Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 248/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/14 w sprawie ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1051/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T.B.S. [...] Sp. z o.o. w zakresie zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Prokurator Rejonowy [...] wnosząc odwołanie i zarzucając naruszenie przepisów art. 1, 8 i 77 k.p.a. oraz art. 32 i art. 34 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2007 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prokurator Rejonowy [...], zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. i art. 32 i 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na udzieleniu ww. pozwolenia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem zaleceń Wojewody orzekającego już w tej sprawie, zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. i z dnia [...] marca 2006 r., a także pomimo treści ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej po wznowieniu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a więc wbrew interesowi publicznemu.

Prokurator w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. rozszerzył swoją skargę, zarzucając naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami nr [...] i [...] na cele budowlane, podczas gdy z aktu notarialnego z dnia [...] października 2004 r. wynika, że na rzecz wymienionego ustanowiono służebność przechodu i przejazdu po działkach nr [...] i [...], co nie jest tożsame z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R.P. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie budzi wątpliwości, organ nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko zbadać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące m.in. działki o nr ew. [...] i [...]. Jednocześnie jednak co do tych działek wskazał, że prawo do dysponowania nimi na cele budowlane wynika z ustanowienia służebności przechodu i przejazdu. Tymczasem na działkach tych inwestor przewidział realizację linii średniego napięcia. Posiadanie przez inwestora prawa przechodu i przejazdu przez działki nie uprawniało inwestora do dysponowania tymi działkami na inne cele niż przechód lub przejazd. Prawo przechodu i przejazdu nie uprawniało do wykorzystania działek o nr [...] i [...] do realizacji linii średniego napięcia. Okoliczność, że posiadana przez inwestora służebność przechodu i przejazdu do działek o nr [...] i [...] nie uprawniała go do realizacji na tych działkach linii średniego napięcia nie oznacza jednak, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tymi działkami na ten cel. Pod uwagę należy wziąć zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej [...], o której mowa w piśmie z dnia [...] września 2004 r., znak [...] (k. 375 akt sądowych). Z pisma tego wynika, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na przeprowadzenie mediów przez wskazane działki. Media te to sieć wodociągowa i kanalizacyjna, centralnego ogrzewania oraz linii średniego napięcia. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zgoda wynikająca z tego pisma była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że zgoda ta została skutecznie zakwestionowana. Pismo Spółdzielni, jak to zostało wyżej wskazane, opatrzone jest datą [...] września 2004 r. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w dniu 7 lutego 2008 r. Pismo Spółdzielni, w którym Zarząd Spółdzielni twierdzi, że uchyla się od skutków oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia [...] września 2008 r. nosi datę [...] listopada 2009 r. (k. 424 - 426 akt sądowych). Oświadczenie Spółdzielni, abstrahując od oceny jego skuteczności, złożone zostało już po wydaniu pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] września 2004 r. wymieniona jest działka o nr ew. [...], jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest to oczywista omyłka pisarska i w istocie pismo dotyczy działki o nr ew. [...]. Potwierdza to treść pisma Spółdzielni z dnia [...] listopada 2009 r., w którym Spółdzielnia odnosi się do oświadczenia zawartego w piśmie z dnia [...] września 2004 r. i stwierdza, że nr [...] został podany nieprawidłowo. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Stosunek zobowiązaniowy może wynikać również z umowy nienazwanej. Oświadczenie Spółdzielni zawarte w piśmie z dnia [...] września 2004 r. może być oceniane jako oświadczenie potwierdzające zawarcie umowy użyczenia lub umowę nienazwaną zezwalającą inwestorowi na korzystanie z działek wymienionych w tym oświadczeniu i w zakresie określonym w tym oświadczeniu. Ocena tego oświadczenia musi być jednak dokonana przez Sąd I instancji, nie zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny.

NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny czy oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia [...] września 2004 r. uprawniało inwestora do dysponowania działkami o nr [...] i [...] na cele budowlane. Ponadto Sąd powinien dokonać oceny czy zakres zgody zawartej w tym oświadczeniu uprawniał inwestora do realizacji tej części inwestycji, która w projekcie budowlanym została ulokowana na działkach o nr [...] i [...], a jeżeli tak, to czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji zgoda ta nadal obowiązywała. Ponadto Sąd powinien dokonać oceny czy czynność prawna, jaką była ta zgoda nie była dotknięta sankcją tzw. bezwzględnej nieważności. Od wyników tej oceny zależeć będzie, czy inwestor spełnił wymóg dysponowania działkami o nr [...] i [...] na cele budowlane.

W powołanym na wstępie wyroku z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1051/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę Prokuratora Rejonowego [...] w K., wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., związany jest poglądem wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2939/12. Wobec tego, ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z wytycznymi NSA, przyjął, że końcową datą oceny legalności działania organów administracji jest w tej sprawie data wydania decyzji przez organ II instancji, czyli [...] lutego 2008 r. Na tą datę należy ocenić, czy organy administracji nie naruszyły prawa udzielając pozwolenia na budowę i trafnie oceniły, że inwestor posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Okoliczności, które miały miejsce po tej dacie, nie mają istotniejszego znaczenia w sprawie i dotyczy to nawet takich, które mogłyby oznaczać pozbawienie inwestora tytułu prawnego do części terenu inwestycji.

Przechodząc do oceny posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] Sąd stwierdził, że z pisma Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] września 2004 r. wprost wynika, że Spółdzielnia ta wyraża zgodę TBS [...] sp. z o.o. na przeprowadzenie mediów (sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, linii średniego napięcia) przez ww. działki na podanych w tym piśmie warunkach. Z akt sprawy wynika, że inwestor te warunki w sposób dorozumiany zaakceptował i w oświadczeniu o posiadanym tytule prawnym do terenów inwestycji powołał się na tą zgodę.

Taka zgoda stanowi obciążenie nieruchomości, do której prawa posiada Spółdzielnia i na wyrażenie takiej zgody zarząd Spółdzielni winien uzyskać aprobatę rady nadzorczej. Wynika to wprost z art. 46 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1443), jak i § 107 ust. 1 pkt 3 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z powołanym przepisem do zakresu działania rady należy podejmowanie uchwał w sprawie obciążenia nieruchomości. Zarząd Spółdzielni, wydając w dniu [...] września 2004 r. zgodę inwestorowi, nie dysponował uchwałą rady nadzorczej wyrażającą zgodę na takie obciążenie.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów powszechnych, a także Sądu Najwyższego kwestia dotycząca charakteru sankcji, jaką dotknięta jest umowa zawarta w imieniu osoby prawnej przez jej organ, ale bez uzyskania zgody innego organu nie była jednolicie postrzegana. O ile początkowo dominował pogląd o bezwzględnej nieważności takiej umowy (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1996 r., I CKN 22/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 75; z dnia 8 maja 2003 r., III RN 66/02, niepubl.; z dnia 14 stycznia 2004 r., I CK 54/03, OSNC 2005, Nr 2, poz. 35; z dnia 8 października 2004 r., V CK 76/04), obecnie przeważa odmienny pogląd, że stosuje się tutaj w drodze per analogiam art. 103 § 1 K.c. (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt III CZP 31/07, opub. w OSNC 2008, Nr 2, poz. 14, s. 1). Stanowisko to uzasadnia się wskazaniem (za uzasadnieniem wyroku SN z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 482/12), że ustawodawca sądom pozostawił ustalenie charakteru sankcji dokonania czynności prawnej w imieniu osoby prawnej bez kompetencji (w drodze wykładni prawa ustanowionego), mając zaś na uwadze podobieństwo instytucji organu osoby prawnej i pełnomocnika stosować tu można w drodze analogii art. 103 § 1 i 2 K.c. Sankcja bezskuteczności zawieszonej skuteczniej bowiem chroni interesy osoby prawnej, której zasady reprezentacji zostały naruszone, ale także lepiej odpowiada potrzebom bezpieczeństwa obrotu prawnego. Stanowisko takie Sąd Najwyższy zajął również w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., III CSK 304/08 (niepubl.), a wcześniej w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r., I PKN 223/98 (OSNAPiUS 1998, Nr 16, poz. 509). WSA pogląd ten podzielił.

Tym samym, skoro w związku z zaaprobowanymi przez Spółdzielnię ofertami inwestora na udzielenie zgody w zakresie wykonania tzw. mediów przez działki nr [...] i [...] została zawarta obligacyjna umowa nienazwana, której przedmiotem było wyrażenie takiej zgody, to brak uprzedniego uzyskania zatwierdzenia (aprobaty) przez Radę Nadzorczą Spółdzielni należy traktować jako stan tzw. bezskuteczności zawieszonej. Bezskuteczność zawieszona to taka wada czynności prawnej, która skutkuje tym, że w stosunkach obu stron do chwili potwierdzenia tej umowy przez właściwy podmiot lub organ umowa ta nie wywołuje skutków, a z chwilą potwierdzenia skutki te wywołuje od momentu jej zawarcia. Odmowa zaś zatwierdzenia oznacza definitywne uznanie, że umowa nie została zawarta ze skutkiem ex tunc.

W doktrynie podnosi się, że potwierdzenie (zatwierdzenie) czynności prawnej objętej sankcją bezskuteczności zawieszonej może nastąpić zarówno w sposób wyraźny, jak i dorozumiany (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1986 r., s. 337). W ocenie Sądu w tej sprawie miało miejsce w sposób dorozumiany potwierdzenie przez organy Spółdzielni zgody jej Zarządu udzielonej inwestorowi w dniu [...] września 2004 r. Zgodnie z § 102 Statutu Spółdzielni Rada Nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością Spółdzielni. Przepis § 107 ust. 2 i 3 Statutu stanowi zaś, że Rada Nadzorcza może żądać od Zarządu, członków i pracowników Spółdzielni wszelkich sprawozdań i wyjaśnień, przeglądać księgi i dokumenty oraz sprawdzać stan majątku Spółdzielni, a ze swojej działalności składa sprawozdania Zebraniu Przedstawicieli Członków Spółdzielni, czyli najwyższemu organowi Spółdzielni. Zarząd zaś Spółdzielni składa sprawozdania ze swojej działalności Radzie Nadzorczej i Zebraniu Przedstawicieli Członków (§ 114 ust. 2 Statutu). Pełny nadzór nad Zarządem, wraz z nadzorem osobowym, pełni Rada Nadzorcza (§ 113 Statutu).

Sąd uwzględnił okoliczności toczącego się w tej sprawie postępowania administracyjnego. W sprawie kilkakrotnie wydawał decyzje organ II instancji (w dniach [...] marca 2006 r. i [...] marca 2007 r.) i jedną z okoliczności, które organ odwoławczy wskazywał jako mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia było ustalenie czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do terenu inwestycji, zwłaszcza w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Takie zarzuty padały w odwołaniach i, jak wynika z akt sprawy, także organy administracji tę kwestię analizowały (pismo radcy prawnej z dnia [...] marca 2006 r., k. 36 akt administracyjnych; pismo radcy prawnej z dnia [...] marca 2005 r., k. 30 akt administracyjnych).

Sąd stwierdził, że Spółdzielnia, otrzymując decyzje organów wydawane w sprawie, łącznie z zaskarżoną decyzją, miała pełną świadomość kwestii ustalania, czy inwestor posiada tytuł prawny do terenu inwestycji. Dodatkowo, Rada Nadzorcza Spółdzielni wykonując nadzór i kontrolę nad działalnością jej Zarządu powinna nie tylko znać pismo z dnia [...] września 2004 r., ale i uzyskać informacje o obciążeniu działek Spółdzielni prawem do wykonania na nich mediów. Wydaje się nieprawdopodobne, aby w przypadku realizowania obok nieruchomości Spółdzielni inwestycji mieszkaniowej przez innego dewelopera i to z częściowym wykorzystaniem działek Spółdzielni, sama Spółdzielnia, a przede wszystkim jej organy nie posiadały wiedzy co do zakresu wykorzystywania działek nr [...] i [...]. Tak spółdzielnia mieszkaniowa, jak i spółka zajmująca się budową domów prowadzą w tym zakresie identyczną działalność gospodarczą i powinny wiedzieć o znaczeniu wyrażania zgody na korzystanie z nieruchomości na cele budowlane.

Tym samym w ocenie Sądu należałoby przyjąć, że w sprawie zgoda Zarządu Spółdzielni z dnia [...] września 2004 r. została w sposób dorozumiany zaakceptowana przez jej organy, w tym radę nadzorczą, skoro mając pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i podnoszonych kwestii dotyczących prawa inwestora do działek nr [...] i [...] ani razu w toku postępowania administracyjnego żaden organ Spółdzielni nie zakwestionował skuteczności tak udzielonej zgody.

Co istotne, sam inwestor mógł zasadnie przyjąć, że skoro Zarząd Spółdzielni, będący organem uprawnionym do składania oświadczeń woli w imieniu Spółdzielni, takie oświadczenie z daty [...] września 2004 r. złożył, to było to oświadczenie osoby prawnej jaką jest Spółdzielnia. Jak wynika z akt sprawy (k. 424 akt sądowych), między inwestorem a Spółdzielnią do października - listopada 2009 r. istniały dobrosąsiedzkie stosunki, które uległy pogorszeniu dopiero z chwilą rozpoczęcia przez inwestora inwestycji.

Rekapitulując ten tok rozważań, Sąd wskazał, że mając na uwadze treść pisma Zarządu Spółdzielni z daty [...] września 2004 r., jak i statutu Spółdzielni oraz rozpatrywaną przez organy administracji i wiadomą Spółdzielni kwestię oceny posiadania przez inwestora tytułu prawnego do terenu nieruchomości w zakresie działek nr [...] i [...] – należało przyjąć, że w sposób dorozumiany pozostałe organy Spółdzielni zaakceptowały realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie wykonania tzw. mediów po ww. działkach. To zaś oznacza, że na datę [...] lutego 2008 r. organy administracyjne mogły przyjąć, że inwestor posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji (w zakresie wykonania mediów, w tym linii średniego napięcia). Prawo inwestora opierało się na umowie obligacyjnej, która w mniej trwały sposób zabezpieczała to prawo po stronie inwestora. Tym samym taka umowa mogła być wypowiedziana w każdej chwili, co z kolei oznaczałoby, że inwestor tracąc już po wydaniu pozwolenia na budowę tytuł prawny do dysponowania chociażby częścią nieruchomości, musiałby uzyskać nowy tytuł prawny celem wykonania inwestycji. Ta jednak okoliczność, jak Sąd zauważył, jest poza zakresem badania Sądu, ponieważ Sąd oceniał prawidłowość działania organów administracji do daty wydania zaskarżonej decyzji, czyli [...] lutego 2008 r. Zdarzenia, które zaszły później, nie pozwalają na ocenę naruszenia prawa w tej sprawie na dzień [...] lutego 2008 r.

Sąd, będąc przede wszystkim związany poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, stwierdził, że organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji i tym samym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania R.P., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 39 § 1 w zw. z art. 103 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność prawna dokonana w imieniu osoby prawnej przez organ z przekroczeniem zakresu jego umocowania może być następnie konwalidowana poprzez następcze jej potwierdzenie przez organ właściwy w sposób dorozumiany, w myśl stosowanego per analogiom art. 103 § 1 k.c., podczas gdy kodeksowej regulacji osób prawnych nie sposób uznać za niepełną, zawierającą "luki" wymagające uzupełnienia w drodze analogii, ponieważ redakcja przepisu art. 39 § 1 k.c. przesądza o sankcji bezwzględnej nieważności czynności podjętej przez "fałszywy organ", a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 33 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, a to poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor posiadał na dzień wydania analizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę prawo dysponowania nieruchomościami nr [...] i [...] na cele budowlane;

2) art. 103 § 1 k.c. w zw. z art. 63 § 2 k.c. (w świetle § 10 Regulaminu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], wydanym na podstawie § 81 Statutu tejże Spółdzielni (zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] kwietnia 2011 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K., XI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że brak uchwały rady nadzorczej może być konwalidowany w sposób dorozumiany, podczas gdy czynność w postaci zgody na obciążenie nieruchomości wymagała formy szczególnej pisemnej (uchwały rady nadzorczej podpisanej przez członków Rady Nadzorczej głosujących za jej przyjęciem) i jej potwierdzenie - w myśl art. 63 § 2 k.c. - nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie złożonej przez Prokuratora skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowlę [...] i stwierdzenie nieważności tejże decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec rażącego naruszenia prawa materialnego przy jej wydaniu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie - w razie przyjęcia przez Sąd, iż naruszenie prawa nie miało w sprawie charakteru rażącego – o jej uchylenie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z wytycznymi w zakresie prawa materialnego, jak w uzasadnieniu niniejszej skargi.

Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że nie zostały pokryte choćby w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawała kwestia, że w piśmie z dnia [...] września 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wyraziła zgodę na przeprowadzenie przez inwestora mediów przez działki o nr [...] i nr [...]. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany był do dokonania oceny niniejszego oświadczenia Spółdzielni. W ocenie WSA doszło do zawarcia obligacyjnej umowy nienazwanej, która uprawniała inwestora do dysponowania spornymi nieruchomościami na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów.

Należy mieć na względzie, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] lutego 2008 r., zgoda na przeprowadzenie mediów przez sporne działki nie była kwestionowana przez Spółdzielnię. Organ architektoniczno-budowlany nie dysponował żadnymi dowodami, jak również nie były znane mu z urzędu żadne okoliczności czy fakty, które byłyby sprzeczne z oświadczeniem co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza pod kątem ważności czynności prawnej, dotyczącej zawarcia nienazwanej umowy obligacyjnej w dniu [...] września 2004 r. przez Spółdzielnię i inwestora, jak również odnosząca się do tej kwestii skarga kasacyjna (przedstawiające problemy prawne występujące w przedmiocie oświadczeń woli), prowadzą do wniosku, że w dacie wydawania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę brak było jakichkolwiek przesłanek wskazujących, że organ architektoniczno-budowlany miał podstawy do powzięcia wątpliwości dotyczących ważności czynności prawnej i w konsekwencji co do tego czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania spornymi nieruchomościami na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów. Trzeba mieć na względzie, że organy architektoniczno-budowlane nie są powołane do rozstrzygania sporów dotyczących ważności czynności cywilnoprawnych. Tym samym organy te nie są kompetentne do kwestionowania oświadczenia woli właściciela nieruchomości, dotyczącego zgody na wykorzystanie ich przez inwestora w określonym zakresie na cele budowlane. W tym kontekście brak jest podstaw, aby na etapie kontroli przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę rozstrzygać kwestie cywilnoprawne związane z wadami oświadczeń woli, tym bardziej w sytuacji, w której strony umowy cywilnoprawnej w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nie pozostawały w sporze co do ważności tej czynności.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.