Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2095/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 UZASADNIENIE 	Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tj. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 maja 2014 r.  	W uzasadnieniu wy
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi A. G. – W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. G. – W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. G.-W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. stwierdzającej, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. [...][...][...] w Dzielnicy [...] w W. - została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazująca następujące okoliczności z powodu których decyzji nie można uchylić: (1) inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, (2) z załączonego projektu budowlanego wynika, że zamierzona inwestycja nie pogorszy możliwości użytkowania działki nr ew. [...] przy ul. [...][...] w W., nie ograniczy korzystania z niej ponad przeciętną miarę i została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że inwestor w dniu 20 lipca 2012 r. złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ul. [...][...] dz. ew. nr [...] i [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. [...][...]w Dzielnicy [...] w W.

Z wnioskiem o wznowienie ww. decyzji wystąpiła A. G.-W.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie, a Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności z powodu których decyzji nie można uchylić.

3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] podlega uchyleniu, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, na podstawie art. 151 § 2 kpa - z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na wniosek A. G.-W., współwłaścicielki działki ew. nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną.

Wskazał, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 220/10).

Przywołując treść art. 152 § 2 kpa organ wskazał, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tym przypadku organ stwierdzając istnienie okoliczności, w wyniku których nie można uchylić ostatecznej decyzji, powinien wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać w jej uzasadnieniu okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji i wykazać, że dotychczasowa decyzja posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 293/06).

Wojewoda [...] podniósł, że bezspornym pozostaje fakt, iż A. G.-W. bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...].

Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 kpa tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa) wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 44/14). Jednakże, z praktyki stosowania art. 146 § 2 kpa wynika, iż w tym trybie są podstawy do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli okaże się, że posiada ona wadę procesową (formalną) natomiast jest zgodna z prawem materialnym, zaś taki stan faktyczno-prawny będzie miał miejsce gdy wada procesowa (w przedmiotowej sprawie brak udziału strony w postępowaniu) nie miała wpływu na poprawność i zgodność decyzji z prawem materialnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 220/10).

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ograniczył się jedynie do analizy zgromadzonych w poprzednim postępowaniu dowodów i w oparciu o te materiały dokonał ponownej oceny prawnej sprawy. Jednakże dokonana przez organ ocena, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest błędna i oczywiście sprzeczna z zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Podniósł, iż treścią wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 20 lipca 2012 r., jest "przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)". Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie może być mowy o przebudowie z uwagi chociażby na zmianę kubatury budynku będącego przedmiotem inwestycji. Na stronie 8 projektu budowlanego wyraźnie wskazano, iż zmieni się kubatura, która przed budową wynosiła 425 m3, zaś po przebudowie będzie wynosiła 505 m3. Ponadto "wstawienie lukarny w połać dachową" spowoduje znaczną zmianę trzeciej kondygnacji budynku prowadzącą do zmiany całej bryły budynku. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, natomiast w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1161/14). Zatem z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż zamiarem inwestora jest rozbudowa budynku nie zaś jego przebudowa.

Organ podkreślił, że kwestie te były już uprzednio podnoszone przez A. G.-W. zaś organ I instancji w ogóle do tych kwestii się nie odniósł, pomijając przy tym w swoim uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię kubatury budynku.

Podkreślił również, że ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie miało miejsce gdy naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r. II OSK 2154/10).

Natomiast w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca wznowienie postępowania tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wadliwość postępowania zaistniała w niniejszej sprawie, miała wpływ na dalszy tok postępowania.

Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji naruszył w przedmiotowej sprawie przepisy prawa procesowego (art. 7, 77 kpa), poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (właściwe ustalenie stron postępowania), co miało wpływ na dalszy przebieg postępowania w sprawie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyjaśnił, iż po ustaleniu wady prawnej decyzji dotychczasowej organ powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy (decyzję merytoryczną), chyba, że stwierdzi istnienie przeszkód wymienionych w art. 146 § 2 kpa, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie ma miejsca. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie taka przesłanka negatywna nie wystąpiła bowiem, w wyniku analizy całości akt przedmiotowej sprawy oraz w wyniku rozpatrzenia argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, nie zapadłaby decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Reasumując Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji powinien jeszcze raz dokładnie przeanalizować całość akt sprawy, biorąc pod uwagę kwestie wskazane przez organ odwoławczy oraz analizując argumenty podnoszone przez wnioskodawcę. Bezspornie ustalono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji Prezydenta [...] wydającej pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego, nie zaistniała przesłanka negatywna określona w art. 146 § 2 kpa, a zatem organ I instancji nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa W związku z powyższym organ I instancji powinien uchylić ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę orz wydać w tym zakresie decyzję rozstrzygająca co do istoty sprawy (decyzje merytoryczną) mając na uwadze, iż przedmiotowe robot budowlane, jak wynika z załączonego projektu budowlanego, nie stanowią przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego lecz jego rozbudowę.

4. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G.-W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone i istniała podstawa do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

- art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie osoby legitymujące się interesem prawnym biorą obecnie udział w postępowaniu wznowieniowym jako jego strony;

- art. 12 § 1 w zw. z art. 8 kpa poprzez niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego w wyniku kolejnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i związane z tym działanie, które nie prowadzi do pogłębiania zaufania do organów Państwa -

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności z powodu których decyzji nie można uchylić - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

8. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 kpa zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie ogranicza się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury - organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji, jego decyzją.

Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji.

Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją.

Jak słusznie wskazano w skardze, model postępowania odwoławczego uregulowany przepisami kpa oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Orzeczenie odwoławcze przybiera więc, co do zasady, charakter merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny – art. 138 § 1 kpa, natomiast orzeczenie kasacyjne dopuszczalne jest tylko w określonych sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa.

Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie odnosi się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. W przepisie tym wyodrębniono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest wprawdzie konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Należy przyjąć, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 1575600).

Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taka decyzja organu odwoławczego, stanowiąca wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Sprzeczne wobec powyższego jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Podkreślić należy, że zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135) wskazał, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Niniejszy skład orzekający to stanowisko podziela w zupełności.

Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 kpa - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie tylko nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, ale w ogóle nie odniósł się do treści art. 138 § 2 kpa.

Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uprawnia organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, wyłącznie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli wszystkie dowody w sprawie zostały w sposób właściwy zebrane, a wydanie rozstrzygnięcia zależy od ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, to wydanie decyzji kasacyjnej jest nieuzasadnione. Zważyć równocześnie należy, że w niniejszej sprawie jest to kolejna decyzja wydana przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, i uważał że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na stosując art. 138 § 1 kpa, nie naruszając przy tym art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 kpa zasadę ogólną postępowania administracyjnego, zasadę szybkości postępowania administracyjnego, bowiem niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa prowadzi do bezzasadnego przedłużenia postępowania administracyjnego.

9. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.