Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 858/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 44
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania E.W. od decyzji Starosty z [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta K. , obręb 3, polegającej na wykazaniu powierzchni działki nr [...] wynoszącej 515m2 stanowiącej różnicę pomiędzy pierwotną powierzchnią działki nr [...] wynoszącą 529m2 i powierzchnią wynoszącą 14m2 "wywłaszczoną'' decyzją Starosty z [...] oznaczoną jako działka nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zmianami), dalej zwanej "ustawą", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie podając, że decyzją z [...], Starosta orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta K. obręb 3, polegającej na zmianie powierzchni działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz użytków gruntowych zawartych w tych działkach, zgodnie z mapą prawną dla celów ewidencji zawierającą wykaz zmian danych ewidencyjnych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...], pod identyfikatorem [...]. Decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem organu odwoławczego z [...], który wskazał, że pojęcie "mapa prawna" nie istnieje w żadnych przepisach prawnych. Z kolei mapa do celów prawnych, o której mowa w § 75 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), nie może być wykonana w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, gdyż w świetle przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie i w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty. Postępowanie ewidencyjne jest jedynie postępowaniem rejestrowym i nie kształtuje nowego stanu prawnego. Zatem celem prawnym, o którym mowa w ww. rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2011 r. nie może być postępowanie ewidencyjne. W związku z tym wynikiem opracowania geodezyjnego i kartograficznego wykonanego w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów nie może być mapa do celów prawnych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził wadliwość czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, będących przedmiotem postępowania, dokonanych przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze [...] w celu sporządzenia mapy będącej podstawą do wydania decyzji z [...] oraz zwrócił uwagę, że organ I instancji wykroczył poza zakres żądania wnioskodawczyni, a także nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie ustalił, czy stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...]jest zgodny z aktualnym stanem prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z [...] orzekł o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta K. , obręb 3, w jednostce rejestrowej G.285, polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...]będącej własnością E.W. poprzez wykreślenie powierzchni 0,0459 ha i wpisanie powierzchni 0,0499 ha oraz powierzchni użytku gruntowego B-RV - 0,0499 ha, zgodnie z mapą do celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 października 2015r. o identyfikatorze ewidencyjnym [...]. Organ odwoławczy decyzją z [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę, wskazując na brak uzasadnienia podjęcia czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wobec istnienia w sprawie dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; podnosząc naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, czy przebieg granic działki nr [...] wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z danymi zawartymi w dokumentacjach dotyczących tej działki, wymienionych w § 36 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., czy też w celu wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic tej działki, na podstawie tych dokumentacji, zachodzi konieczność wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Nadto Inspektor Wojewódzki wskazał na potrzebę umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w zakresie działek o numerach: [...], [...], [...] i ograniczenia się do zakresu postępowania wyznaczonego przez żądanie wnioskodawczyni, a także na konieczność ustalenia, czy stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] jest prawidłowy. Zdaniem organu odwoławczego właściciele działek sąsiednich winni być stronami takiego postępowania, tylko gdy w celu wykazania prawidłowego przebiegu granic działki nr [...]zajdzie konieczność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków skutkujących zmianą przebiegu granic tej działki z działkami sąsiednimi.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków m. K. obręb 3 w zakresie działek o numerach: [...],[...] i [...], która stała się ostateczna 28 kwietnia 2016 r.

Następnie Starosta pismem z 11 kwietnia 2016 r. zwrócił się do E.W. o doprecyzowania wniosku z 2 czerwca 2014 r. inicjującego postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pismem z 26 kwietnia 2016 r. strona udzieliła odpowiedzi informując, że oczekuje:

1.Ujawnienia dla przedmiotowej działki powierzchni 515 m2 w K. przy ul. G. 38 stanowiącej różnicę pomiędzy wartością 529m2, wynikającą z pierwotnych zapisów KW Nr 6890 i 14m2 wywłaszczonych decyzją Starosty z [...] (oznaczonej jako działka nr [...]) i dokonania poprawki zapisu w księdze wieczystej (zamiast obecnych 499 m2- 515 m2).

2.Wyznaczenia współrzędnych nieruchomości [...], a co za tym idzie wyznaczenia przebiegu granic z działkami sąsiednimi w oparciu o akty prawne tj.: m.in. akt notarialny z [...] i mapy geodezyjne, a także wydania bezzwłocznie decyzji, która nie narusza jej stanu posiadania tj. 515m2 kw. i jej własności.

Następnie organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję.

Dalej Inspektor Wojewódzki ustalił, że w latach sześćdziesiątych dwudziestego wieku została założona ewidencja gruntów i budynków dla miasta K. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania gruntami na obszarze tego miasta sporządzonym 5-25 sierpnia 1965 r. B.W. c. A. została wykazana jako osoba władająca gruntami oznaczonymi jako działka nr [...]. Z kolei w rejestrze założonym w latach 1968 -1969 w jednostce rejestrowej 1451 wykazano grunty oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1890m2, a jako osobę władającą tymi gruntami wpisano B.W. c. A. . Działka nr [...] została uwidoczniona na zarysie pomiarowym oraz na mapie ewidencyjnej z 1965 r. W dniu [...], Naczelnik Miasta i Gminy w K. wydał akt własności ziemi Nr [...], na mocy którego B.W. c. A. i F. stała się właścicielką nieruchomości o powierzchni 1,2257ha w tym między innymi działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...].

W rejestrze gruntów, w jednostce rejestrowej 1451 wykazano B.W. c. A. i F. oraz jej męża E. s. J. i H. jako właścicieli gruntów oznaczonych między innymi jako działka nr [...] na podstawie aktu własności ziemi z [...] oraz księgi wieczystej Nr KW [...].

Na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w K. z [...], dokonano podziału działki nr [...]. Jak wynika ze szkicu projektu podziału działki, stanowiącego załącznik do tej decyzji działka nr [...], o powierzchni 1890m2 została podzielona na działki nr [...]/1 o powierzchni 828m2, [...]/2 o powierzchni 533m2 i [...] o powierzchni 529m2. W dniu 12 stycznia 1980 r. na podstawie decyzji z [...] wykonano mapę, przedstawiającą podział dokonany na mocy tej decyzji. Mapa ta została wpisana do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej Urzędu Miasta i Gminy w K. [...], pod numerem ewidencyjnym [...].

Na mocy aktu notarialnego z [...], B. i E. małż. W. darowali córce E. W. grunty oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,0529ha. Natomiast na mocy aktu notarialnego z [...] Rep. A Nr [...], darowali synowi M. W. grunty oznaczone jako działka nr [...]/2 o powierzchni 0,0533 ha. Stan wynikający z tych aktów notarialnych został ujawniony w rejestrze gruntów, a działki o numerach: [...]/1, [...]/2 i [...] zostały wkreślone na mapę ewidencyjną. Jednak dokumentacja techniczna dotycząca tego podziału nie została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak dowodu na to, że dokumentacja taka została sporządzona. Zatem granice powyższych działek zostały wkreślone na mapę ewidencyjną jedynie poprzez odwzorowanie obrazu przedstawionego na mapie podziału działki nr [...]. Szkic projektu podziału działki nr [...], stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w K. [...], zawierający niektóre miary czołowe nowo wydzielonych działek, został złożony do księgi wieczystej Nr [...] (obecnie nr [...]), założonej dla działki nr [...], a nie do Składnicy Geodezyjnej Urzędu Miasta i Gminy w K.

Aktem notarialnym z [...], B. i E. małż. W. darowali również grunty oznaczone jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0,0828ha córce L.W. i jej mężowi S.

W latach 1993-1994 przeprowadzono aktualizację operatu ewidencji gruntów obrębu 3 miasta K. Dokumentacja dotycząca aktualizacji została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym 1886-104/94. W ramach prac związanych z aktualizacją ewidencji gruntów wykonano między innymi pomiar granic działek ewidencyjnych wraz z ustaleniem ich przebiegu. Wykonanie pomiaru zostało udokumentowane szkicami polowymi. Na szkicu nr 92 przedstawiono działki o numerach: [...]/1, [...]/2, [...]. Jednak na szkicu tym, zamieniono numery działek [...]/2 i [...]. Działce [...]/2 nadano numer [...], natomiast działce [...] nadano numer [...]/2. Na mapie ewidencyjnej sporządzonej w wyniku aktualizacji ewidencji gruntów również zamieniono numery działek. Zmianie uległ także przebieg południowej granicy działki nr [...] (nowy numer [...]/2) oraz południowej granicy nr [...]/2 (nowy numer [...]) w stosunku do przebiegu tych granic, uwidocznionego na mapie o numerze ewidencyjnym 223/8-406/69/80 dotyczącej podziału działki nr [...]. Przebieg granic został dostosowany do istniejących na gruncie ogrodzeń tj. do stanu użytkowania.

Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 10 obowiązującego w latach 1993 - 1994 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), granice działek ewidencyjnych określał przebieg linii:

1. według faktycznego stanu władania, stwierdzonego na gruncie, lub

2. według stanu prawnego nieruchomości, ustalonego w postępowaniu uregulowanym odrębnymi przepisami, lub

3. według obowiązującego podziału powierzchniowego (oddziałów) - na obszarach lasów państwowych.

Z powyższych przepisów wynika, że pierwszeństwo przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych miał stan faktycznego władania stwierdzony na gruncie.

Stąd przy ustalaniu granic działek w czasie aktualizacji przeprowadzonej w latach 1993-1994 uwzględniano przede wszystkim stan faktycznego władania określony na podstawie dokonanych wówczas pomiarów.

W "Uzupełniającym protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania działek (nieruchomości)", sporządzonym w czasie aktualizacji ewidencji gruntów zachowano prawidłową numerację działek. W protokole tym wykazano:

- działkę nr [...]/1 o powierzchni 0,0828ha jako własność L. c. W. i B. oraz S. s. J. i M. małż. W. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...].

- działkę nr [...]/2 o powierzchni 0,0494 ha jako własność M. W. a s. E. i B. na podstawie aktu notarialnego Nr [...],

- działkę nr [...] o powierzchni 0,0473 ha jako własność E.W. E. i B. na podstawie aktu notarialnego Nr [...].

W rejestrze gruntów założonym w 1994 r. wykazano:

- w jednostce rejestrowej nr [...], E. W. c. E. i B., jako właścicielkę gruntów oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 0,0473ha, na podstawie aktu notarialnego Nr [...].

- w jednostce rejestrowej nr [...], L. c. W. i B. oraz S. s. J. i M. małż. W., jako współwłaścicieli gruntów oznaczonych jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0,0828ha, na podstawie aktu notarialnego Nr [...],

- w jednostce rejestrowej nr [...], M. W. s. E. i B., jako właściciela gruntów oznaczonych jako działka nr [...]/2 o powierzchni 0,0494 ha, na podstawie aktu notarialnego Nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że z treści decyzji z [...] wynika, że rozbieżność pomiędzy mapą z projektem podziału o numerze ewidencyjnym [...], a mapą ewidencyjną wykonaną po przeprowadzonej aktualizacji ewidencji gruntów obrębu 3 miasta K., została skorygowana w 2008 r. poprzez wprowadzenie zmiany materialno-technicznej w operacie ewidencyjnym. Jak ustalono w trakcie postępowania odwoławczego czynność materialno-techniczna dokonana w części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków w 2008 r., polegająca na skorygowaniu południowej granicy działek nr [...]/2 i nr [...] oraz przywróceniu numeracji działek istniejącej przed aktualizacją ewidencji gruntów, została wprowadzona na podstawie aktu notarialnego z 17 marca 1980 r., Rep. A Nr 256/80, aktu notarialnego z [...] Rep. A Nr [...] oraz mapy z [...] dotyczącej podziału działki nr [...]. Polecenie wprowadzenia zmiany zostało zamieszczone na kopii aktu notarialnego z [...]. Dokumenty będące podstawą wprowadzenia zmiany świadczą o tym, że została ona zgłoszona przez jedną z zainteresowanych osób, brak jednak pisemnego wniosku o wprowadzenie zmiany. Fakt złożenia wniosku o wprowadzenie zmiany nie został przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków udokumentowany.

Organ II instancji zwrócił uwagę na brak w państwowym zasobie geodezyjnym kartograficznym dokumentacji dotyczącej podziału działki nr [...]. Podkreślił, że na podstawie obowiązujących w 2008 r. przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie mógł wprowadzić w ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej przebiegu granic działek ewidencyjnych wyłącznie na podstawie opisanych wyżej dokumentów. Dodał, że funkcją przebiegu granic działek ewidencyjnych jest powierzchnia tych działek. Przebieg granic działki ewidencyjnej wyznacza jej powierzchnię.

W myśl § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu obowiązującym w 2008 r., do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należało utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei aktualizacja operatu ewidencyjnego następowała poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegały aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadzało się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych.

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Organ II instancji zauważył, że w świetle powyższych przepisów, wprowadzenie zmiany polegającej na zmianie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie było możliwe bez stosownego opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Z materiału dowodowego oraz z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że zmiana przebiegu granic wprowadzona w ewidencji gruntów i budynków w 2008 r. nie została dokonana na podstawie wymaganej powyższymi przepisami dokumentacji. Zmianę wprowadzono jedynie w części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków, a w części opisowej pozostawiono powierzchnie działek nr [...]/2 i nr [...] wykazane w czasie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w latach 1993-1994. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w jaki sposób pozyskano dane niezbędne do wykazania w ewidencji gruntów i budynków nowego przebiegu południowych granic tych działek.

Skorygowany w 2008 r. przebieg granicy pomiędzy działką nr [...]/1 a działkami nr [...]/2 i nr [...] był podstawą kolejnych opracowań geodezyjnych. W dniu 13 sierpnia 2010 r. pod numerem ewidencyjnym [...] do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. została przyjęta dokumentacja geodezyjna i kartograficzna dotycząca wyznaczenia linii rozgraniczających projektowaną do realizacji inwestycję polegającą na budowie dróg. W wyniku opracowania tej dokumentacji powstał projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]. Działka nr [...]/1 została podzielona na działki nr [...]/8, nr [...] i nr [...]/11, działka nr [...]/2 została podzielona na działki nr [...]/4 nr [...] i [...]/10. Natomiast działka nr [...] o powierzchni 0,0473ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 0.0014ha i nr [...]o powierzchni 0,0459ha.

Na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z [...] wydanej w trybie odwoławczym od decyzji Starosty z [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, został zatwierdzony opisany powyżej projekt podziału nieruchomości. Obecnie w rejestrze gruntów obrębu 3 miasta K. w jednostce rejestrowej: G.285 figuruje E.W. c. E. i B. jako właścicielka działki nr [...]o powierzchni 0,0459ha objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Natomiast w jednostce rejestrowej: G.479 figuruje Gmina K. jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 0,0014ha również objętej księgą wieczystą KW nr KI 1K/00006890/3.

Na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości z [...] zaktualizowano księgę wieczystą KW nr [...], w której wykazano działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0473ha jako własność E.W. w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o powierzchni 0,0529ha.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie Starosta wszczął postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do powierzchni działki nr [...] na wniosek E.W., która jednak nie wskazała żadnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będącej podstawą wprowadzenia żądanej zmiany. Zdaniem wnioskodawczyni powierzchnia działki nr [...]powinna wynosić 515m2, co wynika z różnicy obliczonej poprzez odjęcie od powierzchni działki nr [...] wymienionej w akcie notarialnym z [...]Rep. A Nr [...], wynoszącej 529m2, powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,0014 ha, przejętej przez Gminę K. pod inwestycję drogową,

Zgodnie z § 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2015 r., poz. 542 ze zm.), dalej rozporządzenia, numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Położenie punktów granicznych użytych do numerycznego opisu obiektów, o których mowa w ust. 1, a także położenie innych punktów sytuacyjnych użytych w szczególności do numerycznego opisu budynków, konturów użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy, zwanym dalej "układem 2000". Natomiast zgodnie z § 62 ust. 1-3 rozporządzenia, pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy. Sposób obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej jest określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia. Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.

Organ II instancji stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, że nie jest możliwe obliczenie pola powierzchni działki nr [...] w sposób wskazany przez wnioskodawczynię oraz, że obliczenie powierzchni działki ewidencyjnej wymaga przetworzenia danych wynikających z pomiaru.

Następnie cytując treść art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, stanowi pracę geodezyjną. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego.

Zgodnie z § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone w niniejszej decyzji przepisy ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne oraz rozporządzenia sprawie ewidencji gruntów i budynków należy stwierdzić, że starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może samodzielnie dokonywać obliczeń i tworzyć danych w celu wykazania ich w ewidencji gruntów i budynków. Aktualnie w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie istnieje dokumentacja, z której wynikałoby, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 515m2. Brak zatem podstaw do wprowadzenia żądanej przez E.W. zmiany, a decyzja Starosty jest prawidłowa.

Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Starostę w tej sprawie wykazało, że powierzchnia działki nr [...] figurująca aktualnie w rejestrze gruntów nie odpowiada rzeczywistej powierzchni tej działki. Wskazał, że tej sytuacji organ kierując się zasadami dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów i budynków powinien podjąć z urzędu działania mające na celu wykazanie w ewidencji gruntów i budynków prawidłowej powierzchni tej działki w granicach wykazanych na mapie ewidencyjnej.

Odnosząc się do żądanego w odwołaniu wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec pracowników odpowiedzialnych za "proceduralny bałagan administracyjny", organ podniósł, że kwestie te nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie należą do zakresu tego postępowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję E.W., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, mając na względzie jej słuszny interes, polegający na ujawnieniu w ewidencji gruntów powierzchni działki o numerze [...] zgodnej z przedstawionymi przez nią dokumentami stanowiącymi materiał dowodowy, jak również poprzez zaniechanie przez ten organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w postaci zlecenia sporządzenia mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] mogącej stanowić podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie;

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ II instancji i wydanie decyzji w sposób, którego nie można uznać za budzący zaufanie do władzy publicznej;

- art. 78 § 1 kpa, 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w celu udowodnienia okoliczności, iż prawidłowa powierzchnia działki o numerze [...] ujawniona w ewidencji gruntów powinna wynosić 515m2, co jest zgodne ze stanem prawnym potwierdzonym stosownymi dokumentami;

- art. 107 § 1 i 3 poprzez niesporządzenie zgodnego z prawem uzasadnienia decyzji, tj. brak wyczerpującego podania podstawy prawnej decyzji i ograniczenie się do podania podstawy prawnej decyzji o charakterze proceduralnym tj. art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż organ II stopnia nie jest jedynie kontrolerem decyzji organu I instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek odwołania oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które nie zawiera informacji o faktach, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także sporządzenie uzasadnienia w sposób nielogiczny, sprzeczny i także zawiły i niejasny;

- art. 136 kpa poprzez jego niezastosowanie tj. nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w celu załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej.

Skarżąca również zarzuciła obrazę prawa materialnego poprzez:

- wydanie decyzji przez organ II stopnia utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji naruszającą zagwarantowane art. 21. ust. 1 Konstytucji RP prawo własności oraz naruszającą art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

- utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej § 44 ust. 2, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1 i 3, ust 2, ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej interesie prawnym jest dokonanie stosownej korekty w ewidencji gruntów dla obrębu 3 w K. i wpisanie wielkości powierzchni działki o numerze [...]zgodnie z prawidłowo sporządzonymi i niebudzącymi wątpliwości dokumentami, począwszy od umowy darowizny z [...]i dołączonej do niej mapy podziału działki o numerze [...]. Nie jest bowiem zasadne, aby w ewidencji gruntów widniały błędne dane dotyczące powyższej nieruchomości oraz dołączone były błędnie wykonane mapy ewidencyjne. Zadaniem starosty jest nie tylko prowadzenie ewidencji gruntów, ale również okresowa weryfikacja danych zawartych w tym rejestrze. Aktualność danych zapewnia proces aktualizacji bieżącej, wykonywany bezzwłocznie po tym, jak została zgłoszona przez określony podmiot zmiana danych lub gdy organ został powiadomiony o zmianach. Okresowa weryfikacja danych znajdujących się w ewidencji powinna polegać na sprawdzeniu zgodności tych danych z materiałami źródłowymi w tym m.in. w przypadku działki o numerze [...] z umową darowizny oraz mapą podziału działki o numerze [...], a także zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie.

Dodała, że weryfikacja danych w ewidencji gruntów powinna nastąpić przez organ nie tylko na wniosek strony, lecz również z urzędu w sytuacji, gdy organ ujawnił istotne błędy merytoryczne i formalne w ewidencji, a takie w tym przypadku niewątpliwie miały miejsce i przez organ zostały ujawnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej skarżąca oświadczyła, że część jej działki znajduje się w nieruchomości sąsiadki. Sąsiadka zadeklarowała, że odda jej ze swojej działki 50-60 cm ale w innym miejscu. Ponadto najprawdopodobniej jej rodzice pozwolili siostrze, żeby kawałek jej działki siostra przygrodziła do swojej. Zażądała aby współrzędne jej nieruchomości zgadzały się z aktem notarialnym. Podniosła, że jej działka nie ma fizycznie 515 metrów z tego powodu, że część jej nieruchomości "utkwiła" u sąsiadki a także być może u siostry i bratanka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się na wniosek skarżącej. Zawarte w tym wniosku żądanie zostało ściśle określone. Mianowicie E.W. domagała się zmiany uwidocznionej w ewidencji gruntów powierzchni jej działki z 459 m2 na 515 m2. Organ I instancji w toku tego postępowania dwukrotnie (decyzją z [...] oraz z [...]) zmieniał tę powierzchnię lecz nie na żądaną przez skarżącą, ale na powierzchnię wynoszącą 499 m2. Taka bowiem powierzchnia działki nr [...] wynika ze sporządzonego na zlecenie organu i przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu, zawierającego szkic graniczny oraz mapę wraz z wykazem zmian gruntowych, następnie uzupełnionego mapą sporządzoną w oparciu o pomiar uzupełniający. Za każdym razem odwołania od tych decyzji składała skarżąca nie zgadzając się z tą powierzchnią 499 m2. Skoro więc postępowanie toczy się na jej wniosek, a nie chce ona ujawnienia powierzchni działki wynoszącej 499 m2, ostatecznie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w tej sytuacji, w tym postępowaniu organ nie mógł zmienić powierzchnię działki na taką, z która skarżąca się nie zgadza, a która wynika ze sporządzonego operatu. Powinien to natomiast zrobić w postępowaniu wszczętym z urzędu, w ramach aktualizacji.

Swoje żądanie ujawnienia powierzchni wynoszącej 515 m2 E.W. wywodzi z aktu notarialnego sporządzonego w 1980 r., którym jej rodzice darowali jej działkę oznaczoną wówczas numerem [...] o wskazanej w tym akcie powierzchni 529 m2, pomniejszoną o wywłaszczoną pod drogę powierzchnię 14 m2. Poza tym skarżąca w zasadzie nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, na podstawie którego byłoby możliwe dokonanie żądanej przez nią zmiany. Tymczasem jak wskazał organ odwoławczy, dokumentacja techniczna dotycząca podziału działki pierwotnie oznaczonej numerem [...] na działki [...]/1, [...]/2 i [...] nie została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak dowodu na to, że dokumentacja taka została sporządzona. Zatem granice powyższych działek zostały wkreślone na mapę ewidencyjną jedynie poprzez odwzorowanie obrazu przedstawionego na mapie podziału działki nr [...]. Szkic projektu podziału działki nr [...], stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w K. z [...], zawierający niektóre miary czołowe nowo wydzielonych działek, został złożony do księgi wieczystej Nr [...] (obecnie nr [...]), założonej dla działki nr [...], a nie do Składnicy Geodezyjnej Urzędu Miasta i Gminy w K.. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że dokumentacja sporządzona na potrzeby podziału działki [...] na działki [...]/1, [...]/2 i [...] nie może stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany.

Co więcej, jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu przyjęcia granic nieruchomości z 23 lipca 2015 r., zarówno skarżąca jak i właściciele nieruchomości graniczących z działką [...], a mianowicie działek [...] i [...] odmówili podpisania się pod tym protokołem, zaś właściciele działki [...] nie stawili się. Świadczyć to może o istniejącym sporze granicznym. Ponadto na rozprawie przed Sądem E.W. przyznała, że działka w posiadanych przez nią granicach nie ma powierzchni, jakiej ujawnienia w tej sprawie żąda.

Aktualizacji danych w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 23 ustawy i § 47 rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z 6 sierpnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Takiego waloru nie mają dokumenty, na które powołuje się skarżąca, pomijając już wcześniej wskazany brak dokumentacji technicznej dotyczącej podziału działki pierwotnie oznaczonej numerem [...] na działki [...]/1, [...]/2 i [...] w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz brak pewności co do tego, że taka dokumentacja została sporządzona. Ze sporządzonego do tej sprawy operatu wynika, że powierzchnia działki skarżącej powinna wynosić 499 m2. Tak więc ten dokument również nie może stanowić podstawy do dokonania żądanej przez skarżącą zmiany.

E.W. zarzuca naruszenie § 44 rozporządzenia, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Jednakże, jak już wyżej wskazano, organy w niniejszej sprawie nie dysponują żadnym dokumentem, na podstawie którego możliwa byłaby zmiana powierzchni działki [...] na żądaną przez skarżącą powierzchnię 515 m2. Zmiana taka byłaby możliwa po dokonaniu zmiany przebiegu granic, których pochodną jest powierzchnia działki. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że do takiej zmiany doszło i że w związku z tym zmianie powinna ulec także powierzchnia posiadanej przez nią nieruchomości. Dlatego też również zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia uznać należy za niezasadny. Zarzut ten zasługiwałby na uwzględnienie, gdyby skarżąca domagała się ujawnienia powierzchni wynoszącej 499 m2. Skoro jednak na ujawnienie takiej powierzchni w tym postępowaniu się nie zgadza, prawidłowo organu odmówiły uwzględnienia jej wniosku. Wbrew zarzutom skargi, prowadząc postępowanie organy nie naruszyły przepisów kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 kpa. Z przyczyn wyżej wskazanych za chybiony uznać także należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Jak już była bowiem o tym mowa, w postępowaniu ewidencyjnym organ może dokonać tylko takich zmian, jakie wynikają z posiadanych przez niego dokumentów.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).