Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 893/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta ( spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T.W. na uchwałę Miasta i Gminy J. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta i Gminy J. na rzecz skarżącego T.W. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J..

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p." – uwaga Sądu) poprzez zawartą w uchwale normę o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym.

- § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004 r.") w związku z art. 11 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 11 u.p.z.p., poprzez ograniczenie udziału stron w pracach nad studium.

- § 7 pkt. 1 lit. a. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. oraz art. 9 ust. 3a u.p.z.p., poprzez brak zawarcia granicy obszaru objętego zmianą w załączniku graficznym projektu.

- art. 2 pkt. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art 140 kodeksu cywilnego, przez bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności.

- § 7 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., przez brak spójności części tekstowej i graficznej studium.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, ewentualnie stwierdzenie w zaskarżonym zakresie jej niezgodności z prawem, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o zobowiązanie organu do przedłożenia potwierdzenia przedłożenia wojewodzie uchwały studium w zw. z art 90 u.s.g. i art. 12 ust. 2 u.p.z.p., decyzji, bądź zarządzenia ustalającego strefy widokowe na zabytki w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.

W uzasadnieniu skargi przytoczono postanowienia Studium dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zawarte w punkcie 5.1 kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano, że interes prawny do wniesienia skargi wynika z faktu, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Miasta i Gminy J. położonej przy ul. [...], która została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Ograniczenia dotyczące zabytków, ujęte w zaskarżonej uchwale, bezpośrednio oddziaływają na sferę wykonywania przysługującego mu prawa własności nieruchomości na podstawie art. 140 k.c. w związku z wymogiem przedstawienia pozwoleń i opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków do wniosku o kredyt hipoteczny w celu pokrycia części kosztów remontowych. W uchwale przyjęto, że przed przystąpieniem do prac remontowych związanych ze zmianą wyglądu zewnętrznego obiektu właściciel powinien uzyskać opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowi to bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie praw własnościowych.

W skardze podniesiono również, że doszło do ograniczenia uprawnienia zawartego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w efekcie czego Skarżący nie jest w stanie stwierdzić w jaki był zakres zmiany studium, w związku z tym błędne jest twierdzenie, że zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego Skarżącego w zaskarżeniu uchwały, a w przypadku uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego o oddalenie skargi.

Rada Gminy zaznaczyła, że Skarżący wprawdzie zaskarżył uchwałę w całości, jednak z treści skargi wynika, że nie zgadza się z ustaleniami studium dotyczącymi wprowadzanych w nim zasad ochrony zabytków. Dalej Rada Gminy wskazała, że Skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. W oparciu o studium nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego Skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter normatywny i w sposób bezpośredni i realny wpływa na uprawnienia i obowiązki obywateli. Ponadto zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości Skarżącego wynikającego z obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i nadal miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 5 ust.5 pkt 2 tej uchwały w odniesieniu do zabytków był przewidziany podobnie jak w studium nakaz uzyskania pozytywnej opinii konserwatora zabytków na przeprowadzenie prac przy tych obiektach. Na skutek skargi wniesionej na tę uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt. IV SA/Po 1240/17 stwierdził nieważność ww. § 5 ust. 5 pkt 2. Wobec tego, że studium nie dokonuje zmiany przeznaczenia spornej nieruchomości Skarżącego wynikającego z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z uwagi na brak przymiotu prawa miejscowego dla zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium, interes Skarżącego nie został naruszony. Stanowi to zdaniem Rady Gminy przesłankę odrzucenia skargi.

Dalej Rada Gminy wskazała, że w przypadku uznania przez Sąd, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny Skarżącego skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż nie występuje naruszenie powołanych w skardze przepisów. Przytoczone w skardze zapisy związane z ochroną zabytków wynikają z obowiązku ich określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 19 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017, poz.2187; zwanej dalej "u.o.z").

Nakaz związany z potrzebą uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie prac konserwatorskich, robót budowlanych, instalacyjnych i innych wynikał z zastrzeżeń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgłoszonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] i wcześniejszym z dnia [...] października 2015 r. [...]

Zdaniem Rady Gminy w trakcie procedury przyjmowania studium został zapewniony udział społeczeństwa i zachowane zostały wymogi wynikające z art. 11 u.p.z.p. poprzez podawanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium i możliwości składania wniosków do studium, wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu i wyznaczenia terminu do wniesienia uwag do projektu studium, jak również zorganizowania dyskusji publicznej w dniu [...] stycznia 2018 r. nad projektem studium. W dyskusji publicznej Skarżący uczestniczył. Odczytał w jej trakcie treść pisemnej uwagi wniesionej [...] stycznia 2018 r. Uwaga ta nie została uwzględniona. Projekt zmiany Studium obejmował obszar całej gminy. Do publicznego wglądu był zatem wyłożony projekt studium obejmujący granice gminy, wobec czego nie zachodzi naruszenie § 8 ust.2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.

Niezrozumiały dla Rady Miasta i Gminy jest zarzut naruszenia § 7 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Planowana zmiana studium dotyczyła obszaru całej gminy i rysunek projektu zmiany studium zawierał granice obszaru gminy jako obszaru objętego zmianą.

Zdaniem Rady Miasta i Gminy nie naruszono również art. 140 k.c. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych wyznaczających granice władania nieruchomością przez właściciela. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnienie również innych ustaleń niż prawo własności, do których zaliczył m.in. ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Chybiony jest w ocenie Rady Miasta i Gminy zarzut naruszenia §7 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Na każdym bowiem etapie prac nad Studium przedmiotem tych była całościowa zmiana dokumentu, zarówno w części tekstowej jak i graficznej.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że zarzut naruszenia § 8 ust 2, § 7 pkt 1 lit a, § 7 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. wynika z braku wyróżnienia projektowanej zmiany studium, braku wyznaczenia granic zmian studium oraz braku spójności części tekstowej i graficznej studium. Zmiany jakie zostały wprowadzone zsumowane są w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań, jednakże Skarżący nie jest w stanie w wyczerpujący sposób się do tego odnieść, porównując część tekstową z częścią graficzną.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntował się pogląd, w myśl którego przez sporządzenie ujednoliconej formy studium należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia studium — uchylane, zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki itp.). Ujednolicona forma rysunku studium, to projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione.

Skarżący zaznaczył, że osoby zainteresowane występują do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt iż, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, dlatego też do aktu notarialnego sprzedaży - kupna nieruchomości, której jest teraz właścicielem, zostało przedłożone zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy J. poświadczające fakty i stan prawny znany organowi w dniu wystawienia zaświadczenia. Zaświadczenie powyższe nie obejmowało żadnych informacji o przeprowadzaniu prac planistycznych i objęcia powyższej nieruchomości ochroną konserwatorską w uzgodnieniu i opinii, a uchwalenie w takiej formie planu przestrzennego oraz studium jest naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w sprawie przyjęcia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każda osoba, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W wyroku tym sąd wskazał również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

W konsekwencji ocena co do podjęcia uchwały niezgodnie z przepisami prawa, może być dokonywana przez sąd dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Aczkolwiek co do zasady naruszenie interesu prawnego musi być realne i jako takie może nastąpić ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego już na etapie studium.

Studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Studium jest wprawdzie aktem prawa wewnętrznego, jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Studium może więc bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy (por. wyroki NSA z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1773/12, z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, a także postanowienie z 8 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1874/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie interesu prawnego Skarżącego przez zaskarżone przez niego studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego polega na tym, że określono w nim zasady ochrony i utrzymania zewidencjonowanych zabytków architektury i budownictwa, a Skarżący jest właścicielem nieruchomości usytuowanej w J. przy ul. [...], ujętej w spisie zabytkowego budownictwa zawartym w pkt [...] uwarunkowań studium. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium narusza interes prawny Skarżącego. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny Skarżącego otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu.

Zgodności tej dokonuje się pod kątem przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do przywołanego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzenia studium należy rozumieć jako przepisy wyznaczające treść tego aktu lub precyzujące zawarte w nim rozstrzygnięcia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie powyższych przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności studium. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania wspomnianej uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego.

Rozpoznając niniejszą skargę zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Zasadnym jest zatem wyjaśnienie, że skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Ze zmianą nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji gdy wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego. Uwaga ta ma istotne znaczenie w kontekście trybu procedowania nad przyjęciem uchwały.

Stosownie do art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. Niemniej jednak procedura przyjęcia studium oraz procedura zmiany studium zawiera istotne rozróżnienie. Otóż w przypadku uchwalania nowego studium stosowanie do art. 10 ust. 7 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Natomiast w przypadku zmiany studium, stosowanie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 664/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) właściwa prezentacja zmian w aktach odnoszących się do zagospodarowania przestrzeni jest szczególnie istotna z punktu widzenia zainteresowanych osób, dla których konkretne zapisy muszą być czytelne bez konieczności dokonywania szczegółowej ich analizy. Ma to zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu jednostkowych modyfikacji, których brak odpowiedniego wyeksponowania rzutować może na właściwe odczytanie kierunku projektowanych zmian. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., statuuje obowiązek nie tylko wyłożenia ujednoliconego projektu studium, ale w szczególności nakazuje projektowaną zmianę wyróżnić. Wyróżnienie proponowanej zmiany powinno mieć miejsce zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Do zapewnienia czytelności studium wymagane jest przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, bowiem może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Z kolei w wyroku z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2737/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji. Podobne stanowisko wyrażone zostało również w wyrokach NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 265/15, z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 169/13, WSA w Bydgoszczy z 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1407/14, WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2015 r., WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 981/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Skarżący trafnie podniósł, że Rada Miasta i Gminy przyjmując uchwałę w przedmiocie zmiany Studium naruszyła § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że uchwała w przedmiocie zmiany Studium stanowi jedynie ujednolicony tekst tego Studium. Rada nie wyszczególniła elementów studium podlegających zmianie. Pełnomocnik Rady Miasta i Gminy na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. przyznał, że zmiana studium obejmowała cały obszar Gminy, ale część regulacji z poprzedniej uchwały zmienianej pozostaje w obrocie prawnym i projekt studium, który w został przedłożony Sądowi stanowi ujednolicony tekst. Na tym tekście ujednoliconym nie ma zaznaczonych w sposób szczególny wytłuszczonym drukiem tych części studium, które uległy zmianie dlatego że to obejmowało teren całej Gminy. Aby zorientować się która część studium podlega zmianie trzeba porównać tekst uchwały poprzedniej, która jest zmieniana i tekst nowej uchwały. Oznacza to w ocenie Sądu, że dokument przyjęty przez Radę Miasta i Gminy nie pozwala bez większego wysiłku ustalić jakie uwarunkowania i kierunki poddane zostały zmianie. Nie sprecyzowano też w jakim zakresie dotychczasowe Studium podlegało zmianie. W konsekwencji poważne wątpliwości odbiorców studium może budzić czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą dotychczasowego studium czy też z przyjęciem całkiem nowego studium. Jak wskazano powyżej zmiany dokonane w dotychczasowym studium powinny zostać należycie wyeksponowane. Zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian. Z tego obowiązku nie wywiązała się Rada Miasta i Gminy w przypadku zaskarżonego Studium. Skarżącemu nie zagwarantowano prawa by bez większych trudności mógł on jednoznacznie ustalić jakie fragmenty studium i w jaki sposób zostały zmienione. Uchybienie to w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania Studium skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości

W konsekwencji zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądzając od Miasta i Gminy J. na rzecz Skarżącego kwotę 300 zł odpowiadającą równowartości uiszczonego wpisu od skargi uznając, iż były to niezbędne koszty poniesione przez skarżącego dla dochodzenia swoich praw. Sąd nie zobowiązywał skarżącego do przedkładania jakichkolwiek dokumentów, które wymagałyby ponoszenia opłat za ich uwierzytelnienie.