Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2563/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  1 pkt 1 pli. c, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 304 (trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmawiającym stwierdzenia na wniosek J. W. nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek J. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W., nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek J. W. z dnia 18 grudnia 2008 r., uzupełniony pismem z dnia 29 października 2011 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. złożyła J. W..

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, po dokonaniu ponownej analizy postanowienia z dnia 14 grudnia 2011 r., stwierdził, że nie jest ono obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności uznając, że J. W. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył rażąco prawa.

Organ wskazał, że J. W. legitymuje się prawem własności działek nr ew. [...] i [...], położonych we wsi [...], gm. [...], które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą sporną inwestycją, jako że oddzielone są od niej działką nr ew. [...]. Wskazał również, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r., oraz z aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r., wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora, nr ew. [...].

Po analizie dokumentacji projektowej, z której wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę obory o wysokości 5,95 m oraz zbiornika szczelnego na gnojowicę o pojemności 1211 m³, organ uznał, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...] i [...]. W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na nieruchomości skarżącej, ponieważ wysokość projektowanego obiektu (tj. 5,95 m), oraz odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. ok. 41 m), sprawiają, że działki o numerach ew. [...] i [...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto nieruchomości należące do J. W. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodatkowo dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do J. W. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie przewiduje pozbawienia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków (istniejących lub potencjalnych) usytuowanych na działkach o numerach ew. [...] i [...] (§ 271 i następne ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Również zachowane są odległości wynikające z § 36 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe wynosi ok. 33 m od granicy z działkami o nr ew. [...] i [...], a także wynikające z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 52 m od działek J. W..

Konkludując organ stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie nie wpływa na możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...] i [...]. Tak więc nie ma podstaw, aby J. W. uznać za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]. Dodatkowo organ zauważył, że sama wnioskodawczyni nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu powiatowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego jak i postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez pozbawienie jej przymiotu strony;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego wynikającego z art. 28 k.p.a.;

– art. 170 p.p.s.a., poprzez pominięcie wiążących ustaleń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 w zakresie interesu prawnego skarżącej w pozwoleniu na budowę oraz ustaleń o sposobie wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości;

– art. 61a k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 18) z dnia 10 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalne prawnie zastosowanie art. 61a w skarżonym postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r.;

– art. 75 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez pozornie wnikliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej w zakresie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość np. w kwestii zacieniania i odległości przeciwpożarowych, natomiast pominięcie niewykonania obowiązku wyznaczenia obszaru oddziaływania przez organ pierwszej instancji - Wojewodę [...].

Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, który jej zdaniem przyznaje jej interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zdaniem skarżącej dokonana przez organ analiza pod kątem spełnienia warunków technicznych w budownictwie rolniczym w stosunku do działki skarżącej jest zbyt zawężona w stosunku do zaleceń wyroków NSA. Wskazała, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji (z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], [...]) i ostateczne postanowienie SKO w [...] stwierdzające nieważność postanowienia Starosty [...] uzgadniającego w zakresie środowiska (z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]), z którego wynika nieważność raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 oraz aneksu nr 2 do tego raportu. Ponadto istnieje postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzające o nieważności raportu (z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]).

Skarżąca wskazała również, że jest stroną postępowania z uwagi na oddziaływanie faktyczne kwestionowanej obory na nieruchomości skarżącej w postaci immisji pośrednich, takich jak: siarkowodór, azot, metale ciężkie, kurz z dojazdu od działki inwestora, pojawienie się w dużych ilościach much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory.

W skardze zarzucono organom nierespektowanie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10.

W ocenie skarżącej z powyższego wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może zajmować się obszarem oddziaływania ani kwestią interesu prawnego skarżącej, jako że kwestie te posiadają powagę rzeczy osądzonej. Skarżąca podała, że jej zamiar, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości przez podział na 3 działki nie był jeszcze przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej, skoro Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. wznowił postępowanie, to następnie nie mógł postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., gdyż powinien wydać decyzję.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. .

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. To z kolei oznacza, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, a zatem nie było podstaw do uznania, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, że żadna z nieruchomości należnych do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie ogranicza korzystania z terenów sąsiadujących. Ponadto, jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia organ, skarżąca jest właścicielką nieruchomości - działek nr [...] i [...] położonych we wsi [...], które nie graniczą w sposób bezpośredni z działką inwestora o nr [...] położonej we wsi [...], gdyż są od niej oddzielone działką nr ew. [...].

Również prawidłowo organ ocenił, że nieruchomości skarżącej nie doznają w efekcie wykonania spornej inwestycji żadnych ograniczeń w sposobie ich zagospodarowania, a wynikających z przepisów prawa.

W świetle powyższego słusznie organ uznał, iż nieruchomości skarżącej nie znajdują się sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Mając na względzie powyższe argumenty, w ocenie Sądu, organ miał pełną podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ prawidłowo stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego przez organ administracji, to jest naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu uznania braku przymiotu strony po stronie skarżącej pomimo tego, że nie zostało rozstrzygnięte dotychczas, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania,

2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu polegające na niedostrzeżeniu, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak: postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], które świadczą o ty, że raport oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych prze prawo ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna wniesiona przez J. W. ma usprawiedliwione podstawy.

NSA stwierdził, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przyjmując za punkt wyjścia definicję strony postępowania zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

NSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 59 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Przedmiotowa inwestycja to budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP). Inwestycja ta zgodnie z treścią § 3 pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedsięwzięciem, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 k.p.a.

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1 do 7 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji powinien ocenić, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał statusu strony w świetle kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a. Oceniając w postępowaniu nieważnościowym, czy zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że składającej wniosek nie przysługiwał statusu strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinny dokonać oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Ocenie podlegać powinna też prawidłowość zastosowania art. 61a k.p.a. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, część powoływanych przez skarżącą kasacyjnie argumentów mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenie, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzić należy, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Za realne uznać natomiast należy obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Za niezasadny NSA uznał natomiast zarzut wymieniony w punkcie 2. skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien więc być powiązany ze wskazaniem tych przepisów prawa materialnego, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone, co do których, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że naruszone nie zostały. Tymczasem wskazania takiego brak zarówno w zarzucie skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. sam w sobie mógłby zostać naruszony wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są podstawy do uwzględnia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego i skargi tej nie uwzględnił albo wówczas, gdyby stwierdził, że nie ma m podstaw do uwzględnia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego, a jednak skargę tę uwzględnił. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1207/13) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14 zawarł ocenę prawną.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], na podstawie art. 190 w zw. z art. 170 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniającym jego uchylenie.

Należy przypomnieć, że skarżąca w 2011 r. występowała z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Postępowanie zostało zakończone odmową wszczęcia postępowania w tej sprawie. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie jest związane z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Jak wskazał NSA, przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, określającego, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 59 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Jak wskazał NSA, przedmiotowa inwestycja to budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP). Inwestycja ta zgodnie z treścią § 3 pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Skoro została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę to oznacza, że jest to przedsięwzięcie, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 k.p.a.

Należy powtórzyć za NSA, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne.

Należy przy tym pamiętać, że skarżąca występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zatem organ, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, winien ocenić, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Ponadto, organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, winien poddać ocenie prawidłowość zastosowania art. 61a k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe, jeżeli na podstawie samego wniosku, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów i szczegółowej analizy, można stwierdzić, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., przepis art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania.

Należy powtórzyć za NSA, że twierdzenie skarżącej, iż użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem i nie może uzasadniać interesu prawnego. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzić należy, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Za realne uznać natomiast należy obawy skarżącej przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

W świetle powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co pozwala na postawienie również zarzutu naruszenia również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Za niezbędne koszty postępowania Sąd uznał kwotę w wysokości 304 zł, którą stanowią: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz 104 zł koszty dojazdu (10 zł taxi i 2 x po 47 zł). Nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrot kosztów przejazdu osoby towarzyszącej skarżącej, określonej przez nią jako opiekun. W tym zakresie wniosek o zwrot kosztów został oddalony. Sąd nie znalazł podstawy prawnej do jego uwzględnienia. Nie uznał również za zasadne zwrócenie skarżącej kosztów przejazdu związanych z zapoznaniem się z aktami sprawy. Koszty przejazdu to koszty przyjazdu na rozprawę, bo o stanie akt sprawy, strona jest powiadamiana w wyniku doręczenia jej wpływających pism i zapadających orzeczeń.

Sąd zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego kierował się treścią art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.