Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1865/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 281 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 316/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 8 października 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił spółce przywrócenia spółce terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją tego organu z 14 lutego 2017 r. (zmienionej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 stycznia 2018 r.). Następnie zaskarżonym postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 października 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie art. 281 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.) termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego istotą jest nie tylko umożliwienie stronie dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie wymaganego wniosku do właściwego organu, ale przede wszystkim zakreślenie granic czasowych istnienia prawa strony do ubiegania się o zastosowanie materialnoprawnej instytucji odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej ustalonej decyzją ostateczną. W tej sprawie termin uiszczenia kary, a więc również złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności tej kary upłynął 5 lutego 2018 r. Nie został zatem spełniony podstawowy warunek odroczenia, jakim jest złożenie wniosku w określonym przez ustawodawcę terminie, a termin ten nie podlega przywróceniu. Oznacza to, że wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest bezprzedmiotowy i nie ma materialnoprawnej podstawy do jego rozpatrzenia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na niekorzyść spółki, z naruszeniem zakazu reformationis in peius z art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 144 k.p.a. Organ I instancji przyjął bowiem, że termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem procesowym i rozstrzygnął, czy spółka nie ponosi winy w jego uchybieniu. Natomiast organ II instancji orzekł o niedopuszczalności badania wniosku o przywrócenie terminu.

W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że postanowienie organu I instancji rażąco naruszało prawa, co umożliwiałoby odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Rozbieżność co do charakteru prawnego terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. wynika zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i literatury przedmiotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 139 k.p.a. oraz w związku z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 p.o.ś. W ocenie organu, art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowań kończących się wydaniem postanowienia. Sąd I instancji błędnie orzekł, że organ dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius. Rozstrzygniecie organu odwoławczego było rozstrzygnięciem formalnym, które powinno nastąpić przed rozstrzygnięciem merytorycznym, a w takim przypadku nie może dojść do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść. Zdaniem organu, w pierwszej kolejności należało zbadać przesłanki formalnoprawne dopuszczalności wniosku i w razie ich braku wydać formalne rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. oraz w związku z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 p.o.ś. Polegało to na pominięciu, że przed przystąpieniem do oceny merytorycznej należy zbadać formalną dopuszczalność wniosku i w razie uznania, że nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku odmówić wszczęcia postępowania, a wszczęte już postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Po trzecie, nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 59 k.p.a. oraz w związku z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że aby nie naruszyć zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy powinien przyjąć za organem I instancji, że termin wskazany w art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem materialnoprawnym i merytorycznie rozpoznać wniosek.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 318 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 318 ust. 3, 4 i 6, art. 281 ust. 3 oraz art. 317 p.o.ś. Polegało to na nieprawidłowym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że termin do złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest terminem procesowym.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Dodatkowo organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Po pierwsze, istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej ma zakres zastosowania przyjętej na gruncie k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotne znaczenie z punktu widzenia wykładni lub zastosowania tego przepisu ma ustalenie treści pojęcia "niekorzyść". W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść, uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej odwołującej się strony (por. A. Skóra, Reformations in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 110-111). Kolejnym istotnym zagadnieniem z punktu widzenia zastosowania art. 139 k.p.a. jest kryterium oceny "niekorzyści". Przyjmuje się bowiem, że decyzja wydana na niekorzyść to decyzja kształtująca sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny, a zatem to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel Komentarz do art. 139, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, LEX/el.).

Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (a więc rozdziale 11 Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołania oznacza dopuszczalność zastosowania zakazu reformationis in peius w postępowaniu wywołanym zażaleniem. Różnica w stosowaniu tego zakazu w odniesieniu do zażaleń wynika natomiast z przedmiotu postępowaniu zażaleniowego. Postanowienia wydawane w postępowaniu zażaleniowym co do zasady nie kształtują sytuacji materialnoprawnej strony. Z punktu widzenia zastosowania zakazu reformationis in peius ma to znaczenie z uwagi na konieczność odmiennego rozumienia pojęcia "niekorzyści". W takiej bowiem sytuacji "niekorzyść" powinna być rozumiana w sensie procesowym, a nie w materialnoprawnym, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (A. Skóra, op cit., s. 165). Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, norma z art. 139 k.p.a. mogła być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie. Odrębną kwestią jest natomiast dokonana przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości jej zastosowania (niezastosowania) przez organ II instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł, że uchylając zaskarżone postanowienie i umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ II instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius. Wynika to z tego, że z punktu widzenia procesowego (a takie powinno być kryterium oceny omawianego zakazu w postępowaniu zażaleniowym), sytuacja prawna strony nie uległa pogorszeniu na skutek wniesienia zażalenia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku spółki było przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Z punktu widzenia skutków wobec spółki, zarówno odmowa przywrócenia terminu, jak uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, stanowią rozstrzygnięcia negatywne. Sytuacja procesowa spółki nie ulega zmianie, bowiem w obu przypadkach spółka zostaje pozbawiona prawnej możliwości wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Z tego punktu widzenia zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 139 k.p.a. zasługiwały na uwzględnienie, ale nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Po drugie, kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest prawny charakter terminu złożenia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 318 ust. 1 p.o.ś. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestia ta była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu. W związku z tym, już po wydaniu zaskarżonego wyroku oraz po wniesieniu skargi kasacyjnej przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 1/20 orzekł, że termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 p.o.ś., jest terminem procesowym. Oznacza to, że przyjęcie przez organ II instancji, że termin ten jest terminem prawa materialnego i na tej podstawie uchylenie postanowienia I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, było nieprawidłowe. Oznacza to również, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. związku z art. 281 ust. 1, art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 p.o.ś. oraz w związku z art. 58 i art. 59 k.p.a. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 61a k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zastosowanie tego przepisu nie miało istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy.

Po trzecie, ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozpoznać zażalenie spółki dokonując oceny przesłanek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie administracyjnej kary pieniężnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.