Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1227/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. O. oraz R. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2022 roku, znak: SKO/PW/4171/67/2022 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2022 roku, znak: SKO/PW/4171/67/2022 uchylająca w całości decyzję z dnia 31 marca 2022 roku znak: RGGiOŚ.6331.2.54.2020.TB Wójta Gminy S., którą odmówiono nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom mającym wynikać z naruszenia stosunków wodnych przez P. M. i R. O. zam. B. , ze szkodą dla nieruchomości położonej w B. , składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], stanowiącej własność Pani R. B..

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Wójt Gminy S. na wniosek pani R. B. z dnia 7 lutego 2020 roku wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych przez panią M. O. i R. O. ze szkodą dla nieruchomości położonej w B. składającej się z działek nr [...] i [...] w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2268 ze zm.) – dalej jako "PrWod".

W toku postępowania przed organem I instancji został przeprowadzony m.in. dowód z opinii biegłego dr. inż. M. K., który wykonał "Ekspertyzę hydrologiczną". Podstawowym wnioskiem zawartym w opinii jest ten, że minął już 5 letni okres na zgłoszenie szkody, stosownie do art. 234 PrWod, albowiem droga wykonana została w 2012 roku. Niezależnie jednak wskazano, że wykonanie utwardzenia drogi nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Powodem natomiast zalewania nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi. Jednocześnie biegły wskazał, że droga została wykonana w 2012 roku, a krawężniki zostały wykonane w grudniu 2019 roku ,celem zapobieżenia wlewania się wody na działkę nr [...].

Decyzją z dnia 31 marca 2022 roku znak: RGGiOŚ.6331.2.54.2020.TB Wójt Gminy S. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom mającym wynikać z naruszenia stosunków wodnych przez państwo M. i R. O. zam. B. , ze szkodą dla nieruchomości położonej w B. składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], stanowiącej własność pani R. B..

W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania Wójt wystąpił do Starosty Wadowickiego o udzielenie informacji, czy projekt budowlany dotyczący budowy budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości B., zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, obejmował podniesienie terenu działki (wraz z drogą dojazdową) i sposób jego odwodnienia. W odpowiedzi, pismem nr NBZ.670.3.44.2020 z dnia 02.04.2020 r., Starosta poinformował, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją tego organu z dnia 15.10.2010 r. nr 993/2010 udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz utwardzenia gruntu na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości B., nie obejmował podniesienia terenu działki. W projekcie budowlanym wskazano "Wody opadowe z budynków odprowadzone za pomocą rur spustowych na teren nieutwardzony działki Inwestor bez naruszenia interesów osób trzecich". W dniu 30.06.2010 r. Starosta Wadowicki przyjął, jednak zgłoszenie utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] w miejscowości B.. W załączniku określającym sposób wykonania robót budowlanych wskazano "Wody opadowe odprowadzone na teren nieutwardzony działki Inwestora bez naruszania interesów osób trzecich".

W dniu 16.06.2020 r. organ przeprowadził oględziny miejsca sporu. Z tej czynności spisano protokół, w którym zanotowano ustalenia. Stwierdzono, iż na wysokości działki pani B. zlokalizowana jest droga dojazdowa do posesji państwa O. . Oświadczyli oni, że droga ta istnieje 10 lat, natomiast krawężniki w części drogi były zamontowane w 2019 r. wraz z uzupełnieniem kamienia. Pracownik urzędu gminy przeczytał obecnym treść pisma otrzymanego ze Starostwa Powiatowego z dnia 02.04.2020 r. (data wpływu 10.04.2020 r.), w którym Starostwo Powiatowe w Wadowicach, Wydział Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego poinformowało, że droga ma być odwodniona na działkę Inwestora. Po zapoznaniu Stron ze wspomnianym wyżej pismem Starosty, Państwo M. i R. O. zobowiązali się do złożenia oświadczenia co do utwardzenia drogi oraz dostarczenia nagrania zrobionego podczas opadów deszczu. Podczas oględzin stwierdzono również, że w budynku mieszkalno - gospodarczym będącym własnością Pani R. B. w dachu jest otwarta rynna, z której leje się woda na jej grunt. Pani R. B. oświadczyła, że nie była świadoma tego, że odprowadzenie wód z dachu na jej posesji jest nieprawidłowe. Stwierdzono również, że wspomniany budynek mieszkalno - gospodarczy od strony posesji Państwa M. i R. O., nie posiada rynien, woda rozlewa się na teren skarżącej. Do protokołu dołączono wykonane na miejscu fotografie.

Zgodnie z deklaracją złożoną podczas oględzin, Państwo M. i R. O. złożyli do akt sprawy oświadczenie o następującej treści:

"Oświadczam, iż teren utwardzony - droga dojazdowa do naszej posesji nie została podniesiona. Utwardzając teren zostało zebrane ok. 40 cm warstwy ziemi, gdzie w to miejsce został nasypany kamień o ok. 30 centymetrowej warstwie grubości. Ukształtowanie terenu nie zostało w żaden sposób zmienione czy podniesione, co można stwierdzić podczas wizji lokalnej, gdzie widać formę terenu. Jednocześnie oświadczamy, że sąsiadka R. B. miała na swojej posesji najpierw ogrodzenie, potem murek oporowy wyższy od naszego dojazdu o ok. [...] cm, który chronił ją od nadmiaru wód opadowych, gdyż teren naturalnie jest pochylony w stronę jej działki. Murek został w ubiegłym roku zburzony, podkopując również nam drogę z niewiadomych przyczyn".

Wójt Gminy S. przeprowadził następnie dowód z oględzin z udziałem biegłego specjalisty ds. hydrologii i gospodarki wodnej dr inż. M. K., któremu zlecono wykonanie ekspertyzy hydrologicznej w sprawie stwierdzenia potencjalnej zmiany stanu wody na gruncie oraz w razie zaistnienia takiej konieczności wykazanie niezbędnych działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom.

Biegły stwierdził w opinii, że wody roztopowe i opadowe z części działki o nr ew. [...] w B. przy ul. [...] zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu odpływają w kierunku działek o nr ew. [...] [...]. Wykonane utwardzenie drogi dojazdowej na działce o nr ew. [...] spowodowało co najwyżej kilkucentymetrowe jej podniesienie w stosunku do terenów sąsiednich i nie spowodowało zmiany nachylenia terenu, a tym samym zmiany pierwotnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Z uwagi na fakt, że na analizowanym obszarze zalegają grunty o słabej przepuszczalności, należy stwierdzić, że wykonanie ulepszenia drogi poprzez zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu i zastąpienie jej narzutem kamiennym, nie spowodowało zmniejszenia przepuszczalności gruntu, a tym samym nie spowodowało zwiększenia ilości odpływającej wody z drogi. Do czasu zamontowania fragmentu muru na granicy działek o nr ew. [...] i [...], wody spływające w kierunku działek o nr ew. [...] [...], napotykały barierę (murek wystający ok 20 cm ponad teren), która spowodowała, że zamiast spływać w kierunku w/w działek (zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu), spływała ona wzdłuż drogi po działce o nr/ew. [...]. Aktualnie na skutek zdemontowania fragmentu murku, wody znów spływają zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu, tj. w kierunku działek [...] i [...]. Wykonanie w grudniu 2019 r. krawężników wzdłuż drogi od strony północno - zachodniej (od dalszej części działki o nr ew. [...]) nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód opadowych i roztopowych, ponieważ krawężniki znajdują się poniżej powierzchni terenu, z której wody napływają. Wykonanie krawężników od strony południowo - wschodniej (od strony działki o nr ew. [...]) nie spowodowało również zmiany kierunku spływu wód opadowych i roztopowych, natomiast przesunięciu uległa bariera, na której zatrzymywana jest woda. Wcześniej funkcję bariery spełniało ogrodzenie betonowe i ściana budynku położone na działce o nr ew. [...].

Organ I instancji przyjął, że droga dojazdowa do nieruchomości Stron została wykonana około 8 lat przed wszczęciem postępowania. Warunki klimatyczne w tym okresie nie uległy diametralnej zmianie w porównaniu z okresem wcześniejszym. Obserwowane były opady deszczu o różnej intensywności. Właściciele gruntów sąsiednich mogli posiąść wiadomości o szkodliwym wpływie wykonanych prac na ich grunty. W tej sytuacji leży stwierdzić, że ustawowy termin, przewidziany w art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, upłynął przed datą wszczęcia postępowania. Tym samym organ nie może wydać rozstrzygnięcia restytucyjnego, ani też orzec o wykonaniu zabezpieczeń.

Niezależnie od tego, że wykonanie utwardzenia drogi na działce o nr ew. [...] nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych roztopowych jak również nie spowodowało zwiększenia natężenia spływających wód, ze szkodą dla działek o nr ew. [...] i [...]. Wykonanie krawężników wzdłuż drogi na działce o nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...] ma pozytywny wpływ na obiekty na działce o nr ew. [...], ponieważ chroni te obiekty przed wodami naturalnie napływającymi w ich kierunku, przez co chroni je przed nadmiernym zawilgoceniem. Powodem aktualnie obserwowanego zalewania działek o nr ew. [...] i [...] jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi na skutek zdemontowania fragmentu murku, znajdującego się w granicy działek o nr ew. [...], [...] i [...], którego dokonali poszkodowani około 1 rok temu. Murek ten pierwotnie wystawał około 20 cm ponad teren i był barierą dla naturalnie napływającej wody. Dla zapobieżenia dalszym szkodom związanym z zalewaniem działek o nr ew. [...] i [...] ich właściciele powinni odtworzyć zdemontowany fragment murku.

Uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca Prawo wodne Wójt Gminy Spytkowice nie miał podstaw, aby nakazać stronom usunięcie naruszenia stosunków wodnych względnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołanie od tej decyzji złożyła pani R. B.. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że w oparciu o uzasadnienie decyzji nie sposób ustalić, jaki stan faktyczny ustalił organ. W uzasadnieniu organ powołuje się na wzajemne oświadczenia stron, przy czyn nie dokonuje własnych ustaleń, które mają przecież istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Taki stan rzeczy powoduje, że decyzja nie podlega kontroli instancyjnej, gdyż wobec braku jednoznacznych ustaleń faktycznych, nie wiadomo jakie okoliczności zostały przyjęte przez organ za podstawę wydania decyzji.

Podniosła, że od 11 lat jest właścicielką działek gruntowych, sąsiadujących z nieruchomością Państwa O. . Pomimo tego, że droga dojazdowa do nieruchomości Państwa O. istnieje od wielu lat, a Państwo O. korzystają z tej drogi w związku z budową domu, co najmniej od 12 lat, nie dochodziło do zalewania jej działki, przez wody spływające z ich działki. Do zalewania jej działek zaczęło dochodzić dopiero w momencie, gdy Państwo O. zebrali fragment skarpy ziemi przy poszerzaniu drogi, utwardzili ją kamieniem i zmienili jej geometrię w stosunku do geometrii drogi przed utwardzeniem. To są – jak wskazała odwołująca – przyczyny zalewania jej działki.

Nie jest tak, jak wydaje się sugerować organ administracyjny, że przyczyną zalewania mojej działki jest likwidacja muru oporowego, który leżał w granicy działek. Po pierwsze mur oporowy, a bardziej podstawa ogrodzenia, nie istniał od 2010 roku, a powstał dopiero około 2016 roku. Organ nie czyni w tym zakresie ustaleń. Po drugie, mur ten nie leżał nigdy w granicy działek. Nie wiem, na jakiej podstawie organ czyni takie ustalenia. Murek ten był posadowiony na mojej działce około 60 centymetrów od granicy. Państwo O. czyniąc nową nawierzchnie na nieruchomości, która jest wykorzystywana jako dojazd, przekroczyli granice swojej działki i weszli na moją działkę. Co jednak istotne, nawet po zlikwidowaniu murku oporowego w 2018 roku, jeszcze przed wykonaniem nowej nawierzchni i poszerzeniu drogi przez Państwa O. , nie dochodziło do zalewania mojej działki. Wiem, że tak było, ponieważ mieszkam na tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ administracji powinien powołać biegłego geodetę, który w oparciu o badanie mapy wysokościowej, powinien ustalić czy na skutek ułożenia nowej nawierzchni na nieruchomości Państwa O. doszło do zmiany jej wysokości, a przede wszystkim jej geometrii. Biegły z zakresu hydrologii w tym aspekcie nie ma kompetencji. Biegły geodeta winien również wskazać, czy murek oporowy istniał w granicy działki czy też był posadowiony już w całości na mojej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji nie ma ani słowa o tym, że Państwo O. znacznie poszerzyli drogę, a także zebrali fragment skarpy znajdującej się bezpośrednio nad budynkiem gospodarczym położonym na mojej działce. To działanie wpłynęło na zmianę stosunków wodnych.

Zgodnie z art. 234 § 1 pkt. 1 PrWod właściciel gruntu, nie może odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Państwo O. odprowadzają wody na grunt sąsiedni. Organ I instancji wskazuje, że to ja usunęłam murek oporowy i to ja mam go przywrócić, bo to jest powodem zalewania mojej działki. Wydaje się, że doszło tu do pomylenia pojęć. To nie ja mam podejmować działania zmierzające do tego, aby sąsiedzi nie zalewali mojej działki. To ich obowiązkiem jest tak ukształtować odpływ wody z nieruchomości, aby odbywał się w jej granicy. Jeżeli grunt nie jest na tyle chłonny, aby przyjąć całą spływającą wodę, to należy zainstalować urządzenia zbierające deszczówkę lub takie, które ukierunkują jej odpływ. Obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości, a nie na właścicielu nieruchomości zalewanej. Oświadczenie Państwa O. złożone podczas oględzin, też zmierza to przerzucenia winę za zaistniałą sytuację na odwołującą, wskazując, że "sąsiadka R. B. miała na swojej posesji najpierw ogrodzenie, potem murek oporowy wyższy od naszego dojazdu o ok. 20/30 cm, który chronił ją od nadmiaru wód opadowych".

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 roku, znak: SKO/PW/4171/67/2022 uchyliło zaskarżoną decyzje w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji zmiany stanu wody, która wywołała szkodę na gruncie sąsiednim, organ I instancji może podjąć jedno z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07).

Kolegium wskazało, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje on organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Zmianą stanu wody na gruncie w znaczeniu ustawowym jest każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący. Jeżeli więc doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów zaś zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie może być rozważane wydanie nakazu w trybie w art. 29 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) (por. np. uzasadnienie do wyroku: WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Kr 101/12,)

Dalej Kolegium wskazało, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ I instancji zebrał dowody w postaci przeprowadzonych kilkakrotnie w toku postępowania wizji lokalnych z udziałem stron, dokumentacji fotograficznej map, płyt cd, oraz opinię hydrologiczną dr. inż. M. K. z Pracowni Projektowej w P. kilkakrotnie uzupełnianą w toku postępowania.

Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Stwierdzono, że na działce nr [...] w B. , na której jest urządzona utwardzona droga dojazdowa jej właściciele pp. O. wykonali remont polegający na jej wykorytowaniu i wykonaniu warstwy nośnej z kamienia o grubości ok. 30 cm. W czerwcu 2020 r wykonano na drodze krawężniki. Biegły odniósł się także do wykonanych i zdemontowanych przez pp. B. zabezpieczeń na swojej nieruchomości tj. betonowego ogrodzenia w granicy nieruchomości. Zgodnie z przedstawionymi wnioskami opinii wykonane przez pp. O. naprawy i zmiany nie doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości pp. B. . Nadto wskazał jako powód zalewania obecnie działek nr [...] i [...] brak ciągłości w krawężniku drogi na skutek zdemontowania fragmentu murku w granicy działek. Dodatkowym czynnikiem powodującym spadek wody opadowej jest struktura geologiczna gruntu ( gleba gliniasta ) oraz naturalny jej spadek.

W tak ustalonym stanie faktycznym podjęta w dniu 31 marca 2022 r. decyzja organu I instancji stwierdzająca brak zmian stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływujących szkodliwie na sąsiedni grunt i odmowa wydania nakazu współwłaścicielom działki nr [...] i [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania odpowiednich urządzeń została wydana – jak wskazuje Kolegium – przedwcześnie, bez całościowego zgromadzenia dowodów i ich oceny.

W ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu zbadania, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych, czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie, czy pomiędzy dokonaną zmianę a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy organy zobowiązane są działać z zachowaniem wymogów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a."

Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą ogólną art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ustalenia i rozważania organów w powyższym zakresie wymagają co do zasady wiedzy specjalistycznej (fachowej) i nie mogą ograniczać się do prostych stwierdzeń na podstawie oględzin co do zakresu wykonanych prac (np. zmieniających konfigurację gruntu) lub pomiarów wysokościowo-sytuacyjnych terenu, bez konfrontacji ze istniejącym w przeszłości i aktualnie stanem wód na gruntach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy fachowej. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., II SA/Rz 99/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08).

Opinia rzeczoznawcy - biegłego hydrologa , oraz ocena zmiany stosunków wodnych wymaga (co do zasady) wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, pomiarów i obliczeń. Wypowiadało się w tej sprawie wielokrotnie orzecznictwo sądów administracyjnych. Sprawy z zakresu zastosowania art. 29 p.w.( obecnie art. 234 pw) są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy. ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 118/18)

Kolegium wskazało przy tym, że przedstawiona opinia dr. inż. M. K. nie odpowiada precyzyjnie jakie i kiedy nastąpiły zmiany na skutek prac na drodze nr [...] w B. , jaki skutek i szkody spowodowały na nieruchomości niżej położonej, a należącej do odwołującej się oraz Jaki wpływ miało wyburzenie przez nią murku na swojej nieruchomości .

Nie ustalono ostatniego stanu wody na przedmiotowym gruncie, nie ustalano w dalszej kolejności czy nastąpiła i kiedy miała miejsce rzeczywista zmiana kierunku odpływu wody opadowej. Brakuje opisu drogi dojazdowej w aspekcie jej własnego odwodnienia i odprowadzania z niej wody opadowej . Droga powinna mieć własne zabezpieczenie w tym kierunku, nie zaś obciążać posiadaniem takiego zabezpieczenia przez pp. B. . Biegły powinien uzupełnić swoją opinię w kierunku oceny wystąpienia czy też braku zmiany geometrii drogi dojazdowej i ewentualnie jej wpływu na zmianę stosunków wodnych .

Organ nie poczynił ustaleń w zakresie określenia, w jaki sposób wykonane prace na drodze dojazdowej wpływają w sposób szkodliwy na grunt sąsiedni i na czym polegają szkody ponoszone przez odwołującą się .

Właściwe i dokładne ustalenie i ocena stanu faktycznego ma zasadnicze znaczenie dla dokonanej oceny prawnej. Kolegium stwierdziło, iż znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia uwzględniającego wyniki opinii biegłego oraz wykazane innymi dowodami okoliczności.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył skarżący podnosząc zarzut naruszenia art 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej K.p.a.) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Spytkowice została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji sposób wyczerpujący i wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe. W sprawie przeprowadzono kilkukrotnie dowód z oględzin nieruchomości, wykonano dokumentację fotograficzną, przesłuchano strony postępowania umożliwiając im złożenie stosownych oświadczeń do protokołu, a także pozyskano opinię hydrologiczną inż. M. K. z Pracowni Projektowej w P. , kilkukrotnie uzupełnianą w toku stępowania. Z opinii biegłego jednoznacznie wynika, że Państwo O. utwardzając swoją drogę nie zmienili kierunku i natężenia odpływu wód opadowych znajdujących się na ich gruncie - drodze dojazdowej - ze szkodą dla nieruchomości Pani B. . Biegły kategorycznie stwierdził, że wody roztopowe i opadowe zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu odpływają z działki [...] w kierunku działek nr [...] [...], a wykonane utwardzenie drogi nie spowodowało zmiany geometrii drogi (poprzez kilkucentymetrowe jej podniesienie), a tym samym zmiany pierwotnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Również zmiana nawierzchni drogi - jak wynika z opinii biegłego - nie spowodowała zmniejszenia przepuszczalności gruntu, a tym samym nie zwiększyła ilości odpływającej wody z drogi. To co zwiększyło napływ wody - jak wynika z przesłuchania stron oraz wizji lokalnej - to usunięcie przez panią B. murku oporowego na jej posesji znajdującego się w granicy spornych działek, zniszczenie krawężników państwa O. (stanowiących naturalną barierę ochronną), a także dziurawa rynna na budynku gospodarczym pani B. , z której tryskała znaczna ilość wody podczas opadów deszczu.

Zaznaczono, że jak słusznie zauważył Wójt Gminy S. postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po upływie terminu wskazanego w art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2021r. poz.624 ), a zatem wydanie decyzji o restytucji czy wykonaniu zabezpieczeń nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa stwarzającym podstawę do unieważnienia decyzji. Z materiału dowodowego wynika (zgłoszenie utwardzenia powierzchni gruntu na działce [...] do Starosty Wadowickiego, przesłuchanie stron), że droga dojazdowa została utwardzona przez państwo Orda 8 lat przed wszczęciem postępowania i już wtedy właściciele gruntów sąsiednich mogli posiąść wiadomość o szkodliwym wpływie wykonanych prac na ich gruntów. W tych okolicznościach Wójt nie mógł wydać innej decyzji niż odmowna.

W uzasadnieniu decyzji SKO w Krakowie organ ten dokonuje słusznej wykładni art. 234 Prawa wodnego ( powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych ), że w sytuacji gdy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działania właściciela tych gruntów zaś zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie może być rozważane wydanie nakazu w trybie art 234 ustawy Prawo wodne. Aby zatem organ mógł skorzystać z nakazu określonego w art. 234 ust 3 Pr. Wodnego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: musi dojść do zmiany stosunków wodnych wywołanych działaniem właściciela oraz zmiana stosunków wodnych wywołuje szkodę na gruncie sąsiada.

W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona, gdyż ani nie doszło do zmiany stosunków wodnych wskutek działania właścicieli działki nr [...] z uwagi na to że nie doszło do spowodowania zmiany geometrii drogi przez właścicieli działki [...] (tylko pani B. rozebrała ogrodzenie co spowodowało zwiększenie napływu wody), ani nie powstała żadna szkoda na działkach Pani B. (dowód - przesłuchanie R. B., wizja lokalna). Stąd zdumiewa uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie w części gdzie organ stwierdza, że biegły nie określił "jaki skutek i szkody spowodowały na nieruchomości niżej położonej" prace na drodze na działce [...]. Z tego wynika jakiś przymus wobec biegłego wykazania szkody na działce Pani B. Tymczasem biegły wyraźnie stwierdził brak związku przyczynowo - skutkowego między utwardzeniem drogi na działce nr [...] a, gromadzeniem się wody na działkach nr [...], [...]. Biegły przy tym nie stwierdził wystąpienia szkody na działkach pani B. , a jedynie nagromadzenie wody po opadach deszczu. Na marginesie wskazano, że po ulewnych opadach wszędzie gromadzą się kałuże. Nieruchomość pani B. znajduje się w zagłębieniu, więc jest oczywistym, że woda tam będzie się gromadziła w większych ilościach, zwłaszcza, że budynki pani B. nie są wyposażone w odpowiednie odwodnienie.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że przedmiotem toczącego się przed organami postępowania była sprawa zmiany stanu wody na gruncie (art. 234 PrWod). W związku z tym organy są obowiązane do dokonania w pierwszej kolejności ustaleń faktycznych, co do tego czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak to kiedy i jakie są przyczyny tej zmiany. Dopiero w dalszej kolejności, w przypadku ustalenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie organy powinny zweryfikować czy zasadne jest przywrócenie stanu poprzedniego, czy też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i w tym zakresie nakłada organ stosowne obowiązki.

Jak wskazano, słusznie w uzasadnieniu do decyzji objętej sprzeciwem, przeprowadzony przez organem I instancji dowód z opinii biegłego nie daje odpowiedzi na pytania: jaki był ostatni stan wody na gruncie oraz jakie, kiedy i jakiej przyczyny nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie.

Słusznie wskazuje Kolegium, że przedstawiona opinia dr. inż. M. K. nie odpowiada precyzyjnie na pytanie jakie i kiedy nastąpiły zmiany na skutek prac na drodze nr [...] w B. oraz jaki skutek i szkody spowodowały na nieruchomości niżej położonej, a należącej do pani B. . Nie ustalono, jaki był ostatni stan wody na przedmiotowym gruncie, a także czy nastąpiła i kiedy rzeczywista zmiana kierunku odpływu wody opadowej. Ogólnikowe, zdawkowe uwagi biegłego w tym zakresie nie są wystarczające.

Ponadto brakuje opisu drogi dojazdowej w aspekcie jej własnego odwodnienia i odprowadzania z niej wody opadowej. Trafne w tym zakresie jest stanowisko organu odwoławczego, że droga powinna mieć własne zabezpieczenie w tym kierunku, nie zaś obciążać posiadaniem takiego zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej. Biegły powinien zatem uzupełnić swoją opinię.

Nie są przy tym uzasadnione uwagi skarżącego, że biegły wyraźnie stwierdził brak związku przyczynowo - skutkowego między utwardzeniem drogi na działce nr [...] a gromadzeniem się wody na działkach nr [...], [...], a ponadto, że biegły nie stwierdził wystąpienia szkody na działkach pani B. , a jedynie nagromadzenie wody po opadach deszczu.

W tym zakresie jednak opinia jest niepełna a ponadto również wewnętrznie sprzeczna. Wynika z niej bowiem, że wykonanie utwardzenia drogi nie spowodowało zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. Powodem natomiast zalewania jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi. Biegły wskazał, że droga została wykonana w 2012 roku, a jednocześnie zaznaczył, że wykonanie krawężników wzdłuż drogi w grudniu 2019 roku chroni przed wlewaniem się wody na działki nr [...] i [...] (por. str. 16 opinii). Jeżeli jednak powodem zalewania jest brak ciągłości w okrawężnikowaniu drogi, to wynika z tego, że bez krawężnika wzdłuż drogi dochodzić będzie do zalewania nieruchomości nr [...] i [...]. Skoro tak, to już przed 2019 rokiem najpewniej dochodziło do zalewania, a to z powodu braku krawężnika. Oznaczać to jednak może, że istnieje związku przyczynowo - skutkowy między utwardzeniem drogi (łącznie ze zmianą geometrii) na działce nr [...], a gromadzeniem się wody na działkach nr [...], [...]. Niezależnie strona postępowania pani B. wskazuje, że wcześniej nie dochodziło do zalewania, co mogłoby sugerować jednak, że może być inna przyczyna zalewania nieruchomości nr [...] i [...]. W tym zakresie jednak organ nie poczynił żadnych ustaleń i pominął istotne dla sprawy fakty. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazane okoliczności dotyczą zasadniczych i podstawowych kwestii, które organ musi ustalić w toku sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie. Powyższe okoliczności powinny być ustalone za pomocą opinii biegłego w zakresu hydrologii, co jednak w toku postępowania przed organem I instancji nie nastąpiło.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że okoliczności faktyczne sprawy, które muszą zostać wyjaśnione mają zasadniczy i podstawowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też w świetle powołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zasadne było uchylenie przez Kolegium decyzji Wójta Gminy Spytkowice i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Fundamentalne dla załatwienia sprawy znaczenie koniecznych do ustalenia okoliczności, powoduje że nie jest możliwe przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie z art. 136 k.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w postępowaniu odwoławczym niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Wymaga przy tym podkreślenia, że uzupełnianie postępowania dowodowego oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Uzupełniającego postępowania dowodowego nie można odnosić do kwestii, która jest kluczowa dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Podsumowując tę część rozważań należało zatem uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedstawiony przez organ odwoławczy zakres zagadnień niezbędnych do ustalenia wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.