Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 84 par. 1, art. 88 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 558/12 w sprawie ze skargi Dyrektora Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ukarania za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 558/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Dyrektora Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku, z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie ukarania za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku ukarał Dyrektora Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku grzywną w wysokości 50 zł, za bezzasadne odmówienie wykonania i przekazania opinii biegłego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Organ powołał się na art. 88 K.p.a. Powiatowy Inspektor przypomniał, że w dniu 3 lutego 2011 r. otrzymał od lekarza Kliniki Alergologii i Chorób Wewnętrznych Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Białymstoku zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u E. K., zatrudnionej w Zakładzie [...] S.A. w B. W związku z powyższym, w dniu 4 lutego 2011 r. organ skierował E. K. do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku z prośbą o przeprowadzenie badań w celu rozpoznania choroby zawodowej. Pismem z dnia 14 września 2011 r., Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o ewentualne przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego oraz o przekazanie informacji dotyczących rodzaju i stopnia ekspozycji zawodowej E. K. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku poinformował Wojewódzki Ośrodek, pismem z dnia 29 września 2011 r., że zgodnie z treścią § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej. Organ wskazał, że skoro według ustawodawcy, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny dokonuje oceny narażenia zawodowego w toku podejmowania decyzji w sprawie choroby zawodowej, to na obecnym etapie postępowania nie może dokonać oceny narażenia. W nawiązaniu do pisma z dnia 28 września 2011 r., Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku ponownie zwrócił się do organu z prośbą o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego, wskazując jednocześnie, że bez powyższej informacji nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego i wydanie orzeczenia w sprawie. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r., organ pierwszej instancji ponownie poinformował, że ocenę narażenia zawodowego w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej przeprowadza lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej prowadzącej postępowanie diagnostyczno – orzecznicze. W dniu 24 stycznia 2012 r. E. K. zwróciła się do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Białymstoku z prośbą o przyśpieszenie postępowania w sprawie choroby zawodowej.

Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku o przyśpieszenie wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej E. K. W odpowiedzi na powyższe, Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku, pismem z dnia 14 lutego 2012 r., wystąpił o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego.

Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 23 lutego 2012 r. wezwał Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku do wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej E. K. w terminie do 30 marca 2012 r. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku niezastosowania się do powyższego wezwania zostanie nałożona grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w trybie art. 88 K.p.a. Ponadto organ stwierdził, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii biegłego, o której mowa w art. 84 K.p.a., a biegły zobowiązany jest do wydania opinii i nie może się bezpodstawnie uchylać od nałożonego obowiązku.

Następnie Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku pismem z dnia 7 marca 2012 r. wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego wyjaśnił, iż z treści § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. wynika w sposób oczywisty, że medyczne jednostki orzecznicze (zatrudnieni w nich lekarze) są zobowiązani do samodzielnej oceny narażenia zawodowego. Ocena powyższa musi być zaś wynikiem analizy pełnej dokumentacji, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał również, że w przypadku konieczności uzupełnienia dokumentacji lekarz orzecznik może zwrócić się m.in. do właściwego państwowego inspektora sanitarnego o uzupełnienie dokumentacji w zakresie oceny narażenia zawodowego.

W zażaleniu Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku zarzucił, że nałożona kara grzywny jest niezasadna i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Podniósł, że każdy z podmiotów wskazanych w przepisie § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych dokonuje oceny narażenia zawodowego na swoim etapie. Oceny takiej dokonał lekarz sprawujący opiekę profilaktyczną nad pracownicą sporządzając kartę oceny narażenia zawodowego, z której wynikało, że na stanowisku pracy nie występowało narażenie zawodowe. Zdaniem żalącego się, obowiązujące przepisy zezwalają na uzupełnienie informacji poprzez zwrócenie się do podmiotów wymienionych w treści ust. 5, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji jest niewystarczający. Korzystając z tego uprawnienia, Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku zwrócił się również do PPIS. Powiatowy Inspektor przekazał informację, że podczas lustracji stanowisk pracy operatorów sękarek stwierdzono specyficzny zapach, wskazujący na obecność w powietrzu zanieczyszczeń chemicznych. W sprawie istnieje więc rozbieżność co do obecności alergenów w środowisku pracy oraz co do ich rodzaju. Korespondencja prowadzona z Powiatowym Inspektorem nie przyniosła zamierzonych efektów. Żalący się stwierdził, że nie odmówił wydania orzeczenia lekarskiego, a jedynie odroczono termin jego wydania, z uwagi na konieczność ustalenia narażenia zawodowego. Wyraził pogląd, że orzeczenie lekarskie nie jest opinią biegłego.

Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 88 § 1 K.p.a. organ odwoławczy zauważył, ze warunkiem wymierzenia grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, określonych w art. 88 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w piśmie z dnia 23 lutego 2012 r. organ pierwszej instancji zwracając się do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku o przyśpieszenie postępowania, poinformował o zastosowaniu środków represyjnych z art. 88 k.p.a. w przypadku niezastosowania się do wezwania. Ponadto Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył, że strona skarżąca zamiast pojęciem "ocena narażenia zawodowego", błędnie posługuje się określeniem "dochodzenie epidemiologiczne". Organ wskazał, że z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych wynika jednoznacznie, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie, to jest przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby rodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W ocenie organu, powyższy przepis określa, jaki podmiot i na jakim etapie ma obowiązek przeprowadzić ocenę narażenia zawodowego. Ustawodawca wskazuje na trzy niezależne etapy przeprowadzenia oceny, a także na to, iż wykonanie oceny przez jeden podmiot nie zwalnia pozostałych podmiotów z tego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaakcentował, że skarżący, jako biegły w rozumieniu K.p.a., mający określone obowiązki wynikające z rozporządzenia, nie wywiązał się z nich w terminie.

Dyrektor Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia zarówno Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w przedmiocie nałożenia kary grzywny, ewentualnie o uchylenie obu postanowień. Skarżący podniósł, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie stwierdzenia istnienia bądź nie choroby zawodowej nie jest opinią biegłego, a jedynie ma taki charakter. Nie zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące opinii biegłego, a zwłaszcza przymuszające do jej wydania. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 88 K.p.a. jest przepisem o charakterze sankcyjnym i jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, że odmowa wydania opinii nie miała miejsca. usilne prośby o dostarczenie dokumentów nie mogą być utożsamiane z odmową. Według skarżącego, postanowienia organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w związku z rozszerzeniem kręgu podmiotów, na które nałożona może być kara grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jako materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał art. 88 § 1 K.p.a. Ustalił, że postępowanie dotyczące wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej u pracownicy trwało ponad rok. Na podstawie akt sprawy ustalił również, że lekarz Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku trzykrotnie zwracał się do organu pierwszej instancji z prośbą o "przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy", argumentując, iż bez powyższych informacji nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania diagnostyczno - orzeczniczego i wydanie orzeczenia w sprawie. Sąd odnotował, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku udzielił skarżącemu informacji w zakresie wiedzy jaką posiadał odnośnie narażenia zawodowego E. K. na czynniki uczulające. Poza sporem pozostaje również fakt, że pismem z dnia 23 lutego 2012 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej w terminie do dnia 30 marca 2012 r. pod rygorem ukarania grzywną w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w trybie art. 88 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zauważył, że pojęcie "dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy" było zawarte w nieobowiązującym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294). W obowiązującym zaś rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) zwrot "dochodzenie epidemiologiczne" został zastąpiony określeniem: "ocena narażenia zawodowego".

Sąd przywołał treść Z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia, według którego, ocenę narażenia zawodowego" przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy inspektor sanitarny. W związku z tym Sąd skonstatował, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych przeprowadza się trzykrotnie, to jest przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się przede wszystkim do ustalenia czy do wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej mają zastosowanie przepisy dotyczące opinii biegłego, a zwłaszcza art. 88 § 1 K.p.a. Nawiązał do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według którego, orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Organ sanitarny ma obowiązek dokonania oceny takiego orzeczenia w trybie art. 80 K.p.a. Organ ma obowiązek skontrolowania, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo oraz przekonująco uzasadniona.

W ocenie Sądu, skoro Dyrektor Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku, pomimo pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 23 lutego 2012 r. (w którym został pouczony o skutkach niewydania opinii biegłego), nie wydał orzeczenia lekarskiego (opinii biegłego), to organ zasadnie w trybie art. 88 § 1 K.p.a nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 50 zł. Sprawa trwa już ponad rok i nadal brak jest orzeczenia lekarskiego niezbędnego do zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem Sądu, powyższe może narazić organy inspekcji sanitarnej na zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia omawianego postępowania. Spełnione zostały wszystkie trzy warunki jej nałożenia.

Skargę kasacyjną złożył Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2012r., sygn. akt II SA/Bk 5588/12, opierając skargę kasacyjną na przesłance naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 88 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, czyli na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

polegającego na:

- bezzasadnym przyjęciu, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie stwierdzenia istnienie bądź nie choroby zawodowej jest opinią biegłego,

- bezzasadnym przyjęciu, że przepis art. 88 K.p.a. można zastosować do szerszego kręgu podmiotów niż określono w tym przedmiocie, w szczególności do osoby, która nie została powołana na biegłego w trybie art. 84 K.p.a.

oraz

poprzez jego błędne zastosowanie, czyli na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. polegające na:

- bezzasadnym przyjęciu, ze w przedmiotowej sprawie nastąpiło nieuzasadnione odmówienie sporządzenia opinii biegłego.

Wskazując na powyższe wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] maja 2012 r. oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ukarania Dyrektora Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Białymstoku karą grzywny,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie choroby zawodowej jest opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli w sprawie wymaganie są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Rozpoznawanie chorób, w tym także chorób zawodowych, niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych. Sposób i tryb postępowania dotyczący rozpoznawania chorób zawodowych, obok zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych, jest uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Z przepisów § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że po skierowaniu pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, pracownik jest badany w jednostce orzeczniczej, która następnie wydaje w tym zakresie orzeczenie lekarskie. Charakter tego orzeczenia wynika wprost z § 8 ust. 1, według którego, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Orzeczenie lekarskie jest więc środkiem dowodowym. Dowód ten jest oceną stanu zdrowia pracownika opartą o wiadomości specjalne z zakresu medycyny. Stanowi zatem opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., mimo związania inspektora sanitarnego orzeczeniem (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 654/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak samo kwalifikowano orzeczenie lekarskie na tle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) – patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, ONSA 2000/2/63; wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 529/06, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 596/05, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W konsekwencji przyjąć należy, że podmiot uprawniony na mocy przepisów prawa i zobowiązany na mocy czynności procesowej organu do wykonania badania i wydania orzeczenia lekarskiego, a więc do wydania opinii w sprawie stanu zdrowia pracownika jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a.

Takim biegłym w niniejszej sprawie jest Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku. W myśl § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Z mocy tego przepisu Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku jest więc placówką diagnostyczną uprawnioną do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Zobowiązanie tego Ośrodka do wydania orzeczenia wynikało w niniejszej sprawie z pisma organu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 4 lutego 2011 r. Biegłego, tj. wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy nie można jednak utożsamiać z dyrektorem tego ośrodka. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.), wojewódzki ośrodek medycyny pracy jest tworzony i utrzymywany przez samorząd województwa. Do zadań tego ośrodka należy m.in. prowadzenie działalności diagnostycznej i orzeczniczej w zakresie chorób zawodowych (art. 17 pkt 4 ustawy o służbie medycyny pracy). Utworzony przez samorząd województwa ośrodek jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej działającym w formie jednostki budżetowej (art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.). Dyrektor wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy jest natomiast kierownikiem ośrodka (art. 15 ust. 2 ustawy o służbie medycyny pracy, art. 46 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej).

Doszło więc do bezzasadnego zastosowania art. 88 K.p.a. wobec Dyrektora. Do pełnienia obowiązków biegłego został powołany podmiot leczniczy – Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Błędne określenie strony poprzez wskazanie kierownika podmiotu leczniczego, zamiast tego podmiotu, nie stanowi podstawy nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wada ta stanowi uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1074/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut błędnego zastosowania art. 88 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło nieuzasadnione odmówienie sporządzenia opinii biegłego. Przed dalszymi uwagami warto podkreślić, że ustaleń faktycznych nie można podważać w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Kontrowersja dotyczy jednak nie tyle sfery faktów, ile prawnej kwalifikacji (oceny) faktów. Stan faktyczny w zakresie niewykonania opinii o stanie zdrowia pracownicy jest bezsporny. Natomiast ocena, czy to niewykonanie należy zakwalifikować jako odmowę wykonania opinii oraz czy była to odmowa nieuzasadniona jest zagadnieniem z dziedziny stosowania prawa. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Merytoryczne odniesienie się do omawianego zarzutu było zatem możliwe. W związku z tym zauważyć należy, że przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego regulują przepisy § 6 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Niewątpliwie, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3. Na podstawie § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia, lekarz może wystąpić do właściwego państwowego inspektora sanitarnego o uzupełnienie informacji w zakresie oceny narażenia zawodowego. Uzyskanie informacji w trybie uzupełniania informacji, unormowanym w § 6 ust. 5 pkt 1-5, skutkuje obowiązkiem lekarza dokonania własnej oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 3 pkt 2). Dotyczy to także sytuacji, do jakiej doszło w niniejszej sprawie, w której informacje uzyskane w tym zakresie przez lekarza z różnych źródeł nie były zgodne. Na etapie rozpoznania choroby zawodowej, ustalenia w zakresie oceny narażenia zawodowego należą do lekarza jednostki orzeczniczej. Do jednostki tej należy także ocena, czy możliwe jest w tej sytuacji wydanie jednoznacznego orzeczenia lekarskiego. Pamiętać przy tym należy, że lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Na treść orzeczenia lekarskiego ma zatem wpływ szereg czynników. Wreszcie, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz w formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika, właściwy państwowy inspektor sanitarny, a nie jednostka orzecznicza (§ 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W konsekwencji trafne jest stanowisko, zgodnie z którym, niewykonanie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy badań pracownika i niewydanie orzeczenia lekarskiego, mimo uzupełnienia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego posiadanych przezeń informacji w zakresie oceny narażenia zawodowego, ocenić należy jako nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu. Taką kwalifikację zachowania Wojewódzkiego Ośrodka potwierdza upływ wielu miesięcy od daty zlecenia wykonania opinii oraz daty uzupełnienia informacji przez Powiatowego Inspektora. Do wydania orzeczenia nie doszło nawet po wystosowaniu do jednostki orzeczniczej pisma wzywającego do wydania orzeczenia w zakreślonym terminie, pod rygorem ukarania grzywną. Niezależnie zaś od obowiązku kontrolowania przez organ administracyjny zachowania przez biegłego terminów wykonania opinii, zadaniem organu jest zachowanie terminów zakończenia postępowania, tak aby nie doprowadzić do stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W tych warunkach faktycznych i prawnych, uchylanie się biegłego od wykonania zleconej opinii, nawet jeśli nie było manifestowane wobec organu i stron jako odmowa wykonania orzeczenia, trafnie zostało zakwalifikowane jako odmowa wykonania opinii.

Z uwagi jednak na wskazane powyżej uchybienie w zakresie oznaczenia strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 88 § 1 K.p.a. wobec reprezentanta Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, które nie należy do naruszeń procesowych określonych w art. 188 P.p.s.a., należało, na mocy tego przepisu, uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Sanowanie wadliwości może nastąpić w postępowaniu zażaleniowym, a więc można było, w zakresie rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ograniczyć się do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.