Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 488/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 par. 1 i 2, art. 78 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 56, art. 61ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (oznaczonego na załączniku graficznym jako budynek nr 2) na budynek socjalno – biurowy, budynków gospodarczych (oznaczonych jako budynki nr 3, 5 i 7) i budynku garażowego (oznaczonego jako budynek nr 4) na magazyny materiałów budowlanych oraz przystosowaniu placu o powierzchni ok. 1440 m² (oznaczonego numerem 6 na załączniku graficznym) na plac składowy materiałów budowlanych, na terenie działek o nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb O., zlokalizowanych przy ul. A 59 w O.

W toku postępowania ustalono, iż A. K. wnioskiem z dnia 10 czerwca 2008r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek socjalno – biurowy, dwóch budynków gospodarczych i budynku garażowego na magazyny materiałów budowlanych, oraz przystosowanie placu o powierzchni ok. 1440m² na plac składowy materiałów budowlanych.

W toku postępowania przed organem I instancji uczestniczki T. M. i M. Ż. zażądały dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków, jednakże pomimo wezwania organu nie wskazały, na jaką okoliczność dowód ma być przeprowadzony oraz że będzie miał istotne znaczenie w sprawie. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, na które skarżące wniosły zażalenie.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia uznając, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa). Organ I instancji stwierdził, iż z przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U., nr 164, poz. 1588 ze zm., powoływane dalej jako rozporządzenie.) analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi. Na niektórych działkach sąsiednich występuje zabudowa usługowa (sklep spożywczy) oraz magazynowa (hurtownia drobiu). Zdaniem organu I instancji planowana zmiana sposobu użytkowania budynków na działkach inwestora, związana z utworzeniem na tym terenie składu materiałów budowlanych nie naruszy ciągłości funkcji, formy, jak również zagospodarowania terenu względem sąsiednich działek.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...] odwołały się T. M. i M. Ż. Skarżące zakwestionowały udział K. K. w niniejszym postępowaniu, a także uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz ustalenie warunków zabudowy związane ze zmianą sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działkach o nr ewid. [...] i [...] powinny być objęte jednym postępowaniem.

Ponadto skarżące podniosły, iż organ I instancji rozpatrywał sprawę w oparciu o wniosek A. K. z pominięciem decyzji SKO z dnia [...] znak: [...]. Zakwestionowały prawidłowość doręczeń pism w niniejszym postępowaniu oraz to, że sporządzona treść projektu decyzji nie pokrywa się z treścią decyzji. Poza tym skarżące zakwestionowały prawidłowość ustaleń wynikających z analizy.

Do powyższego odwołania dołączyła się E. B., córka T. M., która nie wyraziła zgody na jakąkolwiek hurtownię przy ul. A 59 w O., z uwagi na to, że budynki przemysłowe nie powinny być lokowane w tym terenie. Do odwołania przyłączył się również R. P., właściciel działki o nr [...], graniczącej z terenem inwestycji, który w toku postępowania wyrażał swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Skarżący podniósł, że A. K. nie zamieszkuje pod numerem A 57 w O. Pod tym adresem zamieszkuje on i teren ten stanowi jego własność.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także A. Z., właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...] graniczącej z terenem inwestycji, który nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, z uwagi na charakter i uciążliwość projektowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań organ II instancji wymienioną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wyjaśniło, że brak zgody skarżących na realizację projektowanej inwestycji nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W tym postępowaniu nie można bowiem kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nie musi się legitymować stosownym tytułem prawnym do terenu projektowanej inwestycji. Rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest stwierdzenie możliwości realizacji zadania, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania, określenie terenu inwestycji, ustalenie warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Też nie przesądza o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przez przepisy prawa budowlanego. Decyzja ta nie jest aktem zezwalającym na budowę. Jej rolą jest określenie warunków zabudowy terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które podlegają konkretyzacji w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy w sprawach pozwoleń budowlanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i przepisów techniczno – budowlanych, do których niewątpliwie należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wydający pozwolenie budowlane i zatwierdzający projekt budowlany oprócz związania przepisami prawa budowlanego jest związany warunkami zabudowy, jakie zostały ustalone decyzją w tym przedmiocie.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu T. M. i M. Ż., organ odniósł się do nich w decyzji z dnia [...], nr [...].

Dalej Kolegium podniosło, iż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji dla projektowanej zabudowy może mieć miejsce wówczas, gdy w szczególności zachodzą przesłanki "dobrego sąsiedztwa" wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada, wyrażona w tym przepisie uzależnia zagospodarowanie terenu i jego zabudowę od możliwości jej dostosowania do cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, będących w istocie wzorem dla nowej zabudowy i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Ustaleniom przesłanek wskazanych wart. 61 ust. 1 ustawy służy zaś analiza, przeprowadzona stosownie do przepisów rozporządzenia. Analizą zgodnie z tym rozporządzeniem należy objąć teren – przyległe działki w obrębie nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora, wyznaczonym wokół tej działki, a zatem we wszystkich kierunkach. W tym też obszarze należy poszukiwać wzorca dla nowej zabudowy i zagospodarowania, a następnie ustalenia wymagań dla tegoż przedsięwzięcia. Winien to być obszar wyznaczony racjonalnie, stanowiący pewną całość urbanistyczną i stosownie przy tym uzasadniony, ze wskazaniem kryteriów wyznaczenia tego obszaru. Wspomniana analiza powinna być wyczerpująca i składać się z części tekstowej i graficznej (§ 9 rozporządzenia). Cechy i funkcja zabudowy na terenie sąsiednim objętym analizą, stanowią bowiem podstawę oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania. Owa kontynuacja to podobieństwo nowej zabudowy do sąsiedniej zabudowy na terenie analizowanym.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sprzeczność zamierzenia z dotychczasową funkcją terenu. Jeżeli zatem zamierzenie da się pogodzić z istniejącą na terenie sąsiednim funkcją zabudowy, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić. Kolegium podkreśliło, że do ustalenia ciągłości funkcji wystarczające jest ustalenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z zamierzenia wnioskodawcy. W sytuacji, gdy funkcja projektowanego zamierzenia nie da się pogodzić z funkcją terenów objętych analizą warunków zabudowy nie można ustalić.

Następnie organ II instancji wskazał, iż sprawa z wniosku A. K. z dnia 10 czerwca 2008r. była już przedmiotem oceny Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanego zadania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej spełniającej wymogi powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Poprzednia decyzja organu pierwszej instancji ustalała warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (oznaczonego w załączniku graficznym nr 2) na budynek socjalno – biurowy, a odmawiała ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych (oznaczonych na załączniku graficznym nr 3, 5 i 7) i budynku garażowego (oznaczonego nr 4) na magazyny materiałów budowlanych i przystosowania placu o pow. 1440m² na plac składowy materiałów budowlanych (oznaczony nr 6).

Organ odwoławczy podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził analizę zagospodarowania terenów wokół działek objętych wnioskiem. Obszar analizy wyznaczono w odległości 60m od granic terenu planowanej inwestycji, jako trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącą 20m. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ten uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynków na działkach inwestora, związana z utworzeniem na tym terenie składu materiałów budowlanych nie naruszy ciągłości funkcji, formy, jak również zagospodarowania terenu względem sąsiednich działek. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykazał spełnienia zasady kontynuacji funkcji planowanego zadania z funkcją terenów sąsiednich, a tym samym nie wskazał wzorca dla projektowanej funkcji. W świetle ustaleń analizy, z której wynika, że dominującą funkcją terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi, a na niektórych działkach sąsiednich występuje także zabudowa usługowa (sklep spożywczy) oraz magazynowa (hurtownia drobiu) oraz biorąc pod uwagę poprzednie stanowisko organu pierwszej instancji, kwestia ta wymaga stosownego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie uwzględniała specyfiki planowanego zamierzenia, uciążliwości, a także położenia terenu inwestycji, a przede wszystkim skali tego przedsięwzięcia, w tym także powierzchni sprzedaży. Oceny takiej organ nie dokonał zarówno w analizie, jak i skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oznaczonego na załączniku graficznym nr 2 i 3 toczy się postępowanie legalizacyjne, które powinno być zakończone. Dopiero wówczas można mówić o zmianie funkcji budynku gospodarczego.

Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia organu I instancji w przedmiocie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, organ odwoławczy wyjaśnił, iż odniósł się do niego w postanowieniu z dnia [...] znak: [...] podnosząc jednocześnie, że niedopuszczenie przez organ I instancji dowodów z zeznań świadków wskazanych przez skarżące było zasadne, jako że nie wykazały one okoliczności mających znaczenie w sprawie i będących przedmiotem zeznań świadków.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła T. M., która w uzasadnieniu skargi powoływała się przede wszystkim na wadliwość doręczenia jej decyzji organu odwoławczego, a także kwestionowała prawidłowość załączonych do decyzji o warunkach zabudowy załączników graficznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, zatem obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim zbadanie, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Aktualne brzmienie powołanego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji wcale nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W związku z powyższym treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organ I instancji nie pozwala na rozstrzygnięcie jej co do istoty.

W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania budynków oraz przystosowaniu placu o powierzchni ok. 1440 m² na plac składowy materiałów budowlanych.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zadaniem organu administracji było zatem dokonanie prawidłowej analizy, na skutek której będzie możliwe ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać zatem, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W związku z tym jeżeli braki analizy, czy jej nieścisłości powodują, że rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest niemożliwe, wówczas uzasadnione jest stanowisko, iż postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego przeprowadzenia co najmniej w znacznej części, więc uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy (w całości lub w znacznej części) i wydanie decyzji reformacyjnej, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien dokładnie zbadać, w jaki sposób zagospodarowany jest teren, którego decyzja ma dotyczyć. Skoro bowiem decyzja w tym zakresie ma dotyczyć istniejącej już zabudowy, to ustalenie powyższych okoliczności zmierza przede wszystkim do zbadania, czy decyzja taka może określać warunki zabudowy wskazanych we wniosku obiektów.

Sąd podziela w tym zakresie wątpliwości organu odwoławczego, który uznał, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne, jest decyzją przedwczesną. Wydanie powyższej decyzji jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do takich obiektów budowlanych, które zostały wzniesione w oparciu o ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jeżeli natomiast nie ma decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego obiektu, a wymóg takiej decyzji wynika z przepisów prawa, to zmiana sposobu użytkowania nie jest dopuszczalna. Wynika to z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy, który mówi o zmianie wcześniej ustalonego sposobu użytkowania, a który może wynikać jedynie z decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania wskazanego we wniosku budynku, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne i w stosunku do którego nie ma ostatecznej decyzji, nie może być uznana za prawidłową. Co prawda Kolegium wskazało, iż z powyższych powodów decyzja organu I instancji jest wadliwa w stosunku do budynków oznaczonych na mapie nr 2 i 3, to wskazać należy, iż decyzja ta dotknięta jest błędem tylko w stosunku do budynku nr 3, bowiem jak wynika z akt administracyjnych tylko względem tego budynku toczy się postępowania legalizacyjne.

Ponadto wątpliwości budzi możliwość wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania placu, oznaczonego na mapie nr 6. Z ustaleń organu I instancji nie wynika, czy ww. plac jest obiektem budowlanym albo czy w stosunku do tego terenu będą wykonywane roboty budowlane polegające na jego przystosowaniu do składowania materiałów budowlanych, czego wymaga art. 59 ust. 1 ustawy. Nie wiadomo na czym to przystosowanie ma polegać. Nie ustalono bowiem, czy teren placu jest terenem utwardzonym i spełnia rolę urządzenia budowlanego, które stanowi element budowli, czy też przystosowanie tego terenu do składowania materiałów budowlanych będzie wiązało się z prowadzeniem określonych robót budowlanych. Co prawda zgodnie z art. 59 ust. 2, obowiązek uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, ale nie oznacza to, że przystosowanie określonego terenu do określonej funkcji (jeżeli nie będzie dotyczyło obiektu budowlanego albo wiązało się z robotami budowlanymi) w każdym wypadku będzie wymagało wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika jednak, iż w kwestii utwardzenia placu na działkach o nr [...] i [...] prowadzone było postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a poprawność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w tym przedmiocie została potwierdzona rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 684/11, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 228/10 i oddalił skargę. Z powyższego wynika, że nie jest wykluczone, iż kwestia ustalenia warunków zabudowy w sprawie przystosowania placu do składowania materiałów budowlanych również będzie wymagana na potrzeby zalegalizowania robót budowlanych. W ocenie Sądu kwestie te powinny być rozważone przez organ I instancji, a następnie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto nie został należycie uzasadniony wymóg kontynuacji funkcji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przesłankę kontynuacji funkcji, należy odnieść do istniejącej zabudowy obiektów na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz istniejącego zagospodarowania terenu. Organ nie ustalił bowiem, iż na działkach sąsiednich prowadzona jest działalność, która przemawia za zachowaniem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Zasada "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektu budowlanego, od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Należy nadto mieć na uwadze, iż zasada "dobrego sąsiedztwa", w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, ma nieco inne znaczenie niż w przypadku planowania nowej zabudowy. Stanowi ona jedynie o dopuszczalnych zmianach w istniejącym już obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która zawsze stanowi ingerencję w istniejący ład przestrzenny.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą funkcjonuje już co najmniej jeden obiekt spełniający taką funkcję, jaką mają spełniać obiekty będący przedmiotem wydawanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym znalazły się obiekty, w których prowadzone są usługi związane z działalnością gospodarczą, jednakże do organu administracji należy takie uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, które usunie podnoszone w toku postępowania wątpliwości, co do zachowania kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 21 lipca 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1193/08 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, iż Sąd nie podzielił zarzutu wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji. Co prawda skarżąca ma rację, iż przesyłka listowa zawierająca decyzję organu odwoławczego została błędnie ostemplowana przez pocztę datą 8 marca 2011r. Jednakże zarówno z pieczątki znajdującej się na zaskarżonej decyzji, jak również z kserokopii książki nadawczej wynika bezsprzecznie, iż decyzja została nadana w dniu 8 marca 2012r. Omyłkowa data na kopercie, będąca oczywistą omyłką nie uzasadniała odmowy przyjęcia przez skarżącą adresowanej do niej przesyłki w oderwaniu od skutków odmowy przyjęcia pisma, o czym stanowi art. 47 § 1 i 2 K.p.a. Powyższa kwestia i tak nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżąca w ustawowym terminie wniosła skargę do sądu, zatem ochrona interesu skarżącej została zachowana.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących załączonej do akt mapy oraz niewłaściwego oznaczenia działek należy podkreślić, iż stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy inwestor dołączył do wniosku mapę sytuacyjno wysokościową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującą teren objęty wnioskiem, wydaną przez Starostwo Powiatowe w O. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 5 listopada 2010r. Mapa ta wskazywała numery ewidencyjne działek oraz numery porządkowe nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geologiczne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest jedynie kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji, natomiast sprawy związane z prawidłowością prowadzenia ewidencji gruntów pozostają bez wpływu na tę ocenę.

Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż zasadnie organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, bowiem nie wykazały one na żądanie organu okoliczności mających znaczenie w sprawie i będących przedmiotem zeznań świadków. Przepis art. 78 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skoro jednak na wezwanie organu skarżąca nie wyjaśniła, na jaką okoliczność świadkowie mają zeznawać oraz jakie znaczenie będą miały dla sprawy zeznania świadków, to organ zasadnie odmówił przeprowadzenia tego dowodu.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, które miało albo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

m.o.