Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3010/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60 a ust 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1237/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1237/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo - parkowy w Radziejowicach nie podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ uznał, że przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że mimo braku prawotwórczego charakteru postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I P 107/08, zastosowana w nim wykładania została uwzględniona przez sądownictwo administracyjne.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. J. K. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i uchylenie ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. Wniósł ponadto o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że zespół pałacowo-parkowy w Radziejowicach nie podlegał przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 154 k.p.a., rozpoznał powyższy wniosek J. K. i odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Wojewoda stwierdził, że art. 154 § 1 i 2 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przepis art. 154 k.p.a. stanowi podstawę, gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przy czym ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne i uznaniowe.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja, co do której nie zachodzą przesłanki określone w art. 154 § 1 k.p.a. lecz przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta może być uznana za dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną poprzez jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek taki wynika z faktu, że umorzenie przedmiotowego postępowania nastąpiło ze względu na uznanie go za bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do jego rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Formułując wskazany pogląd organ oparł się na argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przedstawionej w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Trybunał umorzył postępowanie w przedmiocie zbadania zgodności § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na utratę mocy obowiązującej powołanego rozporządzenia.

Natomiast w dniu złożenia wniosku przez J. K. istniała w obrocie prawnym uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, stanowiąca orzeczenie sądowe z mocą zasady prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, iż przepis § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W związku z powyższym, z uwagi na wystąpienie przesłanki dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, organ odmówił uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie, w jakim uzasadnienie odnosi się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Organ powołał treść art. 28 k.p.a. i wskazał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści. Pismem z dnia 8 listopada 2011 r. do udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji zgłosił się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i została mu doręczona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...]. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] – Radziejowice jest Skarb Państwa. Natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest trwałym zarządcą tej działki.

Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. W myśl art. 60a ust. 2 pkt 10 ustawy w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z powyższych przepisów zdaniem organu wynika, że skarżący jako trwały zarządca, mógłby podejmować czynności procesowe w odniesieniu do spornej nieruchomości tylko wówczas, gdyby postępowanie dotyczyło najmu, dzierżawy lub użyczenia, które to czynności prawne, zgodnie z art. 43 ust. 2 i 4 ww. ustawy, mieszczą się w prawie korzystania z nieruchomości w ramach trwałego zarządu. Jednakże ze względu na charakter niniejszego postępowania, Skarb Państwa może być w nim reprezentowany wyłącznie przez Ministra Skarbu Państwa. Odwołujący nie może być uznany za podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca przewidział taką możliwość, to nie czyniłby rozróżnienia pomiędzy różnymi sposobami reprezentacji w art. 60 i 60a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednostki organizacyjne wymienione w pierwszym z powołanych przepisów, wykonując trwały zarząd nieruchomości podejmują, zgodnie z art. 60 ust. 2a pkt 3, czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych. Natomiast w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd, którą to sytuację reguluje art. 60a ustawy, zastosowanie ma art. 60a ust. 2 pkt 10 przewidujący udział ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych.

Odwołujący nie ma również zdaniem organu samoistnego interesu prawnego. Trwały zarząd jest administracyjnoprawną formą władania, do której stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis § 5 rozporządzenia nie stanowi dla podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, a takim prawem jest użytkowanie, podstawy do oczekiwania rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej we władczej formie decyzji administracyjnej kwestii podlegania nieruchomości, na których ustanowiono dla nich te prawa, działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie należy wydać także wówczas, gdy odwołujący się, który nie posiada przymiotu strony, był traktowany jako strona postępowania przez organ pierwszej instancji. Uczestniczenie osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony.

Powyższą decyzję Skarb Państwa - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60a ust. 2 pkt 10 i art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego mimo, że skarżący legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu z wniosku J. K., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Stwierdził, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu służy Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako reprezentującemu Skarb Państwa w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa (nieruchomości) oddanego w trwały zarząd. Oddanie w ten zarząd wynika, m.in. z decyzji Naczelnika Gminy Radziejowice z dnia [...] czerwca 1978 r. sprostowanej decyzją Naczelnika z dnia [...] maja 1979 r. i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] września 1997 r.

Choć zgodnie z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, to jednak w świetle utrwalonego stanowiska doktryny i jednolitej linii orzecznictwa trwały zarząd, w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym, ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Stosowanie do trwałego zarządu odpowiednio i w zakresie nieunormowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czyli nie w odniesieniu do kwestii uregulowanych m. in. w art. 60a ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów k.c. o użytkowaniu, nie pozbawia instytucji trwałego zarządu samodzielności i odrębności od instytucji użytkowania, będącego ograniczonym prawem rzeczowym. Dodał, że przedmiotem przytoczonego w zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09, była pozycja procesowa podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi lub tytułem wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotem tej oceny nie była natomiast pozycja procesowa podmiotów dysponujących trwałym zarządem. Wyrok ten nie może zatem przesądzać o pozycji procesowej skarżącego.

Także brzmienie art. 60a ust. 2 pkt 10 ww. ustawy nie pozbawia skarżącego przymiotu strony. Przyjęciu stanowiska, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest uprawniony jedynie do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia dotyczących oddanych mu w trwały zarząd nieruchomości, przeczą reguły wykładni gramatycznej. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd prowadzi do wyłączenia kompetencji Ministra Skarbu Państwa w zakresie podejmowania w stosunku do niej czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Brak przymiotu strony nie wynika także z porównania brzmienia art. 60 i art. 60a, gdyż w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy ich brzmienie jest tożsame merytorycznie.

Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiódł swój interes prawny z pozaadministracyjnych norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych – art. 34 k.c. i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które znalazły swoją konkretyzację w toczącym się postępowaniu z powództwa Jana Krasińskiego przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] oraz wydanym w tej sprawie nieprawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w Płocku I Wydziału Cywilnego z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt I C 1766/01. Dodatkowo podniósł, że wniosek J. K. z dnia 22 sierpnia 2011 r. jest nierozerwalnie związany z postępowaniem toczącym się przed Sądem Apelacyjnym w Łodzi, sygn. akt I Aca 899/10, a to z uwagi na przyznanie przez ww. Sąd sprawie niniejszej charakteru prejudycjalnego w zawisłej przed nim sprawie. Jest trudne do przyjęcia, by w sprawie prejudycjalnej uznano, że brak jest interesu prawnego strony, której interesu bezpośrednio dotyczy to postępowanie prejudycjalne i sądowe.

Skarżący podniósł, że skoro Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, to organ II instancji miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby interes prawny w niniejszym postępowaniu trwałemu zarządcy nieruchomości.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie obowiązującego prawa skarżącemu Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako podmiotowi mającemu przedmiotową nieruchomość w trwałym zarządzie, przysługuje przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a., czy legitymację czynną i bierną w tej sprawie posiada Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, tj. Minister Skarbu Państwa. Sąd podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu. Istotne jest zatem, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechą interesu prawnego jest zatem jego obiektywność, indywidualność i konkretność.

Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] Radziejowice jest Skarb Państwa i nieruchomość ta znajduje się w trwałym zarządzie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na mocy stosownych decyzji. Już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) utrwalony był pogląd, że zarząd jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jako termin techniczny lub techniczno-prawny, lecz jako prawo o określonej treści. Natomiast zgodnie z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd to administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela. Jest to swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej. Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Prawo to podlega ochronie prawnej (skarga windykacyjna, negatoryjna, posesoryjna). Do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 50 ugn). Na tle tych ostatnich uregulowań przyjmuje się, że użytkownikowi przysługuje ochrona prawna przeciwko każdemu, kto je narusza, w tym przeciwko właścicielowi, a zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Uprawnienia materialnoprawne trwałego zarządcy są określone w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odpowiadają zakresem uprawnieniom wieczystego użytkownika (w szczególności w zakresie prawa zabudowy (pkt 2), oddania nieruchomości lub jej części w najem (pkt 3 ust. 2 art. 43 ugn).

W niniejszej sprawie Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych poprzedniego właściciela gruntu o stwierdzenie, że nie podpadała ona pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 718/09 wskazujący, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, ale i aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści.

Stosownie zatem do art. 28 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) co do zasady trwały zarządca ma interes prawny do występowania jako strona we wszystkich postępowaniach administracyjnoprawnych dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Rozstrzygnięcie takich decyzji może bowiem przesądzać o bezprzedmiotowości trwałego zarządu (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 382, uw. 24*).

Jednak w art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odmiennie uregulował sytuację nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, które zostały przeznaczone na potrzeby ministerstw. Gospodaruje nimi minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Te ostatnie przepisy stanowią, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd (ust. 2) oraz ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia (ust. 4). Natomiast minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, zgodnie z ust. 2 pkt 10 ww. przepisu, podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z wykładni gramatycznej tego przepisu, zdaniem Sądu I instancji wynika, że w stosunku do nieruchomości, które zostały przeznaczone na potrzeby ministerstw, zarówno oddanych w trwały zarząd, jak i nie oddanych w trwały zarząd, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie i dotyczących podziału nieruchomości. Ponadto podejmuje on czynności w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, ale tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Natomiast w sprawach dotyczących najmu, dzierżawy lub użyczenia (w odniesieniu do nieruchomości oddanych w trwały zarząd) uprawnienia do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych ma trwały zarządca.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z przytoczonych przepisów zdaniem Sądu I instancji wynika, że legitymację do udziału w tym postępowaniu posiadał Minister Skarbu Państwa, który - jak to wynika z art. 60a ust. 1 pkt 10 - podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych odnoszących się w szczególności do własności i innych praw rzeczowych na nieruchomości.

Za powyższą interpretacją przemawia także treść przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazująca, że nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1 tej ustawy, oddane w trwały zarząd ministerstwom lub części tych nieruchomości mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczenie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Potwierdza to pogląd, że skoro nawet ustanowienie praw obligacyjnych wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa, to zatem temu ministrowi musiały zostać powierzone kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do tych nieruchomości, w postępowaniach dotyczących innych praw, w tym np. prawa własności.

W niniejszym przypadku postępowanie o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., zapadłej w sprawie określenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działania dekretu o reformie rolnej, w rzeczywistości odnosi się właśnie do tego ostatniego prawa, gdyż dotyczy ono w istocie praw rzeczowych spornej nieruchomości. Skarb Państwa jest więc w nim reprezentowany prawidłowo przez Ministra Skarbu Państwa.

A zatem, zdaniem Sądu I instancji, nie można się zgodzić z twierdzeniami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z powołanych powodów nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie. Interes ten nie daje się także wywieść z innych zdarzeń prawnych i faktycznych, tj. z procesów, które mają miejsce w innych sprawach sądowych i to niezależnie od przebiegu tych postępowań. Wskazany przez skarżącego interes ma zdaniem Sądu I instancji charakter jedynie faktyczny, w związku z czym organ słusznie umorzył postępowanie z odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 60a ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) w związku z art. 43 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego "nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu" oraz, że "nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie".

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego "nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu" oraz, że "nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie".

Wskazał, że zgodnie z art. 60a ust. 1 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, "podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd". Sformułowanie: "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" nie powinno być zdaniem skarżącego kasacyjnie odnoszone jedynie do bezpośrednio poprzedzającego go stwierdzenia "a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia", ale również do wcześniejszej części tego przepisu, to jest do słów: "w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości".

Stosując wykładnię gramatyczną, można byłoby rozważać, czy stwierdzenie "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" odnosi się jedynie do ostatniej części przepisu po słowach "a także", w sytuacji gdyby po słowach "lub użyczenia" nie było przecinka. W brzmieniu przepisu, po słowach "lub użyczenia" występuje przecinek, co powoduje, że nastąpiło odniesienie nie tylko do słów bezpośrednio poprzedzających stwierdzenie po przecinku.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną, jaka powinna być zastosowana w sprawie. Konieczne jest również zbadanie celu, jaki chciał osiągnąć ustawodawca. Należy też uwzględnić relacje względem innych przepisów.

Słusznie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując wykładni przytoczył treść art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak analiza tego przepisu nie wzmacnia w ocenie skarżącego kasacyjnie argumentacji Sądu I instancji, a wprost przeciwnie, może być podstawą do wywiedzenia odmiennych wniosków, niż czyni to Sąd I instancji. Sąd I instancji wskazał, że "skoro nawet ustanowienie praw obligacyjnych wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa, to zatem temu ministrowi musiały zostać powierzone kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do tych nieruchomości - w postępowaniach dotyczących innych praw, w tym np. prawa własności". Tymczasem zgodnie art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, generalna kompetencja do oddawania w najem jest po stronie osoby sprawującej trwały zarząd, zaś w określonych sytuacjach musi uzyskać stosowną zgodę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawą skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 60a ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., w związku z art. 43 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego "nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu" oraz, że "nie posiada on interesu prawnego w niniejszej sprawie".

Istota sprawy, co trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie obowiązującego prawa skarżącemu kasacyjnie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako podmiotowi mającemu nieruchomość, której postępowanie dotyczy, w trwałym zarządzie przysługuje przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a., czy legitymację czynną i bierną w tej sprawie posiada Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, tj. Minister Skarbu Państwa.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] – Radziejowice, której postępowanie dotyczy, jest Skarb Państwa oraz, że nieruchomość ta znajduje się w trwałym zarządzie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zgodnie z art. 60a ust. 1 u.g.n., nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. W art. 43 ust. 2 u.g.n. określone są uprawnienia materialnoprawne trwałego zarządcy. Odpowiadają one swoim zakresem uprawnieniom wieczystego użytkownika (w szczególności w zakresie prawa zabudowy (pkt 2), oddania nieruchomości lub jej części w najem (pkt 3 ust. 2 art. 43 u.g.n.). Przepis ten w ust. 4 stanowi, że jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. W myśl art. 60a ust. 2 pkt 10 ustawy, w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że dokonując wykładni gramatycznej ww. przepisu prawa stwierdzić należy, że sformułowanie: "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" nie powinno być odnoszone jedynie do bezpośrednio poprzedzającego go stwierdzenia "a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia", ale również do wcześniejszej części tego przepisu, to jest do słów: "w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości". Uważna bowiem analiza art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. w świetle reguł języka polskiego prowadzi do wniosku, że do kompetencji Ministra Skarbu Państwa należy podejmowanie czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd prowadzi do wyłączenia kompetencji Ministra Skarbu Państwa w zakresie podejmowania w stosunku do nich czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Stwierdzić bowiem należy, że fragment przepisu: "w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia", stanowi jedynie wtrącenie, zawierające przykładowy katalog spraw poddanych kompetencji Ministra Skarbu Państwa. O powyższym charakterze tego wyliczenia świadczy użycie przez ustawodawcę przecinków - nie tylko przed słowami "w szczególności", ale także po słowach "lub użyczenia". Również użycie słów "a także" świadczy o tym, że sprawy ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia stanowią jedynie ostatni element tego przykładowego wyliczenia.

Tranie zauważa skarżący kasacyjnie, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną, jaka powinna być zastosowana w sprawie. Konieczne jest również zbadanie celu, jaki chciał osiągnąć ustawodawca. Należy też uwzględnić relacje względem innych przepisów.

Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu prawa przytoczył treść art. 43 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z owym przepisem prawa, nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1, oddane w trwały zarząd Rządowemu Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstwom, urzędom centralnym i urzędom wojewódzkim lub części tych nieruchomości mogą być oddawane w najem, dzierżawę lub użyczenie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że analiza tego przepisu nie wzmacnia argumentacji Sądu I instancji, lecz może być podstawą do wywiedzenia odmiennych wniosków, niż czyni to Sąd I instancji. Sąd I instancji wskazał, że "skoro nawet ustanowienie praw obligacyjnych wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa, to zatem temu ministrowi musiały zostać powierzone kompetencje do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do tych nieruchomości - w postępowaniach dotyczących innych praw, w tym np. prawa własności". Tymczasem zgodnie art. 43 ust. 3 u.g.n., generalna kompetencja do oddawania w najem jest po stronie osoby sprawującej trwały zarząd, zaś w określonych sytuacjach musi uzyskać stosowną zgodę (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.).

W konsekwencji wskazać należy, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ma przymiot strony w niniejszej sprawie - w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. i wydania decyzji stwierdzającej, czy zespół pałacowo-parkowy w Radziejowicach nie podlegał działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej.

Odmienny pogląd w tym względzie zarówno Sądu I instancji, jak i organu II instancji narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, co dawało podstawę do przyjęcia, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie. W konsekwencji, ponieważ Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ II instancji miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania. Umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania skarżącego, naruszyło więc art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ pozbawiło skarżącego kasacyjnie określonego w art. 15 k.p.a. prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. uchylił także zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.