Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [..].

Uchwałą tą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami [..] i [..], położonych w północno – zachodniej części obszaru objętego zapisami planu, a postanowienia planu dla tych działek ograniczają jego prawo do swobodnego dysponowania tymi nieruchomościami. Nieruchomości gruntowe o nr [..] i [..] zostały w planie zakwalifikowane w większej części jako tereny zieleni krajobrazowej (2.ZK), gdzie dopuszcza się jedynie urządzanie zbiorników retencyjnych, uprawy rolne i leśne oraz zakazuje zmian ukształtowania terenu. Linię rozgraniczającą tereny zieleni od terenów przeznaczonych pod zabudowę wyznaczono w odległości kilkunastu metrów od wschodniej granicy działek, w dużej odległości od oddzielającej nieruchomości od lasu Strugi W., będącej naturalną granicą pomiędzy terenami podlegającymi zabudowie mieszkaniowej i terenami zielonymi.

Skarżący zarzucił, że uchwała w tym zakresie wydana została z naruszeniem:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. -poprzez ustalenie przeznaczenia części nieruchomości stanowiących działkę gruntu nr [..] i [..] jako teren zieleni krajobrazowej (2.ZK) oraz brak dostatecznego rozważenia możliwości poprowadzenia granicy terenu zieleni krajobrazowej wzdłuż naturalnej granicy terenów przeznaczonych pod zabudowę i terenów zielonych, tj. wzdłuż Strugi W., a tym samym naruszenie zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności;

- art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - poprzez brak przejrzystości procedur planistycznych związanych z ustaleniem granicy terenu zieleni krajobrazowej na terenie działek będących własnością skarżącego;

- art. 46 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – zwanej dalej u.o.o.ś.) - poprzez oparcie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego na prognozie oddziaływania na środowisko, w której brak analizy i oceny istniejących problemów środowiska istotnych z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczących obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. 2018, poz. 142 ze zm. – zwanej dalej jako u.o.p.), tj. brak analizy przebiegu granicy terenu zieleni krajobrazowej i oceny czy poprowadzenie granicy terenu zieleni krajobrazowej wzdłuż Strugi W. i terenu oznaczonego jako 1.WP tworzyłoby jakiekolwiek problemy natury środowiskowej;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez sprzeczność pomiędzy treścią uchwały nr [..] Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B. a treścią uchwały nr XVI/171/2015 Rady Miejskiej z 27 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/828/2002 z dnia 9 października 2002 r. z późniejszymi zmianami w zakresie przeznaczenia, zgodnie ze studium, terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele związane z koncentracją zabudowy mieszkaniowo - usługowej przy jednoczesnym znacznym utrudnieniu lub uniemożliwieniu realizacji wskazanego celu na nieruchomościach należących do skarżącego, ale również na sąsiednich nieruchomościach (nr [..]-[..]) poprzez dowolne wyznaczenie strefy zieleni krajobrazowej biegnącej przez wskazane nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała w zakresie przeznaczenia części działki nr [..] i [..] oraz sąsiadujących z nią działek pod pas zieleni krajobrazowej, jak i ocena argumentacji organu zawarta w odpowiedzi na złożone przez skarżącego uwagi do projektu planu w trakcie procedury planistycznej, wskazują na to, że nie zostały zachowane aspekty zasady proporcjonalności. Organ nie wskazał okoliczności uzasadniających przeznaczenie części nieruchomości pod zieleń krajobrazową. Ponadto, ustalając przebieg linii rozgraniczającej tereny zieleni krajobrazowej (1.ZK) od terenów zabudowy mieszkaniowej (10.MN) przebiegającej przez nieruchomości skarżącego organ gminy nie przeanalizował innych możliwości w tym zakresie, mniej uciążliwych dla skarżącego. Skarżący wskazał zaś, że od wielu lat przygotowywał się do zabudowy niniejszych nieruchomości. Jak wyjaśnił, nabył je w 1984 r. jako działkę o nr [..] (obecnie działka ta została podzielona na 8 działek o numerach [..]-[..] i [..]-[..]). W latach 1987 - 1991 zainwestował w nieruchomość ponad 580 000 zł celem doprowadzenia do niej gazociągu. W latach 1991 - 1992 doprowadził rurociąg wody za kwotę 13 000 000 zł. Skarżący legitymuje się ponadto decyzją z dnia 22 maja 2006 r., nr [..], o warunkach zabudowy w odniesieniu do niniejszych nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zmienionej decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., nr [..]. W obecnym stanie rzeczy, po ustaleniu nowej granicy terenu zieleni krajobrazowej w sposób całkowicie dowolny i w żadnej mierze nieuzasadniony, taka możliwość zabudowy, jak wskazał, została mu odebrana. Co więcej, jak podkreślił, w przypadku utrzymania obecnego rozgraniczenia nieruchomości będących jego własnością brak będzie możliwości wykorzystania ich nawet na cele rekreacyjne, bowiem w obecnym stanie nie ma dostępu z drogi publicznej do terenów zieleni krajobrazowej położonej na terenie działek. Od strony zachodniej Struga W. uniemożliwia dostęp do nieruchomości, zaś od północnej nie ma dostępu z działki nr [..]. Nie będzie również możliwości dostępu do terenów zieleni krajobrazowej z terenu nieruchomości nr [..] i [..]. Kwestia przebiegu granicy pomiędzy terenami zieleni krajobrazowej a zabudowy mieszkaniowej w żadnej mierze nie została przy tym objęta analizą w prognozie oddziaływania na środowisko.

Skarżący wskazał także, że według studium osiedle [..], gdzie położona jest jego działka, powinno rozwijać się w stronę Miasta od cieku wodnego znajdującego się na granicy terenów 2.ZK z lasem. Na stronie 44. studium, gdzie znajdują się zapisy dotyczące przydatności środowiska dla potrzeb społeczno - gospodarczych, wskazano bowiem, że "progi rozwojowe we wsi B. występują w układzie północ - południe, głównie wzdłuż dwóch cieków wodnych, terenów podmokłych i terenów leśnych, te same progi ograniczają rozwój osiedla [..], które może potencjalnie rozwijać się wzdłuż granicy z Miastem G.". Zgodnie ze studium przedmiotowa granica rozwoju wsi B. powinna biec wzdłuż cieku wodnego, nie zaś w pewnej od niego odległości. Te ustalenia studium, z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są natomiast wiążące przy ustalaniu planu miejscowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń planistycznych odnośnie do granicy terenu 9.MN i terenu 2.ZK dla nieruchomości oznaczonych numerami [..] i [..].

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustalenie ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy, poprzez wskazanie terenów zieleni krajobrazowej, nie może stanowić przekroczenia przysługującego organowi władztwa planistycznego. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] części wsi B. został przygotowany z zachowaniem jawności i przejrzystości procedury planistycznej, zgodnie z przepisami prawa, w tym art. 17 u.p.z.p. Podobnie, prognoza oddziaływania na środowisko przygotowana została zgodnie z przepisami u.o.o.ś., zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym oraz uzgodniona została z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Nadto organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przewiduje na terenie działek skarżącego nr [..] i [..] w części wschodniej - strefę dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego, natomiast w części zachodniej - obszary przyrodniczo - krajobrazowe. W granicach wskazanych w studium obszarów przyrodniczo – krajobrazowych funkcją dominującą jest rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Funkcjami dopuszczonymi na tych obszarach są: rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyka, zabudowa usługowa z zakresu turystyki i rekreacji. Rozwój funkcji dopuszczonych, w tym innych niż wyszczególnione może nastąpić w przypadku zaistnienia przesądzeń w zakresie praw nabytych w prawomocnych decyzjach administracyjnych, w obowiązujących planach miejscowych lub w przypadku, gdy rozwój zagospodarowania dotyczy modernizacji lub uzupełnienia zabudowy w ramach istniejących struktur. Funkcje wykluczone to usługi inne niż dopuszczone, produkcja, składy i magazyny oraz mieszkalnictwo wielorodzinne. W związku z powyższym wskazanie w planie miejscowym na przedmiotowych działkach terenów zieleni krajobrazowej, na części działek wskazanych w studium jako obszary przyrodniczo- krajobrazowe, nie narusza ustaleń studium.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki, Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga K. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2018 r., nr XLIX/600/2018, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" części wsi B. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.).

Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.

Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [..] i [..], naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu. Skarżący jest bowiem współwłaścicielem działek objętych ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie części terenu działek nr [..] i [..] pod zieleń krajobrazową, z dopuszczeniem urządzenia zbiorników retencyjnych oraz upraw rolnych i leśnych, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącemu prawa własności do tych działek, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący ma zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 3 ust. u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

Skarżący jest właścicielem działki nr [..] i [..], które zgodnie z zaskarżonym planem znalazły się w części na terenie 2.ZK a w części na terenie 9.MN. Teren 2.ZK, zgodnie z postanowieniami planu, przeznaczony jest pod zieleń krajobrazową, gdzie dopuszcza się urządzenie zbiorników retencyjnych oraz uprawy rolne i leśne. Teren 9.MN, zgodnie z postanowieniami planu, jest zaś przeznaczony pod tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, gdzie dopuszcza się zabudowę letniskową.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działek skarżącego objętych terenem 2.ZK, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności do działek nr [..] i [..], jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Podstaw ku temu nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może zostać uwzględniona. Takie bowiem działanie rady jest zgodne z prawem. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W procesach planistycznych ustawodawca nakazuje zaś uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działek skarżącego nr [..] i [..] w zakresie jednostki planistycznej 2.ZK, poprzez przeznaczenie jej pod zieleń krajobrazową.

Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, wyjaśniono bowiem, że część działek nr [..] i [..], dla których ustalono przeznaczenie zieleni krajobrazowej oraz wód płynących położone są w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączącego jezioro W. z terenami w obrębie B. i z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego "Struga W.". Tereny mają niekorzystne warunki ekofizjograficzne dla lokalizowania zabudowy. Korytarz ekologiczny dla obszarów przyrodniczo – krajobrazowych został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt planu miejscowego jest zgodny w tym zakresie z ustaleniami Studium.

W protokole z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. wskazano ponadto, że teren działek nr [..] i [..] leży w obniżeniu, z charakterystyczną roślinnością bagienną o podłożu torfowym, przylega do cieku wodnego, którego ujście znajduje się w jeziorze W. Działki te oraz działki sąsiednie w dużej mierze stanowią tereny zalewowe dla wód płynących od strony jeziora W. w kierunku pól [..] ku ujściu do S.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem w dniu 11 lipca 2018 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że działki skarżącego znajdują się na dwóch różnych terenach: tereny rolne i pastwiska. Tereny pastwisk były terenami podmokłymi. Granica zieleni została i tak przesunięta w stosunku do postanowień studium z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. W trakcie procedury uchwalania planu komisja komunalna oglądała teren i stwierdziła, że na tym terenie stała woda, a tym samym, że nadal jest to teren podmokły. Pełnomocnik wskazał ponadto, że teren 10.MN może być bliżej Strugi Z. z uwagi na warunki fizjograficzne, ponieważ znajduje się na nim skarpa a wzdłuż terenu 9. MN teren 2.ZK jest podmokły, stąd należało utrzymać postanowienia studium.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ planistyczny miał na uwadze nie tylko interes publiczny i wymagania ładu, ale także potrzeby interesu prywatnego. Wprowadzenie zaś na terenie podmokłym możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby nieracjonalne, wręcz niekorzystne dla właścicieli nieruchomości. Wprawdzie skarżący kwestionował ustalenia komisji komunalnej, wskazując na brak kompetencji w tym zakresie, jednakże z jego pism procesowych z dnia 11 lipca 2018 r. i 4 września 2018 r. wynika, że rzeczywiście teren ten jest podmokły.

Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, ustalenia planu dla działek nr [..] i [..] są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLVI/828/2002, z dnia 9 października 2002 r. ze zm. wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2015 r., nr XVI/171/2015.

Należy w tym miejscu wskazać, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Działki skarżącego zgodnie z ustaleniami studium znajdują się w obszarze przyrodniczo – krajobrazowym oraz obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Część tych działek, która w zaskarżonym planie znalazła się na terenie 2.ZK, w studium znajduje się na terenie przyrodniczo – krajobrazowym. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, która odbyła się przed sądem w dniu 11 lipca 2018 r., granica zieleni została wręcz przesunięta z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. Teren 2.ZK, jak wskazują szczegółowe ustalenia studium, obejmuje swym zasięgiem tereny cenne pod względem przyrodniczym, w tym tereny objęte ochroną zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, korytarze ekologiczne, tereny dolin rzecznych ich części użytkowane rolniczo, ekosystemy łąkowe, torfowiskowe i podmokłe, tereny dużych kompleksów leśnych i płaty ekologiczne mniejszych kompleksów leśnych, tereny wód powierzchniowych rzek i jezior i inne tereny otwarte oraz związane z tymi terenami rejony lokalizacji istniejącej i planowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zabudowy. Jako funkcje dominujące dla tego terenu wskazano: rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Jako funkcje dopuszczalne dla tego terenu wskazano: rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyka, zabudowa usługowa z zakresu turystyki i rekreacji. Jako funkcje wykluczone wskazano zaś: inne usługi niż dopuszczone; produkcja, w tym wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru o mocy przekraczającej 100 kW, składy i magazyny, mieszkalnictwo wielorodzinne. Określając dla tego terenu zasady zagospodarowania wynikające z prowadzonej gospodarki zasobami wodnymi wskazano z kolei m.in. utrzymanie i ochrona systemu naturalnych cieków i zbiorników wodnych, wyłączenie z zabudowy terenów zmeliorowanych, hydrogenicznych, bagien i torfowisk z dopuszczeniem lokalizacji zbiorników retencyjnych w niezbędnym zakresie, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, tj. tereny podmokłe i nieuregulowane cieki. Określając inne wytyczne w zakresie zasad gospodarowania terenu i zabudowy do uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano ponadto m.in.: wzmacnianie struktury przyrodniczej obszaru poprzez wyłączenie z zabudowy terenów bagien, torfowisk, oczek wodnych, zadrzewieni śródpolnych i innych terenów naturalnych i seminaturalnych.

Ustalenie planu, przeznaczające część działek nr [..] i [..] jako teren zieleni krajobrazowej, mieści się więc w zaleceniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie narusza jego ustaleń. Potwierdza to konfrontacja rysunku planu z rysunkiem studium przedstawiona na sporządzonej przez organ mapie poglądowej (k. 99 akt sprawy) oraz dołączone do załącznika do protokołu rozprawy kolejne wyrysy (k.105-108 akt). Były one kwestionowane przez skarżącego, który twierdził, że nie stanowią dokumentów urzędowych, co dyskwalifikuje ich moc dowodową, jednakże są one jedynie rysunkami poglądowymi, które miały zobrazować stan wynikający ze studium (sporządzanego w innej skali) na zaskarżonych działkach w celu porównania z kwestionowanym przez skarżącego zagospodarowaniem ustalonym w planie.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski, o których mowa w art. 17 pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia tego planu z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Zgodnie zaś z § 12 pkt 8 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokumenty te są częścią dokumentacji prac planistycznych. Nie stanowią one jednak załączników do uchwały w sprawie planu miejscowego, a także nie są jej integralną częścią. Nie mają też charakteru normatywnego. Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2261/97, LEX nr 43830). Zakres informacji, jakie powinny zostać zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Prognoza nie jest więc dokumentem, w którym ustalany jest sposób zagospodarowania i przeznaczenie poszczególnych terenów. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem prognozy nie mogło być wyznaczenie przebiegu granicy terenu zieleni krajobrazowej ani też ocena czy poprowadzenie granicy terenu zieleni krajobrazowej wzdłuż Strugi W. i terenu oznaczonego jako 1.WP tworzyłoby jakiekolwiek problemy natury środowiskowej.

Wreszcie wyjaśnić należy, że na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogła wpłynąć okoliczność, że ustalenie nowej granicy terenu zieleni krajobrazowej uniemożliwi skarżącemu realizację zabudowy w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej przedmiotowych działek, a polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skutki uchwalenia planu miejscowego określającego inne przeznaczenia nieruchomości niż wynikające z uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy zostały bowiem szczegółowo uregulowane w przepisach art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika zakaz uchwalania planu miejscowego, który przewidywałby inne przeznaczenie terenu niż określone we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja taka wygasa, chyba że na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem w żadnej mierze przepisy ustawy nie przewidują związania organu planistycznego treścią wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr [..] i [..] przeznaczonych pod teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.