Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2321/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 941/17 w sprawie ze skargi Powiatu R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu R. na rzecz Ministra Finansów 13 437 (trzynaście tysięcy czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 941/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz Powiatu R. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach przeprowadził w Powiecie R. - dalej: Powiat lub Strona - kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na 2012 r. Ustalono, że na skutek nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2012 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o [...] zł.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 14 marca 2017 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 30 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., lub wykazanie w systemie: uczniów, którzy w dniu 30 września 2011 r. nie byli jeszcze uczniami danej szkoły - zostali przyjęci do szkoły w kolejnych miesiącach lub w ogóle nie byli uczniami danej szkoły (tabela U3.1), wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy w dniu 30 września 2011 r. nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku - zostali przyjęci do ośrodka po tej dacie lub w ogóle nie zostali przyjęci do ośrodka (tabele S03). W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., przez dyrektora Gimnazjum działającego przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Rudach liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P26, P40 została zawyżona o 2 uczniów, [...] liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8, P40 została zawyżona o 14 uczniów, [...] liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 16 wychowanków. W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o [...], a tym samym część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Powiatu R. została zawyżona o kwotę [...] zł.

Organ II instancji wskazał, że różnica pomiędzy wyliczeniami Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach a powstałymi w wyniku prowadzonego postępowania spowodowana jest zmianą wartości wskaźnika korygującego Di dla Powiatu R. na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców w Powiecie R., nieuwzględnieniem przez Urząd Kontroli Skarbowej zawyżenia liczby uczniów przeliczonych wagą P40 (na zadania pozaszkolne) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem.

Minister Rozwoju i Finansów zauważył, że w formule algorytmicznej podziału pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego subwencji oświatowej wagi są addytywne, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, jest on każdą z nich przeliczany. Dlatego też w przypadku zmniejszenia liczby uczniów ogółem w szkole odpowiednio zmniejszeniu powinna również ulec liczebność uczniów przy wadze P40 - dotyczącej zadań pozaszkolnych, która skutkuje zawyżeniem kwoty części oświatowej na realizację zadań pozaszkolnych (SOC). Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. dalej: ustawa o systemie oświaty) i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Zgodnie z algorytmem wagą P34 mogli być przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji, gdy na dzień 30 września 2011 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2011 r., a tym samym brak podstaw do uwzględnienia ich przy liczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

W ocenie organu odwoławczego z treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178 poz. 1833 ze zm. dalej: rozporządzenie MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.) wynika, że właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (DRE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. Stosownie zaś do przepisów § 4 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia, bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dopiero, bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki.

W ocenie organu II instancji nie sposób podzielić stanowiska Strony, że nieletni staje się wychowankiem ośrodka w momencie otrzymania skierowania, ponieważ ośrodek musi być przygotowany na zapewnienie nieletniemu warunków niezbędnych do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii w tym warunków bezpiecznego pobytu. Wychowankiem jest osoba przyjęta do ośrodka i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, a obowiązkiem szkoły/placówki oświatowej jest weryfikowanie liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz liczby wychowanków (podopiecznych) faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podniósł, że narusza ona zasadę prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 125; dalej: kpa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić treść art. 7b kpa, a także art. 7a kpa.

Sąd I instancji podniósł, że podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach w Powiecie Raciborskim stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., które spowodowały zdaniem organu, zawyżenie łącznie o [...] liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Zdaniem WSA, stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby, wprost jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 i 18 marca 2013 r., 6 lutego 2015 r., 14 maja 2015 r. na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Organ za prawidłowy uznał wariant I (w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków [...] , którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o [...] , a kwota subwencji była wyższa od należnej o [...] zł) stwierdzając, że wariant II (w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby wychowanków [...] , którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat nie zawyżył liczby uczniów przeliczeniowych, a kwota subwencji jest prawidłowa) nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie organ wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Dopiero, bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki. Zdaniem powiatu skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 1982 r. Nr 35 poz. 228 ze zm. dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

Sąd zauważył, że regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, które posługuje się pojęciami takim jak przyjęcie, przybycie, doprowadzenie, nie uzasadnia wniosku, że to przyjęcie nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może, zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane, jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku, jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, lecz ze skierowaniem do tego ośrodka.

Sąd I instancji podniósł, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest, zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. O statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Przepisy. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

W ocenie WSA, dokonując wykładni obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku - uległy one zmianie. Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym, od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Definicji wychowanka, nie zawiera rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. zachowały swoją aktualność. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Minister Finansów w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Powiatu R. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm. dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu tej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat Raciborski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3. art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, możliwe było uwzględnianie także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co miało miejsce w sprawie;

4. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobyty dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872), wprowadzającym od dnia 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

5. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane, jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 14 marca 2017 r. znak: [...] w sprawie zwrotu przez Powiat Raciborski nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia prawa przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, podczas gdy sąd uznał zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej art. 7 kpa, który to przepis nie jest przepisem prawa materialnego, brak jest również wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 7 kpa w odniesieniu do okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku. uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie; podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz braku wyjaśniania przy uchyleniu decyzji na podstawie prawa materialnego, dlaczego zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z wykładni literalnej stosowanych przepisów, na podstawie, których organ wydał decyzję w sprawie zwrotu, zostało uznane przez sąd za błędne.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i - stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b kpa bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku, której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a kpa bez wskazania, o jakie wątpliwości, co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7 b kpa, które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych;

7. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7a i 7b kpa poprzez wskazanie, co do dalszego postępowania organu administracji i uwzględnienie przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 7a i 7b kpa, które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r. — stosowanie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, co czyni wyrok niemożliwym do wykonania bez naruszenia prawa przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2018 r. powiat R. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjna, w którym wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jak i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach zarzutów kasacyjnych, bowiem nie stwierdził uwzględnianych z urzędu okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów na usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Zasługuje, zatem ona na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowana zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a, co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się, bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Skarżący Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a., które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez Sąd w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowana, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowana zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat R., czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez Sąd I instancji z brakiem uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy.

Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w tej sprawie - pomimo wadliwego zidentyfikowania przez Sąd I instancji istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez Sąd I instancji, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Finansów - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie, zdaniem tego Sądu, organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodka - ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i bursów (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji. Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji Sądu I instancji winny być sfinansowane z subwencji Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też - jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę - jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2011 r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że skarżący Powiat R. nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2012. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu R. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i oddalił skargę Powiatu Raciborskiego.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz Ministra Finansów w wysokości [...] zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).