Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1376/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Parafii R. p.w. Matki B. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka parafialnego składającego się z kościoła, kaplicy/plebanii, dzwonnicy, krzyża misyjnego i G. M. wraz z małą architekturą, parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i parkiem przewidzianą do realizacji w P., przy ul. B./ K., na działkach nr [...], [...] i cz. Dz.... ark. [...], obręb S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane działki leżą na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 93m od granic terenu, którego dotyczy wniosek. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się małe budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne, a także budynek schroniska młodzieżowego, budynki garażowo-gospodarcze, tereny ogródków działkowych oraz lasy i tereny niezabudowane. W analizowanym obszarze budynki są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek w odległości od ok.2m do ok.12m od linii rozgraniczającej ulicę. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana w głębi terenu w odległości ok.84,3 m od strony ul. B. i ok.41,5 m od strony ul. K. i nie kontynuuje linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy obliczony dla wszystkich budynków wynosi ok.20%. Planowany wskaźnik zabudowy wynosi ok.10% i nie kontynuuje średniego wskaźnika zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok.15m. Planowany zespół zabudowy ma szerokość ok.63m. Budynek kościoła nie kontynuuje średniej szerokości elewacji natomiast budynek plebanii kontynuuje średnią szerokość tej elewacji. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość do ok.8m dla dachu płaskiego i do ok.9m dla dachu stromego, zaś wielorodzinne do ok.15m. Planowana wysokość budynków wynosi odpowiednio : kościół 20m, kaplica 12m, dzwonnica 22m. Bryła kościoła oraz dzwonnica są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Budynki są przykryte dachami płaskimi i skośnymi o kącie nachylenia połaci od ok.20 stopni do ok.45 stopni. Planowane dachy strome kontynuują geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym. Budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne i usługowe tworzą czytelne linie zabudowy. Są to budynki bliźniacze, szeregowe bądź wolnostojące o zbliżonych gabarytach. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się schronisko młodzieżowe. Wnioskowany ośrodek parafialny ze względu na funkcję i specyfikę zabudowy nie kontynuuje wiodącej zabudowy mieszkaniowej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz cech zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej. Organ wskazał, iż rozporządzenie wykonawcze do ustawy dopuszcza odstąpienie od wartości średnich przy określaniu warunków zabudowy w uzasadnionych sytuacjach zgodnie z § 5 ust.2, § 6 ust.2, § 7 ust.4 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi ok.10% i jest niższy od średniego który wynosi 20%, lecz uwzględniając stosunkowo dużą powierzchnię wnioskowanego terenu oraz planowane jego zagospodarowanie istnieje możliwość wyznaczenia wskaźnika niższego od średniego. Szerokość elewacji frontowej kościoła wynosi 23m, a łącznie z wirydarzem i kaplicą 63m i jest większa od średniej szerokości elewacji wynoszącej ok.15m. Uwzględniając wielkość działki ustalono, że istnieje możliwość wyznaczenia elewacji szerszej od wielkości średniej. Kościół o wysokości 20m i dzwonnica o wysokości 22m są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jednak z uwagi na swoją funkcję stanowią często dominantę przestrzenną, istnieje więc możliwość wyznaczenia wysokości zgodnie z wnioskiem. Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jak również spełnia wymogi z art.61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. bowiem posiada dostęp do drogi publicznej, planowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli : Z. K., M. W., R. W., R. K., L. S., J. S., M. S.. Wszystkie odwołania wniesiono z zachowaniem terminu, z wyjątkiem odwołania M. S.. Z. K., M. W..., R. W., R. K., L. S., J.S. złożyli jednobrzmiące odwołania. Zaskarżyli decyzję w całości domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili : obrazę prawa materialnego – art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie normatywów zabudowy budynków o wysokości 20 i 12m oraz dzwonnicy o wysokości 22m w sytuacji gdy analizowany teren ma charakter niskiej zabudowy mieszkaniowej; błędne przyjęcie, że posadowienie Groty Maryjnej w bezpośrednim sąsiedztwie granic z działkami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne nie narusza interesów osób trzecich; brak w analizie urbanistycznej uzasadnienia dla odstąpienia od zasad określonych w § 7 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.

Decyzją z dnia [...] października 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w punkcie:

1. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.S.;

2. umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań wniesionych przez R. K., L. S., J. S. na skutek ich cofnięcia;

3. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Z. K., M. W., R. W..

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny i powtórzył treść uzasadnienia decyzji organu I instancji w pełni podzielając przytoczoną tam argumentację i czyniąc ją jako własną.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S. w zakresie pkt 3 decyzji domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzuciła naruszenie przepisu art.61 u.p.z.p. poprzez ingerencję w prawo własności i wolności zabudowy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, brak szczegółowej analizy podczas gdy wprowadzenie obiektu o nowej funkcji wymaga każdorazowo szczegółowej analizy która winna uwzględniać zastany stan zabudowy, posadowienie drastycznie wysokiej dzwonnicy przy niewielkich domkach jednorodzinnych. Nadto wskazała, że obecnie posadowiony na działce kościół działa i jego niewielka wysokość nie stanowi przeszkody w jego prowadzeniu. Nadto wskazała na naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak stosownego uzasadnienia dotyczącego odstępstw od zastosowania przepisów ogólnych rozporządzenia. Nadto wskazała na naruszenie art.7, 77, 80 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnieni stanu faktycznego w sprawie oraz nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2015r. uczestnicy postępowania M. S. i J.S. poparli skargę.

Uczestnik postępowania Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. M. B. P. w P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji orzekające w sprawie naruszyły bowiem prawo materialne w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a niezgodność z prawem skarżonej decyzji uzasadnia jej eliminację przez sąd administracyjny.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest, jak wspomniano, ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający dla wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia. Warszawa 2005, str. 424).

Na wstępie należy podkreślić, iż choć skarżąca H. S. nie wywiodła odwołania od decyzji organu I instancji, od początku brała udział w postępowaniu administracyjnym, doręczone jej były decyzje organów obu instancji. Wymóg zaś wyczerpania środków zaskarżenia należy uznać za spełniony również wtedy, gdy odwołanie od decyzji złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu (wyrok NSA z 78 marca 2005r., OSK 1253/04, niepubl.). Ponieważ odwołania zostały wniesione przez inne strony postępowania, przysługiwała zatem H. S. legitymacja skargowa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii spełnienia przesłanki, iż jest co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej. W ocenie składu orzekającego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru ( § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Ponadto z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie zabudowy gospodarczej organ prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej i uzupełniającej funkcji gospodarczo-garażowej. Zabudowa mieszkaniowa jest zabudową dominującą. Jednakże należy pamiętać, iż w obszarze analizowanym znajduje się również budynek schroniska młodzieżowego.

Wypada zauważyć, że planowane obiekty sakralne będą pełniły w istocie funkcję uzupełniającą względem dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne.

Wobec powyższego należy uznać, że kościół oraz dom parafialny kontynuują funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym w szczególności poprzez nawiązanie do istniejącej w tym obszarze zabudowy schroniska młodzieżowego. .

Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4).

W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym budynki na działkach sąsiednich zlokalizowane są w odległości 9 i 12 m. W przedmiotowej sprawie organ obowiązującą linię zabudowy określił na 82 m powołując się w tym zakresie na § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ w analizie opisał dlaczego takie wyznaczenie linii zabudowy jest dopuszczalne. W szczególności organ zwrócił uwagę, że teren pomiędzy ul. Biskupińską to parking, sadzawka, dojście do kościoła.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności jednak zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W świetle powyższego nawet ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia pozwalałoby na zlokalizowanie inwestycji zgodnie z zamierzeniem inwestora. Powyższe odnosi się do linii zabudowy od ul. K.. Odnośnie linii zabudowy od ul. K. należy również pamiętać, iż zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich część terenu musiała zostać wyłączona spod zabudowy z uwagi na planowane poszerzenie drogi.

Ponadto przy ustaleniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy mieć również na uwadze kształt działki oraz gabaryty planowanej inwestycji.

Wątpliwości sądu budzi jednak zapis decyzji o możliwości lokalizacji w szczególności dzwonnicy przed obowiązującą linią zabudowy. Taki zapis może doprowadzić do sytuacji, że obiekt ten zostanie zlokalizowany w znacznym zbliżeniu do drogi, czego organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły.

Odnosząc się natomiast do powierzchni zabudowy wskazać należy, że § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Jak wynika z akt sprawy średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20 %. Natomiast planowana zabudowa wynosić ma 10 %. Z powyższych względów uznać należy, iż w tym zakresie planowana inwestycja kontynuuje parametry zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Co prawda organ w wynikach analizy wskazał, iż w tym zakresie planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji, to jednakże z powyższym nie można się zgodzić. Zabudowa powierzchniowo nie musi być identyczna jak zabudowa występująca w obszarze analizowanym. Istotne jest aby planowana zabudowa nie zwiększała intensywności zabudowy w analizowanym obszarze. Organ miał prawo określić większe parametry zabudowy, co nie oznacza, że inwestor nie może zrealizować inwestycji o mniejszej intensywności zabudowy.

W zakresie wysokości budynku, to zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 2 wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie jak przyznaje sam organ nie mamy do czynienia z kontynuacją w tym zakresie i z tych względów organ postanowił wysokość ustalić na podstawie § 7 ust. 4.

Organ wskazał, że kościół o wysokości 20 m i dzwonnica o wysokości 22 m są wyższe od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ podniósł, iż z uwagi na swoją funkcję i bryłę, budynki kościołów wyróżniają się na tle otoczenia i często stanowią dominantę przestrzenną. W ocenie Sądu taka argumentacja nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od ogólnych zasad ustalenia wysokości zabudowy, w szczególności, że w terenie analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości do 9 m i wielorodzinne do 15 m. Planowana zatem wysokość bryły kościoła oraz dzwonnicy jest dużo wyższa od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co winno zostać należycie uzasadnione, tym bardziej że budynek kaplicy kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego.

Również w przypadku szerokości elewacji frontowej organ postanowił zastosować regulację pozwalającą na odstąpienie od zasady, że szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Uzasadniając powyższe odstępstwo organ wskazał, iż na powyższe pozwala wielkość działki oraz rozwiązanie urbanistyczne całego wnioskowanego zespołu sakralnego, co w ocenie Sądu również nie stanowi wystarczającego uzasadnienia.

Przewidziane bowiem rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy i szerzej, czy służy realizacji ładu przestrzennego na tym obszarze. Co istotne, punkt odniesienia powinny stanowić parametry ustalone według zasad ogólnych.

Jak wynika z akt sprawy pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 zostały spełnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bez wątpienia działka ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z mapki znajdującej się w aktach sprawy przedmiotowa działka bezpośrednio przylega do ul. R. oraz ul. K.. Zatem twierdzenie skarżącej, iż powyższy warunek nie został spełniony nie może zasługiwać na uwzględnienie. Fakt zaplanowania zjazdu przez teren nieruchomości stanowiącej własność miasta nie może prowadzić do ustalenia, że działka nie ma dostępu do drogi.

W ocenie Sądu budzi jednak także wątpliwości okoliczność, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust.5 u.p.z.p. wynika, że warunek czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z opinii gestorów sieci nie do końca bowiem wynika, czy planowana (z uwagi na brak) infrastruktura faktycznie będzie. W szczególności zwrócić należy uwagę na opinie wielkopolskiej spółki gazownictwa. Wskazuje ona, że przyłączenie będzie wymagało budowy gazociągu, a decyzja o jego budowie będzie zależeć od wyniku analizy techniczno-ekonomicznej. Zatem na podstawie tego pisma nie da się stwierdzić czy jest zaplanowana infrastruktura. Natomiast z pisma A. wynika, iż zaopatrzenie w wodę wymagałoby wybudowania odcinka sieci wodociągowej oraz przyłącza wodociągowego co nie jest objęte obecnie obowiązującym planem inwestycyjnym. Ta okoliczność w ocenie Sądu również wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, przy czym oczywistym jest, iż rozstrzygnięcie Sądu odnosi się do zaskarżonego punktu 3 decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a., o kosztach zaś na podstawie art.200 p.p.s.a