Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 976/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] odmawiającą umorzenie należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 35.176,34 zł., na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 9.488,33 zł., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 3.091,86 zł., na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 12.088,39 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 6.753,33 zł., na Fundusz Pracy za osobę prowadzącą pozarolnicza działalność gospodarczą w łącznej kwocie 867,57 zł.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą i zatrudniając pracowników, w myśl obowiązujących przepisów, A.P. jako płatnik składek miał ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Niewywiązanie się z tego obowiązku skutkowało powstaniem zadłużenia. J.P., jako przedstawiciel ustawowy małoletniej Z.P., wystąpił w dniu 29 kwietnia 2014 r. z wnioskiem o umorzenie należności wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] w łącznej kwocie 57.848,67 zł., na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wystąpienie z wnioskiem uzasadniono oddaleniem przez Sąd odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] przenoszącej na małoletnią Z.P., jako spadkobiercę po zmarłym dziadku A.P., odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 57.848,67 zł. J.P. podniósł, że on ani jego córka nie dysponują tak dużą kwotą. Córka uczęszcza do przedszkola, nie posiada żadnego majątku. Przedstawiciel ustawowy J.P. jest bezrobotny, nie dysponuje żadną kwotą. Utrzymuje z prac dorywczych córkę oraz swoją partnerkę. Jest ponadto zobligowany do alimentacji córki M.P. Odziedziczone aktywa to ¼ wkładu mieszkaniowego spółdzielczego, który to wkład nie podlega zbyciu.

Ze złożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że przedstawiciel ustawowy Z.P. nie pracuje zarobkowo, nie pobiera emerytury ani renty, osiąga dochody z prac dorywczych w wysokości 700 zł. miesięcznie, nie osiąga innych dochodów i nie pobiera świadczeń z urzędu pracy i pomocy społecznej, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego – 600 zł. miesięcznie, nie ponosi stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat i kosztów leczenia.

Zakład przeprowadził z urzędu postepowanie wyjaśniające, w którego wyniku ustalił, że:

- postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi III Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia 19 lipca 2010 r. spadek po A.P. z dobrodziejstwem inwentarza nabyły wnuki Z.P., M.M.P., A.S. i M.J.S. po ¼ części spadku każde z nich,

- stan czynny spadku po A.P. wynosi 113.145 zł. ( spis inwentarza majątku spadkowego po zmarłym A.P. sporządzony w Urzędzie Skarbowym [...]),

- decyzją z dnia [...], nr [...]Zakład przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania zmarłego w dniu 27 marca 2009 r. A.P., w kwocie 57.848,67 zł. na spadkobiercę, małoletnią wnuczkę Z.P.,

- wyrokiem z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych mi.in. na skutek odwołania Z.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.P. oddalił odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...], nr [...],

- J.P. oraz jego konkubina A.Sk. są zgłoszeni do ubezpieczeń jako osoby bezrobotne niepobierające zasiłku.

W dniu 18 czerwca 2014 r. J.P. poinformował telefonicznie ZUS, że: wnosi o umorzenie całości zadłużenia wynikającego z decyzji nr [...], do którego zapłaty została obowiązana jego córka Z.P., wraz z córką i konkubiną zamieszkuje w mieszkaniu rodziców konkubiny i nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, na córkę M.P. ma zasądzone alimenty w wysokości 600 zł. miesięcznie, ale reguluje je w kwocie 50 zł. miesięcznie przekazując na konto komornika.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że sytuacja finansowa rodziny J.P. jest trudna i zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. z 2003 r nr 141, poz. 1365). ZUS odmówił jednak umorzenia należności z tytułu składek wyjaśniając, że decyzja o której stanowi art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa organ może odmówić ich umorzenia, gdyż jego obowiązkiem jest dochodzenie należności z tytułu składek. Ich umorzenie stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Obecna sytuacja rodziny może nie mieć charakteru trwałego i może ulec zmianie, np. w wyniku podjęcia pracy przez ojca i jego konkubinę. Ponadto małoletniej córce Z.P. przysługuje udział w wielkości ¼ masy czynnej spadku, której wartość na dzień sporządzenia uzupełniającego spisu inwentarza majątku spadkowego po zmarłym A. P., to jest na dzień 6 maja 2013 r., wynosiła 113.145 zł. Głównym składnikiem masy spadku jest wkład mieszkaniowy związany z lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w Łodzi przy ul. A. 84. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowego mieszkania określona została na kwotę 225.600 zł. Wkład mieszkaniowy przysługuje w ½ części D.P. ( małżonce zmarłego A.P.), jako współwłaścicielce spółdzielczego lokatorskiego prawa do w/w lokalu mieszkalnego oraz spadkobiercom zmarłego w pozostałej części. Zgodnie z obowiązującymi przepisami spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest niezbywalne i nie dziedziczne ( art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy w przypadku wygaśnięcia tego prawa, spółdzielnia mieszkaniowa wypłaca osobie uprawnionej wkład mieszkaniowy, odpowiadający zwaloryzowanej wartości rynkowej lokalu. Ponadto wkład mieszkaniowy, może być przedmiotem przeprowadzonego działu spadku, wraz ze wszystkimi dotyczącymi działu spadku zasadami, to jest dopłatami i wyrównaniami między spadkobiercami. Z powyższego wynika, że odziedziczony przez spadkobierców zmarłego A.P., w tym małoletnia Z.P., udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość pieniężną, co dodatkowo potwierdza, że w przypadku zobowiązanego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił wniosku przedstawiciela ustawowego Z.P. o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzucono nieuwzględnienie słusznego interesu małoletniej. Zakład wyjaśnił, że ponownie przeanalizował sytuację strony w oparciu o rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U. nr 41, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że opiekun ustawowy zobowiązanej oraz jego konkubina A.Sk. są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe z Z.P. Rodzina nie ponosi wydatków mieszkaniowych, bowiem zamieszkuje u rodziców A.Sk. J.P. posiada zobowiązania wobec Funduszu Alimentacyjnego, bowiem zasądzone alimenty na córkę M.P. płaci tylko w części ( 50 zł. zamiast zasądzonej kwoty 600 zł.). ZUS ponownie rozpoznając wniosek uznał, że w przypadku rodziny małoletniej Z.P. zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. nr 141, poz. 1365). ZUS ze względu na fakt, że Małoletnia Z.P. (4 lata) jako spadkobierca ponosi odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności nr [...], wydanej w dniu [...] nie badał zajścia przesłanek zdefiniowanych w § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt ww. rozporządzenia.

Wniosek został także przeanalizowany w oparciu o art. 28 ust. 1 – 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2003 r. , poz. 1442 ze zm.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz w sytuacji, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W stosunku do małoletniej Z.P. nie prowadzono postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania należności, zatem nieuprawniona i przedwczesna byłaby wypowiedź, że w sprawie wystąpiła lub nie całkowita nieściągalność zaległych składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy systemowej. Zakład uznał, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 1-3 tej ustawy. Ponadto umorzenie należności z tytułu składek w chwili obecnej byłoby przedwczesne, a tym samym naruszało interes publiczny z następujących przyczyn:

- na Zakład został nałożony ustawowy obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek,

- wobec małoletniej Z.P. nie została stwierdzona całkowita nieściągalność,

- nie wystarczy jedynie wskazanie przez przedstawiciela ustawowego na uciążliwość i trudności w zapłacie narosłych zobowiązań, gdyż jest ona oczywista, a odstąpienie od obowiązku dochodzenia należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy,

- ubezpieczenia mają charakter solidarny, co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców,

- Zakład obok interesu strony ma obowiązek uwzględniania także interesu publicznego, który można rozumieć jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę do funduszy, którymi zarządza Zakład.

ZUS stwierdził, że może ale nie musi podjąć decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, także w sytuacji, gdyby zobowiązany wykazał istnienie przesłanki umorzenia. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w oparciu o uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia musi być jednak poprzedzony prawidłowo poprzedzonym postępowaniem, należytym ustaleniem stanu faktycznego, zebraniem wszystkich dowodów w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej.

Z.P. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego J.P. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Poniosła, że ZUS nie przeanalizował skutków ekonomicznych i społecznych podjętej decyzji. Nie uwzględnił stanu zadłużenia i związaną z tym realnością spłaty bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla jej rodziny. Zakład powinien brać pod uwagę aktualną sytuację finansową, a nie hipotetyczne sytuacje mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości, które mogą mieć wpływ na możliwość spłaty. W rozpatrywanej sprawie Zakład przyjął, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych składek w związku z czym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności przy czym z odziedziczonych aktywów nie można pokryć zadłużenia, gdyż jak słusznie zauważono ½ wkładu mieszkaniowego przysługuje babci małoletniej, posiadającej lokatorskie prawo do lokalu. Może udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość, ale na dzień dzisiejszy nie można dzięki niemu pokryć zadłużenia.

Zakład w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z chwilą śmierci jednego z małżonków spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, które przysługiwało obojgu małżonkom przypada drugiemu małżonkowi. Małżonek ten, jeżeli nie jest członkiem spółdzielni, powinien w terminie 1 roku od dnia śmierci współmałżonka złożyć deklarację członkowską. Małżonkowi zmarłego członka spółdzielni przysługuje roszczenie o przyjęcie w poczet członków spółdzielni. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepis ust. 1 nie narusza uprawnień spadkobierców do dziedziczenia wkładu. To rozwiązanie oznacza, że spadkobiercom zmarłego małżonka przysługuje w stosunku do małżonka przejmującego lokatorskie prawo do lokalu roszczenie o wypłatę połowy wartości wkładu. W sprawie jest to kwota 113145 zł. Do działu spadku odpowiedzialność spadkobierców jest solidarna. Uwzględniając wartość spadku wystarcza ona na pokrycie należności A.P. Istnienie tego prawa wyklucza przesłankę całkowitej nieściągalności. W przypadku niemożności działu spadku przez spłatę ze strony żyjącego małżonka, nie jest wykluczone przekształcenie prawa lokatorskiego na odrębną własność i sprzedaż lokalu, celem wypłaty kwot należnych spadkobiercom i z pozostałej połowy sfinansowania kupna mniejszego lokalu dla żyjącego małżonka. Zakład nie neguje braku dochodów zobowiązanego, braku możliwości ich uzyskania w najbliższej przyszłości. Lecz z tego powodu ewentualna egzekucja nie będzie wpływać na bieżące zaspokajanie potrzeb zobowiązanego i jego rodziny, bowiem nie zostanie skierowana z przyczyny ograniczonych dochodów do tego składnika. Egzekucja należności może być prowadzona efektywnie tylko ze spadku czyli z roszczenia o wypłatę wchodzących do spadku kwot z wkładu związanego ze spółdzielczym prawem do lokalu niezależnie czy nastąpi ona od spadkobiercy, czy będzie wynikiem dobrowolnego zbycia rzeczy celem uzyskania środków na ten cel. Egzekucja w tym zakresie nie ma przełożenia na możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż to następuje w inny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Z.P. jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiająca Z.P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie Sądu ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 par. 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jej uchylenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Oczywistym jest jednak, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedmiotem wniosku skarżącej o umorzenie były niezapłacone składki ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Niepełnoletnia skarżąca, w związku z przyjęciem spadku z dobrodziejstwem inwentarza, odpowiada solidarnie z pozostałymi spadkobiercami za zobowiązania spadkodawcy z tytułu nieopłaconych składek do wartości ustalonego w spisie inwentarza stanu czynnego spadku, czyli do kwoty 113.145 zł.

ZUS ustalił, że w przypadku rodziny skarżącej zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie uznał, iż umorzenie składek byłoby przedwczesne, a tym samym naruszałoby interes publiczny, gdyż Zakład zobowiązany jest dochodzić należności z tytułu składek, a ponadto ubezpieczenia mają charakter solidarny co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, iż w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw do umorzenia stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową wniosku jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza CBOIS).

W ocenie Sądu ZUS skoncentrował się na rozważeniu interesu publicznego. Nie rozważył natomiast wnikliwie, czy za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes zobowiązanej. Dopiero dokładna analiza obu tych zagadnień, to jest interesu obywatela i interesu publicznego, pozwoliłaby na dokładne ustalenie istnienia przesłanek, uzasadniających uwzględnienie lub oddalenie wniosku strony. Jak stwierdził sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybór rozstrzygnięcia musi być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, należytym ustaleniem stanu faktycznego, zebraniem wszystkich dowodów w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, bowiem nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie wziął pod uwagę szczególnej sytuacji małoletniej ( 4 letniej) skarżącej, znajdującej się pod opieką rodziców, którzy praktycznie nie posiadają żadnego majątku. Rodzinę utrzymuje z dorywczych prac ojciec skarżącej. Zobowiązana wraz z rodzicami mieszka w mieszkaniu dziadków. Jej ojciec nie jest w stanie wypełniać obowiązków alimentacyjnych wobec drugiej córki w związku z czym pozostaje dłużnikiem Funduszu Alimentacyjnego.

W ocenie Sądu odmowy umorzenia należności nie może uzasadniać to, iż sytuacja ekonomiczna skarżącej może ewentualnie poprawi się w przyszłości po podjęciu pracy przez rodziców. Zakład zobowiązany był ocenić obecną sytuację majątkowa i rodzinną, nie zaś rozpatrywać sytuację hipotetyczną mogąca nastąpić w przyszłości. Tym bardziej, że skarżąca jest kilkuletnim dzieckiem i jej przyszłość nie jest zależna od niej samej lecz od rodziców. Jak wynika z ustaleń ZUS nie są oni osobami przedsiębiorczymi i aktywnymi zawodowo. Od dłuższego czasu posiadają status bezrobotnych bez prawa do zasiłku, zdani są na pomoc mieszkaniową dziadków skarżącej, a ojciec zalega z płatnością alimentów na dziecko. Wobec powyższego ewentualna poprawa sytuacji materialnej małoletniej skarżącej może wiązać się jedynie z nabyciem przez nią, z dobrodziejstwem inwentarza, spadku po dziadku A.P. Jednakże istotne w sprawie jest wyjaśnienie jaka jest faktyczna wartość tego spadku i czy jego nabycie może rzeczywiście wpłynąć na poprawę jej sytuacji majątkowej. Jedynie w przypadku wyraźnej poprawy tej sytuacji mogłyby zaistnieć przesłanki do ustalenia, iż za odmową umorzenia należności z tytułu niepłaconych składek przemawia interes publiczny i nie zostaje naruszony interes zobowiązanej.

Stan czynny spadku, zgodnie ze spisem inwentarza, wynosi 113.145 zł. Kwota ta wyliczona została po odjęciu długów spadkowych od wartości majątku spadkodawcy w postaci mieszkalnego lokalu spółdzielczego lokatorskiego o wartości 225.600 zł. ( wartość majątku ruchomego wynosiła zaledwie kilkaset złotych i nie miała istotnego wpływu na ustalenie wartości stanu czynnego spadku). Wkład mieszkaniowy stanowił współwłasność małżonków A. i D.P. Osobą uprawnioną do wkładu mieszkaniowego są w ½ D.P. jako współwłaścicielka oraz spadkobiercy zmarłego ( v. uzupełniony spis inwentarza).

Skoro skarżąca nabywając prawo do części spadku otrzymała prawo do części wkładu mieszkaniowego niezbędne jest ustalenie, choćby w przybliżeniu, wartość tego wkładu. Tymczasem ZUS rozważania w tym zakresie ograniczył do wyjaśnienia, że udział we wkładzie mieszkaniowym posiada wymierną wartość pieniężną, a tym samym nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

ZUS ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę, iż wartość wkładu spółdzielczego prawa do lokalu nie może być utożsamiana z wartością rynkową lokalu mogącego stanowić przedmiot obrotu – własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu bądź odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2410/10 ( System Informacji Prawnej Lex nr 1164291) za wartość rynkową odziedziczonego wkładu spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego należy przyjąć wartość, jaką miał on w momencie wniesienia go do spółdzielni.

Ponadto Zakład uwzględni powyższe rozważania Sądu. W szczególności dokładnie ustali obecną sytuację materialną i osobistą skarżącej z uwzględnieniem rzeczywistej wartości odziedziczonego spadku. Dopiero wnikliwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego umożliwi prawidłowe wydanie decyzji o charakterze uznaniowym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

D.Cz.