Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 650/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59a,  art. 59 f
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. B. "B." Sp. z o.o. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem wykonania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 123 kpa oraz art. 59f i art. 59g ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku ze stwierdzeniem niezgodności wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w poziomie kondygnacji podziemnej i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] (dz. Nr[...], AM-[...], obręb K.) we W., z projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), nałożył na inwestora – P. B. "B." Sp. z o.o. we W. – karę w wysokości 3000 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [....] z dnia [...] r., zmienionej decyzjami nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r. W związku z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu budowlanego w dniu [...] r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy. W jej wyniku oraz analizy złożonych dokumentów i zatwierdzonych projektów budowlanych stwierdzono, że inwestor wykonał przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu, to jest:

- wykonano mur oporowy, na którym oparto skarpę, wzdłuż wschodniej granicy działki nr[...] , AM-[...], obręb K., od strony ul. D., w odległości 5 m przed wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy;

- wykonano mur oporowy wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]z działkami nr [...] i nr[...], stanowiący element konstrukcyjny tarasu ziemnego przylegającego do zachodniej ściany budynku;

- zmieniono wysokość rzędnych terenu w stosunku do projektowanych, bowiem z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że wysokości te są niższe niż w projektach zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał, że wysokości rzędnych terenu w projektach zagospodarowania terenu (np. dz. nr [...] wys. 124,2 m; dz. nr [...] wys. 123,7 m, 123,9 m; dz. nr [...] wys. 123,7 m) są wyższe od wysokości rzędnych tego terenu na inwentaryzacji geodezyjnej (np. dz. Nr[...]wys. 124 m; dz. nr [...] wys. 123,5 m, 123,73 m; dz. nr [...]wys. 123,5 m).

Uznając, że wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w związku z czym zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ I instancji podniósł, że stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli wprowadzenia takich zmian zagrożone jest wymierzeniem kary na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie podał sposób wyliczenia nałożonej na inwestora kary. Wskazał, że kara, o której mowa w art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Powiatowy Inspektor podniósł, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt zakwalifikowany został do kategorii XIII, jego kubatura wynosi 2985,0 m3 , wartość współczynnika (k) dla tej kategorii obiektu wynosi 4,0, wartość współczynnika wielkości obiektu (w) wynosi 1,5, a stawka opłat (s) - 500 zł, co oznacza, że kara za niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu w realiach rozpoznawanej sprawy wynosi 3000 zł.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ I instancji podał, iż w wyniku kontroli zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego stwierdzono również, że zrealizowana na podstawie projektu budowlanego zamiennego (decyzja nr[...]) dostępność obiektu budowlanego dla osób niepełnosprawnych - jest niezgodna z warunkami technicznymi, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjęte bowiem w projekcie budowlanym zamiennym, w myśl § 105 pkt 3 tego rozporządzenia, rozwiązanie niewymagające wydzielenia pasma ruchu pieszego na pochylni jednopasmowej do garażu o pojemności do 25 samochodów włącznie na kondygnacji, nie może mieć zastosowania do osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich, bowiem nie są one "pieszymi" w rozumieniu tych przepisów. Wskazano nadto, że zgodnie z § 71 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, pochylnie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny mieć szerokość płaszczyzny ruchu 1,2 m, krawężniki o wysokości co najmniej 0,07 m i obustronne poręcze odpowiadające warunkom określonym w § 298, przy czym odstęp między nimi powinien mieścić się w granicach od 1 m do 1,1 m. Mając powyższe na względzie organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zapewniono warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Dodał przy tym, że zrealizowana na podstawie projektu budowlanego zamiennego kondygnacja podziemna nie jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu - wobec czego nie spełnia wymogów kondygnacji podziemnej określonych w warunkach technicznych. Za wykonanie jednak obiektu budowlanego niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz zgodnie z projektem, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują kary.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca P.B. "B." Sp. z o.o. we W.złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zdaniem strony skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwych ustaleń, bowiem kwestionowane przez niego elementy zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Inwestor zwrócił także uwagę na niekonsekwencję praktyki orzeczniczej organu, wywodząc, że w innej podobnej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przyjmował, że rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu" nie jest jedynym rysunkiem, który wyczerpuje zakres projektu zagospodarowania terenu, i że w związku z tym elementy znajdujące się na przekrojach pionowych, zawierających charakterystyczne przekroje terenu, winny zostać wybudowane zgodnie z tymi przekrojami, pomimo że nie zostały naniesione na rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu".

Nadto wnosząca zażalenie spółka podniosła, że dodatkowym elementem, potwierdzającym uchybienia organu I instancji normom zawartym w art. 7 i art. 8 KPA jest brak podjęcia jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie przyczyn istniejących, a niezależnych od inwestora, "różnic pomiędzy wysokościami rzędnych terenu przyjętymi w projekcie zagospodarowania terenu w zatwierdzonych projektach budowlanych..... a podanymi na przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej". Różnice te wynikają bowiem ze zmiany przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dniem [...]r. układu odniesienia będącego podstawą określania rzędnych wysokościowych terenu z "układu Amsterdam" stosowanego przed 1 stycznia 2010 r. na "układ Kronsztadt" stosowany po tej dacie. W związku z powyższym rzędne wysokościowe znajdujące się w zasobach Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. są obecnie niższe o 0,18 m od rzędnych znajdujących się w tych samych zasobach przed 1 stycznia 2010 r., na podstawie których była sporządzana mapa do celów projektowych, będąca podstawą wykonania projektu zagospodarowania terenu. Ponadto rzędne wysokościowe terenów nieutwardzonych są podawane na mapie z dokładnością do 0,1 m, stąd też różnice pomiędzy wskazanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wartościami wynoszące 0,2 m (po zaokrągleniu wartości 0,18 m). Dodatkowo podkreślono, iż powołane przez organ I instancji działki budowlane, stanowiące działki sąsiednie, nie objęte decyzjami o pozwoleniu na budowę, nie były przedmiotem opracowania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a widniejące na nich rzędne terenu w obydwu przypadkach pochodzą z zasobów Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z uwagi na fakt, iż kara wymierzana z art. 59f ustawy - Prawo budowlane jest sankcją o znacznej dolegliwości dla inwestora, to materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wymierzenia, winien być zebrany w sposób wyjątkowo skrupulatny, aby nie pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do zasadności działania organu orzekającego. Wskazał przy tym, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji stwierdził w sposób naoczny, przeprowadzając dowód prima facie, że inwestor dopuścił się odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowi nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f prawa budowlanego. Nadmienił także, że przedmiotowa kara wymierzana jest wyłącznie za stwierdzenie nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli, w zakresie wynikającym z art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, czy nieprawidłowości te są efektem istotnego, czy też nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonych dokumentów nie budzi wątpliwości fakt dopuszczenia się przez inwestora nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że na projektach zagospodarowania terenu zawartych w zatwierdzonych projektach budowlanych nie naniesiono murów oporowych. Odnosząc się do argumentów inwestora, że zmiany zostały ujęte na rysunku nr [...] w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. Nr[...], który zawiera w sobie istotne elementy projektu zagospodarowania terenu, organ II instancji podał, że rysunek nr [...] nie spełnia kryteriów projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak bowiem wynika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. W świetle § 10 cytowanego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.

Mając na względzie powyższe organ II instancji uznał, że rysunek nr[...], na który powołuje się strona, nie jest projektem zagospodarowania terenu w znaczeniu wyżej opisanym, przez co nie może być uznany za zgodny z § 9 wyżej wymienionego rozporządzenia. Jego forma odpowiada bowiem kryteriom odnoszącym się do projektu architektoniczno-budowlanego. Podkreślono przy tym, że ujęcie obiektu budowlanego lub urządzenia na projekcie architektoniczno-budowlanym nie zwalnia z obowiązku umieszczenia go w projekcie zagospodarowania działki lub terenu zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że w świetle art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązkowa kontrola budowy obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Powyższe oznacza, że naniesienie na projekcie architektoniczno-budowlanym obiektu budowlanego lub urządzenia nie zwalnia inwestora z odpowiedzialności za nie ujęcie tego obiektu w projekcie zagospodarowania terenu. Oba te projekty podlegają bowiem sprawdzeniu niezależnie od siebie, co wyraźnie wynika z treści art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że porównanie przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wskazuje na zmianę rzędnych terenu, ponieważ wysokości te są niższe niż w projektach zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor nie występował o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie objętym ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wykazane zmiany, stanowiące obecnie podstawę do naliczenia kary, nie zostały również ujęte w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzona natomiast analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdza ustalenia organu I instancji, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera murów oporowych oraz zmian rzędnych terenu. Powyższe skutkuje wymierzeniem inwestorowi kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego, w wysokości przyjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło P. B. "B." sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych, jak również orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 59a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane – przez jego niezastosowanie;

- § 8 ust. 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) – przez błędną ich wykładnię i uznanie, że rysunek stanowiący część dokumentacji projektowej, nie umieszczony na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, nie może być uznany za część projektu zagospodarowania działki lub terenu;

- art. 8 KPA polegające na tym, że w innej sprawie prowadzonej z udziałem skarżącej spółki i na tle niemal identycznego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego dopuściły możliwość uzupełnienia rysunku o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu", sporządzonego na odpowiedniej mapie terenu, innymi rysunkami odpowiadającymi kryteriom odnoszącym się do projektu architektoniczno-budowlanego;

- art. 7 KPA – poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych jej okoliczności;

- art. 77 § 1 KPA wyrażające się w sprzeczności ustaleń organów nadzoru budowlanego obu instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, że skarżący wykonał roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym projektem w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Rozwijając zarzuty skargi inwestor podtrzymał argumentację i wywody dotyczące wybudowania murów oporowych i wskazał, że w związku ze zmianą posadowienia budynku, zaprojektowany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr[...] , mur oporowy po stronie zachodniej obiektu został podwyższony, natomiast w części wschodniej obiektu w granicy działki został doprojektowany dodatkowy mur oporowy, co znajduje swoje potwierdzenie na rysunku nr [...] Projektu budowlanego zamiennego (zatwierdzonego decyzją nr[...]), zawierającego również istotne elementy projektu zagospodarowania terenu. Strona skarżąca stwierdziła, że przekrój I-I zatwierdzonego decyzją nr [...] projektu budowlanego zamiennego stanowi istotny dowód potwierdzający wykonanie murów oporowych po stronie wschodniej i zachodniej obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podkreśliła przy tym, że w rozpatrywanej sprawie nie jest podważany fakt, że zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego mury oporowe wzdłuż granic wschodniej i zachodniej działki nr [...] zostały wykonane ściśle według rysunku nr [...] pn. "Przekrój I-I", co oznacza, że brak jest podstaw do stawiania zarzutu odnoszącego się do naruszenia warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, wprowadzając obowiązek kontroli budowy, wyraźnie wskazuje, że celem tej kontroli jest stwierdzenie zgodności prowadzenia budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Skoro więc udzielone skarżącemu pozwolenie na budowę przewidywało wybudowanie przedmiotowych murów oporowych po stronie wschodniej i zachodniej działki nr[...] , to fakt, że rysunek nr [...] o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu" nie zawiera stosownego naniesienia tych murów na mapę terenu, nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że skarżący "...wykonał przedmiotowe roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...]...". Przyjmując nawet, że umieszczenie murów oporowych na odrębnym rysunku nr [...] pn. "Przekrój I-I" (zamiast - jak tego oczekiwały organy nadzoru budowlanego - na rysunku nr 1 pn. "Projekt zagospodarowania terenu") jest nieprawidłowością, to uznać należy, że stanowi to jedynie drobne uchybienie w projekcie budowlanym, zaakceptowanym przez właściwy organ w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący nadmienił przy tym, że w realiach rozpoznawanej sprawy występuje co najwyżej okoliczność "niejednoznaczności" zatwierdzonego projektu budowlanego, co jednak nie może prowadzić do nałożenia kary z art. 59f ustawy Prawo Budowlane i w konsekwencji do odmowy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Następnie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że rysunek nr [...] pn. "Przekrój I-I", stanowiący przekrój przez całą działkę nr [...] w kierunku wschód-zachód, może być uznany za część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, a twierdzenie to jest uzasadnione także tym, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie nakładają na inwestora obowiązku sporządzenia dodatkowych rysunków na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, czemu dał wyraz Prezydent W. zatwierdzając projekt budowlany inwestycji i wydając skarżącemu pozwolenie na budowę.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 8 KPA skarżący zwrócił uwagę na niekonsekwencję praktyki orzeczniczej organów wywodząc, iż w innej podobnej sprawie przyjmowano, że rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu" nie jest jedynym rysunkiem, który wyczerpuje zakres projektu zagospodarowania terenu i w związku z tym elementy znajdujące się na przekrojach pionowych, zawierających charakterystyczne przekroje terenu, winny zostać wybudowane zgodnie z tymi przekrojami, pomimo że nie zostały naniesione na rysunek o nazwie "Projekt zagospodarowania terenu". Zarzucono przy tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie odniósł się do tegoż argumentu inwestora, który został podniesiony w zażaleniu.

Skarżąca spółka podtrzymała też swoje stanowisko w kwestii zmiany wysokości rzędnych terenu, zarzucając jednocześnie organowi odwoławczemu zaniechanie ustosunkowania się do argumentów podniesionych w zażaleniu.

Następnie skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się również w żaden sposób do tej części zażalenia skarżącego, która odnosi się do ustaleń organu I instancji w zakresie podniesienia wysokości kalenicy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej o różnicę wysokości posadowienia budynku. W tym kontekście inwestor podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postępowaniu administracyjnym.

W końcowej części skargi, inwestor podkreślił, że organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia także inne kwestie będące przedmiotem zainteresowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zakwestionowane w zażaleniu przez skarżącego, takie jak: położenie tarasu ziemnego z murem oporowym na granicy działki, dostępność obiektu budowlanego dla osób niepełnosprawnych, nieprawidłowe zagłębienie kondygnacji podziemnej. Wskazał jednak przy tym, że z punktu widzenia przedmiotu złożonej skargi powyższe uchybienie jest o tyle nieistotne, że wskazane "nieprawidłowości" nie zostały ujęte w protokole kontroli obowiązkowej, a w związku z tym nie mogą stanowić uzasadnienia dla wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej.

Zdaniem strony skarżącej, zarzut sprzeczności ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego odnosi się również do ustalenia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera murów oporowych i że w związku z tym inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym. Inwestor zauważył przy tym, że przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w pkt. 8.2 lit. b) protokołu kontroli przyznali, że nie stwierdzili niezgodności wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, co też potwierdza, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe mury oporowe, będące konstrukcją oporową (zawartą w definicji budowli Prawa budowlanego), są widocznymi elementami nośnymi układu konstrukcyjnego obiektu, wykonanymi zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 59a ust. 1 tej ustawy, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

W myśl ust. 2 art. 59a, kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Stosownie do dalszych unormowań zawartych w tym artykule, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5). W przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (ust. 6).

Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej regulacji ustawowych, wymierzenie kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, następuje w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, a więc m.in. w razie niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, jak również w przypadku niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie opisanym w omawianym unormowaniu.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem w poziomie kondygnacji podziemnej i zagospodarowaniem terenu przy ul. D. [...] (dz. Nr[...], AM-[...], obręb K.) we W.został wykonany niezgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a zatem zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazujące wymierzenie P. B. "B." Sp. z o.o.z siedzibą we W. – jako inwestorowi – kary przewidzianej w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organów nadzoru budowlanego, powyższa niezgodność polega na zrealizowaniu muru oporowego, na którym oparto skarpę, wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...], od strony ul. D., w odległości 5 m przed wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy oraz muru oporowego wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr[...], stanowiącego element konstrukcyjny tarasu ziemnego przylegającego do zachodniej ściany budynku, a także zmianie wysokości rzędnych terenu w stosunku do projektowanych. Zaznaczono przy tym, że wyżej wymienione mury oporowe nie zostały uwzględnione na rysunku pn. "Projekt zagospodarowania terenu", co sprawia – w ocenie organów – że pomiędzy projektem zagospodarowania działki lub terenu a zrealizowaną w tym zakresie inwestycją brak jest zgodności.

Polemizując z powyższym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego strona skarżąca wskazywała w szczególności, że wspomniane mury oporowe zostały naniesione na rysunku nr [...] pn. "Przekrój I-I", stanowiącym część projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]r., a zatem – zdaniem strony – zrealizowano je zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przy czym rzędne terenu nie zostały w rzeczywistości zmienione.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego podkreślić należy, że przedmiotową inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r., zmienionej decyzjami nr [...] z dnia [...](a nie – jak błędnie podano w decyzji organu I instancji – 22 grudnia) 2009 r., nr [...] z dnia [...] r. i nr [...]z dnia [...] r.

Zauważyć wypada, że – jak słusznie wskazywała strona skarżąca – rysunek nr [...] pn. "Przekrój I-I", stanowiący część projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją nr [....] z dnia [...]r., zawiera zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego mury oporowe.

W kolejnej decyzji zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...]r. – nr [...]z dnia [...] r. rysunek pn. "Przekrój I-I" nosi nr[...] , a w decyzji nr [...] z dnia [...] r. rysunek ten nosi nr[...]. Na wszystkich tych rysunkach pn. "Przekrój I-I" uwzględniono przedmiotowe mury oporowe.

Fakt, że murów tych nie uwzględniono na rysunku nr [...] pn. "Projekt zagospodarowania terenu" może budzić pewne wątpliwości co do prawidłowości ostatecznych i prawomocnych decyzji zmieniających decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., niemniej jednak nie pozwala na uznanie, że przedmiotowe mury oporowe zostały zrealizowane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją (zmienianą ostatecznymi decyzjami) właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Mając więc na względzie, że wspomniane mury oporowe wzniesiono zgodnie z ostatecznym projektem budowlanym, nie można z faktu ich zrealizowania wyciągać w stosunku do inwestora negatywnych konsekwencji, a w szczególności nie można na niego z tego tylko powodu nakładać kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

Skoro zatem umieszczenie murów oporowych tylko na rysunku pn. "Przekrój I-I", przy pominięciu ich na rysunku pn. "Projekt zagospodarowania terenu", zostało zaakceptowane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, to fakt ten ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie pozwala na ustalenie, że realizacja tych murów nastąpiła niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W realiach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że gdyby inwestor realizując przedmiotową inwestycję – stosownie do rysunku pn. "Projekt zagospodarowania terenu" – nie wykonał spornych murów oporowych, również zostałby ukarany na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ zrealizowałby tę inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to jest z naruszeniem "Przekroju I-I". Zauważyć wypada, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – tak właśnie uczyniono w sprawie o znaku [...], w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na P.B. "B." Sp. z o.o. we W. na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego karę w wysokości 10.000 zł, m.in. z uwagi na fakt, że "nie wykonano murków oporowych przewidywanych projektem na zakończeniu skarp /m.in. rysunki nr[...] (przekrój I-I), nr [...] (przekrój II-II), nr [...] (przekrój III-III)/".

W odniesieniu do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zmieniono wysokość rzędnych terenu w stosunku do projektowanych, bowiem z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że wysokości te są niższe niż w projektach zagospodarowania terenu, stwierdzić należy, że – pomimo iż zarzut taki podnoszony był również w zażaleniu od postanowienia organu I instancji – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do podnoszonej w tej materii argumentacji, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "porównanie przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wskazuje na zmianę rzędnych terenu, ponieważ wysokości te są niższe niż w projektach zagospodarowania terenu". Niemniej jednak, analizując zebrany w sprawie materiał, należy dojść do wniosku, że w rzeczywistości rzędne terenu nie uległy zmianie, a różne ich oznaczenie na załączonych mapach wynika z zastosowania map, na których odmiennie oznaczano rzędne z uwagi na zmianę przepisów dotyczących ich oznaczania. Obecnie kwestie te są unormowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. Nr 70, poz. 821). Zauważyć wypada, że powyższe mapy pochodzą z różnych okresów, przy czym podobnej zmianie na nich uległa wysokość także innych działek, np. działki nr [...] – z wysokości 124,2 (przy narożniku obiektu "i") na 124,0 (w analogicznym miejscu). Trudno zatem zakładać, że właściciele wszystkich działek ujętych na przedmiotowych mapach w podobnym czasie i o taką samą wielkość zmienili rzędne swoich działek, obniżając ich teren. Argumentacja strony skarżącej i w tym zakresie znajduje więc potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że organy obu instancji z naruszeniem art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane podjęły swoje rozstrzygnięcia, bowiem – wbrew ich stanowisku – nie można stronie skarżącej przypisać zrealizowania przedmiotowych murów oporowych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz że zmianie uległa wysokość rzędnych terenu w stosunku do projektowanych. Naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do niego nie doszło, na stronę skarżącą nie zostałaby nałożona kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.