Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 386/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 1009/09 w sprawie ze skargi A. i P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/OL 1009/09 oddalił skargę A. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 36/09 poprzedniego wyroku tegoż Sądu z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/OL 554/08, którym Sąd uchylił decyzję SKO z [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna o ustaleniu P. i A. T. opłaty adiacenckiej w kwocie 4.565,39 zł z tytułu wzrosty wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. I., oznaczonej jako działka nr [...], wobec wybudowania drogi.

Uwzględniając skargę małż. T. na decyzję ostateczną NSA przyjął, iż organ nie wyjaśnił jaki był zakres inwestycji. Ulica I. stanowi drogę gminną kategorii D, a unormowania § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wynika, że ulica klasy D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi będzie spełnione zarówno wówczas gdy inwestycja obejmować będzie gdy inwestycja obejmować będzie budowę nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas kiedy obejmie tylko jezdnię. W każdym jednak wypadku organy administracyjne winny ustalić, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami, czy też samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor zamierzał realizować budowę drogi wraz z chodnikami, to oddanie do użytkowania w pierwszym etapie samej drogi bez chodników nie uprawniałoby organu do podjęcia działań mających na celu określenie opłaty adiacenckiej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że biegły w swoim operacie szacunkowym nie wykazał, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżących. Nie wynika z niego, czy działki, które przyjęto do porównania są położone przy drodze z urządzonymi chodnikami, czy nie. Rzeczoznawca nie uwzględnił przy tym znaczącego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006 r.; nie uzasadnił przyjęcia stopy trendu zmian cen ze względu na upływ czasu na minimalnym poziomie wysokości 2% na miesiąc. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r., natomiast decyzja organu odwoławczego podjęta została dnia [...] czerwca 2008 r., przy czym Sądowi wiadomym było z urzędu, iż w okresie od stycznia 2008 r. na rynku nieruchomości zanotowano spadkową tendencję ich wartości. W wytycznych dla organu

Sąd nakazał wyjaśnienie faktycznego wpływu wybudowania nawierzchni ul. I. na wzrost wartości nieruchomości skarżących oraz jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie drogi w ciągu tej ulicy obejmowała także wybudowanie chodników.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego zmianę i oddalenie skargi lub ewentualnie o jego uchylenie

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzuciło naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, że czynniki wpływające na wzrost wartości nieruchomości zostały ustalone w operacie szacunkowym nieprawidłowo, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. na skutek wadliwego ustalenia, że inwestycja polegająca na budowie ul. I. mogła obejmować także budowę chodników, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 228 K.p.c. na skutek oparcia się na faktach znanych sądowi z urzędu i nieuprzedzenie stron o takim zamiarze i to w sytuacji, gdy skarżący nie zgłaszali w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek zastrzeżeń co do sporządzonego operatu szacunkowego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. na skutek wadliwie sporządzonego uzasadnienia, z którego nie wynika posiadana przez Sąd wiedza w zakresie wahania cen na rynku nieruchomości w Olsztynie i oparcia uzasadnienia na tej wiedzy. Ponadto zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką powinna być aktualizowana przez organ odwoławczy oraz art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wahania cen na rynku nieruchomości mogą stanowić podstawę do żądania od rzeczoznawcy majątkowego w okresie ważności operatu szacunkowego potwierdzenia aktualności wyceny. Uzasadniając skargę kasacyjną podkreśliło, że z dokumentów załączonych do akt wynika, iż inwestycja polegająca na budowie ul. I. została zrealizowana w całości, nie obejmowała budowy chodników, zaś operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego był ważny w dacie wydawania decyzji i nie był kwestionowany przez strony. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana 4 miesiące od daty jego sporządzenia i ten akt podlegał kontroli instancyjnej. Ponadto w postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest regulacji dotyczącej możliwości powoływania się na fakty znane z urzędu, a przepisy dotyczą jedynie faktów znanych powszechnie. W tym zakresie należało zatem stosować przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, które nakazują sądowi zwrócenie uwagi na istnienie tych faktów w trakcie rozprawy.

Wspomnianym wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 36/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził przede wszystkim, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie zarówno w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jak też i prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że błędnie została oceniona w sprawie przez Sąd pierwszej instancji węzłowa kwestia ustalenia, czy budowa spornej drogi dotyczyła wyłącznie wykonania nawierzchni oraz fragmentów chodnika i w związku z tym ustalenia, czy inwestycja została ukończona w całości. Wskazał, że rozważania Sądu stwierdzające, iż podnoszonej przez organ odwoławczy okoliczności zrealizowania inwestycji w całości przeczą zapisy zamieszczone w protokole z dnia [...] grudnia 2005 r. z odbioru nawierzchni ul. I., gdzie w wyszczególnieniu przyjętych robót wskazano wykonanie m.in. nawierzchni chodnika, dotknięte są istotnym błędem logicznym, a ocena materiału dowodowego nie może być uznana za zgodną z wymogami przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. Z faktu zaznaczenia w protokole wykonania określonej powierzchni chodnika nie wynika bowiem, że taki fragment chodnika został wykonany, co więcej nie zostało również wyszczególnione, że zakres inwestycji obejmował także wykonanie innych chodników, a co za tym idzie, że inwestycja nie została ukończona. Sąd nie wziął przy tym pod uwagę pełnej treści protokołu zdawczo odbiorczego z dnia [...] grudnia 2005 r., w którym zapisano m.in., że roboty wykonano zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną oraz, że wykonana nawierzchnia ulicy nadaje się do użytku. Nadto, wbrew wymogom wynikającym z art. 133 § 1 P.p.s.a. nie wzięto również pod uwagę całości akt administracyjnych. Ponadto NSA wskazał, iż zasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowej oceny przez sąd pierwszej instancji aktualności operatu szacunkowego. Według art. 146 ust. 3 u.g.n. "Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Art. 146 ust. 3 należy interpretować zatem w ten sposób, że chodzi o stan i cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zarzut nieaktualności operatu może być tylko zasadny w razie prowadzenia postępowania ze znaczną przewlekłością, co nie miało miejsca w sprawie. Także pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalony w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości należało aktualizować na datę wydania decyzji odwoławczej nie znajdował uzasadnienia w treści

przepisów normujących zarówno zasady ustalania opłaty adiacenckiej, jak i przepisów regulujących zasady opracowywania operatów szacunkowych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Rozpoznając ponownie sprawę w dniu 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny obszerny fragment swych rozważań poświęcił kwestii związania Sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, wynikającą z art. 190 ustawy P.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przy tak sprecyzowanej istocie związania nie można przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej podważać wykładni NSA, wyrażonej w prawomocnym wyroku. Stoi temu na przeszkodzie związanie z art. 170 ustawy. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne (a takim jest wyrok NSA z 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 36/09) wiąże strony i Sąd, który je wydał, jak również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Stosując powyższe wskazania WSA w Olsztynie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 15 października 2009 r. i w związku z tym uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa.

Merytoryczną ocenę zakwestionowanej decyzji Sąd poprzedził. wskazaniem, że Naczelny Sąd Administracyjny "przesądził", iż inwestycja przeprowadzona na ul. I. nie zakładała budowy chodników. Powyższe stanowisko jednoznacznie można wywieść po dokonaniu analizy całości akt administracyjnych sprawy. Zarówno bowiem lektura protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 2005 r. (wskazano w nim, że roboty wykonano zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną oraz, że wykonana nawierzchnia ulicy nadaje się do użytku), jak też treść notatki służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. (k. 12), pisma Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Olsztyna z dnia [...] lipca 2008 r. (k. 15) oraz pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Olsztyna z dnia [...] marca 2008 r. (k. 52) wskazują, że inwestycja polegająca na budowie ul. I. nie zakładała budowy chodnika. Po wtóre, NSA w swojej ocenie prawnej wyraził pogląd, iż błędnym było twierdzenie, że ustalony w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości należało aktualizować na datę wydania decyzji odwoławczej. Twierdzenie to nie znajdowało uzasadnienia w treści przepisów normujących zarówno zasady ustalania opłaty adiacenckiej, jak i przepisów regulujących zasady opracowywania operatów szacunkowych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w tym także przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., regulującego okres wykorzystywania sporządzonego operatu. W konkluzji NSA stwierdził, iż twierdzenie o nieaktualności operatu szacunkowego jest bezzasadne.

Z wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu jednoznacznie wynika zatem, że w niniejszej sprawie zarzut skargi dotyczący niewybudowania na ul. I. chodników nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zrealizowana inwestycja infrastrukturalna nie zakładała budowy chodników.

Analizując pojęcie "drogi" Sąd rozumie przez to budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pod pojęciem "ulica" rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3 tego przepisu), pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (pkt 5 ), zaś "chodnik" oznacza część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (pkt 6). Z kolei z zapisów uchwały Nr XXXI/416/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta Olsztyn wynika, że ul. I. stanowi drogę gminną kategorii D. Z § 43 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D (taką drogą jest ul. I.) ustawodawca nie wymaga bezwzględnie wyodrębnionej jezdni i chodników. To oznacza, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzję, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni. Skoro więc inwestor nie zamierzał wybudować chodników przy ul. I. oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zarówno przepisów ustawy o drogach publicznych, jak też rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Oznacza to również, że powyższy zarzut skargi nie może być uwzględniony.

Dokonując oceny kolejnego zarzutu skargi Sąd przyznaje Kolegium, że samo zawieszenie osoby piastującej funkcję prezydenta w sprawowaniu obowiązków nie powoduje utraty udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników tego urzędu, gdyż pełnomocnictwa takiego nie udziela osoba z imienia i nazwiska lecz organ jednostki samorządu terytorialnego, który nadal istnieje. Za niezasadne uznaje Sąd twierdzenie skarżących, że inwestycja realizowana z udziałem środków Gmin Olsztyn nie została zrealizowana. O powyższym przesądza treść protokołu zdawczo-odbiorczego wykonania nawierzchni ul. I. z dnia [...] grudnia 2005 r., w którym wskazano, że roboty wykonano zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną oraz, że wykonana nawierzchnia ulicy nadaje się do użytku. Z kolei okoliczność wybudowania i oddania do użytku urządzenia infrastruktury technicznej rodzi po stronie właścicieli nieruchomości obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, ponieważ ma ona charakter obligatoryjny, wynikający wprost z ustawy (vide: wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt SA/Bk 1411/03, z dnia 19 lutego 2004 r., publ. Lex nr 173679).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. T. reprezentowany przez radcę prawnego Marię T. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na treść zapadłego wyroku a mianowicie:

a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło wymienione powyżej przepisy, a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia stwierdzając jednoznacznie, że ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika ,że realizowana przez Gminę Olsztyn inwestycja nie obejmowała budowy chodników czyli wydzielonej części drogi z przeznaczeniem dla ruchu pieszych,

b). art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego; nie wzięto pod uwagę całości akt administracyjnych sprawy w których znajdują się dokumenty świadczące o tym, że ul. I. w Olsztynie ma wydzielone pobocze, że przewidywała częściowe wykonanie chodników i że chodniki nie zostały wykonane, pobocze nie zostało utwardzone, ani uporządkowane o czym świadczą dołączone do akt sprawy zdjęcia.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, a mianowicie:

a) art. 146 ust. 3 i art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i § 4 ust 1 pkt 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez przyjęcie, że inwestycja budowa ul. I. w Olsztynie została ukończona co w konsekwencji dało podstawę organowi-Gminie Olsztyn do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone jaki był zakres inwestycji polegającej na budowie drogi ulicy I.. Konieczność dokonania takich ustaleń wynika z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w myśl którego ustalenie opłaty adiacenckiej może mieć miejsce dopiero po wybudowaniu drogi i stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z akt administracyjnych niezbicie wynika, że nastąpiła zmiana dokumentacji technicznej.

Wymaga to w celu wyjaśniania wątpliwości załączenia uwierzytelnionej kopii dokumentacji wskazującej jaki był pierwotnie zakres inwestycji (decyzja Nr II-469/2005 z dnia 06.06. 2005 r. wyrażająca zgodę na przeniesienie decyzji dotyczy budowy drogi między innymi ulicy I.) kiedy i w jakim zakresie wprowadzono zmiany (opis techniczny do projektu zamiennego) "ze względu na wąskie pasy drogowe projektowanych ulic i potrzebie pozostawienia poboczy o szerokości minimum 2 m, nawierzchnię zjazdów między jezdnią a granicą działek wykonać z kostki", i dalej chodniki wykonać na długości łuków. Szerokość chodników 2 m" oraz czy po ich wprowadzeniu inwestycja miała zostać ukończona czy też oznaczało wybudowanie drogi etapami.

Oparcie tezy, że inwestycja została ukończona, na pismach – notatce inspektora nadzoru (K 12) i piśmie Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Olsztyn bez dołączenia stosownej dokumentacji administracyjnej okoliczności tych nie wyjaśniają a zatem nastąpiło istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest szczegółowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, a mianowicie protokółu odbioru w którym na stronie pierwszej "wyszczególnienie przyjętych robót" w poz. b) nawierzchnia chodnik kostka, a na odwrocie tego dokumentu – komisja stwierdza wykonana "nawierzchnia ulicy I." odcinek B-Z", brak jest wzmianki o odbiorze przez komisję chodników.

Z tego zapisu wynika, że chodniki na tej ulicy pozostały do wykonania, a tym samym inwestycja nie została zakończona.

Na uwagę zasługuje również fakt, że Komisja sporządziła protokół dnia [...] grudnia 2005 r., a zwołana została przez UM Olsztyn pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Nie miała więc umocowania prawnego do podejmowania czynności w dniu [...] grudnia 2005 r.

Naczelny Są Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie temu zagadnieniu na stronie 5 poświęcił wiele miejsca ustalając, że kwestia czy budowa spornej drogi dotyczyła wyłącznie wykonania nawierzchni oraz fragmentów chodnika i w związku z tym ustalenia czy przedmiotowa inwestycja została ukończona w całości jest węzłową kwestią w tej sprawie.

Podkreślić należy, ze Sąd Administracyjny może orzekać wtedy gdy w sprawie jest ustalony niewątpliwy stan faktyczny.

Skoro w niniejszej sprawie jak wykazano wyżej istnieją wątpliwości co do tego to wniosek o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest zasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej przytacza definicję drogi wg art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, "ulica" – drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, "jezdnia" część drogi przeznaczona dla ruchu pojazdów, "chodnik" część drogi przeznaczona dla ruchu pieszych. Ulica I., co nie budzi wątpliwości, uchwałą Nr XXXI/416/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 sierpnia 2004 r. stanowi drogę gminną kategorii D. W myśl rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na ulicach klasy Z, L i D (taką ulicą jest ulica I.) w strefie zamieszkania może nie być wyodrębnionej jezdni i chodników.

Wadliwe jest stanowisko WSA, iż skoro inwestor nie zamierzał wybudować chodników, to nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa. Stanowisko to wynika z niezbyt dokładnej analizy dowodów – dokumentów zebranych w sprawie, z których to dokumentów autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wolą inwestora było wybudowanie ulicy I.. Wykonanie nawierzchni drogi i pozostawienie nieuporządkowanych poboczy nie stanowi o zakończeniu inwestycji. Skoro inwestycja nie została zakończona brak było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Nie bez znaczenia jest fakt, iż oprócz skarżącego wszyscy inni właściciele nieruchomości znajdujących się przy ul I. zostali potraktowani przez Kolegium lub Sądy Administracyjne odmiennie.

W tych wszystkich przypadkach, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym organy samorządowe i Sądy uznały, iż brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Nie do pogodzenia z zasadą Państwa prawnego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym diametralnie różnych orzeczeń dotyczących obywateli tej samej ulicy, w takich samych sprawach ,przy takich samych dowodach zebranych w sprawach administracyjnych i przy takich samych o tej samej treści i podstawie prawnej odwołaniach i skargach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Związanie Sądu zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż to strona wnosząca ten środek zaskarżenia określa zakres rozpoznania sprawy. Formułując zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżący przypisuje Sądowi uznanie, że Kolegium naruszyło te przepisy stwierdzając jednoznacznie, iż realizowana przez Gminę Olsztyn inwestycja nie obejmowała budowy chodników.

Jeżeli zważyć, iż Sąd zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. oddalił skargę A. i P. T., a zatem przyjął, że zaskarżone decyzje w tym decyzja Kolegium były zgodne z prawem, to tak postawiony zarzut jest nielogiczny. Porównanie zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w pkt 1a z zarzutami skargi kasacyjnej SKO wniesionej od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/OL 554/08 wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej wzorował się na skardze kasacyjnej Kolegium. Jednakże skarga ta została wniesiona od wyroku uchylającego decyzję SKO, zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez przyjęcie, że SKO naruszyło przepisy postępowania był wówczas usprawiedliwiony.

Niezależnie od błędnego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor już wskazuje na uchybienie Sądu uwzględniając treść wydanego wyroku) skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z innych przyczyn.

W niniejszej sprawie istotne jest to, iż zaskarżony wyrok został wydany po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 16 października 2008 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie przyjął, iż Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 36/09 oceniając zebrany przez organy materiał dowodowy (inaczej niż rozpoznający uprzednio skargę Sąd pierwszej instancji) przesądził, że przeprowadzona na ulicy I. inwestycja nie zakładała budowy chodników. Zalecił w związku z tym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponowną analizę dokumentów, które szczegółowo wymienił w uzasadnieniu wyroku, a z których – w ocenie NSA – wynikało, iż inwestycja nie zakładała budowy chodnika.

Zasadnie Sąd Wojewódzki wyrokując ponownie powołał się na przepis art. 190 ustawy P.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Należy zauważyć, iż wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i procesowe. Oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego (w którym wskazano, że roboty wykonano zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną, a wykonana nawierzchnia ulicy nadaje się do użytku), notatki z [...] lutego 2007 r. pisma Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta z [...] lipca 2008 r., pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Olszyna z [...] marca 2008 r. Sąd odwoławczy uznał, że przy budowie ulicy I. nie zakładano budowy chodnika. Powyższa ocena przesądziła więc kwestię zachowania przez organy przepisów postępowania zakresie ustalenia, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że prawidłowa ocena wskazanych przez niego dowodów pozwalała organowi na ustalenie opłaty adiacenckiej w myśl art. 145 § 1 u.g.n., czego wadliwie zaniechał Sąd nakazując zbędnie organom ustalenie zamiaru i intencji inwestora co do zakresu prac przy budowie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny związany nakazem wynikającym z art. 190 ustawy P.p.s.a. dokonał analizy wskazanych wyżej dowodów, natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zarzucić organowi nieprzeprowadzenia nowych dowodów, bądź ustalenia faktów podważających poczynione w sprawie ustalenia.

Z powyższych względów nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucić naruszenia prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z przepisu art. 190 ustawy P.p.s.a. wynika także zakaz oparcia skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Natomiast podniesione zarzuty zarówno w sferze prawa procesowego jak i materialnoprawnego zawierają oczywistą sprzeczność z wykładnią zawartą w wyroku I OSK 36/09. -

W tej sytuacji należało uznać, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.