Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3541/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.L. (dalej także, jako: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 29 grudnia 2008 r. J.L. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M.L. w miejscowości L., w powiecie l., w dawnym województwie [...], obecnie B. Pismem z 29 czerwca 2009 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Nie zostało ono podjęte mimo dwukrotnego awizowania. Następnie pismem z 28 września 2010 r. Wojewoda poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Pismem z 26 lipca 2013 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zapoznania się z aktami sprawy i ich ewentualnego uzupełnienia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Postanowienie nie zostało odebrane przez adresata pomimo jego dwukrotnego awizowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie tej czynności w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Termin ten ma charakter prekluzyjny i jest nieprzywracalny.

Odnosząc się do zarzutu, że strona nie odebrała postanowienia o zawieszeniu postępowania organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Na podstawie art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania powyższego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny doręczenia. Na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki we wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we wskazanym terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego doręczenia.

Minister uznał, że organ I instancji prawidłowo poinformował stronę o wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania przesyłając je na adres korespondencyjny wskazany przez stronę. Strona zaś nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu. Przesłanie więc postanowienia pod dotychczasowy adres wywołało skutek prawny doręczenia.

Z dokumentacji zaś znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że strona nie złożyła w terminie trzech lat od dnia wydania postanowienia z [...] sierpnia 2013 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a zatem zaistniały podstawy do jego umorzenia.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2018 r. skarżący zastąpiony przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym, tj. rozpatrzenia złożonego przez skarżącego w dniu 17 kwietnia 2018 r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że wniosek z 26 lipca 2013 r. nie był wnioskiem o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a. Ponadto organ nie zwrócił się do pozostałych stron postępowania czy nie sprzeciwiają się jego zawieszeniu.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. Sąd I instancji odmówił zawieszenia postępowania, a zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił skarżący pismem z 26 lipca 2013 r. Z treści pisma w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący wnosi o zawieszenie postępowania. Z postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika zaś, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 26 lipca 2013 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji słusznie organ umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Złożenie przez skarżącego, już po wydaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania sądowego. Nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej, jako: P.p.s.a.). Postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie podlega kontroli Sądu jako postanowienia incydentalnego wydanego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją i nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie byłoby możliwe dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 56 P.p.s.a. Sąd zobligowany byłby do zawieszenia niniejszego postępowania w sytuacji, gdyby skarga została wniesiona do sądu po wznowieniu postępowania administracyjnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wniosek bowiem o wznowienie postępowania został złożony po wniesieniu skargi do Sądu.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ nie miał obowiązku informowania, że zbliża się upływ 3 letniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Termin ten liczy się od daty zawieszenia postępowania, a nie od daty jego doręczenia. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Termin, o którym tu mowa, jest wprawdzie zastrzeżony w ustawie procesowej, ale to samo w sobie nie przesądza o jego charakterze, gdyż niektóre zamieszczone w niej uregulowania mają charakter materialnoprawny. Za termin procesowy uważa się termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie (termin instrukcyjny) dla dokonania pewnej czynności procesowej. Tymczasem w rozważanym przypadku strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd stwierdził, że jest on bezzasadny. Organ skierował powyższe postanowienie na adres wskazany przez skarżącego, pod którym skarżący odbierał kierowane do niego pisma. Ponadto skarżący nie kwestionował prawidłowości adresu, pod które kierowana była do niego korespondencja, a jedynie fakt niedoręczenia mu przesyłki zawierającej postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na jego wyjazd na U.

W związku z powyższym Sąd przytoczył zasady doręczania pism w postępowaniu, wynikające z przepisów Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, i stwierdził, że w niniejszej sprawie korespondencja skierowana do skarżącego została po raz pierwszy awizowana 14 sierpnia 2013 r. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki pozostawiono w jego skrzynce pocztowej. Przesyłkę z powodu niepodjęcia w terminie siedmiu dni, awizowano powtórnie 22 sierpnia 2013 r., o czym stanowi stempel na kopercie zawierającej przesyłkę organu. Z informacji zawartych w druku "Potwierdzenia odbioru" wynika, że w związku z tym, że skarżący nie odebrał awizowanej przesyłki w zakreślonym terminie, 29 sierpnia 2013 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy.

W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki z art. 44 k.p.a.: adresat mieszkał pod wskazanym adresem, pismo było przechowywane przez okres czternastu dni w placówce pocztowej operatora pocztowego na co wskazuje zestawienie dat awizowania przesyłki: 14 sierpnia 2013 r. i 22 sierpnia 2013 r. oraz 31 sierpnia 2013 r. jako data zwrotu przesyłki do nadawcy – organu. Operator pocztowy umieścił w skrzynce odbiorczej zawiadomienie o pozostawieniu pisma na okres 14 dni do dyspozycji adresata, po siedmiu dniach od pierwszego awiza dokonał powtórnego awizowania 22 sierpnia 2013 r., o czym stanowi informacja umieszczona na przesyłce – kopercie zawierającej postanowienie.

W ocenie Sądu złożenie przez doręczającego pisma w placówce pocztowej czyli w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu tego pisma w miejscu określonym w tym przepisie, jak również przechowanie pisma przez okres wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala uznać doręczenie za prawidłowe i skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Okoliczność przebywania w tym czasie przez skarżącego poza swoim miejscem zamieszkania pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę. Skarżący bowiem nie zadbał w sposób właściwy o swoje interesy, nie powiadomił organu o zmianie swojego adresu, nie ustanowił też pocztowego pełnomocnika dla doręczeń. Składając wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania skarżący powinien przewidywać, że w czasie jego dłuższej nieobecności może zostać do niego skierowana korespondencja, w związku z czym winien podjąć stosowne działania w celu uniknięcia skutków nieodebrania prawidłowo awizowanej przesyłki, czego nie uczynił. Ponadto stwierdzić należy, że skarżący od daty złożenia wniosku o zawieszenie postępowania nie interesował się przebiegiem postępowania i nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia na jakim jest ono etapie. O zawieszeniu postępowania dowiedział się dopiero z treści decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania. Takim nieracjonalnym zachowaniem nie można w żaden sposób obciążać organu prowadzącego postępowanie z wniosku przecież skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. poprzez brak uzyskania przez organ stanowiska pozostałych stron postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania (zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu), Sąd uznał go w niniejszej sprawie za niezasadny. W trybie ww. artykułu można zawiesić postępowanie, ale na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, to zawieszenie postępowania na powyższej podstawie jest możliwe, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania złożył skarżący, na wiosek którego zostało wszczęte postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M.L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie złożenia wniosku o jego zawieszenie skarżący nie wskazał innych stron postępowania mimo wezwania przez organ I instancji w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. W piśmie tym skarżący został zobowiązany m.in. do złożenia postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po właścicielu mienia pozostawionego oraz adresów spadkobierców. Skarżący nie uzupełnił materiału dowodowego w żądanym zakresie, a w dniu 26 lipca 2013 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w celu m.in. ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. Wprawdzie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia stron postępowania, jednakże biorąc pod uwagę specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej zobowiązanej jej przepisami do złożenia wymaganych dokumentów i dowodów, trudno wymagać od organu wiedzy na temat ewentualnych spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej w sytuacji, gdy strona inicjująca postępowanie nie wykazuje żadnej inicjatywy, jak w niniejszej sprawie. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ I instancji był uprawniony do zawieszenia postępowania na wniosek jedynej strony, na której żądanie wszczęte zostało postępowanie.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego w dniu 17 kwietnia 2018 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny zasadności skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. podczas, gdy fakt istnienia w obrocie prawnym tego postanowienia miałby ewentualny wpływ na treść wyroku Sądu I instancji;

2. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., a w konsekwencji brak uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. podczas, gdy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi postanowienie wydane w granicach niniejszej sprawy, stanowiąc wprost podstawę do rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją w znaczeniu proceduralnym, co przy jednoczesnym oczywistym fakcie jego wadliwości stanowić musiało podstawę do podjęcia odpowiednich działań przez Sąd I instancji w trybie przywołanego przepisu.

Mając powyższe na względzie wniesiono o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zobowiązanie tego Sądu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowoadmnistracyjnego do czasu zakończenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., z uwagi na fakt, że wynik tego postępowania ma wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o

3. zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na fakt, że wynik tego postępowania ma wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego i następnie po rozstrzygnięciu tego zagadnienia wstępnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

4. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie

5. w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie wydanego w granicach sprawy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania, a następnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

6. o przyznanie - na podstawie art. 250 P.p.s.a. - wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu powiększoną o podatek od towarów i uslug, przy czym oświadczono, że wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości ani w części,

7. na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, wniesiono o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowna argumentację.

Postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3541/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, zawarty w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 30 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, z dniem 17 października 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym odwołano rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Zauważyć bowiem należy, iż art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. są przepisami tzw. wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. czy też art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie tylko nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów, ale także nie dostrzegł, iż przepis ten nie był przez Sąd I instancji stosowany. Skoro tak, to nie mógł zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony. Nadto zauważyć trzeba, iż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W tej sprawie uszło uwadze skarżącego kasacyjnie również i to, że omawiany art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiera także kolejne jednostki redakcyjne takie jak litery, a brak wskazania jako naruszonego konkretnego przepisu prawa powoduje, że zarzut taki nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji powyższe oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego wyżej przepisu.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Dalej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przypomnieć trzeba, że w myśl tego przepisu, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżący naruszenia powyższego przepisu przez Sąd I instancji upatruje w tym, że w sposób nieuzasadniony przyjęto, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego w dniu 17 kwietnia 2018 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla oceny zasadności skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. podczas, gdy fakt istnienia w obrocie prawnym tego postanowienia miałby ewentualny wpływ na treść wyroku Sądu I instancji.

Zauważyć jednak należy, iż skarżący kasacyjnie pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o sygn. I SA/Wa 1518/17 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia złożonego w dniu 17 kwietnia 2018 r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Sąd I instancji na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. postanowił odmówić zawieszenia postępowania (vide: protokół rozprawy k-53). Następnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. Sąd I instancji skargę oddalił.

Skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął kwestię zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w odrębnym orzeczeniu, a skarżący zakresem zaskarżenia objął jedynie wyrok z dnia 11 maja 2018 r., to tym samym brak podstaw do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zaistnienia przesłanek z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej. Podkreślenia bowiem wymaga i przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Jednym z elementów składowych skargi kasacyjnej jest oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części (art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli intencją skarżącego było kwestionowanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odmowie zawieszenia postępowania sądowego (a postawienie zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może to sugerować) to skarżący mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 191 P.p.s.a.

Dodać tylko należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. I OSK 3541/18 - działając na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 i art. 193 P.p.s.a. - oddalił wniosek skarżącego zawarty w skardze kasacyjnej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia wniosku z dnia 17 kwietnia 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyjaśniając, że ze złożonego w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania nie wynika, aby doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia. Samo złożenie wniosku przez stronę nie stanowi jeszcze wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Mimo upływu znacznego czasu od złożenia wniosku, strona nie przedłożyła stosownego postanowienia, wobec czego nie było możliwe przyjęcie, że postępowanie w tej sprawie się toczy. Tym samym sporna dla skarżącego w tej sprawie kwestia została prawomocnie przesądzona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.