Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1129/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia warunków działania szkół powstałych z przekształcenia lub włączenia gimnazjów prowadzonych przez Miasto K. w związku z dostosowaniem sieci szkolnej do nowego ustroju szkolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku Rada Miasta K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 446 z późn. zm., w skrócie: “u.s.g.") w związku z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.), art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.), art. 257 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zapewnienia warunków działania szkół powstałych z przekształcenia albo włączenia gimnazjów prowadzonych przez Miasto K., w związku z dostosowaniem sieci szkolnej do nowego ustroju szkolnego, a jej wykonanie powierzyła Prezydentowi Miasta K. (§ 5). W § 1-3 przedmiotowej uchwały Rada Miasta ustaliła, iż z dniem 1 września 2017 r. mienie, należności i zobowiązania oraz dokumentacja szkolna dotychczasowych gimnazjów przekształcanych w ośmioletnie szkoły podstawowe, a także włączanych do innego typu szkół, jak też zespołów szkół (szkoły podstawowej i gimnazjum) przejmują szkoły wymienione w trzech załącznikach do tej uchwały. Jednocześnie pracownicy niebędący nauczycielami stają się z dniem 1 września 2017 r. pracownikami szkół wymienionych w tych załącznikach (§ 4).

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził w całości jej nieważność jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że Rada Miasta K. nie ma prawnego umocowania, aby regulować kwestie dotyczące przekazywania mienia jednostek budżetowych w związku z wprowadzaną reformą oświaty, które do tej pory pozostawało w zarządzie przekształcanych gimnazjów i zespołów szkół. Żadna z placówek oświatowych wskazanych w uchwale nie ulega likwidacji lub też łączeniu w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, a jedynie następuje ich reorganizacja. Rada Miasta nie jest właściwa do przyjęcia zawartych w uchwale postanowień, bowiem uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach, co oznacza, że takim działaniem naruszyła określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Zasada ta wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ - w tym wypadku uchwała - odpowiadała wymogom legalności. Rada musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść uchwały powinna być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie. Zakaz domniemywania kompetencji organu nakazuje by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ nadzoru zauważył, iż Prezydent Miasta działający jako organ wykonawczy, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w które organ stanowiący nie może wkraczać. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 12 ust. 3 lub ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zatem Rada Miasta K. nie mogła postanowić o przejęciu mienia jednostek budżetowych przez inną nowopowstałą jednostkę (w wyniku reformy oświatowej). Niedopuszczalne jest bowiem podejmowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego regulacji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem, ale musi on działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. Realizując przysługującą mu kompetencję powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż wykładnia norm o charakterze kompetencyjnym powinna być interpretowana w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta K. podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Działanie takie musi być uznane za istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości.

W skardze, na przywołane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., nr [...], Rada Miasta K., reprezentowana przez pełnomocnika Prezydenta Miasta K., zarzuciła mu naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g., polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym zarzut niezgodności z prawem, co skutkować powinno jego uchyleniem w całości i zasądzeniem kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi powołano art. 91 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia jedynie wymogi formalne określone w tym przepisie, co jednakże nie oznacza, że jest ono zgodne z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski, poza przytoczeniem brzmienia art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz art. 257 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, ograniczył swój zasadniczy wywód dotyczący zastosowanych w uchwale regulacji, do stwierdzenia, że uchwała jest nieprawidłowa, gdyż Rada Miasta K. nie ma prawnego umocowania, aby regulować kwestie dotyczące przekazywania mienia jednostek budżetowych w związku z wprowadzoną reformą oświaty. Podkreślił przy tym, że żadna z placówek oświatowych wskazanych w załącznikach do zakwestionowanej uchwały nie ulega likwidacji lub też łączeniu, w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, a jedynie następuje reorganizacja w związku ze zmianami ustroju szkolnego. W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 12 ust. 3 lub 5 ustawy o finansach publicznych, a więc Rada nie mogła postanowić o przyjęciu mienia jednostek budżetowych przez inną nowopowstałą (w wyniku reformy oświatowej) jednostkę budżetową. W tym kontekście organ nadzoru wyraził sugestię, jakoby takim działaniem Rada w sposób nieuprawniony wkroczyła w sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji Prezydenta Miasta. W pozostałej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organ nadzoru ograniczył się do wskazania, w kontekście brzmienia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, ogólnych stwierdzeń, iż organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Przepis ten zakazuje domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zdaniem Wojewody Śląskiego, Rada Miasta K. wykroczyła poza ramy swoich kompetencji podejmując regulację bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem, co kwalifikuje tego rodzaju działanie za istotnie naruszające prawo. W utrwalonym i niebudzącym wątpliwości orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Co więcej, musi to być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści tego przepisu. W otwartym katalogu wad istotnych uchwały wymienia się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Do nich należy zaliczyć także, jak to w istocie zarzuca Wojewoda Śląski przedmiotowej uchwale Rady Miasta K., podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, albowiem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Jednakże w tym samym orzecznictwie podkreśla się, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały, organ nadzoru musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem jej postanowień, wyjaśniając sens i znaczenie przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r. (II SA/Gd 610/16, Lex nr 2195503): "Rozstrzygnięcie nadzorcze, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.)". W świetle powyższego, biorąc pod uwagę uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzić należy, że Wojewoda Śląski nie wykazał w sposób wymagany i dostateczny, że uchwałę podjęto bez podstawy prawnej poprzez działanie poza zakresem kompetencji określonych w ustawie o finansach publicznych. Przekształcenie szkół na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60) następuje bądź z mocy ustawy, bądź z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przekształcenie szkół z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a tylko takich szkół dotyczy kwestionowana przez organ nadzoru uchwała, następowało na podstawie procedury określonej w art. 206 i następnych ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W podjętych już na tej podstawie uchwałach dokonano formalnoprawnych zmian organizacyjnych w szkołach objętych przekształceniem na tych zasadach, co więcej, uchwały te, w zakresie dotyczącym szkół powstałych z przekształcenia, są aktami założycielskimi powstałych na tej podstawie szkół. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było przede wszystkim, by jednostki oświatowe w rozumieniu ustawy o systemie oświaty objęte dwoma rodzajami przekształceń (przekształcenie gimnazjum albo włączenie gimnazjum do odpowiedniej innej szkoły) nie wymagały procedury likwidacyjnej, o której mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Potwierdza to art. 129 ust. 14, 15 i 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, w którym podkreśla się, że w takich sytuacjach art. 59 ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie stosuje się. Jednakże w tej same regulacji jednoznacznie stanowi się o rozpoczęciu działalności nowopowstałych jednostek, a zwłaszcza o zakończeniu działalności dotychczasowego gimnazjum. Zatem z chwilą przekształcenia bądź zwłaszcza włączenia gimnazjum do innej odpowiedniej szkoły, w znaczeniu prawno-organizacyjnym gimnazjum przestaje istnieć i dochodzi do jego de facto likwidacji na podstawie uchwały podjętej w trybie art. 206. Jednakże jeśli nie jest to likwidacja jednostki oświatowej - gimnazjum wedle procedury określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, lecz reorganizacja w szczególnym trybie wynikającym z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, jak słusznie skądinąd twierdzi organ nadzoru, to jednak na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych należy traktować za równoznaczne z likwidacją jednostki budżetowej, którą było dotychczasowe gimnazjum do dnia konkretnej reorganizacji. Co więcej, likwidacja tejże jednostki budżetowej następuje z woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie organu wykonawczego. To zaś winno przesądzać o kompetencji do decydowania w zakresie przekazywania mienia wyłącznie na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej że z żadnego przepisu ustawy reformującej ustrój szkolny nie wynika, by z automatu mienie likwidowanego gimnazjum stawało się mieniem nowopowstałych szkół. Wydaje się więc, że naturalną konsekwencją jest obowiązek majątkowego dostosowania jednostek sektora finansów publicznych - jednostek budżetowych (w pierwszej kolejności na dzień 1 września 2017 r.) kontynuujących działalność w ramach nowego ustroju szkolnego, ale powstałych wskutek przekształcenia (przekształcenie lub włączenie gimnazjum - art. 129 i art. 182 ustawy) szkół, które w większości mają rozpocząć działalność od 1 września 2017r. Dotyczy to również szkół wchodzących w skład zespołów, o których mowa w art. 198 ust. 1 ustawy, skoro w przepisie tym wyraźnie stanowi się, że szkoły wchodzące w skład zespołów publicznych szkół (innych niż zespoły wymienione w art. 191 ust. 1, art. 193 ust. 1 i 2 oraz art. 196 ust. 1) podlegają zmianom organizacyjnym zgodnie z przepisami niniejszej ustawy dotyczącymi danego typu szkoły. Przekształcenia szkół wymienionych w uchwale dokonały się z woli Rady Miasta K. na podstawie podjętych już uchwał, z których te przekształcenia wynikają. Niemniej nie może oznaczać to, że Rada Miasta zwolniona jest z innych obowiązków, które wynikają z ustawy o finansach publicznych w związku z przepisami ustawy o rachunkowości (nawet w drodze jedynie odpowiednio stosowanego art. 12) i ustawy o systemie oświaty (art. 5 ust. 7), bowiem w każdym przypadku zachodzi obowiązek jednoznacznego postanowienia co do przeznaczenia mienia, przejęcia zobowiązań oraz wypełnienia obowiązków związanych z dokumentacją szkół i pozostałych obowiązków organizacyjnych. W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na treść art. 257 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W związku z tym oczywiście pojawia się pytanie, czy odwoływanie się tylko do literalnego brzmienia art. 12 ustawy o finansach publicznych jest wystarczającym argumentem, by uznać, że Rada Miasta K. nie posiada kompetencji i zarazem obowiązku do decydowania w zakresie przekazywania mienia na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych w związku z reorganizacją prowadzonych szkół, o której mowa w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Przekształcenie gimnazjum lub włączenie gimnazjum do odpowiednio innej szkoły ustawa odnosi wyłącznie do gimnazjum jako jednostki oświatowej na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty, pomija zaś równie istotny aspekt związany ze statusem gimnazjum jako jednostki budżetowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie wydaje się natomiast, by w związku z tym brak było podstaw do stosowania ustawy o finansach publicznych, a kompetencja w zakresie decydowania o mieniu (zobowiązaniach) jednostki budżetowej przysługiwała organowi wykonawczemu W art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe zastrzega się m.in., iż na podstawie uchwały podjętej w tym trybie nie dokonuje się likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie niniejszej ustawy (a konkretnie na podstawie tej uchwały), to należy przyjąć, że gimnazja objęte postanowieniami tej uchwały ulegają likwidacji. Jeśli zaś w ocenie organu nadzoru w tych sprawach kompetencja przysługuje Prezydentowi Miasta, to nie wystarczy ogólnikowe stwierdzenie, że organ wykonawczy posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w które organ stanowiący nie może wkraczać. Skoro w ocenie organu nadzoru w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 12 ustawy o finansach publicznych, to jakie w takim razie mają zastosowanie regulacje prawne, które uprawniają i obligują do działania w tym zakresie Prezydenta Miasta. Zważyć bowiem należy, że przekształcenie gimnazjum, o którym mowa w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, nie przesądza jeszcze o zakresie i sposobie zadysponowania majątkiem gimnazjum (jednostki budżetowej). Jest zaś wielce dyskusyjne i wątpliwe, by w tak istotnych sprawach majątkowych jednostki samorządu terytorialnego decyzja należała do organu wykonawczego. W konsekwencji organ nadzoru nie wykazał w sposób jednoznaczny, pełny i dostateczny, że uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, a tym samym, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zasadność uznania uchwały za sprzeczną z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób niebudzący wątpliwości, poprzez wyjaśnienie w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone. Przy czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy ocena organu nadzoru powinna zawierać w szczególności odpowiednią do postawionych zarzutów analizę regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, skoro zdaniem organu nadzoru przeprowadzana na ich podstawie reorganizacja ustroju szkolnego wyklucza stosowanie ustawy o finansach publicznych, a tym samym w dalszej konsekwencji kompetencję Rady Miasta do decydowania o zakresie przekazywania majątku. To niewątpliwie poważne pominięcie, które dyskwalifikuje rozstrzygnięcie nadzorcze w świetle wymogów określonych w art. 91 ust. 3 u.s.g. Z powyższych względów uznać należy, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego nie zawiera pełnej i wymaganej oceny, na czym polega sprzeczność zakwestionowanej uchwały z prawem w stopniu na tyle istotnym, że uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru domagał się jej oddalenia oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem, tj. uzasadnienie prawne, bowiem wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, oraz umotywowaną ocenę stanu faktycznego, a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne zawierające wyjaśnienie, dlaczego organu nadzoru zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.

Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W przedmiotowej sprawie, w dniu [...] r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego przedstawiając w jej uzasadnieniu treść złożonej do tut. Sądu skargi.

Akta sprawy dodatkowo potwierdzają, że wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...]r. zostało w tym samym dniu doręczone skarżącej, a skarga została nadana w dniu 27 września 2017 r. z zachowaniem wymaganego trzydziestodniowego terminu do jej złożenia za pośrednictwem organu nadzoru. Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, bowiem spełnione zostały wszystkie jej wymogi formalne oraz zachowany został termin do jej wniesienia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Przyjęło się przez to rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100 oraz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1).

Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał i przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłową interpretację, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102 oraz T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310, a także wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. SA/Wr 849/96, ONSA 1990, nr 4, poz. 2).

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. wyroki NSA z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16; 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16, CBOS).

Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana organowi nadzoru wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, zatem nie może on dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (por.: Ustawa o samorządzie gminnym - Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. 1). Również zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organy gminy winny działać na podstawie i w granicach prawa (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Lu 184/14, CBOS), bowiem obowiązuje je zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz Zakamycze 1999 rok. str. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34). Co za tym idzie nie można uznać, iż podjęcie jakiejkolwiek uchwały przez organ stanowiący bez dopełnienia wymaganych ustawą procedur może wynikać jedynie z ogólnej kompetencji uchwałodawczej tego organu.

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie, że jej treść lub tryb podjęcia rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 754/10, CBOS).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ stanowiący, podejmując uchwały (akty prawne) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać zawarte w upoważnieniu ustawowym wytyczne. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, nie może zatem stanowić źródła obowiązującego prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., nr [...], w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]roku w sprawie zapewnienia warunków działania szkół powstałych z przekształcenia albo włączenia gimnazjów prowadzonych przez Miasto K., w związku z dostosowaniem sieci szkolnej do nowego ustroju szkolnego.

Organ nadzoru wywiódł, że przywołana uchwała nie znajduje oparcia w przepisach prawa i tym samym została podjęta bez umocowania prawnego (podstawy prawnej).

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 257 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty oraz art. 12 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminny należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przywołany przepis jest regulacją prawa ustrojowego, określającą w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla rady gminy do władczego kształtowania spraw oznaczonej kategorii. Przepis ten ich nie definiuje, lecz też nie tworzy samoistnej podstawy do kompetencji rady gminy w danego rodzaju sprawach. Źródło inicjatywy uchwałodawczej rady gminy musi więc być zawarte w innych ustawach.

Należy podzielić pogląd, że każdy z zakresów oznaczonej kategorii spraw powinien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w odrębnej ustawie, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania samorządu terytorialnego (zob. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 87-89).

Nie istnieje, tak na gruncie przepisów u.s.g., jak i w innych ustawach, zastrzeżenie dla rady gminy kompetencji stanowiących podstawę do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały ustalającej, iż z dniem 1 września 2017 r. mienie, należności i zobowiązania oraz dokumentacja szkolna dotychczasowych gimnazjów przekształcanych w ośmioletnie szkoły podstawowe, a także włączanych do innego typu szkół, jak też zespołów szkół (szkoły podstawowej i gimnazjum) przejmują szkoły wymienione w trzech załącznikach do tej uchwały, w celu zapewnienia warunków działania szkół powstałych z przekształcenia albo włączenia gimnazjów, w związku z dostosowaniem sieci szkolnej do nowego ustroju szkolnego.

Upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały nie można wyprowadzić z art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, bowiem podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać.

Analizując treść tego przepisu nie sposób nie zauważyć, iż żadna z placówek oświatowych wskazanych w załącznikach do zakwestionowanej uchwały nie ulega likwidacji lub też łączeniu, w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, a jedynie następiła ich reorganizacja w związku ze zmianami ustroju szkolnego. Z tego powodu nie było podstaw do przyjęcia mienia jednostek budżetowych przez inną nowopowstałą jednostkę. W rozpatrywanej sprawie mamy taką właśnie sytuację.

Przepis art. 12 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o finansach publicznych stanowi, że: “Likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7.". Ten ostatni przepis (art. 12 ust. 7) stanowi, że: “W przypadku, o którym mowa w ust. 6, organ może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę.". Z kolei “przypadek, o którym mowa w ust. 6" to sytuacja, gdy likwidując jednostkę budżetową, organ postanawia jednocześnie o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej. Z powołanych przepisów można wyprowadzić wniosek, że likwidując jednostkę budżetową, czy też łącząc właściwy organ może, ale nie musi postanowić o utworzeniu jednostki o innej formie organizacyjno-prawnej.

W ocenie składu orzekającego rozptrującego niniejszą sprawę, jeżeli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2) nie ma również obowiązku określania skonkretyzowanego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej, znajdującego się dotychczas w jej zarządzie. Wystarczy że określi, czy mienie likwidowanej jednostki budżetowej pozostanie dalej mieniem samorządu terytorialnego, czy też samorząd zbywa to mienie jako zbędne, w sposób prawem dopuszczalny. Takie określenie przeznaczenia mienia również wypełnia dyspozycję zdania pierwszego art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Rada jako organ stanowiący i kontrolny jednostki samorządu terytorialnego ma prawo do podejmowania uchwał tylko i wyłącznie w ramach przyznanych jej kompetencji. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Wykazanie braku podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały należy traktować jak brak właściwości do wprowadzenia regulacji w niej określonej i uszczegółowionej.

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów powiatu, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

Orzekając w przedmiotowej sprawie organ nadzoru oparł się również na wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przepisach ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 60), w szczególności jej art. 257, stanowiącym podstawę prawną wydania zakwestionowanej uchwały.

Reforma ustroju szkolnego zakłada zmianę struktury szkół. Jednym z jej założeń jest stopniowe wygaszanie gimnazjów na rzecz wydłużenia cyklu nauczania w szkole podstawowej oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Przepisy art. 127 ust. 1 i 4 przywołanej ustawy określają zasady likwidacji dotychczasowych klas gimnazjalnych ustalając jednocześnie, że na rok szkolny 2017/2018 nie przeprowadza się postępowania rekrutacyjnego do klasy I dotychczasowego gimnazjum. Zgodnie z kolei z przepisem art. 127 ust. 2 tej ustawy, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. organ stanowiący stwierdza w drodze uchwały zakończenie działalności dotychczasowego gimnazjum. Podobną regulację odnośnie gimnazjów dla dorosłych zawiera art. 180 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych, a w przypadku gimnazjum dla dorosłych, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęło się w lutym 2017 r. - z dniem 1 lutego 2018 r. W terminie do dnia 30 listopada 2019 r., a w przypadku gimnazjum, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęto w lutym 2017 r. - do dnia 30 kwietnia 2020 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum dla dorosłych stwierdza w drodze uchwały zakończenie jego działalności (art. 180 ust. 2). Powyższe przepisy określają zatem tryb zakończenia działalności przez dotychczasowe gimnazja w związku z wprowadzaną reformą ustroju szkolnego oraz jednocześnie nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące te gimnazja obowiązek podjęcia w określonym terminie uchwał stwierdzających zakończenie działalności przez te gimnazja. Ma zatem rację skarżąca, że do likwidacji gimnazjów w związku wprowadzaną reformą ustroju szkolnego nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.), dotycząca likwidacji szkół.

Podjęcie trybu likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty zależy bowiem od decyzji organu stanowiącego, tymczasem ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nakłada na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące gimnazja obowiązek likwidacji klas dotychczasowych gimnazjów oraz podjęcie uchwał deklaratoryjnych stwierdzających zakończenie ich działalności. Zawiera zatem w tym zakresie regulację odrębną, która przewiduje zakończenie działalności dotychczasowych gimnazjów z mocy prawa.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ prowadzący odpowiada za dzaiłąlność szkoły lub placówki, w tym w szczególności realizuje zadania określone w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty, w tym celu może tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć przyjdzie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie musi w pełni odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Problematyka odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w tym jego art. 107 § 3 była już przedmiotem zainteresowania Naczelnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. I tak, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16 (CBOS) przyjęto, iż “Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna.". Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, iż rozpoznając skargę na akt nadzoru podjęty na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. sąd jest obowiązany badać przede wszystkim treść samej uchwały, rozstrzygając czy stwierdzenie nieważności dokonane tym aktem zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Mniejsze znaczenie ma forma i treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, o ile możliwe jest odtworzenie toku myślowego oraz poglądów prawnych organu nadzoru, w rozstrzygnięciu tym zawartych. Przedmiotem oceny sądu musi być zatem przede wszystkim ustalenie, czy uchwała organu stanowiącego powiatu w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, nie są tożsame z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. dla uzasadnień decyzji administracyjnych.

Z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 91 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że mają one zastosowanie jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por.: wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06; 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16, CBOS).

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ nadzoru prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Ponadto, nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych uchybień w procedurze nadzorczej, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.