Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 183/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 154 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 151 par. 2 w zw. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 1, ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust.1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2010 r. nr [...]. II. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2004 r. T. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura) przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych skarżącemu w łącznej wysokości 15.995,78 zł.

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Kierownik Biura wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2006 r. do Biura Powiatowego wpłynęły dokumenty, z których wynika, że w dniu [...] listopada 2004 r. nastąpiło przeniesienia posiadania działek o numerach 88, 106 i 102, które T. K. zadeklarował we wniosku o płatności na 2004 r., jednakże których posiadaczem nie był w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności.

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. skarżący wyjaśnił, ze w dniu [...] listopada 2004 r. właściciel spornych działek rozwiązał z nim umowę dzierżawy, którą zawarli na okres 10 lat w dniu [...] stycznia 1995 r. Wskazał, iż przed rozwiązaniem umowy stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR we W. w celu uzyskania informacji o konsekwencjach rozwiązania umowy. Oświadczył, że otrzymał informację, iż fakt rozwiązana umowy dzierżawy nie będzie miał wpływu na wnioskowane płatności na rok 2004, natomiast nie poinformowano go, że ma obowiązek zawiadomienia o fakcie rozwiązania umowy.

W wyniku wznowienia postępowania Kierownika Biura wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, którą uchylił decyzję z [...] grudnia 2004 r. oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W uzasadnieniu podniesiono, iż fakt, że skarżący na dzień wydania uchylonej decyzji nie posiadał trzech działek, które zadeklarował we wniosku o płatności, stanowi nową, nieznaną organowi okoliczność, dającą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej: Dyrektor Oddziału), decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Kierownika Biura z [...] stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do twierdzeń strony o udzieleniu informacji przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR we W. w zakresie wpływu rozwiązania umowy dzierżawy na postępowanie w sprawie przyznania płatności.

Kierownik Biura orzekając ponownie we wznowionym postępowaniu, wydał decyzję z [...] kwietnia 2010 r. o numerze [...], w której stwierdził, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 została wydana z naruszeniem prawa, wskazując jednoczenie na niemożność uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu upływu 5-letniego terminu od dnia jej adresatowi. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, iż wobec podniesionych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy, w dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z jego udziałem. W trakcie rozprawy nie wskazano natomiast pracownika, który udzielił rolnikowi informacji o ponoszeniu konsekwencji w związku z przekazaniem gruntów rolnych. Wobec tego organ przyjął, iż brak jest dowodu potwierdzającego podnoszone przez stronę zarzuty, co w konsekwencji prowadzi do ich nieuwzględnienia. Kierownik Biura przyjął w związku z tym, iż płatności na 2004 r. nie należą się wnioskodawcy, wobec czego należało odmówić ich przyznania w całości. W tym zakresie wskazał na regulacje Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowaniu w odniesieniu do 2004 roku Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, zgodnie z którymi, jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok (art. 5). W rozpatrywanej sprawie różnica wyniosła 43,05%, co wynika z tego, iż we wniosku zadeklarowano powierzchnię 32,20 ha, zaś po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono powierzchnię 22,51 ha. Analogicznie organ wyjaśnił odmowę przyznania płatności uzupełniającej, powołując się na stosowne przepisy prawa unijnego. W końcowej części uzasadnienia Kierownik Biura zauważył jednak, iż mimo istnienia ku temu podstaw prawnych, nie mógł wydać decyzji uchylającej decyzję ostateczną z [...] grudnia 2004 r. i odmawiającej jednocześnie wnioskowanych płatności, bowiem sprzeciwia się temu powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Zatem organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2004 r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR zawiadomił skarżącego – pismem z [...] sierpnia 2010 r. – o wszczęciu postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Decyzją z [...] września 2010 r. o numerze [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 15.995,78 zł, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), dalej: ustawa o ARiMR, art. 104 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, iż przyznane skarżącemu płatności na 2004 r. są nienależne. Wskazał, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki co wynika z art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Prezes wskazał także na zapis ustępu 5 omawianego przepisu podkreślając, iż w sprawie nie udowodniono by skarżący działał w dobrej wierze, co mogłoby skutkować upływem 4 letniego okresu przedawnienia. Ponadto Prezes ARiMR stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowanym odwołanie) skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując tak jak w toku wznowionego postępowania, iż przed rozwiązaniem umowy dzierżawy udzielono mu w Biurze Powiatowym ARiMR we W. informacji, iż okoliczność ta nie będzie miała wpływu na przyznanie płatności. Zauważył, iż okoliczność rozwiązania umowy była znana organowi od dnia [...] maja 2006 r., zaś wznowienie postępownia nastapiło po upływie ponad 3 lat, tj. w dniu [...] lipca 2009 r. Zdaniem skarżacego organ naruszył art. 8, art. 9 i art. 107 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i w żaden sposób nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto podniósł, iż w jego sparwie zachodzi podstwa do zastosowania art. 73 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, bowiem działał w dobrej wierze, zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracowników Biura.

W dniu [...] listopada 2010 r. skarżacy złożył wyjaśnienia do protokołu wskazując, iż informacje jakie uzyskał w 2004 r. od pracowników ARiMR były bardzo ogólnikowe i nie został pouczony o konsekwencjach rozwiązania umowy dzierżawy. Do protokołu załączył pismo z [...] listopada 2010 r., w którym wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy postępowania wznowieniowego.

Dodatkowo, w pismie z [...] listopada 2010 r. skarżacy złożył oświadczenie, iż działał w dobrej wierze, zgodnie z pouczeniem pracowników ARiMR, zaś w toku dwóch rozpraw administracyjnych nie zostało wyjaśnione jakiej treści informacje uzyskał w 2004 r. Jego zdaniem to organ wprowadził go w błąd, zaś on błedu tego nie mógł wówczas wykryć. Do pisma załączono oświadczenie Ireneusza Staszewskiego dotyczace okoliczności rozwiązania umowy dzierżawy, zgodnie z którym rozwiązanie umowy nastapiło wprawdzie w dniu [...] listopada 2004 r. ale faktyczne przekazanie gruntów nastapiło w pierwszych dniach lutego 2005 r. Oświadczenie to zostało potwierdzone przez skarżacego oraz I. P. – przejmującego dzierżawę po skarżacym, a obecnie właściciela spornych działek.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2010 r. o numerze [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2010 r. W uzasadnianiu organ zaprezentował stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania. Uznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadny Prezes ARiMR podkreślił na wstępie, iż ocena uprawnień do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków lecz postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, które poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu. W ocenie organu, środki pieniężne przekazane skarżacemu jako płatności na 2004 r. stały się nienależne i podlegają zwrotowi, bowiem na skutek wznowionego nastepnie postępowania stwierdzono, iż ich przyznanie nastapiło z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że skarżacy składając wniosek o płatności na 2004 r. złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie przyznane płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Zdaniem organu oznacza to, że wnioskodawca wiedział, iż przeniesienie posiadania działek rolnych, w okresie między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, wiąże się z koniecznością pisemnego zawiadomienia o tym fakcie ARiMR. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby rolnik poinformował organ w formie pisemnej o przeniesieniu posiadania działek objetych wnioskiem, albo zwracał się do ARiMR w formie pisemnej o wyjaśnienie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania części gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

Prezes ARiMR wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001),dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001. W oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał, brak jest – w ocenie organu – podstaw do uznania, że skarżący działał w dobrej wierze skoro nie poinformował na pismie o rozwiązaniu umowy dzierżawy. Prezes ARiMR wskazał także na to, że regulacje dotyczące przyznawania płatności stanowią prawo powszechnie obowiązujące i rolnik winien znać stosowne przepisy prawa krajowego w tym zakresie. Obowiązek znajomości zasad przyznawania płatności wynikał również z przepisów wspólnotowych, tj. z treści art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, który stanowi, że wniosek o pomoc powierzchniową zawiera oświadczenie rolnika mówiące, że zaznajomił się on z wymogami dotyczącymi odnośnej pomocy.

Organ zauważył, iż wprawdzie decyzja z 21 września 2010 r. zamiast art. 49 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 posługuje się art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004, niemniej jednak niewłaściwe wskazanie przepisów unijnych, pozostaje bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Zdaniem Prezesa ARiMR, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sprawie prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich jego zasad. Strona była informowana o przysługujacych jej uprawnieniech i ciążących na niej obowiązkach, również zapewniono jej czynny udział w każdym jego stadium. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenia dowodu z akt postępowania wznowieniowego organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie dokonano oceny okoliczności obowiązku zwrotu w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2010 r. oraz o zasądzenie na kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie działał zgodnie z informacjami jakie uzyskał od pracowników ARiMR. Zdaniem skarżacego oznacza to, że działał w dobrej wierze, co skutkuje zastosowaniem przepisów o czteroletnim okresie przedawnienia żądania zwrotu płatności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie wskazując na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem rozważań Sądu była w pierwszej kolejności dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji, w której decyzja o ich przyznaniu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zauważyć bowiem należy – co nie jest kwestionowane w doktrynie – iż wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., to jest decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; B. Adamiak/ J. Borkowski; Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2006; wydanie 8, str. 687).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/wa 2930/08; LEX nr 569646).

Z nienależną płatnością mamy również do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w odnośnych przepisach. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 kwietnia 2010 r. o sygn. akt III SA/GL 831/10 (vide: LEX nr 619010), rozpoznając sprawę na gruncie przepisów regulujacych pomoc finansową udzielaną na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Sąd podkreślił przy tym, iż w takim wypadku świadczenie organu administracji dokonane na rzecz beneficjenta przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – ocena legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego wymaga odpowiedzi na pytanie, czy płatności, których kwotę organ ustalił można uznać za "nienależne płatności". Analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, Sąd przyjął, iż użyte w art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 (odpowiednio w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004) określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych.

Przyjmując zatem, iż stosowne regulacje wspólnotowe przewidywały przyznanie płatności w wysokości określonej w zależności od zadeklarowanej powierzchni posiadanych gruntów rolnych, a jednocześnie normowały również przypadki, w których płatności nie przyznaje się wskutek stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku, to ich przyznanie i wypłacenie rolnikowi wbrew tym unormowaniom powoduje, że są one nienależne. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności uznać należało za prawidłowe.

Skarga podlega jednak uwzględnieniu z innych powodów.

Mając na uwadze, iż postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym stwierdzono, że decyzja o przyznaniu płatności wydana została z naruszeniem prawa – co zresztą podkreśla sam organ – w ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, by w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zbadane zostały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Kwestię tę uregulowano w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, zgodnie z którym, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ogranicza się do czterech lat. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie przekazanie płatności nastąpiło w dniu [...] stycznia 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o numerze [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. w odstępie przekraczającym cztery lata, organ miał obowiązek dokonać analizy czy omówiona regulacja znajduje zastosowanie w sprawie. Wskazać należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ badał czy działanie wnioskodawcy nosiło cechy "działania w dobrej wierze". Prezes ARiMR w decyzji z [...] września 2010 r. ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż w sprawie "nie udowodniono", że skarżący działał w dobrej wierze. Wprawdzie w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przeprowadził analizę art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, jednakże nieudowodnienie ziszczenia się określonych w nim przesłanek oparł wyłącznie na fakcie złożenia przez wnioskodawcę podpisu pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 formularza wniosku, co w ocenie organu stanowić miało dowód tego, że skarżący miał świadomość ciążącego na nim obowiązku pisemnego informowania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na udzielane płatności, a w konsekwencji wykluczało dobrą wiarę beneficjenta. Co więcej, odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie postępowania w zakresie podnoszonego informowania organu o możliwości rozwiązania umowy dzierżawy gruntów objętych wnioskiem o płatności, organ wyjaśnił, iż "dokonał oceny okoliczności obowiązku zwrotu [...] kwoty nienależnie pobranych płatności [...] w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy". Takie uzasadnienie nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zważywszy na to, iż skarżący w toku postępowania konsekwentnie podkreślał, iż działał w dobrej wierze, a co więcej wnosił o uwzględnienie materiału dowodowego zgromadzonego w toku wcześniejszego postępowania, związanego z wywodzoną kwestią.

Podniesienia wymaga – co nie budzi wątpliwości tak w doktrynie, jak i ugruntowanym już orzecznictwie – że zarówno organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji, jak również na skutek wniesionego środka zaskarżenia, winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem nie może się ograniczyć tylko do samej oceny tych stanów, ignorując zgłaszane wnioski dowodowe, czy zarzuty odwołania, jak i odwrotnie, postępowanie nie może sprowadzać się tylko do polemiki z twierdzeniami strony. Zadaniem organu jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowanie przed organem administracji publicznej. Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę.

Nie wdając się w wywody dotyczące poszczególnych zasad postępowania administracyjnego, przypomnieć jedynie należy generalną regułę wyprowadzoną z treści przepisu art. 7 i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą, organ ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy i rozpatrzyć go tak aby dokładnie wyjaśnić jej stan faktyczny. W tym zakresie może prowadzić postępowanie zarówno z urzędu, jak również badać dowody przedłożone przez stronę. Jednocześnie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustalenia poczynione w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy winny znaleźć natomiast odzwierciedlenie – stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – w uzasadnieniu decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle, Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej jego analizy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że organ rozważał podnoszone przez skarżacego twierdzenia, brak jest protokołów z przeprowadzonych w ramach wznowionego postępowania rozpraw administracyjnych, brak jest powołania się na nie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, brak jest w końcu wniosków organu w tym zakresie. Zatem z decyzji nie wynika na podstwie jakich przesłanek Prezes ARiMR wykluczył dobrą wiarę skarżacego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "dobra wiara" jest domniemaniem prawnym. Nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. Pojęcie to odnosi się do intencji danej osoby, niezależnie od rezultatu, jaki przyniosły jej działania. Kryterium, według którego dokonuje się podziału na dobrą i złą wiarę jest stan psychiczny (nastawienie) osoby odnoszący się do jej wiedzy o istnieniu jakiegoś stosunku prawnego i/lub wynikającego z niego prawa podmiotowego. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Ustalenie wystąpienia dobrej wiary, czy też przypisanie jej określonemu podmiotowi, zawsze wymaga spełnienia tych samych trzech elementów. Są nimi: 1. przeświadczenie o istnieniu (albo nieistnieniu) prawa lub stosunku prawnego, 2. błędność tego przeświadczenia i 3. możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. Przeświadczenie (mniemanie, przekonanie) o istnieniu określonego stanu prawnego jest punktem centralnym pojęcia dobrej wiary. Na ogół przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć". Dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy jednak przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę. Generalnie w obrocie prawnym nie można bowiem usprawiedliwiać niedbalstwa. Takie stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z 13 stycznia 2010 r., II CSK 374/09 (LEX nr 677771). To stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić, czy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego okresu przedawnienia. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wykazanie, że wnioskodawca nie działał w dobrej wierze, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Rozważania organu w tym zakresie winny uwzględnić okoliczności, w których złożony został wniosek o płatności, w szczególności fakt, iż dotyczył on płatności za rok 2004, a więc pierwszy rok członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz związane z tym problemy interpretacyjne w stosowaniu prawa wspólnotowego przez organy administracyjne, co również znajduje potwierdzenie w niejednolitym w pierwszym okresie orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczenia nadto wymaga, iż w następnych latach skarżący składał kolejne wnioski o płatności, jednakże nie wskazywał w nich tych gruntów, które były przedmiotem umowy dzierżawy rozwiązanej w 2004 roku. Biorąc zatem pod uwagę, iż wznowienie postępowania nastąpiło dopiero w roku 2009, okoliczność ta winna zostać uwzględniona przy ocenie w jakiej wierze działał skarżący. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie prezentowane w uchylonych rozstrzygnięciach uzasadnienie braku dobrej wiary wyłącznie brakiem pisemnego powiadomienia organu o rozwiązaniu umowy oraz okolicznością potwierdzenia znajomości przepisów prawa poprzez złożenie podpisu pod oświadczeniem zawartym w sekcji X wniosku, zaś ten drugi argument uznać należy – w świetle podniesionych wyżej rozważań Sądu – za zbyt daleko idący.

Na koniec Sąd zauważa, iż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że skarżący nie ma obowiązku zwrotu udzielonej płatności jako nienależnej. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa ARiMR.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.