Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2070/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA del. Tomasz Świstak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 63/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2010 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S.A. z siedzibą w B.-B. na rzecz C. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 63/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi C. S., zw. dalej skarżącą, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 14 lipca 2010 r., nr ..., w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej PINB, decyzją z dnia 7 stycznia 2010 r., nr ..., działając na podstawie art. 105 § 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. G. dotyczący zbadania zgodności wykonywanych prac budowlanych na terenie posesji przy ul. C. ... z decyzją Prezydenta Miasta K., zw. dalej Prezydentem Miasta, o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r., znak ...

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 lipca 2010 r., znak ..., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C. S. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej.

Sąd I instancji rozstrzygając sprawę wywiódł, że dotyczy ona oceny legalności decyzji WINB w K. z dnia 14 lipca 2010 r. uchylającej decyzję PINB i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M. G. z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczący zgodności wykonywanych prac budowlanych, na terenie posesji przy ul. C. ..., z decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, który stał się prawomocny z dniem 25 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił decyzję Wojewody M., zw. dalej Wojewodą, z dnia 21 lutego 2007 r., ... i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2006 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi dla inwestycji przy ul. C. ... w K. Decyzją z dnia 9 września 2009 r., nr ..., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zatwierdzono w całości projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę w zakresie dokończenia inwestycji (wykonania instalacji wewnętrznej i robót wykończeniowych). Wydaniem tej decyzji organ uzasadniał wydanie decyzji zaskarżonej. W ocenie organu, wydanie tej decyzji oraz późniejsze pozwolenie na użytkowanie budynku, skutkowało brakiem możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji, ww. rozstrzygnięcie było wadliwe, gdyż organy wyciągnęły błędne wnioski ze stanu faktycznego sprawy. Decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę zostały prawomocnym wyrokiem wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie w dniu 9 września 2009 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych, tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. i dokończenie inwestycji w zakresie instalacji wewnętrznych oraz wykonania robót wykończeniowych. Strona postępowania skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 25 listopada 2009 r. złożyła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12 (prawomocnym od dnia 9 grudnia 2013 r.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazał, że faktem jest, iż decyzja ta była już w obrocie prawnym, ale również organ administracji miał pełną świadomość, że została ona zaskarżona. Zdaniem Sądu, powinien on zatem ze szczególną ostrożnością rozważyć czy daje ona podstawy do dokonania ustaleń, na podstawie których wyda własne orzeczenia. Sąd uznał, że nie mógł pominąć faktu, iż prawomocnym wyrokiem decyzja z dnia 9 września 2009 r. została uchylona, a tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko WINB jakoby postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe w związku z wydaniem decyzji z dnia 9 września 2009 r. jest bezpodstawne. Sąd podkreślił, że w dacie orzekania przez Sąd oceniający legalność decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie oparte jest w całości na innej decyzji (rozstrzygnięciu administracyjnym) Sąd nie może pominąć również faktu, iż decyzja z 9 września 2009 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Sąd wywiódł, że wadliwa jest zatem także decyzja zaskarżona, gdyż opierała się w całości o wadliwą podstawę ‒ decyzję innego organu administracji, której wadliwość została stwierdzona prawomocnym wyrokiem. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji zaskarżonej, gdyż organ wydając decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Nadto Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., przeprowadził dowód, w oparciu o który ustalił, że własność lokalu nr ... w budynku położonym przy ul. W. ... na działce nr ... nabyła M. K., która powinna być stroną tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, zachodziła zatem podstawa uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdyż pozbawienie M. K. udziału w postępowaniu administracyjnym jest podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, z uwagi na to, że sprawa której legalność badał Sąd w sprawie SA/Kr 1002/12 jest przedmiotowo i podmiotowo analogiczna do sprawy ocenianej w niniejszym postępowaniu, także ta wadliwość uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż M. K. nie była stroną postępowaniu przed organami administracji także w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania spółka M. S.A. z siedzibą w B.-B. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 133 p.p.s.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu naruszył w sposób rażący zasadę aktualności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i przyjął, że organ ten wydając w dniu 14 lipca 2010 r. skarżoną decyzję naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, gdyż oparł się na ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 maja 2009 r., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wyroku WSA w Krakowie zapadłego ponad 3 lata po wydaniu skarżonej decyzji, tj. w dniu 17 grudnia 2012 r. (w sprawia II SA/Kr 1002/12), co organ winien był przewidzieć i uwzględnić przy wydawaniu decyzji, jednocześnie Sąd naruszył zasadę wyrażoną w art. 133 p.p.s.a. polegającą na tym, że również Sąd wydaje wyrok wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania skarżonego aktu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 16 k.p.a., przejawiające się tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu uznał, że organ ten wydając skarżoną decyzję błędnie oparł się na ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 maja 2009 r., Sąd pominął znajdującą się w aktach sprawy (oraz uwzględnioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji) ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji objętej postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego z dnia 15 kwietnia 2010 r., tym samym uzasadnienie skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organ wydając skarżoną decyzję powinien był pominąć dwie ostateczne decyzje administracyjne, przy czym co do jednej z nich ‒ przewidzieć i antycypować możliwość jej potencjalnego uchylenia w ramach postępowania sądowoadministracyjnego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu uznał, iż zachodzi podstawa uchylenia decyzji w oparciu o powyższy przepis p.p.s.a. z tego względu, że właścicielowi odrębnego lokalu mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. ... w K. przysługuje indywidualny interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu przed organem w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego inwestycji położonej na nieruchomości położonej przy ul. C. ... w K. (będącej w stosunku do nieruchomości przy ul. W. ... nieruchomością sąsiednią, co jednak Sąd pominął w uzasadnieniu skarżonego wyroku), w sytuacji, gdy podmiot ten nigdy nie wnosił o uznanie go za stronę postępowania przed organem ani nie wykazywał indywidualnego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że krąg stron w postępowaniu toczącym się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest analogiczny jak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a tym samym wyznacza go art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a.,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. pozostające w związku z naruszeniem opisanym w pkt 4, polegające na tym, że Sąd nie uzasadnił, w jakim zakresie upatruje indywidualnego interesu prawnego Pani M. K. (jak wynika pośrednio z uzasadnienia wyroku ‒ właścicielki odrębnej własności lokalu usytuowanego w budynku położonym na nieruchomości sąsiedniej),

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. pozostające w związku z naruszeniem opisanym w pkt 3, polegające na tym, że Sąd nie uzasadnił, w jakim zakresie upatruje indywidualnego interesu prawnego Pani M. K. (jak wynika pośrednio z uzasadnienia wyroku ‒ właścicielki odrębnej własności lokalu usytuowanego w budynku położonym na nieruchomości sąsiedniej),

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA wydanego w sprawie II SA/Kr 1002/12, którym uchylono ostateczne pozwolenie na budowę w zakresie, w jakim odnosi się do kręgu stron postępowania w sprawie tego pozwolenia, ma moc wiążącą Sąd w przedmiotowej sprawie toczącej się przed innym organem oraz w innej sprawie, podczas gdy, w ocenie skarżącego, wiążący skutek powyższego orzeczenia może odnosić się wyłącznie do rozstrzygnięcia o uchyleniu skarżonego aktu, a sprawa analizowana nie może być uznana za analogiczną ani przedmiotowo, ani podmiotowo; pozostaje to w związku z zarzutami określonymi w pkt 1 i 2 powyżej, gdyż z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika pośrednio, że również organ powinien był wziąć pod uwagę uzasadnienie wyroku wydanego 3 lata po wydaniu skarżonej decyzji,

8) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. pozostające w związku z naruszeniem określonym w pkt 5, polegające na tym, że Sąd oparł rozstrzygnięcie o ustalenia faktyczne innej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną wydaną 3 lata przed skarżoną decyzją, a co za tym idzie ‒ trudno ocenić aktualność wskazań Sądu co do tytuł prawnego Pani M. K. do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, co Sąd uznał za najistotniejsze z uchybień proceduralnych organu, determinujące konieczność uchylenia decyzji,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy polegającej na ustaleniu, czy istniały przesłanki umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rezultacie czego Sąd błędnie uznał, że umorzenia przedmiotowego postępowania było niezasadne, podczas gdy przesłanki umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zachodziły zarówno w dacie wydania skarżonej decyzji (gdyż organ jednoznacznie stwierdził, że nie miało miejsca istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego w istniejącej i ostatecznej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 września 2009 r.), jak i w dacie orzekania przez Sąd (skoro bowiem pozwolenie to zostało w rezultacie wyeliminowane z obrotu prawnego, tym samym brak jest podstaw, prawnych dla prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego procedury opartej o art. 51 i 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a wręcz dalsze prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne),

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostającego w związku z zarzutem określonym w pkt 7, poprzez brak wskazań dla organu I instancji, co do dalszego sposobu prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, w sytuacji, w której nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzająca taki projekt,

powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie Sąd wydał wadliwe orzeczenie, w wyniku którego wyeliminował z obrotu prawnego prawidłowe rozstrzygnięcie organu, oraz w rezultacie ‒ nakazał temu organowi ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego, pomimo że w aktualnie obowiązującym stanie faktycznym i prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla dalszego prowadzenia postępowania,

II) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji), polegające na uznaniu (w sposób pośredni, tj. jako rezultat wydanego w sprawie wyroku), że: (i) w stanie faktycznym i prawnym z daty wydania skarżonej decyzji, możliwe i dopuszczalne było prowadzenie postępowania nadzorczego przed organami nadzoru budowlanego, pomimo istnienia wówczas w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji, (ii) w stanie faktycznym i prawnym z daty orzekania przez Sąd istnieją podstawy materialnoprawne dla prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, w sytuacji, w której nie istnieje już w obrocie prawnym żadna decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzająca taki projekt,

2) art. 6 w zw. z art. 20 ust. 1 i 21 ustawy o własności lokali w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 51 i 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż właściciel odrębnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku stanowiącym nieruchomość wspólną, usytuowaną w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzonego w oparciu o powołane wyżej przepisy, przez sam fakt związanego z tym lokalem udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej legitymuje się w takiej sprawie indywidualnym interesem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyroku NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10 (wydanym w odniesieniu do innego fragmentu rozpoznawanej sprawy) przypomniano o wykładni przepisów Prawa budowlanego, przyjmując, że w sytuacji, gdy w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta zostaje uchylona przez sąd administracyjny, który wcześniej wstrzymał jej wykonanie, a inwestor mimo tego dalej prowadzi roboty budowlane, zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zasadą jest bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje przy tym organ nadzoru budowlanego.

Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1908/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 165/14 Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko, mimo że dostrzegł, iż w sprawie została wydana decyzja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej o umorzeniu postępowania w odniesieniu do już wykonanych robót budowlanych i pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych (decyzja z 15 maja 2009 r.). Oznacza to, że uznał, iż nawet w takim przypadku decyzję powinien wydać organ nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym na art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, co należy rozumieć jako wskazanie na potrzebę podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do poddania powtórnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2009 r. kontroli, np. w trybie art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego.

Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić, co więcej, taka wykładnia art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest niczym nowym w praktyce organów administracji, a poglądy orzecznicze sądów administracyjnych wyrażane były w tej kwestii od dawna.

W wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, uchylającym powtórnie wydane pozwolenie na budowę (oraz umorzenie postępowania budowlanego w części już zrealizowanej), WSA w Krakowie nie dokonał wprawdzie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w podanych wyżej kategoriach, ponieważ uchylił ją z przyczyn formalnych, a mianowicie z powodu pominięcia przez organ stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się w zaskarżonym obecnie wyroku na to, że organy nadzoru budowlanego wyciągnęły błędne wnioski ze stanu faktycznego sprawy przyjął, iż wprawdzie decyzja ta była już w obrocie prawnym, ale również organ administracji miał pełną świadomość, że została ona zaskarżona, powinien zatem ze szczególną ostrożnością rozważyć, czy daje ona podstawy do dokonania ustaleń, na podstawie których wyda własne orzeczenia.

Tę właśnie wypowiedź Sądu I instancji, w zarzutach skargi kasacyjnej, podważono podnosząc naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy nieistniejących w dniu wydania skarżonego aktu, gdyż w istocie powtórne pozwolenie na budowę wyeliminowane zostało wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1002/12 w trzy lata po wydaniu ww. decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym, aczkolwiek dostrzega okoliczność, iż w zaskarżonym wyroku powołano się na wyeliminowanie decyzji wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej w obecnej sprawie decyzji z dnia 14 lipca 2010 r. umarzającej postępowanie przed organem I instancji, to jednak nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, iż doszło w ten sposób do naruszenia art. 133 p.p.s.a. (zarzuty: pierwszy, drugi i ósmy).

Uwzględniając to co powiedziano wyżej należało bowiem przyznać rację Sądowi I instancji, iż organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie umorzyły postępowanie w sprawie zbadania zgodności inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy (gdyż tak sformułowany był wniosek o wszczęcie postępowania, o czym będzie mowa dalej).

Nie wchodząc nawet w treść powołanych wyżej orzeczeń, a zakładając, że w dacie rozstrzygania przez organy, istniała w obrocie i nie była wadliwa prawnie decyzja Wojewody, którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zatwierdzono w całości projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę w zakresie dokończenia inwestycji (wykonania instalacji wewnętrznej i robót wykończeniowych), to i tak nie upoważniałaby organów nadzoru budowlanego do odstąpienia od czynności i uznania, że sprawa prawidłowości robót budowlanych wykonywanych w oparciu o pierwsze pozwolenie na budowę została załatwiona ww. decyzją Wojewody. Organy nadzoru budowlanego mogłyby co najwyżej przyjąć, że organ architektoniczno-budowlany dzieli inwestycję na dwie części, już wykonaną i w tej części umarza postępowanie budowlane oraz w pozostałej, jeszcze niezrealizowanej udziela dalszego pozwolenia.

Organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do zajęcia stanowiska w sprawie legalności wykonanych już robót, gdyż kompetencje te należą i należały do organów nadzoru budowlanego. Z tych powodów za prawidłową należało uznać końcową ocenę Sądu I instancji, iż organy nadzoru budowlanego wyprowadziły błędne wnioski z opisanego stanu faktycznego i nie zrealizowały dyspozycji art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., gdyż niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, odstępując od wykonania zadań nałożonych na nie przez przepisy. Wprawdzie Sąd I Instancji, dochodząc do prawidłowych konkluzji, powołał się na przywołane wyżej wyroki wydane po zakończeniu kontrolowanego postępowania, niemniej jednak trafnie dostrzegł konieczność dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, a nie umarzenia postępowania. Uznać zatem należy, że wyrok w tej części odpowiada prawu.

Usprawiedliwione podstawy mają natomiast zarzuty trzeci, czwarty, piąty, szósty i siódmy odnoszące się do przyjęcia przez Sąd I Instancji, że właścicielowi odrębnego lokalu mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości sąsiedniej przysługuje indywidualny interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu przed organem w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, opublikowany w OSP zeszyt 2 z 2011 r., poz. 23). Z powyższego wynika, że o ile Sąd I instancji uznał, że M. K. powinna była brać udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną przed nim decyzję, to uwzględnienie skargi z tego powodu powinien uzależnić od stanowiska tej osoby w tym zakresie. Ponadto rację ma skarżący kasacyjnie, że ustaleń co do udziału tej osoby w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można automatycznie przenosić na rozpoznawaną sprawę. Sytuacja prawna skarżącej oraz M. K. może być różna z uwagi na różne umiejscowienie nieruchomości, których są właścicielkami, wobec wykonywanych robót budowlanych. Zauważyć też należy, że jak wynika z okoliczności sprawy, skarżąca domagała się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań z uwagi na to, że w jej ocenie, wykonywane roboty budowlane zagrażają stabilności jej budynku, co dla interesów M. K. może być obojętne.

Z faktu jednak, że podstawy wymienionych zarzutów są usprawiedliwione nie wynika jeszcze potrzeba uchylenia zaskarżonego wyroku, który co do rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Natomiast organy administracji ponownie rozpoznające sprawę wezmą pod rozwagę powyższe rozważana Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie okazał się natomiast uzasadniony zarzut dziewiąty, a to iż zachodziły przesłanki umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zarówno w dacie wydania skarżonej decyzji (gdyż organ jednoznacznie stwierdził, że nie miało miejsca istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego w istniejącej i ostatecznej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 września 2009 r.), jak i w dacie orzekania przez Sąd (skoro bowiem pozwolenie to zostało w rezultacie wyeliminowane z obrotu prawnego, tym samym brak jest podstaw prawnych dla prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego procedury opartej o art. 51 i 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a wręcz dalsze prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego wadliwie określiły przedmiot prowadzonej sprawy (a następnie przyjęły to na kolejnych etapach postępowania), a mianowicie, że wniosek M. G. dotyczy wyłącznie zbadania zgodności wykonywanych prac budowlanych na terenie posesji przy ul. C. ... z decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r., znak ...

Z treści tego wniosku wynika jednak, że M. G. domagał się zbadania zgodności wykonywanych prac (...) z warunkami zabudowy i warunkami technicznymi podając jednocześnie, że prace prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r., znak ...

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie sformułowanie wniosku nie może zostać zawężone do oceny warunków określonych w pierwotnym pozwoleniu na budowę, ponieważ wyraźnie odnosiło się do kwestii szerszych i postawionych w sposób bardziej ogólny, a wymienienie danych pozwolenia identyfikowało jedynie sprawę budowlaną. Uchylenie zatem tego i następnego pozwolenia na budowę nie mogło stanowić dla organów nadzoru budowlanego podstaw do zamknięcia sprawy i umorzenia postępowania, a zarzut kasacyjny nie jest wobec powyższego zasadny.

Nie można też zaakceptować zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji), w sytuacji, w której w stanie faktycznym i prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji, możliwe i dopuszczalne było prowadzenie postępowania nadzorczego przed organami nadzoru budowlanego, pomimo istnienia wówczas w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Rzeczywiście jednym z powodów dla których podjęto decyzję o umorzeniu postępowania było to, iż organ odwoławczy uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego kończy proces budowlany a udzielenie pozwolenia na użytkowanie przesądza, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę.

Jednakże organ II instancji oceniając stan faktyczny w sprawie umorzenia postępowania i uznając, że na obecnym etapie postępowania nie widzi podstaw do wzruszenia pozwolenia na użytkowanie powinien, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co najmniej dostrzec to, że decyzja ta (z dnia 28 kwietnia 2010 r.) wydana na podstawie powtórnie wydanego pozwolenia na budowę z dnia 15 maja 2009 r., umarzała postępowanie budowlane w części już wykonanej, a jej przedmiotem było pozwolenie na budowę w zakresie dokończenia inwestycji (wykonania instalacji wewnętrznej i robót wykończeniowych).

Jeśli zatem to częściowe pozwolenie było podstawą kontroli i udzielenia pozwolenia na użytkowanie, to organ umarzający postępowanie z wniosku M. G. miał podstawy, wbrew temu co przyjął w decyzji, aby ocenić czy nie zachodzą podstawy do wzruszenia udzielonego pozwolenia na użytkowanie, gdyż istniała w nim wyraźna sprzeczność co do zakresu pozwolenia na użytkowanie z tą częścią pozwolenia na budowę, co do którego postępowanie umorzono. Inaczej mówiąc organ nadzoru budowlanego przed podjęciem decyzji o umorzeniu, zamiast bezkrytycznie akceptować pozwolenie na użytkowanie powinien rozważyć, czy sprzeczność w nim występująca nie powinna stanowić podstawy do podjęcia inicjatywy w zakresie wdrożenia nadzwyczajnego trybu nadzorczego.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej, organ administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wykładnię prawa przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz, w przypadku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji w sprawach rozpoznawanych równolegle przez Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 1571/14, II OSK 1580/14 i II OSK 1908/14 rozważy zasadność połączenia spraw na podstawie art. 62 k.p.a. w odniesieniu do tego samego procesu budowlanego.

Wobec powyższego, uznać należało, że aczkolwiek niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy, to wyrok co do zasady odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

1