Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1543/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1082/09 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] ustalającą na rzecz U. G. odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział 25/128 w prawie własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0116 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy C.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Gmina C. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0116 ha powstałej z podziału działki nr [...] objętej Kw [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C., stanowiącej własność U. G.

W toku postępowania zakończonego w/w decyzją U. G., jako jedyna jego uczestniczka, została pouczona o terminie do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Wniosek taki U. G. złożyła w dniu [...] listopada 2005 r. Starosta, nie podejmując żadnych innych czynności, zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewodą. Postanowienie o podjęciu postępowania Starosta wydał w dniu [...] listopada 2006 r. W styczniu 2007 r. Starosta wezwał U. G. do "uzupełnienia wniosku przez złożenie wniosków pozostałych uprawnionych do otrzymania odszkodowania" wskazując, że z zebranych dokumentów wynika, iż osobami współuprawnionymi są L. S. i P. S. L. S., działając w imieniu własnym i w imieniu syna B. S., wniosek taki złożyła w dniu [...] stycznia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta orzekł o przyznaniu odszkodowania wszystkim trzem uprawnionym – stosownie do ich udziałów. Organ ustalił przy tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej były L. S. i B. S. Ta ostatnia zmarła [...] stycznia 2002 r., a spadek po niej nabyli L. S., P. S. i U. G. W 2003 r. L. S. swój udział darowała U. G., w tym też roku następnie, w wyniku sądowego zniesienia współwłasności, jedyną właścicielka nieruchomości stała się U. G. Stan ten ujawniono w księdze wieczystej w 2004 r.

Po rozpoznaniu odwołania Burmistrza C., Wojewoda w dniu [...] listopada 2007 r. decyzję Starosty uchylił wskazując na konieczność właściwego oszacowania wartości odszkodowania. Wojewoda stwierdził też, że "nie ma wątpliwości co do spełnienia przez wnioskodawców wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania, a mianowicie nieruchomość została zajęta pod pas drogi, a z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły osoby uprawnione w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta C. ustalił odszkodowanie tak jak poprzednio, dla wszystkich trojga uprawnionych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., dysponując już przedstawionymi z odwołaniem Burmistrza C. aktami sprawy, Wojewoda sprostował "oczywistą omyłkę pisarską" swej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przez usunięcie z tekstu uzasadnienia zacytowanego powyżej akapitu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., po rozpoznaniu odwołania Burmistrza C., Wojewoda decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił wskazując na braki operatu szacunkowego, a także wskazując na to, że wniosek L. S., działającej także w imieniu P. S., złożony został z uchybieniem ustawowego terminu, bo w dniu [...] stycznia 2007 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) Starosta C., "po rozpoznaniu wniosku L. S.", orzekł o "odmowie ustalenia odszkodowania za udział 103/128 w przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, że L. S., działając w imieniu własnym i jako kurator nieznanego z miejsca pobytu syna P. S. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc po upływie przewidzianego w ustawie terminu.

Decyzją nr [...] z dnia 25 sierpnia 2008 r. ([...]) na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3a, art. 133 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) Starosta C. orzekł o ustaleniu na rzecz U. G. odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za udział 25/128 w prawie własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0116 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy C.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż U. G. złożyła wniosek w wymaganym terminie, domagając się wypłaty odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość jako jej jedyna właścicielka, powołując się m. in. na decyzję z dnia [...] października 2006 r. U. G. posiada uprawnienia do otrzymania odszkodowania odpowiadającego udziałowi 25/128 części w prawie własności działki [...]. W pozostałej części, odpowiadającej udziałowi 103/128 roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni stała się właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 0, 0834 ha na podstawie dziedziczenia po B. S. (w 5/16 częściach), umowy darowizny z dnia [...] lutego 2003 r. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności (w 5/16 częściach) z dnia [...] listopada 2003 r. (sygn. akt [...]). W/w dokumenty dotyczyły nieruchomości oznaczonej nr [...], w skład której wchodził również grunt zajęty pod ulicę [...]. Działka [...] obejmująca grunt zajęty pod chodnik powstała w wyniku podziału działki [...] operatem [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z datą [...] stycznia 2005 r.

Część działki [...] zajęta pod chodnik przy ul. [...] w C. w dniu [...] stycznia 1999 r. stanowiła własność gminy C. Działka ta zawierająca część drogi publicznej nie powinna stać się przedmiotem darowizny i zniesienia współwłasności, nie można bowiem przenieść na inną osobę więcej praw niż się posiada. Po dacie 1 stycznia 1999 r. wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne.

Od decyzji nr [...] odwołania wnieśli U. G. oraz Burmistrz Miasta C. Burmistrz Miasta C. podniósł, że ustalone w decyzji odszkodowanie znacznie przewyższa wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Z kolei U. G. odwołanie uzasadniła tym, że o możliwości ubiegania się o odszkodowanie została poinformowana przez Wojewodę Małopolskiego w 2005 r., a wówczas była jedyną właścicielką całości nieruchomości i jedyną spadkobierczynią po zmarłej siostrze B. S. Wskazała, że ani P. S., ani L. S. nie zostali poinformowani przez organ administracji o możliwości ubiegania się o odszkodowanie, dlatego nie złożyli w terminie stosownych wniosków.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu co do wadliwego oszacowania nieruchomości. Nadto Wojewoda stwierdził, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie odszkodowania byli U. G., L. S. oraz P. S. w odpowiednich częściach, odpowiadających ich udziałom we współwłasności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Prawo własności do całej nieruchomości [...] na rzecz U. G. zostało ujawnione w księdze wieczystej po dacie 1 stycznia 1999 r. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 2003 r. (Rep. Nr [...]) oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] listopada 2003 r. (sygn. akt [...]), którym dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości.

Skoro w myśl art. 73 ustawy przejście prawa własności następuje z mocy prawa w dacie 1 stycznia 1999 r. – to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów zajętych pod drogi publiczne w trybie umów cywilnoprawnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła U.G. Podała, że "w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009r. (...) wnosi skargę na Wojewodę Małopolskiego oraz Burmistrza Miasta C. za nie powiadomienie w odpowiednim terminie, tj. przed datą 31 grudnia 2005 r. osób uprawnionych, czyli L. S. i P. S., do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie odszkodowania" oraz na nierzetelne rozpoznanie stanu własności przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca wskazała również, że skoro odszkodowanie za grunt zajęty pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające przysługuje temu, kto był właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i kto utracił tę własność z dniem 1 stycznia 1999 r. to należało powiadomić o możliwości wniesienia wniosku o odszkodowanie L. S. i P. S.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż problemem, który stał się powodem zakwestionowania zarówno decyzji nr [...], jak i decyzji nr [...] (tej ostatniej w sprawie II SA/Kr 1083/09), jest to, kto i w jakim zakresie jest uprawniony do uzyskania odszkodowania. W istocie więc chodzi o wykładnię ust. 4 art. 74 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie za przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., roszczenie zaś o odszkodowanie po upływie tego okresu wygasa. W cytowanym przepisie nie wskazano wprost, aby jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie była osoba będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. W orzecznictwie jednak powszechnie przyjmowano, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową są również spadkobiercy osób będących właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. W takim też zakresie, w jakim U. G. nabyła w 2002 r. spadek po swojej siostrze B., zaskarżoną decyzją przyznane zostało odszkodowanie.

W ocenie Sądu uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest także podmiot, który po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i został wpisany jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Innymi słowy, osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość drogową jest wpisany do księgi wieczystej, przed ujawnieniem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nabywca tej nieruchomości. Dopóki nie nastąpi stwierdzenie nieważności czynności prawnej dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości na rzecz nabywcy lub nie zostanie wykreślony z ksiąg wieczystych wpis na rzecz nabywcy prawa własności nieruchomości, która w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, osoby ujawnione w księdze wieczystej jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jako właściciele nieruchomości drogowej, mają przymiot właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że "w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy."

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że do daty wniosku o odszkodowanie złożonego przez U. G. nie została wydana decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy C., a w dacie złożenia wniosku to U. G. była wpisana w księdze wieczystej jako jedyna właścicielka nieruchomości. Zatem U. G. może być uznana za osobę uprawnioną do uzyskania całości odszkodowania, a nie tylko takiej jego części, która odpowiadałaby udziałowi w spadku po B. S.

Sąd wskazał, iż L. S. i P. S., będący współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., nie złożyli do dnia 31 grudnia 2005 r. odrębnego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. U. G. jednak w swym wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. nie sprecyzowała, że domaga się wypłaty całego odszkodowania na swoją rzecz, a organ wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za całą przejętą nieruchomość. Po podjęciu zawieszonego postępowania organ I instancji, mając przecież świadomość, że upłynął już termin do składania wniosków o odszkodowanie, wezwał U. G. do uzupełnienia jej wniosku o wnioski pozostałych współuprawnionych. Takie działanie organu wskazuje na to, że wniosek U. G. z listopada 2005 r. był traktowany jak wniosek złożony w celu dochodzenia roszczeń przez wszystkich trzech uprawnionych, a brak pisemnego potwierdzenia takiego jego charakteru był traktowany jak brak formalny wniosku. Konsekwentnie też po potwierdzeniu żądania przez L.S. działającą także w imieniu P. S., organ ustalił odszkodowanie dla trojga uprawnionych za całą zajętą nieruchomość. Pierwotnie także i Wojewoda wyraźnie za takim podejściem się opowiedział stwierdzając wprost w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., że wszyscy uprawnieni spełniają ustawowe wymagania. Zaprezentowana przez Wojewodę diametralna zmiana takiego podejścia, w przedstawionych okolicznościach sprawy, stanowiła naruszenie art. 9 kpa.

W ocenie Sądu zupełny brak konsekwencji organów orzekających w sprawie doprowadził do tego, że w wyniku rozpoznania jednej sprawy, wydano dwie decyzje administracyjne: jedną po rozpoznaniu wniosku U. G. i drugą po rozpoznaniu wniosku L. S., choć ten ostatni stanowić miał, jak wyżej wskazano, uzupełnienie wniosku U. G.

Reasumując Sąd wskazał, iż przy ponownie rozpatrując sprawę organ ostatecznie wyjaśni od kogo faktycznie pochodził wniosek o ustalenie odszkodowania z listopada 2005 r. i w zależności od tego podejmie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wyrażonych powyżej poglądów.

Nadto Sąd I instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie II SA/Kr 1083/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Starosty C. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz L. S. i P. S., oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielanie stronie informacji o sposobie i terminie złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania oraz wynikających stąd konsekwencjach, jak też niewyjaśnienie treści żądania strony jako istotnego uchybienia dla przebiegu postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I i II instancji,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia w dostateczny sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co skutkuje brakiem możliwości jego oceny, w kontekście podstaw dla uznania przez Sąd, iż doszło do naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie żądania strony, biorąc pod uwagę treść złożonego przez U. G. wniosku i rozpatrywania go w kontekście zaskarżonej decyzji oraz kwestii złożenia odrębnego wniosku przez L. S. działającą w imieniu własnym jak i P. S. a także przyjęcia, iż złożony wniosek mógłby zostać oceniany jako złożony przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r, w trybie uzupełnienia braków formalnych.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne określenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi na podstawie wskazanego przepisu, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji I instancji odmawiającej wypłaty całości odszkodowania na rzecz U. G., mimo, iż w ocenie Sądu zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku osoby, która nabyła prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w wyniku obrotu cywilnoprawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. a przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości z mocy prawa i jej prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z ust. 1 i ust.3 art.73 tej ustawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż właścicielem nieruchomości uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania o którym mowa w art.73 ust.4 powołanej ustawy, jest także podmiot, który po dniu 31 grudnia 1998r. ale przed wydaniem decyzji na podstawie art.73 ust.3 tej ustawy, nabył nieruchomość zajętą pod drogę publiczną od osoby, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. i został wpisany jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, podczas gdy dla wykładni pojęcia złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania przez właściciela nieruchomości konieczne jest uwzględnienie, w ocenie skarżącego, konsekwencji wynikających z nabycia mienia przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art.73 ust. 1 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. a zatem automatyzmu skutku nabycia mienia oraz deklaratoryjnego charakteru decyzji wynikającej z art.73 ust.3 ustawy, co uzasadnia stanowisko, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w takiej sytuacji, jest wyłącznie osoba będąca właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w dacie 31 grudnia 1998r. lub jej spadkobiercy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie przywołanej ustawy przysługuje jedynie osobie która była właścicielem nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998r. lub jej spadkobiercom, jeżeli złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie. Powyższe wynika z okoliczności, iż na podstawie art.73 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z dniem 1 stycznia 1999r. te nieruchomości stały się własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Przejście własności nastąpiło z mocy prawa, bez potrzeby ujawniania tak nabytego prawa w księdze wieczystej - wpis ma charakter deklaratoryjny. Skoro to wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym zostało dokonane z dniem 1 stycznia 1999r. to osobom wywłaszczonym należy się odszkodowanie , a nie tym które nabyły grunt po tej dacie. Zatem podmiotem uprawnionym do ustalenia na jego rzecz odszkodowania jest podmiot, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., a który utracił jej własność z dniem 1 stycznia 1999r.

Skoro przejście prawa własności nastąpiło w świetle powyższego przepisu w dniu 1 stycznia 1999r., to wyłączone jest zbywanie i nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie obrotu cywilnoprawnego. W wyroku z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał na zgodność przywołanego art. 73 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z Konstytucją w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji o której mowa w art. 73 ust.3 tej ustawy . W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 73 przepisów wprowadzających, wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001r. a 31 grudnia 2005r. roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych. W świetle art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowania za nieruchomości drogowe, które stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością odpowiednich podmiotów, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.. Zatem w ocenie skarżącego podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest osoba będąca jej właścicielem w dniu 31 grudnia 1998r., która w ustawowym terminie złożyła stosowny wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny zawarty w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt I OPS 3/09 zgodnie z którym uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie wymaga przyjęcia, że skoro strony postępowania (właściciel nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. oraz osoba wpisana do księgi wieczystej jako aktualny właściciel) dokonały czynności prawnej rozporządzającej nieruchomością, kierując się treścią wpisów w księgach wieczystych, a według konstytucyjnej zasady ochrony własności nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, to za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która - jak się później okazało - z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości.

Powyższe rozumowanie odnosi się w pełni także i do sytuacji, w której do przekształceń własnościowych w okresie po 31 grudnia 1998r., a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy doszło wskutek orzeczenia sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości.

Skoro zatem w dacie złożenia wniosku w ustawowym terminie U. G. była wykazaną w księdze wieczystej wyłączną właścicielką nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – objętą dyspozycją art. 73 ust. 3 ustawy, to w sytuacji, gdy żadna z dokonanych przez nią czynności prawnych nie zawierała zastrzeżenia odmiennego – to uznać należało, że nabyła ona skutecznie w całości roszczenie o odszkodowanie związane z przejściem prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy C.

Podkreślić należy, że złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania przez L. S. zostało niejako wymuszone przez organ administracji i z całości okoliczności sprawy nie wynika, by stanowiło odzwierciedlenie jakichkolwiek szczególnych ustaleń dotyczących roszczeń odszkodowawczych dokonanych pomiędzy właścicielami nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998r. lub ewentualnie ich spadkobiercami.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z ust. 1 i ust.3 art.73 tej ustawy uznać należało za całkowicie nieuzasadniony.

Równocześnie słuszny jest pogląd sądu I instancji zgodnie z którym niedopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w jednej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest odszkodowanie należne za utraconą nieruchomość. Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygniecie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kraków 2005. str. 615-616). Nie zachodziły w sprawie żadne racjonalne przesłanki, by rozstrzygnięcie sprawy rozdzielać na dwie wydane w tej samej dacie decyzje.

W części uzasadniony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż istotnie sąd I instancji powołując się pierwszym rzędzie na trafną argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt I OPS 3/09 równocześnie przedstawił odmienną konstrukcję prawną dotyczącą możliwości uznania wniosku L. S. za uzupełnienie wniosku U. G. Sąd nie zajął jednoznacznego stanowiska co do właściwego toku postępowania prowadzonego przez organ administracji po uchyleniu zaskarżonej decyzji, co powinien był uczynić w niespornym stanie faktycznym, zgodnie z powołanym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak ta usterka uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie zmienia oceny, że wyrok ten odpowiada prawu.

Wobec przyjęcia przez sąd za słuszny poglądu wyrażonego w powoływanym wyżej wyroku składu 7 sędziów NSA I OPS 3/09 zbyteczne jest analizowanie zarzutów skargi kasacyjnej w części, w której odnoszą się one do art. 9 k.p.a. i oceny sądu I instancji, że przepis ten został naruszony przez nieudzielanie stronie informacji o sposobie i terminie złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania oraz wynikających stąd konsekwencjach. Zarzut ten nie ma znaczenia wobec faktu, że skarżąca U. G., jako osoba według powyższych rozważań wyłącznie uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie wniosek taki złożyła w ustawowym terminie.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.