Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 636/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Zarządu Mienia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 18 lutego 2022 r., nr 75/OPON/2022, znak: WI-I.7840.8.1.2022.MZ, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Mienia m.st. Warszawy, reprezentowanego przez Zastępcę Dyrektora M. B. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 grudnia 2021 r., nr 181/T/21, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie zabudowy korytarza - przyłączenie do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że P.S. złożył do Prezydenta m.st. Warszawy 2 września 2021 r., wniosek o pozwolenie na budowę dla wskazanej powyżej inwestycji. Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z 3 grudnia 2021 r., nr 181/T/21, zatwierdził projekt budowlany i udzielił przedmiotowego pozwolenia. Zarząd Mienia m.st. Warszawy, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora M. B. (pismem z 22 grudnia 2021 r., znak: ZMW/JM/2499w/21) wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy opisał przesłanki skutecznego złożenia odwołania, określone w art. 134 k.p.a. Podał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 grudnia 2021 r., wniósł Zarząd Mienia m.st. Warszawy, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora M.B.. Z § 2 statutu Zarządu Mienia m.st. Warszawy (załącznik do uchwały nr LXI/1732/2005 Rady m.st. Warszawy z 28 października 2005 r.), wynika, że Zarząd jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Nadzór nad działalnością Zarządu sprawują organy m.st. Warszawy w zakresie ich kompetencji. W myśl zaś § 37 ust. 3 pkt 2 Statutu m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r., nr XXII/743/200 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14465), Prezydent gospodaruje mieniem Miasta.

W ocenie Wojewody, Zarząd Mienia m.st. Warszawy stanowi jednostkę organizacyjną za pośrednictwem której Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych komórek należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy. Z załączonego do odwołania pełnomocnictwa z 5 listopada 2021 r. wynika, że zostało ono udzielone M. B. przez Prezydenta m.st. Warszawy. Skoro Prezydent m.st. Warszawy orzekał w niniejszej sprawie w I instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego.

Powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2175/19 i z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12) Wojewoda podkreślił, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W orzecznictwie wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Zatem nie jest dopuszczalnym, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Zarząd Mienia m.st. Warszawy, wnosząc pismem datowanym na 28 marca 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

"1. art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej także: "kpa") z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 181/T/21 z 3 grudnia 2021 r. znak: UD-X-WAB.6740.161.2021.BGO,

2. art. 28 kpa poprzez pozbawienie Zarządu Mienia m.st. Warszawy prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku,

3. art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie,

4. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") poprzez nieuznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu,

5. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018r., poz. 1817) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 528, dalej: "Ustawa o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 28 ust. la i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając, jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest Zarząd Mienia m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku, w tym przypadku - nieruchomościami sąsiadującymi z planowaną inwestycją, w wyniku czego Zarząd Mienia m.st. Warszawy został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej ".

Zarząd Mienia m.st. Warszawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że Wojewoda dokonał w sposób oczywisty błędnej interpretacji przepisów. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie, w której przepisy prawa, w szczególności art. 28 ust. 2 Pr. bud. wskazują wprost na takie uprawnienie. Stosownie do tego przepisu "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Dla ustalenia przyznania statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę zastosowania wymaga art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu dotyczy postępowanie. Wprowadzenie interesu prawnego wymaga ustalenia przyznania ochrony w sprawie prawa materialnego. Granice ochrony interesu prawnego w sprawach pozwolenia na budowę określa przywołany powyżej art. 28 ust. 2 Pr. bud. Ustalenie, czy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają w sprawie interes prawny, wymaga podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oznacza pozbawienie jednostki wnoszącej odwołanie prawa do obrony przez wykazanie wpływu inwestycji na nieruchomości, która jest jej własnością.

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 3 grudnia 2021 r., nr 181/T/21 została wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organami administracji architektoniczno-budowlanej są: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 80 Pr. bud. Organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2 p.b). Taka konstrukcja przepisu wprowadza zatem generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Kompetencja Prezydenta m.st. Warszawy do rozstrzygania przedmiotowej sprawy, zakończonej ww. decyzją wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 11 przywołanej ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej. Status m.st. Warszawy, jako miasta na prawach powiatu nie budzi przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r., o ustroju m.st. Warszawy. Tym samym prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego, poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taka jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy, jako organ architektoniczno - budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego.

Skarżący podkreślił, że źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się wynika z prawa własności nieruchomości objętej decyzją organu I instancji oraz z prawa własności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj.: dz. ew. nr [...], z obrębu [...], która stanowi składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaka jest gmina. Zwrócił uwagę na prawidłowe, odróżniające od nazwy organu określenie nazwy strony odwołującej, jako "Zarząd Mienia m.st. Warszawy".

O ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, nie władcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium) - to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent m.st. Warszawy działał, jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty, jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.

Skarżący powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Stwierdził, że stanowisko przywołane w ww. uchwale znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek, jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżący Zarząd Mienia m.st. Warszawy jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływaniu państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela.

W ocenie skarżącego, uchwała 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 nie daje podstaw do formułowania poglądu, że gmina, która powinna być w postępowaniu stroną, nie może być uznana za stronę. Wówczas gmina będąca właścicielem nieruchomości byłaby pozbawiona przymiotu strony "tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie".

Skarżący wywodzi prawo do odwołania od decyzji z 3 grudnia 2021 r., z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Taką interpretację przepisów prawa wskazuje się w aktualnie obowiązującym orzecznictwie (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17), co znajduje także zastosowanie w niniejszej sprawie. Zasada spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawia za potrzebą uchylenia zaskarżonego postanowienia organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przytoczył wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19, postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17 oraz postanowienie NSA z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3425/19.

Zwrócił również uwagę, na kwestię doręczenia zaskarżonego postanowienia Wojewody osobie niebędącej stroną postępowania, tj. Wydziałowi Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bielany. Jego zdaniem, stroną w postępowaniu odwoławczym powinien być Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Targówek. Powyższe powoduje, że zaskarżone postanowienie obarczone jest kolejną poważną wadą i jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ww. ustawy. M. st. Warszawa jest gminą, mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817). Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 528) prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania, jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie niniejszej brał pod uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 i z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/18 - CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19, z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175, z 18 czerwca 20219 r., sygn. akt II OSK 1125/19 – CBOSA) istnieje rozbieżność co do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Mienia, odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy, działającego, jako organ administracji architektoniczno budowlanej (starosta).

Uznając jednak uzasadnienie ww. wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19 za zawierające pogłębioną analizę prawną i uwzględniające szczególny charakter organu administracji architektoniczno budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę (Prezydent m. st. Warszawy działający, jako starosta) i Miasta Stołecznego Warszawy, jako właściciela gruntu, stwierdzić należy, że w orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 (CBOSA) stwierdził jednoznacznie, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność".

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim, a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Podkreślił też w tej uchwale, że "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje, jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa".

Z cyt. w. uchwały NSA wynika też stwierdzenie, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji".

W ww. uchwale z 16 lutego 2016 r. NSA stwierdził, że nie można podzielić poglądu, jakoby prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura).

Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości stron.

Ponadto, w ww. uchwale NSA wywiódł z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Jak wynika z powyższego stanowiska NSA, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19, uchylającym wyrok WSA w Warszawie, którym Sąd ten – nie podzielając ww. stanowiska judykatury - uchylił jednak decyzję Wojewody Mazowieckiego w analogicznej sprawie, NSA stwierdził, że "wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest Miasto Stołeczne Warszawa, jednakże Prezydent m. st. Warszawy, jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Miasto Stołeczne Warszawa nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy, albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent m. st. Warszawy. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie, jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Miasto Stołeczne Warszawa".

Biorąc taką ocenę prawną, wypływającą z orzecznictwa NSA, pod uwagę, uznać należało zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego za odpowiadające prawu, gdyż Miastu Stołecznemu Warszawa nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem Prezydent m. st. Warszawy, działający w pierwszej instancji, jako organ architektoniczno-budowlany.

Zwrócić również należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2758/19 – CBOSA. NSA przywołał w uzasadnieniu wyroku dwa orzeczenia własne - postanowienie z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 i wyrok z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19 – w pełni podzielając dokonane w nich oceny prawne. Sąd Naczelny wyjaśnił, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo – w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu – jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność".

W ww. wyroku NSA wskazano również, że do 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich przypadkach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Z uwagi na powyższe NSA uznał stanowczo, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. NSA podzielił ponadto uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, że pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), powołanym przez Sąd I instancji, Trybunał stwierdził, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego, jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Zgodnie z tą dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania".

Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd w konsekwencji uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym.

Wprawdzie – na co wskazuje skarżący - właścicielem działek ujętych w kwestionowanym pozwoleniu na budowę (nr ewid. [...]) jest Miasto Stołeczne Warszawa, jednakże Prezydent m, st. Warszawy, jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Prezydent ten działający w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez siebie 3 grudnia 2021 r., Nr 182/T/, bo tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ani w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie, jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne należy uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca też uwagę na prezentowane w judykaturze stanowisko, że gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach w formie decyzji – wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania. Skoro bowiem w tym postępowaniu administracyjnym zajmuje ona pozycję organu prowadzącego postępowanie, to nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Nie jest więc dozwolone przekształcanie pozycji prawnej organu, który wydał decyzję w sprawie w status strony po to, aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji.

Nie ulega wątpliwości, iż prezydent pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organa; tylko wówczas - jako reprezentantowi Skarbu Państwa - przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r. I OSK 1538/09). W tej sprawie tak jednak nie jest.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.