbędnej obsługi księgowej, kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy tymi wydatkami - w ocenie organu odwoławczego - należy potraktować jako dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Kolegium w szczególności za niezasadne uznało zarzuty skierowane w stosunku do postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia 12 października 2020 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że sam fakt prowadzenia postępowania przygotowawczego przez prokuraturę uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowią bowiem odpowiednie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a wydana w sprawie decyzja winna być poprzedzona ustaleniem przez organ stanu faktycznego sprawy. W niniejszym przypadku podstawą ustalenia tego stanu faktycznego są przede wszystkim ustalenia z przeprowadzonej kontroli dotyczącej prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji oświatowej oraz czynności dokonywane w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli ustalenia organu będą przez stronę kwestionowane, względnie wykaże ona że nie znajdują one oparcia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, wówczas będzie to podstawa do zakwestionowania wydanej w sprawie decyzji w toku instancyjnym, czego jednak strona w niniejszej sprawie nie uczyniła. Zdaniem Kolegium, sam fakt, iż określona dokumentacja została zatrzymana w toku postępowania przygotowawczego nie uniemożliwia stronie także czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej wskazano, dokumentacja niezbędna do wydania decyzji w sprawie winna zostać zgromadzona przez organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie, a stronie zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

art. 6 i art. 8 §1 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji oraz poprzedzającego go postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji wbrew zasadzie praworządności oraz zasadzie zaufania, a także zasadzie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, tj. prowadzenia postępowania wbrew wynikom innych kontroli i postępowań administracyjnych, wyjście poza zakres kontroli i kompetencji organu, przeprowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty (2017 r.) i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (2018 r.);

art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w przedmiocie całokształtu materiału dowodowego, a wynikające z faktu: pozbawienia strony dokumentacji źródłowej w toku czynności Policji, z niezałączenia do akt postępowania kompletu akt kontroli, a także poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do ustaleń przed organem II instancji szczególnie w kontekście przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania uzupełniającego skutkującego dokonaniem zmian w ustaleniach organu l instancji;

1.3 art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania,

1.4 art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których racji odmówił stronie, a także zmianę podstawy prawnej wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji;

1.5 art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony lub odmówienie im mocy dowodowej a w konsekwencji nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, a jedynie powielenie ustaleń kontrolnych w szczególności:

odmówienie mocy dowodowej dokumentacji finansowej, umów, przelewów, dokumentacji przebiegu nauczania w postaci dzienników lekcyjnych, z których wynika fakt przeprowadzenia zajęć wykonanych w ramach usługi edukacyjnej;

odmówienie mocy dowodowej dokumentom w postaci wyników kontroli, opinii złożonych we wnioskach dowodowych;

nieuwzględnienie wniosku dowodowego w przedmiocie przesłuchania nauczycieli – na okoliczności kwestionowane przez organ tj. wykonania usługi edukacyjnej;

1.6 a w konsekwencji naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy w ramach II instancji; wskutek czego ww. uchybienia miały wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez organ, iż skarżący nie udokumentował wykonania usługi edukacyjnej, wbrew dowodom wskazanym przez skarżącego, a także przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja nadmiernie pobrana.

2. A nadto naruszenie norm prawa materialnego:

art. 252 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240) oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (w skardze dot. 2017 r., Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (w skardze dotyczącej 2018 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja nadmiernie pobrana.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i umorzenie postępowania dotyczącego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz nadmiernie pobranej przyznanej w 2017 r. i w 2018 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skarg.

WSA w Krakowie postanowieniami z dnia 21 stycznia 2022 r. sprawy o sygn. akt I SA/Kr 1282/21 i I SA/Kr 1283/21 dotyczące zwrotu dotacji oświatowej za 2017 i 2018 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 1282/21. Sprawy te ze względu na stronę skarżącą, jak i stan faktyczny, pozostawały ze sobą w związku, który uzasadniał zastosowanie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Na wstępie Sąd zaznacza, że organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy, który w wyczerpujący sposób oceniły, omówiły też bardzo dokładnie cały ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których te ustalenia zostały oparte. Powyższe znalazło swój wyraz w uzasadnieniach decyzji, gdzie w szczegółowy sposób organy przedstawiły swój tok rozumowania, pozwalając tym samym na weryfikację swojego stanowiska przez Sąd. Należy zaznaczyć, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a więc gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu powołanych w skardze zasad postępowania. Bezzasadne są w związku z tym zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazujące przez stronę skarżącą na naruszenie zamieszczonych w powyższych jednostkach redakcyjnych k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności, zasady oficjalności postępowania dowodowego jak również swobodnej oceny dowodów, wskazujące na arbitralność w ocenie dowodów oraz w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego. W ocenie Sądu organy rzetelnie oceniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach. Przypomnieć należy, że ww. art. 80 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego, tj. zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z nią organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest więc skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, jednak owa swoboda nie oznacza całkowitej dowolności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, a ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Sąd zauważa, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzać okoliczności korzystne dla strony skarżącej czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 992/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa także, że w rozpoznanych sprawach, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponownie rozpatrzył sprawę przedstawiając własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W związku z powyższym Sąd dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego w całości aprobuje i przyjmuje za własne, podobnie jak ocenę prawną tego stanu faktycznego. Zakres ustaleń faktycznych w sprawach był bardzo szeroki, dlatego nie sposób dokonać ponownego pełnego ich opisu. Najistotniejsze kwestie, wnioski wyciągnięte ze zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego, Sąd przedstawił w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Należy w tym miejscu stwierdzić, że zebrany materiał dowody uprawniał organy do stwierdzenia, że strona skarżąca w latach 2017 i 2018 pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwotach wskazanych w decyzjach oraz wykorzystała dotację – w kwotach wskazanych w decyzjach – niezgodnie z przeznaczeniem.

Materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji organy uczyniły przede wszystkim przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. U.f.p. definiuje dotację pobraną w nadmiernej wysokości jako dotację otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Ustawa nie definiuje natomiast pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma miejsce m.in. wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Sposób ustalenia celu, na jaki powinna być wykorzystana dotacja, zależy od jej rodzaju (wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2550/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii wydatkowania dotacji niegodnie z przeznaczeniem, to przepisem stanowiącym podstawowy punkt odniesienia jeśli chodzi o 2017 r. jest art. 90 ust. 3d u.s.o. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.,) dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na: (a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły (...); (b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 – z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...). Zacytowany przepis, po zmianach dokonanych z dniem 1 stycznia 2014 r. (ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2013 r., poz. 827, ze zm.), która polegała na doprecyzowaniu pojęcia wydatków bieżących, oraz z dniem 31 marca 2015 r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015, poz. 357), enumeratywnie wskazuje na co mogą być przeznaczone dotacje. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja rozszerzająca tego przepisu. Do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy między innymi zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że z treści art. 90 ust. 1b i ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 1b u.s.o. ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Przysługuje ona na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły, takich jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów, przez konkretną placówkę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1160/19).

W sprawie dotyczącej zwrotu dotacji za 2018 r. przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie jest przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 w brzmieniu obowiązującym w 2018 roku), zwanej dalej u.f.z.o.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela – w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

2. zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...).

W związku zasadne jest także odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym:

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie:

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

W ww. przepisie ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 u.p.o. szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Sąd podkreśla jeszcze raz, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd podziela w związku z tym stanowisko, że wydatkowa z dotacji kwota na zapłatę wynagrodzenia przysługującego Fundacji E.(która na podstawie zawartych ze stroną skarżącą umów świadczyła usługi edukacyjno-pedagogiczne w kontrolowanych placówkach), w stosunku do której organ prowadzący szkołę nie przedstawił dowodów na jej wydatkowanie zgodnie z celami określonymi w ww. przepisach stanowi dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z zapisami przedmiotowych umów o świadczenie usług edukacyjnych, organ prowadzący nie dokonywał bowiem zapłaty za rzeczywiście wykonane działania i czynności, gdyż wynagrodzenie było uzależnione jedynie od wysokości otrzymanych przez ten organ dotacji, stanowiąc określony w umowach ich procent. W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że jedynie koszty pracy pedagogów zatrudnionych przez Fundację E., którzy prowadzili zajęcia dydaktyczne w poszczególnych placówkach zostały wykorzystane na cel określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (czy w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). W związku z tym różnica pomiędzy kwotami wynagrodzenia uiszczonego z dotacji na rzecz Fundacji E. a wysokością wynagrodzenia uiszczonego na rzecz nauczycieli słusznie uznana została za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowo zakwestionowane zostały także wydatki na zajęcia fakultatywne, w stosunku do których strona skarżąca nie wykazała, że takowe się odbyły. W tym miejscu wymaga wyraźnego podkreślenia, że z uwagi na fakt wydatkowania w ramach prowadzonej działalności środków o charakterze publicznym, podmiot prowadzący taką działalność zobowiązany jest do dokonywania czynności zgodnie m.in. z wyżej przedstawionymi przepisami prawa, a także powinien w sposób nie budzący wątpliwości dokumentować wszystkie wydatki związane z określoną działalnością. Tak więc prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych ale także zasadność takiego wydatku z perspektywy treści art. 90 ust. 3d u.s.o. (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.). Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny zatem jasno wynikać z dokumentacji organizacyjnej, dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek. Nie może dojść do sytuacji, w której beneficjent otrzyma dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania samego faktu wydatkowania tej dotacji oraz faktu wydatkowania tej dotacji zgodnie z jej celami (wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17). Sąd stwierdza, że organy zasadnie potraktowały w 2018 r. kwotę 29 520 zł również jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kwota ta stanowiła różnicę pomiędzy wydatkami na usługi księgowe w M. w T. wynoszącymi 44 280 zł a wydatkami na usługi księgowe w każdej z pozostałych placówek wynoszącymi 14 760 zł. W toku postępowania strona skarżąca była bezskutecznie wzywana o wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności w zakresie tych wynagrodzeń. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że w większych placówkach kontrolowanego wydatki te były znacznie mniejsze i wystarczyły na zapewnienie niezbędnej obsługi księgowej, słusznie uznano ww. kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy tymi wydatkami jako wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, odnosząc się do ww. kategorii wydatków, że organy zasadnie je zakwestionowały i zobowiązały stronę skarżącą do zwrotu środków finansowych pochodzących z dotacji, które zostały przeznaczone na ich pokrycie. Jeszcze raz należy podkreślić, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkołę, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków, lecz tylko tych, które faktycznie zostały poniesione i służyły realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, zgodnie z wcześniej cytowanymi przepisami. Należy w tym miejscu odwołać się do definicji dotacji zawartej w art. 126 u.f.p., z której wynika, że są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tego typu środki publiczne przekazywane w ramach dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na ściśle określony cel. Jak zauważył NSA w wyroku z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15, skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą dotującego, którego obowiązkiem jest kontrolowanie ich wydatkowania. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony skarżącej, nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Skarżący nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. Jak wskazał też NSA w wyroku z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01, środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zaakcentować trzeba również, że dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówek. Stąd też zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 882/21). Zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał Kolegium do oceny, że dotacje we wskazanym w decyzjach zakresie zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Za bezzasadne zostały przez Sąd uznane w związku z tym zarzuty skarg dotyczące naruszenia wskazanych w nich przepisów prawa materialnego.

Sąd podziela także ustalenia organów w zakresie określenia wysokości dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Z wydanych w sprawach decyzji organu I instancji precyzyjnie wynika bowiem sposób w jaki organ ustalił liczbę uczniów w poszczególnych miesiącach w podziale na poszczególne placówki, a w aktach sprawy znajdują się imienne wykazy tych uczniów. W decyzjach organu I instancji przedstawiono także szczegółowe wyliczenia w tym zakresie.

Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd uznał zarzuty skarg za nieuzasadnione i działając na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.