Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2135/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie nakazania wymienionej usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych – kod 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezione na teren działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W. rejon ul. T. nr [...].

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2012r. wszczęto postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania tj. ziemi stanowiącej odpad na teren nieruchomości stanowiącej własność K. B. W celu potwierdzenia stanu faktycznego przeprowadzono wizję w terenie w dniu 2 lutego 2012r., w wyniku której stwierdzono, że A. B., właściciel nieruchomości sąsiedniej sposobem gospodarczym dokonał podniesienia poziomu gruntu masami ziemnymi nawiezionymi z budowy metra. Organ także postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. powołał biegłego z zakresu geodezji do wykonania obliczeń ilości nawiezionych odpadów na teren kilku działek, w tym dwóch stanowiących własność K. B. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ I instancji w dniu [...] września 2013r. wydał decyzję zobowiązującą skarżącą do usunięcia odpadów z terenu działek nr ew. [...] i [...] w terminie 3 miesięcy od chwili gdy decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jednakże decyzją z dnia [...] listopada 2013r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarząd Dzielnicy W. ponownie rozpatrując sprawę uznał, że nawiezione masy ziemne stanowią odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Dalej organ ustalił – wobec niezakwestionowania stanowiska A. R., że skarżąca sama uzgadniała z kierowcami oraz operatorem spycharki nawiezienie ziemi na jej działki – że K. B. jest posiadaczką odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r, poz. 21 ze zm.).

Dalej organ stwierdził, że działki skarżącej nie stanowią miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów, ponadto znajdują się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...]). W strefie zwykłej tego obszaru zakazuje się m.in. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Możliwości prawne zezwalające na wykorzystanie przez osoby fizyczne niektórych rodzajów odpadów reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. nr 75, poz. 527 ze zm.). W rozporządzeniu tym wskazano kilka przypadków dopuszczalnego wykorzystania odpadów, w tym odpadów o kodzie 17 05 04. Przy czym żaden z nich nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu ziściły się zatem przesłanki do zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

W wyniku wniesienia odwołania przez K. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy W.. Odwołująca wskazała w nim m.in., że nikt nie informował mieszkańców o tym, że działki znajdujące się w tym obszarze podlegają rygorom [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 3 ust. 3 ustawy katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw ochrony środowiska. Zgodnie z art. 250 ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 4 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U z 2010r, Nr 185, poz. 1243 ze zm.) zachowują moc do dnia wejścia nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Wobec powyższego organ zastosował rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206).

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, że nawieziona ziemia stanowi odpad o kodzie 17 05 04 oraz zaakceptował ilość nawiezionych mas ziemi na działki skarżącej. Potwierdził, że skarżąca jest posiadaczem tych odpadów, które zostały wykorzystane do podwyższenia i utwardzenia powierzchni nieruchomości. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – odpady o kodzie 17 05 04 mogą być wykorzystane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności prawa wodnego i budowlanego. Ponieważ sporne nieruchomości znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązuje na tym terenie zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem ściśle określonych prac związanych z ochroną przeciwpowodziową. Skoro przepisy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. wprost zakazują prac ziemnych nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Nie sposób także twierdzić, że nawiezienie ziemi związane było z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym. Zasady tego zabezpieczenia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r, poz. 145).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. B. wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Skarżąca zarzuca naruszenie przepisów k.p.a. poprzez pobieżne rozpoznanie sprawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, które dopuszczają możliwość nawiezienia ziemi przez osoby fizyczne. Skarżąca wywodzi, że podniesienie działek było związane z ich zalewaniem od rzeki Wisły, nie bezpośrednio, lecz zalewanie lokalnego terenu. Skarżąca twierdzi, że nawiezienie ziemi pochodzącej z wykopów metra nastąpiło przez sąsiada A. R. Ponadto zaprzecza, aby ziemie te były zanieczyszczone i tym samym stanowiły odpad. Zdaniem skarżącej nie było podstaw, aby objąć jej działki granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż władze Dzielnicy W. nie wiedzą gdzie faktycznie przebiega granica tego obszaru od ul. K. Twierdzi, że pominięto rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów (...), z którego wynika, że dopuszcza się przekazywanie osobom fizycznym gleby oznaczonej kodem 17 05 04 bez żadnych ujemnych konsekwencji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca ponowiła zarzut co do uzasadnionych wątpliwości czy działki stanowiące jej własność znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązują zakazy przewidziane przez rozporządzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione uznał Sąd za trafne i skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r, poz. 21), dalej także jako: ustawa.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 tej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Ustawa o odpadach przyjmuje przy tym zasadę, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia będącego decyzją administracyjną wydawaną przez właściwy organ (art. 41 ustawy). Skarżąca nie wylegitymowała się takim zezwoleniem, ale nie oznacza to, że w pewnych sytuacjach nie była uprawniona do przyjęcia spornych odpadów i ich odzysku, o czym poniżej.

W ocenie Sądu organ trafnie zakwalifikował sporną ziemię jako odpad o kodzie 17 05 04, wbrew temu, co podnosi skarga. Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o zestawienia przedłożone przez wykonawcę II linii metra co do sposobu zagospodarowania wytworzonymi odpadami w okresie od 1 listopada 2012r. do 1 maja 2013r. oraz rodzaju tych odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy pod pojęciem odpadów rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ziemia wykopana przy drążeniu drugiej linii metra została zakwalifikowana przez wykonawcę robót budowlanych jako odpad i jako taki została zagospodarowana poprzez przekazanie osobom fizycznym, w tym skarżącej. Dodać przy tym należy, że katalog odpadów w dacie wydania zaskarżonej decyzji nadal regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r, Nr 185, poz. 1243 ze zm.), którego moc została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, co wynika również z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. Oznacza to, że masy ziemne zasadnie zostały zakwalifikowane po pierwsze jako odpad, po drugie jako odpad o kodzie 17 05 04.

Organ dalej trafnie przyjął, że skarżąca jest posiadaczem owych odpadów, co poczynił w oparciu o ostateczne stanowisko K. B., że przy okazji nawiezienia ziemi przez sąsiada A. R., skarżąca uzgodniła z kierowcami pozyskanie ziemi z wykopów metra także na własne działki. W rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy jako posiadacza odpadów należy traktować wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Działki skarżącej nie stanowią miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Jedynie, i tę kwestię rozważył organ, w pewnych konkretnych sytuacjach możliwe jest przyjęcie odpadów i ich odzysk przez podmioty, które nie posiadają stosownych zezwoleń, wymaganych ustawą. Stosownie bowiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku możliwe jest przyjęcie i wykorzystanie odpadów o wymienionych kodach przez osoby fizyczne

W rozporządzeniu tym wskazano kilka przypadków dopuszczalnego wykorzystania odpadów, w tym odpadów o kodzie 17 05 04 oraz podano metodę odzysku. W przypadku odpadów o kodzie 17 05 04 wskazano, że mogą one posłużyć do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Kolegium przyjęło, ze względu na zakazy obowiązujące na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem ściśle określonych prac związanych z ochroną przeciwpowodziową – nie było możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu posiadania odpadów przez podmioty nie mające stosownego zezwolenia.

Istota tej sprawy sprowadza się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, czy działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W. znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i wobec tego, czy obowiązują określone dla tego obszaru zakazy. Jednym z nich jest zakaz określony w § 4 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Zakazuje on wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Trzeba przy tym zaakceptować stanowisko Kolegium, że nawiezienie ziemi z wykopów metra w celu utwardzenia powierzchni ziemi powoduje zniekształcenie terenu.

Organy rozpoznające sprawę przyjęły apriori, że działki skarżącej znajdują się w graniach obszaru chronionego. W aktach administracyjnych brak natomiast dokumentów, w oparciu o które organy przyjęły tezę o ich przynależności do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skarżąca natomiast przedłożyła przy skardze oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym dowody, że wyznaczenie przebiegu granicy tej formy ochrony przyrody powoduje w praktyce wątpliwości. Wobec wątpliwości co do tak istotnej okoliczności konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji celem wyjaśnienia położenia działek skarżącej w stosunku do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym musi pozostać bezspornie wyjaśniona. Gdyby bowiem twierdzenia skarżącej okazały się zasadne co do położenia działek, wówczas byłoby możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co wpłynęło by na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.