Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 82/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i ust. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/19 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd lub Sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/19, oddalił skargę S.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: organ lub GDDKiA) z 10 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 10 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 6 sierpnia 2018 r. o nałożeniu na S.W. kary pieniężnej w wysokości 79.810 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działek nr ewid.: [...]) w obrębie ewidencyjnym B., poprzez umieszczenie w tym pasie obiektu budowlanego Baru "X.", tj.: zadaszonego tarasu o powierzchni 21,00 m²; utwardzenia terenu płytami jumbo o powierzchni 20,00 m², w okresie od 14 grudnia 2017 r. do 31 lipca 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na podstawie pomiarów geodezyjnych drogi krajowej nr [...], przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę na zlecenie GDDKiA, (mapa i operat techniczny z wyznaczeniem granic pasa drogowego przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Chełmie 22 czerwca 2017 r. pod identyfikatorem [...]), organ uzyskał wiarygodną informację o zajęciu bez zezwolenia powierzchni pasa drogowego, która wynosiła 41 m² (działek nr ewid.: [...]). W wyniku oględzin przeprowadzonych 20 grudnia 2017 r. ustalono, że we wspomnianym pasie drogowym wykonano zadaszenie wsparte na słupach drewnianych, które było trwale połączone z budynkiem Baru "X.", tworząc jedną połać dachową. Ponadto pod zadaszeniem został wykonany taras, umocniony kostką betonową, który od strony pobocza dodatkowej jezdni (strony południowej) ograniczony został monolitycznym murem betonowym, natomiast od strony zachodniej i wschodniej palisadą betonową. Dodatkowo wokół zadaszenia zostały ułożone płyty ażurowe typu "jumbo", na których ustawiono gabiony, służące jako donice pod kwiaty ozdobne.

Ustalono także, że budynek Baru "X." jest zlokalizowany w części na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność I.H. oraz w części na działkach nr ewid.: [...], stanowiących pas drogowy drogi krajowej nr [...].

W dniu 21 lutego 2018 r. przesłuchano w charakterze świadka I.H., która zeznała, że budynek Baru "X." jest własnością S.W., z którym zawarła 1 maja 2013 r. umowę dzierżawy. Powyższe organ potwierdził wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej na 1 marca 2018 r., z którego wynikało, że skarżący, jako adres dodatkowych miejsc wykonywania działalności, wskazał miejscowość B.

Wójt Gminy Z., pismem z 18 grudnia 2017 r., poinformował GDDKiA, że osobą opłacającą podatek od obiektu budowlanego Bar "X." jest S.W.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 189f § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.), wezwał stronę do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do 15 czerwca 2018 r. i przedłożenia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa. Postanowienie zostało doręczone stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Skarżący 27 sierpnia 2018 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do zarzutu strony, że zarządca drogi nie wskazał podstaw faktycznych i prawnych uznania, że sporna część działek o nr ewid.: [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B. stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...], organ wyjaśnił, że Wójt Gminy Z. decyzją wydaną w 2003 r., znak: [...] dokonał podziału działki nr [...], wyodrębniając dwie nowe działki nr: [...] (notatka służbowa z 4 kwietnia 2018 r.).

Organ stwierdził ponadto, że Wojewoda L. decyzją z 12 grudnia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...] (dawniej [...]). Budowę obwodnicy zrealizowano w 2005 r. Projekt budowlany zakładał na działkach nr: [...] budowę dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm., dalej: warunki techniczno-budowlane). Z kolei Bar "X." został wybudowany na trzech działkach o nr: [...], z czego działka nr [...] stanowi własność I.H., natomiast działki nr: [...] są składową pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Kolejnym dowodem potwierdzającym, że działki nr: [...] tworzą pas drogowy, jest fakt, że są własnością Skarbu Państwa i zostały oddane w trwały zarząd GDDKiA, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla wymienionych działek założona jest księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w C. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, w której wpisano jako właściciela Skarb Państwa oraz, że zostały one oddane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostę C. wpisano także jako formę władania trwały zarząd.

Ponadto ustalono, że skarżący, jako obecnie zarządzający obiektem budowlanym, właściciel Baru "X.", nie posiadał zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz nie legitymował się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, wydawanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z przeprowadzoną w roku 2010 inwentaryzacją zjazdów z dróg krajowych na terenie województwa lubelskiego, w ramach której wykonano spis z natury zjazdów oraz wykonano dokumentację fotograficzną, uwidoczniony został również budynek, na bazie którego powstał obecny Bar "X.", o poprzedniej nazwie "R.S.". Budynek w 2010 roku w stosunku do 2015 roku był nieprzebudowany, obity białym sidingiem, miał inną konstrukcję połaci dachowych, inne pochylenia i nie posiadał zadaszenia przed wejściem do budynku. Od 2015 roku przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. toczy się postępowanie z urzędu w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy budynku Baru "X.". Skarżący wnioskiem z 2 stycznia 2018 r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej o udzielenie zezwolenia na lokalizację Baru "X." (zadaszenia, murów, schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] działki nr: [...] o łącznej powierzchni 43 m², zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 11 kwietnia 2018 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a następnie decyzją z 14 czerwca 2018 r. utrzymał ją w mocy.

Ponadto GDDKiA, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględnił fakt, że organy nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, stosownymi decyzjami nakazały skarżącemu rozbiórkę samowoli budowlanej rozbudowanego Baru "X.". Decyzje organu nadzoru budowlanego zostały utrzymane w mocy wyrokiem WSA w Lublinie sygn. akt [...], uchylonym następnie przez NSA wyrokiem z [...] października 2021 r., sygn. akt [...] (informacja z urzędu). Wzięto pod uwagę również okoliczność, że 29 listopada 2018 r. skarżący pismem z 28 listopada 2018 r. poinformował zarządcę drogi, że elementy Baru "X." zostały trwale usunięte z dniem 16 października 2018 r., dołączając do pisma dokumentację fotograficzną.

W konkluzji organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w którego skład wchodzą działki nr ewid.: [...], położone w obrębie ewidencyjnym B., poprzez umieszczenie w nim, bez zezwolenia zarządcy drogi, obiektu budowlanego Baru "X.", co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 6 sierpnia 2018 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 79.810 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 14 grudnia 2017 r. do 31 lipca 2018 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, analizując zgromadzone dokumenty, m.in. dokumentację fotograficzną, organ doszedł do przekonania, że utwardzony teren w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wokół wybudowanego zadaszenia nie był funkcjonalnie powiązany z obiektem budowlanym. Płyty Jumbo nie mogły bowiem spełniać funkcji opaski odwodnieniowej, której celem jest odprowadzenie wód opadowych poza obiekt budowlany i uniemożliwienie zawilgocenia fundamentów tego obiektu, z uwagi na ich konstrukcję. Są to płyty ażurowe, a więc nie są płytami o powierzchni pełnej, lecz z otworami, którymi woda opadowa z powierzchni połaci dachu i zadaszenia budynku Baru "X." mogła w części przesiąkać w grunt pasa drogowego. Ponadto organ stwierdził, że teren pasa drogowego został utwardzony płytami ażurowymi o wymiarach zewnętrznych 60 cm x 40 cm x 8 cm. W obszarze utwardzonego terenu pomiędzy zadaszeniem budynku Baru, a krawędzią dodatkowej jezdni funkcjonuje pobocze drogi. Zgodnie z dokumentacją fotograficzną na tym odcinku płyty ażurowe ułożone były w dwóch rzędach, dłuższym bokiem prostopadle do osi dodatkowej jezdni, zatem zajęcie pasa drogowego wynosiło 1,2 m na długości 12,9 m, zgodnie z obmiarem wskazanym na karcie pomiaru zajęcia pasa drogowego. Organ naliczając karę pieniężną błędnie ustalił stawkę opłat i przyjął dla całej powierzchni 20 m² stawkę jak dla pozostałych elementów pasa drogowego w wysokości 1 zł. Tymczasem należało z zajętej powierzchni 20 m² odjąć powierzchnię pobocza liczoną jako iloczyn 1,2 m x 12,9 m = 15,48 m² , pozostałe elementy zajętego pasa drogowego wynoszą 20 m2 - 15,48 m2 = 4,52 m². Dla tak przyjętych powierzchni powinien przyjąć odpowiednio stawki według faktycznego zajęcia poszczególnych elementów drogi:

- dla powierzchni 15,48 m², zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608, ze zm.; dalej: rozporządzenie), winien przyjąć stawkę 2 zł (za zajęcie pobocza drogi);

- dla powierzchni 4,52 m², zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, winien przyjąć stawkę 1 zł (za zajęcie pozostałych elementów drogi);

- dla powierzchni 21,0 m², zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, winien przyjąć stawkę 0,70 zł (za zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany, poza obszarem zabudowanym).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doszedł także do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie dniem, w którym można mówić o wiarygodnej informacji o powierzchni zajęcia pasa drogowego jest data przyjęcia do właściwego Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w C. operatu wyznaczenia granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...] pod identyfikatorem [...] z dnia 22 czerwca 2017 r., i od tej daty winna być wymierzona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], do dnia 31 lipca 2018 r. (w tym dniu pas drogowy nie został przywrócony do stanu poprzedniego, zgodnie z wpisem w dzienniku objazdu drogi), co stanowi 404 dni. Przy uwzględnieniu powyższego na skarżącego powinna być nałożona kara pieniężna w wysokości 202.727,20 zł. Mając jednak na uwadze, ustanowiony w art. 139 k.p.a., zakaz refarmationis in peius Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z 6 sierpnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że w rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości zostało ustalone, że działki nr ewid.: [...] stanową grunt w rozumieniu definicji pasa drogowego, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. Na gruncie tym, zlokalizowane są: droga spełniająca wymogi przepisu § 10 warunków techniczno-budowlanych oraz dodatkowe jezdnie, pobocza drogi, zjazdy, znaki pionowe, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariery ochronne itp., tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, zieleń wysoka i pasy zieleni trawiastej.

W ocenie Sądu zebrane w sprawie dowody: wpisy w księdze wieczystej oraz dane z rejestru gruntów, w pełni potwierdzają, że wspomniane działki stanowiące pas drogowy, są własnością Skarbu Państwa, i że zostały oddane w trwały zarząd GDDKiA.

Z kolei fakt prowadzenia w powyższej lokalizacji działalności gospodarczej przez skarżącego, potwierdza wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej na dzień 1 marca 2018 r.

Zdaniem Sądu, okoliczność dzierżawienia przez skarżącego działek i prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej (baru gastronomicznego), przesądziła o jego odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim obiektu budowlanego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak podkreślił Sąd, skarżący ubiegał się o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym wybudowanego obiektu budowlanego, występując z wnioskiem do GDDKiA w styczniu 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadniczym elementem, kształtującym w sposób istotny stan faktyczny sprawy, była umowa dzierżawy z 1 maja 2013 r., zawarta pomiędzy wydzierżawiającą I.H. a dzierżawcą - skarżącym. Na tle postanowień tej umowy, a także w świetle zeznań świadka I.H., przejęcie nieruchomości we władanie przez skarżącego nie budziło wątpliwości. Wobec tego to skarżący ponosi odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego, nawet, jeżeli nie on w przeszłości dokonał fizycznej rozbudowy obiektu, wkraczając w granice pasa drogowego, lecz uczyniła to osoba poprzednio dzierżawiąca tę nieruchomość.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12). Z kolei z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną.

W każdym z tych przypadków zajęcie przez zarządcę drogi stanowiska odnośnie do zaistnienia przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, przy czym każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego.

Kierując się powyższym, Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu zastosowania się przez skarżącego w wyznaczonym terminie do treści wezwania, wystosowanego do niego na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. Według Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organu w sprawie było bowiem jedynie ustalenie obiektywnego okresu zajęcia pasa drogowego i obciążenie karą pieniężną z tego tytułu podmiotu, któremu można było, w myśl obowiązujących przepisów prawa, przypisać odpowiedzialność opartą nie na winie, lecz obiektywnym naruszeniu przepisów.

S.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie niżej wskazanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie pełnego rozpoznania zarzutów z pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a petitum skargi oraz pominięcie przez WSA, iż stronie skarżącej nie dano możliwości zastosowania się w trybie art. 189f § 2 k.p.a. przed wydaniem decyzji z dnia 6 sierpnia 2018 r. do wezwania do usunięcia spornych elementów budynku Baru "X." w B. z pasa drogowego na działkach gruntu o nr: [...] w B., bowiem wezwanie do usunięcia tych części baru z pasa drogowego nie zostało przed 6 sierpnia 2018 r. skutecznie doręczone;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz brak wskazania przyczyn, z powodu których Sąd zaniechał pełnego odniesienia się do zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną w zaskarżonej decyzji art. 189f § 2 k.p.a., zwłaszcza zaś bezspornej okoliczności, iż stronę powiadomiono prawidłowo o wszczęciu postępowania po wezwaniu do usunięcia spornych części Baru "X." z pasa drogowego, obejmującego część działek nr: [...] w dniu 26 września 2019 r., dopiero po złożeniu odwołania od decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego z 6 sierpnia 2018 r., a także poprzez zaniechanie ustalenia, czy skarżący dokonał rozbudowy Baru "X." części obejmującej działki gruntu nr: [...] w B., czy też taka rozbudowa została dokonana zanim skarżący wydzierżawił Bar "X." od I.H. w 2013 roku;

2) naruszenie art. 39 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p. w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), poprzez:

a) wadliwe zastosowanie pierwszego z tych przepisów oraz brak zastosowania drugiego przepisu, poprzez wadliwe przyjęcie, iż S.W. może być obciążony karą za bezprawne zajęcie pasa drogowego na części działek nr: [...] w B. jako dzierżawca Baru "X.", pomimo, że nie zostało w sprawie wykazane, że skarżący rozbudował ten bar w części obejmującej pas drogowy, zaś dla obciążenia go spornymi karami nie wystarczy, aby był on jedynie użytkownikiem budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 - Prawa budowlanego, którego osoba trzecia jako wydzierżawiający jest właścicielem, a nadto

b) wadliwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 12 u.d.p. w związku z art. 189f § 2 k.p.a. oraz nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, mimo, że po skutecznym doręczeniu skarżącemu wezwania do usunięcia naruszeń zajęcia pasa drogowego, to żądanie wykonał w zakreślonym terminie i powiadomił o tym GDDKiA.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez niepełne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. oraz "poprzez zaniechanie ustalenia, czy skarżący dokonał rozbudowy Baru "X." w części obejmującej działki gruntu nr: [...] w B., czy też taka rozbudowa została dokonana zanim skarżący wydzierżawił Bar "X." od I.H. w 2013 roku". W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd powinien odnieść się do sformułowanych w skardze zarzutów. Tym niemniej - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Oznacza to, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii stosowania w sprawie art. 189f § 2 k.p.a. (s. 28 uzasadnienia). Trafność stanowiska przyjętego przez WSA nie podlega jednak ocenie w ramach omawianego zarzutu i nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do każdego z zarzutów skargi, a ich ocena wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z wywodów Sądu jednoznacznie wynika, dlaczego w jego ocenie, prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji zaniechał ustalenia, czy skarżący dokonał rozbudowy Baru "X." w części obejmującej działki gruntu nr: [...] w B., czy też taka rozbudowa została dokonana zanim skarżący wydzierżawił Bar "X." od I.H. w 2013 roku. W nawiązaniu do stanowiska skarżącego należy zauważyć, że sądy administracyjne nie dokonują samodzielnie ustaleń faktycznych, lecz w ramach kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, badają czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji są zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka kontrola została przeprowadzona, czemu Sąd pierwszej instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedstawiając szczegółowo z jakich przyczyn uznał skarżącego za podmiot, który ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (s. 22-25 uzasadnienia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powołany przepis może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja w rozpoznanej sprawie nie miała miejsca. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż ocenił ją zarówno w płaszczyźnie zgodności z prawem materialnym, jak i dochowania wymaganej prawem procedury. To, że ocena ta nie jest zgodna z oczekiwaniami skarżącego, nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Trzeba także podkreślić, że nie jest dopuszczalne, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., kwestionowanie prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, a do tego w istocie zmierza omawiany zarzut (por. np. wyrok NSA z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli. Powołany przepis stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor nie przedstawił argumentacji wspierającej ten zarzut, w szczególności nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie przez WSA art. 134 § 2 p.p.s.a oraz nie wykazano, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym należy jedynie zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił dlaczego nowe ustalenia faktyczne dokonane przez GDDKiA w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, które były niekorzystne dla skarżącego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, słusznie podkreślając, że uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn procesowych spowodowałaby zwolnienie organu z obowiązku stosowania art. 139 k.p.a.

Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

W skardze kasacyjnej skarżący nie podniósł żadnego skutecznego zarzutu skierowanego przeciwko ustaleniom faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wobec tego zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) nie mógł przynieść oczekiwanego przez stronę skutku.

W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Wobec tego okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p., ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", a jednocześnie utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem", co oznacza z kolei, że "zajęcie pasa drogowego", w rozumieniu art. 40 u.d.p., nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego", należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia, a w konsekwencji, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). W związku z takim znaczeniem pojęcia "zajęcie pasa drogowego" należy stwierdzić, że niezależnie od przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, których skarżący nie podważył, wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie psa drogowego następuje w przypadku utrzymywania niezgodnego z prawem stanu zajęcia pasa drogowego, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Tym samym to bezprawne działanie strony polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia stanowiło przyczynę nałożenia kary.

W nawiązaniu do eksponowanej w skardze kasacyjnej kwestii niezastosowania przez organ art. 189f § 2 k.p.a. należy zauważyć, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie powołanego przepisu, wezwał stronę do wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w terminie do 15 czerwca 2018 r. i przedłożenia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa. Postanowienie to zostało przesłane skarżącemu za pośrednictwem Poczty Polskiej, lecz pismo nie zostało odebrane przez adresata, mimo dwukrotnego zawiadomienia pozostawionego w skrzynce odbiorczej o możliwości odbioru pisma w placówce pocztowej. Wobec tego istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że doręczenie postanowienia nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a. W terminie określonym w postanowieniu z 23 kwietnia 2018 r. skarżący nie wykonał obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym stanie rzeczy nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że organ nie dał mu możliwości usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 189 § 2 k.p.a.

Podstawy odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie mogło stanowić wykonanie obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w wykonaniu postanowienia z 16 października 2018 r. wydanego przez GDDKiA w trybie art. 189 § 2 k.p.a., o czym skarżący powiadomił organ pismem z 28 listopada 2018 r. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnił bowiem, że wspomniane postanowienie wydał w odrębnym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, które dotyczyło innego okresu zajęcia pasa drogowego przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty zasądzone na rzecz organu obejmują wynagrodzenie jego pełnomocnika, który w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.