Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 308/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1  wzw. art. 28 ust. 1 , art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.  93 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta Wałcz z dnia 20 grudnia 2011 r. nr VI/sXVII/106/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Wałcz w dniu 20 grudnia 2011r. podjęła uchwałę Nr VI/SXVII/106/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej.

Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) pismem z dnia 6 marca 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2033 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Rada powołała między innymi przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wojewoda podniósł, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił procedurę poprzedzającą podjęcie uchwały w tej kwestii.

Z treści skargi wynika dalej, że Burmistrz Wałcza pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., znak: RM.0711.29.2011 przekazał Wojewodzie Zachodniopomorskiemu uchwały Rad Miasta Wałcz podjęte w dniu 20 grudnia 2011 r., w tym również uchwałę Nr VI/SXVII/106/11 wraz z załącznikami, tj. Nr 1 - mapą ilustrującą granice opracowania miejscowego planu i Nr 2 - wyrysem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wałcz. Jednocześnie w dniu 30 grudnia 2011 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo Zastępcy Burmistrza Wałcza z dnia 27 grudnia 2011 r., znak: RM.0711.31.2011, stanowiące wniosek o ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego uchwały Nr VI/SXVII/106/11.

Wojewoda podkreślił, że zarówno załącznik Nr 1 dołączony do uchwały Nr VI/SXVII/106/11 przekazanej organowi nadzoru na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i do ww. aktu przekazanego na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) były tożsame.

Następnie pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., znak: ZP.7322-0002/11 podpisanym

z upoważnienia Burmistrza Wałcza przez Naczelnika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nieruchomości po raz kolejny została przekazana organowi odwoławczemu uchwała Nr VI/SXVII/106/11 Rad Miasta Wałcz z dnia 20 grudnia 2011 r. wraz z dokumentacją planistyczną. Tym razem, jak podkreślił organ, dołączony do ww. uchwały załącznik graficzny Nr 1 przedłożony został w odmiennej treści.

Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że mapa ilustrująca granice opracowania miejscowego planu terenu położonego przy ulicy Wroniej w Wałczu, przekazana pismami znak:RM.0711.29.2011 i znak:RM.0711.31.2011 zawierała obowiązującą linię zabudowy, oznaczoną graficznym znakiem dla terenu zdefiniowanego jako 1 MN, natomiast załącznik Nr 1dołączony do uchwały Nr VI/SXVII/106/11 i przesłany pismem znak: ZP.7322-0002/11 nie zawierał obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, oznacza to, że organowi nadzoru przekazano dwie wersje tej samej uchwały lecz z różniącym się w sposób istotny załącznikiem Nr 1, tj. mapą ilustrującą granice opracowania miejscowego planu.

W opinii organu nadzoru nie bez znaczenia jest również fakt, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej w § 8 ust. 1 pkt 2 wskazano, że "budynek mieszkalny winien być usytuowany elewacją w obowiązującej linii zabudowy, wymagane usytuowanie kalenicy dachu w stosunku do ulicy (przy dachu dwuspadowym) równoległe do drogi KDW, zostało określone na rysunku", natomiast podjęta przez Radę Miejską w Wałczu uchwała Nr VI/SXVII/106/11 w § 8 ust. 1 zawiera postanowienie o treści "budynek mieszkalny winien być usytuowany elewacją frontową w obowiązującej linii zabudowy (jeśli jest określona na rysunku), wymagane usytuowanie kalenicy dachu w stosunku do ulicy (przy dachu dwuspadowym) równoległe do drogi KDW, zostało określone na rysunku".

Organ nadzoru podał dalej, że w dniu 25 stycznia 2012 r. do Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego wpłynął kolejny wniosek (z dnia 19 stycznia 2012 r.) o ogłoszenie w Dzienniku ww. uchwały, jednakże dołączony do niej załącznik Nr 1 nie zawierał obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN, a jednocześnie z oświadczenia Burmistrza Wałcza wynika wprost, że uchwała w takim brzmieniu była przedmiotem głosowania radnych.

Z uwagi na powyższe pismem z dnia 8 lutego 2012 r., znak: NK. 4.413.86.2012.SA organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza Wałcza z prośbą o złożenie wyjaśnień w przedmiocie zaistniałych rozbieżności pomiędzy projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej, a skutecznie podjętą uchwałą Nr VI/SXVII/106/11 w szczególności, poprzez wskazanie, na którym etapie procedury planistycznej doszło do powyższych istotnych - w ocenie organu nadzoru - zmian w części tekstowej i graficznej projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej i co było przyczyną wprowadzenia takich korekt w projekcie planu. Nadto, w jakim brzmieniu (tekst/grafika) projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej przekazany został pismem z dnia 27 maja 2011 r., znak: ZP.7322-0002/11 organom i instytucjom właściwym do ich uzgodnienia i zaopiniowania, tj. wymienionym w art. 17 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Wojewoda wskazał, że z odpowiedzi uzyskanej pismem z dnia 13 lutego 2012 r., wynikało, że różnice pomiędzy projektem uchwały przekazanym do zaopiniowania i uzgodnień, a treścią uchwały z dnia 20 stycznia 2011 r. powstały na wniosek właścicieli gruntów, których plan dotyczy. W toku prac planistycznych właściciele gruntów – J. O. i K. W. w rozmowie z urbanistą K. S., zdecydowali o konieczności wprowadzenia zmiany dotyczącej obowiązującej linii zabudowy. Zmiany te dokonane zostały przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu. Urbanista uznał bowiem, że wprowadzona zmiana nie jest istotna, gdyż nie narusza pasa drogi publicznej, dlatego też nie istnieje konieczność dokonania nowych uzgodnień.

Organ nadzoru podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w sposób zupełny regulują tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl obowiązujących przepisów w procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaangażowane są dwa organy wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz rada gminy. Organ wykonawczy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną (art.15 ust. 1 ww. aktu), a także dokonuje kolejno czynności wymienionych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, wyznacza termin, w którym między innymi osoby fizyczne mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei, rada gminy, na mocy art.20 ust. 1 ww. ustawy, uchwala plan miejscowy. Stosownie do treści art. 18 ww. ustawy uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, natomiast zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art.17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Mając na względnie powyższe przepisy Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że w przedmiotowej sprawie ważne jest to, iż zmian postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonał nie przewidziany prawem podmiot -właściciel gruntów, czy też planista. Nadto, wprowadzone zmiany zarówno w części tekstowej projektu planu, jak i w jego załączniku Nr 1 nie wynikały z opinii i uzgodnień przekazanych przez organy i instytucje wymienione w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też z uwag wniesionych do projektu planu podczas wyłożenia go do publicznego wglądu. Ponadto powyższych zmian w projekcie planu dokonano w okresie po jego uzgodnieniu na podstawie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz przed wyłożeniem do publicznego wglądu.

W opinii organu nadzoru niewątpliwym jest również, że Burmistrz Wałcza, po dokonaniu ww. korekt w projekcie uchwały, nie ponowił w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w dokumentacji planistycznej brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ich dokonanie.

Reasumując Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło zarówno do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, bowiem po wprowadzeniu zmian w treści projektu nie ponowiono w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy, jak również do naruszenia właściwości organów, gdyż zmiany wprowadzone zostały przez nieuprawnione w tym zakresie podmioty – właściciela gruntów współdziałającego z osobą sporządzającą projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wałcz podniosła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w skardze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 marca 2012 r.

W uzasadnieniu pisma organ podał procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej, a mianowicie:

- po podjęciu uchwały przez Radę Miasta Wałcz w sprawie sporządzania planu miejscowego Burmistrz zamieścił ogłoszenia w prasie, na tablicach ogłoszeń i na stronie BIP Miasta Wałcz;

- po ogłoszeniach i zawiadomieniach wpłynęły wnioski dotyczące planu;

- właściciele nieruchomości na piśmie złożyli bardzo szczegółowy wniosek dotyczący zabudowy, zagospodarowania i podziału ich nieruchomości na działki budowlane, do wniosku załączyli rysunek wyjaśniający sprawy ujęte we wniosku;

- w toku całej procedury sporządzania planu zespół projektowy wielokrotnie odwiedzał Urząd Miasta i śledził postęp prac nad planem, a projekt planu był z ww. zespołem wielokrotnie konsultowany;

-w toku opiniowania i uzgadniania planu jeden z właścicieli zmienił swoje stanowisko i prosił o umożliwienie mu realizacji budynków mieszkalnych bliżej drogi wewnętrznej - dotyczy to terenu 1 MN. W pierwszej wersji planu budynki mieszkalne były usytuowane w obowiązującej linii zabudowy w odległości 10 m od granicy działki z drogą wewnętrzną. Plan miejscowy dopuszczał wysunięcie części bryły budynku na głębokość do 5 m od granic działki z drogą wewnętrzną. To ustalenie nie zadawalało właściciela nieruchomości, twierdził, że chce mieć większą powierzchnię wolną od zabudowy w środku działki. Na etapie wnoszenia zmian do ustaleń i rysunku planu po etapie opiniowania i uzgadniania, został zmieniony rysunek planu w zakresie usunięcia obowiązującej linii zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej. W drugiej wersji planu na rysunku planu na terenie 1MN pozostawiono maksymalną, nieprzekraczalną linię zabudowy usytuowaną w odległości 5 m od granicy działki z drogą wewnętrzną KDW, zmieniono także zapisy w wersji tekstowej planu, tak aby dostosować je do rysunku planu;

- zmieniona wersja rysunku planu i ustaleń była wyłożona do publicznego wglądu;

-odbyła się dyskusja publiczna, w której udział wzięli właściciele nieruchomości i właściciele działek sąsiednich nie objętych planem miejscowym;

- do projektu planu miejscowego i do prognozy wpływu na środowisko nie wniesiono uwag.

Rada podała, że taka wersja planu została skierowana do uchwalenia i taką wersję planu organ – Rada Miasta Wałcz podjęła zaskarżoną uchwałą z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr VI/SXVII/106/11.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że uwagi wnoszone do planu miejscowego o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględnione przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy istnieje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli działek.

Rada Gminy podkreśliła, że zmiana dotycząca zmiany ustaleń planu została pogrubiona. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu wniesiono następującą zmianę ustaleń planu i na rysunku planu usunięto obowiązującą linię zabudowy na terenie 1MN wzdłuż drogi wewnętrznej KDW, tj.:

"Ustalenia szczegółowe - § 8.1. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1MN i 2MN ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania:

1) zabudowa może być realizowana na terenie ograniczonym:

a) obowiązującą i maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy,

b) maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi na rysunku;

2) budynek mieszkalny winien być usytuowany elewacją frontową w obowiązującej linii zabudowy (jeśli jest określona na rysunku), wymagane usytuowanie kalenicy dachu w stosunku do ulicy, (przy dachu dwuspadowym) równolegle do drogi KDW, zostało określone na rysunku;"

Zdaniem Rady zmiany wprowadzone w rysunku planu miejscowego i ustaleniach planu miejscowego dotyczą uwag o charakterze indywidualnym, nie ingerują w możliwość zagospodarowania terenów sąsiednich. Do planu mogły być (po wyłożeniu planu do publicznego wglądu) złożone uwagi przez osoby niezadowolone z ustaleń planu, a nikt uwag nie złożył. Ponadto obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Wprowadzoną zmianę planu należy uznać za niewielką, nie zmieniono bowiem przeznaczenia terenu, gabarytów budynków, czy intensywności zabudowy oraz nie naruszono interesów osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Skargę na uchwałę Rady Miasta Wałcz Nr VI/sXVII/106/11 z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda Zachodniopomorski nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Wałcz w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej. Organ nadzoru zarzucał naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, albowiem po wprowadzeniu zmian w treści planu nie ponowiono w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o planowaniu". Zarzucił również naruszenie właściwości organów, gdyż zmiany w planie zostały wprowadzone przez nieuprawnione w tym zakresie podmioty.

Zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wyczerpująco art. 17 ustawy o planowaniu.

Z akt planistycznych przedłożonych zarówno przez organ nadzoru jak i Radę Miasta Wałcz oraz korespondencji pomiędzy organem nadzoru i Burmistrzem Wałcza wynikało, że Burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 5 lit. b tiret pierwsze przedłożył Wojewodzie do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej, obejmujący część tekstową i graficzną. Wojewoda projekt planu uwzględnił bez uwag, jednakże po otrzymaniu uchwalonego planu, celem zbadania jego legalności w trybie postępowania nadzorczego, a następnie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stwierdził rozbieżności w załączniku graficznym projektu planu przedłożonego do uzgodnienia oraz w załączniku graficznym planu uchwalonego przez Radę Miasta Wałcz. Wprowadzona bez ponowienia uzgodnień zmiana polegała na usunięciu z rysunku planu obowiązującej linii zabudowy na terenie 1 MN wzdłuż drogi wewnętrznej KDW. Z przedłożonych dokumentów wynikało nadto, ze zmiana została wprowadzona przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu, na wniosek urbanisty oraz właścicieli gruntów, których zmiana dotyczy, a zmiana- w ocenie gminy- została uznana za nieistotną i niewymagającą ponowienia uzgodnień, bowiem nie naruszała pasa drogi publicznej.

Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy zmian w planie dokonano zgodnie z obowiązującą procedurą, czy zmiany te wymagały ponownego uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu oraz, czy naruszenie procedury miało w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca w przywołanym przepisie wskazał, że nie każde naruszenie przepisów prawa do jakiego może dojść w toku uchwalania planu miejscowego pociąga za sobą jego nieważność, a ponadto, iż nie wszystkie wypadki naruszenia zasad oraz istotnego trybu sporządzania planu pociągają za sobą nieważność całej uchwały rady gminy, którą plan taki został przyjęty.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że został naruszony tryb sporządzania planu, a naruszenie to miało charakter istotny.

Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu przewiduje możliwość składania przez zainteresowane osoby ( np. mieszkańców terenów, których plan dotyczy)na poszczególnych etapach procedowania wniosków i uwag do planu. Powołany wyżej przepis ściśle określa, w którym momencie procedury planistycznej przewiduje się udział ww. osób, tj. na etapie po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ( wnioski do planu w terminie nie krótszym niż 21 od ogłoszenia uchwały) oraz po ogłoszeniu planu do publicznego wglądu ( uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu). Z pkt. 13 powołanego przepisu wynika, że Burmistrz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy Wroniej zmiany wprowadzono poza powyższą procedurą traktując je jako "niewielkie".

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom Rady Miasta Wałcz- nawet wprowadzenie niewielkich z punktu widzenia gminy zmian w planie miejscowym wymaga zachowania obowiązującej procedury planistycznej. Nie można uznać za legalne wprowadzanie po wszczęciu procedury planistycznej zmian do projektu planu na innych etapach postępowania, aniżeli przewiduje ustawa, czyli tych, które są bądź to wynikiem uzyskanych opinii lub uzgodnień, bądź składanych wniosków lub uwag.

Akta sprawy wskazują, że jakkolwiek właściciele gruntów objętych planem składali wnioski do planu po ogłoszeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, to jednak wniosków w zakresie linii zabudowy w projekcie planu, przed przedłożeniem go do zaopiniowania i uzgodnienia przez właściwe organy, nie uwzględniono bowiem w tym zakresie plan nie został zmieniony. Z akt planistycznych wynika również jednoznacznie, że uwag do planu nie zgłaszano. W tej sytuacji uznać należy, że zmianę wprowadzono poza procedurą.

Skoro wprowadzenie zmiany dotyczącej obowiązującej linii zabudowy na terenie oznaczonym 1 MN nastąpiło poza obowiązującą procedurą, to zdaniem Sądu jest to na tyle istotne naruszenie prawa, że skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. O stwierdzeniu nieważności uchwały w całości przesądził fakt, że przepisy uchwały dla terenów 2 MN i 2 MN są wspólne i z tego powodu ograniczanie się do przepisów dotyczących tylko terenu 1 MN byłoby nieuzasadnione.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia procedury planistycznej polegającej na wprowadzaniu zmian poza tą procedurą czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutu ponawiania procedury uzgadniania wprowadzonych zmian w zaskarżonym planie m.in. z Wojewodą, która z racji stwierdzonego naruszenia prawa nie mogła ( nie powinna) mieć miejsca.

Rację należy przyznać organowi nadzoru, że ani to urbanista, ani też właściciele gruntów nie są legitymowani do wprowadzania zmian do planu, albowiem na etapie procedury planistycznej jest to wyłączna kompetencja burmistrza, natomiast te podmioty mogą inicjować zmiany w przewidzianym trybie ( art. 17 pkt 1 i 11 ustawy o planowaniu).

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego uchwała podlega stwierdzeniu nieważności, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uzasadnia art. 152 P.p.s.a.