Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2389/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 2 pkt 1, § 2 pkt 5, § 4 ust.1 pkt 3, § 4 ust.1 pkt 5, § 6 ust.2, § 6 ust.3, lit. a w § 7 ust.1, § 14 ust.1 pkt 1, § 14 ust.1 pkt 2, § 14 ust.1 pkt 3 i 4, § 14 ust.1 pkt 5, § 14 ust.1 pkt 6, § 14 ust.3, § 15 ust.2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. Rada Miasta K. (dalej "Rada", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", w związku z art. 4 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 poz. 1454 ze zm.) dalej "u.c.p.g." albo "ustawy", podjęła w dniu 21 października 2019 r. uchwałę nr [...] "w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K." (dalej "regulamin" albo "uchwała").

Kolejną uchwałą z [...] grudnia 2019 r. nr [...] r. (dalej "uchwała nowelizująca") Rada wprowadziła zmiany do w/w regulaminu, obowiązujące od dnia 3 marca 2020 r.

II. Pismem z 29 września 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. (dalej "Prokurator", "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na regulamin, żądając stwierdzenia jego nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1, § 2 pkt 5, § 4 ust.1 pkt 3, § 4 ust.1 pkt 5, § 5 ust.1 – 3, § 6 ust.2, § 6 ust.3, § 7 ust.1 lit.a, § 14 ust.1 pkt 1, § 14 ust.1 pkt 2, § 14 ust.1 pkt 3 i 4, § 14 ust.1 pkt 5, § 14 ust.1 pkt 6, § 14 ust.3, § 15 ust.2.

Stwierdzić należy, iż z uwagi na wspomniane wcześniej znowelizowanie regulaminu w trakcie jego obowiązywania (a tym samym obowiązywanie w tym okresie różnego brzmienia zaskarżonych postanowień regulaminu) przeprowadzenie kompleksowej kontroli legalności zaskarżonego aktu wymagało zakwalifikowania wniesionej skargi jednocześnie jako:

1) skargi na regulamin w wersji obowiązującej przed jego nowelizacją (skarga ta jest przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej),

2) skargi na uchwałę nowelizującą regulamin (skarga ta jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego, zarejestrowanego pod sygn. akt IV SA/Wa 2388/20).

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez szereg uregulowań regulaminu – w brzmieniu jednolitym – przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (dalej "Konstytucja"), art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. oraz przepisów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283; dalej: "rozporządzenie"). Uszczegóławiając te zarzuty, Prokurator wskazał co następuje:

1. W pierwszej kolejności wskazano na treść § 2 pkt 1 regulaminu, którym Rada powtórzyła treść art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, z zastrzeżeniem § 3. Wedle § 6 załącznika do rozporządzenia takie postępowanie stanowi niedozwoloną praktykę stanowienia prawa miejscowego.

2. W § 2 pkt 5 regulaminu ustalono, iż obowiązki związane z uprzątaniem zanieczyszczeń odnoszą się do "chodników - wydzielonych części drogi wzdłuż nieruchomości", podczas gdy z Ustawy wynika jednoznacznie, iż zanieczyszczenia uprzątane mają być "z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy więc uprzątania zanieczyszczeń "z części nieruchomości służącej do użytku publicznego", a nie "chodników", jak to określono w regulaminie. Stanowi to nieuprawnioną modyfikację uregulowania ustawowego.

3. W § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek oznaczania odbieranych odpadów przy pomocy naklejek zawierających kod kreskowy. Nałożenie takich obowiązków nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., tym samym należy uznać, iż stanowiło jej przekroczenie. Analogicznie przekroczeniem dyspozycji ustawowej jest zawarty w § 4 ust. 1 pkt 6 regulaminu nakaz uprzedniego zgniatania opakowań przed wrzuceniem ich do pojemnika lub worka.

4. W § 5 ust. 1 do 3 regulaminu Rada - w ocenie Prokuratora - nieprawidłowo ustaliła limit odbiorów odpadów budowlano-rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne gromadzone w workach oraz wprowadziła opłaty za usługi dodatkowe polegające na odbiorze odpadów budowlano-rozbiórkowych z danej nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.c.p.g. nie przewiduje takiej możliwości. Podniesiono zarzut przekroczenia uprawnienia ustawowego poprzez wprowadzenie obowiązku nieprzewidzianego w jej przepisach.

5. W § 6 ust. 2 regulaminu Rada wprowadziła nakaz oznaczenia pojemników do zbierania odpadów komunalnych w sposób trwały i czytelny w widocznym miejscu, na jaki rodzaj odpadu są przeznaczone. W ocenie Prokuratora, taki nakaz nie mieści się w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy, który ogranicza się jedynie do wskazania, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

6. W § 6 ust. 3 regulaminu Rada określając pojemność pojemników posłużyła się tak zwanymi "widełkami", podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazuje, iż regulamin powinien określać minimalną pojemność pojemników lub worków. Analogiczne przekroczenie nastąpiło w § 7 ust. 1 lit. a regulaminu, gdzie również posłużono się widełkami w zakresie ustalania pojemności worków do zbierania odpadów komunalnych.

7. W § 14 ust. 1 pkt 1 Rada wprowadziła obowiązek dla osób utrzymujących zwierzęta domowe do "stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi". W ocenie Prokuratora przepis ten stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie: "skuteczny dozór" może budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, co do zakresu jego zastosowania. Powyższe stanowi naruszenie zasad stanowienia prawa.

Podobne zarzuty podniesiono wobec treści § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu, gdzie zobowiązano właścicieli zwierząt domowych zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz w szczególności dołożenie starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Wobec tego przepisu wskazano także, że powiela on treść ustawy - przez co już następuje naruszenie zasad techniki prawodawczej - nie wypełniając przy tym obowiązku jej konkretyzacji.

Dodatkowo podniesiono, że brzmienie przepisu może w istocie prowadzić do nieuprawnionego ograniczania wykonywania prawa własności. Rada przekroczyła swoje uprawnienia także przy stanowieniu § 14 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, gdzie wprowadziła nakaz prowadzenia zwierząt na uwięzi, przez co weszła w materię już uregulowaną w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 poz. 638) i ponadto w sposób sprzeczny z treścią tego przepisu.

Z kolei w § 14 ust. 1 pkt 5 regulaminu Rada dopuściła się w ocenie Prokuratora przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie obowiązku dla właścicieli zwierząt domowych zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych utrzymywanych na obszarze nieruchomości. Zapis w takim kształcie stanowi ingerencję organu w prawo własności oraz prawa i swobody obywatelskie i jako sięgający poza delegację ustawową i wkraczający w normy prawa wyższego rzędu podlega stwierdzeniu jego nieważności. Dodatkowo należy zauważyć, iż wymienione w tym przepisie zwierzęta: gady, płazy, ptaki i owady, co do których wprowadzono obowiązek zabezpieczenia nieruchomości przed ich wydostaniem się na zewnątrz, nie są zwierzętami domowymi. Należy je traktować jako zwierzęta nieudomowione utrzymywane w charakterze zwierząt domowych, a zatem obowiązki nałożone na osoby utrzymujące takie zwierzęta nie mieszczą się w upoważnieniu wyrażonym w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy. Podobne przekroczenie stanowi uregulowanie w § 14 ust. 1 pkt 6 regulaminu obowiązku wyprowadzania przez właścicieli zwierząt egzotycznych poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce.

Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi uregulowany w § 14 ust. 3 regulaminu, w ocenie Prokuratora stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, ponieważ art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. mówi o określeniu wymogów co do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie daje jednak podstaw do ustalania zakazów generalnych. Regulacja ta jest zbyt restrykcyjna wobec wymagań określonych w u.c.p.g., tym samym nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, ponieważ nie uwzględnia on cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psa i pomija zasady proporcjonalności przez co może prowadzić do naruszania ustawy o ochronie zwierząt.

8. Ustalone w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu regulacje dotyczące możliwego obszaru miasta oraz warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich również stanowią naruszenie prawa w ocenie Prokuratora, konkretnie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia. Ponownie bowiem wkroczono w materię uregulowaną już w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tym razem w przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75. poz. 690), w zakresie wymogów stawianych budynkom gospodarskim.

W § 15 ust. 2 pkt 6 regulaminu wprowadzony został nakaz sytuowania uli, w których trzymane są pszczoły, nie mniej niż 10 metrów od granicy nieruchomości. W ocenie prokuratora określenie tej odległości jest ingerencją Rady w stosunki sąsiedzkie i przepisy prawa cywilnego je regulujące, w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego. Zatem ponownie jest to wkroczenie w materię uregulowaną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

III. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniósł o umorzenie postępowania sądowego, a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek umorzenia - o oddalenie skargi w całości, względnie o stwierdzenie nieważności w części.

Odnosząc się do zarzutów skargi, pełnomocnik Rady w pierwszej kolejności wskazał, że celem regulaminu jest dotarcie do jak największej liczby mieszkańców miasta ze zrozumiałym dla nich przekazem w zakresie ich obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na jego terenie. W związku z powyższym nie zgadza się on z zarzutami dotyczącymi powtarzania treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W kwestii zarzutu dotyczącego uregulowanego w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu obowiązku znakowania zebranych odpadów naklejkami z kodem kreskowym, pełnomocnik wyjaśnił, że powyższa praktyka jest konieczna w celu identyfikacji i weryfikacji prawidłowości wykonywania przez mieszkańców miasta obowiązków w zakresie segregacji odpadów komunalnych. Umożliwia to późniejsze reakcje na sytuacje, w których mieszkańcy się z tych obowiązków nie wywiązują.

W kwestii zawartej w § 4 ust. 1 pkt 5 regulacji dotyczącej zgniatania odpadów opakowaniowych wskazano, że ma ona na celu zmniejszenie objętości odpadów komunalnych, a przez to efektywniejsze wykorzystanie pojemników, zmniejszenie prawdopodobieństwa zalegania odpadów, redukcję częstotliwości ich odbierania, co w ogólnym rozrachunku ma poprawić poziom ochrony środowiska naturalnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 5 ust. 1-3 Regulaminu, pełnomocnik wskazał, że regulacje te miały na celu zapobieganie omijaniu przepisów prawa dotyczących odbioru odpadów powstałych przy budowach, remontach i rozbiórkach. Zaznaczono przy tym, że regulacje art. 6r ust. 3a i 4 u.c.p.g. dopuszcza ograniczenie przyjmowania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, a także określenie dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W kwestii obowiązku oznaczenia pojemników do zbierania odpadów komunalnych w sposób trwały i czytelny w widocznym miejscu wskazano, że ma to na celu ułatwienie segregacji odpadów, a tym samym wspomaga uniknięcie pomyłki.

Odpowiadając na zarzut dotyczący ustalenia widełek, jeśli chodzi o pojemność worków i pojemników na odpady, pełnomocnik zaznaczył, że miało to na celu ograniczenie wagi oraz eliminację sytuacji rozerwania worka.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 14 pkt 1-6 regulaminu w odpowiedzi na skargę ponownie wskazano, że ma on spełniać rolę edukacyjną i informacyjną. Jednocześnie w ocenie pełnomocnika wprowadzone obowiązki nie są bardziej restrykcyjne niż te przewidziane ustawami, nie narzucono także konkretnych rozwiązań w zakresie sprawowania kontroli nad zwierzętami. Ponadto pełnić mają one istotną rolę w zapewnieniu poczucia komfortu i bezpieczeństwa mieszkańcom miasta.

W kwestii dotyczącej nakazu usytuowania uli w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości pełnomocnik wyjaśnił, że regulacja ta ma na celu ochronę zdrowia i życia mieszkańców miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skargę należało:

1) uwzględnić w zakresie § 2 pkt 1, § 2 pkt 5, § 4 ust.1 pkt 3, § 4 ust.1 pkt 5, § 6 ust.2, § 6 ust.3, § 7 ust.1 lit.a, § 14 ust.1 pkt 1, § 14 ust.1 pkt 2, § 14 ust.1 pkt 3 i 4, § 14 ust.1 pkt 5, § 14 ust.1 pkt 6, § 14 ust.3, § 15 ust.2 zaskarżonego regulaminu, albowiem postanowienia te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa (z tej racji Sąd stwierdził nieważność w/w postanowień na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.,

2) oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a. w odniesieniu do § 5 ust.1 - 3 regulaminu albowiem postanowienie te odpowiadają prawu.

V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonego regulaminu Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art.4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.".

2. Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w regulaminie przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej.

W tym kontekście zachodzi niewątpliwie konieczność odniesienia się do stanowiska Rady, tłumaczącego potrzebę przyjęcia nieco szerszej wykładni zakresu ustawowego upoważnienia do wydania regulaminu informacyjnym walorem tego aktu, umożliwiającym przekazanie mieszkańcom Gminy – w sposób dostępniejszy i czytelniejszy niż akty rangi ustawowej – kompleksowej wiedzy o obowiązkach co do utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Nie negując w najmniejszym zakresie trafności spostrzeżenia co do w/w właściwości regulaminu, stwierdzić jednakże należy, iż postulowanych przez Radę celów nie można osiągać z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazano powyżej, u.p.c.g. wyznacza organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego granice, w ramach których mogą one się poruszać regulując kwestie utrzymania czystości i porządku. Nie można akceptować sytuacji, w której dla zapewnienia przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego - ale także zapewnienia funkcjonowania rozwiązań z nich niewynikających - Rada dopuszcza się przekroczenia tych granic, zamiast odnajdywać sposoby w nich się mieszczące. Nie można także zapominać, że nieznajomość prawa - niezależnie od jej powodów - nie stanowi usprawiedliwienia dla jego nieprzestrzegania. Jeśli władze miasta zauważają konieczność przystępniejszego i bardziej przejrzystego informowania jego mieszkańców o przepisach obowiązującego prawa, powinny ten cel wypełniać za pomocą np. kampanii edukacyjnych lub stosownych komentarzy dołączonych do rozpatrywanej uchwały, nie zaś poprzez umieszczanie w akcie prawa miejscowego regulacji te przepisy łamiących.

3. Przechodząc do oceny konkretnych rozwiązań legislacyjnych, Sąd stwierdza nieważność § 2 ust. 1 regulaminu, w którym Rada powtórzyła treść art. 5 ust. 1 ustawy. Praktyka powtarzania regulacji jest jednoznacznie zabroniona przez § 118 załącznika do Rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ww. załącznika. Z tego samego powodu Sąd stwierdził także nieważność § 2 pkt 5 z uwagi na powtórzenie zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. definicji chodnika, przy jednoczesnym zawężeniu obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie do niego, podczas gdy treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.c.p.g. mówi wprost o "części nieruchomości służącej do użytku publicznego", która stanowi kategorię szerszą niż ww. "chodnik".

4. W kwestii zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu i zawartego w jego treści obowiązku oznaczania przez właścicieli nieruchomości odbieranych odpadów przy pomocy naklejek zawierających kod kreskowy, Sąd podziela stanowisko Prokuratora o braku podstawy prawnej do jego nałożenia. Wytłumaczenie powyższej regulacji zawarte w odpowiedzi na skargę jest dla Sądu racjonalne i zrozumiałe, jednakże nie można pominąć faktu, że zawarcie tego rozwiązania w treści Uchwały nie mieści się w przyznanych prawem powszechnie obowiązującym kompetencjach Rady. Analogicznie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku zgniatania odpadów przed ich spakowaniem. Ponownie - nie sposób odmówić racjonalności podnoszonym w odpowiedzi na skargę argumentom dotyczącym tej kwestii, jednakże kierowanie do mieszkańców tego rodzaju zaleceń, czy rekomendacji winno się ewentualnie odbywać w ramach odpowiedniej kampanii informacyjnej, promującej określone zasady postępowania przy segregacji odpadów, a nie w samym akcie prawa miejscowego.

5. W § 6 ust. 2 regulaminu Rada zawarła nakaz zachowania estetyki pojemników do zbierania odpadów komunalnych oraz ich trwałego i czytelnego oznakowania w widocznym miejscu. W ocenie Sądu, Rada wprowadziła w tej regulacji po pierwsze niesprecyzowane pojęcie "estetycznego" wyglądu, co samo w sobie prowadzi do rozbieżności interpretacyjnych, co stoi w sprzeczności z wymogiem precyzji aktu normatywnego. Zgodzić należy się także z Prokuratorem, że Natomiast jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 lit. a Regulaminu i kwestię "widełek" pojemności worków oraz pojemników na śmieci, Sąd podziela zdanie Prokuratora - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mówi wprost jedynie o "minimalnej pojemności pojemników lub worków", a zatem określanie górnej granicy jest niezgodne z dyspozycją ustawową.

6. Odnosząc się do uregulowań zawartych w § 14 ust. 1 pkt 1 do 6 oraz ust. 3 regulaminu, dotyczących obowiązków właścicieli psów, Sąd podziela zarzuty Skarżącego. I tak, jeśli chodzi o obowiązek "stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi", Sąd zauważa, że są to pojęcia niedookreślone, przez co brak jest pewności, co kryje się za tymi terminami, przez co naruszono wymóg precyzji aktu normatywnego. Termin ten pozostawia bardzo szerokie pole do interpretacji i w istocie nie jest możliwe dokładne wskazanie, w jakiej sytuacji pies może stanowić zagrożenie, gdyż będzie to znacząco zróżnicowane w zależności od konkretnego stanu faktycznego. Podobnie nieokreślonym pojęciem jest "sposób zapewniający sprawowania kontroli nad zwierzęciem" użyty w § 14 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3.

Zgodzić należy się z Prokuratorem w zakresie dotyczącym § 14 ust. 1 pkt 3, gdzie zarzucono kolizję z uregulowaniem ustawowym zawartym w ustawie o ochronie zwierząt. Ponadto przepis ten jest wadliwy z uwagi na bezwzględne nakazanie stosowania środków ochronnych nieproporcjonalnych do potencjalnie stwarzanego przez te psy zagrożenia. Są bowiem takie rasy psów, które nawet bez trzymania na smyczy nie stanowią zagrożenia dla ludzi, a jednocześnie prowadzenie na smyczy i nawet w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Odnosząc się do § 14 ust. 1 pkt 2, Sąd wskazuje, że w zakresie, w jakim nakazuje on "dołożenie starań by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku", jest on w istocie życzeniową formą "zadekretowania" poszanowania praw sąsiedzkich, jednocześnie niezawierającą jakiejkolwiek konkretyzacji treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., do czego tak naprawdę zobowiązany był organ stanowiący.

Sąd podziela także zarzuty dotyczące § 14 ust. 1 pkt 5 oraz 6, dotyczące uregulowań w zakresie zwierząt egzotycznych. Nakładanie obowiązków na właścicieli takich zwierząt w obecnym stanie prawnym "wymyka się" kompetencjom Rady, która może jedynie stanowić co do obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Ponownie - wyrażając zrozumienie dla celów przyświecających Radzie w przyjęciu tego uregulowania, Sąd uznaje, że wyszła ona w ten sposób poza ramy ustawowego upoważnienia.

7. Finalnie, odnosząc się do zarzutów dotyczących uregulowania zawartego w § 15 ust. 2 regulaminu, Sąd podziela zastrzeżenia Prokuratora dotyczące zarówno ingerencji w przepisy prawa powszechnie obowiązującego - wskazane w skardze przepisy ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponownie mamy zatem do czynienia z regulacją naruszającą § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia.

W kwestii wyróżnionego przez Prokuratora § 15 ust. 2 pkt 6 Regulaminu dotyczącego usytuowania uli, Sąd zwraca uwagę, że przepisy te stanowią wykroczenie poza ustawową delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy, a ponadto ingerują w materię przewidzianą dla przepisów prawa cywilnego, dotyczących wzajemnego wykonywania swojego prawa własności przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Zdaniem Sądu ma tu miejsce próba "zadekretowania" poszanowania praw sąsiedzkich, w formie nieumocowanego ustawowo ograniczania wolności wykonywania prawa własności.

8. Sąd natomiast nie podziela zarzutu naruszenia przez Radę prawa poprzez regulacje zawarte w § 5 ust. 1, 2 i 3 regulaminu, dotyczące zasad odbioru odpadów budowlano-rozbiórkowych stanowiących komunalne. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady, ta miała uprawnienie do uregulowania tych kwestii, wynikające przede wszystkim z treści art. 6r ust. 4 Ustawy, dopuszczającego wskazanie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej okoliczności zasadnym było stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku oraz oddalenie skargi w zakresie wskazanym w pkt 2 wyroku.