Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art.1, 4, 6, 13 ,14,16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T. W.-C. na bezczynność [...] Spółka z o.o. w I. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Spółka z o.o. w I. W. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że [...] Spółka z o.o. w I. W. dopuściła się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od [...] Spółka z o.o. w I. W. na rzecz T. W.-C. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 16 grudnia 2019 r. skargę na bezczynność Firma A zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie skarżonego podmiotu do załatwienia wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2019 r., w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismem z 5 sierpnia 2019 r. zwróciła się do Firma A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej związanej z prowadzonym przez tę spółkę firma B i dotyczącej:

1) ilości pacjentów zadeklarowanych do Firma A w ramach świadczonych usług Podstawowej Opieki Zdrowotnej na dzień otrzymania niniejszego pisma;

2) ilości zrealizowanych wizyt pacjentów w siedzibie spółki w ramach świadczenia usług z zakresu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w okresie od 01.01.2019 roku z wyszczególnieniem ilości wizyt w każdym miesiącu;

3) ilości zrealizowanych wizyt domowych w ramach świadczenia usług z zakresu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w okresie od 01.01.2019 roku z wyszczególnieniem ilości wizyt w każdym miesiącu;

4) ilości zatrudnionych lekarzy i pielęgniarek w ramach świadczonych usług Podstawowej Opieki Zdrowotnej.

Skarżąca zarzuciła, że pomimo upływu pięciu miesięcy, prezes zarządu – jedyna osoba uprawniona do reprezentowania tego podmiotu, do dnia dzisiejszego nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Ponadto skarżąca podniosła, że informacje dotyczące świadczenia usług medycznych związanych z wykonywaniem umów z Narodowym Funduszem Zdrowia stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej informacje dotyczące kosztów udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych przez podmiot działający w formie spółki prawa handlowego jako przychodnia POZ, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia, stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Firma A wskazał na naruszenie przez skarżącą "art. 1, art. 2.1, art. 3.1, art. oraz art. 4.1 pkt. 5" u.d.i.p., jako że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i organ ma prawo odmówić ich udzielenia. Dalej zarzucono również naruszenie prawa materialnego – "art. 2 w zw. art. 1 w zw. z art. 3.1 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 1993 Nr. poz. 211)" poprzez zatajenie przez skarżącą, że w chwili składania wniosku była przedsiębiorcą, tj. czynnym lekarzem wykonującym świadczenia lekarskie w firmie pod nazwą firma D, na tym samym obszarowo terenie i o tym samym profilu jak "pozwana". Kolejno zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256), dalej "K.p.a." w zw. z art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez nadużycie prawa procesowego i obejście prawa. Podniesiono również naruszenie "art. 1, art. 2.1. Ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. Nr. 28 poz. 152) w zw. z art. 2 Kodeksu Etyki Lekarzy", poprzez świadome zatajanie, iż "powódka wykonuje zawód lekarza", co doprowadziło do obejścia "art. 2.2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej (...) pozyskanych informacji w sposób podstępny". Wskazano, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji ma na celu wyłącznie wyrządzenie szkody lekarzom J. P. i H. M.-P., z którymi skarżąca prowadzi spory sądowe, a nie realizacji celów u.d.i.p. i Konstytucji RP, to jest uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z transparentnością funkcjonowania instytucji publicznych.

Przy wskazanym wyżej stanowisku strona przeciwna do skarżącej wniosła o stwierdzenie, że po stronie organu nie wystąpiła bezczynność, ewentualnie, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; o stwierdzenie, że brak jest podstaw do nałożenia grzywny; o umorzenie postępowania bez przeprowadzenia rozprawy, bowiem organ udzielił pismem z 25 stycznia 2020 r., wysłanym 6 lutego 2020 r., odpowiedzi wnioskodawcy, tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na wypadek nieuwzględnienia wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę skarżony podmiot wniósł o skierowanie sprawy do mediacji, przeprowadzenie rozprawy i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków J. P. i H. M.-P..

Do odpowiedzi na skargę załączono m.in. decyzję Firma A nr [...] z 25 stycznia 2020 r.; pisma z 26 sierpnia 2019 r. skierowane przez firma C do skarżącej; pismo do NFZ oraz odpowiedź NFZ z 4 września 2019 r.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że o dalszym dążeniu skarżącej względem skarżonej spółki dowiedziała się ona dopiero z pisma WSA w Krakowie, a stanowisko spółki podano skarżącej w formie decyzji nr 1 z 25 stycznia 2020 r., co zdaniem spółki stanowiło niejako autokontrolę zaskarżonego działania i bezczynności. Opisano historię współpracy i konfliktu trzech lekarzy, począwszy od założenia spółki cywilnej w 1999 r.

Powołano się również na art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że odmowa udostępnienia żądanych informacji może nastąpić, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego, a "Temu wymogowi nie sprostała powódka".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 precyzuje, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie w rozsądnym czasie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na wstępie należy wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Dlatego też należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i skutkuje merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zarzucana przez skarżącą bezczynność Firma A w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy zobowiązany podmiot, stosownie do przepisów u.d.i.p., nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej ani nie przedsięwziął innych przewidzianych w u.d.i.p. czynności lub aktów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., sygn. II SAB/Wa 166/04, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżona spółka -jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., była dysponentem informacji publicznej objętej żądaniem wniosku. We wniosku z 5 sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości w ramach świadczonych usług Podstawowej Opieki Zdrowotnej:

- zadeklarowanych pacjentów,

- zrealizowanych od 1 stycznia 2019 r. wizyt pacjentów: w siedzibie spółki, oraz domowych,

- zatrudnionych lekarzy i pielęgniarek.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżona spółka, jako jednostka udzielająca świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej w ramach Zakładu Medycznego w P. w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sposób bowiem dysponowania środkami publicznymi powinien być objęty pełną transparentnością.

Każda informacja odnosząca się do ponoszonych wydatków, o ile dotyczą one mienia publicznego, jest informacją publiczną. Informacją taką są również dane dotyczące ilości przyjętych pacjentów i opłacanego personelu w ramach świadczonych usług Podstawowej Opieki Zdrowotnej finansowanych przez NFZ (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 września 2016 r., sygn. II SAB/Sz 84/16).

Dostęp do tych informacji może być jednak ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych (obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości itp.), to jest takich, które w zakładzie pracy nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która to regulacja pozwala na odmowę udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, w jakim odnoszą się one do chronionej sfery prywatności pracownika.

W sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany w ramach rozpatrzenia wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni - udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę.

Innymi słowy obowiązkiem organu było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku:

- udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- udzielenie informacji, w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź

- poinformowanie pisemne skarżącej, że organ nie posiada żądanej informacji.

Art. 5 u.i.d.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie oznacza zatem tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych.

Jednym z kluczowych aspektów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była okoliczność, czy w chwili wniesienia skargi do WSA w Krakowie – 23 grudnia 2019 r. – skarżona spółka była zobowiązana do podejmowania konkretnych czynności na gruncie u.d.i.p.

Sąd stwierdził, że skarga była zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro organ decyzją nr [...] z 25 stycznia 2020 r. spółka rozpoznała wniosek skarżącej z 5 sierpnia 2019 r. i odmówiła udostępnienia skarżącej żądanej w tym wniosku informacji publicznej, a zatem spółka wykonała jedno z możliwych działań przewidzianych przez u.d.i.p.

Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności – należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Dalkej należało rozstrzygnąć, czy organ dopuścił się bezczynności, a jeśli tak, to czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu stanowisko spółki przedstawione w odpowiedzi na skargę nie ma usprawiedliwionych podstaw, a sformułowane w niej zarzuty do skargi nie mogły przynieść zamierzonych skutków, jako oczywiście nietrafne. Sformułowane w odpowiedzi na skargę zarzuty wobec skarżącej nie mogły być brane pod uwagę przez Sąd w niniejszej sprawie, bowiem nie jest rolą organu formułowanie w odpowiedzi na skargę zarzutów wobec skarżącej. Wbrew również stanowisku organu, w niniejszej sprawie strony nie mają statusu powoda i pozwanego, a w sprawie nie mają zastosowania przepisy procedury cywilnej. W związku z powyższym także wniosek organu o obciążenie kosztami postępowania strony powodowej (...), należało uznać za bezpodstawny.

W sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej brane pod uwagę mogą być tylko obiektywnie ustalone okoliczności dotyczące charakteru informacji i działań zobowiązanego organu. Ponieważ do żądania udostępnienia informacji publicznej upoważniony jest każdy, bez obowiązku jakiejkolwiek dodatkowej identyfikacji, czy uzasadnienia, składając wniosek chociażby drogą elektroniczną (e-mail), nie sposób przyjąć, że fakt, iż wnioskodawca jest lekarzem, nawet zaangażowanym w spory ze skarżoną spółką, może dyskwalifikować obiektywnie ustalony charakter informacji publicznej, a co za tym idzie obowiązek jej udostępnienia. Choć zatem rację ma organ, że powszechny dostęp do informacji publicznej winien służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z transparentnością funkcjonowania instytucji publicznych, to w przypadku jednoznacznego spełnienia kryteriów obiektywnych ani organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani sąd administracyjny, nie są upoważnione do badania motywacji wnioskodawcy. W związku z powyższym fakt, czy wnioskodawca jest lekarzem, czy też nie, nie ma dla sprawy udostępnienia informacji publicznej żadnego znaczenia.

Z kolei kwestie informacji niejawnych czy tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.), czy też wykazania interesu publicznego w kontekście przetworzonego charakteru informacji, mogą być w przypadku załatwienia wniosku decyzją odmowną brane pod uwagę w sprawie ze skargi na decyzję, a nie w sprawie dotyczącej bezczynności organu.

Niewątpliwie wniosek został złożony przez skarżącą 5 sierpnia 2019 r. i nie został załatwiony w sposób przewidziany przez u.d.i.p. do 25 stycznia 2020 r. Biorąc powyższe pod uwagę trzeba wskazać, że organ dopuścił się bezczynności w okresie od 19 sierpnia 2019 r. do 25 stycznia 2020 r. Jak trafnie zauważyła skarżąca, przez pięć miesięcy organ nie udzielił należytej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Niewątpliwie w przypadku stwierdzenia przez organ podstaw do nieudzielenia informacji publicznej, odmowa udzielenia informacji, stosownie do art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.i.d.p. powinna przybrać postać decyzji, w uzasadnieniu której organ winien wyjaśnić z jakich względów odmawia udzielenia informacji. W szczególności – jeżeli w ocenie organu zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., decyzja winna zawierać uzasadnienie. Tak też postąpiła w niniejszej sprawie skarżona spółka, jednakże dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność.

W decyzji nr [...] z 5 sierpnia 2019 r. organ rozstrzygnął wniosek z 5 sierpnia 2019 r. odmawiając udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także na przetworzony charakter części informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Należy tu podkreślić, że prawidłowość ww. decyzji nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność organu, bowiem kwestia legalności wydanej przez spółkę decyzji leży poza granicami przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżąca, by doprowadzić do sądowej kontroli ww. decyzji, musiałaby zaskarżyć w odpowiednim trybie samą decyzję, a nie bezczynność organu.

Podsumowując, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, podczas gdy organ zrealizował jedną z przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku wydając zaskarżalną decyzję administracyjną. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w chwili orzekania przez Sąd, organ przejawił brak przewidzianej przepisami u.d.i.p. reakcji na wniosek.

Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć zarówno brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym, jak również takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Dlatego też jako bezczynność należałoby ocenić np. odpowiedź wnioskodawcy zwykłym pismem, natomiast wydanie władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje brak stanu bezczynności.

W tym znaczeniu organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem co prawda decyzja została wydana z naruszeniem terminów na załatwienie sprawy, ale organ uczynił to w formie, która poddaje się weryfikacji co do faktycznych podstaw odmowy udzielenia informacji (w odrębnym postępowaniu), która co do zasady jest informacją publiczną, ale może potencjalnie podlegać ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zestawiając ze sobą daty wniosku, następnie daty korespondencji z firma C. i NFZ, a wreszcie datę wydania decyzji, należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie nie jest typowym organem administracji publicznej, a obowiązki związane ze sprawami administracyjnymi i informacjami publicznymi nie stanowią centrum jego działalności. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spółka wprawdzie naruszyła termin, o którym mowa w 13 ust. 1 u.i.d.p., jednakże – zdaniem Sądu - nie ze złej woli czy niedbalstwa, a ze względu na błędną interpretację przepisów u.d.i.p., w szczególności jej art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2. To w konsekwencji doprowadziło spółkę do błędnego przekonania, że nie miała ona obowiązku podjąć działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co przesądziło o czasowym braku odpowiedzi na wniosek skarżącej.

Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r., sygn. IV SAB/Po 207/19, LEX nr 2745318).

Istotne jest przy tym zarówno zwalczanie stanów bezczynności i przewlekłości mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia, jak i funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 179/19, LEX nr 2721630).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić zaistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny na wniosek, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności dotyczące braku rażącego charakteru bezczynności.

Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, że decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu.

Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie wniesienie skargi przerwało stan bezczynności spółki, a także biorąc pod uwagę opisane przez strony wzajemne ich relacje, podjęta przez spółkę aktywność (wydanie decyzji) stanowiła zreflektowanie się organu. Zdaniem Sądu brak było podstaw do wymierzenia grzywny, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wnioski spółki o przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodów nie zasługiwały na uwzględnienie. W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. przed sądem administracyjnym dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentów. Sąd administracyjny nie prowadzi osobowych dowodów.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 P.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd zasądził zatem na rzecz skarżącej od skarżonej spółki koszty postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.