Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 76/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a, art. 138 par. 2,. art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [....]r. (...) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...](...), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. (....), uchylającej w całości – z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...]r. ([...), odmawiającą przyznania Z.R. zasiłku okresowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 126 i art. 156 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że po rozpatrzeniu wniosku strony organ pomocy społecznej pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. (...), odmówił udzielenia jej zasiłku okresowego.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, Kolegium uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia ...r. (....)).

Postanowieniem Kolegium z dnia ...(....), wydanym w wyniku rozpatrzenia wniosku strony, odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. (....).

Kolejny wniosek zainteresowanego o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Kolegium, załatwiony został odmownym postanowieniem Kolegium z dnia [...]r. (...).

Następnie do Kolegium wpłynęło podanie strony wskazujące wprost na osiem rozstrzygnięć Kolegium w sprawach, w których była stroną postępowania. Podanie nie było sformułowane w sposób umożliwiający jego rozpatrzenie w sposób oczekiwany przez jego autora. Była w nim bowiem mowa jednocześnie o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wniosku o stwierdzenie nieważności, a więc o dwóch całkowicie odmiennych - na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - środkach prawnych. Dlatego Kolegium, pismem z dnia 13 listopada 2013 r., wezwało stronę do sprecyzowania podania, wyjaśniając na czym polega wspomniana przed chwilą odmienność wymienionych środków prawnych. Odpowiedź ("Riposta") strony, wystosowana pismem z dnia 20 listopada 2013 r., nie odniosła się wprost do sugestii Kolegium, które postanowiło jednak podanie rozpatrzyć jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na właściwy trop naprowadziło Kolegium odwołanie się przez stronę do czterech postanowień Kolegium z dnia 1 października 2013 r., w tym do wymienionego w osnowie: nr [...].

W postanowieniu tym Kolegium, po przedstawieniu podstaw prawnych i warunków prawnych orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, szczegółowo omówiło przesłankę nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, na którą powoływał się zainteresowany. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu postanowienia z dnia [...]r. ([....]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. (....). Nadto z urzędu oceniło, że nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek nieważności, ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium w obecnym składzie w pełni podzieliło ocenę składu orzekającego uprzednio, że wydane na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie Kolegium z dnia [...] r. (....), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia [...]r. ([...), nie jest obarczone wadą skutkującą jego nieważnością.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna.

Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w § 2 tegoż art. 156: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Wystąpienie którejś z tych przesłanek wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, nawet dotkniętej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Takie sytuacje nie występują w rozpatrywanym przypadku.

Przy czym, zacytowane przepisy mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, na mocy odesłania z art. 126 k.p.a.

W kwestii naruszenia przepisów o właściwości (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) Kolegium wskazało, ze postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. (...) zostało wydane przez właściwy organ. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawach udzielania zasiłku okresowego przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) nie ustanawiają innego niż dane kolegium organu wyższego stopnia nad gminnym organem pomocy społecznej.

Odnośnie braku podstawy prawnej (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.) podało, iż taka sytuacja miałby miejsce w szczególności gdyby nie istniała podstawa prawna do podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Oczywiście istnieje taka podstawa prawna, na którą powołało się Kolegium wydając kontrolowane postanowienie. Jest to art. 61a k.p.a.

Co do rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) podkreśliło, że wydając w/w postanowienie Kolegium nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Jak trafnie wywiodło Kolegium w poprzednio orzekającym składzie, pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Jego znaczenie zostało jednak ustalone w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Poza odesłaniami w postanowieniu objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, można jeszcze w tym miejscu odesłać do następujących poglądów: "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730 (podobnie co do istoty, A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom II, s.368)). "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952).

Zastosowany przez Kolegium w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r. (SKO 4312/27/13) art. 61a k.p.a., w § 1 stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Żądanie stwierdzenia nieważności kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia 29 października 2012 r. (...) pochodziło wprawdzie od strony, lecz zaistniała przesłanka przedmiotowa (inna uzasadniona przyczyna) odmowy wszczęcia postępowania. Po wydaniu w/w decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zapadła bowiem - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - nowa decyzja pierwszoinstancyjna, rozstrzygająca co do istoty wniosek strony o zasiłek okresowy. Obecny skład orzekający również stoi na stanowisku, że trafny był wywód stanowiący kanwę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. (...): "Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem Kolegium powoduje, że niemożliwym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego w celu zbadania, czy wcześniejsza od niej decyzja organu wyższego stopnia - wydana podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istnieje bowiem w takim przypadku niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych - ze względu na konieczność zachowania należytej kolejności i trybu weryfikacji decyzji administracyjnych podjętych w danym postępowaniu. Przyjąć bowiem należy, że jakakolwiek weryfikacja na forum administracyjnym musi «zaczynać się» od ostatniej decyzji w danym postępowaniu. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - czyni niemożliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji organu wyższego stopnia wydanej w danym postępowaniu. Takie stanowisko implikowane jest dyrektywami systemowo determinującymi relacje między poszczególnymi trybami postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazać trzeba również, że nie podlega dyskusji fakt preferowania tzw. trybów zwykłych przed nadzwyczajnymi. Nie ulega wątpliwości, że przy wyznaczaniu konsekwencji tych relacji uwzględniać też należy potrzebę zapewniania ekonomiki postępowania administracyjnego, co szczególnie daje znać o sobie w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zważywszy na ograniczone, do kasacji, możliwości decyzji podejmowanej w takim trybie). Administrowany, niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, winien dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie zwykłym, poprzez wniesienie odwołania, albo w trybie nadzwyczajnym (np. nieważnościowym)."

Tak opisany powód odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji mieści się w ramach wyznaczonych przepisem art. 61a § 1 k.p.a. W każdym razie taka wykładnia z pewnością nie narusza rażąco wymienionego przepisu.

Co do uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Kolegium z dnia [...]r.[...], było pierwszym zapadłym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] r. (...).

Wymienione postanowienie zostało też skierowane do strony postępowania (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z kolei, rozważanie kwestii niewykonalności tego postanowienie jest w istocie bezcelowe, przede wszystkim dlatego, że jest to postanowienie odmowne (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z oczywistego względu wykonanie omawianego postanowienia w żaden sposób nie mogłoby wywołać czynu zagrożonego karą (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. (..) nie zawiera też wady powodującą jego nieważność z mocy prawa, a to z braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który taką sankcję przewidywałby dla postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Na powyższe postanowienie Z.R. złożył skargę do tutejszego Sądu, uznając je za krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, Sąd uznał, że postanowienia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 78/14.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy należy przypomnieć, że sprawa dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji tegoż Kolegium uchylającej w całości decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja (postanowienie) jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję lub postanowienie - kontroluje, czy ich wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09).

Podstawą wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia jest art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym przepis ten w omawianej sprawie stosowany jest w związku z art. 126 k.p.a.

Podstawa nieważności postanowień określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przyjmuje się ponadto, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją.

Żadnej z takich wad Sąd nie dopatrzył się, zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jest prawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że skarżący swojego wniosku nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanej przez siebie podstawy stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji. Skarga wyraża natomiast brak jego zgody na treść wydanych w różnych jego sprawach orzeczeń organów administracji i wskazuje na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów. Skarżący podkreśla związek pomiędzy działaniami organów administracji a swoją obecną sytuacją faktyczną i życiową. Tego rodzaju kwestie nie podlegają jednak kognicji sądu administracyjnego.

Na marginesie należy dodać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu oceniło i uargumentowało, że w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. i ocena ta, zdaniem Sądu, jest zasadna.

Ustosunkowując się do wydanego podczas rozprawy postanowienia nieuwzględniającego wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z szeregu akt spraw o sygnaturach wskazanych w treści skargi Sąd uznał, że sprawy o podanych przez skarżącego sygnaturach nie pozostają w związku z treścią skargi, której przedmiotem była ocena prawidłowości orzeczenia organu administracyjnego dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydanej wcześniej decyzji.

Sąd chciałby również skarżącemu wyjaśnić, że zgłoszone przez niego w skardze różne żądania wobec Skarbu Państwa (zadośćuczynienie w postaci jednorazowej sumy w wysokości 2.000.000 zł, dożywotnia comiesięczna renta okresowa, jako zadośćuczynienie w wysokości 6.000 zł) mają charakter cywilny i mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.