Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 858/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 19 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na Uchwałę Nr III/21/18 Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 28 grudnia 2018r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę numer III/21/18 Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części, tj. w zakresie § 5 ust.4, § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 pkt 1- 2, § 8 ust. 1-2, § 10 ust. 1 pkt 1-4, § 12 ust. 1 i 2, § 13, § 14 ust. 2 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały.

Uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zmianami, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 2028) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 ust. 1 ww. ustawy,

2. istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 7 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały okresu obowiązywania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług pomimo, iż zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 ww. ustawy przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług,

istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 8 ust. 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestie związane ze zmianę umowy oraz okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy, pomimo, iż zgodnie z zapisem art. 6 ust. 3 ww. ustawy przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług,

istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 10 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości pobranej wody, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 ustawy, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową,

5. istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 4-6 ww. ustawy, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową,

istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zapłata za dostarczona wodę i odprowadzone ścieki dokonuje się w terminie określonym na fakturze lub nocie księgowej,

istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 6 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy obowiązku przedstawienia Przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w art. 6 ust. 4 ww. ustawy,

8. istotne naruszenie prawa, a to art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku przedstawienia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz załączenia mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Bobowa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach, tj. w zakresie § 5 ust. 4, § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 pkt 1 - 2, § 8 ust. 1 - 2, § 10 ust. 1 pkt 1 - 4, § 12 ust. 1 i 2, § 13, § 14 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do w/w uchwały oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż argumenty skarżącego są zasadne. Organ nadmienił, że organ podjął nową uchwałę w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz z uwzględnieniem zarzutów stawianych przez Prokuratora Rejonowego w Gorlicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1-3 u.z.z.w. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i zaopiniowaniu przez organ regulacyjny, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały), regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. VIII SA/Wa 122/20, LEX nr 3036919).

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części, o czym już wyżej wspomniano.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. Podsumowując, regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej.

Przechodząc do oceny kwestionowanych uregulowań, podkreślić należy, że zasadniczo wszystkie one naruszają zakres przedmiotowy wskazany w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., co automatycznie powoduje jego naruszenie. Idąc jednak bardziej szczegółowo, wskazać należy, co następuje:

Ad. 1/

§ 5 ust. 4 uchwały stanowi, że w razie, gdy odbiorca nie usunie zagrożenia, o którym mowa w ust. 3, pomimo wezwania, Przedsiębiorstwo ma prawo podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia zagrożenia, włącznie z wyłączeniem dostawy wody lub odbioru ścieków. Ta hipoteza wykracza poza wskazania zawarte w art. 8 u.z.z.w.:

Art. 8.

1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1)przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;

2)odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3)jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4)został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

Jest to katalog zamknięty i nie można go rozszerzać na inne stany faktyczne. Wskazuje tak jedna z tez wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim ( z dnia 31 stycznia 2018 r. II SA/Go 1148/17, LEX nr 2444199): "Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty.

Ad. 2/.

Drugi zarzut dotyczy § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, stanowiącego, że umowa jest zawierana na czas nieokreślony, chyba że tytuł prawny do nieruchomości został ustanowiony na czas określony czy też, że wnioskodawca składa taki wniosek.

Tymczasem art. 6 ust., 3 u.z.z.w. stanowi:

"3. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1)ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2)sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3)praw i obowiązków stron umowy;

3a)warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4)procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5)ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6)okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.".

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulamin zawiera materię, która powinna być, zgodnie z ustawą, uregulowana umową, a tym samym jest sprzeczny z ustawą. Wskazuje to teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r. II SA/Bk 331/21, LEX nr 3194933:" Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać". Podobnie wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. II SA/Ol 68/21, LEX nr 3171574: "Treść umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy".

Ad. 3/

Kolejny zakwestionowany przepis to § 8 ust. 1 i 2, gdzie obliguje się odbiorcę do zgłaszania przedsiębiorcy zmian umowy w terminie 7 dni. Tymczasem jest to zgodnie z uprzednio cytowanym art. 6 ust. 3 u.z.z.w. materia regulowana wyłącznie umową.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2019 r. I SA/Op 368/19, LEX nr 2750109: " Kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego". Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. IV SA/Po 174/19, LEX nr 2656547 wskazał konkretnie, że "Regulamin nie może określać sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń między przedsiębiorcą, a odbiorcą usługi. Regulamin nie może również zawierać postanowień określających sposób zmiany lub wypowiedzenia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa". Kropkę nad "i" stawia w tej materii wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. II SA/Kr 726/19, LEX nr 2740373: "Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony". Wyjaśnienie tej kwestii znajdziemy w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. VIII SA/Wa 425/19, LEX nr 3044053: " To wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego". Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Opolu z 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).

Ad. 4/

Kolejny zakwestionowany przepis załącznika do uchwały to § 10 ust. 1 pkt 1-4, wskazujący, wedle czego ustala się ilość pobranej wody. Przepis art. 27 ust. 1 u.z.z.w. w tej materii stanowi: "Ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody". Ustawodawca przesądził zatem o różnym sposobie ustalania ilości wody dostarczonej do nieruchomości w zależności od tego, czy do nieruchomości jest przypisany wodomierz główny, czy też nie ma takiego wodomierza.

Ustawa nie czyni innych rozróżnień ani nie dodaje innych wariantów. Wykroczenie zatem w zapisach uchwały poza wskazane ramy przepisu jest wyjściem poza materię ustawową.

Ad.5/

§ 12 ust. 1 i 2 i § 13 załącznika do uchwały dotyczy sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków. Tymczasem zagadnienie to zostało uregulowane w ustawie w art. 27 ust. 4-6:

4. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych.

5. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.

6. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług.

W sprzeczności z art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w. pozostają postanowienia § 12 Regulaminu odnoszące się do sposobu ustalania ilości ścieków odprowadzanych przez odbiorcę usług, w przypadku gdy posiada on własne ujęcie wody. Zgodnie z § 12 ust. 1 Regulaminu "Wodomierz na ujęciu własnym wody służy do prawidłowego określenia ilości ścieków odprowadzanych przez Odbiorcę". Natomiast art. 27 ust. 4 u.z.z.w. przewiduje, że ilość odprowadzonych ścieków w pierwszej kolejności ustalana jest na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a dopiero gdy brak jest tych urządzeń - na podstawie umowy (a zatem nie w oparciu o uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego) jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, co wynika z art. 27 ust. 5 u.z.z.w.

Z podobnych względów za niezgodny z prawem należy uznać § 12 ust. 2 Regulaminu, który stwierdza, że "Jeżeli Odbiorca odprowadzający ścieki oraz pobierający wodę z sieci wodociągowej i z własnych ujęć, nie posiada urządzenia pomiarowego na odprowadzonych ściekach, podstawą do ustalenia ilości odprowadzonych ścieków jest suma wskazań wodomierza głównego i wodomierza dla pomiaru ilości wody pobranej z własnego ujęcia". Postanowienie to faktycznie stanowi o obowiązku odbiorcy usługi, który pobiera wodę z własnego ujęcia (obok poboru z sieci wodociągowej), do instalacji na nim dodatkowego wodomierza, jeśli nie posiada urządzenia pomiarowego, co jest niezbędne do realizacji kwestionowanej regulacji. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 27 ust. 4 i 5 u.w.ś. oraz art. 27 ust. 6 u.w.ś., które nie wprowadzają takiego obowiązku.

Identycznie, jako sprzeczny z powołanymi przepisami, należy ocenić § 13 załącznika, zawierający sposób ustalenia ilości ścieków w razie braku możliwości odczytu urządzenia pomiarowego lub wodomierza z powodu jego niesprawności.

Ad. 6/

Co się tyczy § 14 ust. 2 załącznika do uchwały, wskazuje on, że zapłata za dostarczona wodę i odprowadzone ścieki dokonuje się w terminie określonym na fakturze lub nocie księgowej. Wymaga zatem podkreślenia, że uregulowanie to jest sprzeczne z przepisami wykonawczymi, które są korzystniejsze dla odbiorcy.

§ 17 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2018.472) brzmi następująco:

1. Odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób.

2. Odbiorcy usług, o których mowa w § 16 ust. 4, regulują należności, których wielkość jest ustalona na podstawie prognozy, w terminach wynikających z zawartej umowy.

3. Rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.

4. Zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości należności określonych w fakturze nie wstrzymuje jej zapłaty.

5. W przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na wniosek odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie.

Sąd podziela wobec powyższego sugestię skargi co do niedopuszczalności wskazania noty (obok faktury), jako elementu podstawy obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków (§ 14 ust. 2 regulaminu). Taki zapis w niedopuszczalny sposób modyfikuje regulacje zawarte w aktach wykonawczych do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak również jest sprzeczny z przepisami o podatku od towarów i usług. Należy tu powołać się na się na cytowany wyżej § 17 ust. 1 i 4 rozporządzenia, w których to regulacjach wskazano wyłącznie na fakturę jako dokument stanowiący podstawę obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków. Do analogicznego wniosku prowadzi analiza treści przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174 z późn. zm.), w szczególności art. 106b ust. 1 pkt 1, obligujących podatnika do wystawienia faktury dokumentującej sprzedaż, dostawę towarów lub świadczenie usług. Trafny jest zatem wniosek, że obowiązujące przepisy ustawowe i wykonawcze nie pozwalają na traktowanie noty księgowej jako dokumentu stanowiącego podstawę obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków.

Ad. 7 i 8 /

§ 6 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały zawiera wymóg dołączenia do wniosku o zawarcie umowy dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji o której mowa w art. 6 ust. 4 ustawy. Z kolei § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci, składa wniosek o przyłączenie, co którego przedstawia dokument określający tytuł prawny do nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, określającą położenie nieruchomości, względem istniejących sieci i innych obiektów.

Trzeba na wstępie wskazać, że ustawodawca wychodzi z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2018 r. II SA/Gl 697/18, LEX nr 2606828 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r. II SA/Bk 303/21, LEX nr 3208698). Wobec tego przepis regulaminu nie może różnicować sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zróżnicowania tego przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których - zgodnie z uchwałą - jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie. Ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2021 r. II SA/Bk 373/21, LEX nr 3193466). Skoro zatem obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r. II SA/Bk 371/21, LEX nr 3195019). Jeżeli umowa może być zawarta z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to brak jest też uzasadnienia dla ograniczenia możliwości złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, poprzez żądanie dodatkowych dokumentów, jeśli ustawa nie zawiera takiego ograniczenia, a umowa o dostawę wody może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Co zaś się tyczy mapy sytuacyjnej, brak jest podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przyznaje organowi upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Należy bowiem pamiętać, że nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 5 powyższej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W konsekwencji przekroczenie przez gminę przyznanej jej kompetencji prawotwórczej musi skutkować uznaniem nieważności uchwały (w całości lub w części).

Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. VIII SA/Wa 122/20, LEX nr 3036919).

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części, o czym już wyżej wspomniano.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. Podsumowując, regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej.

Przechodząc do oceny powyższych uregulowań stwierdzić w pierwszej kolejności

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak jego obligatoryjnych elementów skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.