Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1074/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 30, art. 54, art. 31 ust. 1, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na rzecz skarżącej M. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – j.t. ze zm.), zwanej dalej:"k.p.a.",art.2, art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.g.k.", Starosta [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, powstałego w wyniku pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...], której celem lub zakładanym wynikiem prac była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] J. , w jednostce ewidencyjnej [...].

Organ wskazał, że wykonawca w dniu 8 kwietnia 2016 r. zgłosił do organu pracę geodezyjną o rodzaju: "pomiary sytuacyjno-wysokościowe i przetwarzanie rezultatów tych pomiarów" i celu lub zakładanym wyniku prac (pkt 9 i 10 zgłoszenia pracy geodezyjnej). W dniu 18 maja 2016 r. wykonawca zawiadomił organ

o wykonaniu prac geodezyjnych objętych ww. zgłoszeniem w całości. Organ dokonał weryfikacji przedmiotowego opracowania, stwierdzając braki i naruszenie przepisów prawa. Wyniki weryfikacji zostały uwidocznione w protokole weryfikacji z dnia

13 czerwca 2016 r.

W dniu 15 czerwca 2016 r. wykonawca ponownie złożył dokumentację

do organu, z informacją o treści "Poprawiono" wraz z podpisem i imienną pieczątką (geodeta uprawniony inż. M. G.). Kolejna weryfikacja operatu technicznego, przeprowadzona w dniu 20 czerwca 2016 r., mająca na celu sprawdzenie czy braki

i nieprawidłowości wykazane w poprzednim protokole (z dnia 13 czerwca 2016 r.) zostały usunięte, zakończyła się protokołem negatywnym. W dniu 4 lipca 2016 r. M. G. po raz kolejny przedłożyła operat do weryfikacji z informacją o treści "Poprawiono" zawartą na protokole z dnia 20 czerwca 2017 r.

Po weryfikacji, w dniu 4 lipca 2016 r., organ stwierdził, iż jedna ze wskazanych nieprawidłowości w dalszym ciągu nie została poprawiona, co wykazał w kolejnym, negatywnym protokole weryfikacji z dnia 4 lipca 2016 r. Operat wraz z protokołem zwrócono wykonawcy w dniu 5 lipca 2016 r. Jak zauważył organ, na odwrocie protokołu z dnia 4 lipca 2016 r. M. G. ustosunkowała się do wyników weryfikacji przedkładając ponownie dokumentację w dniu 17 maja 2017 r. Z uwagi na niedotrzymanie przez wykonawcę terminu 14 dni (na ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji – art. 12b ust. 7 p.g.k.), organ stwierdził, że nie miał podstawy do wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (art. 12 ust. 8 p.g.k.).

Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym zobligowany był do ponownej weryfikacji przedkładanej dokumentacji. Wskazał, że w protokole weryfikacji z dnia

24 maja 2017 r. wskazano szereg nieprawidłowości. Dokumentację zwrócono wykonawcy w dniu 25 maja 2017 r., wykonawca ustosunkował się do ww. protokołu

z zachowaniem czternastodniowego terminu. Organ nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i stwierdził, że zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W swoim wystąpieniu, wykonawca w następujący sposób odniósł się do nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji geodezyjnej [...]:

1) w zakresie niezgodności "mapy inwentaryzacji powykonawczej" ze szkicem polowym oraz z dokumentem stanowiącym stronę 13 operatu (dotyczy oznaczenia użytku gruntowego oraz jego zasięgu) oraz nieprawidłowości w wykazie zmian danych ewidencyjnych (powierzchnia w wykazie zmian niezgodna z obliczeniami, oznaczenie użytku gruntowego niezgodnie z dokumentacją w operacie oraz błędny numer jednostki rejestrowej), wskazał, że "omyłkowo nie wymieniono dokumentów w operacie. Organ stwierdził, że po ponownej weryfikacji, nieprawidłowości te nie zostały usunięte.

2) w zakresie niezgodności spisu dokumentów z faktyczną zawartością operatu technicznego (w spisie dokumentów widnieje uwaga "brak strony 13", w numerach kart także pominięto str. 13; strona ta w rzeczywistości stanowi część operatu – dokument nie zatytułowany), wykonawca poprawił dokumentację, poprzez uzupełnienie spisu z dokumentów i zatytułowanie dokumentu na stronie 13, jako "szkic użytku – wynik obliczeń".

3) w zakresie błędnego ustalenia zasięgu gruntów zabudowanych (w sposób niezgodny z zasadami w § 68 ust. 5 oraz załącznikiem 6 poz. 14 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), wykonawca nie poprawił wskazanej nieprawidłowości zajmując stanowisko "iż wyłączenia dokonano na podstawie prawomocnych decyzji: nr [...] z dnia [...] oraz [...] z dnia [...]", oraz wskazując, że "osoba wydająca decyzję w imieniu starosty sporządziła ją zgodnie z przepisami".

Organ nie uwzględnił powyższego stanowiska. Jak podniósł organ, wykonawca określając zasięg użytku gruntowego, jakim jest Bi - inne tereny zabudowane, posiłkował się zapisami decyzji z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] r., nr [...], zezwalającymi na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych kl. IIIa, o łącznej powierzchni 0,0313 ha (wg decyzji odpowiednio 0,0230 ha oraz 0,00826 ha). W ramach użytku zabudowanego wykonawca określił jako grunt - inny zabudowany grunt, znajdujący się:

- pod budynkiem oraz jego elementami składowymi, takimi jak schody, tarasy, ganki wraz z dojściem do drogi (dz. [...]) o szerokości 3,64 m,

- pod urządzeniami podziemnego uzbrojenia terenu, takimi jak studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu.

W wyniku tego powstały odrębne kontury użytku gruntowego Bi o powierzchniach odpowiednio: 0,0307 ha, 0,0001 ha, 0,0002 ha, 0,0003 ha. Zdaniem organu, wykonawca w przedłożonej dokumentacji prawidłowo wskazał, iż grunt zajęty pod budynki, budowle i urządzenia znajdujące się na przedmiotowej działce należy zaliczyć do grupy użytku Bi - inne tereny zabudowane (pkt 1 definicji zawartej w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poz. 14 tabeli). Nieprawidłowo określił zasięg konturu, gdyż zgodnie z pkt. 2 definicji z ww. rozporządzenia, do innych terenów zabudowanych zalicza się także grunty położone pomiędzy budynkami, budowlami i urządzeniami, oraz grunty w ich bezpośrednim sąsiedztwie niewykorzystane w innym celu uzasadniającym zaliczenie do innej grupy użytków gruntowych. Organ przywołał definicję gruntów ornych, ponieważ wykonawca na działce o łącznej powierzchni 0,0992 ha wykazał 0,0313 ha użytku gruntowego inne tereny zabudowane, zaś pozostałą część o powierzchni 0,0679 wykazał jako grunty orne klasy IIIa. Mając na względzie rozmieszczenie obiektów budowalnych i urządzeń, organ stwierdził, iż grunt określony przez wykonawcę jako grunty orne kl. IIIa, nie spełnia warunków dla zaliczenia do tego rodzaju użytku (grunty orne). Ponadto zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr XXII/230/08 z dnia 30 września 2008 r. dla całej powierzchni działki przewidują: przeznaczenie, jako "teren rekreacji indywidualnej i usług turystycznych/teren zabudowy mieszkaniowej/pensjonatowej i usług turystycznych". Zdaniem organu, brak było podstaw dla wykazania na przedmiotowej działce użytków rolnych.

W swoim stanowisku do protokołu z dnia 24 maja 2017 r. wykonawca wskazywał na ustalenie zasięgu użytku zgodnie z decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Po analizie definicji zawartych w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ stwierdził, iż brak w tych definicjach korelacji z decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Zdaniem organu, daną determinującą określenie zasięgu konturu jest stan faktyczny na gruncie z zachowaniem założeń wskazanych w definicjach, czego wykonawca nie dokonał.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 b ust. 1 p.g.k., w opracowaniu stanowiącym wynik przedmiotowej pracy geodezyjnej, weryfikowano jedynie techniczne aspekty wykonywania pracy geodezyjnej. Ocenie nie podlegała prawidłowość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G. podnosząc, że:

- w obiegu prawnym znalazły się decyzje wzajemnie się wykluczające – decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...], o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolnego oraz zaskarżona decyzja tego samego organu;

- geodeta działa na zlecenie właściciela i jest "narzędziem przy pomocy którego właściciel dokonuje inwentaryzacji".

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1 oraz

art. 12b ust. 8 p.g.k., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Organ odwoławczy uznał, że zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność przyjęcia do właściwego zasobu wyników pracy geodezyjnej [...] wykonanej przez M. G., w tym słuszność wykazanych

w decyzji organu pierwszej instancji, nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej.

Zauważył, iż z akt sprawy wynika, że wykonawca w swoim opracowaniu wykazał dla działki nr [...] zmianę istniejącego użytku RIIIa, jako grunty inne tereny zabudowane (Bi) – grunt znajdujący się pod budynkiem i urządzeniami uzbrojenia terenu (studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu), wynikiem czego powstały cztery odrębne kontury tego użytku. Według organu, z analizy operatu technicznego wynika, że powyższa działka jest ogrodzona ogrodzeniem trwałym ze wszystkich stron, a pomierzone na tej działce: budynek z elementami składowymi (schody, tarasy, ganki) oraz związane z tym budynkiem urządzenia naziemne (studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu) zmieniają jej charakter rolniczy na zurbanizowany.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przygotowaniem dokumentacji dla terenu zabudowanego, o czym wprost świadczy cel zgłoszonej pracy geodezyjnej – "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych". Organ ten w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest wyłącznie zagadnienie sporządzenia stosownej dokumentacji w dziedzinie geodezji i kartografii oraz możliwość przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodał, że pozostają poza zainteresowaniem organu odwoławczego, jako nie mające wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, kwestie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w postaci wydruku (ze strony internetowej)

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy dopatrzył się również innych nieprawidłowości w przedmiotowym opracowaniu geodezyjnym, które zostały pominięte przez Starostę S. w czasie weryfikacji przekazanego opracowania geodezyjnego. Wykonawca w przedmiotowej pracy:

- włączył w skład operatu technicznego dokumenty niezgodnie z wymogami zawartymi w § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (np. kopia zgłoszenia, wytyczne),

- jako osoba kierująca pracami geodezyjnymi uchybił art. 43 ust. 3 p.g.k., tj. nie wykonał swojej pracy z należytą starannością, bowiem wykazane w "raporcie punktów pomierzonych metodą biegunową" współrzędne punktów stanowisk ST1, ST2 i ST3 są różne od współrzędnych tych punktów wykazanych w "wykazie punktów pomierzonych" oraz "obliczeniach współrzędnych punktów pomierzonych metodą biegunową",

- nie dopełnił, aby wyniki pomiaru budynku (w tym kontur tego budynku) na szkicu polowym utrwalone były z zastosowaniem symboli graficznych określonych

w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 p.g.k., co jest niezgodne

z przepisami § 29 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie standardów..., w związku

z czym wyniki te są sprzeczne z "wykazem obliczonych pól powierzchni (budynek)",

tj. wykazanym w nim – polem powierzchni zabudowy (dotyczy m.in. fragmentu konturu budynku wykazanego przez punkty nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]),

- nie dopełnił, aby szczegóły terenowe I grupy zostały pomierzone w sposób zapewniający określenie położenia punktu sytuacyjnego względem najbliżej położonych punktów poziomej osnowy geodezyjnej oraz osnowy pomiarowej z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m, stosownie do wymogów określonych przepisami § 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów... (dotyczy punktów naroży budynku nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa wiążą zarówno wykonawcę jak i zamawiającego, zatem umowa zawarta między wykonawcą a zamawiającym powinna określić zakres, formę i treść dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego (§ 72 rozporządzenia w sprawie standardów...) z uwzględnieniem tych przepisów. Podkreślił, że celem zgłoszonej pracy geodezyjnej była – "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych", a wszelkie czynności związane z tą pracą winny dotyczyć ustalenia zasięgu terenu zabudowanego. Natomiast jedynie w przypadkach ustalania konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, stosownie do treści załącznika nr 6 pkt 1 lp. 15 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie wykonawca bezpodstawnie powołuje się na rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i tym samym nieuzasadnione jest jego tłumaczenie, że działa na zlecenie właściciela. Organ wskazał, że pismem z dnia

11 lipca 2017 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy

i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa strona nie skorzystała.

M. G. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Wskazała,

że działając w imieniu właściciela i na jego wniosek sporządzono wykaz zmian gruntowych zgodnie z decyzją wydaną przez Starostę S. w sprawie wyłączenia z użytkowania rolnego. Podniosła, że ten sam organ nie respektuje własnych decyzji, tym samym kwestionując dokumentację skarżącej. Podała,

że stanowisko jej klienta jest jednoznaczne, oczekuje on od skarżącej sporządzenia dokumentacji zgodnie z wydaną decyzją.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym. Skarżąca nie sprzeciwiła się żądaniu organu rozpoznania sprawy w ww. trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności

z prawem wykazała, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, stanowiącego wynik pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...], której celem była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] J. , jednostka ewidencyjna [...].

Organ powiatowy odmawiając przyjęcia operatu do zasobu wskazywał przede wszystkim na niezgodność poczynionych przez geodetę ustaleń z faktycznym wykorzystaniem terenu objętego pracami geodezyjnymi, a co za tym idzie nieprawidłową jego kwalifikację jako gruntu ornego klasy IIIa. Organ zwrócił uwagę na brak korelacji definicji zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 – j.t. ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" z decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, wskazując jednocześnie, że daną determinującą określenie zasięgu konturu jest stan faktyczny na gruncie z zachowaniem założeń wskazanych w definicjach. Dodatkowo organ odwoławczy wskazywał na kolejne ujawnione przez siebie nieprawidłowości, które w jego ocenie uniemożliwiały przyjęcie pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z kolei skarżąca podkreślała, że z jednej strony jest związana wytycznymi zleceniodawcy, z drugiej zaś w obrocie prawnym istnieją wspomniane decyzje

o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, co determinuje taki, a nie inny sposób klasyfikacji gruntu, którego dotyczyły prace geodezyjne.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje zatem, czy w sytuacji, gdy decyzjami Starosty [...] wyłączono z produkcji rolniczej tylko część działki, geodeta wykonując zlecone prace może dokonać samodzielnego przekwalifikowania pozostałej części działki wskazując inne jej przeznaczenie.

Celem dokonania prawidłowej oceny tego zagadnienia należy odwołać się do przepisów ustawy o geodezji i kartografii oraz wspomnianego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić czym jest i czemu służy ewidencja gruntów i budynków. Ustawową definicję ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) zawiera art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pod pojęciem tym rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 10 i następnych szczegółowo opisują jakie dane opisuje ewidencja.

Dalej wyjaśnienia wymaga z jakich źródeł pochodzą informacje zamieszczane

w ewidencji, jaki ma ona charakter, a w związku z tym – jakie są kompetencje organu prowadzącego ewidencję.

Stosownie do art. 22 ust. 1 p.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Te ostatnie dokumenty, które stanowią podstawę do dokonania wpisu do ewidencji, bądź zmiany danych już w ewidencji widniejących, na podstawie art. 23 ust. 1-3 p.g.k. mają obowiązek przekazać staroście sądy, notariusze i organy administracji publicznej.

W katalogu dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 3 lit. l ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiących podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków znajdują się również decyzje o zmianie sposobu użytkowania gruntu.

Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów

i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków informacje podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, o czym stanowi art. 24 ust. 2a p.g.k.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że zapisy w ewidencji dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02). Powyższe związane jest z tym, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje więc nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Dlatego dokonanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny do dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń stron, powinien ocenić zasadność wprowadzenia tych zmian (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 197/17).

W świetle przedstawionych wyżej uwag oczywistym zatem jest, że wpis do ewidencji nie ma charakteru dowolnego i musi znajdować oparcie w istniejących

w dacie jego dokonania dokumentach.

W realiach niniejszej sprawy sporna dokumentacja została wykonana w związku z zakończeniem procesu inwestycyjnego i stanowiła geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowalnych. Kwestie związane z zasadami sporządzania dokumentacji geodezyjnej tego rodzaju reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133). Przepisy rozporządzenia określają rodzaje i zakres opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących podczas projektowania, budowy, remontu i utrzymywania obiektów budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia, operat geodezyjny wchodzący w skład dokumentacji budowy powinien zawierać dokumentację geodezyjną sporządzoną na poszczególnych etapach budowy, a w szczególności szkice tyczenia i kontroli położenia poszczególnych elementów obiektu budowlanego. W wypadku pomiaru przemieszczeń i odkształceń obiektu lub jego podłoża, do dokumentacji budowy należy dołączyć operat z tych pomiarów (§ 19 ust. 2). Stosownie do § 20 rozporządzenia, dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu.

Szczegółowe zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572).

Wskazane wyżej akty prawne nie przewidują możliwości dokonania przez geodetę samodzielnej zmiany klasyfikacji gruntów o charakterze rolniczym.

Dokumentacja, o której mowa ma na celu umożliwienie wprowadzenia wynikłych z zakończenia procesu inwestycyjnego zmian, nie może jednak – w ocenie Sądu prowadzić do ujawnienia zmiany sposobu użytkowania gruntu, jeżeli nie wynika to z innych aktów prawnych, w szczególności decyzji administracyjnych. Geodeta nie ma uprawnień do dokonania takiej klasyfikacji terenu, która pozostaje w sprzeczności

z wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z akt postępowania wynika bowiem, że zmiana sposobu użytkowania gruntu i wyłączenia go z produkcji rolniczej dotyczyła jedynie części działki, określonych w wydanych kolejno przez Starostę S. decyzjach administracyjnych. Słusznie zatem podnosiła skarżąca, że nie mogła ignorować pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych, które określają jaka część nieruchomości utraciła swój rolniczy charakter.

Okoliczność powyższa ma o tyle istotne znaczenie, że działka, na której wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej pierwotne stanowiła grunt rolny klasy IIIa i w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przeznaczony pod rekreację indywidualną

i usługi turystyczne, dopuszczalne stało się jego wyłączenie z produkcji rolniczej, co też uczyniono wydając stosowne decyzje administracyjne w tym zakresie. W ocenie Sądu nie jest zatem dopuszczalna proponowana przez organ zmiana klasyfikacji gruntu tylko w oparciu o operat geodezyjny z pominięciem trybu, o którym mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – j.t.). Proponowana zmiana pozostawałaby bowiem w sprzeczności z wydanymi w sprawie "odrolnienia" gruntu decyzjami administracyjnymi i prowadziłaby do sytuacji, w której pozbawienie rolniczego charakteru gruntu pozostawałoby poza kontrolą organów uprawnionych do orzekania w tym zakresie.

W ocenie Sądu organ dokonał zatem błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że istniejące w obrocie prawnym decyzje Starosty [...] z [...] r. i [...] r. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom organu z decyzji tych wynika jaki obszar został wyłączony z produkcji rolniczej, co z kolei oznacza, że w pozostałej części grunt ten nie utracił swojego charakteru i zmiana jego klasyfikacji powinna nastąpić po uprzednim wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca musiały zostać uchylone, jako że wydano je z naruszeniem art. 77§ 1 k.p.a. Oceny tej nie zmienia stwierdzenie przez organ odwoławczy kolejnych uchybień, które nie zostały dostrzeżone przez Starostę S. , bowiem mogą one zostać usunięte przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku

z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.