Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 284/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania nagrody rocznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267) po rozpoznaniu zażalenia A. Z. na postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2013 r. [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]dotyczącej przyznania A. Z. nagrody rocznej za rok 2007 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. [...], postanowił utrzymać w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2013 r. [...]o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], wydanych w przedmiocie nagród rocznych za lata 1998-2007:

1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

9) decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...];

13) decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...].

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...].

Po rozpoznaniu odwołania A. Z. od powyższej decyzji, Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W wyniku skargi A. Z. na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz wskazał, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z urzędu powziął informację, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Olsztynie. Orzekające w sprawie organy Służby Więziennej w żaden sposób nie wyjaśniły tej kwestii, nie zwracając uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Skoro bowiem decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, winno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Co więcej, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, LEX nr 530338), w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...] pominęli ten aspekt sprawy, co ma znaczenie także w kontekście pozostałych decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wszak Sąd, rozpoznając sprawę, nie może tego rodzaju okoliczności domniemywać, ani też sprawdzać "po omacku", czy te rozstrzygnięcia także były poddane kontroli instancyjnej, ze skargą i skargą kasacyjną włącznie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 3 i art. 158 § 1 kpa, art. 196 ust. 1 i 2, art. 197 ust. 1 i 2 i art. 198 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 14, poz. 137):

I. odmówił stwierdzenia nieważności:

1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

9) decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...];

II. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...].

Odnosząc się natomiast do punktu II decyzji organ podał, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. została już poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W tej sytuacji należało zatem, zdaniem organu, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r.

Po rozpoznaniu odwołania A. Z. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 61a, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa:

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej punktu pierwszego;

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej punktu drugiego.

Następnie, w dniu [...]maja 2012 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 61a i art. 156 § 1 kpa, wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak [...].

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1357/12, w której skarżący wskazał, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. zarządzono połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1355/12 oraz sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1357/12, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/12, stwierdził nieważność punktu 2 zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji, uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał , że wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie zaś do art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Z powyżej cytowanych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem, prowadzonym na podobnych zasadach jak postępowanie w trybie zwykłym, jednak z kilkoma wyjątkami. Jednym z nich jest wskazanie w art. 157 § 1 kpa organu właściwego w sprawie, co wyznacza od razu właściwość instancyjną. W zależności od charakteru decyzji dotkniętej wadą nieważności – czy jest ostateczna czy nieostateczna – właściwy, jako organ nadzoru, będzie inny organ w strukturze administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz., Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r. str. 644 i nast.).

Należy jednak mieć na uwadze, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w II instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX nr 133659; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 253/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1026/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r., stosownie do treści art. 31 ust. 1 tej ustawy, przełożonymi właściwymi w sprawach osobowych funkcjonariuszy są:

1) Minister Sprawiedliwości – w odniesieniu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i zastępców Dyrektora Generalnego, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3;

2) Dyrektor Generalny Służby Więziennej – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 2, zastępców dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczych, a także komendantów ośrodków szkolenia i komendantów ośrodków doskonalenia kadr oraz ich zastępców;

3) dyrektorzy okręgowi Służby Więziennej – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w okręgowym inspektoracie Służby Więziennej oraz zastępców dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczych położonych na terenie działania tych dyrektorów okręgowych, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 1;

4) dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych, komendanci ośrodków szkolenia i ośrodków doskonalenia kadr – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w tych jednostkach organizacyjnych, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 oraz art. 43 ust. 1.

Ustęp 2 cytowanego przepisu 31 stanowi natomiast, że przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Stosownie zaś do art. 31 ust. 4 cyt. ustawy, od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej – odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji dyrektora aresztu śledczego rozpoznał wyższy przełożony, tj. dyrektor okręgowy Służby Więziennej, zatem nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako organ I instancji, od decyzji którego przysługiwało stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał dyrektor okręgowy Służby Więziennej, a następnie, po rozpoznaniu odwołania, decyzję w II instancji wydał Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Takie działanie organu niewątpliwie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji w zakresie ich punktów drugich.

Określone powyżej rozstrzygnięcia są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 926/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r. o sygn. akt SA/Łd 1833/95, publ. LEX nr 28964; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r. o sygn. III SA 2585/02, publ. LEX nr 148901). Stąd też w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji orzekająca tylko o uchyleniu decyzji organu I instancji, bez wyrażenia stanowiska organu odwoławczego, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Powyższe rozważania zachowują również aktualność w zakresie postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. Treść tego rozstrzygnięcia nie mieści się w wymienionym powyżej katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego. Co prawda organ odwoławczy słusznie zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej – została bowiem oparta o nieobowiązujący już w dniu orzekania przepis art. 157 § 3 kpa, jednak zaproponowane przez organ II instancji rozstrzygnięcie nie konwaliduje tego uchybienia, a wręcz wprowadza stronę w błąd.

Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. oraz postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. zawierają wady powodujące ich nieważność. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym i trzecim wyroku.

Odnosząc się natomiast do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie ich punktów pierwszych, należy wskazać, iż powodem takiego rozstrzygnięcia Sądu było naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje, wyraźnie wskazał na powzięcie z urzędu informacji o tym, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd podkreślił, że orzekające w sprawie organy Służby Więziennej w żaden sposób nie wyjaśniły tej kwestii (i to zarówno co do wskazanej przez Sąd, jak i co do pozostałych decyzji objętych wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności) i nie zwróciły uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeśli bowiem dana decyzja została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, winno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. W wyroku tym Sąd zaznaczył, że nie może tego rodzaju okoliczności domniemywać ani też sprawdzać "po omacku", czy objęte wnioskiem decyzje były także poddane kontroli instancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja, są zgodne z prawem.

Podkreślić należy że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zgodnie z art. 153 ppsa – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzecznictwie sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami piśmiennictwa, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji znajduje potwierdzenie w zasadzie ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu.

Działanie organu w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił w niniejszej sprawie, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej.

Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się A. Z. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstawie.

Z uwagi na podniesioną już wcześniej specyfikę postępowania nadzorczego, będącego nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada jedynie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpatruje sprawy ponownie merytorycznie i nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, jako chybiony jawi się zarzut skargi dotyczący nieobiektywnego i nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego, a nadto ograniczenia czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych.

W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję, zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IISA/Wa 135512.

Rozpoznając wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii związanej z faktem, który z organów jest właściwy, w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji.

Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja została poddana kontroli instancyjnej, dlatego właściwym do stwierdzenia ich nieważności jest Dyrektor Generalny Służby Więziennej, ponieważ Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], dotycząca przyznania nagrody rocznej za rok 2007, w wyniku wniesionego odwołania decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. została utrzymana w mocy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt IISA/OI 420/08 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Zgodnie z wytycznymi Sądu, organ wniosek A. Z. z dnia [...] lipca 2010 r. z urzędu potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. i w opacie o powyższe prawidłowo ustalił właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Skoro przedmowie decyzje były poddane kontroli sądu administracyjnego, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. NSA i WSA 2010/2/18, LEX nr 530338) w której uznano że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 ppsa .

Wobec tego , że art. 157 par 3 ppsa, został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r., organ prawidłowo na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 ppsa wydał postanowienie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł. jak w sentencji.