Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 790/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi, w tym gazową i wentylacji mechanicznej oraz dojazdu z usunięciem kolizji ze słupem oświetleniowym i przebudowę chodników, na nieruchomości w Ł. przy ul. A 8 (działka nr ewid. 41 i fragment działki drogowej nr 45/18 w obrębie [...]) oraz wykonanie robót budowlanych związanych ze wzmocnieniem ściany szczytowej budynku mieszkalnego na działce nr 40/1 przy ul. A 10 i przebudową budynku gospodarczego na działce nr 40/2 przy ul. A 10, orzekł uchylić ww. decyzję organu I instancji w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem nr [...] z dnia [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] inwestor złożył w Urzędzie Miasta Ł. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, o czym organ I instancji, zgodnie z art. 61 k.p.a., zawiadomił strony postępowania.

Prezydent Miasta Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a następnie wydał ww. decyzję z dnia [...], nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji S. M. podniósł, że wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących wymagań przeciwpożarowych.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym" – i wyjaśnił, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianego do realizacji w Ł. przy ul. A 8 (działka nr 41 w obrębie [....]). Inwestycja obejmuje: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami budowlanymi, budowę zjazdu z ul. A, budowę przyłączy do sieci miejskich wraz z sieciami uzbrojenia wewnętrznego oraz budowę układu komunikacji wewnętrznej. Powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz innego podmiotu decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], (brak w aktach sprawy), a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], na rzecz inwestora. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż ustalono obowiązującą linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym; współczynnik zabudowy określono jako 0,6; maksymalna szerokość elewacji wynosi do pełnej szerokości działki; wysokość zabudowy nowego budynku od 7,0 m do 16,0 m (do V kondygnacji naziemnych); nachylenie połaci dachowych do 15°. Analizując ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ww. warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że w tym zakresie planowana inwestycja jest zgodna z wytycznymi w niej zawartymi. Jak wynika bowiem z akt sprawy budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany zgodnie ze wskazaną obowiązującą linią zabudowy oraz liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz zgodnie ze wskazanymi parametrami. Według decyzji o warunkach zabudowy, dla każdego mieszkania powinno przypadać co najmniej 1 miejsce parkingowe na własnym terenie. Dla inwestycji przewidziano 18 miejsc parkingowych (w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej) i 6 miejsc na platformach (razem 24 miejsca) na 24 lokale mieszkalne, co odpowiada wymaganiom decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Wojewoda wskazał, że z "Ekspertyzy stwierdzającej możliwość przebudowy części budynku gospodarczego przy ul. A 10 działka 40/1 i 40/2 obręb [...]" sporządzonej przez mgr inż. I. S. (upr. bud. Nr [...]) i z projektu budowlanego wynika, iż "należy odtworzyć kubaturę istniejących budynków gospodarczych, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów p.poż. oraz warunków technicznych. Budynki wykonać w technologii tradycyjnej. Ściany zewnętrzne grubości 24cm oraz wewnętrzne grubości 12cm wykonać z pełnych bloczków silikatowych klasy 15MPa, na zaprawie cementowo-wapiennej (...). Fundamenty żelbetowe monolityczne wylewane na mokro. Ławy fundamentowe wykonywać schodkowo, zaczynając od poz. pos. na rzędnej 201,73m p.p.t. w osiach A-B, a następnie podnosząc co 1 m, aż do rzędnej 205,01 m p.p.t. Przekrój poprzeczny ławy zmienny od 50x40cm do 60x40cm. Stropodach wykonać z płyty kanałowej, o kącie nachylenia połaci 5°".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa jest możliwa tylko w obiekcie istniejącym. Natomiast, aby wykonać powyższe roboty budynek gospodarczy musi zostać najpierw rozebrany, a następnie dopiero wtedy będą możliwe do wykonania roboty opisane w projekcie dotyczące odtworzenia budynku, z zachowaniem istniejących gabarytów. Opisany zakres robót znacznie przekracza pojęcie przebudowy i stanowi w istocie odbudowę budynku w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego w granicy wymagane jest pozwolenie na rozbiórkę. Budynek gospodarczy ma być w istocie rozebrany z uwagi na jego stan techniczny i parametry techniczne, a następnie odbudowany w konstrukcji tradycyjnej na odcinku 8,40 m od granicy z działką nr 41.

Zdaniem organu II instancji pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego jest tym bardziej bezzasadne, gdyż inwestor we wniosku wskazał, że inwestycja dotyczy budowy nowego budynku wraz z rozbiórką i odtworzeniem części sąsiedniego budynku gospodarczego. Należy również zwrócić uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje działki nr 40/2. Wobec tego organ wojewódzki stwierdził, że inwestycja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem inwestycja wykracza poza obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy, a organ I instancji nie wezwał inwestora do usunięcia tej nieprawidłowości.

Następnie Wojewoda przytoczył treść § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza zabudowę na całej szerokości działki, a zatem zabudowa bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką jest możliwa, tym bardziej, że od strony północnej na sąsiedniej działce nr 40/1 znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr 41. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że przedmiotowy nowo projektowany budynek ma być odsunięty północną ścianą na odcinku 9 m od granicy sąsiedniej działki nr 40/1 i budynku na niej zlokalizowanego o 0,36 m. Usytuowanie budynku w taki sposób narusza przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji nie wezwał inwestora do usunięcia ww. niezgodności.

Dalej organ odwoławczy przytoczył treść § 13 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia i wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Załączona do projektu budowlanego "Analiza zacieniania w odniesieniu do terenów i budynków sąsiadujących z projektowanym budynkiem przy ulicy A 8 w dniu równonocy wiosennej i jesiennej 21.03 i 23.09" dowodzi, że inwestycja jest zgodna z § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia, bowiem nie będzie powodowała ograniczenia światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Wojewoda stwierdził, że powierzchnia terenu biologicznie czynna wynosi 33,82%, co spełnia zapisy § 39 rozporządzenia.

W ocenie organu II instancji zarzuty skarżącego, iż budowa narusza przepisy przeciwpożarowe nie znajdują uzasadnienia, bowiem ze względu na budynki znajdujące się w promieniu 8 m - ściany wschodnia i południowa nowego budynku zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI60, zaś otwory w nich występujące według projektu są wyposażone w rolety zewnętrzne o klasie odporności EI60. Zaprojektowano docieplenie ścian zewnętrznych wełną mineralną, która spełni wymagania ochrony przeciwpożarowej. Projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wobec powyższego inwestycja spełnia § 218 i § 271-273 ww. rozporządzenia.

Następnie Wojewoda odwołał się do treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.) i stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu (rysunek nr PZ-01) jest nieczytelny (w szczególności linie wymiarowe). Nie jest również jasne, czy zatoki parkingowe wzdłuż ulicy A są istniejące, czy projektowane. W części opisowej również nie ma odniesienia się do tej kwestii. Ponadto na projekcie zagospodarowania terenu brak jest podpisu projektanta branży elektrycznej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że według art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii w treści decyzji, natomiast jak wynika z akt sprawy, obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji objęte zostały działki nr ewid.: 30, 31, 32, 40/1, 40/2, 42, 50/2 i 51/2 w obrębie [...]. Pominięto natomiast działkę nr 45/18, mimo że na niej również zaprojektowano część inwestycji, a jej właściciela, użytkownika wieczystego albo zarządcy nieruchomości nie uznano za stronę postępowania. Pominięcie strony postępowania stanowi uchybienie proceduralne obarczone wadliwością rozstrzygnięcia, skutkujące możliwością jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Dla działek 31, 40/2, 42, 45/18 i 51/2 nie ma księgi wieczystej, a w aktach sprawy brak jest innych dokumentów, na podstawie których organ ustalił strony postępowania, w szczególności dla działki nr 51/2. Z akt sprawy wynika również, że ustalenia dotyczące własności działki nr 42 są nieprawidłowe, gdyż korespondencja kierowana do właściciela tej działki jest zwracana z adnotacją, iż adresat wyprowadził się i nie figuruje w zasobie PESEL. W ocenie organu II instancji kwestie te wymagają wyjaśnienia. Organ winien zatem prawidłowo ustalić strony postępowania.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, wskutek uchybień popełnionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz nieprawidłowości, jakimi dotknięta jest złożona przez inwestora dokumentacja, istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności do orzekania w sprawie przez organ odwoławczy, gdyż ponowne postępowanie przekraczałoby zakres wynikający z art. 136 k.p.a. oraz naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. W związku z tym należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym należy zobowiązać inwestora do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zgodnego z przepisami, przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego i wydać stosowne do zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie.

Od ostatecznej decyzji Wojewody [...] sprzeciw do sądu administracyjnego złożył S. M., zarzucając niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący podniósł, że § 218 rozporządzenia jest jednoznaczny i nie ma w tej kwestii jakichkolwiek odstępstw. W projekcie dla którego udzielono pozwolenia na budowę nie zachodzi żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek.

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że nowo projektowany budynek posiada otwory okienne w odległości mniejszej niż 8m od budynku położonego na działce nr 32 pod adresem ul. B nr 9 w Ł. Niepodważalnym jest też, że budynek na działce nr 32 jest budynkiem niższym, a jego przekrycie nie jest sklasyfikowane jako nierozprzestrzeniające ognia. Konstrukcja jego dachu nie ma odporności ogniowej R30, a przekrycie dachu nie spełnia klasy odporności ogniowej RE 30.

Zdaniem skarżącego przedmiotowym projekcie nie zachodzi również przesłanka wymieniona w § 273 ust. 1 rozporządzenia. Żadne rozwiązanie uzgodnione i zaopiniowane z rzeczoznawca pożarowym ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie może zmienić obowiązujących przepisów prawa zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, ani Prawem budowlanym jeśli istnieje możliwość wykonania danego obiektu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Cytowane przepisy w tej kwestii są jednoznaczne i nie wymagają powtórzeń. Nie zachodzi tu bowiem przypadek szczególnie uzasadniony, a do czynienia mamy z obiektem nowo projektowanym, który ma spełniać stosowne przepisy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jej aktualnym brzmieniu, według którego sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny jw.). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny jw.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny jw.). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Jak wynika z przedmiotowej sprawy Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał na szereg wątpliwości dotyczących merytorycznych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że jego wątpliwości dotyczą przede wszystkim rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji w zakresie pozwolenia na przebudowę budynku na działce nr 40/2, w sytuacji, gdy z projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane mają w istocie polegać na rozbiórce tego obiektu i jego odbudowie. Ponadto organ II instancji słusznie wskazał na rozbieżności między decyzją o warunkach zabudowy, a projektowaną inwestycją, a także na wadliwość sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. Braki w zakresie projektu budowlanego, czy projektu zagospodarowania nieruchomości jak słusznie wywiódł Wojewoda nie powinny podlegać uzupełnianiu na etapie postępowania odwoławczego. Wreszcie Wojewoda zasadnie wskazał na wadliwy tryb postępowania organu I instancji przy ustalaniu kręgu stron postępowania.

Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu II instancji, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zarówno zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Natomiast skarżący sprzeciwia się decyzji organu II instancji tylko dlatego, że Wojewoda nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z przepisami regulującymi zasady bezpieczeństwa pożarowego z uwagi na uzgodnienie projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, z czym skarżący się nie zgadza.

Zdaniem sądu należy jednak podzielić stanowisko Wojewody, że skoro projekt budowlany został zaopiniowany przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczania przeciwpożarowego – to kwestia zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia nie może sprowadzać się do kwestionowania zastosowanych rozwiązań technicznych. Jak wynika z akt postępowania właściwe zabezpieczenie przeciwpożarowe było przedmiotem analizy specjalisty, który wskazał na konieczność zastosowania określonych w projekcie rozwiązań technicznych. Jak wynika natomiast z projektu architektoniczno-budowlanego "A" (str. 104) projektowana budowa będzie miała wpływ m.in. na budynki gospodarcze skarżącego położone przy ulicy B 9 (dz. nr 32). Stwierdzono, że budynki na ww. działce są wykonane w technologii tradycyjnej, murowane (RE30) z dachami drewnianymi, krytymi papą – rozprzestrzeniającymi ogień. W związku z tym nowoprojektowany obiekt (w odległości 8m od tych budynków) zostanie zabezpieczony pożarowo. Otwory okienne zabezpieczone zostaną roletami okiennymi o odporności EI 60, opuszczanymi w razie pożaru. W pasie o zwiększonej odporności jako docieplenie ścian zewnętrznych zastosowano wełnę mineralną. Projektowana ściana w promieniu do 8,0m od istniejącego budynku gospodarczego będzie ścianą oddzielenia pożarowego. Z tego wniosek, że projekt budowlany został zweryfikowany przez osobę z uprawnieniami pod względem bezpieczeństwa pożarowego w zakresie zagrożenia pożarem dla budynków skarżącego.

Jednakże nawet, gdyby przyjąć, że wskazane przez skarżącego przepisy rozporządzenia zostały naruszone, to sąd i tak nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta, co do zasady jest słuszna i odpowiada prawu, a tylko jej uzasadnienie nie satysfakcjonuje skarżącego. Należy jednak jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z obowiązującymi przepisami sąd bada decyzję kasatoryjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. Dopiero wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., może uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję. Tym samym sąd nie może uchylić decyzji tylko dlatego, że uzasadnienie decyzji nie przekonuje skarżącego, albo że wskazania co do dalszego postępowania zostały przez organ odwoławczy określone w sposób sprzeczny z jego oczekiwaniami, skoro samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.

M.K.