Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2407/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: § 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 712
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1372/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącego J. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1372/14, oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując na przepisy art. 1-7, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – B. J.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący nie spełnił warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad swoją matką zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z otrzymanego kwestionariusza wywiadu środowiskowego wynika, że pracownik socjalny trzykrotnie podejmował próbę uzyskanie niezbędnych informacji. Za każdym razem nie zastał jednak ani skarżącego, ani jego matki. Niemniej, z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego zamieszkuje wspólnie z wnuczką, dla której stanowi rodzinę zastępczą. Skarżący pracuje natomiast bez umowy od godzin porannych do ok. godz. 18.00. Sytuacja B. J. jest dobrze znana Ośrodkowi, gdyż korzysta ona co miesiąc ze świadczeń z pomocy społecznej samodzielnie składając wniosek oraz potrzebne dokumenty. Podczas przeprowadzania wywiadów środowiskowych nigdy nie zastano skarżącego w mieszkaniu jego matki. B. J. jest przy tym często widziana w C. w trakcie robienia samodzielnie zakupów, przy czym dźwiga ona niejednokrotnie po dwie torby. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie można przyjąć, iż skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką, skoro jest ona samodzielna i osobiście załatwia swoje sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. podniósł, że od [...] października 2011 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. był opiekunem swojej matki i w chwili obecnej również sprawuje nad nią opiekę. Zaznaczył, że jest ona osobą schorowaną, ciężko jest jej się poruszać i od 15 lat jeździ na dializy do [...] trzy razy w tygodniu, a zatem potrzebuje jego pomocy. Podkreślił również, że nigdzie nie pracuje, a w czasie, gdy jego matka jedzie do szpitala na dializę, on zbiera grzyby i jagody.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzyło ustalenia i ocenę prawną organu I instancji, wywodząc, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, że skarżący faktycznie nie sprawuje opieki.

W skardze skarżący powtórzył zarzuty odwołania, kwestionując ustalenia organów o niesprawowaniu przez niego opieki nad matką.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w rozpoznawanej przez organy sprawie nie została spełniona zasadnicza przesłanka przyznania świadczenia, tj. sprawowania opieki nad podopiecznym. Wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jak wynika z kolei z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: osobom – innym niż matka lub ojciec – na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lipca 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m. in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za bezsporne Sąd uznał okoliczności, że skarżący jest osobą na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki oraz że posiada ona orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielił natomiast wątpliwości organów co do faktu sprawowania opieki. Wyjaśnił, że zweryfikowaniu tej przesłanki zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów służy wywiad środowiskowy. Przeprowadza się go stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dalej Sąd powtórzył twierdzenia organów co do niemożności zastania w miejscu zamieszkania ani skarżącego, ani jego matki, a także przytoczył informacje pracownika socjalnego wskazane w kwestionariuszu wywiadu o znanej mu z urzędu sytuacji podopiecznej Ośrodka oraz o zatrudnieniu skarżącego bez umowy o pracę. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący mimo kwestionowania wydanych decyzji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości faktu sprawowania opieki. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie uznał za sprzeczne z informacjami wskazanymi w odwołaniu. Skoro bowiem skarżący twierdzi, że w czasie kiedy jego matka jest na dializach w Pile on zbiera jagody i grzyby to znaczy, że nie towarzyszy jej wówczas gdy potrzebuje ona najwięcej pomocy w związku z koniecznością odbycia podróży i osłabieniem po dializie.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie art. 6-8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji ich naruszenia przez organ administracyjny, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wprost zaważyć mogło na treści rozstrzygnięcia, a także na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania prawidłowości ustaleń organu administracyjnego co do faktycznego wykonywania zatrudnienia, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżący podniósł, że wbrew treści przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organy nie przeprowadziły w sprawie wymaganego wywiadu środowiskowego. Zaniechały tej czynności i nie podjęły jakiejkolwiek próby wyjaśnienia przyczyn nieobecności stron w miejscu zamieszkania. Tymczasem, jak wyjaśnił skarżący, z powodu częstych dializa jego matka kilka razy w tygodniu przebywa w innym mieście. Zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia organów zostały poczynione w innej formie niż wymagana przez przepisy prawa. Ponadto zarzucił, że z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie zweryfikował ustaleń organów co do faktu wykonywania pracy przez skarżącego. Uznał tą okoliczność za nieistotną dla rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w rzeczywistości stanowiła ona podstawę faktyczną odmowy przyznania świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem trafny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna organ zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Wywiad ten stosownie do ustępu 2 art. 7 ustawy przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Konstrukcja postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wskazuje, że w postępowaniu tym rodzinny wywiad środowiskowy pełni szczególną rolę. Jest specjalnym dowodem w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej łączącym w sobie elementy oświadczenia strony i oględzin miejsca jej zamieszkania. Pozwala pracownikowi socjalnemu uzyskać informacje o osobie, jej rodzinie, wzajemnych stosunkach, sytuacji życiowej, osobistej, warunkach życia. Dlatego też stosownie do art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) do którego odsyła art. 7 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Stosownie do wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 107 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i obowiązującego w dacie załatwiania sprawy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Wywiad ten sporządzany jest na urzędowym kwestionariuszu stanowiącym Załącznik Nr 1 do rozporządzenia stanowiącym formę protokołu z podpisem strony.

W rozpatrywanej sprawie wywiad środowiskowy, wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów, nie został przeprowadzony. Pracownik socjalny w urzędowym druku kwestionariusza wywiadu stanowiącym Załącznik Nr 1 do w/w rozporządzenia poinformował o trzykrotnej próbie przeprowadzenia wywiadu oraz wypełnił druk danymi znanymi z urzędu, a uzyskanymi w związku z ubieganiem się przez rodzinę o inne świadczenia z pomocy społecznej. Analizując znajdujący się w aktach kwestionariusz wywiadu należy wskazać, że nie potwierdza on okoliczności jego przeprowadzenia. Wręcz przeciwnie wskazuje, że wywiad nie miał miejsca z powodu trzykrotnego niezastania przez pracownika socjalnego nikogo w miejscu zamieszkania matki skarżącego. Podkreślić trzeba, że z przepisów prawa zasadniczo nie wynika obowiązek uprzedzania strony ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej o miejscu i czasie przeprowadzania wywiadu. Wynika to zarówno z krótkich terminów ustalonych ustawowo do jego przeprowadzenia, jak i z konieczności dokonania przez pracownika socjalnego ustaleń niejako z elementem zaskoczenia umożliwiającym mu rzetelne ustalenie sytuacji rodzinnej. Dodatkowo przeprowadzenie wywiadu pozostaje w interesie osoby ubiegającej się o pomoc, albowiem jego brak zasadniczo uniemożliwia uzyskanie świadczenia. Z faktu jednak, że przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku powiadomienia strony o terminie przeprowadzania wywiadu nie wynika jednak dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia z tego względu, że strona była nieobecna w czasie wizyty pracownika socjalnego i to nawet kilkukrotnie. Czym innym bowiem jest sama nieobecność strony, a czym innym niewyrażenie przez nią zgody na przeprowadzenie tego środka dowodowego. Ta ostatnia sytuacja sama w sobie skutkuje odmową przyznania świadczenia (por. art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej). Aby jednak nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia przez nią wywiadu należałoby podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu przeprowadzenia wywiadu. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z wypełnionego przez pracownika socjalnego kwestionariusza wywiadu, miał on świadomość, że nieobecność stron mogła być spowodowana koniecznością dializ, tym bardziej zatem zastanawiający jest brak jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącym celem umożliwienia mu zajęcia stanowiska co do okoliczności znanych organowi z innych spraw. W przeciwnym wypadku nie wiadomo z jakich względów strona nie była obecna w czasie wizyty pracownika socjalnego, czy z tego względu, że pracuje, czy że w ogóle nie mieszka z matką, czy też z powodu jej wyjazdu na dializy. Spostrzeżenie, jakie poczynił Sąd w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego przyczyn jego nieobecności w mieszkaniu, aczkolwiek trafne, nie mogło konwalidować istotnego naruszenia jakiego dopuściły się organy w sprawie, a mianowicie nieprzeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wyjaśnić też należy, że wszelkie informacje, jakie na temat sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej strony posiada organ uzyskane z innych spraw związanych z udzielaniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej matce skarżącego, niewątpliwie mogły stanowić podstawę załatwienia sprawy, jednak po uprzednim ich skonfrontowaniu z twierdzeniami strony złożonymi w sprawie w sposób przewidziany prawem – a mianowicie w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego do protokołu z tej czynności z wymaganym podpisem strony złożonym ze świadomością o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań.

Skoro rodzinny wywiad środowiskowy nie został w sprawie przeprowadzony, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby strona nie wyraziła zgody na jego przeprowadzenie w rozumieniu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie rozważań przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a, lecz powinien był stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 tej ustawy orzec o uchyleniu rozstrzygnięć organów obu instancji.

Z powyższych względów na mocy art. 188 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zarówno skarga, jak i skarga kasacyjna w sprawie nie podlegały opłacie w związku z ustawowym zwolnieniem skarżącego od obowiązku ich ponoszenia stosownie do przepisu art. 239 § 1 pkt 1 a P.p.s.a.