Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1027/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] (dalej też jako "Marszałek") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił udzielenia K. S.A. sp.k. z siedzibą w Z. (aktualnie K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., dalej także jako "skarżąca", "strona" lub "spółka") udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "P." położonego w m. P., gm. S., pow. l., woj. [...].

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia Marszałka stanowił art. 22 ust. 4, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2. art. 156 ust. 1 pkt 2 i art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1064, dalej też w skrócie jako "p.g.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.").

Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej, otrzymał pismo Starosty L. z dnia 21 września 2017 r. informujące o możliwości nielegalnego składowania i zakopywania odpadów na terenie kopalni i wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "S." w m. S., gm. S., pow. l., woj. [...]. Do ww. pisma zostały załączone zdjęcia świadczące, że na terenie zakładu górniczego składowane są odpady. Złoże to eksploatowane jest przez spółkę na podstawie koncesji na wydobywanie kopaliny udzielonej przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. W związku z powyższym w dniu 24 października 2017 r. pracownicy Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] przeprowadzili kontrolę doraźną złoża "S. " w zakresie zgodności eksploatacji złoża z warunkami koncesji na wydobywanie kopaliny za okres od [...] grudnia 2016 r. do 23 października 2017 r. W toku kontroli stwierdzono na terenie ww. złoża nielegalne składowanie odpadów. Były to hałdy gruzu budowlanego, odpady z opakowań foliowych lub plastikowych, masy ziemne i kamieni (niepochodzących ze złoża "S. I"), żużel, drewno (deski, fragmenty ram okiennych, korzenie drzew), rury plastikowe i betonowe, opony i części gumowe, izolację kabli, fragmenty worków jutowych, zużyta odzież, szmat, kawałki szkła (szyb okiennych i luster), fragmenty sprzętu AGD (drzwi od lodówki), opakowanie metalowe po odrdzewiaczu itp.) Ponadto do jednego z wyrobisk wylano beton. Część ww. odpadów znajdowała się w wodzie. Były to m.in. plastikowe opakowania np. po smarze, płynie do chłodnic samochodów oraz pojemniki plastikowe po nieokreślonych substancjach. We wschodniej części pola B teren został zniwelowany a w podłożu występowała warstwa ziemi wymieszanej z fragmentami ww. odpadów. Organ zauważył, że spółka nie dysponowała zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Nie uzyskała również od Starosty L. decyzji o kierunku rekultywacji, co oznacza, że prowadzenie przez nią rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami narusza przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987), ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz warunki koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "S."'. Ponadto eksploatacja złoża "S." prowadzona jest w sposób chaotyczny. Występuje wiele niewielkich wyrobisk i wypiętrzeń pomiędzy nimi. W wyniku takiej eksploatacji nie powstało jedno duże wyrobisko poeksploatacyjne. Zdaniem organu część zasobów operatywnych złoża nie zostanie z niego wydobyta, zatem eksploatacja złoża nie jest prowadzona w sposób racjonalny. Także z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] , informującego o wynikach kontroli doraźnej przeprowadzonej w zakładzie górniczym "S." w dniach 11 i 12 października 2017 r., wynikało, że eksploatacja złoża prowadzona jest w sposób niezgodny z zatwierdzonym planem ruchu, a ruch zakładu odbywa się pod kierownictwem i dozorem osób nieposiadających stosownych kwalifikacji. W związku z występującymi naruszeniami przepisów prawa Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego [...] wydał decyzję wstrzymującą ruch zakładu górniczego. Organ zaznaczył, że w ocenie spółki uwagi dotyczące postępowania w sprawie pojawienia się odpadów na złożu ,,S." nie powinny być brane pod uwagę w ramach procedury dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa ze złoża "P.". Jednakże, zdaniem Marszałka, fakt nielegalnego składowania odpadów w wyrobiskach poeksploatacyjnych złoża "S." eksploatowanego przez tego samego przedsiębiorcę, rodzi obawę, że będzie on w podobny sposób prowadzić eksploatację złoża "P.". Marszałek podkreślił, że spółka nie uzyskała stosownej decyzji o kierunku rekultywacji, a pomimo tego rozpoczęła już rekultywację wyrobiska poprzez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami (nie dysponując przy tym odpowiednim zezwoleniem). Reasumując, zdaniem Marszałka, spółka nie prowadzi eksploatacji złoża "S. I" w sposób racjonalny oraz prowadzi ją niezgodnie z planem ruchu zakładu górniczego. Ponadto ruch zakładu odbywał się pod kierownictwem osób nieposiadających stosownych kwalifikacji. Tymczasem, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Jeżeli wystąpią któreś z ww. przesłanek organ koncesyjny jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na wydobywanie. Marszałek podkreślił, że jednym z konstytucyjnych obowiązków władz publicznych jest ochrona środowiska oraz zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Dlatego też, jego zdaniem, realizacja tego obowiązku wymaga podjęcia działań, także o charakterze prewencyjnym, które wiążą się z możliwością ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. Marszałek uznał bowiem, że nie może dopuścić, aby podczas eksploatacji złoża "P.'", miały miejsce naruszenia podobne do tych stwierdzonych podczas eksploatacji złoża "S.". Płytkie zaleganie zwierciadła wód podziemnych pierwszego poziomu wodonośnego, stanowiącego poziom użytkowy, lokalizacja złoża na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych oraz nieodpowiedzialna postawa spółki, przy eksploatacji złoża "S.", bez poszanowania przepisów prawa stanowią, zdaniem Marszałka, przesłankę do stwierdzenia, że prowadzenie działalności wydobywczej stanowiłoby zagrożenie dla środowiska, a w szczególności wód podziemnych.

W związku z odwołaniem wniesionym przez spółkę od ww. decyzji, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 roku Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Spółka na ww. postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1027/18, odrzucił skargę.

Następnie, pismem z [...] września 2019 r. spółka wystąpiła do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Zdaniem spółki decyzja ta naruszała bowiem przepis art. 29 ust. 1 p.g.g., poprzez przyjęcie, że ponosi ona odpowiedzialność za działania innego podmiotu, co doprowadziło do uznania, że zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z ochroną środowiska, podczas gdy art. 29 wskazanej ustawy nie zawiera przesłanki pozwalającej na odmowę udzielenia koncesji z powodów związanych z działaniem osób trzecich, niezwiązanych ze spółką. W złożonym wniosku wskazano, iż spółka w toku ww. postępowania o udzielenie koncesji informowała organ, że odpady zostały złożone na terenie złoża "P." bez wiedzy i zgody spółki. Odpady składowane były na terenie zakładu górniczego za zgodą właściciela nieruchomości dzierżawionej przez spółkę. Ponadto, odpady zlokalizowane na terenie wyrobiska "S." zostały usunięte z terenu zakładu górniczego przez właściciela nieruchomości, co potwierdzono w piśmie Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2018 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu przepisu art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, co czyni wniosek o stwierdzenie jej nieważności uzasadnionym i koniecznym. Na potwierdzenie swojego stanowiska spółka przedłożyła dowody w postaci:

a/ protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], podpisanego w siedzibie Delegatury w L. w dniu [...] lipca 2018 roku (dotyczącego oględzin dokonanych na wyrobisku "S." w dniach 4 i 6 lipca 2018 roku), na okoliczność, że to właściciel nieruchomości - C.F. zlecił przywiezienie na teren wyrobiska odpadów,

b/ pisma Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2018 r. adresowanego do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] , na okoliczność, że odpady zostały usunięte z terenu zakładu górniczego przez właściciela nieruchomości.

Minister Klimatu (dalej też jako "Minister") decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W ocenie Ministra decyzja Marszałka Województwa [...] nie jest bowiem dotknięta żadnym uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza ona rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym nie powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Minister podkreślił, że argumentacja przedstawiona przez spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności, dotycząca wykonywania przez nią koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "S." była i jest mu znana. Spółce cofnięto bowiem bez odszkodowania koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "S.", z uwagi na to, że składując nielegalnie odpady i prowadząc nimi rekultywację bez wymaganego zezwolenia naruszała art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, że skarga spółki na ostateczną decyzję Ministra Środowiska, została oddalona wyrokiem (nieprawomocnym) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 roku sygn. akt VI SA/Wa 214/19. Minister zaznaczył przy tym, że stanowisko spółki dotyczące usunięcia nieprawidłowości, które były przyczyną cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "S." nie przekonało zarówno organu, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zatem ponowne przytaczanie tego stanowiska w niniejszym postępowaniu jest bezcelowe. Minister Klimatu zaaprobował przy tym pogląd reprezentowany w tej sprawie przez Marszałka Województwa [...], iż jednym z konstytucyjnych obowiązków władz publicznych jest ochrona środowiska oraz zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Realizacja tego obowiązku wymaga podjęcia działań, także o charakterze prewencyjnym, które wiążą się z możliwością ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. Płytkie zaleganie zwierciadła wód podziemnych pierwszego poziomu wodonośnego, stanowiącego poziom użytkowy, lokalizacja złoża "P." na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] oraz nieodpowiedzialna postawa spółki przy eksploatacji złoża "S.", bez poszanowania przepisów prawa, a także proponowana rekultywacja w zakresie wypełnienia wyrobiska odpadami, stanowiły przesłankę do stwierdzenia, że prowadzenie działalności wydobywczej stanowiłoby zagrożenie dla środowiska, a w szczególności wód podziemnych. Dlatego też, zdaniem Ministra, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem spółki o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wystąpić tylko w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie stanowią naruszenia prawa sytuacje błędnej lub wątpliwej wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt VSA/535/94). Proste zestawienie ww. decyzji, która powoływała się na przepis art. 29 p.g.g. z brzmieniem tego przepisu, który określa, iż jedną ze przesłanek odmowy udzielenia koncesji jest niesprzeciwianie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z ochroną środowiska, która to przesłanka wystąpiła ze względu na dotychczasowe postępowanie spółki, a także jej plany odnośnie rekultywacji, wskazuje, iż o takim naruszeniu nie można twierdzić. Innymi słowy, uznać należy, iż treść ww. decyzji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 1 p.g.g., przez proste zestawienie ich ze sobą. W konsekwencji Minister Klimatu stwierdził, iż żądanie spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiające się w oparciu się wyłącznie na zaskarżonych decyzjach, wydanych w przedmiocie cofnięcia koncesji za wydobywanie kopaliny ze złoża "S." i pominięciu dowodów przedstawionych przez skarżącą,

- art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w szczególności w: oparciu się wyłącznie na zaskarżonych decyzjach w przedmiocie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "S." i nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w tej sprawie, podczas gdy postępowanie nie zostało jeszcze zakończone prawomocnym orzeczeniem; jak również przejawiające się w nieuzasadnionej odmowie wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej, podczas gdy wyjaśnienia te są logiczne i spójne,

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. protokołowi kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] oraz pismu Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2018 r., adresowanemu do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] , Delegatura w L.;

II. przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za działania innego podmiotu, co doprowadziło do uznania, że zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu związanemu z ochroną środowiska, podczas gdy art. 29 p.g.g. nie zawiera przesłanki pozwalającej na odmowę udzielenia koncesji z powodów związanych z działaniem osób trzecich, niezwiązanych z przedsiębiorcą.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez Ministra Klimatu prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja Ministra Klimatu z dnia 5 lutego 2020 roku, została podjęta w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej udzielenia skarżącej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "P." położonego w m. P., gm. S., pow. l., woj. [...].

Jest to kwestia kluczowa, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania – w niniejszej sprawie [...] grudnia 2017 roku. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym. To ostatnie zastrzeżenie jest o tyle ważne, że zasadniczym powodem zainicjowania postępowania nieważnościowego, jeżeli uwzględnić argumentację zamieszczoną we wniosku skarżącej z dnia 16 września 2019 roku, pomimo powołania się przez nią w podstawie prawnej na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 p.p.g., w istocie jest zanegowanie ustalonego przez Marszałka Województwa [...] stanu faktycznego, w oparciu o który podjął on swe rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2017 r. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przedłożyła nowe dowody w postaci protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], podpisanego w siedzibie Delegatury w L. w dniu [...] lipca 2018 roku (dotyczącego oględzin dokonanych na wyrobisku "S." w dniach 4 i 6 lipca 2018 roku) oraz pisma Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2018 r. adresowanego do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] . Dowody te miałyby świadczyć, zdaniem skarżącej, z jednej strony, o tym, że to właściciel nieruchomości zlecił przywiezienie na teren wyrobiska "S." odpadów, a z drugiej, że odpady zostały przez niego usunięte z terenu zakładu górniczego. W związku z powyższym skarżąca wywiodła swój zarzut naruszenia przez Marszałka Województwa [...] art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie, to właśnie pominięcie przez Ministra Klimatu, w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., tych nowych, przedłożonych przez nią dowodów, przy rozstrzyganiu sprawy, stanowi sedno zarzutów skierowanych wobec zaskarżonej decyzji.

Zarzuty te jednakże nie są uzasadnione i nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Ponownie wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozP. sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (tak wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014r. sygn. akt 1666/12). Ponadto w tym trybie nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1822/11).

W konsekwencji, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10 - http// orzeczenia.nsa.gov.pl, z czym należy się w pełni zgodzić. Nie można upatrywać możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego w takim samym zakresie jak w postępowaniu zwykłym w tym, że przepisy art. 156 i następne k.p.a. nie zawierają normy procesowej wyłączającej możliwość dopuszczenia dowodu. Podzieleniu takiego stanowiska sprzeciwia się istota i charakter kasacyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Finalnie podkreślić należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Co więcej, interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Zatem dowodowe nowe dokumenty (z roku 2018), które ewentualnie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, złożone przez spółkę wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2017 roku, nie mogą być w żaden sposób skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Abstrahując od powyższego, na marginesie warto zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się także dokumenty przeczące tezie skarżącej, jak chociażby pismo C. F. z 8 października 2018 roku, w którym oświadcza, że nigdy nie zlecał przywożenia odpadów na teren kopalni firmie F.U.H. [...] a obciążanie go za to odpowiedzialnością jest ucieczką od własnej winy spółki oraz kopia z protokołu z dnia [...] lipca 2018 roku, na okoliczność wizji lokalnej na wyrobisku "S." – pole B (w obecności pracowników Starostwa Powiatowego w L. ), w którym również znajduje się zapis, zgodnie z którym właściciel terenu oświadczył, że nie zlecał żadnej firmie ani osobie fizycznej wywozu materiału na grunt w obrębie wyrobiska. Wyjaśnienie rozbieżności w tym zakresie, co do stanu faktycznego, mogłoby jednakże ewentualnie stanowić przedmiot rozważań Ministra na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2017 roku a nie w toku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W świetle bowiem znajdującego się w aktach materiału dowodowego, poprzedzającego wydanie przez Marszałka decyzji z dnia [...] grudnia 2017 roku, nie zakwestionowanego skutecznie na etapie postępowania zwykłego (odwołanie zostało bowiem złożone z uchybieniem terminu) nie wynika bynajmniej, aby doszło do naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 p.g.g., na które powoływała się skarżąca, a tym bardziej do kwalifikowanej formy jego naruszenia. Zgodnie w ww. przepisem, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tych planów - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zarówno jeżeli chodzi o nielegalne składowanie odpadów na terenie kopalni i wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "S." (eksploatowanego przez spółkę), jak i okoliczność, że ruch zakładu odbywał się pod kierownictwem i dozorem osób nieposiadających stosownych kwalifikacji, organ ten miał podstawy do odmówienia skarżącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "P.", na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g. Zasadnie Marszałek wskazał na ciążący na nim obowiązek ochrony środowiska oraz zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom, wskutek czego uznał, ze nie może dopuścić, aby podczas eksploatacji złoża "P.", miały miejsce naruszenia podobne do tych stwierdzonych podczas eksploatacji złoża "S.".

W konsekwencji, prawidłowo Minister Klimatu odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nie dopatrując się uchybień uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie, wbrew zatem zarzutowi skarżącej, w toku postępowania nieważnościowego, brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przez nią oczekiwanym.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło więc do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.