Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 816/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2018 r. sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Objętą sprzeciwem decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) określanej dalej jako K.p.a., w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnot Mieszkaniowych [...], [...], [...] i [...], od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę, wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] w Dzielnicy [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan sprawy.

W dniu 22 grudnia 2011 r. M. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na ww. działkach.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki, znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Treść przepisów, a także dominująca linia orzecznicza jednoznacznie wskazuje, iż organ obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego fragmentu. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy, ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2043/12, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., a NSA wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1177/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że analiza wykazała, iż gabaryty budynku w sposób istotny odbiegają od zaproponowanych przez inwestora. Nie ma możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odmienny, jaki to umożliwiają § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Odwołanie od decyzji Zarządu Dzieliny [...] z dnia [...] października 2015 r. wniosła M. sp. z o.o., wskazując na wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny stan prawny (rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...]), sporządzenie skrótowej i ogólnikowej analizy, nie wskazującej dostatecznych parametrów budynków sąsiednich wokół pomników przyrody.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] października 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...], wskazując na błędne uznanie, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazano ponadto na źle sporządzoną analizę oraz na brak uwzględnienia, że na ul. [...] znajduje się pomnik przyrody aleja bożodrzewów gruczołkowatych.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 (dalej jako: "u.p.z.p."), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wyznaczony został obszar analizowany i sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka posiada również dostęp do drogi publicznej.

Niemniej jednak, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną, na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Organ stwierdził, że powyższe przepisy znajdują zastosowanie, albowiem na działkach inwestycyjnych znajduje się pomnik przyrody w postaci alei drzew bożodrzewów gruczołkowatych.

Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.), określanej dalej również jako u.o.p., są m.in. pomniki przyrody.

Z § 4 uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] (Dz. U. Woj. [...]. Z 2015 r., poz. [...]) wynika, że w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, w ramach czynnej ochrony, ustala się: 1) obowiązek stałego monitorowania i utrzymywania stanu właściwego, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i zabezpieczających oraz realizacji celów ochrony; 2) obowiązek zachowania ciągłości układów alejowych poprzez wykonywanie nasadzeń zastępczych i uzupełniających; 3) obowiązek stałego monitorowania oznakowania i uzupełnianie jego braków; 4) ochronę drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego, nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa.

Jednocześnie zadania te w ramach czynnej ochrony należą do obowiązków sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody, tj. Prezydenta [...], o czym stanowi § 4 ust. 2, w związku z § 2 uchwały.

Prezydent [...], wykonując swoje obowiązki w tym zakresie, w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, od strony ul. [...], równolegle do osi ulicy [...], w odległości 15,00 m, od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów. Ponadto realizacja planowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ewentualnych wjazdów i wyjazdów oraz dojść w promieniu 15,00 m, od zewnętrznej krawędzi pnia drzew pomnika przyrody (strefie ochrony drzew), nie może spowodować m.in.: zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew; trwałego zniekształcenia rzeźby terenu; uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 45 ust. 1 u.o.p. wymienia zakazy, które mogą być wprowadzone w stosunku do pomnika przyrody.

Natomiast w § 5 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p., w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, wprowadzone zostały następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 7) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy te wykraczają poza ramy czynnej ochrony nad pomnikami przyrody, o której mowa w § 4 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2015 r., która należy do obowiązków Prezydenta [...], sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody.

Wobec powyższego, organ uznał, odwołując się do orzecznictwa, że projekt decyzji powinien zostać przedstawiony do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

W dniu 21 lutego 2018 r. na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 (określanej dalej jako: "P.p.s.a."), Spółka wniosła sprzeciw od decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - w szczególności nie ciążył na organie I instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, obowiązek przedstawienia projektu decyzji do uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - wobec czego organ winien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2. naruszenie art. 106 § 1 K.p.a., w zw. z art. 53 § 5 i art. 53 § 4 pkt 8, w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku przesłanek ku temu, albowiem reguluje on procedurę szczególną (uzgodnieniową), a więc taką, która może być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi - a taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ przepis art. 53 § 4 pkt 8 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Decyzji Spółka zarzuciła nadto rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 53 § 4 pkt 8, w zw., z art. 60 § 1, w zw. z art. 53 § 5 u.p.z.p. i art. 106 § 1 K.p.a., w zw. z art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 142 (dalej jako: "u.o.p."), przez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. że z uwagi na obecność pomnika przyrody na terenie nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona decyzja, właściwy organ powinien był uzgodnić tę decyzję z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - podczas gdy zgodnie z brzmieniem przepisu art. 53 § 4 pkt 8 u.p.z.p., uzgodnienie wymagane jest jedynie w odniesieniu do innych, niż wymienione w art. 53 § 4 pkt 7 u.p.z.p. obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - natomiast pomnik przyrody, jakkolwiek stanowi formę ochrony przyrody - nie jest "obszarem" (w rozumieniu przepisów u.o.p.), lecz "obiektem", wobec czego w niniejszej sprawie na organie nie ciążył obowiązek uzgodnienia decyzji z RDOŚ;

2. art. 40 § 1, w zw. z art. 44 § 1 i 2, art. 45 § 1 pkt 1 i art. 6 § 1 u.o.p., w zw. z art. 53 § 4 pkt 8, w zw. z art. 53 § 4 pkt 7 i art. 60 § 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że pomnik przyrody stanowi na gruncie przepisów u.o.p. jeden z "innych niż wymienione art. 53 § 4 pkt 7 u.p.z.p. obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody", podczas gdy z przepisów u.o.p. wynika jednoznacznie, że:

• pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska;

• pojęcia "obszary" zawartego w art. 53 § 4 pkt 8 u.p.z.p. nie należy utożsamiać z szerszym pojęciem "form ochrony przyrody", o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.o.p.;

• w przepisach u.o.p. dotyczących wspólnie: pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo- krajobrazowych, ustawodawca posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami "obiektu" i "obszaru" (art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p.), przy czym pojęcie obszaru należy odnosić do takiej (obszarowej) formy ochrony przyrody, jak np. zespół przyrodniczo-krajobrazowy, natomiast pojęcie obiektu należy odnieść przede wszystkim do pomnika przyrody;

3. art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z art. 45 § 1 i 2 u.o.p., w zw. z § 1 ust. 1 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...], w zw. z art. 53 § 4 pkt 8, w zw. z art. 60 § 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne było spełnienie warunku jej zgodności z przepisami odrębnymi (u.o.p.) - i że warunek ten nie został spełniony - ponieważ, w ocenie organu odwoławczego, obejmował on także obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z wyspecjalizowanym organem (RDOŚ);

Z uwagi na powyższe, wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO, celem wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., alternatywnie o uwzględnienie niniejszego sprzeciwu w całości, w zakresie swojej właściwości, wynikającej z art. 64c § 5 P.p.s.a. oraz o uchylenie

decyzji w całości i wydanie nowej, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.

Z zestawienia art. 53 § 4 pkt 8 z art. 53 § 4 pkt 7 u.p.z.p. wynika, iż przykładem "obszaru" (wyłączonego spod obowiązku uzgodnienia z RDOŚ) jest oczywiście nie sam park narodowy lub jego otulina, lecz "obszar położony w granicach parku narodowego i jego otuliny" - a więc określony obszar, w odniesieniu do którego ma być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego/o warunkach zabudowy, leżący w granicach wielkoobszarowej formy ochrony przyrody.

Skoro art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia decyzji z RDOŚ w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, należy wykładać ten przepis w ten sposób, że dotyczy on obszarów (które mają podlegać zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji), położonych "w granicach" innej niż park narodowy, obszarowej formy ochrony przyrody lub jej otuliny). Przepis ten dotyczy zatem, co do zasady, innych niż park narodowy, wielkoobszarowych form ochrony przyrody - w szczególności tych, wokół których u.o.p. dopuszcza wyznaczenie otuliny (rezerwatów przyrody - art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p., parków krajobrazowych - art. 16 ust. 1 i 2 u.o.p.). Możliwe jest zastosowanie powołanego przepisu także do formy ochrony przyrody uregulowanej w art. 44 i art. 45 u.o.p., pod warunkiem jednak, że jest to forma ochrony przyrody o charakterze obszarowym ("obszar" - a nie "obiekt" w rozumieniu ww. przepisów u.o.p.) - co oznacza, że inwestycja, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy, musi być planowana na "obszarze" położonym "w granicach" danego obszaru chronionego,

Dalej wnosząca sprzeciw wywodziła, że pomniki przyrody są pojedynczymi tworami przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiskami o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej. Art. 40 ust. 1 u.o.p. wskazuje jako przykłady pomników przyrody: okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie.

Sama okoliczność, że za pomnik przyrody może być uznane m.in. "skupisko" tworów przyrody żywej, tj. - jak w niniejszej sprawie - aleja drzew - nie oznacza bynajmniej, że ta forma ochrony przyrody nabiera charakteru obszarowego - że chroniony jest obszar o określonej powierzchni, na którym znajdują się po prostu objęte ochroną drzewa. Przeciwnie - ochronie podlega zawsze dany obiekt, pomnik - a jeśli jest to grupa obiektów - każdy zostaje indywidualnie wymieniony i zidentyfikowany, a ustanowione zakazy czy ustalenia poczynione w ramach ochrony czynnej odnoszą się odrębnie do każdego z obiektów wchodzących w skład grupy (alei) będącej pomnikiem przyrody. W niniejszej sprawie, zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...], nazwy, wymiary i położenie pomników przyrody, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 1 do uchwały. Pomnik przyrody, znajdujący się na terenie nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, wskazany został w pkt 42 załącznika - przy czym każde z drzew posiada odrębny numer i każde zostało oddzielnie zidentyfikowane (położenie, wymiary).

Nieobszarowy, lecz "obiektowy" charakter formy ochrony, jaką jest pomnik przyrody, jest tym bardziej widoczny, gdy przykłady pomników przyrody wskazane w art. 40 ust. 1 u.o.p. zestawi się z przykładami użytków ekologicznych (art. 42 u.o.p. - m.in. kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, (...) siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin) czy z definicją zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (art. 43 u.o.p. - są to fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne). W odróżnieniu od pomników przyrody - wyżej wymienione mogą mieć (lub mają zawsze - jak należy przyjąć w przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego) formę obszarową.

Po drugie, z przepisów u.p.z.p. (art. 53 ust. 4 pkt 8 i pkt 7, w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 60 ust. 1. u.p.z.p.) wynika, że żeby zaktualizował się wymóg uzgodnienia danej decyzji z odpowiednim organem (tu: RDOŚ) konieczne jest aby obszar, którego ma dotyczyć decyzja, położony był w granicach danej (obszarowej) formy ochrony przyrody. Taki stan rzeczy nie zachodzi i nie może zachodzić w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim - jak wskazano powyżej, ochrona dotyczy w omawianym przypadku obiektu - a w zasadzie 10 obiektów (z 23 egzemplarzy drzew bożodrzew gruczołkowaty, wchodzących w skład "Pomnik Przyrody Aleja Drzew", zlokalizowanych wzdłuż ul. [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), objętych określonymi zakazami i ustaleniami w ramach ochrony czynnej, na mocy art. 44 i 45 u.o.p. Gdyby nawet przyjąć, że - z uwagi na istnienie 15-metrowej strefy ochronnej wokół każdego z drzew - powstaje "obszar chroniony" w rozumieniu ustawy, to nie zachodzi, w ocenie skarżącej, sytuacja, która wymagałaby zastosowania procedury uzgadniania, przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Z uwagi na zakazy wynikające z uchwały [...] - nie istnieje możliwość, aby mogło być realizowane jakiekolwiek zamierzenie inwestycyjne "w obszarze" podlegającym ochronie, tj. w obrębie 15-metrowej strefy ochronnej wokół każdego z drzew. Gdyby inwestor przekroczył granice 15 metrów, wyznaczoną przepisami aktu prawa miejscowego - organ odmówiłby po prostu wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu jednoznacznego naruszenia obowiązującego prawa - a tego rodzaju odmowa wydania decyzji nie wymaga uzgodnienia z RDOŚ. Taka odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy miała już miejsce wcześniej, gdy

Wnosząca sprzeciw i poprzedni użytkownik wieczysty planowali budowę w ok. 9-metrowym oddaleniu od drzew.

Dalej Spółka argumentowała, że gdyby zatem przyjąć, że mamy do czynienia z "obszarem" - w rozumieniu powołanych w petitum przepisów u.p.z.p. i u.o.p., to nie ma możliwości aby wnosząca sprzeciw mogła realizować inwestycję w odniesieniu do "obszaru położonego w granicach 15-metrowej strefy ochronnej" - taki zamiar skutkowałby po prostu odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. A zatem nie zachodzi - i nie może zachodzić - sytuacja, w której konieczne byłoby uzgodnienie decyzji z RDOŚ: właściwy organ, nawet za (hipotetyczną) zgodą RDOŚ, nie mógłby wydać prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, zezwalającej na zagospodarowanie nieruchomości w 15-metrowej strefie ochronnej.

Istotne wydaje się ponowne podkreślenie, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wykładanym w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., decyzję wydaje się po jej uzgodnieniu z RDOŚ - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, położonych w granicach (obszarowej) formy ochrony przyrody, innej niż park narodowy lub jego otulina.

Tytułem przykładu, jeśli dane zamierzenie inwestycyjne miałoby być realizowane na terenie nieruchomości (obszaru) leżącej na terenie parku krajobrazowego lub jego otuliny, względnie na obszarze stanowiącym zespół przyrodniczo-krajobrazowy - wówczas konieczne byłoby uzgodnienie decyzji z RDOŚ. W niniejszej sprawie, sytuacja jest niejako odwrotna, niż w przypadku stanów faktycznych, do których znajduje zastosowanie powołany wyżej przepis u.p.z.p.: to nie dana działka leży na obszarze (obszarowej) formy ochrony przyrody, lecz określone obiekty (pomniki przyrody) leżą na terenie danej nieruchomości. Co więcej, zamierzenie inwestycyjne nie narusza strefy ochrony czynnej.

Na marginesie, wnosząca sprzeciw podała, że przepisy u.o.p. nie różnicują zakresu ochrony, jakiej podlega pomnik przyrody, od jego rozmiarów, ani od okoliczności, czy jest tworem przyrody ożywionej, czy nieożywionej. Gdyby zatem przyjąć, że art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, oznaczałoby to, że powinien on znaleźć zastosowanie także w przypadku, gdy gdziekolwiek znajduje się (jakikolwiek) pomnik przyrody - także np. pojedynczy głaz narzutowy, oddalony znacznie od planowanych zabudowań. W ocenie wnoszącej sprzeciw, tego rodzaju sytuacje nie miały, w zamierzeniu ustawodawcy, podlegać obowiązkowi uzgodnienia rozstrzygnięcia właściwego organu z RDOŚ.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

W wyroku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/17, CBOSA, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2016 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu, na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], Sąd uznał, że na działkach inwestycyjnych znajduje się pomnik przyrody, w postaci alei drzew bożodrzewów gruczołkowatych.

Sąd wskazał, że formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p. są m.in. pomniki przyrody.

Z § 4 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] wynika, że w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, w ramach czynnej ochrony, ustala się:

1) obowiązek stałego monitorowania i utrzymywania stanu właściwego, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i zabezpieczających oraz realizacji celów ochrony,

2) obowiązek zachowania ciągłości układów alejowych poprzez wykonywanie nasadzeń zastępczych i uzupełniających,

3) obowiązek stałego monitorowania oznakowania i uzupełnianie jego braków;

4) ochronę drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa.

Jednocześnie zadania te w ramach czynnej ochrony należą do obowiązków sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody, tj. Prezydenta [...], o czym stanowi § 4 ust. 2 w związku z § 2.

Prezydent [...] wykonując swoje obowiązki w tym zakresie, w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, od strony ul. [...], równolegle do osi ulicy [...], w odległości 15,00 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów. Ponadto realizacja planowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ew. wjazdów i wyjazdów oraz dojść w promieniu 15,00 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew pomnika przyrody(strefie ochrony drzew), nie może spowodować:

1. zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew,

2. trwałego zniekształcenia rzeźby terenu,

3. uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby,

4. zmiany stosunków wodnych.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów z art. 45 ust. 1.

Art. 45 ust. 1 u.o.p. wymienia zakazy, które mogą być wprowadzone w stosunku do pomnika przyrody.

Natomiast w § 5 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, wprowadzone zostały następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

6) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

7) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy te wykraczają poza ramy czynnej ochrony nad pomnikami przyrody, o której mowa w § 4 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2015 r., która należy do obowiązków Prezydenta [...] sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody.

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/17 Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie uznając, że planowana inwestycja nie narusza przepisów uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] w zakresie zakazów obowiązujących w stosunku do pomnika przyrody, jakim jest aleja drzew bożodrzewów gruczołkowatych na działkach inwestycyjnych naruszyły obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z wyspecjalizowanym organem, tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i wkroczyły w kompetencje tego organu.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że skoro projekt decyzji nie został przedstawiony do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., to w zakresie tym została nieprawidłowo przeprowadzona analiza zagospodarowania obszaru.

Sąd w składzie orzekającym podziela przytoczony pogląd o konieczności dokonania uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Wnosząca sprzeciw nie dostarczyła bowiem uzasadnionych podstaw, by stwierdzić, iż aleja drzew bożodrzewów gruczołkowatych na działkach inwestycyjnych nie podlega ochronie jako pomnik przyrody. Należy bowiem zauważyć, że pomnikami przyrody są nie tylko pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej, ale również ich skupiska. Z § 4 pkt 4 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] wynika, że ustala się ochronę drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa. W ten sposób powstaje ochrony obszar o specjalnym statusie.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia decyzji z RDOŚ w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną. Na podstawie przepisów o ochronie przyrody, należy wykładać ten przepis w ten sposób, że dotyczy on obszarów (które mają podlegać zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji), położonych "w granicach" innej niż park narodowy, obszarowej formy ochrony przyrody lub jej otuliny). Przepis ten dotyczy zatem, co do zasady, innych niż park narodowy, wielkoobszarowych form ochrony przyrody - w szczególności tych, wokół których u.o.p. dopuszcza wyznaczenie otuliny (rezerwatów przyrody - art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p., parków krajobrazowych - art. 16 ust. 1 i 2 u.o.p.). Właściwe jest zastosowanie powołanego przepisu także do innych obszarów ochronnych, tak jak w rozpatrywanej sprawie.

Nadto należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem o sygn. akt II OSK 2264/17, CBOSA, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], Wspólnoty [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję SKO w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę kasacyjną.

Sąd, rozpatrując sprzeciw, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości objętej sprzeciwem decyzji, w tym Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego, w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), jak również podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczająca granic swobody w świetle art. 80 K.p.a. Z kolei uzasadnienie decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełnia w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.).

Z wyżej wskazanych względów Sąd, sprzeciw oddalił.