Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 165/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Surażu z dnia 31 marca 2021 r. nr XXI/125/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suraż w 2021 roku stwierdza nieważność § 11 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suraż w 2021 r. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Surażu w dniu 31 marca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXI/125/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suraż w 2021 roku. Załącznikiem do uchwały jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suraż w 2021 roku".

Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 11 ust. 2 li.t d załącznika do ww. uchwały wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływana jako "u.o.z."), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, program powinien zawierać wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz konkretny sposób wydatkowania tych środków w odniesieniu do każdego z zadań Programu.

W uzasadnieniu skargi ponadto Prokurator podniósł, że z przyjętego przez Radę Miejską w Surażu § 11 ust. 2 załącznika do uchwały nie wynika konkretny sposób wydatkowania środków finansowych w kwocie 38 973 zł, a dokładnie jaka wysokość środków została przeznaczona na realizację poszczególnych celów Programu. Rada Miejska wyłącznie określiła łączną kwotę 38 973 zł, która ma zostać przeznaczona na realizację zadań wymienionych w programie w roku 2021, a następnie wyodrębniła cztery konkretne kwoty przeznaczone na zadania takie jak odławianie i umieszczanie zwierząt w schronisku, obsługa weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych, sterylizacja i kastracja zwierząt, jak również inne zadania wynikające z programu. W § 11 ust. 2 pkt 5 wskazano zaś, że na inne zadania wynikające z realizacji programu przeznacza się kwotę 7 973 zł. Takie uregulowanie przedmiotowej kwestii jest błędne, bowiem konieczne jest precyzyjne określenie w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację programu. Podkreślić należy, iż niezgodność uregulowań przyjętych przez Radę Miejską w Surażu w uchwale będącej przedmiotem niniejszej skargi godzi ponadto w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Surażu wniosła o jej uwzględnienie ale tylko w zakresie § 11 ust. 2 lit. d) przyznając, że oprócz wskazania wysokości środków finansowych w § 11 ust. 2 lit. d) nie wskazano konkretnego sposobu wydatkowania tych środków w odniesieniu do każdego z zadań.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 2 w całości, argumentując, że wyeliminowanie wyłącznie § 11 ust. 2 lit. d) wskazywałoby, że pozostałe regulacje § 11 ust. 2 są prawidłowe, tymczasem tak nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej u.o.z.), a w szczególności art. 11a tej ustawy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: (1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; (2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; (3) odławianie bezdomnych zwierząt; (4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; (5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; (6) usypianie ślepych miotów;

(7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; (8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak uregulowania w § 11 ust. 5 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację ww. Programu. W ocenie Prokuratora sposób wydatkowania tych środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań Programu.

W trym miejscu podkreślić należy, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, Rada Miejska w Surażu nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, gdyż nie określiła w sposób precyzyjny sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.

Z przyjętego przez Radę Miejską w Surażu w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały wynika, że na realizację Programu w 2021 roku Rada przeznaczyła kwotę 38 973 zł, z czego na:

a) odławianie i umieszczanie zwierząt w schronisku 28000,00 zł,

b) obsługa weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych 1000,00 zł,

c) sterylizacja i kastracja zwierząt 2000,00 zł,

d) inne zadania wynikające z programu 7973,00 zł.

Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, w szczególności punktu d), wskazuje, iż Rada Miejska nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie, wskazując na zakres środków przeznaczonych do realizacji zadań, wynikający z umowy, do realizacji przez określone podmioty. Kwestionowany § 11 ust. 2 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Miejską w całości "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

Sąd przy tym nie kwestionuje, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości wszystkich środków przeznaczanych na poszczególne cele może być utrudnione czy też złożone, z pewnością nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Miejska w Surażu nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 38.973 zł ((nawet przy wskazaniu następnie trzech kwot) bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych.

W konsekwencji, w ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) wszystkich celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwalą Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suraż w roku 2021, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne, dookreślone zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Tym samym, jak trafnie podniósł skarżący Prokurator na rozprawie, skoro zaskarżona uchwała w § 11 ust. 2 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, to narusza to art. 11a ust. 5 u.o.z., a w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego.

Przy czym w realiach niniejszej sprawy sąd stwierdził, że zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności całego § 11 ust. 2 Programu, a nie wyłącznie pkt d), o co wnosiła Rada Miejska w Surażu, albowiem konieczność dookreślenia konkretnych zadań, opisanych w dotychczasowym pkt d) jako "inne zadania wynikające z Programu") będzie wymagało powtórnego przyporządkowania konkretnych kwot do każdego z zadań, które będą finansowane, a to z dużą dozą prawdopodobieństwa będzie mogło mieć wpływ na kwoty aktualnie przypisane zadaniom z pkt a), b) i c) ust. 2 § 11 uchwały.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego.