Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1244/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust . 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 858/18 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr 522/2018 w przedmiocie nałożenia obowiązków związanych z wykonaniem robót polegających na budowie muru oporowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 858/18, oddalił skargę A. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr 522/2018, w przedmiocie nałożenia obowiązków związanych z wykonaniem robót polegających na budowie muru oporowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2018 r. nr 4/2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim, dalej: "PINB", na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nałożył na A. i G. T. - inwestorów muru oporowego położonego na działce nr A/5 od strony działki nr A/6 oraz od strony działki nr B obowiązki wstrzymania prowadzenia robót polegających na budowie muru oporowego położonego na działce nr A/5 w Lwówku Śląskim, zabezpieczenia terenu wokół tego obiektu i umieszczenia tablic ostrzegawczych o zakazie przebywania w obrębie budowy, oraz w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. przedstawienia: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Lwówek Śląski o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2 ) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W zażaleniu na to postanowienie inwestorzy wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucili obrazę wyroku WSA we Wrocławiu z 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 429/17, który obejmuje merytorycznie przedmiot niniejszego postępowania. Nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, który nie uznał muru oporowego za integralną części zagospodarowania terenu, który nie pełni żadnej samodzielnej funkcji. Wskazali, że zrealizowany przez nich mur oporowy nie istnieje sam dla siebie a jego legalność winna być rozpatrzona w kontekście zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "DWINB", postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr 522/2018, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2018 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przedstawił motywy rozstrzygnięcia, które przemawiały za zakwalifikowaniem spornego obiektu jako muru oporowego. Wskazał, że zdecydowała o tym podstawowa funkcja jaką obiekt spełnia. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Według organu odwoławczego, nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należało zatem uznać, że ze względu na sposób wykonania spornego obiektu budowlanego, tj. wykonanie z materiałów zapewniających stabilność, posadowienie na betonowym fundamencie, obiekt ten spełniać może funkcję konstrukcji oporowej. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie takiej budowli objęte jest więc obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec przedstawionej kwalifikacji dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie muru oporowego, sankcjonowane jest przez art. 48 Prawa budowlanego. Z tego powodu, po zbadaniu przesłanek wskazanych w ustępie 2 tego przepisu, organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, celem zalegalizowania tego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu DWINB wyjaśnił, że sprawa dotyczy muru oporowego, który został zrealizowany samowolnie. Natomiast sprawa zgodności z projektem i warunkami pozwolenia na budowę realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr A/5 jest odrębnym postępowaniem, ponieważ dotyczy procedury odstępstw od zatwierdzonego projektu, co stanowi inną procedurę postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie A. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 429/17, na podstawie, którego Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym ustalenia jakiego obiektu dotyczy postępowanie i dokonania oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, czego organ nie uczynił, gdyż ponownie ograniczył się wyłącznie do analizy poglądów orzecznictwa i charakterystyki wybudowanego obiektu;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na zaniechaniu przeprowadzenia analizy i oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w kontekście wykonania obiektu - muru oporowego/ogrodzenia jako istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki będącego integralną częścią projektu budowlanego oraz zaniechania jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia jakiego rodzaju obiektu dotyczy przedmiot postępowania - muru oporowego czy też ogrodzenia, podczas gdy obowiązkiem organu była ocena wszystkich wykonanych na nieruchomości robót budowlanych i wyjaśnienie statusu wybudowanego obiektu;

c) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez DWINB do argumentów jakie wskazano w odwołaniu od postanowienia PINB, wskutek czego zaskarżona decyzja pomija zupełnie stanowisko konsekwentnie reprezentowane przez skarżących i w zakresie argumentacji stanowi powtórzenie uprzednio wydanej decyzji, tym samym nie wyjaśnia skarżącym podstaw merytorycznych jej wydania;

d) art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji w całości decyzji i jej zmianę jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku, podczas gdy z uwagi na poczynione przez organ I instancji uchybienia, organ II instancji powinien był uchylić postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie został wyjaśniony.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

a) art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący, wobec czego nie mogło dawać podstawy do zastosowania tego przepisu,

b) art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a poprzez uznanie przez organ I i II instancji, że nie znajdują one zastosowania w sprawie zgodności realizacji budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę i wszczęcie osobnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej podczas, gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena stanu faktycznego sprawy powinna doprowadzić oba organy do wniosku, że istnieją podstawy do zakwalifikowania wybudowanego muru oporowego/ogrodzenia jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i przeprowadzenie jego procedury naprawczej.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Przytaczając treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Sąd stwierdził, że organ I instancji zasadnie wezwał skarżącą do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2.

Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji podczas oględzin w dniu 30 stycznia 2018 r. stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego tego czy inwestor działał w warunkach odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę czy też samowolnie wybudował samodzielny obiekt. O tym, że budowa muru oporowego nie była przewidziana w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r., nr 145/2011 i zmienioną decyzją z 2 grudnia 2013 r., nr 287/2013, świadczy treść decyzji Starosty Lwóweckiego z dnia 8 grudnia 2015 r., 264/2015, którą odmówiono zmiany w tym zakresie wydanego pozwolenia na budowę. Natomiast w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 429/17, który z oczywistym uchybieniem został pominiętym przez organy przy referowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, WSA we Wrocławiu uznał po pierwsze, że to, czy inwestor działał w odstępstwie od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też samowolnie wybudował samodzielny obiekt, możliwe jest do ustalenia dopiero po zbadaniu okoliczności faktycznych i zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego. Po drugie, za kwestię ostatecznie nie rozstrzygniętą, która wymaga również jednoznacznego ustalenia przez organ i odpowiedniego zakwalifikowania na gruncie prawa materialnego, uznano sprawę ustalenia czym mamy do czynienia z murem oporowym, czy też z ogrodzeniem. W powołanym wyroku Sąd nie wypowiedział się przy tym w kwestii rodzaju postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego (w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego). Decyzję pozostawił w tym zakresie organom nadzoru budowlanego. Nie można również zapominać o innych powodach, dla których Sąd uznał za wadliwe umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego z projektem budowlanym, m.in. wskazując na zmianę rzędnych terenu działki nr A/5.

Zdaniem Sądu, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, oczywista lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozostaje bez wpływu na rozumienie podstawowej dla rozstrzygnięci kwestii. Mianowicie takiej, że to co należy do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zostało wyczerpująco wyliczone w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi bowiem dotyczyć cech o charakterze elementarnie podobnym. Dlatego też zmiana rzędnych terenu jest niewątpliwie istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Ale już wzniesienie, tak jak w niniejszej sprawie, muru oporowego, którego nie przewidywał projekt budowlany, nie może być w ten sposób kwalifikowana. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu. Skarżąca nie wybudowała więc obiektu o innych parametrach, niż wskazywałoby na to pozwolenie na budowę, ale całkowicie nowy obiekt, który nie był tym pozwoleniem objęty. Prace budowlane prowadzone mają być zgodnie z projektem a uwzględnienie istotnych odstępstw powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej prowadzącej do wydania w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę będącego w istocie pozwoleniem na budowę nowego obiektu. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie równolegle do realizowanej legalnie inwestycji, całkowicie odrębnej inwestycji, twierdząc przy tym, że ta ostatnia inwestycja mieści się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Skoro zatem organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skarżąca wybudowała samodzielny obiekt, w postaci muru oporowego, który nie kwalifikuje się do uznania za inwestycję zrealizowaną w ramach odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, to w postępowaniu mającym na celu likwidację stwierdzonego naruszenia prawa budowlanego będzie miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe rozważania na uwadze, jako chybiony Sąd uznał zarzut skargi polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez organy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie doszło również do "dublowania postępowań". W wyroku w sprawie II SA/Wr 429/17 Sąd w sposób wyraźny zastrzegł, że kwestia trybu prowadzenia postępowania wymaga dopiero jednoznacznego ustalenia i zakwalifikowania na gruncie prawa materialnego. W świetle ustaleń faktycznych okazało się zatem, że problem nie polega na dokonaniu wyboru pomiędzy weryfikacją w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego, ale koniecznym jest zastosowanie każdego z tych dwóch trybów. Ocena zgodności inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, powinna być dokonana w odrębnym rozstrzygnięciu, ponieważ dotyczy odstępstw od projektu co jest regulowane inną procedurą postępowania.

Sąd nie dopatrzył się uchybień naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, odstąpienia od uzupełnienia materiału dowodowego oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego. Nie doszło bowiem do bezpodstawnego utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, skoro w ramach postępowania zażaleniowego DWINB, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, doszedł do identycznych wniosków jak organ I instancji i na tej podstawie utrzymał w mocy oprotestowane zażaleniem postanowienie zmieniając jedynie termin jego wykonania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 8,11 i 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi z uwagi na uznanie, że mankamenty postanowienia wydanego przez organ drugiej instancji, mimo oczywistości nie są istotne i nie mają znaczenia z perspektywy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy uzasadnienie postanowienia jest rażąco lakoniczne i nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do argumentów skarżącej, a tym samym nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organ drugiej instancji i przeprowadzonego postępowania dowodowego, a nadto uzasadnienie wyroku Sądu I instancji również nie zawiera merytorycznej argumentacji i analizy zarzutu dotyczącego planu zagospodarowania terenu, a przez to rzetelnego wyjaśnienia prawidłowości zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego wraz z wyjaśnieniem i jedynie ogólnikowo powołuje się na projekt budowlany;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącej, mimo dokonania przez organy administracyjne błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieprawidłową, niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj.:

i. zaniechanie przeprowadzenia analizy projektu budowlanego w szczególności w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz analizy wszystkich wykonanych w ramach inwestycji prac i uznanie, że z przeprowadzonego przez organy postępowania jednoznacznie wynika, iż obiekt, który jest przedmiotem postępowania nie może stanowić istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, wobec czego zasadne było wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), podczas gdy zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji nie rozważyły i nie uwzględniły powiązania i zależności obiektu z zagospodarowaniem terenu, natomiast uwzględnienie tych aspektów powinno było prowadzić do uznania że wybudowany obiekt jest odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego;

ii. uznanie, że poprzez budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania doszło do powstania samodzielnego obiektu, będącego murem oporowym, niepowiązanego z przedmiotem pierwotnej inwestycji, podczas gdy obiekt ten nie istnieje niezależnie od reszty inwestycji i zagospodarowanego terenu, wobec stanowi w istocie tożsamą część zagospodarowania terenu i powinien podlegać procedurze naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie przez organy i Sąd polegające na uznaniu, że obiekt będący przedmiotem inwestycji nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, podczas gdy zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji rozważając wykładnię art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w ogóle nie przeanalizował powstałego obiektu w kontekście odstępstwa od zatwierdzonego planu zagospodarowania działki, za który należy uznać obiekt będący przedmiotem niniejszego postpowania, co w konsekwencji spowodowało, że organy uznały, iż właściwym trybem postępowania w odniesieniu do powstałego obiektu jest tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 ust. 2 i 3 podczas, gdy z uwagi na fakt, że obiekt ten należy traktować jak odstępstwo, organ powinien był ograniczyć się do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej nałożenia na nią obowiązku przedłożenia do 31 października 2018 r. określonych dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w tym opłaty od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1244/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poinformowała o zmianie swego nazwiska, na skutek zawarcia związku małżeńskiego. Podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, w tym wszystkie podniesione w niej zarzuty oraz wnioski.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 17 lutego 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Bezskuteczne są procesowe zarzuty skargi kasacyjnej.

Abstrahując od zasadności zarzutów w zakresie nieprawidłowej i niepełnej oceny materiału dowodowego, a także braku odniesienia się przez organ zażaleniowy do zarzutów zażalenia oraz braku merytorycznej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zauważyć trzeba przede wszystkim, że wnosząca kasację nie wykazała, że ewentualne uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie wykazała również, że ewentualne uchybienia procesowe postępowania sądowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustaleniu w postępowaniu administracyjnym podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, okolicznością zasadniczą w niniejszej sprawie było to, czy mur oporowy stanowił część zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, po zmianie dokonanej na podstawie art. 155 K.p.a., decyzją Starosty Lwóweckiego z dnia 14 maja 2012 r., nr 118/2012.

Z protokołów oględzin oraz z projektów budowlanych (pierwotnego i projektu zamiennego) wynika, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na wykonanie muru oporowego. Nie przeczą temu ustaleniu czynności samych inwestorów, którzy złożyli w dniu 6 listopada 2015 r., wniosek o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie "Budowy ogrodzenia na murze" oraz dołączyli projekt budowlany określony jako: "projekt zagospodarowania działki oraz budowa żelbetowej ściany kątowej".

Ustalenia tego nie podważono ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Argumentacja podniesiona w zażaleniu, a następnie w skardze i w skardze kasacyjnej opiera się na tezie, według której, mur oporowy (ogrodzenie) jest integralną częścią zagospodarowania terenu i nie pełni żadnej samodzielnej funkcji. Jest to zagadnienie materialnoprawne.

Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Kwalifikacja wykonanych robót polegających na wykonaniu muru oporowego, jakkolwiek podniesiona w podstawach kasacji powołujących się na naruszenie procesowe, należy do procesu stosowania prawa, a więc może być rozważana w ramach materialnej podstawy kasacji. Fakty ustalone na podstawie dokumentów (projektów budowlanych) i oględzin są takie, że mur oporowy nie został przewidziany w projekcie budowlanym jako część zamierzenia objętego tym projektem. W związku z zarzutem skarżącej należy ocenić, czy wykonanie muru oporowego stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, czy też stanowiło wykonanie robót budowlanych poza zakresem pozwolenia na budowę.

Skarżąca określając zarzuty jako procesowe, w rzeczywistości podniosła kwestie oceny faktów z punktu widzenia prawa materialnego. Nie podważyła rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Nie wskazała jakie istotne fakty nie zostały ustalone. Nie określiła na czym miałby polegać błąd o charakterze procesowym. Nie wskazała dowodów, które należałoby jeszcze przeprowadzić. W zakresie ewentualnej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego aktu nie sprecyzowała, jaki wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest spostrzeżenie, że co do zasady nie można utożsamiać ogrodzenia działki objętej pozwoleniem na budowę z murem oporowym. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do wyjątków od tej reguły. Ogrodzenie, w zakwestionowanej części, zostało przecież wykonane na poziomie terenu jedynie zabezpieczonym przez konstrukcję oporową. Sam mur nie pełni funkcji ogrodzenia. Jest zatem oczywiste, że mur oporowy nie może być traktowany, w stosunku do budynku jednorodzinnego objętego projektem budowlanym, jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Konstrukcje oporowe stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Budowla, w postaci muru oporowego nie została objęta zakresem zamierzenia budowlanego na które udzielono pozwolenia na budowę. Nie ma podstaw do przyjęcia, że akceptacja w postaci pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obejmowała wykonanie muru oporowego. Abstrahując od tego, czy udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkuje domniemaniem o akceptacji dla wykonania ogrodzenia działki budowlanej, zaakcentować raz jeszcze należy, że nie można utożsamiać muru oporowego z ogrodzeniem. Obiekty te pełnią odmienne funkcje. Warto zauważyć, że wykonanie muru oporowego nastąpiło w sytuacji w której projekt zagospodarowania terenu nie przewidywał wykonania nasypu i wprowadzenia zmian w ukształtowaniu terenu. Zagospodarowanie terenu nie obejmowało wykonania muru oporowego gdyż wykonanie robot budowlanych z zachowaniem rzędnych wynikających z projektu zagospodarowania terenu nie uwzględniało ewentualnego osuwania się ziemi.

Prawidłowe było zatem przyjęcie, zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i przez Sąd pierwszej instancji, że wykonanie budowli w postaci muru oporowego nie stanowiło odstępstwa od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, ale wykonanie obiektu poza zakresem udzielonego pozwolenia. Skoro na wykonanie takiego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, trafne było zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżąca na przesłankę z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Odstępstwem w zakresie projektu zagospodarowania terenu było wykonanie nasypu i w konsekwencji zmiana rzędnych. Za takie odstąpienie nie może być uznane wykonanie obiektu, którego projekt zagospodarowania terenu, a także projekt architektoniczno-budowlany, czy też w pozwolenie na budowę nie przewidywały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.