Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1239/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 3 par. 1, art. 174, art. 183 par. 2, art. 145-151, art. 188, art. 175 par. 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2570/07 w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości o powierzchni 5,8929 ha wchodzącej w skład majętności "G." w sprawie ze skarg M. Ż.-W. i Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ż.-W. na rzecz Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin w R. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2570/07 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. orzekł, iż majątek ziemski stanowiący własność W. Ż. i K. Ż., położony w miejscowościach B., Ł., G., D. i S., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Po uchyleniu powyższej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r.) Wojewoda Małopolski ustalił, że K. Ż. oraz W. Ż. byli właścicielami odrębnych majątków ziemskich. W związku z tym sprawę dotyczącą nieruchomości należących do W. Ż. wyłączył do odrębnego postępowania. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. orzekł, iż majątek ziemski K. Ż. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej w skrócie dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem z dnia 24 lipca 2003 r. sygn. akt IV S.A. 3193/01, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązał organy do wyjaśnienia kwestii parcelacji gruntów wchodzących w skład przedmiotowego majątku ziemskiego oraz zbadania ewentualnego związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego w G. z nieruchomością rolną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Małopolski, po raz kolejny rozpoznając sprawę, stwierdził, że określone parcele wchodzące w skład majątku ziemskiego stanowiącego własność K. Ż. podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazał przy tym, że zespół pałacowo -parkowy był powiązany organizacyjnie, finansowo, terytorialnie i historycznie z pozostałą częścią majątku ziemskiego, a ponadto właściciel majątku w 1933 r. uzyskał zezwolenie na parcelację w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, jednakże brak jest dowodów potwierdzających wymagane ówczesnym prawem zatwierdzenie projektu parcelacji nieruchomości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. Ż.- W. i P. Ż., następców prawnych byłego właściciela majątku decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. i orzekł, że:

1. parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 5,8929 ha, w tym: parcele budowlane 1kat.: nr [...] (nr.d. [...]) o powierzchni 0,0381 ha, nr [...] o powierzchni 1,6265 ha, nr [...] o powierzchni 0,0094 ha, nr [...] o powierzchni 0,0061 ha, nr [...] o powierzchni 0,2392 ha oraz parcele gruntowe 1kat: nr [...] o powierzchni 1,1977 ha; nr [...] o powierzchni 0,2821 ha; nr [...] o powierzchni 0,0090 ha; nr [...] o powierzchni 0,2949 ha; nr [...] o powierzchni 1,6199 ha; nr [...] o powierzchni 0,5186 ha; nr [...] o powierzchni 0, 0514 ha wchodzące w skład majętności: "G." objętej Iwh [...] ks.tab prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w Krakowie, na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, położone obecnie w gminie K., powiat w., stanowiące byłą własność K. Ż., nie podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

2. parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 59,4649 ha, w tym: parcele budowlane 1kat: nr [...] o powierzchni 0, 6625, nr [...] (nr.d. [...]) o powierzchni 0,0122 ha, nr [...] o powierzchni 0, 0421 ha, nr [...] o powierzchni 0,0119, oraz parcele gruntowe: nr [...] o powierzchni 1,1977 1kat., nr [...] o powierzchni 0,7441 ha, nr [...] o powierzchni 0, 1768 ha, nr [...] o powierzchni 1,9382 ha wchodzące w skład majętności "G." objętej Iwh. [...] ks. tab prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w Krakowie, parcele gruntowe 1 kat: nr [...] o powierzchni o 0,5313 ha; nr [...] o powierzchni 19, 9775 ha wchodzące w skład majętności "Ł." objętej Iwh [...] ks.tab. prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w Krakowie; parcele gruntowe 1kat: nr [...] o powierzchni 22,5473 ha, nr [...] o powierzchni 2,8726 ha, nr [...] o powierzchni 3,6595 ha, nr [...] o powierzchni 0, 57770 ha wchodzące w skład majętności "Ł." objętej Iwh [...] ks.tab. prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w Krakowie, parcela budowlana 1kat [...] o powierzchni 0,0457 ha, parcele gruntowe 1kat: nr [...] o powierzchni 2,3126 ha, nr [...] o powierzchni 1, 8562 ha, nr [...] o powierzchni 0,0960 ha wchodzące w skład majętności "G." objętej Iwh [...] ks. tab prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w Krakowie; działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,3500 ha objęta księga wieczystą KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w Niepołomicach odpowiadająca dawnym parcelom gruntowym 1kat: [...] o powierzchni 1, 49095 ha, nr [...] o powierzchni 0,0878 ha wchodzącym w skład majętności: "T." objętej Iwh [...] ks. tab prowadzonej przy Sądzie Grodzkim w Niepołomicach, położone obecnie w gminie K., powiat w., stanowiące byłą własność K. Ż., popadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w toku przeprowadzonego ponownie postępowania ustalono, że K. Ż. w dacie wejścia w życie dekretu PKWN był właścicielem majątku ziemskiego, którego powierzchnia ogólna wynosiła 490,81 ha, zaś powierzchnia całkowita użytków rolnych- 486,74 ha. W skład powyższego majątku wchodziły objęte wnioskiem strony:1) uwidocznione w Iwh [...] "G.": a) parcele gruntowe I.kat.: nr [...] (ogród spacerowy), nr [...] (ogród spacerowy), nr [...] (pastwisko), nr [...] (pastwisko), nr [...] (ogród), nr [...] (rola), nr [...] (pastwisko), nr [...] (ogród), nr [...] (las), nr [...] (las) o łącznej powierzchni 6,8327 ha, b) parcele budowlane I.kat: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 2,6480 ha, 2) uwidocznione w Iwh [...] "Ł." parcele gruntowe I. kat.: nr [...] (łąka), nr [...] (rola) o łącznej powierzchni 20,5088 ha, 3) objęte Iwh [...] "Ł." parcele gruntowe I.kat.: nr [...] (rola), nr [...] (rola),nr [...] (rola), nr [...] (rola) o łącznej powierzchni 29,6564 ha, 4) wchodzące w skład Iwh [...] "G.": a) parcele gruntowe I.kat: nr [...] (staw), nr [...] (las), nr [...] (las) o łącznej powierzchni 4,2648 ha, b) parcela budowlana I.kat. nr[...] o powierzchni 0,0457 ha, 5) objęte Iwh [...] "T." parcele gruntowe I.kat. nr [...] (rola), nr [...] (łąka) o łącznej powierzchni 1,4973 ha.

Z akt sprawy wynika, iż K. Ż.przed 1939 r. podjął działania zmierzające do parcelacji majątku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej. Powiatowy Urząd Ziemski w Krakowie decyzją z dnia [...] września 1932 r. udzielił zezwolenia na parcelację objętych niniejszym postępowaniem p.gr.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ujętych w Iwh [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] września 1932 r. zezwolono na parcelację p.gr. [...],[...],[...] i [...]objętych Iwh [...]. Nie odnaleziono jednak żadnych dokumentów wskazujących na zakończenie procesu parcelacji majątku. Brak zatwierdzenia projektu parcelacji przez Powiatowy Urząd Ziemski, w ocenie organu, powoduje, iż objęte wnioskiem strony grunty nie mogły zostać wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej na podstawie omawianego dekretu PKWN.

Badając zaś sprawę związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo- parkowym położonym w G. a pozostałą częścią majątku K. Ż., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zespół ten usytuowany jest obecnie na uwidocznionych w dawnej Iwh [...] "G," parcelach budowlanych: [...],[...],[...],[...],[...]oraz parcelach gruntowych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (które razem z p.gr. [...] i [...] tworzą w chwili obecnej działki ewidencyjne o numerach [...]i [...]). Kompleks pałacowo-parkowy składał się z dwóch jednostek kompozycyjnych. Pierwszą z nich tworzył murowany budynek dworu, niewielki park z klombem i fontanną oraz budynki gospodarcze: spichlerz drewniany i oficyna większa. Druga obejmowała murowany, dwukondygnacyjny budynek serownika, murowaną jednokondygnacyjną oborę dworską z użytkowym poddaszem, stodołę, trójkondygnacyjny spichlerz oraz nowe budynki gospodarcze. Nowe budynki gospodarcze oraz spichlerz położone były w bezpośrednim sąsiedztwie dworu i parku. Obie jednostki kompozycyjne stanowiły strukturę zwartą, połączoną alejką parkową i odcinkiem drogi gospodarczej. W celu ustalenia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z pozostałą częścią przedmiotowego majątku toku przeprowadzonego postępowania dowodowego przesłuchano świadków tj. G. K., H. C. oraz S. M. Informacje uzyskane od tych osób potwierdzają, iż w samym pałacu zamieszkiwali wyłącznie Państwo Ż. z dziećmi, pokojówki i bona, natomiast służba dworska mieszkała poza budynkiem pałacu. Ponadto H. C. wyjaśniła, iż znajdująca się na terenie zespołu dworsko - parkowego stajnia była przeznaczona dla koni wierzchowych oraz wskazała, iż pałac był odgrodzony od części gospodarczej parkiem. Zeznania wszystkich świadków potwierdziły również, iż główny zarządca majątku miał siedzibę w B. i stamtąd na polecenie K. Ż. zarządzał całym majątkiem. Powyższe ustalenia w ocenie Ministra świadczą o tym, iż to w B., a nie G. znajdował się główny ośrodek decyzyjny całego majątku, dlatego też należało uznać, iż funkcjonowanie omawianego zespołu pałacowo-parkowego nie miało istotnego wpływu na działalność rolniczą oraz wytwórczą prowadzoną w majątku ziemskim K. Ż., jak i odwrotnie. Nieruchomości te były w stosunku do siebie elementami odrębnymi, niepozostającymi w funkcjonalnej i gospodarczej łączności. Również sam fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w obiekcie dworu i korzystanie przez niego z parku, a także znajdujących się w pobliżu dworu budynków gospodarczych nie przesądza, w ocenie organu, o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. W związku natomiast z brakiem dokumentów potwierdzających zakończenie parcelacji prywatnej, prowadzonej w myśl ustawy z 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, należy przyjąć, iż w odniesieniu do pozostałych parceli gruntowych i budowlanych zostały spełnione określone w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. przesłanki pozwalające na ich przejęcie na cele reformy rolnej.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Ż.-W. oraz Instytut H. i A. R. w R.

M. Ż.-W. zaskarżyła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. wyłącznie w części dotyczącej błędnego uznania, że pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadają: parcele leśne nr [...] o powierzchni 0,1768 ha i nr [...] o powierzchni 1,9382 ha, wchodzące w skład majątku "G." objęte LWH [...], parcele gruntowe nr [...] o powierzchni 0,5313 ha, nr [...] o powierzchni 19,9775 ha wchodzące w skład majątku "Ł.", objęte LWH [...] oraz parcela gruntowa nr [...] o powierzchni 22,5473 ha, wchodząca w skład majątku "Ł." objęta LWH [...], a także parcela budowlana nr [...] o powierzchni 0457 ha oraz parcele gruntowe nr [...] o powierzchni 2,3126 ha, (stawy) i parcele leśne nr [...] o powierzchni 1,8562 ha; nr [...] o powierzchni 0,0960 ha wchodzące w skład majątku "B.-G." objęte LWH [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,3500 ha objęta księga wieczystą KW nr [...] odpowiadająca dawnym parcelom gruntowym nr [...] o powierzchni 1,49095 ha; nr [...] o powierzchni 0,0878 ha wchodzące w skład majątku "T.", objęte LWH [...], stanowiące byłą własność K. Ż. Zdaniem skarżącej organy administracyjne z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. nie zbadały wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego. Nie uwzględniono bowiem faktu, iż wskazane parcele miały nie tylko charakter rolny lecz także charakter budowlany, co wykluczało możliwość ich wykorzystania do produkcji rolnej oraz tego, że przedmiotowe parcele położone w majątkach objętych LWH [...], LWH [...] oraz LWH [...] wchodziły w skład majątków, które podlegały parcelacji w oparciu o ustawę z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Organy administracyjne poprzestały jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że brak jest dokumentów potwierdzających zatwierdzenie planu parcelacji. Nie wzięły natomiast pod uwagę tego, że bez zatwierdzenia projektu parcelacji nie było możliwe ani ujawnienie parcelacji w księdze hipotecznej ani sprzedaż rozparcelowanych działek. Zdaniem skarżącej organy administracyjne pominęły ponadto fakt, iż majątki objęte księgą wieczystą LWH [...] (z wyj. parceli [...] i [...]) oraz LWH [...] nie były objęte reformą w oparciu o dekret z dnia 6 września 1944 r., czego potwierdzeniem jest brak stosownego "zaświadczenia" Urzędu Ziemskiego oraz wpisu do tych ksiąg faktu przejęcia tego majątku na cele reformy rolnej. Nadto, w ocenie skarżącej, organy administracyjne błędnie przyjmowały normy obszarowe jako podstawę do przejęcia wszystkich majątków przynależnych jednemu właścicielowi, w sytuacji, gdy podstawowym elementem przesądzającym o "nieruchomości" jest odrębnie prowadzona księga wieczysta. Powyższe zdaniem skarżącej powoduje, że majątki "Ł." objęte księgami tabularnymi LWH [...] i LWH [...] oraz majątek "T." objęty LWH [...] w żadnym miejscu nie przekraczały norm określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dodatkowo - jak wskazała skarżąca - w skład majątków objętych wnioskiem wchodziły parcele leśne, tj. parcele nr [...]i nr [...] (LWH [...]) oraz parcele nr [...] i nr [...] (LWH [...]), mimo, że lasy były całkowicie zbędne na cele reformy rolnej.

Drugą skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Instytut H. i A. R. w R., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w części stwierdzającej niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. parceli budowlanych i gruntowych o łącznej powierzchni 5,8929 ha wchodzących w skład majątku "G.", na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, stanowiący byłą własność K. Ż. Zaskarżonej decyzji Instytut zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie wiążących wskazań oraz oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA, polegające w szczególności na nierozważaniu związku funkcjonalnego określonej części majątku oraz zaniechanie odniesienia się do podniesionych w odwołaniu oraz pozostałych pismach skarżącego zeznań świadków oraz licznych cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczących wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, w tym zwłaszcza uchwały TK z dnia 19 września1990 r. oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV S.A. 2776-7/02, a nadto naruszenie art. 15 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz nierozważnie zgromadzonego materiału dowodowego. Instytut zarzucił również błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez przyjęcie, że konkretne parcele obejmujące wyłącznie dworek wraz z otaczającym go parkiem nie stanowią części "nieruchomości ziemskiej" i to "funkcjonalnie" związanej z gospodarstwem rolnym. Zaskarżona decyzja narusza także art. 32 zd. 2 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w sposób odmienny aniżeli w innych analogicznych sprawach dotyczących zespołów pałacowo-parkowych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Instytutu H. i A. R. w R. wskazał, iż orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ustalił charakteru nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, wydając zaskarżoną decyzję wyłącznie na podstawie wybranego materiału zgromadzonego przez organem I instancji. Nie uwzględnił natomiast zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych złożonych przez skarżącego. Minister pominął też zeznania świadczące o ziemskim charakterze całego majątku, którego integralną częścią był pałac, w otoczeniu którego umiejscowione były inne zabudowania gospodarcze. Akceptując w pełni wykładnię zaprezentowaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, pełnomocnik Instytutu wskazał, iż przy orzekaniu o podpadaniu konkretnego mienia pod działanie dekretu niezbędne jest dokonanie oceny możliwości wyłączenia spod jego działania tych części nieruchomości, które nie są funkcjonalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" ustawodawca miał na względzie te obiekty mienia, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej"), jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Podsumowując pełnomocnik Instytutu stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy był funkcjonalnie związany z resztą majątku ziemskiego K. Ż., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Następnie strony skarżące złożyły dodatkowe pisma procesowe popierające ich dotychczasową argumentację i mające wykazać błędność stanowiska współskarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.) uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uznał, że wprawdzie nie wszystkie argumenty skarżących są trafne, to jednak obie skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w całości naruszyła przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów wadliwe jest zarówno rozstrzygnięcie w zakresie podpadania pod działanie omawianego dekretu parcel wskazanych przez skarżącą M. Ż. - W. o łącznej powierzchni 59,4649 ha jak i orzeczenie o niepodpadaniu pod działanie dekretu parcel budowlanych i gruntowych o łącznej powierzchni -5,8929 ha, wchodzących w skład majętności "G.", na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy.

WSA w Warszawie zaznaczył ponadto, że Instytutu H. i A. R. w R. w skardze kwestionował zaskarżoną decyzji w części dotyczącej zespołu pałacowo-parkowego, a więc rozstrzygnięcia korzystne dla skarżącej M. Ż.-W., co zwolniało Sąd od związania treścią art. 134 § 2 P.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż o łącznym rozmiarze nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyduje kryterium własności (art. 46 Kc) i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości. Nietrafne jest więc stanowisko, iż użyty w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej odnosi się z osobna do każdej nieruchomości mającej odrębnie urządzoną księgę wieczystą /księgę tabularną (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19.03.1998 r., sygn. akt IV SA 1045/97, LEX nr 45950).

Przechodząc do zarzutów M. Ż.-W., Sąd podkreślił, że zasadnicza argumentacja spadkobierczyni byłego właściciela majątku dotycząca wyłączenia spod działania dekretu PKWN parcel o łącznej powierzchni 59,4649 ha sprowadzała się do twierdzeń, iż wskazane parcele miały nie tylko charakter rolny lecz także charakter budowlany, a ponadto, że Minister błędnie założył, że wskazane działki objęte były wyłącznie parcelacją przedwojenną prywatną, której projekt wymagał zatwierdzenia, podczas gdy, w ocenie skarżącej, była to tzw. parcelacja urzędowa, wykonywana przez urzędy ziemskie. Ten ostatni zarzut został jednak podniesiony dopiero w skardze i z tego względu organy obu instancji nie mogły w tym zakresie poczynić żadnych ustaleń. Kwestia ta musi być zatem wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w toku którego jednoznacznie należy ustalić, jakiej części przejętego majątku dotyczyła przedwojenna parcelacja i czy istotnie była to tzw. parcelacja rządowa wykonywana przez urzędy ziemskie oraz ocenić, czy ewentualne wyłączenie tej części majątku spod działania przedmiotowego dekretu miało wpływ na przekroczenie norm powierzchniowych wynikających z tego dekretu, zważywszy iż łączna pow. przejętego majątku wynosiła 490,81 ha. Takie ustalenia mogą być przeprowadzone przez Ministra w oparciu o obszerny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Są one przy tym niezbędne także z uwagi na wiążące organy i Sąd wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 3193/01. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia będzie wymagać także zarzut dotyczący przejęcia gruntów leśnych. Na organie odwoławczym spoczywać więc będzie obowiązek dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie wraz z określeniem powierzchni gruntów leśnych i przesądzeniem czy z tej racji podlegały one regulacji dekretu o lasach czy dekretu o reformie rolnej.

Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do zespołu pałacowo-parkowego i stwierdzające jego niepodpadanie pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zakwestionowane zostało przez skarżący Instytut H. i A. R. w R. Na rozprawie pełnomocnik Instytutu rozszerzył zakres zaskarżenia, oświadczając, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestionuje w całości, w nie tylko w zaskarżonej poprzednio części.

Instytut stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym zgłaszał dowód w postaci zeznania świadka mającego wykazać, iż zespól pałacowo-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku ziemskiego. Dowód ten został pominięty przez Ministra, który nie poddał go żadnej ocenie i nie odniósł się do niego nawet w odpowiedzi na skargę. Takie procedowanie organu odwoławczego, zdaniem Sądu I instancji, stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Instytut podniósł w skardze istnienie powiązania finansowego, organizacyjnego i terytorialnego zespołu z resztą przejętego majątku. Także w tym zakresie Minister nie poczynił niezbędnych ustaleń i nie wykazał w dostateczny sposób braku takiego związku funkcjonalnego.

W ocenie Sądu poważnym uchybieniem procesowym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jest także przesądzenie przez Ministra, iż parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 5,8929ha, wchodzące w skład majętności "G., na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, nie podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Uznać tak należy mając na uwadze, iż w dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że zespół ten znajduje się obecnie na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...]. Jednocześnie wskazał, iż złożony jest z dwóch jednostek kompozycyjnych. Pierwsza to murowany budynek pałacu, niewielki park, klomb i fontanna oraz budynki gospodarcze, spichlerz drewniany i oficyna większa. Drugą stanowił murowany budynek serownika, murowana jednokondygnacyjna obora dworska z użytkowym poddaszem, stodoła, trójkondygnacyjny spichlerz oraz nowe budynki gospodarcze. Fakt ten potwierdzają karty Ośrodka Dokumentacji Zabytków w Warszawie, wśród których znajduje się mapa zespołu pałacowo-parkowego wraz z opisem zabytkowych budynków położonych w sąsiedztwie (k. 603 akt administracyjnych). Mimo tak szerokiego ujęcia owego zespołu w dalszej części uzasadnienia swej decyzji Minister przytoczył ustalenia mające przesądzić o braku związku funkcjonalnego tylko owego wąsko rozumianego zespołu pałacowo-parkowego z resztą przejętego majątku ziemskiego. Nie wykazał więc w żaden sposób, iż ustalenia te dotyczą całego terenu objętego obecnie działkami ew. o nr [...] i [...]. Niewątpliwie zabudowania takie jak spichlerz drewniany, budynek serownika, obora dworska, trójkondygnacyjny spichlerz oraz nowe budynki gospodarcze stanowiły budynki (zabudowania gospodarcze) służące prowadzeniu produkcji rolnej. Twierdzenia zaś pełnomocnika skarżącej, iż produkcję tę prowadzono wyłącznie na potrzeby czteroosobowej rodziny właściciela majątku, nie są możliwe do zaakceptowania, nawet jeśli był to dom otwarty, co w owych czasach w majątkach stanowiło regułę. W tym więc zakresie ustalenia poczynione przez Ministra należy uznać za pobieżne i nieznajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy także mieć na uwadze, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r., w art. 1 ust. 2 wśród celów reformy rolnej przewidywał m. in. zarezerwowanie odpowiednich terenów dla poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków wytwórczości nasiennej, na który to cel w efekcie majątek ten przeznaczono wraz z owym zespołem pałacowo-parkowym, co winno mieć znaczenie dla pozostałych obiektów poza pałacem i parkiem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Ż.-W., reprezentowana przez radcę prawnego.

Wyrok ten zaskarżyła w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w zakresie rozstrzygającym o uznaniu, że przejęciu na cele reformy rolnej nie podlegały parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 5,8929 ha, w tym: parcele budowlane 1 kat [...] (nr.d.l) o powierzchni 0,0381 ha; nr [...] o powierzchni 1,6265 ha; nr [...] o powierzchni 0094 ha; nr [...] o powierzchni 0.0061 ha, nr [...] o powierzchni 0,2392 ha oraz parcele gruntowe 1 kat.1/1 o powierzchni 1,1977 ha, nr [...] o powierzchni 0,2821 ha, nr [...] o powierzchni 0,0090 ha, nr [...] o powierzchni 0,2949 ha, nr [...] o powierzchni 6199 ha, nr [...] o powierzchni 0,5186 ha, nr [...] o powierzchni 0,0514 ha, wchodzące skład majętności: "G." objętej księgą tabularną LWH [...] prowadzoną przy Sądzie Okręgowym w Krakowie, na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, stanowiący byłą własność K. Ż.

Wyrokowi w zaskarżonej części, na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności postanowień art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że:

1) wyodrębniony zespół pałacowo-parkowy o łącznej powierzchni 5,8929 ha wraz z powiązanym z nim zapleczem gospodarczym jest związany z produkcją rolniczą prowadzona w innych majątkach stanowiących własność K. Ż., w sytuacji, gdy zespół ten nie miał żadnego związku z produkcją rolniczą, czego potwierdzeniem jest w szczególności dowód przedłożony przez skarżący Instytut H. i A. R. (IHAR), stanowiący załącznik do pisma z dnia 18 marca 2008 r. złożonego na rozprawie, w postaci opisu "Zarządu Dóbr G." (k.22), z którego wynika, że w pałacu były jedynie pomieszczenia związane z pokojem dla nauczyciela i dzieci, miejscem nauki dla dzieci (uczelnia), pięć pokoi, w tym, trzy pokoje gościnne, a w którym to pałacu brak było pomieszczeń związanych z administracją majątków, przy czym skarżący IHAR w żadnym miejscu nie wykazał i nie podważył ustaleń organu administracyjnego, że miejscem związanym z zarządzaniem majątkiem było B., a nadto poza werbalnym zarzutem o powiązaniu powyższego zespołu pałacowo-parkowego nie był w stanie przedstawić żadnych przeciwnych dowodów, które mogłyby wykazać związek zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem rolnym, przy czym, fakt znajdowania się w sąsiedztwie dworu zabudowań gospodarczych, nie stanowi dowodu, że zespół ten był ośrodkiem gospodarstwa rolnego, tym bardziej, że zabudowania te w większości były związane z funkcjonowaniem dworu,

2) parcele budowlane musiały mieć charakter parcel związanych z produkcją rolną, przy czym nie jest zasadnym przyjęcie za jedyne rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego, co do charakteru "parcel budowlanych", skoro w tym zakresie przede wszystkim niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy były to parcele związane z rolnictwem czy też były to działki budowlane i w tym miejscu nie można przyjmować przypuszczenia, że "rzekomo" na danej działce był szałas czy też inny obiekt budowlany, jak to przyjął sąd pierwszej instancji,

3) "parcele leśne" mogą być przedmiotem sporu sądowego czy też odrębnej regulacji pomijając zasadniczy cel wniosku opartego na § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. tj. rozstrzygnięcie, czy parcele leśne mogły być przejęte na cele reformy rolnej w oparciu wskazany dekret z dnia 6 września 1944 r.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mają mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. i przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec nieuwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. oceny zeznań świadka M. K., złożone w dniu 17 lutego 2005 r. (skarga IHAR w ogóle nie wskazuje, jakie zeznania świadka zostały pominięte i jakie elementy tego zeznania mogły zmienić ocenę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie rozstrzygnięcia dot. braku związku funkcjonalnego zespołu parkowo-pałacowego z prowadzoną działalnością rolniczą), co jest zarzutem całkowicie nieuzasadnionym, bo wskazany świadek jedynie potwierdził fakt braku omawianego związku funkcjonalnego, który to związek został już wcześniej udowodniony i stał się bezsporny w świetle zeznań pozostałych świadków tj. G. K., H. C. i S. M., co jednoznacznie potwierdza świadek M. K., który w swoim zeznaniu podaje, że "w pałacu mieszkał w tych latach właściciel z rodziną, dwie kucharki, które mieszkały w suterenach, był też dochodzący lokaj", a także, że "do gospodarowania majątkiem był dyrektor, który mieszkał w B." oraz, że "nikt z robotników nie kręcił się bezpośrednio koło pałacu". Dlatego skoro organ administracyjny w oparciu o zeznania trzech świadków uznał za udowodniony brak związku funkcjonalnego, to bez znaczenia jest odwoływanie się do czwartego świadka, który ostatecznie także potwierdza brak takiego związku.

W konkluzji skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o 1) zmianę zaskarżonego wyroku w części dot. uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. odnoszącej się do parcel o łącznej powierzchni 5,8929ha, na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, i uznanie, że wskazane parcele nie podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2) ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części dot. parcel o łącznej powierzchni 5,8929 ha i przekazanie sprawy w tej części do rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji.

W załączniku do skargi kasacyjnej M. Ż. - W. opisała swoje zastrzeżenia co do przebiegu rozprawy przez Sądem I instancji, akcentując przede wszystkim, że Sąd nie odrzucił złożonego wówczas pisma Instytutu wraz z plikiem kopii dokumentów, z którymi skarżąca nie mogła zapoznać się do czasu zamknięcia rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że ogranicza złożoną skargę kasacyjną, wnosząc o uznanie, że pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie podlegały następujące parcele: 1) parcela budowlana nr [...], na której znajdował pałac, 2) parcela nr [...], na której znajdował się obiekt dekoracyjny z fontanną i figurą "Goplany", 3) parcela nr [...], na której znajdował stylowo powiązany z architekturą pałacu obiekt zwany "serownikiem" ("kwaszarnią") prawdopodobnie służący swego czasu do produkcji sera i masła dla osób zamieszkujących w pałacu, 4) parcela nr [...], na której znajdowały się podręczne magazyny do przechowywania warzyw i owoców dla mieszkańców pałacu oraz drobnych narzędzi ogrodniczych, a także parcela nr [...], na której znajdował się budynek do "chwilowego magazynowania" owoców i warzyw dla potrzeb mieszkańców pałacu. Wskazane małe parcele znajdowały się na parceli gruntowej nr [...], tj. w ogrodzie, który wyłącznie służył potrzebom pałacu, 5) parcela nr [...], na której znajdował się podłużny piętrowy budynek, w którym mieszkały wraz ze swoimi rodzinami osoby obsługujące mieszkańców pałacu (stangret, służące), oraz chlewnia i stajnia koni dworskich - przeznaczone wyłącznie na potrzeby pałacu, 6) parcela nr [...] i nr [...], na terenie których znajdował się "ogród spacerowy" bezpośrednio przylegający do pałacu, 7) parcela nr [...], na terenie której znajdował się fragment parku oraz "wiatrak", który pozwalał na mechaniczny pobór wody dla potrzeb pałacu, 8) parcela nr [...], która w rzeczywistości była sadem a oznaczana była jako ogród.

W dalszej części wskazanego pisma pełnomocnik skarżącej podał, że cofa skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, tj. odnośnie parcel nr [...], nr [...] i nr [...] na których znajdowały się odpowiednio stodoła, spichlerz i pastwisko. Kasator przyznał przy tym, że Minister RiRW do zespołu pałacowo-parkowego zaliczył także takie parcele, które nie pozostawały w żadnych związku z pałacem i były od niego wyraźnie oddzielone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut H. i A. R. w R. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zarzuty podniesione przez kasatora są niezasadne a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wniosku skarżącej dotyczącego częściowego cofnięcia skargi kasacyjnej. Zauważyć zatem należy, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), nie zawiera przepisu regulującego wprost to zagadnienie, ale w art. 193 odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu kasacyjnym norm procedury sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Wobec takich unormowań nie może budzić wątpliwości, że możliwe jest także - co do zasady - cofnięcie skargi kasacyjnej. Stosując rozumowanie argumentum a maiori ad minus, za dopuszczalne należy również uznać cofnięcie skargi kasacyjnej w części (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005 r., str. 160).

Powołany przepis art. 60 P.p.s.a. przewiduje ogólną zasadę związania sądu oświadczeniem strony o cofnięciu skargi. Sąd zobowiązany jest jednak uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zasada ta przeniesiona na grunt postępowania kasacyjnego oznacza, że cofniecie skargi kasacyjnej wiąże Naczelny Sąd Administracyjny, chyba że uzna takie oświadczenie za niedopuszczalne, bo spowodowałoby utrzymanie w mocy orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dotkniętego wadą powodującą nieważność postępowania sądowego lub zmierza ono do obejścia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż w niniejszej sprawie zachodzi druga z tych sytuacji. Skarżąca po pierwsze nie sprecyzowała, w jakim dokładnie zakresie cofa wniesioną skargę kasacyjną. Ponadto "ograniczając"- jako sama podała - wniesiony środek zaskarżenia, domagała się jednocześnie stwierdzenia przez sąd kasacyjny, że określone przez nią parcele podlegały a inne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym w sposób oczywisty zmierzała ona do obejścia przepisów prawa regulujących zasady postępowania przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny w żadnym przypadku nie może zastępować organów administracji publicznej i orzekać za nie co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem jedynie ocena legalności działań administracji publicznej. Przejęcie przez ten sąd kompetencji organu administracji, czego w sposób oczywisty domagała się strona, byłoby wykroczeniem poza dopuszczalne granice kontroli administracji publicznej wyznaczone powołanymi przepisami i art. 184 Konstytucji RP. Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, częściowe cofnięcie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Z podobnych przyczyn za całkowicie chybione uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej żądanie zmiany zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i "uznanie", że określone parcele nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Dodać także należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., co wyklucza możliwość zastosowania art.188 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Przyjęcie za podstawę skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wyklucza więc możliwość zawarcia w niej wniosku opartego na dyspozycji powołanego art.188 P.p.s.a. Ponadto uprawnienie NSA do orzekania reformatoryjnego obejmuje, co należy jeszcze raz podkreślić, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a tym samym skorzystanie z takich samych możliwości orzeczniczych, jakie stosownie do art.145-151 P.p.s.a. ma wojewódzki sąd administracyjny. Kompetencje te nie obejmują zaś zmiany zaskarżonych do sądu I instancji aktów i czynności oraz rozstrzygania za organy administracji publicznej spraw administracyjnych.

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych, trzeba również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest zatem związany zawartymi w skardze wnioskami i podstawami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że NSA władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Niedopuszczalna jest wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków.

Przypomnienie tych zasad w niniejszej sprawie było niezbędne, gdyż autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, posłużył się określeniem "w szczególności", po którym wyliczył normy, które, jego zdaniem, miały być złamane zaskarżoną częścią wyroku Sądu I instancji. Tymczasem taki sposób konstruowania podstaw kasacyjnych jest wadliwy. Podstawy kasacyjne muszą być bowiem sformułowane precyzyjnie i wyczerpująco. Naczelny Sąd Administracyjny - poza enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłankami nieważności postępowania - nie może uwzględnić żadnego niewskazanego w skardze naruszenia prawa. Nie jest też uprawniony do doprecyzowania za stronę zarzutów kasacyjnych i samodzielnego ustalania złamanie, jaki jeszcze przepisów - poza przykładowo wymienionymi - kasator zamierzał zarzucić Sądowi I instancji. Dlatego, rozpoznając skargę kasacyjną, NSA może ustosunkować się tylko do tych norm, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane. W tej sytuacji poza rozważaniami Sądu kasacyjnego musiały pozostać także wywody zawarte w załączniku uzupełniającym skargę kasacyjną, gdyż nie powołano w nim żadnych przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji. Ponadto załącznik ten został podpisany osobiście przez M. Ż.-W. Zgodnie zaś z art.175 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w § 2 tego przepisu, co w tej sprawie nie miało miejsca. Przez pojęcie "sporządzenie skargi- należy rozumieć jej napisanie i podpisanie. Podstawy kasacyjne muszą być zatem wskazane w skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego prawnika. W granicach terminu zakreślonego do wniesienia skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne mogą być uzupełniane, ale może to uczynić jedynie ten sam podmiot, który sporządził skargę kasacyjną. W omawianym przypadku uzupełnienie skargi kasacyjnej sporządziła i podpisała M. Ż.-W. niemająca do dokonania tej czynności umocowania ustawowego.

Zarzuty kasacyjne nie tylko nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane, ale nie zawierają też usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny, zdaniem NSA, jest przede wszystkim podniesiony w skardze kasacyjnej wytyk złamania zaskarżoną częścią wyroku przepisów postępowania przez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić kilkoma ogólnymi uwagami. Po pierwsze naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem między uchybieniem procesowym a wydanym orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Takiego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie. Po drugie wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd ten nie jest upoważniony do dokonywania w sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych. Ustalenia takie, a następnie ocena przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie winna zatem nastąpić w ramach postępowania administracyjnego. W tym też postępowaniu organ zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie zaś całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji zobowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wskazanym wymogom kontrolowana przezeń decyzja nie w pełni odpowiada. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeanalizował bowiem wnikliwie wszystkich dowodów, w tym zgłoszonych przez Instytut H. i A. R. w R. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny nie podważa stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy decyduje bowiem nie subiektywne przekonane strony, ale prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego i procesowego.

Trafnie też WSA w Warszawie zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003 r. sygn. akt IV S.A. 3193/01. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wiążąca dla wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał zatem obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003 r. oraz dokładnego wyjaśnienia czy wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem następców prawnych K. Ż. podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, w tym czy zespól pałacowo-parkowy był powiązany funkcjonalnie z pozostałym majątkiem ziemskim o charakterze rolniczym. Tymczasem organ ten orzekł, że cały kompleks gruntów o łącznej powierzchni 5,8929 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie wyjaśniając przy tym, jaki charakter miały poszczególne parcele wchodzące w skład tego kompleksu oraz czy rzeczywiście wszystkie te parcele nie były lub nie mogły być wykorzystywane przez inne osoby do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Brak niezbędnych w tym zakresie ustaleń niewątpliwie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dostateczny sposób wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Częściowo potwierdza to zresztą sama skarżąca, wskazując w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r., że omawiany kompleks o powierzchni 5,8929 ha oprócz zespołu pałacowo-parkowego (pałacu z otaczającym go parkiem) obejmował także tzw. zaplecze gospodarcze, w tym parcele, które nie pozostawały z pałacem w żadnym związku. Były od niego wyraźnie oddzielone, a ponadto służyły do produkcji rolnej.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej części wyroku, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie można bowiem uznać za udowodnione, że w odniesieniu do wszystkich nieruchomości wchodzących w skład kompleksu o powierzchni 5,8929 ha spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z powyższych względów uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było w pełni uzasadnione.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Uzasadnienie tego zarzutu stanowi przede wszystkim polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym parcel budowlanych i leśnych wchodzących w skład nieruchomości o łącznej powierzchni 59,4649ha. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem ustosunkować się do tych wywodów, gdyż w sposób oczywisty dotyczą one niezaskarżonej części wyroku. W pozostałym zakresie kasator kwestionuje zaś ustalenia faktyczne dotyczące zespołu pałacowo-parkowego z zapleczem gospodarczym. W związku z tym zauważyć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przewidzianej w art.174 pkt 2 P.p.s.a. (por. między innymi wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004r sygn.akt GSK 246/04 niepublik.).

Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to mylne zrekonstruowanie treści konkretnej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Są to dwie różne formy naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien nie tylko wyraźnie wskazać każdą z tych postaci, ale przytoczyć także uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdej z nich. Takich argumentów dotyczących każdej z zarzucanych postaci naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie zawiera. W skardze tej nie ma wywodu prawnego ani w kwestii stosowania prawa materialnego, ani dlaczego wykładnia WSA w Warszawie jest błędna i na czym miałaby polegać poprawna interpretacja wszystkich punktów kwestionowanego ust. 1 art. 2 omawianego dekretu.

Dodać ponadto należy, że zaskarżony wyrok nie przesądził, czy kompleks nieruchomości "G." podlegał przepisom o przeprowadzeniu reformy rolnej czy też nie. Pozytywne w tym zakresie rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało uchylone wobec braku wymaganych ustaleń co do związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego i sąsiednich parcel z pozostałym majątkiem. Dopiero rzetelna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ewentualnie przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego umożliwi rozstrzygnięcie o całości żądania następców prawnych K. Ż. W tej sytuacji wypowiadanie się na temat naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie może służyć jego prawidłowej subsumcji do odpowiednich norm prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 i art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.