Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1076/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] R. Ś. z dnia 22 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ś. oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 października 2016 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały R. Ś. z dnia 22 września 2016 r. Nr [...] w sprawie: uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ś. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, iż przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej jako "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako "u.s.g."). Uchwała R. Ś. została doręczona Wojewodzie w dniu 30 września 2016 r.

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej: "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Obowiązkowe elementy tak uchwalonego regulaminu wskazane zostały w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Brzmienie ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, iż powyższy katalog ma charakter zamknięty. Konstrukcja taka pociąga za sobą istotne konsekwencje. Oznacza to, że uchwalony przez radę gminy regulamin winien w sposób wyczerpujący uregulować wszystkie zagadnienia, które zostały enumeratywnie wymienione w przepisie. Oznacza to również, iż nie jest dopuszczalne uregulowanie zagadnień, których ustawodawca nie umieścił w ww. katalogu. Zarówno niewyczerpanie zakresu przedmiotowego w drodze uchwały jak i jego rozszerzenie skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda podniósł, że R. Ś. w § 10 ocenianej uchwały zobowiązała właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres 2 lat dowodów zapłaty za wykonanie usługi usunięcia ścieków. Uchwalając powyższy przepis Rada przekroczyła zakres kompetencji wynikający z u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie daje natomiast kompetencji do nakładania na obywateli jakichkolwiek innych obowiązków, w szczególności przechowywania dowodów zapłaty za wykonane usługi. Należy zatem stwierdzić, iż powyższy zapis pozbawiony jest podstawy prawnej.

W § 22 pkt 2 uchwały R. Ś. ustanowiła zakaz wprowadzania psów na tereny placów zabaw i piaskownic, natomiast w § 22 pkt 3 uchwały zabroniła wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych, jeżeli zakaz taki wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości (placówki czy obiektu). Zakaz ten nie dotyczy psów przewodników osób niepełnosprawnych.

Powyższa regulacja w ocenie organu nadzoru nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 490/13). Ponadto za niedopuszczalne należy uznać przyznanie przez radę gminy kompetencji do stanowienia zakazów o charakterze administracyjno-prawnym podmiotom znajdującym się poza strukturą administracji, takim jak właściciele nieruchomości. Uchwalenie przez Radę Gminy powyższych przepisów stanowi zatem przekroczenie upoważnienia udzielonego w u.c.p.g.

Dalej wskazano, że R. Ś. w § 29 uchwały nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji w kwietniu każdego roku. Z kolei w § 30 uchwały Rada postanowiła, że obowiązkową deratyzacją objęty jest obszar całej gminy. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja jest nieprawidłowa. Nie znajduje podstawy prawnej wskazanie właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia zasad dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Natomiast katalog podmiotów zobligowanych do zwalczania gryzoni na terenie nieruchomości określony został przez ustawodawcę w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2013 r. poz. 947 ze zm.). Zawężenie tego katalogu dokonane w akcie prawa miejscowego należy uznać za niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Ponadto w świetle art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązku przeprowadzania deratyzacji na wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, lecz wskazać należy konkretne obszary, na których deratyzacja jest obowiązkowa. Taką wykładnię ww. przepisu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 916/13) stwierdził, że "zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g."

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody R. Ś. wniosła skargę, domagając się uchylenia go w całości i zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W pierwszej kolejności wskazano, że Wojewoda zakwestionował tylko 4 paragrafy uchwały, ale stwierdził nieważność uchwały w całości. Takie działanie w ocenie Skarżącej rażąco narusza prawo.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z treści cytowanego przepisu wynika bezspornie, że organ nadzoru orzeka o nieważności w całości wtedy, gdy akt normatywny w całości jest sprzeczny z prawem, a w przypadku, gdy tylko niektóre przepisy są sprzeczne z prawem organ ogranicza się do stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Skoro wojewoda zakwestionował tylko 4 spośród 33 paragrafów to jest oczywiste, że winien stwierdzić nieważność tylko tych czterech przepisów. Należy podkreślić, że Rada uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w sposób wyczerpujący uregulowała wszystkie zagadnienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W skardze wskazano, że stwierdzając nieważność uchwały w całości (na dodatek nie w sentencji, ale w uzasadnieniu) Wojewoda naruszył także art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu uzasadnienia stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Dalej Rada Gminy wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z cytowanego zapisu wyraźnie wynika, że rada gminy posiada kompetencje do nakładania obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Z cytowanego przepisu ustawy bezspornie wynika, że na jego podstawie rada gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, pod warunkiem, że obowiązki te zmierzają do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem dokonując oceny treści kwestionowanego przez organ skarżony przepisu uchwały należy zbadać czy wprowadzony przepis służy temu celowi, to jest czy chroni przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie Skarżącej piaskownice oraz place zabaw służyć mają zabawie, wynika to zarówno ze słownikowych definicji tych pojęć, jak też praktyki. Z placów zabaw korzystają przede wszystkim dzieci, w tym te najmłodsze, poznające świat najczęściej za pomocą zmysłu smaku, próbujące dosłownie wszystkiego. Rada, jako organ stanowiący samorządu lokalnego, doskonale zna zagrożenia występujące w tym zakresie. W szczególności psy są nosicielami wielu groźnych chorób, którymi można się zarazić poprzez kontakt z ich odchodami.

W związku z powyższym, zdaniem Rady Gminy nie ma innej metody na ochronę dzieci przed zagrożeniem zakażeniami jak tylko przez zakaz wprowadzania psów do piaskownic i placów zabaw. Można oczywiście nakazać, aby właściciel usunął odchody stałe, jednak nakazanie takiego obowiązku jest nieskuteczne, gdyż po pierwsze w naszym kraju, mimo stosownych nakazów, właściciele psów rzadko po nich sprzątają, a po drugie, jeżeli pies wydali odchody na piasek to i tak po usunięciu tych odchodów w piasku pozostają groźne bakterie i wirusy. Rada gminy stoi na stanowisku, że w pierwszej kolejności winna chronić prawo dzieci do zdrowia.

Drugim powodem, dla którego Rada wprowadziła kwestionowane przez skarżony organ zapisy § 22 pkt 2 jest ochrona dzieci przed agresją psów, uznając nadrzędność zasady bezpieczeństwa dzieci przebywających w piaskownicach i na placach zabaw. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Rada była uprawniona do wprowadzenia omawianych zakazów w celu ochrony dzieci przed wyżej wskazanymi zagrożeniami.

Wojewoda zakwestionował zapis § 29 uchwały twierdząc, że Rada bezpodstawnie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji, mimo, że taki katalog podmiotów obowiązanych do zwalczania gryzoni na terenie nieruchomości został ustalony przez ustawodawcę w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2013.947), a rada ten katalog zawężyła.

Zgodzić się wypada z organem nadzoru, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnił radę tylko do: wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zdaniem skarżącej Rada tę delegację wypełniła, gdyż w § 29 uchwały ustaliła termin deratyzacji na kwiecień każdego roku, natomiast użycie określenia "na właścicieli" miało charakter informacyjny. Nadto zakres pojęciowy wyrazu "właściciel,, użyty w regulaminie czystości i porządku jest zdaniem organu skarżącego taki sam jak katalog osób obowiązanych na mocy art. 22 ust. 1 ustawy 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz.947) do przeprowadzania deratyzacji. Przepis ten stanowi, iż właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki.

Natomiast pojęcie "właściciel" użyte w regulaminie, którego definicję ustalił ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy - obejmuje oprócz właścicieli także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Należy zauważyć, że jeżeli organ nadzoru nie podzielał stanowiska skarżącej i uważał, że rada nie może w kontekście ustalania terminu deratyzacji posłużyć się określeniem podmiotów obowiązanych do zwalczania gryzoni, to nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności całego paragrafu, gdyż wystarczyło stwierdzenie nieważności w części dotyczącej zapisu "na właścicieli nieruchomości".

Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Wojewody, że przepis § 30 uchwały, który stanowi, że obowiązkową deratyzacją objęty jest obszar całej gminy narusza prawo. Skoro ustawodawca wymaga wyznaczenia obszarów i terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, to nie ma żadnych przeciwwskazań, aby Rada biorąc pod uwagę, że gmina jest małą gminą, ustaliła, że przeprowadzona zostanie deratyzacja jednorazowo na całym obszarze gminy. Zdaniem Rady jednoczesne wyłożenie trutek na obszarze całej gminy przyniesie zdecydowanie lepsze rezultaty w zakresie tępienia gryzoni.

Skarżąca nie kwestionuje natomiast zastrzeżeń organu skarżonego dotyczących § 10 uchwały, który stanowi, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przechowywania przez okres 2 lat dowodów zapłaty za wykonanie usługi usunięcia ścieków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżony akt został podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Regulacja ta przyznaje właściwemu organowi – w tym przypadku Wojewodzie, kompetencję do sprawowania nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy, zawężając go zarazem wyłącznie do kwestii oceny ich legalności (art. 85 u.s.g.). Jednocześnie podkreślić trzeba, że z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika, iż jednostkom samorządu terytorialnego przyznano samodzielność, której gwarantem ma być ochrona sądów. Samodzielność ta, co oczywiste, nie ma charakteru nieskrępowanego lecz podlega nadzorowi właściwych organów z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Kryterium to odwołuje się do prawa powszechnie obowiązującego, którego źródła wymienione są w art. 87 Konstytucji RP.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ sprawujący nadzór winien mieć na względzie z jednej strony gwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś wspomniane wyżej, również wymienione w normie konstytucyjnej, kryterium legalności, jako zasadniczy punkt odniesienia do oceny podejmowanych przez organ samorządu terytorialnego działań.

Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa materialnego uznano m.in. powtarzanie w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., II SA/Ol 974/08, LEX nr 478533) czy brak pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, poprzez pominięcie niektórych obligatoryjnych elementów aktu (wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07, LEX nr 419013).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść . Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13, LEX nr 1436229).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Wojewoda słusznie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Poza wskazanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisami uchwały sprzecznymi z prawem (§ 10, § 22 pkt 2 i 3, § 29) Sąd zauważył też inne naruszenia.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz, co do zasady, powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1731/13).

Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (w tym prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, mycia i naprawy pojazdów samochodowych); rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego; innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy zwrócić uwagę, że art. 4 ustawy formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji Rady Gminy. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.p.c.g., przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Trafnie zatem zauważył Wojewoda, iż R. Ś. przekroczyła w części skarżonej uchwały delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zgodnie z nim Gmina była uprawniona wyłącznie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie daje natomiast kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku przechowywania dowodów zapłaty za wykonane usługi. Sąd ocenił treść § 10 zaskarżonego regulaminu, jako powtórzenie materii ustawowej. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.c.g. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.07.2015r., o sygn. akt IV SA/Po [...]).

W § 22 pkt 2 uchwały R. Ś. ustanowiła zakaz wprowadzania psów na tereny placów zabaw i piaskownic, natomiast w § 22 pkt 3 uchwały zabroniła wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych, jeżeli zakaz taki wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości (placówki czy obiektu). Zakaz ten nie dotyczy psów przewodników osób niepełnosprawnych. Podzielić należy pogląd Wojewody co do wadliwości zapisu zakazującego wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jako nieznajdującego swojej podstawy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem Sądu kwestie związane z warunkami korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale, podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tym przepisie ustrojowym bowiem ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy gminy do ustanowienia zasad i trybu korzystania z takich obiektów i urządzeń. Nie można natomiast umocowania do stanowienia regulacji w tym zakresie wyprowadzać z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tym bardziej, jeżeli następują w formie zakazów. Gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (por. wyrok NSA z 09.09.2014 r., sygn. akt II OSK 654/14, LEX NZS 2014/6/2).

Nie mieści się również w zakresie upoważnienia ustawowego zapis zawarty w § 29 uchwały, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w kwietniu każdego roku. Taki zapis jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Według art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3026/14, LEX nr 2143534). Ponadto należy wskazać, że katalog podmiotów zobligowanych do zwalczania gryzoni na terenie nieruchomości określony został przez ustawodawcę w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2016 r. poz. 1866).

Jako niezasadny Sąd ocenił natomiast zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 30 zaskarżonego regulaminu. Zdaniem Wojewody z analizy art. 4 u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. W ocenie Sądu ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Organ nadzoru nie może zaś w tym zakresie czynić jakichkolwiek zarzutów, gdyż wykracza to poza zakres kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby gmina w ogóle nie określiła obszaru deratyzacji, zrobiła to w sposób nieprecyzyjny, bądź też nie wskazała terminów jej przeprowadzenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zauważył ponadto inne naruszenia prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zatem zapis zawarty w § 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych zawartych w treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada przekroczyła także swoje kompetencje wprowadzając w § 3 zdanie drugie obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń również dla właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż ciągów pieszo jezdnych na szerokości 1,5 m ciągu przylegającego do danej nieruchomości. Co prawda nie ma definicji legalnej pojęcia ciąg pieszo-jezdny, ale w praktyce określi się pod tym pojęciem obszar przeznaczony zarówno dla ruchu pieszych, jak i pojazdów. Z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika wprost, że obowiązek uprzątnięcia chodników ciąży tylko na właścicielu nieruchomości, która znajduje się bezpośrednio przy chodniku, o ile chodnik nie stanowi miejsca w którym dozwolone jest parkowanie pojazdów. Zatem rozszerzenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż ciągów pieszo jezdnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy, pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej należy do obowiązków zarządcy drogi, zaś ust. 5 przewidziano, że na terenach nie wymienionych w poprzednich ustępach uprzątnięcie i pozbycie się powyższych zanieczyszczeń z chodników należy do gminy.

Brak jest także upoważnienia dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem, liśćmi czy innymi zanieczyszczeniami zgromadzonymi w wyniku sprzątania chodników. Wobec tego nakazanie w § 5 uchwały gromadzenia usuniętych zanieczyszczeń w pojemnikach na odpady, wykracza poza katalog spraw przekazanych w art. 4 ust. 2 ustawy do uregulowania w formie uchwały. Rada nie ma kompetencji do nakładania na właścicieli nieruchomości żadnych innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek gromadzenia śniegu i lodu jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej.

Ustanowienie w § 28 ust 3 uchwały nakazu zabezpieczenia padłych zwierząt gospodarskich, a także kwestia transportu i unieszkodliwienia zwierząt padłych określona w § 28 ust 4 uchwały również przekracza delegację ustawową.

Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, a nie sposób postepowania w przypadku padłych zwierząt. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm.), ustawy 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L Nr 300, poz. 1 z późn. zm.). Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że regulacja w zakresie, o którym mowa w § 7 pkt 2, § 23 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2 uchwały nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 784/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucanego skargą naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym błędu w interpretacji wskazanego unormowania jak i jego zastosowania. Również w przedmiotowej sprawie, nie miało miejsca zarzucane naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O nieważności przedmiotowej uchwały przede wszystkim przesądziła ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowodowałoby, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1746/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.