Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 980/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.P. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000 zł dla współwłaścicieli jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce Nr [...] w T. dla K.C. A.P. oraz T. C. , , w związku z rozbudową w/w budynku mieszkalnego o cześć gospodarczą, dokonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem znak [...], nr [...] z dnia 13 kwietnia 2012 r. - po rozpatrzeniu zażalenia A.P. K.C. oraz T.C. , na powyższe postanowienie organu l instancji - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie: 50 000 zł dla współwłaścicieli jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce Nr [...] obręb [...] w T. K. C., A.P. oraz T.C. , w związku z rozbudową w/w budynku mieszkalnego o część gospodarczą, dokonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które dotyczyło kwestii legalności rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2007 r. na opisanej wyżej posesji stwierdzono wykonaną od strony ogrodu rozbudowę budynku polegającą na: zabudowaniu przestrzeni pod schodami wejściowymi na poziom parteru oraz dobudowie o wym. ok. 3,70 * 2,30 m. Wysokość rozbudowy: do posadzki parteru. Rozbudowa połączona z piwnicami budynku drzwiami, drzwi wejściowe na ogród. Na wysokości poziomu parteru pełni funkcje tarasu. Taras zadaszony daszkiem wielospadowym na słupach drewnianych, pokrycie dachu blachą płaską. Konstrukcja zadaszenia - drewniana. W trakcie oględzin stwierdzono, że roboty budowlane związane z rozbudową są całkowicie zakończone.

Ponieważ roboty te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, organ l instancji postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego budynku, dokonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na współwłaścicieli ww. budynku obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy następujących dokumentów: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dostarczeniu dokumentów wymienionych w tym postanowieniu organ l instancji wydał w dniu 15 lipca 2011 r. postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego nałożył na K.C. , T.C. oraz A.P. obowiązek usunięcia w terminie 2 miesięcy stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących "projektu architektoniczne - budowlanego zamiennego". Wskazane w postanowieniu braki zostały uzupełnione.

Organ II instancji przytoczył treść art. 48 i 49 prawa budowlanego, które regulują procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej. W związku z tym, iż zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie, jak również uzupełnili w dniu 16 września 2011 r. projekt budowlany w zakresie, w jakim wymagało tego postanowienie PINB Miasta T. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] , organ l instancji zaskarżonym postanowieniem ustalił opłatę legalizacyjną. Stosownie do treści art. 59f ustawy Prawo budowlane, opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Składniki powyższego iloczynu wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500 zł (art. 59f ust. 2 prawa budowlanego), współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy Prawo budowlane wynosi 2,0 (kategoria l), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg załącznika j.w. wynosi 1,0. Stawka powyższa zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym organ l instancji - wyliczając opłatę w następujący sposób: s*k*w*50 = 500*2*1*50 = 50 000 zł - uczynił to w sposób prawidłowy. Podkreślono, że zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób nie pozostawiający żadnej swobody w określaniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tą wysokość. Nie ma również możliwości odstąpienia od nałożenia opłaty legalizacyjnej, albowiem art. 49 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje organ do ustalenia takiej opłaty, a ponadto jej uiszczenie stanowi warunek-konieczny legalizacji samowoli budowlanej, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym, a znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nawiązując do wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 876/09 stwierdzono, że jeżeli następstwo prawne po stronie właścicieli nieruchomości nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem to zobowiązanym do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej jest nabywca nieruchomości na której wzniesiono samowolnie obiekt budowlany.

Z uwagi na fakt nieprawidłowego wskazania adresata postanowienia poprzez omyłkowo wskazanej A.P. zamiast A.P. przez organ l instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i orzekł o wysokości opłaty legalizacyjnej między innymi dla A.P. .

Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P. , wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 49 ust.. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie oraz art. 77 § 1 w związku art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, że rozbudowy dokonały inne osoby, niż osoby którym ustalono opłatę legalizacyjną, zaś adresatem samego orzeczonego obowiązku są również osoby, które utraciły tytuł prawny do nieruchomości, na skutek jej darowizny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że co do zasady stan faktyczny w sprawie nie jest sporny tzn. stwierdzona w postanowieniu rozbudowa miała miejsce. Podkreślono jednak, że nastąpiła ona bez udziału skarżących, którzy nabyli tę nieruchomość w przekonaniu, że nabywają ją bez obciążeń i wad, w tym wad prawnych. Oświadczenia takiej treści zawarte zostały w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 17 czerwca 2004 roku w Kancelarii Notarialnej w T. Notariusza A.H. , repertorium A nr [...], pomiędzy poprzednimi właścicielami tej nieruchomości tj. B. i E.J. a skarżącą i jej rodzicami K.C. i T.C. . W późniejszym czasie nieruchomość, ta była przedmiotem umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 9 sierpnia 2011 roku w Kancelarii Notarialnej w T. Notariusza J.Z. , repertorium A nr [...], na mocy której rodzice skarżącej przekazali jej swój udział w nieruchomości.

W ocenie skarżącej okoliczność ta ma znaczenie dja rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To nie A.P. wraz z rodzicami, tj. K.C. i T.C. , którzy utracili tytułu prawny do nieruchomości, powinni być adresatem obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej, chociaż to oni wypełnili nałożone przez organ l instancji obowiązki związane z możliwością legalizacji dokonanej rozbudowy. Wynika to w ocenie Skarżącej pośrednio z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 roku, do sygn. akt: II SA/Ke 667/10 (w: LEX nr 753338), w którym podniesiono: "W pierwszej kolejności obowiązkami, o których mowa w art. 48 p.b., obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca". Gdyby zaś przyjąć, że organ administracyjny ma rację, to i tak nieprawidłowo wskazano adresatów decyzji, bowiem adresatem obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej powinna być tylko sama skarżąca, co również uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych postanowień, skoro umowa darowizny miała miejsce. przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia przez organ administracyjny .

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu nadzoru budowlanego fakt zmian podmiotowych po stronie właściciela nieruchomości - o ile nastąpił po wszczęciu postępowania dotyczącego samowoli budowlanej - nie ma wpływu na określenie adresata obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego wskazania podmiotu, na który nałożono opłatę legalizacyjną.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Budynek będący przedmiotem postępowania został rozbudowany, a inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych związanych z rozbudową. Zaskarżone postanowienie dotyczy nałożenia opłaty legalizacyjnej, a więc jednego z dalszych etapów legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 i nst. prawa budowlanego. Wcześniejsze etapy tej legalizacji nie budzą zastrzeżeń *Sądu. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że strony postępowania wykonały obowiązki nałożone na nich postanowieniami z 3 grudnia 2010 r. i z dnia 15 lipca 2011 r., wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 oraz z art. 49 ust. 3 prawa budowlanego.

W przypadku stwierdzenia, że zaistniały podstawy do nałożenia opłaty legalizacyjnej, istotne stają się dwie okoliczności: sposób wyliczenia tej opłaty oraz adresaci postanowienia - podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Pierwszą z tych kwestii reguluje art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, który stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono sposób wyliczenia opłaty i w ocenie Sądu jest on prawidłowy.

Natomiast określenie adresatów postanowienia zostało dokonane wadliwie. Robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania dokonali poprzedni właściciele nieruchomości tj. B. i E.J. , którzy umową z dnia 17 czerwca 2004 r., Rep. [...] sprzedali tę nieruchomość A.P. (udział we współwłasności 1/2) oraz T. i K.C. (udział we współwłasności 1/2 na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej). Z kolei umową darowizny z dnia 9 sierpnia 2011 r., Rep. A [...] r. T. i K.C. przekazali swój udział w nieruchomości córce A.P. . Od dnia zawarcia powyższej umowy A.P. stała się więc jedyną właścicielką budynku będącego przedmiotem postępowania. Rozważenia wymaga, czy i ewentualnie jaki wpływ miały te zdarzenie na postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej.

Podmioty, na które nakłada się obowiązki związane z legalizacją samowoli budowlanej wymienione są w art. 52 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W orzecznictwie funkcjonującym w odniesieniu do tej przepisu podkreśla się, że kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1658/11, LEX nr 1121396, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 82/12, LEX nr 1138393). Z całą pewnością nie można więc nałożyć obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej na B. i E.J. . Wbrew stanowisku skarżącej bez znaczenia dla określenia adresata obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej pozostaje fakt, iż kupując nieruchomość w 2004 r. K. i T.C. oraz A.P. pozostawali w przekonaniu, że nabywają ją bez obciążeń i wad, gdyż oświadczenia o takiej treści zostały zawarte w akcie notarialnym umowy sprzedaży. Dobra wiary nabywcy nieruchomości nie może bowiem powodować zmiany adresata obowiązków wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a ewentualna odpowiedzialność sprzedającego w takiej sytuacji powinna być oceniana na gruncie przepisów prawa cywilnego.

Natomiast wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zmiany podmiotowe po stronie właściciela nieruchomości w trakcie postępowania legalizacyjnego mają wpływ na określenie adresata obowiązków nakładanych na kolejnych etapach tego postępowania. W prawie administracyjnym co do zasady wydaje się decyzje na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień rozstrzygania sprawy. Jeżeli więc w art 52 prawa budowlanego jest mowa o właścicielu nieruchomości, to niewątpliwie chodzi o ten podmiot, któremu przymiot właściciela przysługuje w dacie wydania postanowienia albo decyzji na podstawie art. 48 - 49 prawa budowlanego.

Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r., sygn. VII SA/Wa 876/09, w którym stwierdzono: "jeżeli następstwo prawne po stronie właścicieli nieruchomości nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) to zobowiązanym do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej jest nabywca nieruchomości na której wzniesiono samowolnie obiekt budowlany (tak NSA m. in. w wyroku z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1197/05 - lex nr 266427)". Z orzeczenia tego w żaden sposób nie wynika jednak w jaki sposób należy określić adresata obowiązku w sytuacji, gdy zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości nastąpiła w trakcie postępowania legalizacyjnego. W szczególności nie ma podstaw do wnioskowania a contrario, że w takiej sytuacji zobowiązanym do wniesienia opłaty legalizacyjnej jest zbywca nieruchomości, a więc osoba, która w dacie wymierzania opłaty legalizacyjnej nie jest już właścicielem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wypowiedział się na temat zmiany właściciela nieruchomości w trakcie postępowania legalizacyjnego. Zacytowane stanowisko WSA w Warszawie może w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie jedynie w odniesieniu do umowy sprzedaży zawartej w dniu 17 czerwca 2004 r. na potwierdzenie poglądu, że nie jest możliwe wymierzenie opłaty legalizacyjnej B. i E..J.

Jak wynika z powyższego adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w przypadku samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor (wykonawca robót budowlanych objętych samowolą) nie jest już właścicielem nieruchomości powinien być właściciel nieruchomości na dzień wymierzania opłaty. "Właścicielem", o którym mowa w art. 52 prawa budowlanego nie jest osoba, której przymiot ten przysługuje w dacie wszczęcia postępowania, lecz ten podmiot, który posiada ten przymiot w dacie rozstrzygania sprawy w danej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien ustalić aktualnego na dzień rozstrzygania sprawy właściciela przedmiotowej nieruchomości i opłatę legalizacyjną ustalić w odniesieniu do tego podmiotu.

Nakładając opłatę legalizacyjną na niewłaściwy podmiot organ odwoławczy naruszył art. 49 ust. 1 w zw. z art. 52 prawa budowlanego, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.