Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49, art. 49b, art. 50, art. 51,art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Ż. kwotę 3917 zł (trzy tysiące dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 24 sierpnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie A. Z. o zamiarze budowy budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w A, gmina A. Starosta A decyzją z dnia "[...]", wniósł sprzeciw odnośnie do zamiaru budowy budynku gospodarczego na powyższej działce. Termin do wniesienia sprzeciwu został przekroczony o 5 dni, w związku z czym inwestor nabył prawo do budowy w/w obiektu.

Na podstawie protokołu z oględzin przeprowadzonych dnia 19 czerwca 2012 r. organ I instancji ustalił, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny oraz, że dokonał jego rozbudowy. Postanowieniem z dnia "[...]", wydanym trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane PINB w Olsztynie wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy dokumentów niezbędnych do legalizacji w/w obiektu. Dnia 15 maja 2013r. A. Z. złożył wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia kompletu dokumentów z powodu przedłużającej się procedury wydania przez Burmistrza A warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr "[...]" w m. A. Postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu otrzymania przez inwestora warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 25 marca 2014r.

Inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do legalizacji w/w

budynku w dniu 17 kwietnia 2014 r. W wyniku zweryfikowania przedstawionej dokumentacji projektowej stwierdzono, że projekt budowlany nie spełnia określonych wymagań. W związku z powyższym postanowieniem z kwietnia 2014 r. inwestor został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Dnia 26 sierpnia 2014 r. nieprawidłowości zostały usunięte.

W związku w powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył A. Z.. Wskazał między innymi na błędne zastosowania art. 49 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że organ powinien zastosować art. 48 bądź 71a ustawy Prawo budowlane. Podniósł również zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wskazał na uchybienie dotyczące braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji.

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor w 2007 r. zgłosił budowę budynku gospodarczego murowanego o wielkości 35 m kw. W 2011 r. skarżący dokonał rozbudowy w/w budynku oraz zmienił sposób użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny. Z projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2014 r. jednoznacznie wynika, że dokonano rozbudowy budynku, którego obecna powierzchnia zabudowy wynosi 64,34 m2. W ramach jednej inwestycji dokonano również zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zakres oraz wymiary rozbudowy zostały precyzyjnie przedstawione zarówno w projekcie jak i w protokole z oględzin z dnia 19 czerwca 2012r. Rozbudowy dokonano o część drewnianą (3,62m x 4,78m) oraz zadaszony taras wysunięty od strony zachodniej i południowej o wymiarach 11,80mx5,11mx4,78mx2,88mx7mx 2,23 m. W związku z powyższym według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb art. 48-49 Pb.

Organ II instancji podkreślił, że zarówno obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokość wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od ustalenia opłaty ani obniżyć jej bez względu na okoliczności. Podobnie takie okoliczności jak wiek, stan zdrowia czy też stan majątkowy inwestora, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii. Przepisy prawa budowlanego nie różnicują wysokości opłaty legalizacyjnej od zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorów i winna ona być zawsze obliczana według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 pomnożonego przez liczbę 50. W ocenie

WINB opłata została naliczona zgodnie z przepisami. Opłata

legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika obiektu budowlanego (k) i

współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Na podstawie art. 59f ust. 2 Pb stawka opłaty, stanowiącej podstawę do obliczania opłaty legalizacyjnej wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii i wielkości obiektu określa załącznik ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym obiekt został prawidłowo zakwalifikowany do I kategorii jako budynek mieszkalny jednorodzinny, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że tryb legalizacji z art. 49b Prawa budowlanego odnosi się do wykonania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Główną istotą niniejszego postępowania jest rozbudowa obiektu połączona ze zmianą sposobu użytkowania. Tryb z art. 71a obejmuje tylko przypadki, w których następuje zmiana sposobu użytkowania bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, w której mamy do czynienia z rozbudową budynku połączoną ze zmianą sposobu użytkowania, zastosowanie art. 71 a Pb nie jest zasadne.

Skargę na ww. postanowienie wywiódł A. Z., wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (zwane dalej "kpa") przez niedokładne wyjaśnienie stanu

faktycznego, nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów niezbędnych do pełnego

wyjaśnienia sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

a w konsekwencji pominięcie i nierozważenie całego materiału dowodowego,

a w szczególności nieustalenie, czy w sprawie nie doszło do dokonania samowoli

budowlanej wskutek braku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, mimo

że w okolicznościach niniejszej sprawy można byłoby jedynie zarzucić skarżącemu,

iż dokonał zmiany użytkowania budynku bez uprzedniego zgłoszenia oraz wykonania

budowy lekkiej konstrukcji drewnianej stanowiącej rozbudowane wejście do budynku

bez uprzedniego zgłoszenia;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ

odwoławczy przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uzasadniające utrzymanie

w mocy zaskarżonego postanowienia;

- art. 124 § 1 kpa poprzez uchybienie dotyczące braku wyczerpującego wskazania

w sentencji postanowienia dokładnej podstawy prawnej, na której organ odwoławczy

oparł swoje rozstrzygnięcie. Błędna konstrukcja postanowienia przejawia się w podaniu

jako podstawy prawnej jedynie przepisów postępowania administracyjnego

i art. 83 Prawa budowlanego bez dodatkowego wskazania podstawy do wyliczenia

dokładnej wysokości opłaty legalizacyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 49 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania ze względu na fakt, iż wskazane w postępowaniu naprawczym naruszenia dokonane przez skarżącego polegają na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz budowie lekkiej konstrukcji drewnianej stanowiącej rozbudowane wejście do budynku, które to nie mogły stanowić podstawy do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej na wskazanej podstawie prawnej;

- art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazana

przez organ odwoławczy w ślad za organem I instancji w zaskarżonym postanowieniu

samowola polegająca na zmianie użytkowania budynku, powinna prowadzić

do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej na tej podstawie, a nie jak uczynił to organ na podstawie art. 49 Prawa budowlanego;

- art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazana

przez organ w zaskarżonym postanowieniu samowola polegająca na budowie lekkiej

konstrukcji drewnianej stanowiącej rozbudowane wejście do budynku powinna

prowadzić do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej na tej podstawie, a nie jak

uczynił to organ odwoławczy w ślad za organem I instancji na podstawie art. 49 Prawa

budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" nakładające na inwestora A. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł w związku z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny łącznie z jego rozbudową, zlokalizowanego w miejscowości A, gmina A, na działce nr geodezyjny "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W okolicznościach niniejszej sprawy A. Z. złożył w dniu 24 sierpnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego zgłoszenie o zamiarze budowy budynku gospodarczego na działce "[...]" w A, gmina A. Starosta A wniósł sprzeciw od ww. zamierzenia inwestycyjnego, jednak uczynił to po terminie. Budynek gospodarczy posadowiony został zatem legalnie.

Na podstawie zaś protokołu z oględzin przeprowadzonych dnia 19 czerwca 2012r. organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny oraz jego rozbudowy.

W związku z tym właściwy organ wszczął procedurę legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409).

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z pkt 6 tego artykułu, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Natomiast stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59f Prawa budowlanego. Przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).

Na gruncie niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 19 listopada 2012r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nakazał wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego na dz. nr geod. "[...]" w miejscowości A, gm. A, wykonanych przez A. Z. oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia, w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, określonych dokumentów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny łącznie z jego rozbudową.

Ostatecznie skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, a organ wydał kwestionowane postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł.

Należy zauważyć, że w sytuacjach gdy obiekty budowlane (ich części) realizowane są (lub zostały zrealizowane) z naruszeniem prawa, zastosowanie mogą mieć trzy alternatywne tryby postępowania. Stanowią one podstawę prawną doprowadzenia inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo przez rozbiórkę, w całości lub w części, albo przez legalizację, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Podkreślić należy, że tryby te wykluczają się wzajemnie, a zastosowanie jednej z tych procedur uzależnione jest od stanu faktycznego danej sprawy.

Przepisy art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę wspomnianej już wyżej legalizacji obiektu budowlanego (jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Regulacja zawarta w art. 49b tej ustawy będzie miała zastosowanie do takich stanów faktycznych, gdy: obiekt budowlany (jego część) jest budowany bez wymaganego zgłoszenia; obiekt budowlany (jego część) został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, lub w przypadku gdy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, obiekt budowlany, lub jego część, jest budowana lub została już wybudowana.

Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowią natomiast podstawę orzeczenia organów nadzoru budowlanego, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty te jednocześnie nie są budową, na co wskazuje sformułowanie "w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Aktualne pozostają bowiem rozważania zawarte w uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, w których wskazano, że skoro art. 50 ust. 1 dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (obecnie także art. 49b), to zakres tego przepisu nie nakłada się na zakres objęty art. 48 Prawa budowlanego. W hipotezie tego przepisu mieszczą się zatem przypadki: prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się również stosowanie art. 50 ust. 1 do sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 477 i powołane tam orzecznictwo).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się bowiem wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią budowę. Natomiast art. 50 tej ustawy będzie miał zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, jak: przebudowa, remont, rozbiórka obiektu budowlanego, gdyż te prace nie mieszczą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6.

Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji dokonane na gruncie niniejszej sprawy nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Jak już wspomniano dla prawidłowego wyboru trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma prawidłowe zakwalifikowanie rodzaju wykonanych prac budowlanych. Istotne jest również precyzyjne ustalenie kolejności i harmonogramu wykonanych prac oraz zweryfikowanie kiedy zostały one wykonane. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy wyłaniają się pewne rozbieżności co do czasookresu podjęcia i sfinalizowania niektórych prac związanych ze spornym budynkiem, będącym pierwotnie budynkiem gospodarczym. Ze zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego dokonanego przez A. Z. pismem z dnia 23 sierpnia 2007r. oraz z jego wyjaśnień wynika, że budynek gospodarczy oraz taras wokół tego budynku nie zostały wybudowane jednocześnie. Budynek gospodarczy powstał bowiem w 2008r., a taras posadowiono w 2011r. Organy natomiast przyjęły, że w 2011 r. skarżący dokonał rozbudowy w/w budynku oraz zmienił sposób użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny. W ramach jednej inwestycji dokonano również zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Rozbudowy dokonano o część drewnianą (3,62m x 4,78m) oraz zadaszony taras wysunięty od strony zachodniej i południowej o wymiarach 11,80mx5, 11mx4,78mx2,88mx7mx 2,23 m.

Organy nie wyjaśniły jednak precyzyjnie sekwencji kolejnych zdarzeń związanych ze sporną inwestycją. Tym samym zaniechano ustalenia kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego i nie wyjaśniono czy nie miało to miejsca jeszcze przed rozbudową tego obiektu. Organ powinien również uzasadnić dlaczego wszystkie prace budowlane związane z rzeczonym obiektem zostały potraktowane całościowo jako jedna inwestycja. Tymczasem zupełnie nie rozważono tego, że ewentualnie wykonanie poszczególnych robót budowlanych w odstępach czasowych należałoby być może potraktować jako oddzielną inwestycję, co przecież ewentualnie mogłoby przełożyć się na różną kwalifikację prawną wykonanych kolejno robót. Tym samym organ zaniechał oceny kluczowej kwestii dla prawidłowego określenia trybu legalizacji inwestycji, to jest tego czy doszło do faktycznej rozbudowy budynku wymagającego pozwolenia na budowę, czy też miała miejsce jedynie zmiana sposobu użytkowania takiego budynku, a dopiero później rozbudowa. Jak wskazuje bowiem skarżący dopiero później doszło do budowy lekkiej konstrukcji drewnianej spełniającej w istocie funkcję ganku. Niejasność co do kolejności tych zdarzeń potwierdza również sentencja postanowienia organu I instancji, w której sformułowano postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej "w związku z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego łącznie z jego rozbudową".

Prawidłowe ustalenie wspomnianych wyżej okoliczności oraz określenie precyzyjnej kolejności zdarzeń, tj. kolejnych etapów budowy oraz zmiany sposobu użytkowania, pozwoliłoby dopiero na właściwe określenie trybu legalizacji takiej inwestycji, a co za tym idzie ustalenie prawidłowej opłaty legalizacyjnej. Sam fakt zaś przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z rozbudową w zabudowie zagrodowej, nie oznacza, że taka zmiana sposobu użytkowania i rozbudowa miały miejsce w tym samym czasie. Wspomniana decyzja potwierdza jedynie rodzaj inwestycji oraz ustala warunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie rzeczonej inwestycji w zgodzie z przepisami szczególnymi.

Twierdzenia zaś pełnomocnika organu zaprezentowane na rozprawie przed Sądem w dniu 7 lipca 2015r., jakoby zakres dokonanych robót wykluczał zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie są wystarczająco uzasadnione. Skoro zaś sporna inwestycja rozpoczęła się od legalnego posadowienia budynku gospodarczego, to zasadne było również rozważenie kwestii legalizacji dokonanych prac w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwe zakres kluczowych okoliczności, istotnych dla prawidłowej kwalifikacji spornej inwestycji do odpowiedniego trybu legalizacji, nie został w wystarczającym stopniu wyjaśniony. Organ zobligowany jest do ich wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku.

Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.