Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1305/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 102, art. 362
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Gminę Miasto S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] marca 2011 r. Decyzją tą nałożono na wyżej wymienioną skarżącą obowiązek przywrócenia powierzchni ziemi (środowiska gruntowego) - terenu położonego przy ul. [...] w S. w obrębie działki o nr [...] - do stanu właściwego, tj. zgodnego z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w części dopuszczalnych stężeń dla gruntów grupy "C" do 31 grudnia 2012r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi, które powstało ponad 10 lat temu. Do tego rodzaju szkód ma zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej zwanej: ustawą o zapobieganiu szkodom), w myśl którego do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie: u.p.o.ś.), w brzmieniu dotychczasowym, obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi. Wyjątkiem od tej ogólnej zasady jest sytuacja, w której władający wykaże spełnienie dwóch przesłanek, to jest że:

- zanieczyszczenie gruntu spowodował inny podmiot, przy czym władający musi ten podmiot wskazać,

- zanieczyszczenie zostało dokonane po dniu objęcia władania przez obecnego władającego.

W ww przypadku zobowiązanym do rekultywacji będzie ów wskazany przez władającego sprawca (art. 102 ust. 2 u.p.o.ś.).

Możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji przewiduje również art. 102 ust. 4 u.p.o.ś.

Stosownie do art. 3 pkt 44 u.p.o.ś. przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W ewidencji oprócz właściciela wpisuje się użytkownika wieczystego gruntów, nie wpisuje się natomiast dzierżawcy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Generalny Dyrektor, na podstawie materiału dowodowego sprawy, stwierdził że władającym powierzchnią ziemi jest Gmina Miasto S. W ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] nie ujawniono żadnego innego podmiotu władającego powierzchnią ziemi poza Gminą Miasto S., co również znajduje potwierdzenie w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek.

W świetle powyższego organ odwoławczy nie podzielił stwierdzenia skarżącej, iż w sprawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 102 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś., gdyż sytuacja, o której mowa w przywołanej normie może zajść jedynie w przypadku, który przewiduje art. 102 ust. 2 u.p.o.ś. Wskazane przepisy mogłyby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której sprawca zanieczyszczenia funkcjonowałby w obrocie prawnym, prowadziłby działalność w chwili prowadzenia postępowania w sprawie zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Natomiast nie można przyjąć, że koszty rekultywacji zanieczyszczonego gruntu ponosiłby sprawca zanieczyszczenia, wobec którego ogłoszono upadłość. Z akt sprawy wynika bowiem, że P. Sp. z o.o. - użytkownik działki nr [...] - w 2000 r. przekształcił się w spółkę akcyjną, wobec której przed dniem 30 kwietnia 2007 r. ogłoszono upadłość. Dalej organ wskazał, iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania także art. 102 ust. 4 pkt 2u.p.o.ś., który odnosi się do sytuacji, w których nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji lub gdy egzekucja okazała się bezskuteczna. Aby móc wszcząć postępowanie egzekucyjne musi istnieć rzeczywisty adresat aktu administracyjnego np. decyzji, który został tym aktem zobowiązany do podjęcia działań np. rekultywacji zanieczyszczonego terenu.

Ostatecznie Generalny Dyrektor stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności do skutecznego uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji. Zobowiązanym do rekultywacji zanieczyszczonego gruntu jest wyłącznie Gmina Miasto S. - jako władający powierzchnią ziemi.

Odnośnie zarzutów skarżącej, iż:

1) w zaskarżonej decyzji nie określono czynności jakie skarżąca winna dokonać w celu przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego - organ, przytaczając treść art 362 ust 2u.p.o.ś., stwierdził że literalne brzmienie powyższego przepisu daje organowi ochrony środowiska możliwość wydania decyzji, ale nie zobowiązuje organu ochrony środowiska wydającego ww decyzję do określania czynności mających na celu przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Biorąc pod uwagę powyższe, przywołany zarzut skarżącego należy uznać za bezzasadny;

2) organ pierwszej instancji nie uwzględnił ani też nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których odmówił uwzględnienia uwag skarżącego wniesionych pismami z 12 listopada 2010 r. i 14 marca 2011 r. organ uznał za nieuzasadniony, gdyż w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji znajduje się odniesienie do uwag wniesionych ww pismami, a nadto okoliczności w nich podniesione nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy;

3) co do braku możliwości zapoznania się z dokumentami wymienionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - organ wskazał, że dokumenty te były dostępne w siedzibie organu pierwszej instancji i przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ ten informował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do tego materiału skarżąca złożyła uwagi.

Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie podjęto wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrano i rozpatrzono wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Gmina Miasto S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 15 i art. 11 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy lecz skoncentrowanie się tylko na zarzutach odwołania, choć nie wszystkich,

- art. 80 w z art. 140 K.p.a. przez wydanie skarżonego orzeczenia bez przeprowadzenia ocen kompletnego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego wniosku, iż sprawcą zanieczyszczenia jest skarżący, mimo że organ odwoławczy ustalił, iż do zanieczyszczenia doszło prawdopodobnie 10 lat temu, w czasie gdy

posiadaczem zależnym nieruchomości przy ul. [...] była spółka P. SA,

- art. 84 § 1 w zw. art. 140 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego,

- art. 134 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, i umorzenia postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 102 ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji może wystąpić tylko wówczas gdy istnieje rzeczywisty adresat aktu administracyjnego, np. decyzji, który tym aktem został zobowiązany do podjęcia działań rekultywacji terenu,

- art. 102 ust. 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy powinien być zastosowany art. 102 ust. 4 pkt 2 tej ustawy,

- art. 362 ust. 2 u.p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ochrony środowiska, w decyzji wydanej na podstawie art. 362 ust. 1 u.p.o.ś., w której nakłada obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie jest zobowiązany do określenia czynności, które zmierzać będą do przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego.

Dalej skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnień czy uznał za udowodnioną wskazywaną przez skarżącego okoliczność, iż sprawcą zanieczyszczenia była spółka "P." S.A. w S. (oraz jej poprzednik prawny), która na skutek zakończonego postępowania upadłościowego została wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Gmina Miasto S. nie była podmiotem, który faktycznie korzystał z działki nr [...], albowiem oddała ją w posiadanie zależne najpierw spółce P. Sp. z o.o., która w 2000 r. przekształciła się w "P." SA, a obecnie korzysta z niej M. Sp. z o.o., która nabyła prawo do dzierżawy spornej nieruchomości. Na terenie działki [...] prowadzona była wytwórnia mas bitumicznych oraz znajdowały się zbiorniki, w których przechowywano substancje ropopochodne wykorzystywane do prowadzonej przez "P." działalności. Rodzaj prowadzonej na tym terenie przez wiele lat działalności oraz znajdujących się na nim urządzeń (zbiorników) koresponduje z rodzajem zanieczyszczeń ziemi jakie ujawniono w toku postępowania, a więc zanieczyszczeniami substancjami ropopochodnymi, co miał dodatkowo potwierdzić dowód z opinii biegłego zgłoszony w piśmie z 12 listopada 2010 r. W takiej sytuacji - w ocenie skarżącej - ziściła się przesłanka z art. 102 ust 2 u.p.o.ś., albowiem zanieczyszczenie ziemi, dokonane po dniu objęcia przez skarżącą władania, spowodował inny podmiot - wyżej wskazany, który powinien być adresatem obowiązku rekultywacji ziemi, a w razie braku takiej możliwości, organ wymieniony w art. 102 ust. 4 u.p.o.ś. (obecnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Organ zignorował obowiązek wyjaśnienia, czy w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego z art. 102 ust. 2 i 4u.p.o.ś. Przyjęty tok rozumowania organu co do niemożności zastosowania art. 102 ust. 4 u.p.o.ś. pomija przypadki gdy obowiązek rekultywacji powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji nakładającej taki obowiązek. Tak jak w niniejszym przypadku. Z tych też względów skarżący uważa, że dokonana przez organ drugiej instancji wykładnia art. 102 ust. 4 pkt 2 jest rażąco błędna.

Skarżąca uważa, iż organ odwoławczy dokonał tylko szczątkowej oceny materiału dowodowego, a nadto uwzględnił jako dowody, dokumenty których nie ma w aktach sprawy (chodzi o opinie o stanie środowiska z maja 1997 r,, zarządzenie pokontrolne WIOS w S. z [...] maja 1997 r., pismo "P." z 22 stycznia 1997 r., protokół z 17 marca 1998 r. w sprawie gruntu usuniętego z pojazdu składu oleju opałowego poddanego procesowi oczyszczania). Skarżąca w piśmie z 12 listopada 2010 r. wystąpiła bowiem z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z uwagi na konieczność uzyskania wiadomości specjalnych polegających na ustaleniu składu chemicznego ujawnionych zanieczyszczeń. Pominięcie tego dowodu pozbawiło skarżącą możliwości wykazania, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. Ponadto organ odwoławczy błędnie przyjął za organem pierwszej instancji, iż wniosek o nieprowadzeniu przez WIOS w S. kontroli skierowanych na badanie stanu zanieczyszczenia środowiska przy ul. [...], wynika z informacji uzyskanej z WIOS. W aktach postępowania brak jest bowiem wzmianki o tym, aby takową informację WIOS udzielił na żądanie organu I lub II instancji.

Ostatnim z zarzutów skargi, jaki skarżąca podniosła z ostrożności procesowej, jest zarzut dokonania przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 362 ust. 2 u.p.o.ś. W art. 362 ust. 1 ustawy posłużono się, sformułowaniem "może", z którego nie wolno wyprowadzać uznaniowości, ponieważ w przepisie art. 362 ust. 1 ustawy określono tylko, jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko. Ale jeśli któryś z niego zostanie wybrany, to organ administracji może odpowiednio do tego dopasować treść rozstrzygnięcia, a zatem określić, jakie obowiązki z tych wymienionych w art. 362 ust. 1 ustawy podmiot zobowiązany ma wykonać. W przypadku bowiem odniesienia się tylko do ogólnego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia taka decyzja byłaby bardzo trudna do wykonania. Uwaga ta przede wszystkim dotyczy ewentualnego postępowania egzekucyjnego w przypadku braku dobrowolnego jej wykonania. Obowiązek o charakterze niepieniężnym (a takim jest ten omawiany), aby mógł być wykonany w trybie ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji winien być precyzyjnie określony. Tymczasem organ usankcjonował fakt, iż w sentencji decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie wskazano jakie konkretnie czynności ma wykonać skarżący, które zmierzałyby do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Brak uszczegółowienia rodzaju czynności, które mają być wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 637/09. Wyrokiem tym uchylono decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2009r. Okoliczność ta oznacza, iż organ administracji rozpoznający sprawę po wyroku Sądu Administracyjnego uchylającym ww decyzję - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

W powołanym wyroku Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi, które powstało prawdopodobnie ponad 10 lat temu i do tego rodzaju szkód ma zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), na podstawie którego stosuje się przepisy ustawy Prawo o ochronie środowiska w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym, ochronę powierzchni ziemi regulowała w dziale IV. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z akt administracyjnych wynika, że działka, na której wystąpiło zanieczyszczenie gruntu była i jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w postaci umów najmu i dzierżawy. Świadczy to, że w ewidencji gruntów może być wpisany obok właściciela inny podmiot jako władający gruntem. Jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem, to zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska za władającego powierzchnią ziemi rozumie się podmiot ujawniony jako władający. Skoro sam organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie, niezależnie od tego kto je spowodował, to wydaje się, że okoliczność ta nie jest bez znaczenia w sprawie. Ma wpływ na ustalenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji zanieczyszczonego gruntu i czyni taki podmiot stroną w sprawie. Zdaniem ówczesnego orzekającego Sądu w sprawie nie zostało wyjaśnione - kto obecnie jest władającym powierzchnią ziemi, na której wystąpiło zanieczyszczenie gruntu. Nadto Sąd zauważył, iż głównym zarzutem podniesionym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jest zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 102 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 u.p.o.ś., które w ocenie skarżącego dają mu skuteczną podstawę do uchylenia się od obowiązku rekultywacji. Jednakże organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego czym uchybił wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Ostatecznie Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem powyższych uwag.

W świetle powyższego organ rozpoznający sprawę - powinien mieć na względzie podniesioną wyżej okoliczność i fakt związania - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedstawionym wyżej orzeczeniu Sądu.

W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak również powołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Jak już zostało powiedziane wyżej i przesądzone zanieczyszczenie, które stwierdzono na działce [...] w 2007r. powstało ponad 10 lat temu i doszło do zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi. Z akt sprawy i ustaleń organów wynika, iż działka [...] od 1991 r. jest własnością skarżącej; w latach 80 - tych na przedmiotowym terenie działało [...] "P." w S., dla którego organem założycielskim był Prezydent Miasta S.; na mocy uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] lipca 1991 r. Przedsiębiorstwo to zostało postawione w stan likwidacji w celu jego prywatyzacji przez przekazanie majątku na czas oznaczony do odpłatnego korzystania spółce działającej pod nazwą [...] "P." Sp. z o.o.; w roku 2000 przedsiębiorstwo przekształciło się w Spółkę Akcyjną, której przed dniem 30 kwietnia 2007r. ogłoszono upadłość; na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 2006r. syndyk masy upadłości "P." S.A. w S. sprzedał M. Sp. z o.o. w S. zorganizowaną część "P." S.A. m. in. w postaci praw upadłego wynikających z dzierżawy części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasto S.; sprawcą zanieczyszczenia było [...] "P." Sp. z o.o. w S., które od 1998r. dzierżawiło od Gminy Miasta S. zanieczyszczony teren i które następnie przekształciło się w Spółkę Akcyjną, której ogłoszono upadłość.

Z racji tego, iż działka, na której wystąpiło zanieczyszczenie była i jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, zadaniem organu odwoławczego - stosownie do przytoczonych wyżej wytycznych Sądu - było ustalenie podmiotu obecnie władającego przedmiotowym gruntem. Organ odwoławczy, stosując się do wytycznych Sądu, zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 3 pkt 44 u.p.o.ś., przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej z 11 sierpnia 2010r. oraz odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr [...], organ ustalił, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto S. W ewidencji gruntów i budynków dla ww działki nie ujawniono żadnego innego podmiotu, który władałby powierzchnią ziemi poza skarżącą. Zatem ostatecznie uznano, iż władającym działką nr [...], czyli powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie jest Gmina Miasto S.

Dalej, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009r., należy powtórzyć, iż do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007r. - stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie [(Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o zapobieganiu szkodom] - stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Ustawą zmienianą w art. 32 ustawy o zapobieganiu szkodom była ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie: u.p.o.ś.):

- ust. 1 - władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2 - 5, do przeprowadzenia ich rekultywacji,

- ust. 2 - jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie,

- ust. 3 - jeżeli zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą,

- ust. 4 (w zw. z art. 3 pkt ust. 4 u.p.o.ś.- starosta (prezydenta miasta na prawach powiatu) dokonuje rekultywacji, jeżeli:

1) podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi, pozwalającymi na jej przeprowadzenie, lub

2) nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna, lub

3) zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu nastąpiło w wyniku klęski żywiołowej.

Przytoczony przepis w ust. 1 formułuje zasadę, iż władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do przeprowadzenia jej rekultywacji (ust. 1). Natomiast w pozostałych ustępach, tj. ust. 2 - ust. 4, przewiduje możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji.

W niniejszej sprawie, z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy, prawidłowo uznano, iż żaden z przypadków przewidzianych w art. 102 ust. 2-4 u.p.o.ś., który dawałby podstawę do uwolnienia się skarżącej - jako władającej powierzchnią ziemi (działką nr [...]), na której wystąpiło zanieczyszczenie - od obowiązku jej rekultywacji nie może znaleźć zastosowania. Należy zgodzić się z organem, iż zastosowanie art. 102 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. w niniejszej sprawie można byłoby rozwalać tylko wówczas gdyby sprawca zanieczyszczenia w chwili prowadzenia postępowania w sprawie zanieczyszczenia ziemi prowadził dotychczasową działalność gospodarczą, funkcjonował w obrocie prawnym. Tymczasem sprawcę zanieczyszczenia, tj. spółkę z o.o. "P." przekształcono w spółkę akcyjną i przed wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom, tj. 30 kwietnia 2007r., ogłoszono przypadek, który przewiduje art. 102 ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś., zachodzi wówczas gdy doszło do wydania aktu administracyjnego, którym nałożono na określony podmiot obowiązek rekultywacji, a następnie zachodzi sytuacja uniemożliwiająca wszczęcie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo prowadzona już egzekucja okazuje się bezskuteczna. Zatem również w tym przypadku musi istnieć podmiot, który spowodował zanieczyszczenie, na który nałożono obowiązek rekultywacji w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe dowodzi, iż Sąd nie podzielił po pierwsze zarzutu skargi, jakoby organ odwoławczy błędnie zinterpretował art. 102 ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom i nie zastosował w sprawie; po drugie zarzutu skargi, jakoby organ niewłaściwie zastosował art. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom zamiast art. 102 ust .4 pkt 4 u.p.o.ś jako że w sprawie obydwa wymienione przepisy ustawy prawo ochrony środowiska nie znalazły zastosowania. W kontekście powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, iż przyjęta przez organ interpretacja art. 102 § ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś pomija przypadki, gdy obowiązek rekultywacji powstaje z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji nakładającej taki obowiązek. Zaistnienie sytuacji związanej z obowiązkiem rekultywacji wynikającym z mocy prawa, nie oznacza, że prace rekultywacyjne prowadzone miałyby być w sposób dowolny. Zgodnie bowiem z dotychczasowym brzmieniem art. 106 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska, które następuje w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Przepisu tego zaś nie stosuje się już wówczas, gdy została wydana decyzja w trybie art. 362 u.p.o.ś. (art. 102 ust. 4 u.p.o.ś.). Z kolei w przypadku, na który powołuje się skarżący właściwy organ określa, w drodze decyzji, zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji (art. 108 u.p.o.ś.).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 362 ust. 2 u.p.o.ś., które miałoby wpływ na wynik sprawy. Takiego stopnia naruszenia powołanej normy nie wykazała również skarga. W tym względzie należy podkreślić, iż obowiązek rekultywacji powstaje ex lege i płynie wprost z art. 102 u.p.o.ś. Konkretyzacja tego obowiązku w decyzji administracyjnej - wydanej na podstawie art. 362 u.p.o.ś. - może mieć miejsce, gdy podmiot zobowiązany do rekultywacji nie zachowuje się zgodnie z obowiązkiem płynącym z mocy prawa. W oparciu o normę art. 362 ust. 6 u.p.o.ś. nałożenie obowiązków wynikających z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 art. 362 u.p.o.ś. może nastąpić również w stosunku do podmiotów władających powierzchnią ziemi, które nie oddziałują negatywnie na środowisko, jeżeli są zobowiązane do rekultywacji gruntu. Zgodnie z regulacją art. 362 ust. 6 u.p.o.ś. przepisy ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do władających powierzchnią ziemi korzystających ze środowiska, które nie oddziałują negatywnie na środowisko, jeżeli na zasadach określonych w ustawie są one obowiązane do rekultywacji powierzchni ziemi. Zatem w oparciu o 362 ust. 6 u.p.o.ś. obowiązek o charakterze rekultywacyjnym może być nałożony na władającego powierzchnią ziemi, który nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z mocy prawa, czyli płynącego wprost z art. 102 u.p.o.ś. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie i podmiotem, o którym mowa w art. 362 ust. 6 u.p.o.ś. jest skarżąca. W sprawie obowiązek rekultywacji powstał z mocy prawa, wprost bowiem z art. 102 ust. 1 u.p.o.ś. Natomiast wobec faktu, iż skarżąca jako podmiot zobowiązany do rekultywacji nie zachował się zgodnie z tym obowiązkiem, to obowiązek ten został skonkretyzowany w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 362 u.p.o.ś. Z przytoczonej treści ust. 6 art. 362 u.p.o.ś. wynika, iż do władającego powierzchnią ziemi, który nie oddziałuje negatywnie na środowisko, może znaleźć zastosowanie odpowiednio ust. 1 pkt 2 i ust. 3 - 5 art. 362 u.p.o.ś. Zatem na władającego powierzchnią ziemi, który nie wywiązuje się dobrowolnie z obowiązków wynikających wprost z art. 102 ust. 1 u.p.o.ś., organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego (czyli obowiązek unormowany w ust. 1 pkt 2 art. 362 u.p.o.ś.). Taki też obowiązek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącą decyzją z [...] marca 2011r., jako że nakazał jej przywrócenie powierzchni ziemi terenu położonego przy ul. [...] w S., w obrębie działki nr [...] do stanu właściwego, tj. zgodnego z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi w części dopuszczalnych dla gruntów grupy "C". Natomiast określenie w decyzji elementów wynikających z art. 362 ust. 2 u.p.o.ś. po pierwsze jest fakultatywne; po wtóre nie znajduje zastosowania w przypadku, który normuje ust. 6 art. 362 u.p.o.ś., albowiem przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania art. 362 ust. 2 u.p.o.ś. Zaś jego zastosowanie przez organ nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd również nie stwierdził, aby wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 80 i art. 84 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 134 § 1 pkt 2 K.p.a.,w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania po pierwsze należy wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera takiej normy jak art. 134 § 1 pkt 2 K.p.a. Istniejąca zaś regulacja art. 134 K.p.a. dotyczy stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania; po drugie nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję nie dokonując ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie przeprowadził wnioskowanego przez nią na etapie postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego, pozbawiając tym samym skarżącą wykazania, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, w konsekwencji nie ustalił sprawcy spornego zanieczyszczenia działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2011 r. organ ustosunkowując się do niemożności zastosowania w sprawie art. 102 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.o.ś., wyraźnie bowiem stwierdził, iż przepisy te mogłyby mieć zastosowanie w sytuacji, w której sprawca zanieczyszczenia funkcjonował w obrocie prawnym, prowadziłby działalność gospodarczą w chwili prowadzenia postępowania w sprawie zanieczyszczenia ziemi. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że "P." Sp. z o.o., użytkownik działki nr [...] (oczywista omyłka, gdyż właściwie winno być działki nr [...], gdyż ostatecznie zanieczyszczenie stwierdzono na wymienionej działce), w 2000 r. przekształciła się w Spółkę akcyjną, wobec której przed dniem 30 kwietnia 2007r. ogłoszono upadłość. Biorąc pod uwagę powyższe Generalny Dyrektor stwierdził, iż zobowiązaną do rekultywacji zanieczyszczonego gruntu jest Gmina Miasto S. - jako władająca powierzchnią ziemi. Nadto w sprawie zostało wskazane, iż zanieczyszczenie środowiska - działki nr [...] - substancjami ropopochodnymi zostało stwierdzone w raporcie i powstało przed 2007r., ponadto okoliczności te zostały już przesądzone w powołanym wyżej orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy nie przemilczał także zarzutu odwołania dotyczącego nieodniesienia się i nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji do uwag skarżącej zawartych w piśmie z 12 listopada 2010r. i 14 marca 2011r., w tym powołania biegłego, którego zadaniem byłoby ustalenie składu chemicznego ujawnionego zanieczyszczenia, co doprowadziłoby do ustalenia, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. W tym względzie organ wskazał, iż do uwag wniesionych w wymienionych pismach ustosunkował się organ pierwszej instancji i takie istotnie odniesienie znalazło się w treści decyzji z [...] marca 2011 r. W decyzji tej zostało m. in. powiedziane, iż nie wzięto pod uwagę wniosku skarżącej o powołanie biegłego na okoliczność wyżej opisaną, gdyż okoliczność ta wynika ze sporządzonego w 2007r. roku raportu. Oznacza to, iż organ nie skorzystał z możliwości jakie daje mu art. 84 § 1 K.p.a. I chociaż w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest w pełni przekonywujące, czyli nie do końca sporządzone zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., niemniej jednak uchybienie to Sąd ocenił w kategoriach naruszenia wymienionych przepisów w stopniu nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Dalej nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, iż organy rozpoznając sprawę oparły się na dowodach, takich jak: opinia o stanie środowiska gruntowego z maja 1997r., zarządzenie pokontrolne z [...] marca 1997r. (w skardze błędnie podano "maja"), pismo P. Sp. z o.o. z 22 stycznia 1997r. i protokół z 17 marca 1998r., których nie ma w aktach sprawy. Sąd zidentyfikował bowiem wymienione dokumenty w aktach administracyjnych sprawy, zatem bez wątpienia dokumenty te wchodziły w skład materiału dowodowego sprawy na podstawie, którego organy podjęły swoje rozstrzygnięcia. Z materiałem tym mogła zapoznać się skarżąca, jako że o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. była pouczana w trakcie postępowania administracyjnego (np. pismem z 28 października 2010r.). Wszystko to dowodzi, iż Generalny Dyrektor na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził prawidłowe wnioski i w rezultacie wydał rozstrzygnięcie, które nie narusza zastosowanych przepisów prawa w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a.

W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja nie narusza przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.