Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: par 1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 7 w zw. z art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 135 , art 153 , art 58 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] T. W. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w [...] oraz J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w [...] II. zarządza zwrot na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w [...] kwoty 500 zł (pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu; III. w uwzględnieniu skargi J. S. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. S. kwotę 997zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania K. P. oraz J. S., reprezentowanego przez pełnomocnika r.pr. W. B., od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr: [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia z wniosku Firma B, działającą przez pełnomocnika M. C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], budową zjazdu z działki nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.",

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Firma B, działającej przez pełnomocnika M. C., orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że opisana na wstępie decyzja jest kolejną decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, a następnie streścił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując że:

W dniu 3 sierpnia 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie postępowanie to zostało na wniosek inwestora zawieszone w dniu 8 lutego 2013 r., po czym w dniu 5 czerwca 2016 r., także na wniosek inwestora zostało podjęte.

Decyzją z dnia 25 października 2014 r., nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowalnego. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. H.-P. oraz J. S.. Decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie nastąpiła korekta wniosku inwestora dotycząca rezygnacji z zasilania gazowego na rzecz zasilania z sieci ciepłowniczej MPEC. Kolejna decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przez organ I instancji w dniu 17 października 2014 r., nr [...] Odwołanie od ww. decyzji wnieśli ponownie M. H.-P. oraz J. S.. Decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor oraz K. K.. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt: II SA/Kr [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. K. oraz oddalił skargę inwestora. W treści uzasadnienia podzielono część zastrzeżeń organu II instancji, które skutkowały uchyleniem decyzji z dnia 17 października 2014 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił zastrzeżeń organu odwoławczego, co do wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy, co do uwzględnienia w jego ustaleniu realizacji miejsc postojowych naziemnych oraz braku wystarczającego uzbrojenia terenu. W konsekwencji, Sąd wskazał na braki analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu.

W następstwie powyższego sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym czasie inwestor dokonał korekty nazwy zamierzenia budowlanego, jednak bez zmiany granic terenu inwestycji. Mając na uwadze wskazania Sądu, organ I instancji wydał decyzję opisaną na wstępie. W uzasadnieniu wskazano ponownie, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 i następne u.p.z.p. W toku postępowania sporządzono nową analizę architektoniczno-urbanistyczną i uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie – Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, Miejskiego Konserwatora Zabytków, ZIKiT w K., a także uzgodnienie Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego wraz z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dokonane poprzez tzw. "milczące uzgodnienie"). W ocenie organu I instancji, spełnione zostały także wszystkie przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a realizacja inwestycji w przyjętych wartościach poszczególnych parametrów wpisze się w okoliczny ład przestrzenny i nie wpłynie negatywnie na okoliczną zabudowę ul. [...]. W treści decyzji wskazano ponadto, iż przy ustalaniu warunków zabudowy organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie uwagi i zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazane w ww. wyroku.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł K. P., podnosząc, że inwestycja z uwagi na swój charakter powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a to z kolei skutkować powinno koniecznością pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie prowadzonego postępowania. Dalej wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez dopuszczenie odstępstw przy wyznaczeniu poszczególnych parametrów inwestycji, w szczególności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. W konsekwencji zarzucono przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 77, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze wskazane uchybienia odwołujący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponadto odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. W. B.. W uzasadnieniu odwołania wskazano na liczne naruszenia prawa materialnego oraz procesowego jakich – zdaniem odwołującego się – dopuścił się organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. W szczególności wskazano na błędnie wyznaczony obszar analizowany, którego granice zostały przyjęte zbyt szeroko bez dostatecznego uzasadnienia, co w ocenie odwołującego stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Dalej wskazano na niezgodne z obowiązującymi przepisami wyznaczenie poszczególnych parametrów inwestycji, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wraz z geometrią dachu. Ponadto zwrócono uwagę na nieuwzględnienie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez nieuwzględnienie opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r. Tym samym, zdaniem odwołującego, organ I instancji dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77, art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy w związku z czym wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. zatytułowanym jako "odpowiedź na odwołanie", inwestor odniósł się do wszystkich powyższych zarzutów, wskazując, iż są one bezpodstawne. W ocenie inwestora decyzja powinna być utrzymana w mocy, bowiem odpowiada ona prawu.

W dniu 15 listopada 2016 r. wpłynął wniosek pełnomocnika J. S., w przedmiocie zawieszenia postępowania przed organem II instancji, który to wniosek został rozpoznany postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 listopada 2016 r. pełnomocnik J. S. odniósł się do pisma inwestora z dnia 2 listopada 2016 r., podtrzymując swoje stanowisko odnośnie zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów do decyzji opisanej na wstępie.

W dniu 18 listopada 2016 r. K. K. nadesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 4 zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania działek sąsiednich.

Z kolei pismem, z dnia 22 grudnia 2016 r. pełnomocnik odwołującego – r.pr. W. B., poinformował organ odwoławczy, że od dnia 1 stycznia 2017 r. zamianie uległ adres kancelarii pełnomocnika, wskazując jednocześnie nowy adres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazało, że nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podając, że ostatni ze wskazanych przepisów wprowadza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, w celu zapewnienia ładu przestrzennego. Organ II instancji nadmienił przy tym, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy – zasada kontynuacji funkcji oznacza, iż nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Dodatkowo organ podkreślił, że sam sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie), w którym zawarto bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przytoczył treść § 3 ust. 1 oraz § 4-8 rozporządzenia, a także art. 60 ust. 4 u.p.zp., podając przy tym, że w niniejszej sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. B. N. posiadająca w świetle u.p.z.p. uprawnienia do sporządzania tego typu opracowań oraz projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ II instancji podkreślił, że jak wynikało ze sporządzonej analizy, teren inwestycji położony jest w północno-zachodniej części K. w rejonie ul. [...] i [...] (obie te ulice są drogami publicznymi). Na okoliczną zabudowę składają się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne, a także zabudowa usługowa. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma wątpliwości, że realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego polegająca na budowie 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie będzie stała w sprzeczności z funkcjami budynków, jakie obecnie istnieją na obszarze poddanym analizie. Natomiast przechodząc do szczegółowego analizowania sporządzonego opracowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności poddało ocenie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który został określony jako trzykrotna wartość frontu nieruchomości objętych wnioskiem. Mając na uwadze treść analizy oraz najbliższą zabudowę, w ocenie organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 rozporządzenia, zaś przyjęte rozwiązania dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego pozwolą w sposób kompleksowy odnieść się do najbliższej zabudowy i na podstawie istniejących budynków wyznaczyć w sposób prawidłowy parametry nowej zabudowy, bez ryzyka naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany został także w sposób właściwy naniesiony na załącznik graficzny decyzji oraz na mapy stanowiące załącznik analizy, a w związku z tym zarzuty odwołującego w tym przedmiocie należało uznać za bezpodstawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się uchybień w wyznaczeniu przez organ I instancji obszaru analizowanego. Z kolei, poddając ocenie wyznaczone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego parametry, organ odwoławczy stwierdził na wstępie rozważań, iż ich wartości znalazły uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, zaś realizacja inwestycji o określonych parametrach nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego w tym obszarze. Organ odwoławczy podkreślił ponownie, iż w trakcie poprzednio rozpatrywanej sprawy, jego wątpliwości budziły ustalenia analizy, które opisywały parametry istniejących w obszarze analizowanym budynków w sposób nie pozwalający na niewątpliwe ustalenie gabarytów nowej zabudowy, natomiast ponownie rozpatrując sprawę organ pozyskał nową analizę, która w ocenie organu II instancji w sposób kompleksowy, rzetelny i wyczerpujący opisywała zastany w okolicy ład urbanistyczny, tym samym stanowiła podstawę do ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy.

Przechodząc do omówienia poszczególnych parametrów z osobna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w zaskarżonej decyzji został ustalony w granicach 23,5% z tolerancją 0,5%, wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej w wartości nie mniejszej, niż 40 %, zaś wartości omawianego parametru w obszarze analizowanym były zróżnicowane i wahały się od 5 % (dz. nr [...]), do 99% (dz. nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji mając na względzie wniosek inwestora, a szczególności istniejące w obszarze analizowanym zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych wykazał, iż realizacja planowanego zamierzenia budowalnego w wartości 23,5% z tolerancją -/+ 0,5 (tj. 23%-24 %) nie zakłóci ładu przestrzennego na obszarze poddanym analizie. Szczegółowe metody działania organu I instancji zostały opisane, dlatego też zdaniem organu odwoławczego działania organu I instancji należało uznać za prawidłowe i należycie uzasadnione, a zatem wypełniające dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Tym samym, organ odwoławczy nie widział powodów do kwestionowania tychże ustaleń, a nadto podał, że poprzednio wskaźnik ten został ustalony w wartości od 24,25% do 30%, niemniej jednak uwzględniając zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2016 r., organ ponownie rozpatrując sprawę podkreślił, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy z całego obszaru analizowanego, wynosi 19%, jednakże z uwagi na istniejące zespołu budynków wielorodzinnych oraz znaczne przekształcenia urbanistyczne w okolicy ul. [...] zasadnym było wyznaczenie omawianego parametru w odstępstwie od treści § 5 ust. 1 rozporządzenia i jego określenie w zbliżonej wartości, tj. 23-24 %. Ponadto biorąc pod uwagę ustalenia osoby sporządzającej analizę organ odwoławczy nie dopatrzył się podstawy, aby kwestionować te wartości, a dodatkowo podkreślił, że wskaźnik wielkości zabudowy każdej z zabudowanych nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym został w sposób dokładny opisany, co znajdowało potwierdzenie w mapach z naniesionymi wartościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując te wartości potwierdziło, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna mieści się w intensywnie realizowanej zabudowie wielorodzinnej, której wskaźnik powierzchni zabudowy waha się od 22%-30%, zaś wartość wskaźnika określonego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego nawiązuje wprost do podobnej zabudowy wielorodzinnej z obszaru analizowanego, lecz także uwzględnia zabudowę jednorodzinną, zlokalizowaną najbliższej terenu inwestycji. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dopasował powierzchnię zabudowy terenu inwestycji do okolicznego stanu zagospodarowania. Jednocześnie organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień w wyznaczeniu powierzchni biologicznie czynnej, która określona została jako min. 40%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w analizie wskazano, iż określony w sposób szacunkowy wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym dla podobnie zabudowanych działek wynosił ok. 40% i taką wartość wskazano także we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też organ odwoławczy podał, że nie kwestionuje przyjętej przez organ I instancji wartości minimalnej tego wskaźnika i wskazał, iż znajduje on swe wystarczające uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Organ II instancji podkreślił przy tym, że sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dodał, że w granicy z dz. nr [...] (budynek nr [...]) wskazane jest uzupełnienie zieleni niskiej, zielenią wysoką.

Z kolei organ odwoławczy odnosząc się do ustalonej dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej podał, że organ I instancji wskazał, iż zasadnym jest ustalenie tego parametru w wartościach od 16 do 20 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Organ II instancji zaznaczył, że jak wynikało ze sporządzonej analizy, szerokość elewacji frontowych przy ul. [...] waha się od 11 m do 44 m, natomiast średnia omawianego parametru z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 19,77 m. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla budynków zlokalizowanych przy ul. [...] średnia szerokość elewacji frontowych wynosiła ok. 18,64 m, a dla budynków wyłącznie wielorodzinnych wartość ta wynosiła ok. 20,5 m. Organ odwoławczy nadmienił, że analogicznie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, każdy budynek w obszarze analizowanym został opisany także pod kątem posiadanego przez niego parametru szerokości elewacji frontowej, zaś organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż określenie omawianego parametru wyłącznie w sposób matematyczny byłoby oderwane od stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, stąd też zdecydował się on na wartość 16-20 m, przyjmując że jej górna granica to średnia dla budynków wielorodzinnych, pomniejszona o 20% (tj. do 16 m). Tym samym organ odwoławczy wskazał, że przy określeniu szerokości elewacji frontowej organ I instancji zastosował przepisy rozporządzenia dotyczące wyjątkowego sposobu wyznaczenia tych parametrów (odpowiednio § 6 ust. 2) i w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanki takiego działania ujawnił w sposób niewątpliwy w materiale dowodowym oraz należycie uzasadnił w treści decyzji. Dlatego też, organ II instancji nie widział podstaw do kwestionowania omawianego parametru i stwierdził, że jego wyznaczenie odbyło się zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego, także wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy i wyczerpująco uzasadnione, stosownie do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji podkreślił, że jak wynikało ze sporządzonego opracowania, przy wyznaczeniu wysokości elewacji frontowej wzięto pod uwagę zabudowę najbliżej zlokalizowaną terenu inwestycji, a ponadto Miejski Konserwator Zabytków w opinii z dnia 21 września 2012 r. (znak: [...]), wskazał, że wysokość inwestycji należy dostosować do dwóch budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że jak wynikało z przeprowadzonej analizy (na mapach nr [...] zostały wskazane wszystkie wartości parametru wysokości), budynek na dz. nr [...] posiada wysokość do szczytu kalenicy w wartości 14,5 m, natomiast budynek na dz. nr [...] posiada wysokość w wartości 7,5 m, zaś budynki te są zlokalizowane bezpośrednio przy ul. [...]. Z kolei, budynek na dz. nr [...] (przy północnej granicy terenu inwestycji) posiada wysokość w wartości 10 m. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane powyżej budynki stanowiły najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji po stronie ul. [...], natomiast średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych przy ul. [...] wynosiła ok. 9,5 m. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego określił parametry geometrii dachu w wysokości kalenicy do 11 m z tolerancją -/+ 1 m (dla wszystkich budynków realizowanych w ramach tego zamierzenia inwestycyjnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż ustalona wartość wysokości całkowitej jest pośrednia pomiędzy dwoma ww. budynkami stanowiącymi pierzeję ul. [...] – budynku na dz. nr [...] oraz nr [...] (14,5m +7,5m = 22m 72=11 m). Tym samym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uwzględnił zalecenie Miejskiego Konserwator Zabytków zawarte w opinii z dnia 21 września 2012 r., a nadto wskazał, że średnia z całego obszaru poddanego analizie to 11,14 m. Organ II instancji podkreślił, że w jednym z zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarto wskazanie wysokości górnych elewacji frontowych (gzymsu lub attyki) od strony ul. [...], w następstwie czego w treści opracowania zostały szczegółowo wskazane wartości omawianego parametru, przez co organ uzupełnił braki analizy wskazane w poprzedniej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że także w analizie podano, parametry zabudowy budynków wielorodzinnych, przy wysokości do okapu oraz szczytu kalenicy oraz geometrię dachów i na podstawie tych wartości zostały ustalone wartości paramentów wysokości planowanej zabudowy, zaś przyjęte wartości zostały w sposób wystarczający uzasadnione i znajdowały potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało również, że wniosek inwestora przewidywał wysokość 13 m do szczytu kalenicy, lecz taka wysokość, mając na uwadze okoliczną zabudowę nie mogła zostać ustalona.

Z kolei odnosząc się do linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że została ona określona na podstawie § 4 pkt 2 rozporządzenia w odległości 6 m od działki drogowej nr [...], tj. ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzednio rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się również uchybień w tym zakresie, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który nie dostrzegł nieprawidłowości w wyznaczeniu linii zabudowy w takiej wartości. Tym samym zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołującego J. S. także w tym zakresie.

Organ odwoławczy w nawiązaniu do wszystkich wymienionych powyżej wartości ustalonych dla planowanego zamierzenia budowlanego parametrów wskazał że w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwych odstępstw od generalnych reguł. Podkreślił bowiem przy tym, że gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Zdaniem organu II instancji, sytuacje nietypowe pojawiają się w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Dlatego też, zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], a sama inwestycja została pozytywnie zaopiniowania przez ZIKIT (opinia z dnia 12 czerwca 2013 r., znak: [...]). Zdaniem organu odwoławczego, dla inwestycji ustalono w sposób prawidłowy również ilość miejsc parkingowych, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Dodatkowo inwestor na etapie prowadzonego postępowania przedłożył wszystkie dokumenty poświadczające zapewnienie inwestycji wystarczającego uzbrojenia w media, tj. energię elektryczną, odprowadzenie ścieków oraz dostępu do bieżącej wody. Organ II instancji wskazał, że decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie decyzja objęta odwołaniem zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny do analizy zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślił także, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji.

W odpowiedzi na podniesione przez odwołującego zarzuty koncentrujące się na uchybieniach przeprowadzonego postępowania związanych z ochroną przyrody, organ II instancji uznał je za bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło bowiem, że na etapie prowadzonego postępowania nie było potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, gdyż zamierzenie budowalne nie mieściło się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zarówno zawsze jak i potencjalnie), zamieszczonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji nie znajdował się w terenie jakiegokolwiek parku krajobrazowego, jak i jego otuliny, a ponadto na terenie inwestycji nie występowały podlegające ochronie formy przyrody. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 20 września 2012 r. (znak: [...]), której wskazania i warunki zawarł następnie w całości w treści decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadmieniło przy tym, że w decyzji wskazano na treść opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r. (znak: [...]), której treść również została zamieszczona w uzasadnieniu objętej odwołaniem decyzji, a w szczególności organ I instancji wskazał na ww. opinię w załączniku nr [...] – "Warunki zabudowy" przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że jednym ze wskazań Konserwatora była właśnie konieczność dopasowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji z uwagi na zabytkowe sąsiedztwo terenu inwestycji. Stąd też organ II instancji nie znalazł podstaw do uznania zarzutów odwołania w tym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny wskazało, że analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, przez osobę do tego uprawnioną, na odpowiednich w skali mapach, a jej ustalenia były niewątpliwą przesłanką do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto zdaniem organu odwoławczego każdy z wyznaczonych parametrów został dokładnie opisany, wraz z uzasadnieniem przyjętych wartości oraz odwołaniem się do stanu zagospodarowania okolicznych nieruchomości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, na jego etapie uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz ustalił w sposób prawidłowy krąg stron postępowania. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy terenu była pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i choć wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę to nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia prac budowlanych, gdyż określa ona tylko rodzaj inwestycji, parametry techniczne, wymagania oraz warunki jakim powinna ona odpowiadać – w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem organu II instancji, inwestor nie musi legitymować się prawem do terenu objętego warunkami zabudowy, a o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może wystąpić kilka niezależnych podmiotów. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga też sprawy szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu na działce, gdyż dopiero organ administracji architektoniczno-budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Stąd też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podkreśliło, że jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości u. [...] w K. oraz J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości u. [...] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), w zw. z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, który określa granice otuliny [...] Parku Krajobrazowego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, pomimo, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje garaże i parkingi samochodowe na potrzeby inwestycji, które mogą przekraczać powierzchnię 0,2 ha i jako znajdujące się w otulinie parku krajobrazowego powinny zostać w tym zakresie zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która dopuszcza odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, opierając się na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, gdyż dokonano w niej dowolnego doboru parametrów z poszczególnych działek sąsiednich, tak aby maksymalnie dopasować je do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie zastosowanie odstępstw jest w tym przypadku nieprawidłowe, ponieważ nie prowadzi do zachowania ładu przestrzennego;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej inną niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, podczas gdy uzasadnienie i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, na której opiera się organ odwoławczy, są w tym zakresie wadliwe, ponieważ zamiennie i dowolnie dobrano w niej parametry wysokości, mieszając pojęcia "wysokość planowanego budynku", "wysokość inwestycji", "wysokość do szczytu kalenicy", "wysokość budynku", "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej", a nadto jest ona nie w pełni zgodna z zaleceniami Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartymi w opinii z dnia 21 września 2012 r.;

4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku poczynienia ustaleń dotyczących granic otuliny [...] Parku Krajobrazowego, zawartych w załączniku nr [...] do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r., co mogło mieć wpływ na naruszenie przepisów prawa materialnego szczegółowo opisanych powyżej w pkt 1.

Z kolei skarżący J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, wiążących w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności rzutujących na ocenę prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] (znak: [...] [...]) z dnia 8 sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a w szczególności ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul. [...] i 16 sąsiadujących z terenem inwestycji;

3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie czy i w jaki sposób ustalone warunki zabudowy uwzględniają kontekst miejsca i zabytkowe sąsiedztwo planowanej inwestycji stosownie do opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r.;

4) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wadliwie ustalonego obszaru analizowanego znacząco powiększonego niezgodnie zasadami jego wyznaczania, wyłącznie celem umożliwienia uwzględnienia wniosku inwestora i naruszeniem założenia umiaru i równowagi pomiędzy wolnością zagospodarowania terenu a ograniczeniami, które nie powinny być naruszone i które stanowią minimalne wymogi kształtowania przestrzeni w sposób uporządkowany, bez uwzględnienia sąsiedztwa i bliskości w znaczeniu urbanistycznym, z naruszeniem czytelnych i uporządkowanych relacji, tworzących ład przestrzenny;

5) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wadliwie ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dopasowanego wyłącznie do zabudowy wielorodzinnej, przekraczającego znacząco średni wskaźnik zabudowy (i tak już zawyżony) i ignorującego najbliższe zabytkowe sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej bez wskazania uzasadnienia dla takiego odstępstwa;

6) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wskaźnika wielkości zabudowy wyznaczonego w sposób nieprecyzyjny jako "wielkość 23,5% – z tolerancją +-0,5 %";

7) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem budynków, które nie powinny być punktem odniesienia, skupieniem się wyłącznie na szerszych elewacjach frontowych i całkowitym pominięciem szerokości elewacji budynku przy ul. [...], znajdującego się na sąsiedniej działce [...];

8) § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie wadliwie wyznaczonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z sąsiedniej zabytkowej zabudowy, w szczególności znajdującej się na dz. nr [...] w sposób błędnie odwołujący się do całkowitej wysokości budynków zamiast do wysokości elewacji budynków i wskutek błędnego przyjęcia średniej wysokości elewacji frontowych jako wysokości 11 m (podczas, gdy ich średnia wysokość to 6,25 m) i w efekcie błędne uznanie za dopuszczalną zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej aż o 8,5 m wyższej niż elewacja sąsiedniego zabytkowego budynku przy ul. [...];

9) § 7 ust.1, 2, 3 i 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie błędnego określenia samej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a po części nie określenia jej w ogóle (określenia maksymalnej wysokość kalenicy, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), zaaprobowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nieprecyzyjnie określonej jako "11 m +/- 1 m" oraz określenie tej wielkości jako maksymalnej, podczas, gdy określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne, a nadto w przypadku budynku, którego kalenica zwrócona ma być równolegle do frontu działki z błędnym wskazaniem jedynie, że poziom okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu, tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenic, bez określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach z poprzestaniem na nieprecyzyjnych i niejasnych wskazaniach w zakresie poziomu okapu połaci dachowych;

10) § 8 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie błędnego określenia warunków zabudowy dotyczących geometrii dachu, bez ustalenia kąta nachylenia i wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a nadto dopuszczenie do realizacji lukarn z płaskimi zadaszeniami wyłącznie o dwa podobne budynki bez należytej analizy całego obszaru i bez uwzględnienia kontekstu miejsca i zabytkowej sąsiedniej zabudowy, sprzecznie z założeniem harmonii, kompozycji i ochrony zabytkowego charakteru sąsiednich budynków.

W uzasadnieniu skarg skarżący szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przestawiając na ich poparcie obszerną argumentację.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich odrzucenie, podtrzymując przy tym w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK [...]).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji ustosunkuje się do uzasadnienia pkt I komparycji dot. odrzucenia skargi. Obecny na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. w WSA w Krakowie pełnomocnik profesjonalny uczestnika/inwestora Firma B adwokat W. S. trafnie podniósł, że nie zostały w sposób właściwy uzupełnione braki formalne skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul . [...] w zakresie wykazania umocowania do działania w imieniu wspólnoty przez Zarząd Wspólnoty. Z akt sądowych wynika, że w wykonaniu zarządzenia starszego referendarza sądowego z dnia 27 marca, sekretariat WSA w Krakowie wezwał Wspólnotę do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczania nin. wezwania braków formalnych skargi z dnia 15.02.2017 przez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i reprezentacji strony przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wezwanie zostało odebrane w dniu 11.04.2017 r. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r., w związku z wezwaniem działający za Wspólnotę J. W. i K. P., przekazali do tut. Sądu I instancji kserokopię uchwały nr [...] z dnia 22.06.2015 r. w sprawie rozszerzenia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul . [...] w K., z której wynika, że w skład Zarządu tej Wspólnoty wchodzi K. P., P. Z., J. W.. Zgodność z oryginałem kserokopii tej uchwały poświadczył radca prawny K. P.. Tymczasem jak bezsprzecznie wynika z akt sądowych sprawy, K. P. wnosząc skargę - co trzeba podkreślić jako jeden z podmiotów animujących zarząd działający w imieniu Wspólnoty - w składzie Zarządu Wspólnoty działa jako osoba fizyczna, wolna od atrybutów radcy prawnego. Z akt sądowych w żaden sposób nie wynika, że był upoważniony do działania w sprawie, jako pełnomocnik profesjonalny. Charakter sprawy też w żaden sposób nie wskazuje na to, że K. P. jest swoim pełnomocnikiem w swojej sprawie i powołuje się w niej w jakimś domyśle na tytuł profesjonalnego pełnomocnika. W związku z tym, nie znajduje tutaj zastosowania treść art. 37 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony". Z wykładni językowej, funkcjonalnej, jak i systemowej, treści art. 37 § 1 p.p.s.a. jasno wynika, że adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy – jednak działający tylko w charakterze pełnomocnika - mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

Z uwagi na to, że K. P. bezsprzecznie nie występuje w sprawie jako upoważniony radca prawny/pełnomocnik, dokonane przez niego poświadczenie za zgodność z oryginałem nie może wywołać w sprawie odpowiednich skutków prawnych, w tym dowodowych.

W tym miejscu Sąd dodatkowo wyjaśnia, że wypowiedź Sądu zawarta w pkt I komparycji o odrzuceniu skargi ma charakter postanowienia, na które Wspólnocie Mieszkaniowej i innym uczestnikom służy prawo wniesienia zażalenia.

W konsekwencji Sąd I instancji postanowił - z uwagi na brak złożenia przez wezwanego do uzupełnienia braku dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i reprezentacji strony przez Zarząd - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzucić skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul . [...] w K. i zwrócić jej wpis.

Skarga J. S. jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Trzeba zacząć od tego, że w kontrolowanej sprawie był już raz wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], którym po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. oraz K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzucił skargę K. K.; II. oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P.. Skarga K. K. podległa odrzuceniu z powodu jej nieopłacenia. Skarga Firma B podległa oddaleniu, ponieważ zawarte w niej zarzuty nie uzasadniły zdaniem wówczas orzekającego składu WSA uchylenia zaskarżonej kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, mimo że doszło do naruszenia części wskazanych w skardze przepisów. Jednak naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona przez Firma B decyzja kasatoryjna SKO w K. stwierdzała niespełnienie szeregu tych warunków, w tym wadliwości sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej, która stała się podstawą pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji. Stąd, w ocenie Sądu, poważna wadliwość tej analizy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, uzasadniała uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem usunięcia tych wad i dla wydania poprawnej decyzji w zakresie warunków zabudowy, poprzez posłużenie się analizą prawidłowo sporządzoną co do w/w wskaźników.

Poważna wada analizy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, polegała w ocenie tego Sądu na zasadnym uznaniu przez skarżony organ, iż pominięto w analizie, co zostało podzielone przez organ I instancji, iż teren gdzie planowana jest inwestycja nie ma charakteru jednorodnego - odstąpiono od zobrazowania wskaźnika zabudowy realizowanego przez większość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w tym również tej otaczającej od południa i wschodu teren inwestycji, co naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 6 i 7 upzp oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Oprócz stwierdzonej w analizie zabudowy wielorodzinnej oraz usługowej (zespołów budynków wielorodzinnych i usługowych: zespół dwóch budynków wielorodzinnych na działce nr [...] o wskaźniku zabudowy ok. 22 %, zespół budynków usługowych powiązany funkcjonalnie na działkach nr [...], [...], [...] i [...] o wskaźniku zabudowy ok. 31,5 %, zespół dwóch budynków wielorodzinnych przy ul. [...] na dz. nr [...] o wskaźniku zabudowy ok. 22 %, zespół trzech budynków wielorodzinnych przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] o wskaźniku zabudowy ok. 30% i zespół trzech budynków wielorodzinnych przy ul. [...] na dz. nr [...] o wskaźniku zabudowy ok. 23%), istnieje niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś obiekty jednorodzinne osiągają gabaryty znacznie mniejsze niż te o funkcji usługowej czy też wielorodzinnej. Zatem przy wyznaczaniu wskaźnika zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia nie można skupić się jedynie na parametrach zespołów wielorodzinnych czy też usługowych, zupełnie pomijając bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji od strony południowej i wschodniej, gdzie znajdują się budynki jednorodzinne o niewielkich gabarytach i niskim wskaźniku zabudowy, i co najmniej odnieść się do tej kwestii, to jest czy to sąsiedztwo na ten wskaźnik wpływa, a jeśli tak to w jakim zakresie. Wskazanie w analizie na zróżnicowany wskaźnik w obszarze analizowanym od 5 do 99 % co do kilku wybranych działek, a następnie końcowy wynik poparcie stwierdzeniem "zauważalnej tendencji do zagęszczania zabudowy" czy też potencjału ekonomicznego działek oraz zastępowania starej o niskiej intensywności nową znaczną, bez szczegółowego wykazania tego w wynikach analizy jest wadliwe i nie pozwala na kontrolę prawidłowości tych ocen. Analiza bez tych danych oznacza niekompletność poprzez koncentrację jedynie na dostosowaniu nowej zabudowy do parametrów zespołów wielorodzinnych i usługowych, pomijając zupełnie kwestię wpływu inwestycji na położoną w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie drobną zabudowę jednorodzinną w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, ale i ochrony interesu prywatnego obywateli. Stąd analiza taka nie może zostać uznana za prawidłowo sporządzona i kompletną, zaś odnoszenie się do tych kwestii przez stronę skarżącą w skardze czy innych pismach procesowych nie może sanować tej wady, gdyż rzeczą organu I instancji było oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikach analizy lub własnych ocenach w tym względzie, czego organ I instancji zaniechał.

Opisana powyżej wadliwość analizy ma też skutek w postaci zasadnie dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień co do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Z analizy nie wynika w sposób jasny, jak kształtuje się omawiany współczynnik w badanym obszarze, w tym na działkach sąsiednich i tych z najbliższego otoczenia terenu inwestycji. Podobnie jak przy wskaźniku zabudowy, podano wybiórczo kilka szerokości obiektów z obszaru analizowanego, odpowiadających wartościom granicznym ustalonym w decyzji, a średnią tego parametru wyliczono w oparciu jedynie o budynki z zespołów zabudowy wielorodzinnej, pomijając inne zlokalizowane w tym rejonie obiekty. O ile zatem ustalona w analizie i potwierdzona w decyzji szerokość sprawie wrażenie średniego wyliczenia, to de facto wydanie decyzji w oparciu o takie ustalenia analizy bez dokładnego wyliczenia średniej w oparciu o budynki znajdujące się obszarze analizowanych (a nie tylko podanie, że szerokość jest zróżnicowana od 2 do 105m lub bliskim sąsiedztwie od 2 do 44m) oznacza niekompletność poprzez koncentrację jedynie na dostosowaniu nowej zabudowy do parametrów zespołów wielorodzinnych i usługowych, pomijając zupełnie kwestię wpływu inwestycji na położoną w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie drobną zabudowę jednorodzinną w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, ale i ochrony interesu prywatnego obywateli. Stąd analiza taka nie może zostać uznana za prawidłowo sporządzoną i kompletną, zaś odnoszenie się do tych kwestii przez stronę skarżącą w skardze czy innych pismach procesowych nie może sanować tej wady, gdyż rzeczą organu I instancji było oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikach analizy lub własnych ocenach w tym względzie, czego organ I instancji zaniechał.

Podobnie rzecz ma się co do wadliwości analizy w postaci zasadnie dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie Sądu opisane w analizie istotne wskazania dla sposobu wyznaczenia parametru wysokościowego dla nowej inwestycji nie znalazły dostatecznego odzwierciedlenia w wyznaczonej górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza nie przedstawia w tym zakresie żadnych danych z obszaru analizowanego. Skupia się jedynie na zobrazowaniu wysokości kalenic budynków znajdujących się w otoczeniu terenu inwestycji, które w przeważającej części posiadają dachy połaciowe i kalenice bądź równoległe bądź prostopadłe do frontu działek. Tym samym przedstawione informacje o poziomie kalenic nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. W konsekwencji, brak danych o wysokościach elewacji frontowych istniejących budynków, w tym w szczególności tych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oznacza, że wyznaczenie tego parametru wysokościowego nastąpiło w oderwaniu od stanu zabudowy już istniejącej w badanym obszarze i ma znamiona działania dowolnego.

Co do geometrii dachu to organ odwoławczy również zasadnie stwierdził braki w uzasadnieniu w kontekście geometrii dachu budynków już istniejących w obszarze analizowanym. Z analizy i jej wyników wynikają jedynie szczątkowe informacje w omawianym zakresie. W analizie wskazano tylko, że budynki z badanego obszaru, w tym z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, w przeważającej części są pokryte dachami połaciowymi o wyraźnie czytelnym nachyleniu połaci, z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działek. Brak podstaw, aby z tego wnioskować jak w analizie, dopuszczenia dla nowej zabudowy płaskich zadaszeń lukarn oraz krycia części budynków położonych nie wyżej niż 7,5 m od poziomu terenu zadaszeniami płaskimi, wykorzystywanymi jako tarasy. Nadto z § 8 rozporządzenia wynika, iż wyznaczona geometria dachu winna obejmować nie tylko ustalenie kątu nachylenia i wysokości głównej kalenicy, lecz także wyznaczenie układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tych ustaleń zabrakło analizie i decyzji I instancji.

Obecnie rozpatrujący sprawę ponownie skład orzekający WSA w Krakowie, przystępując do kontroli zakwestionowanych decyzji, zwraca uwagę na brzmienie art. 153 p.p.s.a. , zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd ustosunkowuje się zatem do zarzutów skargi – przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. orzeczeniu sądu.

Wzorcem sądowej kontroli jest treść art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm) uzupełniona treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 u.p.z.p.:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Jednocześnie dla kontrolowanych decyzji istotne znaczenie ma treść opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Oddział Ochrony Zabytków Urzędu Miasta K., z dnia 21 września 2012 r. w myśl, której:

"po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku informuje iż inwestycja znajduje się pomiędzy dwoma budynkami wpisanymi do gminnej ewidencji zabytków tj. willą w ogrodzie przy ul. [...] oraz dawnym budynkiem gospodarczym (dziś mieszkalnym) przy ul. [...] zbudowanymi w 1 ćw. XX w. i położonymi na terenie dawnego parku dworskiego. Wzdłuż ul. [...] pomiędzy ww. budynkami przebiega ceglany mur, prawdopodobnie pozostałość ogrodzenia założenia dworsko-parkowego dawnej willi [...]. W związku z powyższym wskazane jest zachowanie i poddanie go pracom remontowym. Wjazd na teren inwestycji należy rozwiązać w formie bramy wjazdowej w ww. murze. Sugeruje się również aby nowa zabudowa nawiązywała gabarytami do pobliskich budynków zabytkowych oraz uwzględniała kontekst miejsca. Projektowana inwestycja znajduje się w strefie nadzoru archeologicznego, w sąsiedztwie stanowiska [...]. W związku z powyższym inwestor jest zobowiązany do zapewnienia nadzoru archeologa podczas prowadzenia prac ziemnych. Na prowadzenie prac archeologicznych wymagane jest wcześniejsze uzyskanie stosownego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przedmiotowe działki znajdują się poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższą opinię konserwatorską dotyczącą ww. zamierzenia uważa się za wystarczającą. Niniejsza opinia nie zwalnia z obowiązku uzyskania odrębnych uzgodnień wynikających z przepisów prawa budowlanego lub innych przepisów szczegółowych".

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że działający w sprawie organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy przez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności rzutujących na ocenę prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 sierpnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a w szczególności ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul. [...] i [...] sąsiadujących z terenem inwestycji.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588): "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

W załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy organu I instancji, w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki znajdują się następujące ustalenia:

"Front znajduje się od strony ul. [...]

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wyznacza się:

-w budynku, w którym kalenica zwrócona będzie prostopadle do frontu działki - maksymalną wysokość kalenicy wyznaczyć należy na wysokości 11 m + - 1 m - nie wyżej niż 252 m. n.p.m.

- w budynku, w którym kalenica zwrócona będzie równolegle do frontu działki - poziom okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu, tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy. Wysokość wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia".

W przekonaniu Sądu I instancji z treści wskazanego § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jasno wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma wyznaczać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego przedsięwzięcia. Skierowanie się przez organ do treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy może określać wysokość innych elementów niż to wskazuje treść § 7 ww. rozporządzenia. Z powyższego wynika, że ma rację skarżący, że w kontrolowanej decyzji organ błędnie utożsamił dwie różne wielkości a mianowicie całkowitą wysokość budynków z wysokością elewacji frontowej i w oparciu o tak błędnie przyjętą wielkość uznał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjętej w decyzji jest prawidłowa. Tymczasem z samej analizy urbanistycznej wynika wysokość elewacji frontowej budynku na działce [...] (budynku przy ul. [...] ), wynosi 9 m, a wysokość elewacji frontowej budynku na działce [...] (budynku przy ul. [...]) wynosi 3,5 m. Mając na uwadze te okoliczności, Sad I instancji stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie i błędnie wskazało, iż przy wyznaczeniu elewacji frontowej wzięto pod uwagę zabudowę zlokalizowaną najbliżej terenu inwestycji i zgodnie ze wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków dostosowano ten wskaźnik do dwóch budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że wysokość tych budynków to 14,5 m ( na działce [...]) i 7,5 m (na działce [...]). Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 11 m (14,5 + 7,5m= 22 m/2 = 11 m) a zatem zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wysokość elewacji frontowej określona jaki "11 m +- lm" ma według niego prawidłowa. Ustalenia są błędne i skutkują błędnym ustaleniem wysokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utożsamiło bowiem dwie różne wielkości a mianowicie całkowitą wysokość budynków z wysokością elewacji frontowej i w oparciu o tak błędnie przyjętą wielkość uznało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjętej w kontrolowanej decyzji jest prawidłowa. Tymczasem, jak wynika już z samej analizy urbanistycznej wysokość elewacji frontowej budynku na działce [...] (budynku przy ul. [...] ) to 9 m, zaś wysokość elewacji frontowej budynku na działce [...] (budynku przy ul. [...] to 3,5 m. W tej sytuacji przemawia jako uzasadniona argumentacja skarżącego, że weryfikując prawidłowość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej metodą organu odwoławczego, to proste działanie matematyczne dowodzi, że wysokość ta została ustalona błędnie. Średnia bowiem wysokość górnej elewacji frontowej budynków na wskazanych wyżej działkach wynosi nie 11 m lecz 6,25 m (9m + 3,5m= 12,[...]= 6,25). Te ustalenia dowodzą naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z treścią § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy naruszył także § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia przez zaaprobowanie wadliwie wyznaczonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z sąsiedniej zabytkowej zabudowy, w szczególności znajdującej się na dz. nr [...] w sposób błędnie odwołujący się do całkowitej wysokości budynków zamiast do wysokości elewacji budynków i wskutek błędnego przyjęcia średniej wysokości elewacji frontowych jako wysokości 11 m (podczas, gdy ich średnia wysokość to 6,25 m) i w efekcie nieuzasadnione uznanie za dopuszczalną zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej aż o 8,5 m wyższej niż elewacja sąsiedniego zabytkowego budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy naruszył § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia także w kontekście zaaprobowania błędnego określenia samej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a po części nie określenia jej w ogóle (określenia maksymalnej wysokość kalenicy, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), zaaprobowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nieprecyzyjnie określonej jako "11 m +/- 1 m" oraz określenie tej wielkości jako maksymalnej, podczas, gdy określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne. Z kolei w przypadku budynku, którego kalenica zwrócona ma być równolegle do frontu działki z błędnym wskazaniem jedynie, że poziom okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu, tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenic, bez określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach z poprzestaniem na nieprecyzyjnych i niejasnych wskazaniach w zakresie poziomu okapu połaci dachowych.

Wobec powyższych ustaleń, uzasadniony jest także zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie wyjaśnienie, czy i w jaki sposób ustalone warunki zabudowy uwzględniają kontekst miejsca i zabytkowe sąsiedztwo planowanej inwestycji stosownie do powyżej przywołanej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r.

Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze podnoszące naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 153 p.p.s.a przez zaaprobowanie przedwcześnie i wadliwie, bo bez rozważenia wszelkich wskazanych przez WSA w ww. wyroku okoliczności przy korzystaniu z treści § 5 pkt 2 rozporządzenia, ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dopasowanego przede wszystkim do zabudowy wielorodzinnej, przekraczającego bez odpowiedniego uzasadnienia średni wskaźnik zabudowy i pomijającego najbliższe zabytkowe sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej bez wskazania uzasadnienia dla takiego odstępstwa; jak również przez zaaprobowanie wskaźnika wielkości zabudowy wyznaczonego w sposób nieprecyzyjny jako "wielkość 23,5% – z tolerancją +-0,5 %".

Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

W załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy organu I instancji, w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi się:

"Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem w zakresie zabudowy kubaturowej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wyznacza się jako wielkość 23.5% - z tolerancją +- 0.5%. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu jw. ustala się w wysokości min. 40%. Wskazane jest uzupełnienie zieleni niskiej - zielenią wysoką, w tym przede wszystkim przy granicy z dz. nr [...], w sąsiedztwie budynku nr [...]".

Z lektury znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że autorka kieruje się m. in. faktem, że w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji zrealizowano kilka zespołów budynków wielorodzinnych oraz planowane są kolejne, na co dołącza zdjęcia budynków w końcowej fazie realizacji. Podnosi, że w obszarze zauważalna jest tendencja do zagęszczania zabudowy przez zastępowanie starej o niskiej intensywności – nowszą zabudową z wykorzystaniem potencjału ekonomicznego działek, który jest znaczny z racji położenia niedaleko centrum dużego miasta oraz w sąsiedztwie arterii komunikacyjnych ul. [...] i ul. [...]. Analiza podaje, że średni wskaźnik liczony dla całego terenu analizowanego wynosi ok. 19 %. Najbliżej położone zespoły zabudowy wielorodzinnej zabudowane są według wskaźnika 22%. Średni wskaźnik dla wszystkich zespołów budynków wielorodzinnych to ok. 23, 5 %. Analiza nie zawiera takiego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej, do której według ww. prawomocnego wyroku WSA także powinna nawiązywać zamierzania inwestycja. Tymczasem analiza pomija kontekst miejsca i zabytkowe sąsiedztwo planowanej inwestycji stosownie do wymogów powyżej przywołanej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 września 2012 r. W przekonaniu Sądu I instancji, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji nie zaistniały takie zmiany, które warunkowałyby nieaktualność tez ww. wyroku WSA podnoszących, że "Zatem przy wyznaczaniu wskaźnika zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia nie można skupić się jedynie na parametrach zespołów wielorodzinnych czy też usługowych, zupełnie pomijając bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji od strony południowej i wschodniej, gdzie znajdują się budynki jednorodzinne o niewielkich gabarytach i niskim wskaźniku zabudowy, i co najmniej odnieść się do tej kwestii, to jest czy to sąsiedztwo na ten wskaźnik wpływa, a jeśli tak to w jakim zakresie". Tymczasem organy przyjęły przedmiotowy wskaźnik kierując jednostronnie, wbrew ustaleniom Sądu, głównie potrzebami i wskaźnikami zabudowy wielorodzinnej. Nie może być tak, że możliwości orzecznicze wynikające z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia wykorzystywane są - bez uargumentowanego i wyważonego interesami wszystkich uczestników uzasadnienia - jedynie w interesie inwestora.

Na koniec w tym zakresie stwierdzić również trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zaaprobowało ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy w sposób nieprecyzyjny jako "wielkość 23,5% z tolerancją +-0, 5%, gdy tymczasem, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych inwestycji w sposób umożliwiający ich zamianę na plus lub minus.

Sąd I instancji podziela także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy i w konsekwencji przez organ I instancji, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaaprobowanie wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem w przewadze szerszych elewacji frontowych i pominięciem szerokości elewacji budynku przy ul. [...], znajdującego się na sąsiedniej działce [...] Zgodnie z § 6 rozporządzenia: "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

W ustaleniach organu I instancji w załączniku nr [...] do decyzji jest mowa odnośnie szerokość elewacji frontowej: "Front znajduje się od strony ul. [...]

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się od 16 m do 20 m Szerokość wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia".

Sąd I instancji nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który odnosząc się do ustalonej dla wnioskowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej nieprawidłowo zdaniem Sądu stwierdził, iż zasadnym jest, w nawiązaniu do decyzji organu I instancji, ustalenie tego parametru w wartościach od 16 do 20 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Organ II instancji zaznaczył, że jak wynikało ze sporządzonej analizy, szerokość elewacji frontowych przy ul. [...] waha się od 11 m do 44 m, natomiast średnia omawianego parametru z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 19,77 m. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla budynków zlokalizowanych przy ul. [...] średnia szerokość elewacji frontowych wynosiła ok. 18,64 m, a dla budynków wyłącznie wielorodzinnych wartość ta wynosiła ok. 20,5 m. Sąd zauważa, że w tym miejscu brak jest wypowiedzi o średniej szerokości elewacji domów innych niż wielorodzinne, jednorodzinnych. Organ odwoławczy nadmienił, że analogicznie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, każdy budynek w obszarze analizowanym został opisany także pod kątem posiadanego przez niego parametru szerokości elewacji frontowej, jednak niezależnie od tego, zdaniem Sądu, organ koncentruje swoją uwagę przede wszystkim na danych dotyczących zabudowy wielorodzinnej, czyniąc z niej zasadniczy wzór do podejmowanych rozstrzygnięć w przedmiocie kontynuacji szerokości elewacji. Sąd I instancji nie podziela bowiem stanowiska organu I instancji, który w uzasadnieniu co prawda na początku wnioskowania trafnie stwierdził, że określenie omawianego parametru wyłącznie w sposób matematyczny byłoby oderwane od stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ale następnie jednak w sposób nieuzasadniony realiami stanu faktycznego i oceną Sądu zawartą w pierwszym wyroku zdecydował się on na wartość 16-20 m, przyjmując że jej górna granica to średnia dla budynków wielorodzinnych, pomniejszona alternatywnie o 20% (tj. do 16 m). Jak wynika z treści przywołanego powyżej wyroku WSA w Krakowie, wadliwość uprzednio przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i w konsekwencji postanowień decyzji administracyjnej oznaczała niekompletność odpowiednich ustaleń poprzez koncentrację jedynie na dostosowaniu nowej zabudowy do parametrów zespołów wielorodzinnych i usługowych, pomijając zupełnie kwestię wpływu inwestycji na położoną w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie drobną zabudowę jednorodzinną w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, ale i ochrony interesu prywatnego obywateli. Wskazane powyżej obliczenia i sposób ich wykorzystania po raz ponowny wykazują, że działające w sprawie organy przy wyznaczaniu szerokości elewacji wyznaczyły ją w przedziale wielkości, który trudno uznać za jednoznaczne określenie gabarytu inwestycji, idące w kierunku wskazanym przez poprzednio orzekający skład WSA w Krakowie. Wskazany przedział wielkości umożliwia bowiem bezsprzecznie skorzystanie przez inwestora z szerokości 20 m. w sytuacji w której Sąd orzekający po raz pierwszy w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn.. akt II SA/Kr [...], wyraźnie wypowiadał się, że przy ustalaniu warunków zabudowy organy powinny także kierować się charakterem najbliższego sąsiedztwa, a tymczasem organy zdecydowały się na ustalenie wartość 16-20 m, w przedmiocie szerokości elewacji frontowej przyjmując że jej górna granica to średnia dla budynków wielorodzinnych, pomniejszona o 20% (tj. do 16 m). Tym samym, została jednoznacznie uprzywilejowana, wbrew kierunkowi rozwiązań wskazanym w ww. wyroku WSA, średnia dla budynków wielorodzinnych. Przedmiotowy wskaźnik powinien być wyznaczony jednoznacznie, bez posługiwania się przedziałem szerokości, w nawiązaniu do aksjologii wskazanej w wyroku Sądu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnia, że korekta, o której jest mowa w rozporządzeniu nie upoważnia organu do określania przedmiotowej szerokości elewacji w przedziale rozwiązań możliwych do zastosowania przez inwestora. Wprawdzie w judykaturze zdania w tej kwestii są podzielone, jednak - w ocenie Sądu w tym składzie - z reguły tylko precyzyjne określenie tych wartości może skutecznie realizować wymagania ochrony ładu przestrzennego, przez zapewnienie kontynuacji parametrów zabudowy (analogiczne wyroki: NSA z 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK [...], z 15 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK [...] oraz WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr [...] i WSA w Warszawie z 25 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa [...] - dostępne w CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Kr [...], które obecny skład podziela, ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny.

Zatem dokonując w tym miejscu podsumowania kontroli zaskarżonych decyzji w przedmiocie szerokości elewacji frontowej Sąd I instancji stwierdza, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nie określa prawidłowo szerokości elewacji frontowej, gdyż ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie jak w kontrolowanej decyzji przez wskazanie przedziału rozwiązana (tzw. widełek) To organ ma jednoznacznie określić szerokość elewacji frontowej na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z ew. uwzględnieniem owej tolerancji do 20%. Szerokość elewacji musi być wskazana w decyzji (w warunkach zabudowy) w sposób konkretny a wynika ona wprost ze średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym lub ewentualnie skorygowanej do 20% w stosunku do wartości wynikającej ze średniej albo wyznaczyć inną szerokość elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy i jest uzasadnione. Dodatkowo trzeba zauważyć, że korekta, o której jest mowa powyżej ma być w realiach sprawy jednoznaczna, czyli - działający w oparciu o przepis umożliwiający korektę przepis - organ ma zadecydować, czy korekta zmniejsza, czy zwiększa parametry planowanego przedsięwzięcia. W kontrolowanej sprawie organ dał do wyboru inwestora rozstrzygnięcie w przedmiocie szerokości elewacji frontowej, pomijając zarazem kierunek rozstrzygnięć wskazany w przywołanym powyżej wyroku Sądu I instancji. Organ pominął zatem rozważenie korekty odbiegającej od średniej dla budynków wielorodzinnych w celu uwzględnienia ładu przestrzennego istniejącego w bliskim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji.

Sad podziela także zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. przez zaaprobowanie przez organ II instancji błędnego określenia warunków zabudowy dotyczących geometrii dachu, bez ustalenia kąta nachylenia i wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a nadto dopuszczenie do realizacji lukarn z płaskimi zadaszeniami bez uprzedniego uwzględnienia kontekstu miejsca i zabytkowej sąsiedniej zabudowy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji stwierdził odnośnie geometrii dachu, że: "Dla nowej zabudowy ustala się następujące zasady kształtowania dachu:

• budynki winny być kryte dachami połaciowymi, kąt nachylenia od 30° do 45°

• maksymalna wysokość kalenicy dachu: 11 m + - 1 m - nie wyżej niż 252 m. n.p.m.

• poddasza doświetlane lukarnami/facjatami i oknami dachowymi:

- dopuszcza się zastosowanie lukarn/facjat z płaskimi zadaszeniami położonymi maksymalnie na wysokości nie większej niż lm poniżej kalenicy głównej bryły każdego budynku

- lukarny/facjaty liczone łącznie - nie mogą przekroczyć 30% długości każdej połaci dachowej. Parametry te wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Wskazana treść decyzji nie wypełnia wymogów prawnych w zakresie określenia układu płaci dachowych (dachy jednospadowe, dwuspadowe, czterospadowe czy wielospadowe) i wskazania kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W przywoływanym wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. WSA w Krakowie stwierdził: "W analizie wskazano tylko, że budynki z badanego obszaru, w tym z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, w przeważającej części są pokryte dachami połaciowymi o wyraźnie czytelnym nachyleniu połaci, z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działek. Brak podstaw, aby z tego wnioskować jak w analizie, dopuszczenia dla nowej zabudowy płaskich zadaszeń lukarn oraz krycia części budynków położonych nie wyżej niż 7,5 m od poziomu terenu zadaszeniami płaskimi, wykorzystywanymi jako tarasy. Nadto z § 8 rozporządzenia wynika, iż wyznaczona geometria dachu winna obejmować nie tylko ustalenie kątu nachylenia i wysokości głównej kalenicy, lecz także wyznaczenie układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tych ustaleń zabrakło analizie i decyzji I instancji". Z powyższego wynika, że działające w sprawie organy naruszyły wskazane powyżej przepisy prawne a także wskazania wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Podsumowując powyższe ustalenia, Sąd I instancji stwierdza, że zasadniczą wadą prawną kontrolowanych decyzji jest, co zostało wykazane powyżej, naruszanie art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, wiążących w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organy pominęły też rzetelne i wyważone uwzględnienie zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartych w opinii z dnia 21 września 2012 r.

Sąd I instancji jednak nie podziela zarzutu skargi podnoszącego naruszenie przez organy treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. , a to przez zaaprobowanie wadliwie ustalonego obszaru analizowanego znacząco powiększonego niezgodnie zasadami jego wyznaczania, potwierdzając w tym zakresie, bez niepotrzebnych powtórzeń, stanowisko organu odwoławczego. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie podległy kontroli Sądu I instancji i są zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a jak w pkt. I sentencji o odrzuceniu skargi. Jak w pkt. II sentencji, Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak w pkt. III sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt IV , Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.