Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1049/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 19, art. 11, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 2 i ust. 3, art. 52 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 956/10 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 956/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie autostrady A4 Zgorzelec-Krzyżowa (od km 0+000 do km 51 + 400).

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. W., wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/08, stwierdził nieważność decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2008 r.

Sąd uznał, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a mianowicie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku J. W..

WSA w Warszawie kolejnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/09, stwierdził nieważność decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej Dyrektorem), decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] 1, utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...].

Dyrektor wskazał, że R. W. w swoim wniosku zarzucił decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. sprzeczność z dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r., 85/337/EWG; przepisami k.p.a. oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej zwana "p.o.ś."). Skarżący podniósł, że Wojewoda Dolnośląski nie podał do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej, ani nie poinformował prawidłowo całej zainteresowanej społeczności o wydaniu tejże decyzji. Tym samym nie wypełnił w całości dyspozycji norm, o jakich mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 3 pkt p.o.ś., ponieważ nie opublikował obwieszczenia w prasie lokalnej ani nie rozplakatował go w pobliżu planowanej budowy. Skarżący zarzucił także, iż obwieszczenie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opublikowane w dniu 16 listopada w Gazecie Wyborczej, nie zawierało pouczenia, w jakim terminie można zapoznać się z treścią decyzji, aby nie uchybić terminowi do złożenia stosownego odwołania.

Organ ocenił zarzuty jako bezzasadne, ponieważ Wojewoda Dolnośląski, zgodnie z art. 32 ust. 1 p.o.ś., zawiadomił obwieszczeniem z dnia 10 sierpnia 2006 r. o zamieszczeniu, w publicznie dostępnym wykazie, wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 Zgorzelec - Krzyżowa (od km 0+000 do km 51+400). Wojewoda wskazał jednocześnie, gdzie i w jakim terminie zainteresowane strony mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą sprawy i składać ewentualne wnioski oraz zastrzeżenia. Następnie Wojewoda Dolnośląski obwieszczeniem z dnia 10 listopada 2006 r. poinformował o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, umieszczone na stronie internetowej Urzędu oraz ukazało się w dniu 16 listopada 2006 r. w Gazecie Wyborczej wraz z informacją, iż z treścią decyzji można zapoznać się w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz w siedzibach urzędów gmin, przez które ma przebiegać autostrada. Wojewoda przekazał obydwa obwieszczenia, z prośbą o ich zamieszczenie na tablicy ogłoszeń gminom, przez które przebiegać będzie trasa planowanej inwestycji. Gminy te zastosowały się do prośby Wojewody i wywiesiły obwieszczenia na tablicach ogłoszeń.

W ocenie Dyrektora brak obwieszczenia o złożonym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, czy o wydaniu decyzji środowiskowej w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś. w sposób mający istotny wpływ na przebieg procedury. W przypadku przedsięwzięcia, którym jest projektowana budowa autostrady, określenie pobliża miejsca planowanego przedsięwzięcia dotyczy odcinka znacznej długości - ponad 50 km, stąd za skuteczne należy uznać podanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o złożeniu wniosku przez inwestora w siedzibach urzędów gmin, na terenie których projektowana jest inwestycja.

Również zarzut sprzeczności decyzji z dyrektywą Rady 85/337/EWG Minister ocenił jako bezzasadny, gdyż regulacje dotyczące procedury decyzyjnej o określeniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wprowadzone są do krajowego systemu prawa poprzez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie określające zakres raportu nie jest prowadzone z udziałem społeczeństwa i dlatego też nie jest obwarowane obowiązkiem zawiadomienia społeczeństwa o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu i formie odwoływania się, gdyż fakt wystąpienia podmiotu o określenie zakresu raportu nie oznacza, że podmiot ten złoży wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Jednocześnie Minister zauważył, iż Wojewoda Dolnośląski nakazał sporządzenie raportu w pełnym zakresie przewidzianym przez ustawę Prawo ochrony środowiska.

R. W. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Dyrektor nie zauważył, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. powstała bez przeprowadzenia oceny oddziaływania rozwiązań alternatywnych autostrady A-4 dla potencjalnych obszarów Natura 2000 tj. obszarów o wyjątkowych walorach przyrodniczych. Wojewoda nieprawidłowo poinformował strony postępowania oraz zainteresowaną społeczność o wydaniu w dniu [...] listopada 2006 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach autostrady A-4, ponieważ nie opublikował stosownych obwieszczeń w prasie. Organ w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, naruszony został więc art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. Zarzucił również, że Wojewoda Dolnośląski nie umieścił stosownych obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa ponieważ Dyrektor nie zauważył, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powstała bez przeprowadzenia oceny oddziaływania rozwiązań alternatywnych autostrady A-4 dla potencjalnych obszarów Natura 2000 tj. obszarów o wyjątkowych walorach przyrodniczych,

W ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ w treści skargi skarżący cytuje tylko zdanie 1 punktu 5.2 raportu, w którym stwierdzono, że "ze względu na zaawansowany stan przygotowania inwestycji na aktualnym etapie nie są prowadzone analizy wariantów obejmujące w szczególności wybór innego korytarza projektowanej drogi". Tymczasem następne zdanie tego punktu wyjaśnia przyczyny tego stanu rzeczy: "Trasa drogi jest jednoznacznie określona w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (1997- 1998), korytarz autostrady uwzględniono w miejscowych planach zagospodarowania gmin, przez które przechodzi. Jak wynika z dostępnych materiałów trasa autostrady została ustalona w okresie przedwojennym i wtedy rozpoczęto pierwsze roboty budowlane. Ponownie prace lokalizacyjne autostrady podjęto w II połowie lat osiemdziesiątych XX wieku i po analizie innych wariantów został wybrany aktualnie ustalony korytarz omawianej drogi".

Szczegółowe porównanie analizowanych wariantów znajduje się w punkcie 17 raportu. Przedstawiono w nim wcześniej prowadzone analizy trasy, sięgając w tym celu do materiałów archiwalnych. Wyniki tego rozpoznania przedstawiono szczegółowo na stronach 25-26 raportu, zamieszczonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. W podsumowaniu tego punktu autorzy raportu szczegółowo odnieśli się do wybranego wariantu i zauważyli, że w przebiegu autostrady uwzględniono sprawę ochrony Potoku Jędrzychowickiego, na którym zaplanowano most trzyprzęsłowy, mający pełnić funkcje przejścia umożliwiającego migrację zwierząt.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu skarżącego, że z art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (zwana dalej "dyrektywą habitatową") wynika, że wariant zerowy, polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy przedsięwzięcie zostało zaliczone do nadrzędnego interesu publicznego, nie jest rozwiązaniem alternatywnym. Przepis ten dopuszcza realizację inwestycji z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, jednakże państwo członkowskie ma wówczas obowiązek zastosowania wszelkich środków kompensujących, koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. Cytowany przepis stanowi o czym innym, niż twierdzi skarżący i wynika z niego konieczność wyważania nadrzędnych interesów publicznych-społecznych i gospodarczych z wartościami, o których mowa w programie Natura 2000. Przepis ten nie stanowi natomiast zakazu prowadzenia inwestycji wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, do których bez wątpienia należy zaliczyć inwestycję, o której mowa w sprawie niniejszej.

Ponadto zgodnie z art. 52 ust.1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu a) polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, b) najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Zatem nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut skarżącego, że wariant "O" nie jest żadnym wariantem.

Wojewoda Dolnośląski prawidłowo poinformował strony postępowania oraz zainteresowaną społeczność o wydaniu w dniu [...] listopada 2006 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach autostrady A-4. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zawiadomił obwieszczeniem z dnia 10 sierpnia 2006 r. o zamieszczeniu, w publicznie dostępnym wykazie, wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda wskazał jednocześnie, gdzie i w jakim terminie zainteresowane strony mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą sprawy i składać ewentualne wnioski oraz zastrzeżenia. Następnie Wojewoda Dolnośląski obwieszczeniem z dnia 10 listopada 2006 r. poinformował o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz ukazało się w dniu 16 listopada 2006 r. w Gazecie Wyborczej wraz z informacją, iż z treścią decyzji można zapoznać się w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz w siedzibach urzędów gmin, przez które ma przebiegać autostrada. Wojewoda przekazał obydwa obwieszczenia, z prośbą o ich zamieszczenie na tablicy ogłoszeń gminom, przez które przebiegać będzie trasa planowanej inwestycji. Gminy te zastosowały się do prośby Wojewody i wywiesiły obwieszczenia na tablicach ogłoszeń.

Wojewoda spełnił tym samym wymogi ogłaszania obwieszczeń o planowanej inwestycji i nie naruszył art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska.

Sąd wskazał, że w myśl art. 32 ust. 2 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informacje o zamieszczeniu w publicznym dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale.

W przypadku przedsięwzięcia, którym jest projektowana budowa autostrady, określenie pobliża miejsca planowanego przedsięwzięcia dotyczy odcinka znacznej długości - ponad 50 km, stąd za skuteczne należy uznać podanie do publicznej wiadomości zawiadomienia o złożeniu wniosku przez inwestora w siedzibach urzędów gmin, na terenie których projektowana jest inwestycja.

Wobec zastosowania w/w sposobów informowania, zarzucane przez skarżącego uchybienie nie może zostać zaliczone do "rażącego naruszenia prawa" i nie może stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Z zawiadomienia, skierowanego do Ośrodka Informatyki Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego (k.55 akt sprawy) wynika, że Wydział Środowiska i Rolnictwa tego Urzędu "podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku GDKiA (...) o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (...)." Brak jest podstaw do arbitralnego stwierdzenia, że informacja napewno nie została umieszczona na stronie internetowej urzędu. Gdyby jednak nawet tak się stało, nie jest to naruszenie prawa o charakterze rażącym, skoro społeczeństwo o inwestycjo mogło dowiedzieć się innymi sposobami.

Artykuł 32 ust.1 pkt 3 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 stanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę. Ustawodawca dopuszczał zatem sytuację, że organ w ogóle nie posiada strony internetowej i wówczas zdaniem ustawodawcy, z przyczyn faktycznych, nie ma wymogu zastosowania tego przepisu. W związku z tym ewentualne nieprawidłowości w zamieszczeniu informacji na stronie internetowej urzędu nie mogą prowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Dalej Sąd stwierdził, że zarzut sprzeczności decyzji z dyrektywą Rady 85/337/EWG Dyrektor prawidłowo ocenił jako bezzasadny, gdyż regulacje, dotyczące procedury decyzyjnej o określeniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wprowadzone są do krajowego systemu prawa poprzez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie, określające zakres raportu, nie jest prowadzone z udziałem społeczeństwa i dlatego też nie jest obwarowane obowiązkiem zawiadomienia społeczeństwa o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu i formie odwoływania się, gdyż fakt wystąpienia podmiotu o określenie zakresu raportu nie oznacza, że podmiot ten złoży wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto słusznie Minister zauważył, iż Wojewoda Dolnośląski nakazał sporządzenie raportu w pełnym zakresie przewidzianym przez ustawę Prawo ochrony środowiska.

Sąd I. instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 nie zawiera wad wymienionych w art. 156 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

R. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na:

- nieprawidłowej ocenie wykładni art. 52 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 1b p.o.ś. i art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. oraz nieprawidłowej ocenie wykładni art. 5 ust. 3 Dyrektywy Rady 85/337 EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć (zwanej dalej Dyrektywą Rady 85/337 EWG) i art. 6 ust. 2 do ust. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., poprzez uznanie, że brak analizowanych rozwiązań alternatywnych dla autostrady A-4 nie jest rażącym naruszeniem prawa i nie istnieje potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji;

- nieprawidłowej ocenie zastosowania art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 11 p.o.ś, i art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. Błąd subsumcji sprowadza się do akceptacji przez Sąd stanu, w którym organ administracji wydał zgodę na realizację przedsięwzięcia na potencjalnych obszarach Natura 2000, co do których nigdy nie miał wiedzy o istniejących siedliskach i gatunkach o znaczeniu priorytetowym, gdyż nie przeprowadzono żadnej inwentaryzacji w tym zakresie;

- nieprawidłowej ocenie wykładni art. 6 ust, 2, 3 i 4 Dyrektywy Rady 85/337EWG oraz z art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. w związku z art. art. 32 ust. 1 pkt.1 i ust 2 p.o.ś., art. 3 pkt 19 p.o.ś. i art. 32 ust. 3 p.o.ś. poprzez uznanie, że zainteresowana społeczność otrzymała skuteczne możliwości udziału w procedurze dotyczącej udzielenia zgody na środowiskowe uwarunkowania autostrady A-4, w sytuacji gdy:

a) brak było stosownych obwieszczeń o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji w pobliżu miejsca planowanej autostrady A-4, mimo, że stanowił o tym przepis prawa krajowego (art. 32 ust. 1 pkt.1 i ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś,)

b) brak było stosownego obwieszczenia o wszczęciu postępowania na stronie internetowej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, mimo, że stanowił o tym przepis prawa krajowego (art. 32 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.)

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Błędy ustaleniach faktycznych polegają na:

1. niedostrzeżeniu, że organ administracji nie ustalił:

- które miejscowości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady A-4;

- jaki był zwyczajowy sposób ogłaszania informacji w tych miejscowościach;

- czy w miejscowościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia rozplakatowano obwieszczenia o wszczęciu postępowania środowiskowego;

- czy opublikowano w prasie obwieszczenie o wszczęciu postępowania środowiskowego.

Powyższe fakty mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości podania stosownej informacji z zakresu środowiska do publicznej wiadomości, gdyż stanowi o tym art. 32 ust. 1 pkt, 1 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś.

2. niedostrzeżeniu, że organ administracji nie ustalił:

- czy Dolnośląski Urząd Wojewódzki w sierpniu 2006 r. posiadał stronę internetową;

- czy w sierpniu 2006r. na stronie internetowej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego umieszczono obwieszczenie o wszczęciu postępowania środowiskowego.

Powyższe fakty mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości podania stosownej informacji z zakresu środowiska do publicznej wiadomości, gdyż stanowi o tym art. 32 ust. 3 p.o.ś, w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. Konieczne jest zatem, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Nie każde naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w ramach zwykłego nadzoru instancyjnego uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka wymieniona w punkcie 2 In fine (rażące naruszenie prawa) i w punkcie 7 (wada powodująca nieważność z mocy prawa) powinny być ściśle interpretowane (por. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AWU nr 648, Prawo CXII, Wrocław 1985 s. 96). Nadto trzeba zauważyć, że nawet naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określone w art. 145 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pomimo, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do treści art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., należy podnieść, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że cyt. przepis uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że do wad decyzji ostatecznych, powodujących na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nieważność decyzji, należy zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie było rażące lub mogło mieć istotny wpływ na stan środowiska. Powyższy pogląd jest zgodny z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2009 r. (sygn. akt. II OSK 62/08, Lex 516231). Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa warto wskazać, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Autor skargi kasacyjnej, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuca Sądowi błędną wykładnię art. 52 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 1b p.o.ś. i art. 34 ust. 1 u.o.p. oraz błędną wykładnię art. 5 ust. 3 Dyrektywy Rady 85/337 EWG i art. 6 ust. 2 do ust. 4 dyrektywy habitatowej, poprzez uznanie, że brak analizowanych rozwiązań alternatywnych dla autostrady A-4 nie jest rażącym naruszeniem prawa (art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (...) może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji odniósł się do punktu 5.2 oraz punktu 17 raportu o oddziaływaniu na środowisko, których treść wskazuje na poszukiwanie rozwiązań alternatywnych dla autostrady A-4 z uwzględnieniem potrzeb ochrony środowiska, przed ustaleniem jej lokalizacji. Wybór trasy został dokonany spośród dwóch wariantów jej przebiegu, z uwzględnieniem konieczności ochrony Potoku Jędrzychowickiego, na którym zaplanowano most trzyprzęsłowy, mający pełnić funkcje przejścia umożliwiającego migrację zwierząt. Z tego względu sporządzony raport oddziaływania na środowisko mógł być podstawą do wydania zgody na realizację inwestycji. Spełniał on również wymagania zarówno dyrektywy habitatowej jak i Dyrektywy Rady 85/337 EWG. Wskazać również należy, że obowiązek rozważenia rozwiązań alternatywnych w kontekście lokalizacji przedsięwzięcia (w zw. z treścią art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska) obejmuje wyłącznie sytuację, gdy w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, iż istnieją realnie takie rozwiązania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1844/07, LEX nr 510775).

Skarżący ponadto zarzuca, że Sąd I instancji, na skutek błędnej wykładni art. 34 ust. 1 u.o.p., zaakceptował wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia na potencjalnych obszarach Natura 2000, co do których organ nie miał wiedzy o istniejących siedliskach i gatunkach o znaczeniu priorytetowym.

Również ten zarzut okazał się nietrafny. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko (punkt 6.9.1) wynika, że organ wydając decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie autostrady A4 Zgorzelec-Krzyżowa, wiedział o istniejących w rejonie lokalizacji drogi potencjalnych obszarach ochrony ptaków (Bory Dolnośląskie) oraz potencjalnych obszarach ochrony siedlisk (Puszcza Zgorzelecko – Osiecznicka).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżący zarzucając Sądowi I instancji wadliwość wyroku z uwagi na uznanie, iż prawidłowy był sposób poinformowania społeczeństwa o postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 32 ust. 2-3 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r., właściwy organ administracji publicznej do wydania decyzji miał obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w dziale V p.o.ś. (art. 32 ust. 2 i 3 p.o.ś.) w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski, stosownie do art. 32 ust. 1 p.o.ś., zawiadomił obwieszczeniem z dnia 10 sierpnia 2006 r. o zamieszczeniu, w publicznie dostępnym wykazie, wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie obwieszczeniem z dnia 10 listopada 2006 r. Wojewoda poinformował o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie swojej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz ukazało się w dniu 16 listopada 2006 r. w Gazecie Wyborczej wraz z informacją, iż z treścią decyzji można zapoznać się w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz w siedzibach urzędów gmin, przez które wyznaczono przebieg autostrady. Obwieszczenia zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń w urzędach wymienionych gmin.

Sąd I instancji podniósł również, że wątpliwości związane z umieszczeniem obwieszczenia na stronie internetowej Urzędu, wobec zastosowania pozostałych sposobów informowania, nie mogą stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska wskazuje trzy odrębne sposoby ogłaszania informacji tj. ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie przez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma też przeszkód prawnych by wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia (tak w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1061/07)

W tej sytuacji należało przyjąć, że organ wypełnił obowiązek informacyjny zapewniający udział społeczeństwa w postępowaniu, a brak umieszczenia obwieszczeń w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, i wątpliwości związane z umieszczeniem informacji na stronie internetowej Urzędu nie mogą być potraktowane jako rażące naruszenie prawa lub wady mogące mieć istotny wpływ na stan środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniu prawa ani też z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Brak było zatem podstaw do zastosowania zarówno art. 11 p.o.ś. jak i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Ze wskazanych powyżej względów również za nieuzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było potrzeby dalszego weryfikowania przez Sąd ustaleń faktycznych co do okoliczności dotyczących ogłoszenia informacji o postępowaniu środowiskowym w miejscowościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady.

Zauważyć również trzeba, że w postępowaniu administracyjnym nie został podważony fakt ogłoszenia obwieszczeń w siedzibach urzędów gmin, przez które wyznaczono przebieg trasy inwestycji.

W rezultacie zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stan faktyczny, przyjęty przez organ administracji jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.