Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 248/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 3 w zw. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 1a, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi BM (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr G[...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w [...], stanowiącej własność SS, oznaczonej nr 966 na nowe nieruchomości oznaczone numerami 966/1 i 966/2. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 1997 r.

Wnioskiem z 19 czerwca 2006 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1997 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr 966, zarzucając, iż decyzja ta rażąco narusza art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym wnioskodawcy. W wyniku podziału powstały działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele domagają się ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, co powoduje, że posiada on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia 20 listopada 2006 r.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. I SA/Wa 91/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Budownictwa. W postępowaniu ponownym orzekał Minister Infrastruktury, który przejął kompetencje Ministra Budownictwa i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2009 r. przekazał wniosek skarżącego do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], jako organowi wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta [...], do którego właściwości przeszły sprawy dotyczące podziału nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2009 r.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność opisanych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd podał, że w opisywanej sprawie toczyło się już dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 oraz z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 544/08. Pierwszym z wymienionych wyroków WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia 20 listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie wypowiadał się w sposób wyraźny na temat właściwości organów administracji orzekających w sprawie. Mając jednak na względzie zasadniczy fakt, że przy kontroli legalności sąd administracyjny zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i zobowiązany jest uwzględnić przyczyny nieważności takiego aktu z urzędu, w przypadku gdy dotknięty jest on jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, zdaniem Sądu przyjąć należało, że w przypadku, kiedy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, poddane jego kontroli akty nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem WSA w Warszawie, kontrolując decyzję wydaną przez Ministra Budownictwa i w I instancji przez Wojewodę [...], nie stwierdził żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), to tym samym zaakceptował właściwość tegoż Wojewody w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jako organ wyższego stopnia nad Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...], który wydał decyzję źródłową w dniu [...] marca 1997 r. Sąd wskazał, że ta ocena prawna nie uległa również zmianie, kiedy w następstwie opisywanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., I SA/Wa 91/07, orzekał Minister Infrastruktury i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Ministra Infrastruktury poddana była bowiem również kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., I SA/Wa 544/08 oddalił skargę na nią. Podobnie zatem, jak w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie zaakceptował właściwość Wojewody [...] jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Sąd wskazał, że oceną prawną wynikającą z obu tych wyroków WSA w Warszawie, zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy, są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które wydało w rozpatrywanej sprawie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji było organem niewłaściwym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. wydanym w sprawie sygn. I OSK 755/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA stwierdził, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za zasadne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 K.p.a. Nie sposób bowiem było zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w Rzeszowie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa91/07 co do właściwości organu uprawnionego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 966. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i gdy okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. NSA wskazał, że w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się zaś w kwestii właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z tego względu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. o przekazaniu sprawy według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było zasadne, bowiem kompetencje w zakresie podziału nieruchomości uprzednio należące do kierowników urzędów rejonowych powierzone zostały na podstawie art. 95 u.g.n. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast. Samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach dotyczących podziału nieruchomości jest organem do którego kompetencji należy rozpatrywanie odwołań czy zażaleń jak i sprawowanie funkcji organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 564/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym podział nieruchomości regulują przepisy art. 93 i nast. u.g.n. Stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, względnie użytkownik wieczysty tej nieruchomości, jak również osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, o ile wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd wskazał również, że powszechnie przyjmuje się, że przymiotu strony w postępowaniu podziałowym nie mają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Sąd podał, że skarżący nie był i niej jest właścicielem działki nr 966 objętej decyzją z dnia [...] marca 1997 r. Nie legitymował się też ograniczonym prawem rzeczowym do tej nieruchomości co w sposób nie budzący wątpliwości oznacza, że nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Skarżący nie był też sąsiadem nieruchomości podlegającej podziałowi a sam podział działki nr 966 w żaden sposób nie dotyczył interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co wynika z ustalonego stanu faktycznego. Skarżący ma natomiast interes faktyczny, gdyż w wyniku czynności cywilnoprawnej dokonanej już po podziale działki nr 966 /umowy zamiany nieruchomości z dnia 11 kwietnia 1997 r./ oraz na skutek dalszych podziałów działki nr 966/2 dokonanych decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r. zaistniała sytuacja, w której w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej m.in. dla działki 966/1, jeden z wariantów służebności przebiega przez działki skarżącego. Tego typu "interes" nie czyni jednak skarżącego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2741/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...].

Zdaniem NSA skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, gdyż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a.uznać należało za zasadny. NSA wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyznając jednostce prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w Kodeksie postępowania administracyjnego ograniczono to prawo do jednostki, której przysługuje prawo strony. Podstawą do ustalenia prawa strony jest art. 28 K.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. NSA wskazał, że nie do zaakceptowania jest formalistyczna wykładnia nieuwzgledniająca regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza regulacji konstytucyjnej w art. 64 ust. 2 ("Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej"). W ocenie Sądu odwoławczego narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia formalistyczna odmawiająca przyznania jednostce ochrony prawnej przez klasyfikację interesu jednostki do interesu faktycznego, wywodzonej z wykładni językowej art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Należy podkreślić różnicę materialnoprawną ukształtowania interesu prawnego w zakresie wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, ograniczając do podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości od interesu prawnego do obrony w sprawie przyjętego podziału nieruchomości, który może mieć następstwa prawne dla chronionego Konstytucją prawa własności. Następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem NSA rozważanie czy skarżącemu przysługuje chroniony interes prawny poza postępowaniem administracyjnym narusza prawo jednostki do ochrony na drodze regulowanej prawem. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania takiego prawa skarżącego pozbawiła. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., przez brak pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Należy też wskazać, że prawidłowo powołane orzecznictwo sądowe pozwoliłoby ocenić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako nieznajdującego oparcia w przyjętej linii orzecznictwa.

NSA uznał za przedwczesny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż nie został on rozpoznany w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Sądem I instancji. Przedmiotem rozpatrzenia była wyłącznie kwestia interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] marca 1997 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 130/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzje z dnia [...] września 2014 r. i [...] grudnia 2014 r. Powyższy wyroku wobec niezaskarżenia stał się prawomocny.

Zdaniem WSA, istotny w sprawie był fakt, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że jak wynika z ustnych motywów tegoż wyroku działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Ograniczenie zasady praworządności uzasadnia potrzeba stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 ww. ustawy, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje – przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w opisywanej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr 966 z dnia [...] marca 1997 r. została wydana na wniosek jej właścicieli w celu zawarcia umowy zamiany. Umowa taka została zawarta w dniu 11 kwietnia 1997 r. w [...] (karta 13-15 akt Urzędu Rejonowego w [...]). Mocą tej umowy własność działki nr 966/2 przeszła na inne osoby ([...]) w zamian za nabycie przez SS własności działek nr 977/4 i nr 967/6 położonych w [...]. Opisane wyżej podział i zamiana stały się podstawą dalszych podziałów i umów przeniesienia własności, co wynika z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...].

Sąd wskazał, że decyzja rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana w trybie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. Stanowi natomiast podstawę (warunek, przesłankę) podziału cywilnego następującego poprzez rozporządzenie wydzieloną fizycznie częścią określonej nieruchomości macierzystej. Dopiero wówczas, w związku z konieczną dla bytu odrębnej nieruchomości podmiotową zmianą w obszarze stosunku własności, następuje ostateczne wykreowanie nowych nieruchomości. Wcześniej zaś zatwierdzony i ewidencjonowany podział geodezyjny wskazuje rzeczy przyszłe, nadające się do ostatecznego wyodrębnienia prawnorzeczowego. W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. była podstawą nabycia prawa własności przez [...[, a także przesłanką dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Przesądza to – w połączeniu z upływem prawie 18 lat od wydania decyzji w marcu 1997 r. – o wypełnieniu się w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. co do niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że otwarta jest w tym momencie kwestia dopuszczalności orzekania w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1997 r.

Sąd podniósł, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. był podstawą wydanych w sprawie decyzji, gdyż z jego treści w połączeniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynikało ograniczenie czasowej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych przez TK.

Sąd uznał, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP we wskazanym zakresie, zaś przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, to należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia, określonej w art. 145a § 1 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr 966 o na nowe nieruchomości oznaczone nr. 966/1 i 966/2.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. oraz wskazania zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2015 r., w świetle wskazanego w tym wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji, wynikająca z art. 156 § 2 K.p.a. Oznacza to konieczność dokonania oceny zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.,który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Może to zrobić tylko w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. musi z kolei spowodować ustalenie czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bo dopiero wówczas art. 158 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie. Nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 K.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Kolegium nie było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, gdyż jest ona zgodna z prawem. Nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku takiej oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jedyną formą rozstrzygnięcia jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, że "zaskarżona" decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. wydana została w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te stanowiły, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Podział dokonywany w trybie w/w przepisów miał zatem do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości. Przepis dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ustawy). Ustawa ta innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała.

Organ wskazał, że w aktach sprawy zalega operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę inż. [...], którego częścią jest mapa wstępnego podziału działki nr 966 wraz z informacja o terenie, z której wynika, że działka nr 966 położona jest w konturze terenu, oznaczonego w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] - symbolem E 56 MNj - teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych oraz symbolem E 48 EE - rozbudowa stacji energetycznej GPZ. Organ wskazał również, że nie miał obowiązku dołączać do akt odpisów w/w uchwały mającej rangę prawa miejscowego promulgowanego w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] dostępnym dla każdego zainteresowanego.

Kolegium podało, że - po analizie akt - nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące w czasie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały innych przesłanek dopuszczalności podziału, w tym również możliwości dostępu do nowo utworzonych działek. Organ podał, że wprawdzie wnioskodawca nie podnosi zarzutu niezgodności dokonanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej Kolegium oceniło z urzędu na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach legalność decyzji w tym zakresie. Wnioski dowodowe pełnomocnika nie zostały natomiast uwzględnione z uwagi na to, że treść aktów prawa miejscowego jest opublikowana w ogólnie dostępnym Dzienniku Urzędowym WRN w [....].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył fachowy pełnomocnik skarżącego, żądając uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. i stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w takim samym składzie, co decyzję, która następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2015 r., II SA/Rz 130/15. Następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że wspomniany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ wyrok ten nie powoduje zmiany normatywnej, polegającej na derogacji art. 156 § 2 k.p.a. Zarzucono także, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym w szczególności zarzutu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności z naruszeniem dyrektyw ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i podstawowych zasad procedury administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej własną decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 K.p.a. Kolegium wskazało, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana w składzie: SL (przewodniczący), IC (członek) oraz JJ (członek). W takim samym składzie organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności wydając decyzję z dnia [...] września 2014 r., która po ponownym rozpatrzeniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W ocenie organu zarzut stawiany przez skarżącego nie jest jednak zasadny. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie tj. gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wówczas w takim postępowaniu, z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W opisywanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała jednak miejsca. W ocenie organu należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. została podjęta po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. II SA/Rz 130/15. Kwestionowany skład Kolegium podjął przy tym decyzję z dnia [...] września 2014 r., a nie decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., która została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta nie rodzi zatem obowiązku wyłączenia z mocy prawa składu samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu wniosku strony na skutek uchylenia obu decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z powołanym na wstępie przepisem "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, że przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2014 r. (II OSK 1736/13) Kolegium stwierdziło, że powyższe znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Konsekwencją wprowadzenia uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu" decyzji, co właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ podał, że norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów powinna być zachowana w rozsądnych granicach, na co wskazuje uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. (I OPS 13/09).

Przechodząc natomiast do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań dotyczących wzruszania decyzji administracyjnych - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 i n. k.p.a. Ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2015 r., II SA/Rz 130/15. W orzeczeniu tym Sąd przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając motywy, którymi kierował się Trybunał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. stanowiła podstawę nabycia prawa własności przez SS oraz PM, a także przesłankę dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. Okoliczność ta w połączeniu z upływem znacznego czasu od dnia wydania decyzji świadczy, w ocenie Sądu, o wypełnieniu przesłanek zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zacytowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W ocenie organu już z tych tylko względów argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zmierzająca do wykazania, że powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Kolegium wskazało, że przytoczone orzeczenie Sądu Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje przez to zmiany normatywnej polegającej na uchyleniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a., lecz nakłada na prawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania przedmiotowego przepisu. Powyższe nie oznacza jednak, jak wskazuje autor wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz, że pomimo znacznego upływu czasu brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 1997 r. Co do zasady bowiem, stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Na konieczność dokonania właśnie takiej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał w powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny przywołując zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, co na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza konieczność wyznaczenia ram czasowych dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium prawidłowe było również uznanie w decyzji z dnia 6 października 2015 r., że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a., który stanowi podstawę wydania takiej decyzji wymaga bowiem jednoczesnego zaistnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych. Mianowicie decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym musi być dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje wynik postępowania wyjaśniającego w sprawie, ale jednocześnie występują okoliczności wymienione wart. 156 § 2 k.p.a. Jeśli zatem organ nie może stwierdzić nieważności wadliwej decyzji administracyjnej z przyczyn określonych w przepisie art. 156 § 2 K.p.a., ogranicza się jedynie do deklaracji, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności, zadaniem organu prowadzącego postępowanie była ocena decyzji z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w świetle art. 156 § 1 k.p.a., w tym w świetle wskazanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organ podał, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Organ podkreślił również, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą . Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna, "rzucająca się w oczy". Z kolei naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, że został on naruszony w stopniu rażącym.

Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowił art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jego treścią podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że jedynym warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wnika, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji podziałowej dla terenu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Działki powstałe w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości położone były na terenie oznaczonym w planie symbolem E56MNj, dla którego określono ustalenia: teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych oraz symbolem E48EE, dla którego określono ustalenia - rozbudowa stacji GPZ. Stwierdzić zatem należy, że zatwierdzony decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności podział nie naruszał postanowień obowiązującego wówczas planu miejscowego dla danego terenu.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że nie są one uzasadnione. W szczególności za bezzasadne należy uznać twierdzenia pełnomocnika wnioskodawcy, który wskazywał, że organ zatwierdzający podział nieruchomości miał obowiązek uwzględnić zgodność tego podziału z przepisami Prawa budowlanego. Podkreślono, że stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prócz wymogu zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania nie wskazywał innych przesłanek warunkujących dopuszczalność podziału. Przy tak zakreślonym przedmiocie regulacji, mając również na względzie treść art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy Prawo budowlane powinny stanowić podstawę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powyższe stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że przy wydaniu decyzji podziałowej nie mogło dojść do naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] października 2015 r., stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 3 w zw. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 1a k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO wydanej z naruszeniem przepisów o wyłączeniu;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo spełnienia ustawowych przesłanek tej instytucji i braku zakazu jej wydania w oparciu o cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego;

3. naruszenie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzącego do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do niej.

Skarżący podniósł, że decyzja w I Instancji została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: SL (przewodniczący), I C (członek) i JJ (członek). Ten sam skład orzekający wydał jako organ I instancji we wcześniejszym postępowaniu decyzję, która wraz z decyzją utrzymującą ją w mocy, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2015r. II SA/Rz 130/15.

Zdaniem skarżącego ponowne rozpatrzenie sprawy, w identycznym składzie osobowym, w którym wydano decyzję uprzednio uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyczerpuje znamiona naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W decyzji organu brak wskazania, dlaczego za decyzję "zaskarżoną" uznano wyłącznie decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję wydaną pierwotnie, zaś Sąd zgodnie z wnioskami skargi, uchylił je obie. Skarżący podał, że "zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie" świadczy o tym, że identyczna decyzja SKO w stosunku do pierwszego rozstrzygnięcia tego organu pozwala stwierdzić, iż sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy oceniające. W przeciwnym razie członek SKO lub skład SKO, który po raz drugi uczestniczy w załatwieniu sprawy administracyjnej ma już wyrobiony pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy i tym samym nie gwarantuje zachowania obiektywizmu postępowania administracyjnego. Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowymoraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Zagadnienie, czy pracownik samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji na skutek wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego wcześniejszą decyzję, w której wydaniu brał udział było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. uchwała z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wyrok w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II OPS 2/09, wyrok z dnia 21 października 2014r. sygn. akt II GSK 1589/13, wyrok NSAz dnia 14 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1845/14).Stanowisko w sprawie zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07, w którym wyraźnie zaakcentowano, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach wskazanych w art. 24 § 1 K.p.a. na takich samych podstawach jak pracownik. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu", co należy rozumieć jako podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy formie decyzji, jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu. Trybunał wskazał, że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawidłowości decyzji administracyjnych. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi bowiem niebezpieczeństwo stronniczego i sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. W związku z tym wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tej decyzji i rodzi w stosunku do decyzji ostatecznej konieczność wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem skarżącego należy podkreślić, że postępowanie ponownie prowadzone przez identyczny skład organu administracji publicznej narusza zasadę prawdy obiektywnej, której celem jest stworzenie warunków do rozpoznawania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji w sposób bezstronny. Decyzja administracyjna wydawana na skutek wyroku WSA w Rzeszowie uchylającego wcześniejszą decyzję dotyczy w istocie tej samej sprawy administracyjnej, w której występuje ten sam przedmiot postępowania oraz podmiot. Zachodzi wiec tożsamość sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a taki stan powoduje, że ponowne jej rozpoznanie powinno być przeprowadzone w odmiennym składzie osobowym, w przeciwnym razie decyzja zostaje wydana z naruszeniem art. 24 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie skarżącego należy podkreślić, że wskazane regulacje stoją na przeszkodzie ponownemu rozstrzygnięciu sprawy przez ten sam skład organu kolegialnego, który w sprawie już orzekał.

Zdaniem skarżącego wskazać również należy, że wyroki na które w swej decyzji powołuje się organ, zapadły w innym stanie faktycznym niż niniejsza sprawa. W wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 1736/13 oraz w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 493/13 NSA orzekł, że nie zachodzi konieczność wyłączenia członków SKO, którzy wcześniej w sprawie wydali decyzję kasatoryjną, bowiem decyzja ta nie jest decyzją "zaskarżoną", a więc nie została od niej złożona skarga do WSA, zaś w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r. I OSK 96/13 wskazano, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub "jak w rozpoznawanej sprawie" brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Skarżący wskazał, że "w powyższych stanach faktycznych" SKO występowało jedynie w roli organu II Instancji i poza rozważaniami Sądu pozostawały inne przypadki, w związku z czym tez tych orzeczeń nie można automatycznie przenosić na grunt niniejszej sprawy. Specyfika niniejszej sprawy polega natomiast na tym, że SKO jest organem rozstrzygającym sprawę zarówno w I instancji, jak i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji prowadziłoby w konsekwencji do stanowiska, że jeśli SKO orzekało jako organ II Instancji, to podlega wyłączeniu od udziału w ponownym postępowaniu bez względu na jego etap (jako organ I lub II instancji), zaś skład który uprzednio orzekał w I instancji nie tylko nie podlega wyłączeniu lecz ponadto mógłby ponownie orzekać zarówno jako organ I, jak i II instancji, co jest nie do przyjęcia.

Zdaniem skarżącego wzmocnieniem dla uznania prawidłowości podniesionych zarzutów jest okoliczność, że wydanie decyzji przez ten sam skład SKO, który orzekał w poprzednim postępowaniu jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, która gwarantuje, że sprawa zostanie obiektywnie i bezstronnie rozpoznana przez dwa odrębne składy SKO w toku postępowania. Ponowienie swojego stanowiska przez skład SKO, który rozpoznawał już sprawę merytorycznie powoduje w konsekwencji, że strona pozbawiona jest dwuinstancyjności w danym postępowaniu i sprawa nie jest rozpatrywana dwukrotnie w jego (ponownym) toku, lecz punktem wyjścia jest zajęte uprzednio stanowisko.

Odnosząc się do meritum decyzji SKO z dnia [...] października 2015r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującej ją w mocy skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie to jest niesłuszne i winno zostać zmienione.

Uzasadniając swoje stanowisko skład orzekający SKO uznał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił z kolei podstawę uchylenia przez WSA w Rzeszowie decyzji SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997r. nr [...] Skarżący podał, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącego dla opisywanej sprawy istotne znaczenie ma jedynie pkt 10.6 uzasadnienia wyroku TK. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie TK oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego dominuje pogląd, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną.

Zdaniem skarżącego należy stwierdzić, że powyższy wyrok TK nie ma zatem wpływu na rozstrzygniecie w opisywanej sprawie. Skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest zatem zajęte przez organ stanowisko, że w związku z treścią wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, istnieje przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji w trybie art. 156 § 2 k.p.a. Poza tym lakonicznym stwierdzeniem organ I instancji w żaden sposób takiego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia. Dlatego też nie można przyjąć, że organ I instancji wydając decyzję wykonał dyspozycję zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie poprzez "uwzględnienie okoliczności w postaci wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego", ponieważ w sprawie nie istnieją przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego chybione są również argumenty, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Organ nie powołuje się bowiem na żadną regulację prawną która miałaby być podstawą tej rekonstrukcji, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny prawidłowości stanowiska organu, które w tym świetle jawi się jako dowolne i bezpodstawne. Ponadto wyrok TK nie wskazuje żadnych wytycznych co do zakresu w jakim przedmiotowe regulacje powinny być uzupełnione, zaś organ nie posiada kompetencji do samodzielnego ich stanowienia. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że ocena sytuacji prawnej nie może odbyć się z pominięciem całokształtu konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa własności, które w świetle skutków decyzji podziałowej zostało naruszone.

Zdaniem skarżącego stanowisko organu I instancji jest tym bardziej niezrozumiałe, że skoro skarżący nie mógł być stroną postępowania podziałowego, jedynym sposobem dochodzenia i ochrony jego praw jest właśnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyroku NSA z 7 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2241/10.

Skarżący podał, że podział nieruchomości - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosił - był możliwy w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś jedyną przesłanka zastosowania tego przepisu był wymóg zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości dokonywany według w/w trybu miał tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego i był to podział geodezyjny o znaczeniu pozwolenia na podział prawny, polegający na utworzeniu z dotychczasowej nieruchomości przeznaczonej w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, nowych nieruchomości. Ustawa ta innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała. Skarżący wskazał, że unormowania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miały na celu zapewnienie ładu przestrzennego i jednocześnie funkcjonalności - w najwyższym, możliwym do osiągnięcia stopniu - w korzystaniu z nieruchomości. Dla realizacji tych zadań, w ustawie określono kryteria na podstawie których można było przeznaczać tereny na określone cele (biorąc pod uwagę m.in. prawo własności) oraz granice, w jakich to przeznaczanie - z uwagi na w/w kryteria - mogło następować. Tymi granicami - zgodnie z art. 9 ust 1 - były przepisy szczególne ("w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące sie do obszaru objętego planem i przedmiotem jego ustaleń"). .Oczywiście w zależności od tego, na jaki cel dany teren był przeznaczony, należało uwzględnić przepisy szczególne regulujące daną materię.

Zdaniem skażanego wopisywanej sprawie działka, która uległa podziałowi, była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę. Nie budzi więc wątpliwości, że przy ocenie, czy plan podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało wziąć pod uwagę szczegółowe unormowania dotyczące zabudowy - w tym przepisy prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń. Ponadto w przypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest szczegółowych wytycznych postępowania z nieruchomościami - np. dotyczących podziału jak w niniejszej sprawie - to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, również pod kątem zgodności tych zamierzeń z przepisami właściwych unormowań szczególnych. Oczywistym jest również, że organy administracji publicznej - z racji pełnionych przez siebie funkcji -są obowiązane do wyczerpującej, wnikliwej i całościowej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego.

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno dyrektyw ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i podstawowych zasad procedury administracyjnej, przy czym naruszenia o charakterze materialnym powodują nieważność decyzji podziałowej. Przede wszystkim niewystarczające było stwierdzenie przez organ zatwierdzający podział działki, że w wyniku tego podziału powstały dwie działki, których metraż pozwala na zabudowę, skoro nie sprawdzono czy do zabudowań - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zapewnione będzie dojście i dojazd od drogi publicznej. Wprawdzie organ bronił się tym, że wskazana regulacja nie miała rangi ustawowej, niemniej jednak została ona wydana na podstawie delegacji zawartej w ustawie, zaś organy administracji publicznej powinny znać, respektować i stosować przepisy rozporządzeń, które są niczym innym jak szczegółowym uzupełnieniem przepisów ustawy.

W ocenie skarżącego organ nie mógł skutecznie uznać, że plan podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skoro przy ocenie tej nie uwzględnił w ogóle całości przepisów szczególnych, zaś treść w/w rozporządzenia przesądza o tym, że plan podziału nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, w wyniku którego odpadły przesłanki umożliwiające zabudowę - jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym miały zapewnić funkcjonalność w najwyższym, możliwym do osiągnięcia stopniu w korzystaniu z nieruchomości, to nie sposób przyjąć racjonalność ustawodawcy w możliwości powstania działki przeznaczonej pod zabudowę - bez zapewnienia odpowiedniego dostępu do niej. Tym bardziej nie można za organem przyjąć, że przepisy rozporządzenia pozostawały bez wpływu na wykładnię przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, że ocena zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może odbyć się z pominięciem ogólnych założeń wyrażonych w przedmiotowej ustawie, a zatwierdzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego pojawiła się nieruchomość gruntowa pozbawiona jakiegokolwiek dostępu do szeroko pojętej infrastruktury, jest sprzeczne z obowiązującymi zarówno wówczas jak i obecnie, przepisami prawa i przekreśla cel funkcjonowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo, iż dostęp do drogi publicznej nie był wówczas przesłanką dokonania podziału nieruchomości wprost wyrażoną w ustawie, to obowiązek zapewnienia dojazdu do nowopowstałej działki wynikał z całokształtu regulacji prawnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego i gospodarki nieruchomościami, a dodatkowo z uwagi na przeznaczenie działki - z przepisów szczegółowych.

Skarżący wskazał, że z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika uprawnienie, zagwarantowane także w Konstytucji, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zdaniem skarżącego niewątpliwie posiada on taki interes, skoro efektem wydania sprzecznego z prawem zezwolenia jest możliwość obciążenia jego nieruchomości służebnością drogi koniecznej.Konieczność ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, została w ustawodawstwie zauważona, czego efektem było wprowadzenie stosownych regulacji wymagających każdorazowego ustalenia dostępu do drogi dla nieruchomości powstającej w wyniku podziału.

W ocenie skarżącego należy odwołać się do ogólnych zasad wykładni prawa, cytując choćby uzasadnienie wyroku NSA z 14 października 2009r. sygn. akt I OSK 91/09: "przepisy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej. Przyjęcie przeciwnej koncepcji prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz - w tym kontekście - zasady ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji)".

W opisywanej sprawie organ sam wskazuje, że warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest o tyle przesądzający, że bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć, a zatem wydanie decyzji zatwierdzającej podział sprzeczny z tym planem jest obarczone kwalifikowaną wadą nieważności. Ponadto organ błędnie wskazuje, że skoro z przepisów ustawy prawo budowlane nie wynika obowiązek ich stosowania przy zagospodarowaniu przestrzennym, to unormowania tej ustawy są obojętne, nieznaczące dla tej materii, bowiem z przepisów samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie mowa o przepisach szczegółowych - taki obowiązek wynika. Przepisy prawa budowlanego są przepisami szczegółowymi wobec zagospodarowania przestrzennego i normują zaledwie jeden z wielu sposobów wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w moc obowiązującą kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym należy stwierdzić, że decyzje organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.

Formułując powyższy zwrot stosunkowy, Sąd dokonał w pełnym zakresie kontroli legalności materialnej i proceduralnej kontestowanych decyzji oraz oceny zarzutów skargi.

Zasadnicze kwestie związane z kwalifikacją legalności zaskarżonych decyzji ogniskują się wokół zarzutów sformułowanych w skardze.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić bezzasadność zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu członków organu kolegialnego (członków samorządowego kolegium odwoławczego) w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem skargi nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] października 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez ten sam skład orzekający, który wydał następnie decyzję z dnia [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ([...]).

W ocenie Sądu przesłanka wznowienia z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. nie została jednak zrealizowana, albowiem dotyczy ona jedynie sytuacji, w których ten sam pracownik organu lub członek organu kolegialnego bierze udział w orzekaniu w sprawie co do decyzji zaskarżonej za pomocą zwyczajnych lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w której wydaniu uczestniczył uprzednio (np. w niższej instancji w postępowaniu zwyczajnym albo w postępowaniu zwyczajnym, jeśli wszczęto postępowanie nadzwyczajne). W niniejszej sprawie decyzją "zaskarżoną" w postępowaniu nadzwyczajnym jest decyzja z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że członkowie organu kolegialnego (samorządowego kolegium odwoławczego) nie brali udziału w wydaniu powyższej decyzji. Natomiast jeżeli chodzi o zagadnienie udziału tych samych członków samorządowego kolegium odwoławczego w wydawaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia 19 marca 1997 r., to na względzie trzeba mieć, że przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. nie dotyczy sytuacji ponownego orzekania w sprawie przez organ kolegialny po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (decyzja z dnia [...] października 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została ostatecznie uchylona wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2741/12). Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych i zasługuje w pełni na aprobatę (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2886/12; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 493/13; wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., I OSK 2865/13; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., II OSK 446/15; wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 2638/14; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., II OSK 2864/14). Nie budzi w związku z powyższym wątpliwości Sądu pogląd, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, której legalność uprzednio już oceniał w trybie odwoławczym (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1286/14).

Trzeba wziąć również pod rozwagę fakt, że przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2009 r. była jedynie sprawa dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (była to sprawa formalno-procesowa), a przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2015 r. była właściwa sprawa o stwierdzenie nieważności (tzw. sprawa weryfikacyjna), która została rozstrzygnięta decyzją merytoryczną (co do istoty sprawy weryfikacyjnej).

W drugiej kolejności, należy uznać, że wszelkie zarzuty skargi związane z wadliwym zastosowaniem w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 46/13 należy ocenić jako bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że powyższy wyrok stwierdzający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może być bezpośrednio stosowany przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. Taka ocena jest konsekwencją charakteru prawnego orzeczenia trybunalskiego. Wyrok z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 był bowiem tzw. wyrokiem zakresowym dotyczącym pominięcia prawodawczego i właściwym adresatem jego wykonania są organy władzy ustawodawczej. Organy wykonujące prawo są oczywiście zobowiązane do uwzględnienia w procesach wykładni i stosowania treści powyższego orzeczenia trybunalskiego; nie mogą jednak zastępować ustawodawcy i wypełniać "pomięcia prawodawczego" mocą własnej aktywności orzeczniczej.

W sprawie będącej przedmiotem skargi i na tle dokonanej oceny prawnej stanu sprawy kwestia ta i tak nie miała zasadniczego znaczenia, albowiem – o czym poniżej – wobec niestwierdzenia jakiejkolwiek wady nieważności (wynikającej z art. 156 § 1 k.p.a. lub z przepisów szczególnych) rozważanie przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. było zbędne i bezprzedmiotowe. Tym samym należy uznać, że wszelkie rozważania i wywody skarżonego organu na ten temat okazały się całkowicie pozbawione znaczenia. Jeśli bowiem w sprawie o stwierdzenie nieważności nie zachodzi jakakolwiek przesłanka pozytywna unieważnienia, to organ ma obowiązek odmowy stwierdzenia nieważności, bez przechodzenia do badania przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności wynikających z art. 156 § 2 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Należy jednak stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia na tle przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. – odpowiadają prawu, albowiem w sprawie należało odmówić stwierdzenia nieważności.

Na marginesie Sąd stwierdza jedynie, że nawet gdyby przyjąć pogląd przeciwny i uznać, że weryfikowana decyzja z dnia [...] marca 1997 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to i tak na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności stanęłaby przesłanka negatywna unieważnienia w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała weryfikowana decyzja, stając się podstawą nabycia prawa własności nieruchomości przez osoby trzecie [...]. W konsekwencji oczekiwania strony skarżącej, że możliwe będzie cofnięcie skutków pierwotnego podziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, są skazane na niepowodzenie.

W trzeciej kolejności, należy przyjąć, że sprawa stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzającej projekt podziału działki została prawidłowo rozstrzygnięta decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, albowiem weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Przede wszystkim weryfikowana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] marca 1997 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że powyższa decyzja zatwierdzając podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki pozbawione dostępu do drogi publicznej, została wydana z rażącym i oczywistym naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności w uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędny jest pogląd, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzące do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, może być uznane za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w skardze został wyeksponowany fakt, że strona skarżąca była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji podziałowej z dnia 19 marca 1997 r.

Powyższe argumenty – jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia dążenia strony do ochrony własnego interesu prawnego oraz podjętej próby odwrócenia skutków prawnych weryfikowanej decyzji – nie mogą jednak podważyć prawidłowości wniosku, że powyższa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego w momencie jej wydania.

Podstawę materialnoprawną weryfikowanej decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1997 r. stanowiły przepisy art. 10 ust. 1 i 3 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyjątki przewidziane w art. 10 ust. 2 powyższej ustawy nie miały w sprawie zastosowania). Przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Powyższy warunek ustawowy dopuszczalności podziału (zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) był zatem warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zamieszczono innych warunków dopuszczalności podziału (np. warunku dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej). Trzeba również uwzględnić, że – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA 1112/97, LEX nr 44540; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Wa 227/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015 r., I SA/Wa 475/15; wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2574/12) – "podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości nowych nieruchomości".

| | |

Odnosząc powyższe uwagi do treści decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1997 r., należy stwierdzić, że powyższa decyzja była zgodna z treścią wskazanego w jej uzasadnieniu Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] albowiem nieruchomość objęta podziałem (działka nr 966) była położona w konturach E 56 MNj ("teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych") oraz E 48 EE ("rozbudowa stacji energetycznej GPZ), a wnioskodawcy ([...]) w podaniu z dnia 14 marca 1997 r. wyraźnie wskazali, że zamierzają przeznaczyć wydzielone działki pod zabudowę (powiększenie zabudowanych nieruchomości). Oznacza to, że podział działki nr 966 posiadającej zasadniczo przeznaczenie rolne ("rola" i "łąka") był oczywiście zgodny z wynikającym z planu przeznaczeniem obszaru obejmującego powyższą działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W związku z powyższym nie sposób uznać, że decyzja podziałowa naruszyła przepisy art. 10 ust. 1 i 3 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji brak również podstaw do oceny, że przesłanka rażącego naruszenia prawa rozumiana jako oczywiste zanegowanie jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została zrealizowana.

Trzeba również powtórzyć pogląd wyrażany orzecznictwie sądów administracyjnych, że z treści stanowiących bezpośrednią podstawą wydania weryfikowanej decyzji podziałowej przepisów art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika w żaden sposób obowiązek zapewnienia działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Nie można zatem mówić o spełnieniu warunku oczywistości naruszenia przepisu, poprzez zanegowanie jego treści w sposób jednoznaczny. Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., I OSK 923/12).

Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty wydania weryfikowanej decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe przepisy nie wchodziły bowiem w skład podstawy materialnoprawnej weryfikowanej decyzji podziałowej, a zatem nie mogły zostać bezpośrednio naruszone. Bezzasadność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynika również stąd, że organ wydając związaną decyzją podziałową nie mógł dokonywać oceny zgodności przesłanki zatwierdzenia podziału nieruchomości z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) z ogólnymi przepisami, które ustanawiały ogólne wymogi treściowe planów (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym: "W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń"), jak również z przepisami szczególnymi, które odnosiły się nie do etapu planistycznego, lecz do etapu realizacji (budowlanej) inwestycji na obszarze objętym planem (§ 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Na zakończenie należy podnieść, że Sąd nie stwierdził również realizacji innych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W szczególności nie stwierdzono realizacji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2013 r., I OSK 923/12).

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.