Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 59/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2018 r. P. S. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył do Prezydenta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie:

1. Kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym omawiano kwestie związane z wygaszeniem trwałego zarządu ustanowionego decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] do nieruchomości zabudowanej pętlą autobusową przy ul. [...] róg al.[...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]("Decyzja") oraz kwestie wyłączenia z eksploatacji pętli [...] i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli,

2. Kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym podjęto ustalenia dotyczące wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego Decyzją oraz wyłączenia z eksploatacji pętli [...] i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli,

3. Kopii notatki/notatek wprowadzających na posiedzenie Zespołu Koordynującego w ww. sprawach.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wskazując, że żądane przez niego kopie dokumentów nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono wnioskodawcy, że Zespół Koordynujący [...] (dalej jako "Zespół") nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz urzędu i Prezydenta [...]. Protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślono, że rekomendacje Zespołu mają charakter doradczy. Nie są i nie były one wiążące dla Prezydenta[...]. W każdej konkretnej sprawie Prezydent [...] może podjęć decyzję odmienną od przyjętej rekomendacji Zespołu. Rekomendacja ta może także w każdej chwili się zmienić np. w związku ze zmianą okoliczności faktycznych czy prawnych danej sprawy. Zatem stanowisko Zespołu nie jest wyrazem stanowiska organu administracji, jakim jest Prezydent [...]. Przyjęcie, że już na etapie ustaleń Zespołu mamy do czynienia z informacjami będącymi informacją publiczną spowoduje ograniczenie sfery wypracowywania właściwego rozwiązania konkretnej sprawy, którą Prezydent [...] - jak każdy inny organ administracji publicznej - powinien mieć zapewnioną. Nadto wskazano, że przedmiotem protokołów z posiedzeń zespołu są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań. Protokoły te nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 udip. Odnosząc się natomiast do punktu 3 wniosku dotyczącego udostępnienia kopii notatki/notatek wprowadzających na posiedzenie Zespołu Koordynującego, poinformowano wnioskodawcę, że notatka jako dokumenty wewnętrzny nie podlega udostępnieniu. Nie posiada ona bowiem waloru oficjalności tj. ma charakter materiału roboczego służącego jako pomoc w podejmowaniu ewentualnych dalszych działań (decyzji).

Wnioskodawca za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 5 stycznia 2018 r., zwrócił się z zapytaniem, czy odpowiedź z dnia [...] grudnia 2017 r. stanowi odmowę udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. poinformowano wnioskodawcę, że pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albowiem jeżeli wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej organ zobligowany jest powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialno-technicznej.

W dniu 12 stycznia 2018 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm.) - dalej jako: "u.d.i.p." poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w związku z tym nieudostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo określonym, pomimo spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskowane dokumenty, nawet jeżeli nie mają charakteru wiążącego, to formułowane są właśnie w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Służą bowiem przy podejmowaniu decyzji w sferze publicznej, o czym świadczy chociażby fakt, że sprawy kierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu Zespołu składającego się z osób pełniących funkcje publiczne obejmują m.in. projekty zarządzeń (§ 2 ust. 3 załącznika do Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...]). Tym samym na spotkaniach poruszane są istotne dla [...] sprawy, które mają wpływ na procesy decyzyjne. Jednocześnie, w myśl § 7 Regulaminu, co do zasady posiedzenia Zespołu są jawne. Trudno zatem zrozumieć wyłączenie spod zasady jawności dokumenty sporządzone z jawnego spotkania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie.

Organ stanął na stanowisku, że Zespół Koordynujący w Urzędzie [...] nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz urzędu i Prezydenta [...] o charakterze opiniodawczo-doradczym. Jego status prawny wynika z aktu pod ustawowego o charakterze wewnętrznym. Został on powołany zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie Zespołu Koordynującego w Urzędzie [...] (z późn. zm.). Rekomendacje Zespołu nie są i nie były wiążące dla Prezydenta [...]. Regulamin pracy zespołu stanowiący załącznik do ww. Zarządzenia nie zobowiązuje osób odpowiedzialnych za realizację zadań rozpatrywanych przez Zespół do podjęcia działań zgodnie z rekomendacją Zespołu. W każdej konkretnej sprawie może zostać podjęta decyzja odmienna od przyjętej rekomendacji Zespołu, która ma jedynie charakter doradczy. Rekomendacja ta może także w każdej chwili się zmienić np. w związku ze zmianą okoliczności faktycznych czy prawnych danej sprawy. Zatem ustalenia Zespołu nie są wyrazem stanowiska organu administracji, jakim jest Prezydent [...]. Przyjęcie, że już na etapie ustaleń Zespołu mamy do czynienia z informacjami będącymi informacją publiczną spowoduje ograniczenie sfery wypracowywania właściwego rozwiązania konkretnej sprawy, którą Prezydent [...] - jak każdy inny organ administracji publicznej - powinien mieć zapewnioną. Wobec powyższego stwierdzić należy, że udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlega dopiero informacja o działaniach organu podjętych w dalszej fazie, które przybierają oficjalną formę (dokumentu urzędowego czy władczego działania organu).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że trudno zrozumieć wyłączenie spod zasady jawności dokumentów sporządzonych z jawnego spotkania organ wskazał, że zasady procedowania Zespołu zostały zawarte w Regulaminie pracy zespołu stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia. Zgodnie z § 6 Regulaminu w posiedzeniach Zespołu oprócz Prezydenta [...], ewentualnie Zastępcy Prezydenta [...] uczestniczą także 1) Dyrektor Gabinetu Prezydenta, 2) Dyrektor Biura Prawnego, 3) Rzecznik Prasowy, 4) Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...], który przygotowywał sprawę rozpatrywaną na posiedzeniu, 5) Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...], zgłaszający rozbieżne stanowisko w sprawie rozpatrywanej na posiedzeniu, 6) inne osoby zaproszone przez Prezydenta [...] lub Zastępcę Prezydenta [...] przewodniczącego posiedzeniu. Jest to enumeratywnie wyliczony krąg osób mogących wziąć udział w posiedzeniu Zespołu. Poza osobami zaproszonymi przez Prezydenta [...] na posiedzenie Zespołu nikt inny nie ma wstępu. Wobec tego jawność posiedzeń, określona w § 7 Regulaminu, odnosi się tylko i wyłącznie do osób, o których mowa w § 7 pkt 6 Regulaminu. Ograniczenie kręgu osób biorących udział w posiedzeniach Zespołu podyktowane jest tym, że w procesie podejmowania rozstrzygnięć konieczne jest zagwarantowanie pewnej sfery swobody i dyskrecji. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie, albowiem kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg. Każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby bowiem przedwczesnemu społecznemu osądowi. Na posiedzeniach Zespołu co do zasady przedstawianych jest kilka wariantów danego rozstrzygnięcia. Zarekomendowanie najwłaściwszego działania wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych. Wobec powyższego, posiedzenia Zespołu są co do zasady jawne, ale tylko i wyłącznie dla ograniczonego kręgu osób wskazanego przez Prezydenta [...].

Podsumowując organ wskazał, że protokół z posiedzenia Zespołu Koordynującego nie jest nośnikiem informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu, a ponadto nie jest dokumentem wytworzonym w ramach działalności organu władzy publicznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia notatki wprowadzającej na posiedzenie Zespołu Koordynującego organ wskazał, iż stanowi ona dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., albowiem nie posiada przymiotu informacji publicznej.

W świetle powyższego, w ocenie organu, uzasadnione jest stanowisko, że notatka wprowadzająca na Zespół jako dokument wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej. Wprawdzie dotyczy ona konkretnej sprawy skierowanej na posiedzenie Zespołu Koordynującego, to jednak jest pozbawiona waloru oficjalności tj. ma charakter materiału roboczego. Została sporządzona dla celów wewnętrznych i porządkowych, w szczególności dla usystematyzowania informacji, które mają być przedstawione na posiedzeniu Zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Prezydent[...] zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych.

Ustalenia zatem wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. – udostępnienia:

1. Kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym omawiano kwestie związane z wygaszeniem trwałego zarządu ustanowionego decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] do nieruchomości zabudowanej pętlą autobusową przy ul. [...] róg al. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] ("Decyzja") oraz kwestie wyłączenia z eksploatacji pętli [...]i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli,

2. Kopii protokołu z posiedzenia Zespołu Koordynującego, na którym podjęto ustalenia dotyczące wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego Decyzją oraz wyłączenia z eksploatacji pętli [...] i wprowadzenia układu tras autobusowych z pominięciem tejże pętli,

3. Kopii notatki/notatek wprowadzających na posiedzenie Zespołu Koordynującego w ww. sprawach, stanowi informację publiczną. Tym samym przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru protokołów z posiedzeń Zespołu Koordynującego Prezydenta [...] i notatki/notatek wprowadzających na posiedzenia Zespołu w tych sprawach w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby na tej podstawie ustalić, czy Prezydent był bezczynny w ich udostępnieniu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59).

Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, decyzji właściwej wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających np. chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Niezasadne są przy tym zarzuty, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad rozstrzyganiem spraw publicznych. W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, wówczas może podlegać społecznej ocenie.

Status prawny Zespołu Koordynującego nie został w jakikolwiek sposób unormowany w przepisach rangi ustawowej lub wydanych na podstawie ustawy. Zespół Koordynujący został utworzony Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta [...], które następnie zostało zmienione Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydenta [...]. W załączniku do tego Zarządzenia - Regulaminie pracy Zespołu Koordynacyjnego określono zasady procedowania Zespołu.

Zgodnie z § 1 zarządzenia nr [...] powołuje się w Urzędzie [...] Zespół Koordynujący zwany dalej "Zespołem". Zadaniem Zespołu jest zapewnienie koordynacji pracy komórek organizacyjnych Urzędu oraz wypracowywanie stanowisk iw sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Zespołu. W skład Zespołu wchodzą: Prezydent [...], Zastępcy Prezydenta [...], Sekretarz [...] oraz Skarbnik [...] lub – w przypadku jego nieobecności – wyznaczony przez niego Zastępca Skarbnika [...] - § 2 zarządzenie Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydenta [...]. W posiedzeniach Zespołu uczestniczą także: Dyrektor Gabinetu Prezydenta, Dyrektor Biura Prawnego, Rzecznik Prasowy, Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...], który przygotował sprawę rozpatrywaną na posiedzeniu, Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...] zgłaszający rozbieżne stanowisko w sprawie, inne osoby zaproszone przez Prezydenta [...] lun Zastępcę Prezydenta [...] przewodniczącego posiedzeniu - § 6 regulaminu. Przygotowanie materiałów na posiedzenia Zespołu (z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych) określone zostały w § 2 Regulaminu. Sprawy kierowane do rozpatrzenia na posiedzenia Zespołu powinny być uzgodnione z właściwymi komórkami organizacyjnymi Urzędu [...], a w razie potrzeby z jednostkami organizacyjnymi [...] oraz powinny zyskać akceptację właściwych członków Zespołu Koordynującego – pkt 2. Do materiałów dołącza się notatkę wprowadzającą, sporządzoną zgodnie z wzorem zawartym w załączniku do niniejszego regulaminu - pkt 4. Natomiast § 4 regulaminu dotyczy protokołów z posiedzeń Zespołu i stanowi, że protokół zawiera w szczególności: datę posiedzenia, imiona i nazwiska osób biorących udział w posiedzeniu, porządek obrad, ustalenia podjęte podczas posiedzenia. Protokoły z posiedzeń podpisują członkowie Zespołu uczestniczący w posiedzeniu i otrzymują je członkowie Zespołu oraz osoby wymienione w § 6 pkt 1 – 3 tj. Dyrektor Gabinetu Prezydenta, Dyrektor Biura Prawnego, Rzecznik prasowy, a wyciągi z protokołów osoby wymieniona w § 6 pkt 4 – 5 tj. Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...], który przygotował sprawę rozpatrywaną na posiedzeniu, Dyrektor biura lub jednostki organizacyjnej [...] zgłaszający rozbieżne stanowisko w sprawie rozpatrywanej na posiedzeniu. Obsługę kancelaryjno – organizacyjną Zespołu zapewnia Gabinet Prezydenta, który monitoruje wykonanie ustaleń Zespołu § 8 regulaminu.

Sąd stwierdza, że Zespół Koordynujący [...] nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz urzędu i Prezydenta [...]. W pełni też podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 114/15 i z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że "protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wynika z omawianego Regulaminu, aby były kierowane do innego podmiotu, lub składane do akt sprawy. Zgodnie bowiem z powołanym art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".

Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia Zespołu Koordynującego wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, omawiany protokół służy jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Zespołu organizującego pracę urzędu oraz dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta [...], które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie.

Zapisy Regulaminu Zespołu Koordynującego nie stanowią o związaniu Prezydenta [...] stanowiskiem wypracowanym przez ten Zespół. Oznacza to, że stanowisko wypracowane przez Zespół może być zmienione przez Prezydenta [...], który władny jest przyjąć inne rozwiązanie omawianego w ramach Zespołu problemu.

Sąd podkreśla też, że krąg osób uczestniczących w posiedzeniach Zespołu został ściśle określony w Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydenta [...] i załączniku do tego zarządzenia - Regulaminie pracy Zespołu Koordynującego, co zastało już wcześniej wskazane. Poza osobami zaproszonymi przez Prezydenta [...] na posiedzenia Zespołu nikt inny nie ma wstępu. Jawność posiedzeń Zespołu dotyczy tylko tego kręgu osób. Również protokoły lub wyciągi z posiedzeń Zespołu otrzymują tylko osoby uczestniczące w posiedzeniu z pominięciem osób zaproszonych przez Prezydenta [...] lub Zastępcę Prezydenta [...] przewodniczącego posiedzeniu. Z zapisów zarządzenia i regulaminu nie wynika też by protokoły były dołączane do akt poszczególnych spraw, co potwierdza charakter tych dokumentów jako dokumentów wewnętrznych, służących utrwaleniu przebiegu posiedzenia. Nie odnoszą się do sfery faktów, a jedynie zamierzeń lub projektów organu. Taki sam charakter ma notatka wprowadzająca na Zespół. Dotyczy ona konkretnej sprawy będącej przedmiotem obrad Zespołu, to jednak nie stanowi oficjalnego stanowiska organu, a jedynie określa problem będący przedmiotem posiedzenia. Stanowi zatem dokument roboczy, wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej

Skoro informacje, o których udostępnienie skarżący wnosił w piśmie z [...] grudnia 2017 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Prezydent [...] prawidłowo poinformował skarżącego o tym fakcie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., zatem w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Tym samym nie może być mowy o bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.