Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 685/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 486/13 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 23 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2009 w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2013 r., w punkcie 2/ stwierdził, że decyzje nie mogą być wykonane w całości, w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na 2009 r. działki rolne oznaczone literami E (powierzchnia 2,60 ha), K (powierzchnia 0,10 ha), L (powierzchnia 2,01 ha), oraz część działki rolnej oznaczonej literą D (TUZ - powierzchnia 5,29 ha), o łącznej powierzchni równej 10,00 ha.

Ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ odwoławczy oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i ustalił powierzchnię wnioskowaną i stwierdzoną działek rolnych następująco: powierzchnia deklarowana - 7,40 ha; powierzchnia stwierdzona - 6,88 ha; powierzchnia uwzględniona - 6,88 ha. Podczas kontroli stwierdzono w przypadku działki L powierzchnię użytków rolnych 1,49 ha, podczas gdy deklarowana powierzchnia na tej działce wynosiła 2,01 ha.

Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 368/74 z 23 grudnia 2006 r. ze zm.), jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach środka związanego z obszarem przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o zatwierdzony obszar powiększony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

W ocenie organu II instancji wszystkie ustalenia dokonane w odniesieniu do ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 118 są prawidłowe. Ustalenia powierzchni oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego.

T. J. wniósł skargę do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w B., w której po raz kolejny kwestionował pomiar działki oznaczonej literą L i wskazał, że przesłał do organu rysunek działki i swoje obliczenia z których wynika inna powierzchni działki, niż ta przyjęta przez organy w obu decyzjach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż spór w sprawie dotyczy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) działki rolnej L położonej na działce nr ewidencyjny 118, stanowiącej podstawę obliczania płatności w odniesieniu do zadeklarowanych przez skarżącego obszarów. Skarżący konsekwentnie zarówno w odwołaniu od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w S., jak i w skardze złożonej do Sądu kwestionuje prawidłowość pomiarów PEG działki rolnej L, dokonanych w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych w oparciu o ortofotomapę, podważających ich wiarygodność.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego obowiązany jest nie tylko w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale z uwagi na przesuniecie ciężaru dowodowego na wnioskodawcę także uwzględnić wnioski składane przez niego, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W przypadku wystąpienia rozbieżności powierzchni spornej działki oznaczonej symbolem L w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) ustalonego przy wykorzystaniu narzędzi informatycznych, podnoszone w odwołaniu, do którego dołączono sporządzony przez skarżącego szkic działki, na który naniesiono pomiary działki dokonane przez skarżącego, organ administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinien podjąć kroki, które pozwoliłyby na zweryfikowanie pomiarów dokonanych na podstawie ortofotomap.

W ocenie WSA w B. pominięcie dołączonego do odwołania z [...] kwietnia 2013 r. szkicu działki na którym skarżący naniósł pomiary działki dokonane przez siebie w terenie oraz wniosku o ponowne zbadanie i obliczenie powierzchni PEG działki rolnej L, świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podsumowując wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania pomiarów spornej działki w ramach kontroli na miejscu w celu zweryfikowania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) ustalonego przy wykorzystaniu narzędzi informatycznych.

II

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 237 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), poprzez uznanie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie uwzględnienie wniosku strony o ponowne zbadanie i obliczenie powierzchni PEG działki rolnej oraz pominięcie dołączonego do odwołania z dnia [...] kwietnia 2013 r. szkicu działki, na którym strona naniosła pomiary działki dokonane przez nią w terenie,

- art. 141 § 4 lit. c p.p.s.a. poprzez nie sprecyzowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

Na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

- art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), przez przyjęcie, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. miał obowiązek przeprowadzenia z urzędu dodatkowego dowodu w postaci kontroli na miejscu, na okoliczność ustalenia powierzchni PEG działki rolnej ujętej we wniosku strony,

- art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), przez niezastosowanie tego przepisu w rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy,

- art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), przez przyjęcie, że przepis ten obligował Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. do przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci kontroli na miejscu, na okoliczność ustalenia powierzchni PEG działki rolnej ujętej we wniosku strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odniósł się do postawionych zarzutów.

T. J. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany określonymi przez kasatora zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem i kontroluje jedynie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej w sposób w niej określony.

Należy zauważyć, iż środek odwoławczy w rozpatrywanej sprawie zawiera zarówno zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty podniesione przez kasatora sprowadzają się jednak w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego, iż organ rozpatrując wniosek T. J. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dopuścił się naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż nie wziął po uwagę dołączonego do odwołania szkicu na którym skarżący naniósł dokonane przez siebie w terenie pomiary działki oraz wniosku skarżącego o ponowne zbadanie i obliczenie powierzchni PEG działki rolnej oznaczonej literą L.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż powyższy zarzut jest niezasadny a stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazane w zaskarżonym wyroku odpowiada prawa.

Odnosząc się do postawionego zarzuty podkreślić należy, iż w myśl art. 21 ust. 1 omawianej ustawy o wsparciu z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355).

Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organu, skarżący domagał się przeprowadzenia kontroli na miejscu celem określenia powierzchni działki uprawniającej go do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej i tym samym wskazał jakie jego zdaniem dowody mogą świadczyć o błędnym pomiarze przedmiotowej działki. Żądając przeprowadzenia wskazanych w dowołaniu czynności, tj. ponownego przeprowadzenia pomiaru działki – lecz nie za pomocą dotychczasowych metod - skarżący wywiązał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku udowodnienia faktu z którego wywodzi skutki prawne. Organ w takim przypadku, w związku z tym, iż skarżący nie zgadzał się z pomiarami dokonanymi przy wykorzystaniu dostępnych narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa i dane LPIS/GIS, powinien dokonać przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tym bardziej, iż skarżący do odwołania dołączył szkic na podstawie którego oparł swoje twierdzenia.

Podkreślenia wymaga równie to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy - jakkolwiek ma charakter procedury obligatoryjnej - to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Skarżący w odwołaniu poddał w wątpliwość pomiary wykonane za pomocą wyżej wskazanych instrumentów, a organ mimo wniosku strony nie przeprowadził pomiarów działki podczas kontroli na miejscu czym naruszył art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.