Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 13/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 8, art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. SA z/s w W. na decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 października 2021 r. Nr NRŚ-OR.7534.26.2020.AN w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a ustawy 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), Starosta [....] ustalił na rzecz [...] wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położnej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w opieracie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [...]. Jak podał w uzasadnieniu, podlegająca podziałowi nieruchomość, oznaczona jako działka [...], usytuowana jest na terenie zamkniętym (tereny kolejowe). Wydzielona z niej - na mocy ostatecznej decyzji z [...] r. Wójta Gminy [...] - działka nr [...] stanowi fragment drogi krajowej nr 15. Starosta wyjaśnił, że operat szacunkowy określający wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę na [...] został sporządzony w dniu [...]. Wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości oszacowano na 12 646,00 zł (bez nakładów w postaci nawierzchni z asfaltobetonu).

W odwołaniu [...] zakwestionowała decyzję pierwszej instancji w części w jakiej organ odmówił ustalenia odszkodowania za budowle, urządzenie w postaci nawierzchni asfaltobetonowej znajdującej się na działce nr [...]. Podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 u.g.n., art. 151, art. 235 § 1 i § 2 k.c., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. autor odwołania wniósł o zmianę decyzji poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz [...] także za utracone prawo własności nawierzchni asfaltobetonowej stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części celem ponownego rozpoznania sprawy.

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [...]. Wojewoda wskazał, że do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. wymagane jest stwierdzenie, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej albo wraz z uprawomocnieniem orzeczenia o podziale, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. Dla wystąpienia tego quasi wywłaszczeniowego skutku koniecznym jest z kolei łączne spełnienie dwóch warunków: podział musi być dokonany na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego; wydzielona działka musi być przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym, a w przypadku jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonując oceny wymienionych merytorycznych postaw ustalenia odszkodowania organ podkreślił fakt bezsporności dokonania podziału geodezyjnego na wniosek użytkownika wieczystego. Weryfikując z kolei uwarunkowania planistyczne dzielonej nieruchomości w aspekcie jej przeznaczenia pod drogę publiczną danej kategorii Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania decyzji podziałowej z [...] - działka nr [...] stanowiła teren zamknięty. Obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] nie wprowadza żadnych ustaleń planistycznych. Dodatkowo organ ustalił, że dla terenu zamkniętego nie wydano decyzji lokalizacyjnej. Wskazując na prawne konsekwencje braku przeznaczenia w planie miejscowym - w dacie wydania decyzji podziałowej - działki nr [...] pod drogę publiczną, Wojewoda stwierdził, że okoliczność ta wyklucza możliwość wystąpienia skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy był związany istniejącymi wpisami urządzonej dla działki nr [...] księgi wieczystej nr [...], gdzie jako użytkownik wieczysty nadal figuruje wnosząca o odszkodowanie spółka. Wojewoda wskazał przy tym, że nie mógł zignorować postanowienia referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] z [...], który orzekł o oddaleniu wniosku Skarbu Państwa – Starosty [...] o założenie księgi wieczystej i wpisie – na jego rzecz – prawa własności tejże nieruchomości. Wojewoda zauważył, że w powołanym postanowieniu wyraźnie zaakcentowano konieczność wskazania w decyzji podziałowej aktu planistycznego - jako podstawy wystąpienia skutku prawnorzeczowego - który wskazywałby na drogowe przeznaczenie gruntu. Brak istnienia takiego aktu (planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej) wyklucza bowiem dokonanie dalej idących ustaleń, np. w szczególności co do kategorii drogi, a w konsekwencji podmiotu publicznoprawnego na którego miałoby przejść prawo własności drogi. Przyznając zatem, że sama formalnoprawna ocena decyzji administracyjnej nie przesądza o tym, czy wywołała ona skutek materialnoprawny uzasadniający dokonanie wpisu do księgi wieczystej, Wojewoda stwierdził, że decydująca jest w tym zakresie - co do zasady - treść rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowej decyzji. Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę również sąd wieczystoksięgowy w postanowieniu z [...]. Podsumowując dokonane rozważania Wojewoda uznał, że decyzja podziałowa Wójta Gminy [...] z [...] nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji tego nie doszło do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. a tym samym brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spółki. To z kolei skutkowało koniecznością wydania przez Wojewodę decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio, którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz [...]. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że dla oceny skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej nie ma znaczenia fakt, że na spornej działce istnieje pas drogowy drogi krajowej. Z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji oraz akt sprawy wynika, że droga ta powstała jeszcze przed wydaniem analizowanej decyzji podziałowej. Natomiast nie może budzić wątpliwości, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. ma określony zakres normowania, który odnosi się do skutków decyzji podziałowej w świetle istniejących w dacie jej wydania uwarunkowań planistycznych. Nie służy regulowaniu stanów prawnych i faktycznych związanych ze zdarzeniami nie mającego żadnego związku z decyzją podziałową (tutaj - istnieniem na nieruchomości pasa drogowego drogi krajowej).

W ocenie organu odwoławczego podjęte rozstrzygnięcie nie naruszyło statuowanego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania na rzecz spółki w sposób oczywisty naruszałoby treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie można bowiem ustalić odszkodowania w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nie wywołała skutku prawnego w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto wskazując na próbę dokonania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z [...], Wojewoda wyjaśnił, że zmieniająca tę decyzję decyzja z [...] została uchylona przez SKO w [...] decyzją z [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na kierunek rozpatrzenia niniejszej sprawy. Nadal bowiem w obrocie prawnym znajdują się ostateczna decyzja podziałowa Wójta Gminy [...] z [...] oraz postanowienie referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] z [...]. Ponadto skutek ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji podziałowej z [...] wpierw powinien być oceniony przez sąd wieczystoksięgowy. Dlatego Wojewoda uznał, że o ile miałaby zostać dokonana zmiana decyzji podziałowej, której skutki respektowałby sąd wieczystoksięgowy poprzez dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, to okoliczności te mogą dać podstawę do wystąpienia przez spółkę z ponownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Z uwagi na przyczyny i charakter niniejszego rozstrzygnięcia Wojewoda uznał, że nie ma konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów odwoławczych spółki, ponieważ dotyczą one jedynie wysokości ustalonego odszkodowania. Na chwilę obecną takie odszkodowanie jednak nie przysługuje.

W skardze do sądu administracyjnego spółka [....] zarzuciła Wojewodzie

naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, polegające na dokonaniu weryfikacji i uchyleniu całej decyzji Starosty [...] z [...], pomimo, że została zaskarżona tylko jej część, odnoszącą się do odmowy ustalenia odszkodowania za budowle i urządzenie,

b) art. 80 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w postaci decyzji Wójta [...] z [...] w sprawie podziału nieruchomości jak również wniosku [...] z [...] o podział nieruchomości i sprzeczne z logiką uznanie, że celem podziału nie było wydzielenie drogi publicznej,

c) art. 15 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania jak również odmowę ponownego rozpoznania sprawy co do istoty,

d) art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującego mimo, iż samo ustalenie na rzecz [...] odszkodowania nie naruszało prawa ani interesu społecznego,

e) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że o prawno-rzeczowych skutkach podziału rozstrzyga wyłącznie przeznaczenie wydzielanej działki pod drogę, określone w planie miejscowym, mimo że tego rodzaju wskazanie w żaden sposób nie wynika z treści przytoczonego przepisu, co oznacza konieczność badania celu podziału m.in. w oparciu o treść decyzji podziałowej jak i o rzeczywiste usytuowanie pasa drogi publicznej na wydzielanej działce.

W uzasadnieniu skargi jej autor zwrócił uwagę, że decyzją z [...] Wójt Gminy [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstały trzy działki oznaczone jako [...], [...] oraz [...], z których działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. W związku z brakiem wyraźnego wskazania w decyzji podziałowej celu wydzielenia działki nr [...] Wójt Gminy [...] decyzją z [...] orzekł o zmianie swojej wcześniejszej decyzji poprzez określenie, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] została wydzielona pod publiczną drogę krajową i z mocy prawa pozostaje własnością Skarbu Państwa a prawo użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wpisano również w zmienionej decyzji, że stanowi ona podstawę wpisu w Księdze Wieczystej. Skarżąca spółka przyzna, że powyższa decyzja została uchylona decyzją SKO w [...] z [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia była okoliczność, że strona wyraziła zgodę na uchylenie a nie zaś na zmianę decyzji podziałowej. Sprawa po przekazaniu do ponownego rozpoznania nie została jeszcze rozstrzygnięta. Pomimo zaistniałej sytuacji procesowej Starosta [...] decyzją z [...] ustalił na rzecz skarżącej spółki wysokość odszkodowania z tytułu utraconego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, pomijając jednak kwestię odszkodowania za utracone prawo własności znajdujących się na działce budowli i urządzenie w postaci nawierzchni asfaltobetonowej. Dalej autor skargi podkreślił, że jedyne odwołanie od tej decyzji złożyła spółka, zaskarżając ją tylko w części, w jakiej organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania za budowle i wspomniane urządzenie. Wydaną wobec tego decyzję Wojewody, którą uchylona została decyzja pierwszej instancji i organ odwoławczy odmówił ustalenia odszkodowania, skarżąca spółka uznała za błędną. Przede wszystkim z powodu tego, że naruszona ona zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Uchylając decyzje pierwszej instancji w całości i orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania Wojewoda dokonał ingerencji w ostateczną i prawomocną części pierwszoinstancyjnej decyzji, tj. w zakres w jakim dotyczyła ona odszkodowania za sam grunt. W ocenie spółki decyzja w części, która dotyczyła odszkodowania za sam grunt stała się ostateczna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z 11.10.2008 r., sygn. akt I OSK 221/18, z 21.05.2007 r., sygn. akt I OSK 556/06) skarżąca spółka zaskarżone rozstrzygnięcie za nieuprawione, ponieważ uchyla ono decyzję organu I instancji w niezaskarżonej części.

Ponadto zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy błędnie założył, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, opierając się w tej mierze na treści księgi wieczystej Nr [...]. Przywołując w tym zakresie wybrane tezy z uzasadnienia do wyroku NSA z 04.05.2021 r., sygn. akt I OSK 45/19 strona skarżąca wskazała, że o przejściu praw rzeczowych nie rozstrzyga odzwierciedlenie tego zdarzenia w księdze wieczystej ale to, czy podział nastąpił w warunkach art. 98 ust. 1 u.g.n. O przejściu praw rzeczowych rozstrzyga więc fakt, czy działka została wydzielona pod drogę publiczną. W przekonaniu strony skarżącej, analizują treść decyzji podziałowej trudno zaprzeczyć, że tak właśnie było. Po pierwsze, w jej uzasadnieniu wskazuje się, że podział ma na celu wydzielenie drogi. Po drugie, w podstawie prawnej decyzji powołuje się art. 98 u.g.n., który odnosi się do takiego właśnie celu podziału. Po trzecie, jest to decyzja zatwierdzająca podział, a przecież we wniosku podziałowym z [...] określa się, że celem podziału jest wydzielenie drogi i to właśnie na działce nr [...]. Również załączona do wniosku mapa i projekt podziału nieruchomości przypisują działce nr [...] oznaczenie dr - drogowe. Kierując się również zasadami logiki nie sposób zaprzeczyć, że działka nr [...], została wydzielona pod drogę. W świetle powyższego rozumowanie przeciwne, że podział nie dokonał się w celu wydzielenia drogi, pomimo wyraźnego zaznaczenia tej okoliczności we wniosku oraz w decyzji podziałowej, należałoby uznać za sprzeczne z logiką.

Skarżąca spółka uznała również za nieuprawione stanowisko Wojewody dotyczące konsekwencji stwierdzenia braku ustalenia w planie miejscowym drogowego przeznaczenia działki nr [...] i tym samym niedopuszczalności uznania tej działki za wydzieloną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Kwestionując takie stanowisko skarżąca strona zwróciła uwagę na treść art. 98 ust. 1 u.g.n., gdzie brak jest wskazania, że wydzielenie pod drogi publiczne jest równoznaczne z takim przeznaczeniem w planie miejscowym. Skoro prawodawca przesłankę przeznaczenia definiuje poprzez wskazanie, że chodzi o "działki wydzielone pod drogi publiczne", to należy takie wydzielenie rozumieć w ten sposób, że taki był cel podziału (wynika z wniosku i decyzji podziałowej) i jest on obiektywnie uzasadniony przez to, że istotnie na działce występuje droga publiczna lub taka może występować. W tym drugim przypadku zgodnie z założeniami planistycznymi. Kierując się wnioskowaniem a maiore ad minus trudno byłoby zatem znaleźć uzasadnienie dla sytuacji, w której użytkownik wieczysty może dochodzić odszkodowania za działkę, na której teoretycznie może w przyszłości powstać droga publiczna, a nie może go dochodzić w przypadku, gdy taka droga już istnieje, tak jak w tym przypadku droga krajowa. Powyższe byłoby także nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadą ochrony własności. Okazałoby się, że użytkownik wieczysty musiałby znosić istnienie drogi krajowej na swoim gruncie i nawet w przypadku jej wydzielenia byłby pozbawiony prawa do odszkodowania. W przekonaniu skarżącej spółki zaprezentowany pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwraca uwagę, że rozstrzygające znaczenie w takim przypadku ma treść decyzji podziałowej, a nie treść planu miejscowego (wyrok NSA z 24.05.2019 r. sygn. akt I OSK 2212/17, z 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 986/11).

W konsekwencji błędnego założenia na temat braku wywołania przez decyzję podziałową skutków prawno-rzeczowych Wojewoda odstąpił do rozpoznania zarzutów odwoławczych, a więc w zakresie nieuzasadnionego pominięcia w decyzji odszkodowawczej świadczenia za utracone budynki i urządzenie w postaci nawierzchni asfaltowej, co było jedyną materią objęta zaskarżeniem. Popełnione zaniechanie należy traktować w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda tym samym weryfikował i rozstrzygał o niezaskarżonej, a przez to ostatecznej części decyzji Starosty, a uchylił się od rozpoznania sprawy w części rzeczywiście zaskarżonej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, których ewentualna zasadność miałaby wpływ na ocenę prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego. Zarzuty te są w ocenie sądu niezasadne.

Stawiając i uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegające na dokonaniu weryfikacji i uchyleniu całej decyzji organu I instancji, pomimo że została zaskarżona tylko jej część, odnosząca się do odmowy ustalenia odszkodowania za budowle i urządzenie, autor skargi pomija kluczową okoliczność, że organ I instancji nie orzekł w opisany sposób. Organ I instancji w osnowie decyzji orzekł bowiem wyłącznie o "ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w opieracie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - w kwocie [...] – na rzecz [...], do wypłaty którego obsiany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Mamy zatem do czynienia wyłącznie z jednopunktowym i rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości, pozytywnym orzeczeniem o całkowitej wysokości odszkodowania należnego spółce. Również w treści uzasadnienia decyzji I instancji brak jest jakiegokolwiek autorytatywnego stanowiska dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nawierzchni asfaltobetonowej. Decyzja wydana przez organ I instancji nie obejmowała zatem odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za "budowle, urządzenie w postaci nawierzchni asfaltobetonowej", na co jednoznacznie wskazuje rubrum decyzji i jej uzasadnienie. Kwestia wysokości odszkodowania, na które zdaniem strony skarżącej, winna składać się wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu i nakładów w postaci nawierzchni z asfaltobetonu, pojawia się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji w aspekcie przedstawienia zastrzeżeń spółki dotyczących treści operatu. Zgodzić się wobec tego należy z organem odwoławczym, że w zaistniałej sytuacji procesowej, sposób sformułowania przez spółkę odwołania, nie ograniczył zakresu rozpoznania przez Wojewodę sprawy odwoławczej jedynie do kwestii "odmowy ustalenia odszkodowania za budowle, urządzenia w postaci nawierzchni asfaltobetonowej". Prawidłowo w takim przypadku, przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym stała się sprawa odszkodowawcza w jej całokształcie. W konsekwencji organ odwoławczy był zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w aspekcie przyznania odszkodowania co do samej zasady, a nie tylko w zakresie kwestionowanej przez stronę jego wysokości. Tym samym wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.

Idąc dalej, trzeba zwrócić uwagę i na to, że w skardze strona zarzuciła organowi II instancji naruszenie wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na jej niekorzyść pomimo, że samo ustalenie przez organ I instancji odszkodowania nie naruszało prawa ani interesu społecznego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedstawił okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Przyjdzie przy tym zauważyć, że ustosunkowanie do zarzutu bezprawnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się i tym samym ocena naruszenia art. 139 k.p.a. wymaga od Sąd odniesienia się do kwestii materialnoprawnych dotyczących przesłanek ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Za rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, kwalifikowane będzie przekroczenie przez organ I instancji prawa w sposób jasny i oczywisty. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja organu I instancji w sposób oczywisty narusza art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 u.g.n.

Wobec tego należy wskazać, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., w dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Sąd podziela przy tym ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przywołany przepis nie normuje szczególnego trybu podziału a jedynie stanowi o jego skutkach. Podstawą wnioskowania o zatwierdzenie podziału może być bowiem art. 97 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 albo art. 94 ust. 1 albo, tak jak w analizowanym przypadku, art. 95 u.g.n. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Analiza wskazanej wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki gruntu, które w związku podziałem zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe przy spełnieniu łącznie następujących warunków: po pierwsze - działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe; po drugie – zostały wydzielone w tym celu z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela; po trzecie – przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, w którym jako podstawę wnioskowania wskazano art. 95 pkt 8 oraz art. 98 u.g.n. Jak już to wcześniej wskazano, przepis art. 98 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy wnioskowania o podział a jego przywołanie we wniosku nie było dla organu wiążące, zwłaszcza w kontekście zasadniczej podstawy podziału jakim był przepis art. 95 pkt 8 u.g.n. Przepis ten zawiera jeden z wyjątków ustawowych dopuszczających odstępstwo od zasady podziału w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy/lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza bowiem w art. 93 generalną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 u.g.n. Uregulowanie zawarte w art. 95 jest więc wyjątkiem od przyjętej w ustawie zasady. W art. 95 u.g.n. ustawodawca w zamkniętym katalogu wskazał przypadki, w których podziału dokonuje się niezależnie od ustaleń planu miejscowego (decyzji o warunkach zabudowy/lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku jego braku). Punkt 8 odnosi się do podziału dokonywanego w celu wydzielania działek gruntu na terenach zamkniętych.

W sprawie nie jest kwestionowane zatem, że nieruchomość objęta wnioskiem podziałowym w dacie orzekania przez Wójta Gminy [...] znajdowała się na terenie zamkniętym. Co prawda Wójta Gminy [...], jako podstawę orzekania przywołał – obok art. 95 pkt 8, art. 97 ust. 1 - także art. 98 u.g.n., ale powołanie w tym przypadku błędnej podstawy prawnej, obok prawidłowej podstawy (a nie zamiast niej), która realnie istnieje i stanowiła faktycznie podstawę orzekania, nie zmienia tego, że doszło do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położnej w miejscowości [...], Gmina [...] oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka nr [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...]. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że zatwierdzony podział miał na celu wydzielenie budynku mieszkalnego i drogi. Z kolei z załącznika decyzji wskazuje się, że działka nr [...], została wydzielona jako droga.

W świetle przedstawionej treści decyzji podziałowej, nie podzielając przy tym wyrażonego przez Wojewodę stanowiska, że wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną na terenach zamkniętych musi być oceniane z zapisami planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przeczyłoby literalnemu brzmieniu art. 95 pkt 8 u.g.n., tym niemniej, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku dokonanego w tym szczególnym trybie podziału możliwość wystąpienia skutku prawnorzeczowego z art. 98 ust. 1 u.g.n. nadal jest uzależniona od wydzielenia działek pod drogi publiczne. Z wniosku właściciela, ani też z decyzji podziałowej, nie wynika aby wydzielono działkę nr [...] pod drogę publiczną. Przede wszystkim jednak stanowisko Wojewody na temat braku wywołania przez decyzję podziałową skutku prawnego w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] determinowane jest postanowieniem Referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] z [...]. Mocą tego postanowienia oddalono wniosek Skarbu Państwa – Starosty [...] o założenie dla działki nr [...] nowej księgi wieczystej i wpisanie prawa własności Skarbu Państwa. Przyjdzie wobec tego podkreślić, że w sprawie o odszkodowanie organy administracji nie mogą nie uwzględniać stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i samodzielnie prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia prawa własności nieruchomości. Ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia działek drogowych z mocy prawa do zasobu majątku publicznego, pomimo tego, że – na podstawie przepisów szczególnych – prowadzone jest w postępowaniu administracyjnym, nie utraciło cywilnoprawnego charakteru. Nie można zatem dokonując analizy skutków prawnorzeczowych podziału, pomijać znaczenia wpisu w księdze wieczystej. W urządzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] księgi wieczystej nr [...] nadal jako użytkownik wieczysty figuruje wnosząca o odszkodowanie skarżąca spółka. W ocenie Sądu, kwestia ta jest kluczowa dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Został ona rozstrzygnięta przez sąd wieczystoksięgowy w opisanym wyżej postanowieniu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do powstania indywidulanej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym samym brak było podstaw do ustalenia i wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz strony skarżącej z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Na marginesie analizowanej sprawy należy wyrazić dezaprobatę dla dopuszczenia do sytuacji prawnej, w której na terenie zamkniętym, na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym, przebiega istniejąca droga krajowa, w tym przypadku DK nr 15. Dodatkowo należy wskazać, że do podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, odnosi się wprost przepis art. 95 pkt 6 u.g.n. Wobec tego należy na zasadzie de lege ferenda - sformułować postulat, aby kwestia porządkowania stanów prawnych i faktycznych związanych ze zdarzeniami nie mającymi żadnego związku z decyzją podziałową – istnienia na nieruchomości pasa drogowego drogi krajowej, została uregulowana na poziomie ustawowym, ale bez konieczności rozstrzygania w przypadku wydania decyzji podziałowej kwestii zasadności przyznania odszkodowania za ewentualne wygaśnięcie w takim przypadku prawa użytkowania wieczystego gruntu. Nie jest przy tym rolą Sądu czynienie ustaleń faktycznych na temat tego, kiedy i na jakiej postawie [...] stało się użytkownikiem wieczystym nieruchomości zajętej pod drogę krajową.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ odwoławczy ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Tym samym brak jest również podstaw do potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.