Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 289/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Trzemesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 517/10 w sprawie ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 r. nr LXIV/357/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

lI OSK 289/11

Wyrokiem z dnia 27 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 roku (nr LXIV/357/2006) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego 114KX.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą nr LXIV/357/2006 z dnia 26 października 2006 roku Rada Miejska w Trzemesznie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Trzemeszna.

Pismem z dnia 17 maja 2010 r. Z. R. wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej podziału działek położonych w Trzemesznie przy ul. [...], a oznaczonych nr [...] i [...], stanowiących własność gminy Trzemeszno. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, iż w zakresie oddziaływania zaskarżonego planu znalazły się nieruchomości gruntowe małżonków A. i Z. R. oznaczone geodezyjnie jako działki [...] i [...], wykorzystywane jako specjalistyczny sad pozostający pod nadzorem Akademii Rolniczej w Poznaniu.

Skarżący wskazał, iż do czasu przyjęcia planu, do nieruchomości tych zapewniony był swobodny dostęp dla zmechanizowanego sprzętu rolniczo-sadowniczego ulicą Kwiatową i poprzez działki [...] i [...] stanowiące pas drogi o szerokości 6 metrów, będących własnością komunalną. Skarżący podniósł, iż szczególnie ważnym dla zapewnienia normalnego i niezbędnego dostępu do przedmiotowych nieruchomości był ów 6-cio metrowej szerokości pas gruntu gminnego. Skarżący wyjaśnił, iż plan zredukował szerokość działek [...] i [...] do 3 metrów, pozbawiając go de facto dostępu do jego nieruchomości, uniemożliwiając ich wykorzystywanie w dotychczasowym charakterze i przewidując zawłaszczony pas na poszerzenie działki nr [...] będącej we własności J. D.

Zdaniem skarżącego uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, ponieważ ogranicza zagwarantowane przepisami art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego prawo własności. Ograniczenie prawa własności polegać będzie na niemożliwości wjazdu na nieruchomości z maszynami i urządzeniami służącymi do zbioru owoców, dokonywania zabiegów agrotechnicznych doprowadzając w konsekwencji do likwidacji sadu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ustawa p.p.s.a.) ewentualnie o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego art. 221 ustawy p.p.s.a. organ wskazał, iż w jego ocenie skarżący uiścił wpis od skargi po upływie terminu właściwego do jego wniesienia.

Wskazując natomiast na kwestie merytoryczne, zdaniem organu administracji zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ podniósł, iż skarżący korzysta z przejazdu przez nieruchomości stanowiące własność gminy. Nieruchomości te zostały określone w zaskarżonym planie jako droga gruntowa (która w niniejszej sprawie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (nie stanowiącą drogi publicznej, w szczególności nie została zaliczona do drogi gminnej - art. 7 ww. ustawy). Organ wyjaśnił, iż droga ta spełnia wymogi zapewnienia faktycznego dostępu działek skarżącego do drogi publicznej zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczona ona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ciąg pieszy (114KX) i nie mają do niej zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Organ podniósł, iż skarżący nie dysponuje żadnym szczególnym tytułem prawnym do wykonywania spornego przejazdu w zaskarżonym (o szerokości 6 metrów) zakresie, w szczególności nie posiada żadnej umowy, ani decyzji uprawniającej go do takiego przejazdu. Organ wskazał, iż brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego nakładającego na organ administracji obowiązek zapewnienia tak szerokiego dojazdu. W ocenie organu skarżący nie legitymuje się żadnym konkretnym, bezpośrednim interesem prawnym, który mogłaby naruszać podjęta uchwała. Możliwość korzystania z przejazdu w takim szczególnym, szerokim zakresie nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa, co jest konieczne dla skutecznego wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, iż wbrew zawartym w skardze twierdzeniom uprawnienie do przejeżdżania przez cudze nieruchomości nie wynika z przepisu art. 140 k.c., gdyż przepis ten dotyczy prawa korzystania z własnej rzeczy. Zdaniem organu wykonywanie przez skarżącego przejazdu w szerszym zakresie można jedynie określić jako interes faktyczny - nie wynikające z żadnego przepisu prawa udogodnienie w dojeździe do swojej nieruchomości.

Organ wyjaśnił także, iż przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona w całości procedura wymagana przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zachowaniem wszystkich określonych w ustawie rygorów. W szczególności organ wykonawczy gminy ogłosił i obwieścił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i wyłożył projekt planu do publicznego wglądu. Rada Gminy rozpatrzyła uwagi osób zainteresowanych (w tym również skarżącego i jego żony), i część z tych uwag uwzględniła. Dalej organ wskazał, iż na skutek sąsiedzkich, nieformalnych ustaleń skarżący i jego żona wyrazili zgodę na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan dysponowała dokumentami, z których wynikała zgoda skarżącego i jego żony co do przyjętych ustaleń. Opierając się na złożonych dokumentach Rada Gminy uchwaliła rzeczony plan. Niezgodność tego planu z życzeniami skarżącego i jego żony wyniknęła prawdopodobnie z późniejszego konfliktu z sąsiadem, który jak twierdzi skarżący, samowolnie zmienił ustalenia. Okoliczność ta nie została jednak potwierdzona w aktach sprawy administracyjnej w zakresie procedury przyjęcia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, iż wszelkie ustalenia odnośnie ułatwienia dojazdu do sadu dokonywane były poza organem administracji.

Organ wskazał, iż ustawodawca wyraźnie powiązał prawną możliwość stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z kwalifikowaną wadą występującą w momencie jego uchwalenia.

Ponadto organ wskazał, iż ewentualne roszczenia skarżącego co do przejazdu i wynikły spór mogą zostać rozpoznane jedynie przez sąd powszechny i obrana przez skarżącego droga administracyjna jest niewłaściwa.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2010 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż przed przedmiotowym odcinkiem drogi dla pieszych znajduje się miejsce do zawracania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2010 roku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 roku (nr LXIV/357/2006) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego 114KX.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 221 ustawy p.p.s.a. wskazał, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego uiścił wpis w należytej wysokości, a ponadto wskazany przez pełnomocnika organu przepis prawa został uchylony jeszcze przed wniesieniem skargi. Zatem wbrew wywodom pełnomocnika organu nie można uznać, iż skarga wniesiona przez skarżącego podlega odrzuceniu z uwagi na brak wpisu.

Jak wskazał dalej Sąd meriti, bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnił warunki formalne do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego, Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, czy sporną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Jak wskazał Sąd meriti, ustalając czy skarżący ma interes prawny wskazać należało, iż przepisy ogólne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości. Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy k.c. (art. 140, art. 233). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd meriti uznał, iż wbrew wywodom organu skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały.

Przechodząc do oceny merytorycznej uchwały Sąd wskazał, iż współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania. Przy czym zauważyć należy, iż ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Istotną kwestią – zdaniem Sądu meriti – było natomiast rozważenie w niniejszej sprawie ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dojazdu do nieruchomości skarżącego znajdujących się w jednostce planu 6R przez ciąg pieszy 114KX. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 31 ust 1 uchwały na obszarze produkcji rolnej ustala się przeznaczenie podstawowe – produkcja rolna- grunty orne, łąki pastwiska, sady, uprawy, drogi wewnętrzne. Natomiast w pkt 1 ust. 10 § 31 wskazano, iż podstawową obsługę terenów rolnych stanowią istniejące i projektowane drogi publiczne gminne: 30 KDL, 38KDL, 33KDL, 34KDL, i 72KDD, 4KDZ, 63KDD, zgodnie z warunkami podanymi w § 47. W pkt 2 dopuszczono budowę dróg wewnętrznych jako dojazdowych do poszczególnych działek rolnych. Ponadto Sąd zauważył, iż w § 47 ust. 1 pkt. 1 lit. a dla drogi publicznej oznaczonej symbolem KX jako przeznaczenie podstawowe przewidziano ciąg pieszy, a jako przeznaczenie dopuszczalne mała architektura, obiekty infrastruktury technicznej. Wskazał ponadto, iż w planie przewidziano również drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW oraz elementy towarzyszące ulicom i terenom kolejowym: chodniki, drogi rowerowe i inne.

Jak dalej skonstatował Sąd meriti, "ciąg pieszy", biorąc pod uwagę znaczenie językowe tego pojęcia, służy podobnie jak chodnik do poruszania się wyłącznie pieszych i pod pewnymi warunkami rowerzystów. Zatem skoro jedyny dostęp do nieruchomości zapewniony został do nieruchomości skarżących poprzez ciąg pieszy to nie można uznać, iż skarżący mają zapewniony swobodny dostęp do własnych nieruchomości. Stanowisko organu, iż skarżący mają zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej jest nieprawdziwy. Sąd wskazał także, iż dostęp do drogi publicznej jest zapewniony wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można było uznać, iż skarżący poruszając się po ciągu pieszym sprzętem rolniczym będą czynić to zgodnie z prawem.

Zdaniem Sądu, ciąg pieszy w swej istocie odpowiada chodnikowi z tą różnicą iż chodnik stanowi infrastrukturę uzupełniająca drogi. Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym korzystanie z chodnika lub drogi dla pieszych przez kierującego rowerem jednośladowym jest dozwolone wyjątkowo, gdy opiekuje się on osobą w wieku do lat 10 kierującą rowerem lub szerokość chodnika wzdłuż drogi, po której ruch pojazdów jest dozwolony z prędkością większą niż 50 km/h, wynosi co najmniej 2 m i brakuje wydzielonej drogi dla rowerów.

Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, zdaniem Sądu I instancji, iż poruszanie się po drodze przeznaczonej dla pieszych dozwolone jest tylko pieszym, a wyjątkowo dla kierujących rowerem. Natomiast w żadnym wypadku niedopuszczalne jest poruszanie się pojazdem po drogach przeznaczonych dla pieszych. Zatem nie można się zgodzić z organem, iż do działek skarżących zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Brak możliwości dojazdu, przez sprzęt rolniczy, do nieruchomości skarżącego, na którym prowadzony jest sad uniemożliwi mu faktycznie dalsze wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem.

Sąd meriti wskazał ponadto, iż w kontrolowanym fragmencie planu znajduje się jednostka 48 UT. Zgodnie z § 23 uchwały jest to obszar usług turystyki, wypoczynku i rekreacji gdzie przeznaczeniem podstawowym jest teren ogólnodostępnej plaży, solarium naturalne w warunkach obowiązującej ciszy, a jako dopuszczalne przeznaczenie wskazano urządzenia obsługi bezpośredniej, jak punkt ratownika, punkt pierwszej pomocy lekarskiej, kiosk dla przechowywania sprzętu leżakowego, przenośnie kabiny sanitarne. W § 23 ust. 10 uchwały określono, iż podstawową obsługę terenów sportu i rekreacji stanowi istniejąca publiczna droga dojazdowa o symbolu graficznym 63 KDD oraz projektowany ciąg pieszy – oznaczony na rysunku planu symbolem 114KX.

Z zapisów planu jednoznacznie zatem wynika, iż w tej jednostce dopuszczalne jest wznoszenie obiektów budowlanych z uwzględnieniem parametrów i wskaźników wskazanych w § 23 uchwały. Ponadto dopuszczalne jest ustawianie przenośnych kabin sanitarnych. Jak w związku z tym zauważył Sąd meriti, obsługa choćby przenośnych kabin sanitarnych wymaga umożliwienia dojazdu odpowiednim pojazdom. Ponadto skoro w obszarze tym zezwolono na budowę obiektów do przechowywania sprzętu o charakterze sezonowym o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz biorąc pod uwagę, iż będzie to miejsce przeznaczone dla pobytu ludzi to organ tym samym winien uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapewnić swobodny dostęp do powyższego terenu służbom ratowniczym. W szczególności ze względu na możliwość wnoszenia obiektów w jednostce 48UT i bliskość zabudowy mieszkaniowej organy winny zapewnić dojazd m.in. straży pożarnej.

Sąd meriti wskazał także na przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. 178 z 2009 r. poz. 1380). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Ponadto zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględnić wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. W ocenie Sądu I instancji również na organie ustalającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ciąży obowiązek takiego rozplanowania sieci dróg aby umożliwić sprawne prowadzenie akcji ratowniczej.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Rady Miejskiej w Trzemesznie, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, w sytuacji kiedy: plan sankcjonował istniejącą wcześniej zabudowę i układ komunikacyjny, a dojazd do pól skarżący może realizować poprzez zjazd z nieruchomości zabudowanej siedliskiem rolnym na sąsiadujące z nim pola należące również do skarżącego; ponadto skarżący, ani Sąd I instancji nie wskazali przepisu prawa, z którego wynikało uprawnienie naruszone przez zaskarżoną uchwałę;

naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie ustalenia zaskarżonej uchwały kształtują prawo własności skarżącego w sposób wykraczający poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, skutkujących jego nieważnością, tj.:

- art. 35 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika skarżącego, który uczestniczył w zakresie czynności adwokata w pracach nad przygotowaniem zaskarżonego planu, a przez to podlega wykluczeniu z udziału w niniejszym postępowaniu oraz poprzez wadliwe określenie organu administracji uczestniczącego w postępowaniu, od którego m.in. zasądzono koszty postępowania, tj. Rady Miejskiej w Trzemesznie, zamiast Gminy Trzemeszno;

art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia przebiegu całego ciągu pieszego 114KX, a nie jego części,

art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i ten interes prawny został przez zaskarżoną uchwałę naruszony.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik Rady Miejskiej w Trzemesznie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżący nie ma legitymacji czynnej do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę, a Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dość wnikliwie przeanalizował tę kwestię stwierdzając, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje prawo własności nieruchomości to każdy właściciel nieruchomości ma interes prawny w złożeniu skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał kasator, w przedmiotowej sprawie skarżący wskazał na istotne (ale nie całkowite) ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę możliwości dojazdu do swoich nieruchomości niezabudowanych żadnymi budynkami gospodarczymi, na których znajduje się sad. Ustalenia planu są zgodne z wcześniej istniejącą zabudową i układem komunikacyjnym. Skarżący nie może natomiast kwestionować planu jeśli plan opiera się na istniejącej zabudowie i utrwalonym układzie komunikacyjnym. Wskazał ponadto, że interes skarżącego nie został również naruszony z tego względu, że dojazd do pól skarżący może realizować poprzez zjazd z nieruchomości zabudowanej siedliskiem rolnym na sąsiadujące z nim pola należące również do skarżącego. W tej sytuacji – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego skoro ustalenia planu potwierdzają istniejący układ komunikacyjny oraz wcześniejszą zabudowę.

Ponadto, jak wskazał kasator, wbrew przyjętemu przez Sąd I instancji poglądowi, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ingeruje w prawo własności skarżącego w sposób niezgodny z prawem, w szczególności nie wykracza poza dopuszczalny przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakres kształtowania przez gminę w ramach władztwa planistycznego prawa własności nieruchomości. W szczególności nie zgodził się, że zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości naruszają istotę prawa własności. W przypadku skarżącego, prawo własności należącej do niego działki doznało ograniczeń jednakże istotne uprawnienia skarżącego zostały zachowane. Skarżący nie może wprawdzie zagospodarować działek poprzez przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe jednakże nie został on pozbawiony możliwości ich zagospodarowania w ogóle. Może też swobodnie zbywać posiadane nieruchomości. Ograniczenia prawa własności wynikające z planu nie wykraczają poza granice określone w art. 64 Konstytucji RP.

Zdaniem kasatora, w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygnięcia i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, jak najdalej idący zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art.183 § 2 pkt 2 w zw. z art.35 § 2 p.p.s.a – poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika skarżącego, który uczestniczył w zakresie czynności adwokata w pracach nad przygotowaniem zaskarżonego planu, przez co podlega wykluczeniu z udziału w tym postępowaniu.

Ponadto wadliwie określono organ administracji w rozstrzygnięciu dotyczącym kosztów postępowania, zamiast Gminy Trzemeszno wskazano Radę miejską w Trzemesznie.

Zgodnie z art.183 § 2 p.p.s.a nieważność postępowania zachodzi:

1/ jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna,

2/ jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany,

3/ jeżeli w tej sprawie toczy się postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona,

4/ jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy,

5/ jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw,

6/ jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny

Katalog przyczyn nieważności postępowania jest zamknięty i musi dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a pełnomocnikiem strony może być m. In. adwokat lub radca prawny. Oznacza to, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń ani podmiotowych, ani przedmiotowych.

Wobec powyższego niezrozumiały jest zarzut, że adwokat wybrany przez skarżącego nie mógł występować w charakterze pełnomocnika procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym miał polegać udział adwokata. W. Manikowskiego w opracowaniu kwestionowanego planu i dlaczego nie mógł być pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia fakt, że jako podmiot zobowiązany do zapłacenia kosztów postępowania została wskazana Rada Miasta Trzemeszna, a nie Gmina Trzemeszno.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że zachodzi nieważność postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 2 p.p.s.a, jak również nie stwierdził, aby zachodziły inne przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn.SK 30/02 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Aby skarga była skuteczna skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, interes ten powinien być konkretny lub realny.

W tej sprawie, czy to w aktach administracyjnych, czy aktach Sądu I instancji brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawa A. i Z. R. do działek oznaczonych numerami [...] i [...].

Zakładając, że skarżący jest właścicielem wymienionych działek, to w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wykazano nie wykazano, że kwestionowana uchwala uniemożliwia mu korzystanie z prawa własności.

Zgodnie z § 47 ust.1 pkt 1 lit.a uchwały dla drogi publicznej, oznaczonej symbolem KX jako przeznaczenie podstawowe przewidziano "ciągi piesze".

W § 3 pkt 7 stwierdzono, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o drodze publicznej, należy przez to rozumieć drogę publiczną w rozumieniu przepisów szczególnych.

O tym rozstrzyga ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U Dz 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)

Art.1 stanowi, ze drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogi publiczne – po myśli art.2 ust.1 tejże ustawy ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1/ drogi krajowe,

2/ drogi wojewódzkie,

3/ drogi powiatowe,

4/ drogi gminne.

Z akt sprawy nie wynika, czy droga oznaczona symbolem 114 jest istniejącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też jest planowaną drogą publiczną.

W pierwszym przypadku musi istnieć akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii, w drugim zaś jest to dopiero zamierzenie planistyczne.

Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii pozwoli na ocenę, jaki wpływ ma ten fakt na ewentualne prawo własności Z. R..

W drugim przypadku nie ma czynnika wyróżniającego, jakim jest akt prawny, zaliczającego drogę do odpowiedniej kategorii.

Dla jednoznacznego określenia charakteru drogi konieczne są ustalenia funkcji, jaką dana droga wedle zapisów planu ma spełniać, prawa własności działek, na których ma zostać wybudowana, przeznaczenie podstawowe drogi.

Sad ustalając te fakty musi mieć na względzie, że "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W świetle tych ustaleń Sąd ocenia, czy został naruszony interes prawny skarżącego; po wykazaniu przez niego prawa do działek.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sad na podstawie art.185 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a.