Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 621/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 lutego 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 41 art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.").

W § 1 uchwały w celu realizacji działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie Prezydent Miasta powołał Miejski Zespół Interdyscyplinarny.

Następnie w § 2 uchwały określono, że:

- Prezydent Miasta w drodze zarządzenia powołuje poszczególnych członków Zespołu na pisemny, imienny wniosek lub spośród przedstawicieli: Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Komendy Powiatowej Policji, Miejskiego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych, instytucji ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, Zespołów Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego, Prokuratury Rejonowej, innych podmiotów, niż określone w pkt a- h, a działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 2 ust. 1),

- Kandydaci do Zespołu powinni charakteryzować się nieskazitelnym charakterem i swym dotychczasowym zachowaniem dawać rękojmię prawidłowego wykonywania funkcji członka Zespołu (§ 2 ust. 2),

Do wniosku o powołanie w skład Zespołu należy dołączyć pisemną zgodę kandydata (§ 2 ust. 3)

- Każdorazowe powołanie bądź odwołanie członka Zespołu następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta (§ 2 ust. 4).

W § 3 uchwały określono, że Prezydent Miasta odwołuje członka Zespołu w przypadku:

- skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (§ 3 ust. 3),

- gdy członek Zespołu przestał spełniać wymogi, o których mowa w § 2 ust. 2, naruszył zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole lub nie uczestniczy regularnie w posiedzeniach Zespołu (§ 3 ust. 4).

W § 4 uchwały określono, że do zadań Zespołu należy między innymi integrowanie i koordynowanie działań jednostek wchodzących w jego skład oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, przede wszystkim poprzez: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

W § 5 uchwały określono, że do rozpatrywania indywidualnych przypadków Zespół tworzy grupy robocze, do zadań których należy przede wszystkim opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy, jak również rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, a także efektów tych działań (§ 5 ust. 1).

W § 6 uchwały postanowiono, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zaś w § 8 uchwały, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, ewentualne nieobecności członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta (§ 10) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w (§ 11).

Opisaną powyżej uchwałę zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z następującymi naruszeniami prawa:

- naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, w skrócie - "u.o.a.n.") w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez brak publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym Województwa, pomimo, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego;

- istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, w skrócie także jako - " z.t.p.") - poprzez uregulowanie w § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi podstawę odwołania członka zespołu, podobnie jak naruszenie zasady poufności danych lub nie uczestniczenia regularnie w posiedzeniach Zespołu, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności i jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a w świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa;

- istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 2 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez powtórzenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, oraz jakie rodzaje zadań należą do Zespołu, co zostało uregulowane w art. 9 b ust. 2 u.p.p.r.;

- istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 3 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez powtórzenie w § 5 zaskarżonej uchwały, jakie są zadania grup roboczych, co zostało uregulowane w art. 9b ust. 3 u.p.p.r.

- istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 13 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"- poprzez powtórzenie w § 6 zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.:

- istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez uregulowanie w § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, a ewentualne nieobecności członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu, podczas gdy nałożenie tych obowiązków (bezwzględny obowiązek uczestnictwa, a w razie niemożności uczestnictwa usprawiedliwienie) nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania Zespołu, które odnoszą się do kwestii organizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu złożonej odpowiedzi organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jej przepisy nie dotyczą znacznej części mieszkańców miasta oraz organizacji prywatnych czy przedsiębiorców, zatem nie dotyczą ogółu adresatów.

Według organu zaskarżona uchwala stanowi akt planowania będącym aktem prawa wewnętrznego przez co nie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jest niedookreślony, ponieważ ustawodawca stwierdził, że rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis nie określa jednak przyczyn odwołania z Zespołu, zaś fakt karalności członka zespołu interdyscyplinarnego powinien wykluczać z członkostwa w Zespole. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego powtórzenia w § 4 uchwały przepisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r. organ stwierdził, że powtórzenie tego przepisu w uchwale było zamierzone i miało na celu jego stałe przypominanie członkom zespołu w bieżącej pracy. Zauważono również, że kwestionowana uchwała w 2011 r. była poddana kontroli nadzorczej Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako - "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej (dalej -"Prokurator") poddał kontroli Sądu uchwałę Rady Miasta z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Skarga jest zasadna.

Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowi że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia takiego faktu (nieważności aktu) jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Jednak ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania sankcji nieważności. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 powoływana dalej jako "k.p.a.").

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności trzeba zgodzić się z Prokuratorem, że zaskarżona przez niego uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.

W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także kuratorzy sądowi czy przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie.

Niezależnie od powyższego trzeba również podzielić zarzut Prokuratora istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez uregulowanie w § 3 pkt 3 i 4 uchwały, że Prezydent Miasta odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, a także w przypadku gdy naruszył zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole lub nie uczestniczy regularnie w posiedzeniach Zespołu. Powyższe postanowienia uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

Zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy określa - wyłącznie - tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Kompetencja wynikająca z przedmiotowego przepisu dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych. Rada gminy nie została natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Może ona regulować tylko tryb powoływania i odwoływania członków tego Zespołu (procedurę). Tym samym § 3 pkt 3 i 4 uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Niezgodne z prawem są również postanowienia § 8 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, ewentualne nieobecności członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu. Postanowienia te w sposób istotny naruszają art. 9a ust. 15 ustawy i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p., gdyż przewidziana w nim regulacja nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do określenia warunków funkcjonowania zespołu.

Należało również podzielić zarzuty Prokuratora dotyczące istotnego naruszenia § 118 w zw. z § 143 z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 4, § 5 oraz § 6 uchwały następujących przepisów: art. 9b ust. 2, art. 9b ust. 3 i art. 9a ust.13 ustawy uznając, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał , że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie - Zasad techniki prawodawczej - traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)". W niniejszym przypadku zakres powtórzeń przepisów ustawy jest rozległy i nie sposób dopatrzeć się konieczności ich dokonania. Nie są one również uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały.

Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Podsumowując, ponieważ zaskarżona uchwala powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Nieważność uchwały dotyczy całości jako aktu prawa miejscowego, niezależnie od zasadności innych podnoszonych w skardze zrzutów, gdyż z powodu nieogłoszenia nie może wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (zob. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).