Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2970/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 49, art. 49a, art. 54 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 459/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [B.] w Ł. z dnia [...] grudnia 2014. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [A.] Spółki z o.o. w W. 5542 (pięć tysięcy pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 459/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł., działając z up. Zarządu Powiatu Ł.:

- udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] relacji M. – R., w miejscowości R. i Z., w celu wykonania robót przy budowie rurociągu kablowego o śr. 40 x 4, zasobników kablowych i studni kablowych SKR2 w pasie drogowym w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r.,

- ustalając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 14 262,00 zł.

W podstawie prawnej powołano m. in. art. 40 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka, powołując się art. 54 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (które, jej zdaniem, stanowią lex specialis wobec u.d.p.), zwanej dalej specustawą, przewidujący nieodpłatne zajęcie terenów dróg publicznych na czas realizacji inwestycji bez konieczności posiadania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne organu I instancji. W tym zakresie wskazano, że inwestor – Spółka nie legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję w trybie określonym w art. 49 a specustawy, tj. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zwolnienie zaś o którym mowa w art. 54 ust 8 specustawy przysługuje jedynie w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W art. 49 a specustawy jest natomiast mowa o realizacji regionalnej sieci...", nie zaś jej "lokalizacji", wobec czego zakres zwolnienia przewidzianego w art. 54 ust. 8 specustawy dotyczy wyłącznie decyzji lokalizacyjnej. W tym zakresie SKO zwróciło także uwagę, że przepis art. 54 ust. 8 specustawy przewidujący sporne zwolnienie obowiązywał zanim do ustawy został dodany art. 49 a (co miało miejsce dopiero z dniem 16 grudnia 2012 r.), przewidujący możliwość realizacji inwestycji w alternatywnym trybie. Natomiast ustawa nowelizująca nie wprowadziła analogicznego - do wynikającego z art. 54 ust. 8 specustawy - zwolnienia w przypadku skorzystania przez inwestora z trybu realizacji inwestycji na zasadach ogólnych, nie zmodyfikowała treści art. 54 ust. 8, ani nie zmieniła systematyki przepisu, z którego wynika sporne zwolnienie. Wskazuje to, zdaniem organu, na zamiar ustawodawcy zastrzeżenia przedmiotowego zwolnienia wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej w specjalnym trybie, tj. w drodze uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej – która to przesłanka nie została spełniona przez Spółkę.

Skargę do WSA w Rzeszowie wniosła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – z uwagi na naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

- art. 40 ust. 1 - 3 u.d.p. poprzez uznanie, że wskazany przepis ma zastosowanie do realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przepisy specustawy, w szczególności przepis art. 54 ust. 8 stanowi lex specialis wobec unormowań u.d.p.;

- art. 54 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 49 a specustawy poprzez przyjęcie, że zwolnienie o którym mowa w art. 54 ust. 8 specustawy przysługuje jedynie w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;

- art. 50 ust. 6, art. 60 ust. 1 - 2 specustawy poprzez ich pominięcie i uznanie, że inwestycja realizowana jest w trybie "zwykłym", a nie w oparciu o unormowania szczególne zawarte w tej ustawie w zakresie realizacji robót, dla których powstała konieczność przejścia przez drogę publiczną;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak: przeprowadzenia oraz rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału postępowania dowodowego, a to poprzez pominięcie szczególnie istotnych kwestii dla wyniku przedmiotowej sprawy, tj. faktu, że zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wiąże się z realizacją regionalnej sieci szerokopasmowej i na mocy specustawy jest nieodpłatne na czas realizacji tej inwestycji, niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, brak uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji, oddalając skargę, przeanalizował treść art. 40 ust. 1 u.d.p., art. 49 ust. 1 oraz art. 54 ust. 8 specustawy, zwracając uwagę że racjonalny ustawodawca nie używa określeń w sposób przypadkowy. Do takiego rozumowania uprawnia również fakt, że przepis art. 54 ust. 8 specustawy w całości poświęcony jest decyzji lokalizacyjnej, nie zaś do ogólnych zasad realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W art. 49a mowa jest również o "realizacji regionalnej sieci" a więc można sądzić, że ustawodawca rozróżnia te dwa pojęcia. Na takie rozumienie treści przepisu art. 54 ust. 8 wskazuje również treść uzasadnienia projektu specustawy komisji sejmowej "zmniejszanie stawek maksymalnych opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". Wskazywałoby to również, że specustawa nie przewidywała zupełnego zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego. Natomiast ustawodawca, gdyby przewidywał, że wszystkie prace związane z tą infrastrukturą jeżeli powodują m.in. zajęcie pasa drogowego, użyłby zwrotu tak jak w art. 49a w którym jest mowa o dwóch trybach tj. "realizacja". Poza tym przepis art. 54 ust. 8 obowiązywał przed wejściem w życie zmiany specustawy przez dodanie art. 49a nie zmieniono jego brzmienia ani jego systematyki. W konsekwencji, zdaniem WSA, zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Wyrażono przy tym pogląd, ze taka opłata należy do należności publicznoprawnych, zakres zwolnień i ulg w takich przypadkach jest ograniczony i wymagana jest ścisła interpretacja przepisów prawa. Natomiast gdyby zamiarem ustawodawcy było takie rozumienie art. 54 ust. 8 specustawy, to – dodając przepis art. 49a – zmieniłby również jego brzmienie. Takie też stanowisko zajęto w orzecznictwie (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 327/14 oraz z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 902/14). W rezultacie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego uznano za nieuzasadnione, podkreślając że ustalenie stanu faktycznego nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie treści rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka, kwestionując w całości wyrok WSA i zarzucając temu orzeczeniu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

- oddalenie skargi na decyzję Kolegium i uznanie, że organy obu instancji wydały prawidłowe decyzje – w sytuacji gdy rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa, co winno skutkować ich uchyleniem;

- niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu – wobec oddalenia skargi na decyzję niezgodną z przepisami i celem specustawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi;

- wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (brak stanowiska Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia);

- sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia wyroku oraz niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co pozbawiło Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- pominięcie, a tym samym nieobjaśnienie, dlaczego należy inaczej traktować podmioty realizujące inwestycję celu publicznego, poprzedzoną decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej od podmiotów, którzy nie dysponują taką decyzją wykonując regionalną sieć szerokopasmową (z racji wystąpienia podstaw z art. 50 ust. 6 specustawy);

- błędne wskazanie, że za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd (cyt. "zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej") przemawia analiza orzecznictwa sądowego, podczas gdy lektura wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 902/14 dowodzi, że nie dotyczy on zagadnienia zajęcia pasa drogowego w celu realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej – a więc nie potwierdza on stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji; ponadto na dzień sporządzania skargi kasacyjnej tylko ten wyrok wraz z uzasadnieniem był dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 54 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 1, art. 49a, art. 50 ust. 6 pkt 2 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 specustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisach i mylnym zrozumieniu ich znaczenia prawnego, i przyjęcie, że zwolnienie z opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej jest możliwe jedynie wtedy, gdy prace są realizowane na podstawie decyzji lokalizacyjnej;

2) art. 49 ust. 1 i art. 49a w zw. z art. 54 ust. 8 specustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu ich treści i niezrozumieniu intencji ustawodawcy i ustalenie, że użycie w tych przepisach wyrażeń "lokalizacja" i "realizacja" przesądza o różnych/odmiennych znaczeniach normatywnych tych wyrażeń i wywiedzenie z tego przez WSA, że do regionalnych sieci szerokopasmowych budowanych bez wcześniejszego pozyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej nie ma zastosowania regulacja art. 54 ust. 8 specustawy;

3) art. 49a specustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w tym przepisie i uznaniu, że przepis ten cyt. "przewiduje dwa tryby realizacji inwestycji objętej ustawą", podczas gdy przepis ten stanowi o jednym trybie realizacji inwestycji (tzw. trybie zwykłym, opartym na ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane);

4) art. 54 ust. 8 specustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 50 ust. 6 pkt 2, art. 49 ust. 1, art. 49a i art. 60 ust. 1a i 2 specustawy, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłącznie zwolnienie z opłaty dotyczy przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy interpretacja tych przepisów przez Sąd I instancji (sprowadzająca się do odmiennego traktowania podmiotów budujących regionalną sieć szerokopasmową tylko i wyłącznie z uwagi na legitymowanie się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej) narusza zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, prawa do równego traktowania przez władze publiczne, istotą której jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną);

5) art. 54 ust. 8 specustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cyt. "specustawa nie przewidywała zupełnego zwolnienia z opłaty.za zajęcie pasa drogowego", podczas gdy co innego wynika z jednoznacznej treści tego przepisu specustawy, który stanowi że w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji);

6) art. 54 ust. 8 specustawy oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cyt. "zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej" i w efekcie błędne niezastosowanie przepisu art. 54 ust. 8 specustawy, który wskazuje na nieodpłatne zajęcie terenu dróg publicznych w sytuacji przejścia regionalnej sieci szerokopasmowej przez ten teren na czas realizacji tej inwestycji;

7) art. 40 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.d.p. oraz w zw. z art. 54 ust. 8 i 9 specustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisach i uznanie, że skoro w niniejszej sprawie realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej miała miejsce bez decyzji lokalizacyjnej, to należna jest opłata za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji tej inwestycji na zasadzie 40 ust. 3 u.d.p.;

8) art. 54 ust. 8 w zw. z art. 49a specustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia prawnego, i uznanie, że cyt. "ustawodawca, gdyby przewidywał, że wszystkie prace związane z tą infrastrukturą jeżeli powodują m.in. zajęcie pasa drogowego użyłby zwrotu tak jak w art. 49a w którym jest mowa o dwóch trybach tj. realizacja" – podczas gdy ustawodawca w art. 54 ust. 8 specustawy przesądził, że każde zajęcie terenu dróg publicznych na czas realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, które wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych jest nieodpłatne.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty, tj. rozpoznanie wniesionej skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji;

- w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty te jako usprawiedliwione.

Na wstępie stwierdzić trzeba, że nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przy czym spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Natomiast sam stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje w pełni odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika że:

1. skarżące kasacyjnie A. Sp. z o.o. w W. planowało wykonanie robót przy budowie rurociągu kablowego o śr. 40 x 4, zasobników kablowych i studni kablowych SKR2 - czyli regionalnej sieci szerokopasmowej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106 poz. 675 ze zm.), zwanej dalej specustawą - w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1512R relacji M. – R., w miejscowości R. i Z.,

2. dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 specustawy.

Okoliczności te, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, są niesporne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiącą przedmiot pozytywnej kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji udzielającą Spółce zezwolenia na zajęcie opisanego pasa drogowego drogi powiatowej w celu wykonania ww. robót w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r., ustalając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 14 262,00 zł.

Istota sporu, jaki wyłania się na tle pozostałej argumentacji przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie, dotyczy zasadności braku zastosowania przez organy obu instancji zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego przewidzianego w art. 54 ust. 8 specustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji.

Tytułem wstępu zaznaczyć trzeba, że regulacja ta znajduje się w Rozdziale 6 specustawy, zatytułowanym "Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych", przy czym generalną zasadą jest lokalizowanie regionalnej sieci szerokopasmowej w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (art. 49 ust. 1 specustawy).

WSA, uzasadniając wydane orzeczenie, podzielił stanowisko organów obu instancji i stwierdził że przepis art. 54 ust. 8 specustawy w całości poświęcony jest decyzji lokalizacyjnej, zaś w art. 49a specustawy jest mowa również o "realizacji regionalnej sieci", rozróżniając zarazem te dwa pojęcia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd I instancji, stwierdzając że specustawa nie przewiduje zupełnego zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego, powołał się również na treść uzasadnienia projektu specustawy, dodając że gdyby ustawodawca takie rozwiązanie przewidywał, użyłby zwrotu tak jak w art. 49a, w którym jest mowa o dwóch trybach tj. "realizacja". WSA zauważył ponadto, że po dodaniu do specustawy regulacji art. 49a przepis art. 54 ust. 8 nie uległ zmianie, nie zmieniono również jego systematyki. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Z powyższym stanowiskiem – w świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej – nie sposób się jednak zgodzić. Odnosząc się do powołanego w tym zakresie przez WSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 327/14 zauważyć trzeba, że orzeczenie to dotyczyło przede wszystkim zasadności pobierania opłaty od poszczególnych rur (wchodzących w skład rurociągu, składającego się z 12 rur HDPE), przy czym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że każde z tych pojedynczych urządzeń tj. każdy pojedynczy kanał, służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej, niezależnie od sposobu jego usytuowania w pionie pod powierzchnią pasa drogowego, posiada swój rzut poziomy. Podobnych kwestii dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 902/14. Przypomnieć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Wskazać przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z uzasadnień ww. orzeczeń nie wynika, aby skarżący podnosili zarzut braku zastosowania przez organy obu instancji zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego przewidzianego w art. 54 ust. 8 specustawy. W konsekwencji zasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie o braku podstaw by uznać powyższe orzeczenia za miarodajne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Natomiast do zagadnień, będących istotnych dla oceny trafności argumentacji Spółki, expressis verbis odniosły się Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Kielcach i Rzeszowie, odpowiednio w wyroku z dnia 29 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 732/15 oraz z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 895/15 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej) i tę linię orzeczniczą Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w całości akceptuje. Mianowicie, w uzasadnieniach ww. orzeczeń zakwestionowano stanowiska organów obu instancji – identyczne z rozstrzygnięciami podjętymi w niniejszej sprawie – że uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia terenu, o jakim mowa w art. 54 ust. 8 specustawy, przysługuje tylko w przypadku, gdy realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej następuje w następstwie uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej.

Pogląd wyrażony w przedstawionych judykatach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny podziela z tożsamych powodów. Mianowicie, punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest cel specustawy, to jest unowocześnienie gospodarki poprzez rozwój usług i sieci szerokopasmowych, między innymi poprzez określenie form i zasad wspierania tego typu inwestycji, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, oraz likwidację barier w procesie inwestycyjnym, poprawę dostępu do gruntów, budynków i ich części na potrzeby inwestycji telekomunikacyjnych oraz wykorzystanie istniejącej infrastruktury, w tym należącej do podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej (por. uzasadnienie projektu specustawy oraz jej art. 1 ust. 1). W tym kontekście przepis art. 54 ust. 8 specustawy stanowi niewątpliwie jedną z form wsparcia, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 specustawy– poprzez zwolnienie inwestora od opłat za zajęcie terenów dróg publicznych, linii kolejowych lub gruntów pokrytych wodami płynącymi, na czas realizacji inwestycji polegającej na budowie regionalnej sieci szerokopasmowej. Jedną z tych opłat przewiduje art. 40 ust. 3 u.d.p. – na podstawie którego ustalono dla skarżącej Spółki kwestionowaną opłatę w kwocie 14 262,00 zł. Wprawdzie w u.d.p. nie ma wprost nawiązania do rozwiązań przyjętych w innych ustawach, w tym w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie ulega jednak wątpliwości, że omawiany wyżej art. 54 ust. 8 specustawy stanowi lex specialis wobec generalnej zasady pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego. To prawda, że regulacja tam zawarta zamieszczona została w przepisie, który określa warunki wydania przez wojewodę decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (ust. 3) oraz niezbędne elementy składające się na jej treść (ust. 2), jednak z okoliczności tej nie sposób, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywieść prostego wniosku, że jedynie inwestor dysponujący decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej ma uprawnienie do skorzystania z dobrodziejstwa art. 54 ust. 8. Taka wykładnia pozostawałaby bowiem w sprzeczności z głównym celem ustawodawcy, jakim jest wspieranie i rozwój usług i sieci szerokopasmowych.

Z lektury specustawy wynika bowiem, że prawodawca pozostawił inwestorowi wybór prawnej procedury mającej na celu realizację sieci szerokopasmowej. Możliwość tego wyboru pojawiła się wraz z nowelizacją ustawy poprzez wprowadzenie do jej treści z dniem 16 grudnia 2012r. przepisu art. 49a (art. 1 pkt 5 ustawy z 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, opublikowanej w Dz.U. z 2012r. pod poz. 1256). Jak wynika z bowiem z art. 49 specustawy, regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (ust. 1). W sprawach dotyczących lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Regionalna sieć szerokopasmowa jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ust. 3). Natomiast obowiązujący od 16 grudnia 2012 r. przepis art. 49a specustawy stanowi, że regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 12 października 2012r., w zakresie wprowadzenia art. 49a, wskazano, cyt.: "Z uwagi na szeroki zakres robót, jakie mogą być realizowane w ramach regionalnej sieci szerokopasmowej,

w szczególności elementy infrastruktury telekomunikacyjnej w tym zarówno wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zwolnione z tego obowiązku, a także możliwości realizowania ww. robót na nieruchomościach będących własnością inwestora lub innych jednostek samorządu terytorialnego, konieczne wydaje się wprowadzenie możliwości podejmowania przez inwestora decyzji

o wyborze procedury realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, to jest na podstawie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej albo na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo budowlane. W przypadku bowiem realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej polegającej na wykonywaniu robót wymagających wyłącznie zgłoszenia takich jak na przykład linia kablowa, na nieruchomościach stanowiących własność inwestora, niecelowe jest występowanie o wydanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. O wiele prostsza jest bowiem w takim przypadku procedura zgłoszenia tej inwestycji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jest to szczególnie istotne w przypadku realizacji inwestycji przez mniejsze jednostki, tj. gminy i powiaty, które często dysponują już odpowiednimi nieruchomościami na cele inwestycji i pozyskiwanie decyzji o ustaleniu regionalnej sieci szerokopasmowej może być niecelowe i nieefektywne."

Z treści cyt. uzasadnienia projektu wynika zatem, że celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy nowelizacji było dalsze uproszczenie procedur prawnych umożliwiających szybką i sprawną realizację inwestycji polegających na budowie regionalnych sieci szerokopasmowych. W kontekście powyższego pozostawienie inwestorowi wyboru tej procedury i zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, nie mogło jednak pozbawiać podmiotu realizującego regionalną sieć szerokopasmową wsparcia przewidzianego w dotychczasowym art. 54 ust. 8 specustawy, które – oprócz omawianego już wyżej uproszczenia likwidującego bariery prawne w procesie inwestycyjnym – jest jednym z założeń specustawy w ramach osiągnięcia głównego jej celu, polegającego na unowocześnieniu gospodarki poprzez rozwój usług i sieci szerokopasmowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w tym przepisie określenie "lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej" oznacza, wbrew przeciwnemu stanowisku Sądu I instancji, faktyczny przebieg tej sieci na gruncie, nie zaś prawną formę realizacji inwestycji w drodze uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Za takim rozumieniem omawianej regulacji przemawia bowiem fakt, że wsparciu ze strony państwa podlega w tym przypadku przedmiot inwestycji (tj. regionalna sieć szerokopasmowa), nie zaś prawna forma jej realizacji. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której racjonalny ustawodawca w celu osiągnięcia podstawowego założenia ustawy, o którym była już mowa wyżej, z jednej strony likwiduje bariery prawne – dając inwestorowi możliwość wyboru dogodnej dla niego i jak najbardziej efektywnej procedury realizacji inwestycji – a z drugiej strony premiuje zwolnieniem od opłat za zajęcie terenów publicznych, o jakich mowa w art. 54 ust. 8 specustawy jedynie tych inwestorów, którzy uzyskają decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Przystępując do budowy sieci szerokopasmowej inwestor musi mieć bowiem jasno określoną sytuację prawną i pewność, że wybór – na który zezwala art. 49a specustawy – nie spowoduje zwiększenia kosztów realizacji inwestycji, która to sytuacja miałaby miejsce, gdyby przyjąć wykładnię art. 54 ust. 8 specustawy zaprezentowaną przez organy obu instancji oraz zaaprobowaną przez WSA. W praktyce zatem, przepis art. 49a specustawy stałby się martwy, gdyż żaden z inwestorów nie zdecydowałby się na rezygnację z uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (mimo, że pozwala na to prawo), skoro oznaczałoby to niemożność skorzystania z dobrodziejstwa art. 54 ust. 8 specustawy. Tymczasem uproszczenie procedury przewidziane w art. 49a specustawy miało i ma nadal na celu przede wszystkim przyspieszenie i usprawnienie procesu realizacji inwestycji polegających na budowie sieci szerokopasmowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie ma prawnego obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej ma ten istotny skutek, że stosownie do art. 54 ust. 4 pkt 3 specustawy stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli natomiast inwestor tytuł taki posiada, gdyż grunty przez które ma przechodzić sieć stanowią jego własność, bądź też zawarł umowy cywilnoprawne uprawniające go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wówczas uzyskiwanie decyzji lokalizacyjnej jest niecelowe. Jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie przyjęcie, że zwolnienie z opłaty dotyczy wyłącznie realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej, prowadziłoby do odmiennego traktowania podmiotów budujących regionalną sieć szerokopasmową tylko i wyłącznie z uwagi na legitymowanie się (bądź nie) decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym mogłoby dojść do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa przez władze publiczne w obrębie tej samej kategorii, przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną.

W konsekwencji, jak słusznie podnosi się w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Ke 732/15), przesłankami niezbędnymi do skorzystania z uprawnienia określonego w przepisie art. 54 ust. 8 specustawy są:

- po pierwsze, realizacja inwestycji polegającej na budowie regionalnej sieci szerokopasmowej, poprzedzona procedurą określoną w art. 49 lub 49a ustawy

- po drugie, przejście planowanej przez inwestora sieci szerokopasmowej przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi.

Innymi słowy, inwestorowi (wykonawcy) regionalnej sieci szerokopasmowej przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego, o jakim mowa w art. 54 ust. 8 specustawy w sytuacji, gdy realizuje inwestycję na podstawie art. 49a i nie uzyskał decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 orzeczenia) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W wyniku zaprezentowanych rozważań ustalono, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszały obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy – wobec niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3, 4, 12, 13 u.d.p., polegającego na podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 135 P.p.s.a. uchylił te rozstrzygnięcia – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 3 wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.