Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SAB/Kr 12/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 12, art. 35 § 1, § 3-5, art. 36, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 123, art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83b, art. 123
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia zaległości składkowych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. M. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o umorzenie zaległości składkowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą, że M. B. jest zobowiązany do zapłaty należnych składek za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r.: na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł z odsetkami w kwocie [...]zł, na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w kwocie [...]zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie [...]zł.

Od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. M. B. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w K..

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...], którą odmówił M. B. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...]zł.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1062/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został przekazany organowi w dniu 19 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. poinformował M. B. o treści art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365) oraz zawiadomił go o możliwości uzupełnienia wniosku o nowe dokumenty lub ich kserokopie w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma.

Następnie postanowieniem z dnia 1 września 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku M. B. o umorzenie należności z tytułu składek do czasu zakończenia postępowania przez Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

W piśmie z dnia 26 września 2016 r. M. B. wniósł o wyjaśnienie mu powodów zawieszenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 30 września 2016 r. poinformował, że w związku z tym, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności uzależnione jest od ustalenia bezspornej wysokości zadłużenia, konieczne jest rozstrzygnięcie najpierw przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołania M. B. od decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...]

Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. M. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego podnosząc, że decyzja ZUS Oddział w K., od której odwołał się do sądu dotyczyła ustalenia składek za okresy, co do których wnosił o umorzenie zaległości w całości. Wniosek dotyczył głównie składek na ubezpieczenie społeczne od lutego 2001 r. do grudnia 2011 r., na ubezpieczenie zdrowotne od stycznia 2001 r. do grudnia 2011 r. oraz na Fundusz Pracy od listopada do grudnia 2000 r. i od lutego 2001 r. do grudnia 2011 r. Natomiast decyzja z dnia 19 listopada 2014 r. obejmowała składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r. M. B. podkreślił, że jego wniosek dotyczył więc umorzenia całości zaległości.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności uzależnione jest od ustalenia bezspornej wysokości zadłużenia, co stanowi w niniejszej sprawie "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dodał, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest więc koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Organ stwierdził, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołania M. B. od decyzji o wysokości zadłużenia z dnia 19 grudnia 2014 r. Zagadnienie to nie zostało jeszcze zakończone prawomocnym wyrokiem sądu, a zatem brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 13 marca 2017 r. M. B. wskazał, że dotyczy ono podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, gdyż jego zdaniem ZUS może rozpatrzeć jego wniosek o umorzenie składek na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Ponadto M. B. dodał, że w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. nie zostało zawarte pouczenie o ewentualnym przysługującym mu środku odwoławczym.

Odpowiadając na powyższe pismo M. B., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. ponownie podniósł, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności uzależnione jest od ustalenia bezspornej wysokości zadłużenia, co stanowi w niniejszej sprawie "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia 1 września 2016 r. M. B. został poinformowany, że zgodnie z art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przysługuje mu zażalenie, a zatem nie przysługuje mu żaden środek odwoławczy. Odnosząc się do kwestii dotyczącej możliwości orzeczenia na podstawie przedłożonych przez M. B. dokumentów organ stwierdził, że nie ma możliwości zakończenia postępowania bez ustalenia spornej wysokości posiadanego w ZUS zadłużenia. Tym samym dopóki nie zostanie rozpatrzone odwołanie od decyzji o wysokości zadłużenia z dnia 19 grudnia 2014 r. przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych organ nie ma możliwości podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast w oparciu o przedłożone dokumenty organ będzie mógł orzekać dopiero z chwilą wpływu prawomocnego orzeczenia dotyczącego wskazanego zagadnienia wstępnego.

Pismem z dnia 8 maja 2017 r. M. B. wniósł m.in. o podjęcie zawieszonego postępowania, które toczy się od 2011 r. W wyniku tego dochodzi do coraz większego zadłużenia. M. B. zauważył także m.in., że w materiale dowodowym powoływał się na przepisy, które powinny stanowić podstawę umorzenia należności.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r.

W piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. M. B. ponownie wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.

W piśmie z dnia 7 września 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i przytoczył analogiczne argumenty co w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r.

Pismem z dnia 2 października 2017 r. M. B. podtrzymując wszystkie dowody w postepowaniu restrukturyzacyjnym oświadczył, iż nie zgadza się z argumentacją pisma ZUS z dnia 7 września 2017 r.

Pismem z dnia 9 maja 2018 r. M. B. wniósł o przyspieszenie zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r. poinformował, że obecnie w stosunku do M. B. nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne.

W piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. M. B. wniósł m.in. o jak najszybsze usuniecie zastosowanych wobec niego przez ZUS ograniczeń ponieważ postępowanie restrukturyzacyjne nadal się toczy i zastosowane ograniczenia są szkodliwe dla tego postępowania. Autor pisma zaznaczył, iż w przypadku dalszej bezczynności w sprawie będzie zmuszony zawiadomić Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i złożyć skargę do organizacji praw człowieka .

Również Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 3 września 2018 r. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wyrażone we wcześniejszych pismach.

W piśmie z dnia 24 września 2018 r. M. B. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego powołując się na treść art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem M. B., zawieszenie postępowania administracyjnego jest szkodliwe dla toczącego się postępowania restrukturyzacyjnego oraz dla jego interesu oraz interesu społecznego i publicznego wstrzymując bieg terminów procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wyrażone we wcześniejszych pismach.

W dniu 12 grudnia 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wpłynęło pismo M. B. z dnia 12 grudnia 2018 r. zawierające wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku M. B. przytoczył te same argumenty co w piśmie z dnia 24 września 2018 r.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wyrażone we wcześniejszych pismach.

W piśmie z dnia 4 marca 2019 r. M. B. oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wyrażonym w powyższym piśmie, gdyż zgodnie z procedurą postępowania administracyjnego organ powinien był wydać postanowienie wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko odnośnie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wyrażone we wcześniejszych pismach.

W dniu 2 maja 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w K. [...] z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt [...] oddalający odwołanie M. B. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 14 grudnia 2014 r. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...] z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt [...] oddalający apelację M. B. od powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K..

Pismem z dnia 6 maja 2019 r. M. B. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie skarżącego brak podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego rażąco narusza jego prawa, bardzo ważny interes społeczny oraz wiążący interes państwa. . W treści skargi skarżący wniósł m.in. o jak najszybsze podjęcie przez organ zawieszonego postępowania, oświadczając m.in., że podtrzymuje swoje argumenty przedstawione w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Autor skargi dodał również, że w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1062/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pouczył jak ma przebiegać postępowanie administracyjne aby nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz ważnego interesu podatnika i państwa.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. B. o umorzenie należności z tytułu składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązki, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala natomiast skargę w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.

Sąd rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności i przewlekłości.

Dodać przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność i przewlekłe postępowanie organu, nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu podatkowego w zwłoce.

W konsekwencji kognicja sądu jest w tym postępowaniu ograniczona do kwestii bezczynności/przewlekłości co wyklucza możliwość oceny poprawności postępowania związanego z wykonywaniem danego obowiązku publicznoprawnego pod innymi względami. Strona ma natomiast możliwość kwestionowania postępowania i poprawności rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu.

Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego.

W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność jest kwalifikowaną formą przewlekłości, gdzie "władza milczy" a sprawa nie jest załatwiana. Natomiast przewlekłość postrzegana jest jako: a) niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana niezwłocznie; b) nieuzasadnione wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy; c) niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swojej niewłaściwość w sprawie i nieprzekazaniu jej organowi właściwemu; d) podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek; e) niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej; f) niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012r., s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. z 2007 r. nr C 303 s. 1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Natomiast przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), bądź mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się więc wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniem czynności pozornie, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również gdy niezasadnie przedłużany jest termin załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3274/14).

W badanej sprawie skarga zarzuca wystąpienie w sprawie bezczynności oraz przewlekłości w prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Dokonując oceny dotychczasowego przebiegu postępowania kontrolnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Sąd doszedł do przekonania, że w opisanych powyżej okolicznościach faktycznych, znajdujących potwierdzenie w przedłożonych aktach sprawy, brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania, wobec czego skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przy czym na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania dowodowego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a k.p.a.). Przy czym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). W myśl § 5 tego przepisu, do terminów określonych w § 1-3a nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Niewątpliwie z przepisów art. 35 i 36 k.p.a. wynika wymóg załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, lecz nie później niż we wskazanych tam terminach. Niemniej jednak organ ma obowiązek podjęcia wszelkich możliwych działań dla dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Przy czym, zdaniem Sądu, szybkość postępowania nie może być realizowana kosztem wnikliwości. Okres trwania postępowania administracyjnego nie jest podstawową przesłanką do uznania, że postępowanie to prowadzone jest przez organ w sposób przewlekły. Nie można oceniając pozostawanie organu w zwłoce abstrahować od charakteru sprawy, stopnia jej skomplikowania czy zachowania samego podatnika.

Skomplikowany charakter sprawy wymaga od organu przeprowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego. Organ winien tak zorganizować przeprowadzenie kolejnych czynności procesowych, by sprawnie zgromadzić materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podjęcie bowiem rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej w oparciu o niepełny materiał dowodowy stanowiłoby naruszenie przez organ powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Dodać jednak należy, że organ nie zawsze może przewidzieć, jakie okoliczności wymagały będą wyjaśnienia. W sprawach o wielowątkowym charakterze jest to możliwe w miarę gromadzenia kolejnych dowodów. Nie bez znaczenia jest także współpraca z innymi organami czy sądami, które także potrzebują czasu, na udzielenie wyczerpujących odpowiedzi na pytania postawione przez organ prowadzący postępowanie.

Jak wynika z akt sprawy prowadzone przez organ postępowanie administracyjne zostało w dniu 1 września 2016 r. zawieszone do czasu rozpoznania przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 19 grudnia 2014 r. określającej wysokość należnych składek za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2819/18, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 29/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 71/19).

W ocenie Sądu, organ prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołania skarżącego od decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. Organ nie mógł bowiem wydać decyzji w przedmiocie umorzenia należnych składek bez ustalenia ich wysokości. Innymi słowy w pierwszej kolejności organ musiał bezspornie ustalić wysokość należnych składek, a dopiero potem mógł wydać decyzję o ich ewentualnym umorzeniu. Skarżący nie zgadzał się jednak z wysokością swojego zadłużenia wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argument skarżącego podnoszony w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r., że jego wniosek dotyczył umorzenia całości jego zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a decyzja z dnia 19 grudnia 2014 r. dotyczyła tylko okresu od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r. Chcąc bowiem rozpoznać wniosek skarżącego organ musiał ustalić całkowitą wysokość zadłużenia skarżącego, w tym również za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r. Wysokość należnych składek za ten okres była jednak przez skarżącego kwestionowana i konieczne stało się wydanie przez sąd powszechny rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zawieszenie postępowania administracyjnego było prawidłowe ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek zależało od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, którym była kwestia wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2011 r.

O braku podstaw do stawiania organowi zarzutu zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania świadczy również to, zdaniem Sądu, że niezwłocznie po otrzymaniu rozstrzygnięcia sądu organ podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W dniu 2 maja 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w K. [...] z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt [...] oddalający odwołanie skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia 14 grudnia 2014 r. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...] z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt [...] oddalający apelację skarżącego od powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K.. Natomiast podjęcie przez organ postępowania nastąpiło w dniu 15 maja 2019 r.

Sąd odniósł się również do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 4 marca 2019 r., że w toku postępowania organ powinien był wydać postanowienie wraz z uzasadnieniem.

Zgodnie z treścią art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W art. 123 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca stwierdził, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje (art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako lex specialis, ma pierwszeństwo w stosowaniu przed art. 123 k.p.a.

Odpowiedź organu na pisma skarżącego zawierające wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinna zatem każdorazowo nastąpić w formie postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że choć Kodeks postępowania administracyjnego w art. 101 § 3 przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania, to z uwagi na treść cytowanego powyżej art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania wydane w toku postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek zażalenie nie przysługuje, gdyż jest to "inne postanowienie", o którym mowa w tym przepisie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Stwierdzić należy, że co prawda wydane przez organ w toku postępowania pisma nie zostały nazwane postanowieniami, jednak w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie zatem takiej czy innej nazwy, bądź brak jej powołania nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu. Dla prawidłowej oceny czy akt jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie ma bowiem znaczenie to czy został wydany w indywidualnej sprawie administracyjnej, należącej do właściwości organu administracji państwowej. Sam zatem brak przywołania nazwy "postanowienie" w treści pisma nie może decydować o jego charakterze.

W myśl art. 124 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a także podpis osoby upoważnionej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Ponadto postanowienie powinno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie.

Należy jednak przyjąć, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia jest postanowieniem, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako postanowienie. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Postanowienie jest bowiem aktem administracyjnym zewnętrznym, wydanym w formie procesowej, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 Lex nr 10683, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1982/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu nie można zatem mówić w realiach niniejszej sprawy ani o bezczynności organu ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Organ nie mógł bowiem rozpoznać wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek do czasu rozpoznania przez sąd powszechny odwołania skarżącego od decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. W toku postępowania organ nie pozostawił też żadnego pisma skarżącego bez odpowiedzi. Natomiast z chwilą otrzymania wyroku sądu organ niezwłocznie podjął zawieszone postępowanie.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.