Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 377/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 380/20 w sprawie ze skargi "G." Sp.j. T. G., G. M. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz "G." Sp.j. T. G., G. M. w Z. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 380/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę "G." spółki jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. (dalej także: skarżąca, spółka) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 21 kwietnia 2020 r. oraz decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim z 7 stycznia 2020 r., odmawiające zmiany decyzji ostatecznej Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim z 29 października 2015 r., orzekając także o zwrocie kosztów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA w Lublinie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją ostateczną z 29 października 2015 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości T. T., w celu budowy linii światłowodowej, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami (powierzchnia urządzenia – 4,50 m2). W decyzji tej ustalono opłatę roczną (za 2016 r. i lata następne) w wysokości 450 zł, przy czym w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni stawka jednostkowa wynosiła 150 zł, a w zieleńcu 75 zł.

Spółka złożyła (9 grudnia 2020 r.) do Zarządu Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim wniosek o:

1) zmianę w trybie art. 155 w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną, poprzez jej obniżenie do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej u.d.p.), jak dla infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) zaliczenie nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815, dalej: ustawa zmieniająca z 30 sierpnia 2019 r.) do chwili obecnej na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres.

Decyzją z 7 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: SKO, organ odwoławczy), decyzją z 21 kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy tę decyzję.

Uwzględniając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w sprawie sporne jest, czy dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty. WSA wziął w pierwszej kolejności pod uwagę art. 40f u.d.p., który obowiązywał od 1 lipca 2016 r. do 24 października 2019 r., stanowiący, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). Przepis ten został uchylony (na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r.) i utracił moc 25 października 2019 r. WSA zaznaczył jednocześnie, że ani w powołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie ma regulacji, która zakazuje wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przed nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., ustawodawca nie różnicował wysokości opłat w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie. W pkt 2 decyzji ostatecznej z 29 października 2015 r. ustalono opłatę roczną za 2016 r. i za lata następne w wysokości 450 zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa (za 1 m2) w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła 150 zł, zaś w zieleńcu 75 zł - zgodnie z postanowieniami Uchwały Nr XXV/276/2013 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 4 czerwca 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2013 r. poz. 3167).

WSA podniósł, że po dokonaniu nowelizacji ustawy o drogach publicznych, przepis art. 40 ust. 8 przewidywał, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. W związku z tym, na mocy § 6 ust. 2 Uchwały Nr XII/140/2019 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 30 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r., poz. 520) w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustalono roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej – w wysokości 20 zł. WSA zauważył, że aktualne stawki opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie tomaszowskim.

W ocenie WSA organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji (na podstawie art. 155 k.p.a.) w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż uchylenie tego przepisu oznacza jedynie tyle, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. WSA stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w przypadku decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto WSA nie zaakceptował stanowiska organów, że w świetle art. 155 k.p.a., w przypadku kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem strony, w każdej sytuacji pierwszeństwo ma interes społeczny, a nadto, że interes społeczny utożsamia się z interesem zarządcy drogi.

WSA zobowiązał organy – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do rozpoznania wniosku spółki z uwzględnieniem wykładni dokonanej w wyroku, a nadto wykazania, na czym polega interes społeczny w sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Sąd nakazał również rozstrzygnięcie żądania strony o zaliczenie nadpłat dokonywanych przez skarżącą (w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r.) na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, bądź ich zwrot stronie. W ocenie WSA takie rozstrzygnięcie powinno być dokonane w postępowaniu odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Zamościu, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 8 u.d.p. w zw. z uchwałą Nr XII/140/2019 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 r. poz. 520) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za dopuszczalne na ich podstawie obniżenie stawek rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonych przed zmianą przepisów, tj. przed nowelizacją dokonaną ustawą zmieniającą z 30 sierpnia 2019 r., podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz zmiana Uchwały Rady Powiatu w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych,

2. art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja rozstrzygająca o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustalająca opłatę za to zajęcie jest w całości decyzją o charakterze uznaniowym, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja ta w części dotyczącej ustalenia opłaty ma charakter decyzji związanej i tym samym nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.,

3. art. 29 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. wprowadzającego zmiany w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość obniżenia rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych, podczas gdy przepis ten zobowiązał jedynie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ich dostosowania w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, co też Rada Powiatu w Tomaszowie Lubelskim uczyniła w uchwale z 30 grudnia 2019 r., a tym samym będzie on miał zastosowanie jedynie do wydawanych decyzji od chwili wejścia w życie tej uchwały,

4. art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 903) poprzez błędne uznanie, że brak jest regulacji, która zakazuje wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony z uwagi na istnienie przeciwwskazań w przepisach szczególnych, które warunkują zastosowanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

5. nietrafną ocenę ze strony WSA, że SKO w sposób nieuprawniony uznało, że uchylenie art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i błędne uznanie przez Sąd, iż uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu — poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego do decyzji ostatecznych wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 30 sierpnia 2019 r. możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. przez przyjęcie, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty stanowi decyzję uznaniową i podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja ta w części dotyczącej ustalenia opłaty ma charakter decyzji związanej i nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.,

2. art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie możliwa jest zmiana decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim 29 października 2015 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w zakresie opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego poprzez ich obniżenie do wysokości ustalonej według stawek obowiązujących obecnie oraz zaliczenie powstałych nadpłat na poczet przyszłych należności bądź ich zwrot, podczas gdy zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty przewidywał art. 40f u.d.p., który został uchylony,

3. art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie tego przepisu, podczas gdy istnieją przeciwwskazania w przepisach szczególnych, które warunkują zastosowanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz za zmniejszeniem opłat nie przemawia interes społeczny,

4. art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie można dokonać zmiany decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim 29 października 2015 r., poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p., podczas gdy jest to niedopuszczalne,

5. art. 16 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie można naruszyć zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych pomimo, że zmiana Uchwały Rady Powiatu z 30 grudnia 2019 r. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych,

6. art. 155 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tym trybie można dokonać zmiany decyzji wydanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim z 29 października 2015 r. poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p., podczas gdy do podstawowych przesłanek wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należy wzgląd na interes społeczny i na słuszny interes strony, a interes społeczny w tym przypadku nie przemawia za zmianą decyzji i zmniejszeniem opłat rocznych, gdyż jest istotne, aby pozyskiwać środki finansowe na realizację zadań statutowych, a w tym właśnie przejawia się interes bezpieczeństwa i porządku publicznego, a więc interes społeczny,

7. art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zmiana prawa polegająca na przykład na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją, podczas gdy, co Sąd sam przyznał, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna na co Sąd zwrócił uwagę stwierdzając, że jeśli porówna się wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie tomaszowskim, co wskazuje na brak konsekwencji Sądu w ocenie stosowania art. 155 k.p.a.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany więc był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez określenie podstaw skargi kasacyjnej.

2. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości, co jest obowiązkiem sądu pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

3. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej kwestionuje ocenę prawną wyrażoną przez sąd pierwszej instancji o niezgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, którą organ odmówił zmiany (na podstawie art. 155 k.p.a.) decyzji ostatecznej z 29 października 2015 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – w części obejmującej ustalenie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem WSA organ administracji publicznej niezasadnie odmówił w tym zakresie uwzględnienia wniosku strony o zmianę wskazanej decyzji ostatecznej z 29 października 2015 r., albowiem – wbrew stanowisku organu – zmiana ta jest dopuszczalna w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.

4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie uzasadniają tezy o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku, pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia, co pozostaje jednak bez wpływu na trafność samego rozstrzygnięcia. Jak stanowi bowiem art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a więc jeśli, niezależnie od stwierdzonego błędu, sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA był prawidłowy i nie uległby zmianie nawet, gdyby sąd błędu nie popełnił (zob. np. wyroki NSA: z 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; z 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

5. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. zalicza się więc: obowiązywanie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; zgoda strony na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; nieistnienie przepisów szczególnych, które nie pozwalają na zmianę lub uchyleniu takiej decyzji; występowanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., związanej z realizacją podstawowych zasad prawa, w tym bezpieczeństwa prawego obywateli, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych. Stabilność i pewność stosunków administracyjnoprawnych nie ma jednak charakteru bezwzględnego, a w konsekwencji trwałość decyzji ostatecznej nie jest równoznaczna z niedopuszczalnością jakiejkolwiek zmiany tej decyzji, co jest możliwe, jakkolwiek w ograniczonym zakresie – tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Takim przepisem jest art. 155 k.p.a., który pozwala na wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodu istnienia przesłanek celowościowych, uzasadnionych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Podkreślić przy tym należy, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika wprost, że zakres stosowania tego przepisu ogranicza się wyłącznie do decyzji uznaniowych, jakkolwiek zagadnienie to pozostaje sporne, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w nauce prawa, przy czym pogląd o takim ograniczeniu zakresu stosowania jest dominujący (zob. np.: wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 600/17; wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 959/20; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak; pkt 1 komentarza do art. 155 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, t. 15 do art. 155 k.p.a., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2020 r., z. 3, poz. 26).

6. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy nie zachodzi jednak konieczność głębszej analizy zagadnienia omówionego w pkt 5 niniejszego uzasadnienia, bowiem niezależnie od jej rezultatu, z całkowicie innych powodów za niezasadny należało uznać zarzut zawarty w pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, jak też zarzuty zawarte w pkt II ppkt 1, ppkt 2 oraz pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Jakkolwiek bowiem orzeczenie zawarte w pkt II decyzji z 29 października 2015 r. (o którego zmianę wystąpiła strona skarżąca), ma cechy rozstrzygnięcia związanego, jednakże nie jest to decydujące o charakterze omawianej decyzji w całości, będąc wtórnym wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, a mianowicie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Bezsprzecznie udzielenie takiej zgody mieści się w ramach uznania administracyjnego organu, zaś obowiązek świadczenia z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego jest skutkiem prawnym zdarzenia prawnego, jakim jest wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Wysokość należnego świadczenia z tego tytułu jest wartością odpowiadającą iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej – w zależności od rodzaju sprawy – za liczbę dni bądź każdy rok zajęcia pasa drogowego. Wskazane cechy spornej opłaty uzasadniają tezę o jej automatycznym, następczym i niesamodzielnym charakterze w stosunku do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jakkolwiek więc określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej (ust. 11 art. 40 ustawy o drogach publicznych), ale mając charakter wtórny do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy, pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, jako podejmowanej w ramach uznania administracyjnego.

7. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że nie jest trafna teza autora skargi kasacyjnej, jakoby zmiana decyzji ostatecznej z 29 października 2015 r. – w trybie art. 155 k.p.a. – nie była możliwa z uwagi na brak tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy w odniesieniu do sprawy, w której decyzja ta została wydana. Zauważyć należy, że przepis art. 155 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek badania przesłanek dopuszczających zmianę decyzji ostatecznej, która wydana została w konkretnym i z natury zmieniającym się kontekście prawnym i faktycznym, co oznacza, że ocena tożsamości sprawy musi uwzględniać także i te zmiany, tak aby wykluczyć nadmierny rygoryzm tej oceny, sprzeczny z prawidłowo interpretowaną normą prawną zawartą w art. 155 k.p.a. W sytuacji zmiany stanu prawnego, ocenie poddać należy zachowanie przez nową regulację prawną dotychczasowych ram materialnoprawnych, a nie ich identyczność, co prowadzi do wniosku, że nowa regulacja prawna, która nie zmienia istoty materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji ostatecznej, nie może być przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., przy czym ocena skutków obowiązywania nowej regulacji musi być dokonana z punktu widzenia tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją w odniesieniu do stanu poprzedniego (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak) lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich 2018 r., z. 9, poz. 96).

8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie, w dacie rozstrzygania przez organy w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, nie doszło do zmiany tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego decyzją z 29 października 2015 r., a więc nie wystąpiła negatywna przesłanka do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. Zarówno bowiem przepisy ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, jak i postanowienia uchwały Rady Powiatu w Tomaszowie Mazowieckim z 30 grudnia 2019 r., nie dokonały dekonstrukcji instytucji zgody na zajęcia pasa drogowego, ani też nie zmieniły zakresu i zasad korzystania z uprawnienia wynikającego z udzielenia takiej zgody. Na podstawie tych przepisów nie doszło więc do istotnej zmiany tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną z 29 października 2015 r. W dalszym ciągu zachowany jest szczególny status pasa drogowego drogi publicznej, a więc i prawna reglamentacja możliwości jego zajęcia, jak również obowiązek ponoszenia opłaty, stanowiącej ekwiwalent za zajęcie tego pasa. Jakkolwiek uzyskanie uprawnienia do zajęcia pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej jest związane z obowiązkiem ponoszenia opłaty, jednak zmiana w zakresie podstawy ustalania i samej wysokości opłaty nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu. Z tego punktu widzenia błędnie odwołał się sąd pierwszej instancji do argumentu o istotnej różnicy między wysokością "starej" i "nowej" opłaty, bowiem okoliczność ta zarówno nie określa nowego przedmiotu (tożsamości) sprawy, jak i nie przesądza o spełnieniu przesłanek do zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem spółki, chociaż – jak wyżej wspomniano – nie wyłącza stosowania art. 155 k.p.a. W świetle tej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I ppkt 1 oraz z pkt II ppkt 7 petitum skargi kasacyjnej, uznać należało na niezasadne.

9. Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt I ppkt 3 – ppkt 5 oraz pkt II ppkt 3 i ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w których sformułowano tezę, że zmiana decyzji ostatecznej – w zakresie objętym wnioskiem spółki – jest niedopuszczalna w świetle przepisów szczególnych, stwierdzić należy, że także i te zarzuty są niezasadne. Wyjaśnić należy, że poglądu tego nie da się wyinterpretować na podstawie analizy zmiany w stanie prawnym, które są konsekwencją uchylenia, na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, przepisu art. 40f ustawy o drogach publicznych. Przepis ten, w okresie jego obowiązywania, stanowił podstawę dokonywania aktualizacji stawek opłat za zajecie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Uchylenie tego przepisu nie wiązało się z wprowadzeniem do porządku prawnego jakiejkolwiek normy prawnej wyłączającej stosowanie art. 155 k.p.a., ani też ustawodawca nie przewidział innego rozwiązania, które prowadziłoby do uznania, że takie wyłączenie wynika z innych przepisów prawa, stosowanych odpowiednio lub w sposób dorozumiany, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał w najmniejszym stopniu prawdziwości tezy przeciwnej. Wobec tego stwierdzić należy, że te zarzuty skargi kasacyjnej mają w istocie charakter polemiczny, prowadząc do niedopuszczalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji administracyjnych dotyczących zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, pomimo braku wystarczającej ku temu podstawy prawnej (zob. np.: wyrok NSA z 15 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 667/2005; wyrok NSA z 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1842/2004)

10. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut zawarty w pkt II ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie uwzględnienie interesu strony (w rozumieniu art. 155 k.p.a.) powinno polegać na wyborze możliwości korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, przy założeniu braku kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, co powinien organ zastosować, działając w granicach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04). Jakkolwiek pogląd ten jest trafny, jednak wymaga uzupełnienia, biorąc pod uwagę okoliczności rozstrzyganej sprawy. Niewątpliwie bowiem obniżenie stawki spornej opłaty prowadzić będzie, z jednej strony, do zmniejszenia kosztów działalności spółki ale, z drugiej strony, do jednoczesnego ograniczenia przychodów powiatu, co jest w sprawie istotne. WSA okoliczności tej głębiej nie rozważał, wskazując jednak w tym zakresie na deficyty zaskarżonej decyzji i zobowiązując – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do właściwego rozstrzygnięcia tej kwestii ("organ pierwszej instancji powinien wskazać, na czym polega interes społeczny w przedmiotowej sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony."). Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w pełni podziela ten kierunek interpretacji art. 155 k.p.a., uznając jednocześnie za niezrozumiałą i zbędną tezę WSA, że "Nie do przyjęcia jest także utożsamianie interesu społecznego z interesem zarządcy drogi.", o czym niżej.

11. Jest oczywiste, że Zarząd Dróg Powiatowych w Tomaszowie Lubelskim (zarządca drogi) wykonuje liczne zadania przewidziane w ustawie (art. 20 pkt 1-20 u.d.p.) w odniesieniu do dróg powiatowych, działając za właściwy powiat (Powiat Tomaszowski), którego własnością są wspomniane drogi. Drogi powiatowe są jednocześnie drogami publicznymi, co oznacza, że z dróg tych może korzystać każdy obywatel (zgodnie z ich przeznaczeniem), a ich utrzymanie w należytym stanie wymaga ponoszenia znaczących nakładów z środków publicznych (budżetowych) oraz innych przychodów, w tym pochodzących z opłat za zajęcie pasa drogowego. W świetle powyższego nie można zaakceptować tezy o występowaniu bliżej nieokreślonego "interesu zarządcy drogi", który sąd pierwszej instancji całkowicie niezrozumiale przeciwstawił idei interesu społecznego, skoro wpływy z opłat za zajęcie pasa drogowego służą utrzymaniu dróg publicznych. Zupełnie inną kwestią jest, czy słuszny interes strony postępowania uzasadnia zmniejszenie przychodów z tytułu tych opłat, o czym była już mowa wyżej.

12. Zauważyć należy także, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ winien "w odrębnym postępowaniu od postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a." rozstrzygnąć o żądaniu strony dotyczącym zaliczenia nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (na poczet przyszłych należności lub orzec o zwrocie nadpłat). Rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter decyzji uznaniowej, a wzruszenie na tej podstawie decyzji ostatecznej następuje – co do samej zasady – ze skutkiem ex nunc, czego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił.

13. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).