Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2307/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skarg A we W., Spółdzielni Mieszkaniowej B we W. oraz W. Stowarzyszenia Ochrony Praw Mieszkańców we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z inwestycją przewidzianą do realizacji przy ul. N. i ul. H. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. orzeka, że decyzje objęte pkt I wyroku nie mogą być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz A we W. kwotę 265 zł /dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej B we W. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ i na rzecz W. Stowarzyszenia Ochrony Praw Mieszkańców we W. kwotę 265 zł /dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 9 lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. udzielił pozwolenia Prezesowi Przedsiębiorstwa Domy Towarowe A S.A. z Warszawy na wznowienie robót budowlanych związanych z inwestycją polegającą na budowie centrum handlowo-usługowego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, tj.: sieci i przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, ogólnospławnej, CO, zasilającej linii kablowej SN i sieci rozdzielczej SN, przełożeniu sieci cieplnej, wewnętrzne instalacje sanitarne w obiektach, wewnętrzne instalacje elektryczne oraz wbudowane stacje transformatorowe – przewidzianych do realizacji przy ulicy N. i ulicy H. we W.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż gdy roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisem art. 50 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał je postanowieniem nr [...] z dnia 17 stycznia 2003 r., a następnie wydał decyzję Nr [...] z dnia 25 lutego 2003 r., którą nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Skoro inwestor wykonał obowiązek nałożony w/w decyzją, stąd orzeczono jak wyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniesiono zostało przez: C Sp. z o. o., D, Spółdzielnię Mieszkaniową B i W. Stowarzyszenie Ochrony Praw Mieszkańców.

W dniu 19 września 2003 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Ustalony w sposób bezsprzeczny stan faktyczny w sprawie wskazuje na fakt zrealizowania przez inwestora nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji zmierzającej do konwalidacji zaistniałego stanu niezgodności z prawem. Ponieważ inwestor przedłożył wymaganą przez organ pierwszej instancji dokumentację, organ ten był bezwzględnie zobligowany, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane, do wydania rozstrzygnięcia zezwalającego na wznowienie robót budowlanych. Decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń w postępowaniu odwoławczym. Dokonana wnikliwie analiza pod kątem realizacji przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nr [...] dowodzi, iż przedłożone rozwiązania projektowe zgodne są zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również odpowiadają przepisom rozporządzenia o zakresie i formie projektu budowlanego.

W przypadku, gdy roboty budowlane (inne niż obiektu budowlanego) realizowane są bez pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego są powołane do stosowania przepisów art. 50-51 prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że fakt taki zaistniał, organy te zobowiązane są wstrzymać prowadzenie nielegalnych robót budowlanych. Następnie w terminie 2 miesięcy od doręczenia powołanego postanowienia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zdecydować o dalszych losach inwestycji. W przypadku, gdy istnieje możliwość konwalidacji stanu niezgodności z prawem konieczne jest nałożenie określonych obowiązków, które stan taki przywrócą. Zakres obowiązków określa organ decyzyjny według stanu sprawy, mając na względzie przepisy prawa. W szczególności - decyzja określająca czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem powinna zobowiązywać inwestora do wykonania określonego zakresu prac, w tym również prac projektowych zawierających m. in. uzgodnienia i opinie wymagane przepisami prawa.

W badanym przypadku inwestor realizuje roboty budowlane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak więc mając na względzie przepis art. 33 ust.2 Prawa budowlanego zobowiązany był jedynie do złożenia: projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było więc prawidłowe, ponieważ zobowiązywało inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z rozwiązaniem docelowym, wykonaną przez osoby uprawnione, w 3 egzemplarzach. Zakreślony został również termin realizacji niniejszego nakazu i wynosił on 60 dni od daty otrzymania w/w decyzji. Jak wynika z akt sprawy - inwestor zrealizował powyższe warunki, przedłożył bowiem w wymaganym terminie przedmiotową dokumentację. W związku z tym organ pierwszej instancji zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które zastępuje pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej B, organ stwierdził, iż są one bezzasadne, w szczególności – wynikające z nieznajomości funkcji opisanych powyżej przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego. Przepisy niniejsze zastosowane zostały właśnie dlatego, że inwestor nie posiada w chwili obecnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z unormowaniami ustawy - Prawo budowlane, nie uzyska jej już nigdy, ponieważ pozwolenie na budowę może być wydane jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Utrata pozwolenia w toku procesu budowlanego, jak to miało miejsce w badanej sprawie, powoduje konieczność interwencji w trybie nadzoru budowlanego, której skutkiem jest wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile inwestor spełni określone przez organ administracyjny warunki. Decyzja pozwalająca na wznowienie robót budowlanych zastępuje zatem pozwolenie na budowę.

Również zarzutom zawartym w kolejnych odwołaniach: D i C sp. z o. o., których argumentacja jest zbliżona, organ odwoławczy nie przyznał racji. Za nieuzasadniony uznano wniosek stron o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uzyskania stanowiska innych organów czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zapisem ustawowym, uwarunkowane jest jedynie realizacją przez inwestora obowiązków doprowadzających roboty do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie nakazanych czynności obliguje organy nadzoru budowlanego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Samo wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego Nr [...] nie wstrzymuje jej wykonania. Decyzja ta bowiem posiada cechę ostateczności materialnej i formalnej, tym samym jest wykonalna. Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w toku postępowania sądowego może nastąpić jedynie na mocy postanowienia Sądu a po zakończeniu - na mocy wyroku uchylającego tę decyzję lub stwierdzającego jej nieważność.

Za chybiony uznano również zarzut stron dotyczący nieposiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem wynika z akt sprawy inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy nie uznając kolejnych zarzutów, enumeratywnie wyliczonych w obu omawianych odwołaniach, przedstawił swoje argumenty w tym względzie .

I tak odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia, organ stwierdził, iż inwestor nie ma obowiązku przebudowy układu komunikacyjnego na potrzeby powstającego zamierzenia budowlanego. Na gruncie prawa budowlanego wymaga się jedynie zapewnienia dostępu inwestycji do dróg publicznych. Inwestor posiada pozytywną opinię Wydziału Dróg i Komunikacji dotyczącą podłączenia centrum handlowo-usługowego do istniejącego układu komunikacyjnego. Zgromadzone materiały dowodowe przeczą również zarzutom, jakoby inwestor nie legitymował się prawem do terenu. Nadto wskazano, iż czasowe zajęcie nieruchomości gminy W. na podstawie umowy użyczenia nie dotyczy inwestycji kubaturowej - Centrum Handlowo-Usługowego, lecz związane jest jedynie z realizacją infrastruktury towarzyszącej. Inwestycja jest ponadto zgodna z unormowaniami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego o czym świadczy dowód w postaci opinii rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że organy nadzoru działają w próżni prawnej w związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W badanej sprawie nie ma również zdaniem organu mowy o zarzucanym "etapowaniu". Przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi samowystarczalną i zamkniętą całość. Ewentualne dalsze inwestycje dotyczące budowy dróg zewnętrznych i ich oświetlenia nie są niezbędne dla funkcjonowania planowanego centrum handlowo-usługowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zwiększonej emisji hałasu po zrealizowaniu przedmiotowego centrum wskazano, iż inwestor uzyskał pozytywną dla siebie decyzję Prezydenta W. z dnia 21 sierpnia 2001 r. (Nr [...]). Również decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2001 r. (Nr [...]) pozytywnie uzgadnia projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji z zastrzeżeniami, iż planowany ruch komunikacyjny i projektowane urządzenia wentylacyjne, klimatyzacyjne i ciepłownicze nie mogą przekroczyć dopuszczalnego poziomu hałasu.

Organ odwoławczy zgodził się jedynie z zarzutem dotyczącym uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając, że wprawdzie uzasadnienie to jest istotnie lakoniczne, lecz nie można mówić o całkowitym braku uzasadnienia prawnego i faktycznego tej decyzji, gdyż byłby to zarzut zbyt daleko idący. Generalnie uzasadnienie to jest zrozumiałe – organ wskazał podstawę prawą rozstrzygnięcia w postaci odpowiedniego przepisu prawa oraz wskazał fakt powodujący taki a nie inny sposób załatwienia sprawy. W związku z tym nieprecyzyjność części uzasadnienia nie może stanowić przesłanki uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, dlatego też orzeczono jak wyżej .

Skargi na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniesione zostały przez: D we W., Spółdzielnię Mieszkaniową B we W. oraz W. Stowarzyszenie Ochrony Praw Mieszkańców we W.

W swojej skardze D we W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji ewentualnie o uchylenie obu decyzji, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności:

a) art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego badają jedynie zgodność inwestycji w oparciu o przepisy prawa budowlanego wobec czego inwestor nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że w sytuacji, gdy właściwym organem do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego zarówno inwestor jak i organ nadzoru budowlanego uzyskuje pełną dowolność w zakresie sporządzenia nowego projektu nazwanego "rozwiązaniem docelowym" przy jednoczesnym powołaniu w części tzw. "rozwiązania docelowego" jednej z uchylonych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Nr [...]);

c) art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych nie posiadają kompetencji do oceny wpływu inwestycji na interesy innych podmiotów z uwagi, że sprawy te wkraczają w zakres regulacji prawa cywilnego;

d) art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 11 ustawy z dnia 2 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być podjęta mimo, że nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;

e) art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez pominięcie obowiązku uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów;

f) art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być podjęta pomimo braku istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do całego zadania inwestycyjnego;

g) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych dotyczy całego zamierzenia budowlanego mimo, iż w decyzji tej znajduje się zapis ustalający, że "drogi i oświetlenie zewnętrzne - zostaną objęte odrębnym opracowaniem i będą przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego;

h) art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez twierdzenie, że w świetle powyższego przepisu inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

i) art. 34 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego przez ustalenie, że "rozwiązanie docelowe" opracowane bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może zastąpić projekt budowlany opracowany zgodnie z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnej całkowitej dowolności w zakresie tego nowego opracowania;

j) art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że "rozwiązanie docelowe" zastępuje projekt budowlany nie wymaga zatwierdzenia w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót;

k) art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego przez ustalenie, że projekt budowlany można zastąpić dowolnym "rozwiązaniem docelowym" nie opartym na jakichkolwiek przepisach prawa;

l) art. 35 Prawa budowlanego poprzez całkowite zignorowanie obowiązków wynikających z tych przepisów zwłaszcza dotyczących obowiązku dokonania odpowiednich sprawdzeń;

ł) art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez pominięcie w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obowiązków wynikających z tych przepisów i przeniesienie tych obowiązków do pouczenia co oznacza, że w istocie nie nałożono żadnych obowiązków przewidzianych wcześniej w uchylonym pozwoleniu na budowę. Zasadnicze w sprawie jest pominięcie uzgodnień poczynionych ze Dzik - zarządcą dróg, zgodnie z którym pozwolenie na użytkowanie inwestycji może nastąpić dopiero po zrealizowaniu przebudowy układu komunikacyjnego;

m) art. 48 prawa budowlanego poprzez brak ustaleń, czy nie doszło do samowoli budowlanej przewidzianej w tym przepisie;

n) art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego może ograniczyć się do nakazania inwestorowi wykonania bliżej nieokreślonych prac bez wskazania na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.;

o) art. 51 ust. 1a poprzez brak weryfikacji wadliwej decyzji nakazującej doprowadzenie rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem, a tym samym brak weryfikacji prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym został naruszony w sposób oczywisty skoro organy nadzoru budowlanego uznały, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 17 lipca 2002 r. (sygn. akt. II SA/Wr 767/2001) oraz w wyroku z dnia 25 października 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 863/02) nie ma żadnego znaczenia w rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem skarżącej Spółdzielni zaskarżone decyzje powinny być uchylone ze względu, że w toku postępowania naruszono również przepisy proceduralne kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa B we W. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa w związku z czym strona wniosła o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 1a w związku z art 51 ust. l oraz art. 32-35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na wznowienie robót może nastąpić mimo wadliwej decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności oraz bez jakiegokolwiek odniesienia do wymogów i procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a zwłaszcza obowiązkiem posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naruszony został również jej zdaniem art. 30 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w danej sprawie ten Sąd oraz organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Nadto strona podniosła, iż nastąpiło również naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 kpa przez pominięcie przez organy obu instancji obowiązków związanych z zawiadomieniem skarżącej o ukończeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwieniu wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału. W wyroku dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 2335/02) Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w identycznej sprawie, dotyczącej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji organów nadzoru budowlanego, zezwalającej na wznowienie robót budowlanych uznał, iż mimo zmiany właściwości i przejęcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego nadal jest to postępowanie toczące się w tej samej sprawie, a obowiązkiem nadzoru budowlanego jest również ocena projektu budowlanego w pełnym zakresie wynikającym z przepisów, które w Prawie budowlanym powierzone zostały kompetencji organu architektoniczno-budowlanego w zakresie uwag i wytycznych, jakie pod adresem tego organu skierował NSA w wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę. Strona powołując się na w/w wyrok podniosła, iż decyzja w wznowieniu robót budowlanych nie może być wydana z pominięciem przepisów art. 32, art. 33 i art. 35 Prawa budowlanego. Z powyższego strona wywiodła, że brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu potwierdza, iż nie doprowadzono sprawy do stanu zgodnego z prawem.

W. Stowarzyszenie Ochrony Praw Mieszkańców we W. zarzuciło obrazę art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiającą się w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, pomimo braku wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy jedyną przyczyną uchylenia przez tut. Sąd poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę był brak ważnej, a wymaganej prawem, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Strona zarzuciła także obrazę art. 51 ust. 1a w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającą na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pomimo, że inwestor nie przedłożył wszystkich koniecznych dokumentów, skutkiem czego nie zachowano wymogów Prawa budowlanego określonych w :

1. art. 5 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestor nie przedłożył projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a zwłaszcza uzgodnionego z Wydziałem Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego we W., projektu przebudowy układu komunikacyjnego, w tym na terenie inwestycji oraz uzgodnionych z wyżej wymienionym Wydziałem projektów wykonawczych przebudowy dróg zewnętrznych, organizacji mchu zastępczego w czasie robót, docelowej organizacji ruchu, projektu obsługi samych obiektów;

2. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. Prawo budowlane, bowiem inwestor nie wylegitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci protokołów czasowego zajęcia nieruchomości Gminy W. na czas budowy linii średniego napięcia (20 kV);

3. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ze względu na nieprzedłużenie przez inwestora bezwarunkowego uzgodnienia budowy sieci wodnokanalizacyjnej, przeznaczonej do obsługi projektowanych obiektów;

4. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ze względu na nie przedłożenie przez inwestora stosownych dokumentów wystawionych przez Państwo Straż Pożarną, stwierdzających bezpieczeństwo pożarowe planowanej inwestycji;

5. art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż inwestor nie przedstawił koncepcji rozwiązania problemu ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska przez samochody i urządzenia, stwierdzonej w raporcie na temat ocen oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko.

Ponadto skarżące Stowarzyszenie zarzuciło obrazę art. 107 § 1 kpa, wyrażającą się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji pomimo uznania, iż orzeczenie to pozbawione było uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia sprawy, oraz naruszenie art. 10 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia stron o zakończeniu postępowania w instancji w celu umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyrażenia opinii w tym przedmiocie.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru budowlanego dla miasta W. całości oraz przekazanie sprawy do pierwszego rozpoznania .

W odpowiedzi na skargi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje ta podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.), a przede wszystkim jej przepis art.51 ust.1a.

Zgodnie z tym przepisem, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt.2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych.

Niewątpliwe jest w sprawie, że decyzją z dnia 25 lutego 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j.Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ nałożył na Prezesa Przedsiębiorstwa Domy Towarowe A S.A. z Warszawy jako inwestora robót budowlanych prowadzonych we W. przy ul. N. [...] w ramach inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, obowiązek wykonania w trzech egzemplarzach inwentaryzacji budowlanej z rozwiązaniem docelowym i zaopiniowanie jej przez osoby uprawnione w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Po rozpatrzeniu odwołań D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 8 maja 2003r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia 25 lutego 2003r.

Również niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji przyjmując, że obowiązek nałożony opisaną wyżej decyzją z dnia 25 lutego 2003r., Nr [...] został wykonany, decyzja z dnia 9 lipca 2003r., Nr [...] udzielił pozwolenia Prezesowi Przedsiębiorstwa Domy Towarowe A S.A. z Warszawy na wznowienie robót budowlanych związanych ze sporną inwestycją.

Decyzja ta utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 19 września 2003r., Nr [...].

Jak to już wyżej Sąd zauważył, podstawę materialno prawną skarżonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 lipca 2003r., Nr [...], stanowił cyt. wyżej przepis art.51 ust.1a Prawa budowlanego.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wykonanie / zrealizowanie/ obowiązku nałożonego decyzją organu, o której stanowi art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robot budowlanych, a o której stanowi art.51 ust.1a Prawa budowlanego jest związana ze zrealizowaniem /jest konsekwencją/ decyzji określonej w art. art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, wskazać należy, że fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie ma zapadły w dniu 3 sierpnia 2005r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II S.A./Wr 1304/03 , a którą to okoliczność Sąd zna z urzędu .

Wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność w/w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 maja 2003r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2003r., Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do prawidłowego ustalenia i określenia podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, jako adresata czynności orzeczniczej kończącej postępowanie. Czynność ta, mająca formę decyzji (lub postanowienia) kształtuje sytuację prawną podmiotu, do którego jest skierowana w sposób wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten określając uprawnienie lub obowiązek wskazanej w nim jednostki upoważnia jednocześnie właściwy organ administracji publicznej do ingerencji w takiej formie w jej sferę prawną.

Uchybienie organu w tym zakresie sankcjonowane jest w sposób wynikający z treści przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie".

Stosownie do przepisu art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie należącej do zakresu spraw związanych z procesem budowlanym jest inwestor, co przy zastosowaniu wykładni logicznej i systemowej wynika z przepisów art. 28 kpa oraz art. 18 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zebrany w sprawie materiał wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorem przedmiotowego obiektu było Przedsiębiorstwo "Domy Towarowe A" S.A. (przejęte z dniem 30 listopada 2004r. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych przez E Sp. z o.o.), która posiadała osobowość prawną, zatem była podmiotem występującym w obrocie publiczno-prawnym i w stosunkach cywilnoprawnych. Wynikają z tego określone konsekwencje, w tym i takie, że podmiotem praw i obowiązków była Spółka. Dlatego też adresatem wszelkich obowiązków, uprawnień, nakazów czy zakazów mogła być ta spółka jako osoba prawna, a nie osoby fizyczne wchodzące w skład jej organu upoważnionego do reprezentacji, czy też posiadające samodzielne prawo reprezentacji.

Skierowanie decyzji do takiej osoby – przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego – jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że taka decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli wadą nieważności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998r. sygn. akt IV SA 884/96, Lex nr 43325, 6 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 538/97, Lex nr 48157, 20 sierpnia 1999r., sygn. akt IV SA 1217/97, Lex nr 47879, z dnia 30 września 1999r., sygn. akt IV SA 1357/97, Lex nr 47899). W przedstawionych powyżej warunkach faktycznych i prawnych Sąd był zobligowany do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o przepis art. art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem , powoduje, że również podjęte a skarżone w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych spornej inwestycji, nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Istotnym również uchybieniem skarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest identyczne, jak w w/w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 1304/03, skierowanie ich do Prezesa Przedsiębiorstwa Domy Towarowe A S.A. w W.

Lektura akt sprawy, jednoznacznie zaś wskazuje, ze inwestorem spornej inwestycji, a tym samym uczestnikiem procesu budowlanego / art.17 pkt.1 Prawa budowlanego / była Spółka Akcyjna Przedsiębiorstwa Domy Towarowe A S.A. w W. W tej sytuacji skierowanie decyzji rozstrzygającej pozytywnie kwestię pozwolenia na wznowienie robót budowlanych spornej inwestycji do osoby, która nie jest stroną postępowania, a tym samym inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego jest dotknięte nieważnością, o której stanowi art.156 & 1 pkt.4 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zatem podziela w tym względzie stanowisko oraz argumentację Sądu zaprezentowaną w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku z dnia 3 sierpnia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 1304/03.

W okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne jest zatem w chwili obecnej rozpatrywanie przez Sąd podnoszonych w skargach obszernych zarzutów.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 & 1 pkt.2 w związku z art.156 & 1 pkt.4 k.p.a. oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.