Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 705/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4(1) ust. 4, art. 18 ust. 1, ust. 3a
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 74/09 w sprawie ze skargi D. R. – P. H.-U. "H." na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia o powołaniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt III SA/Łd 74/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o uchylenie zarządzenia w przedmiocie powołania Gminnej Komisji Problemów Alkoholowych, stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2003 r., nr [...], Wójt Gminy L. na podstawie art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) powołał Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W treści zarządzenia wskazano z imienia i nazwiska członków Komisji. Zarządzeniem z dnia [...] października, nr [...], uzupełniono skład osobowy Komisji o jednego członka.

Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. D. R. wezwał Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z wydaniem zarządzenia z dnia [...] stycznia 2003 r. Wskazał, że w skład komisji powinny wchodzić osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Osoby wymienione w zarządzeniu w chwili powołania nie posiadały zaś takiego przeszkolenia. W omawianym wezwaniu zarzucono również, że wchodzi w skład komisji jako jej przewodniczący, a jednocześnie do kompetencji wójta należy wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu, do czego konieczne jest uzyskanie pozytywnej opinii tej właśnie komisji. Strona wskazała, że w związku z posiadaniem zezwolenia na sprzedaż alkoholu i koniecznością ubiegania się o takie zezwolenie w przyszłości jej interes prawny jest uzasadniony.

Wójt Gminy L. poinformował D. R. o treści art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wyjaśnił, że przepis ten nie wymaga, aby osoby wchodzące w skład komisji musiały być przeszkolone w chwili powołania. Członkowie komisji mają obowiązek być przeszkoleni w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ustawodawca nie wskazał jednak terminu w jakim przeszkolenie ma nastąpić. Wójt podkreślił również, że z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika zakaz sprawowania funkcji przewodniczącego komisji przez wójta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. D. R. - obok prezentowanej wcześniej argumentacji - wskazał dodatkowo, że udział wójta w pracach komisji w charakterze jej przewodniczącego, narusza art. 24 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że do naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. nie doszło wobec braku ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 395/06, oddalił skargę D. R. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący podnosząc, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie sprzedaży alkoholi i po upływie okresu ważności posiadanych zezwoleń, będzie musiał wystąpić o ponowne ich wydanie a ponowny wniosek strony opiniowany będzie przez komisję powołaną niezgodnie z prawem - naruszenia interesu prawnego doszukiwał się w zdarzeniu przyszłym i niepewnym. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność taka wyłączała stronę skarżącą z kręgu osób legitymowanych do złożenia skargi na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07, oddalił skargę kasacyjną D. R. na powyższe orzeczenie WSA w Ł. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego strona nie była uprawniona do wniesienia skargi na zarządzenie z dnia [...] stycznia 2003 r. Strona nie wykazała bowiem, aby zaskarżone zarządzenie naruszało jej interes prawny.

D. R. na podstawie art. 273 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o wznowienie postępowania i zmianę powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez uchylenie wyroku WSA w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd albo zmianę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w skardze do WSA. Strona wskazała środki dowodowe, z których nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 483/08, uchylił swój wyrok z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07, oraz poprzedzający go wyrok Sądu I instancji z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 395/06, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Ł., uznając za nowe okoliczności i nowe środki dowodowe w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. treść protokołów Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. (nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] z dnia [...] października 2007 r.), udostępnionych skarżącemu w dniu [...] stycznia 2008 r. Z treści tych protokołów wynikało, że Komisja zajmowała stanowisko w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i "wskazywała, że interes prawny skarżącego w podważeniu zarządzenia o powołaniu tej Komisji ma charakter zindywidualizowany, realny i bezpośredni". Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., jak i Naczelny Sąd Administracyjny znały powyższe okoliczności, być może wyraziłyby inny pogląd na temat interesu prawnego skarżącego w sprawie ze skargi na zarządzenie Wójta Gminy L. w przedmiocie powołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na nowo w granicach jakie zakreśliła podstawa wznowienia zgodna z przepisem art. 282 § 1 p.p.s.a. i uznał, że skarga kasacyjna D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 395/06, zasługuje na uwzględnienie, a kwestia interesu prawnego skarżącego winna być szczegółowo przeanalizowana ponownie w świetle wszystkich nowych okoliczności ujawnionych w skardze o wznowienie, potwierdzonych nowymi środkami dowodowymi w postaci protokołów Komisji przekazanych stronie w dniu [...] stycznia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. powinien wszechstronnie i wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności uzasadniające interes prawny skarżącego w tej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem nowych okoliczności ujawnionych w wyniku wznowienia postępowania, i po ewentualnym pozytywnym zweryfikowaniu tych okoliczności na korzyść skarżącego, powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy, uwzględniając również sytuację, że przedmiotowe zarządzenie prawdopodobnie już dawno przestało obowiązywać i została powołana nowa Komisja.

Uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę i stwierdzając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. – powołał się na wstępie na wykładnię prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 483/08, a następnie przyjął wykazanie przez skarżącego interesu prawnego w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, biorąc pod uwagę treść protokołów Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., z których wynikało zajmowanie się przez tą Komisję stanowiska w sprawie cofnięcia D. R. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej. Prezentując szeroką argumentację w objętym skargą kasacyjną wyroku wskazano na podleganie zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r. kontroli sądu administracyjnego, mimo uchylenia wskazanego aktu.

Sąd I instancji uznał , że zaskarżone zarządzenie wydano z naruszeniem art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ w dacie jego wydania, osoby powołane do składu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie były odpowiednio przeszkolone. Przeszkolenia odbyły się bowiem dopiero w 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji, skład komisji został przez ustawodawcę określony i powinien mieć charakter wyspecjalizowany. Wynika to z treści art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zauważył dalej, iż zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy L. powołał siebie do składu komisji i został jej przewodniczącym. W ocenie Sądu I instancji, powyższe narusza art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wójt - uprawniony do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie może powołać samego siebie do składu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz ustanowić się jej przewodniczącym, gdyż w ten sposób następuje kumulacja funkcji pełnionych w gminie przez jedną osobę. Dochodzi wówczas do sytuacji, że wójt, jako organ zezwalający, wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, której jest przewodniczącym. Zdaniem Sądu I instancji, skoro brak pozytywnej opinii podmiotu uprawnionego do jej podejmowania, tj. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, uniemożliwia organowi zezwalającemu wydanie zezwolenia określonego w art. 18 ust. 1 ustawy, to oczywistym jest, że wójt nie może być jednocześnie członkiem tej komisji. Podkreślono również, że w art. 18 ust. 8 ustawodawca wskazał dwa niezależne podmioty uprawnione do kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia, tj. organ zezwalający (wójt) oraz gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wyklucza, aby w składzie komisji znajdował się wójt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. analizując uregulowania zawarte w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm., dalej: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.) stwierdził, że z przepisów nie wynika zakaz łącznia funkcji wójta z funkcją przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ale nie można też wywieść, iż ustawodawca zezwolił na łączenie tych funkcji przez jedną osobę.

Zdaniem Sądu I instancji, zakaz łączenia wymienionych funkcji wynika natomiast z ogólnego zakazu zawartego w art. 18 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: .Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej: ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r.) - obecnie art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458,dalej: ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r.). Przepisy te przewidują zakaz wykonywania przez pracownika samorządowego (wójt jest zaś pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie wyboru) wykonywania zajęć, które pozostawałby w sprzeczności z obowiązkami lub mogłyby wywoływać podejrzenie o jego stronniczość albo interesowność. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie z dnia [...] stycznia 2003 r., w świetle dalszych wywodów Sądu I instancji narusza prawo wobec dopuszczenia wykonywania przez Wójta Gminy L. zajęć pozostających w sprzeczności z jego obowiązkami, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość.

Wójt Gminy L. skargą kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Ł. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 3 i ust. 4, art. 18 ust. 1, ust. 3a, ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie, że pełnienie funkcji wójta jednoznacznie wyklucza możliwość bycia przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, oraz, iż członkowie tej komisji w dacie powołania powinni posiadać odpowiednie przeszkolenie w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., że zaskarżone zarządzenia z dnia [...]8 stycznia 2003 r., nr [...], naruszyło prawo.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określono z jaką datą członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych powinni legitymować się przeszkoleniem. Ustawodawca nie zdefiniował również zakresu szkoleń, które powinni ukończyć członkowie komisji. Podniesiono, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł., po przeprowadzeniu kontroli w Urzędzie Gminy w L., nie wskazała, że zarządzenie z dnia [...] stycznia 2003 r., na podstawie którego wójt pełnił funkcje przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, naruszało prawo.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika wprost zakaz pełnienia funkcji przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przez wójta. Trudno zaś ustawodawcy przypisywać nieracjonalność przy tworzeniu omawianego aktu prawnego. Zwracano przy tym uwagę, ze w treści art. 45 ust 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm., dalej: ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r.) wprost określono zakaz "w stosunku do członków rady społecznej – organu inicjującego i opiniodawczego podmiotu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej". Jako kolejny przykład wskazano uregulowania art. 22-23 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004 r. w sprawie rad pracowniczych (Dz. U. Nr 224, poz. 2281, dalej: rozporządzenie z dnia 6 października 2004 r.), "precyzyjnie i wyczerpująco" określające "kwestie procedury wyboru rad pracowniczych jako organów opiniodawczo-doradczych ministra, marszałka województwa, czy starosty w sprawach polityki rynku pracy, ich składu, a także organizacji trybu działania."

Niewystarczającym argumentem przemawiającym za nielegalnością łączenia funkcji wójt i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych było zatem wskazanie na przepis art. 18 ust. 8 wymienionej wyżej ustawy, w którym wymieniono podmioty uprawnione do przeprowadzenie kontroli tam określonej. Co do zaś zakazów łączenia funkcji przez wójta, wynikających z ustaw o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. i z dnia 21 listopada 2008 r. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., to nie dotyczą one "przewodniczącego GKRPA, co ... zauważa sam sąd".

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że pełnienie przez wójta funkcji przewodniczącego konkretnej gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami jako organu zezwalającego, albowiem opinie komisja wydaje kolegialnie, zaś podejrzenie o interesowność nie jest wystarczającym argumentem - wobec braku pobierania wynagrodzenia przez Wójta Gminy L. wynagrodzenia za prace w komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W razie natomiast podejrzenia o stronniczość organ dysponuje instrumentami prawnymi określonymi w art. 24-27 k.p.a. i "mógłby skorzystać z przysługujących procedur , jeśli tylko wystąpiłby odpowiednie przesłanki".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wobec braku jednoznaczności wskazanych przepisów ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ich rozszerzająca interpretacja budzi wątpliwości.

W końcowych wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na istnienie w wielu gminach praktyki łączenia funkcji wójta i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, aprobowanej przez regionalne izby obrachunkowe, przy braku "wyraźnie" brzmiącego orzecznictwa sądowego. Sprawia to, iż "przepisy powyższe mogą budzić poważne wątpliwości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, że spełnił on warunki formalne określone w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem, jak należy podkreślić, nie w całokształcie łączących się z nią zagadnień prawnych), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego ustalony został zatem w efekcie przeprowadzenia oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zgłoszonych wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Przystępując do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej wypada zauważyć, że sposób ich sformułowania daleki jest od doskonałości. W petitum skargi kasacyjnej podniesiono bowiem najpierw naruszenie prawa materialnego - jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, następnie wymieniono szereg przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i dalej, bez odniesienia wypowiedzi do poszczególnych przepisów i form naruszenia prawa materialnego wskazano, iż ich naruszenie polegało na wadliwym przyjęciu, że pełnienie funkcji wójta jednoznacznie wyklucza możliwość "bycia" przewodniczącym gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oraz uznaniu konieczności posiadania przez członków wskazanej komisji odpowiedniego przeszkolenia w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych - w dacie powoływania.

Mimo podniesionego braku precyzji wskazanej wyżej wypowiedzi należy przyjąć, biorąc pod uwagę także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż zastrzeżenia Wójta Gminy L. w stosunku do zaskarżonego wyroku wiązać można na pewno z podnoszeniem błędnej wykładni art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z racji ujawnionej przez wnoszącego skargę kasacyjną polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji o wynikającej z tego przepisu konieczności dysponowania przeszkoleniem w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych już przy powoływaniu w skład przedmiotowego rodzaju komisji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała, aby pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. był wadliwy. Zgodzić się bowiem należy, iż treść analizowanego przepisu właśnie wskazuje, iż wymóg dysponowania przewidzianym w nim przeszkoleniem odnosić należy już do chwili powoływania do składu konkretnego typu komisji. Przepis ten używa zwrotu "wchodzą osoby przeszkolone". Oznacza to zaś, iż aby wejść w skład komisji trzeba najpierw dysponować odbytym już przeszkoleniem (słowo "przeszkolone" wiąże się niewątpliwie z czasem przeszłym a nie przyszłym). Tylko wtedy bowiem - według czytelnego zamysłu ustawodawcy komisja, jako składająca się z osób posiadających specjalistyczną wiedzę, będzie mogła realizować właściwie swoje cele. Przyjęcie, że przeszkolenie może być odłożone na dowolnie przyjmowany w konsekwencji okres po powołaniu komisji (w niniejszej sprawie, na co wskazuje niesporny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, przeszkolenie zostało zrealizowane dopiero w 2006 r.- na odbycie innego szkolenia członków powołanej zaskarżony zarządzeniem komisji skarga kasacyjna się nie powołuje) byłoby nieracjonalne i oznaczałby zaakceptowanie lekceważącego stosunku do wagi wymogu ustawodawcy przeszkolenia członków komisji, jako warunku właściwego jej funkcjonowania. Zupełnie na marginesie dodać trzeba, iż skarga kasacyjna podnosząc jeszcze brak określenia w omawianym przepisie zakresu szkoleń pomija, iż został on w rzeczywistości wskazany (profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych). Uszczegółowienie tego zakresu zaliczyć natomiast należy do pozostawionego prowadzącym szkolenie. Dla porządku dodać można, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omówione wyżej stanowisko Sądu I instancji nie może być podważone z uwagi na brzmienie również art. 41 ust. 3 analizowanej ustawy. W każdym razie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał w tym obszarze żadnych argumentów.

Do zagadnień wymagających ustosunkowania się w niniejszej sprawie zaliczyć należy także problem dopuszczalności łączenia funkcji wójta i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Zważyć należy, iż Sąd I instancji zajmując stanowisko w sprawie uznał za naruszające prawo wydanie przez Wójta Gminy L. powołanie zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2003 r., zawierające powołanie osoby Wójta w skład Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. oraz czyniące go przewodniczącym tej Komisji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. było to niedopuszczalne, w pierwszej kolejności z uwagi uregulowania zawarte w art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wójt wydaje bowiem w ich świetle zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych - opinie przed powzięciem tego rodzaju decyzji (pozytywna opinia komisji w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 omawianej ustawy jest obecnie warunkiem wydania zezwolenia (bliżej na temat ewolucji w ustawodawstwie znaczenia oraz charakteru tej opinii vide wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II GSK 120/07 i z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. II GSK 219/09 ). Obok przeciwwskazania do zaakceptowania stanu wynikającego z zaskarżonego zarządzenia, prowadzącego do wykonywania przez osobę wójta roli w zakresie opiniowania przewidzianego w art. 18 ust. 3a analizowanej ustawy, a następnie podejmowania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 18 ust. 3 tego aktu prawnego Sąd I instancji podniósł również, że wykluczone jest, aby wójt gminy sam siebie powoływał do składu komisji czyniąc się nadto jej przewodniczącym (zaznaczyć tu należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 wskazanej ustawy to wójt jest uprawniony do powoływania gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych). Dodatkowo, podkreślając "niezależność" wójta i gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych zaskarżony wyrok zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 18 ust 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Polemizując z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji, zasadzającą się na analizie znaczenia uregulowań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skarga kasacyjna podnosi, iż nie przewidują one wprost, czy też jednoznacznie - w stosunku do wójta zakazu "bycia" jednocześnie przewodniczącym gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a Sąd I instancji, na co zwrócono uwagę w końcowym fragmencie uzasadnienia przedmiotowego środka odwoławczego, dokonał wykładni rozszerzającej tych przepisów.

Z takiego postawienia zarzutu można wnosić, iż według wnoszącego skargę kasacyjną w przeprowadzanym w niniejszej sprawie procesie ustalania treści normy(m) prawnej wynikającej z przepisu(ów) prawa należało ograniczyć się do wniosków wynikających z językowego, dosłownego odczytania przepisu(ów).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postawienie sprawy przez skargę kasacyjną nie może zostać zaakceptowane i zarzuty w omawianym zakresie nie mogły przynieść zatem spodziewanego skutku. Stwierdzić bowiem należy, iż ilekroć rezultat poprzestania na wykładni językowej prowadziłby do wniosków niemożliwych do przyjęcia z punktu widzenia konstrukcji "racjonalnego ustawodawcy", to wskazane jest sięganie do innych rodzajów wykładni. Dodać przy tym wypada, że w sferze będącej przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie wykazała istnienia przeciwwskazań, czy też zagrożeń związanych ze stosowaniem pozajęzykowych metod wykładni.

Sąd I instancji analizując natomiast przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przedstawił na ich tle przekonujące argumenty, przemawiające za uznaniem, iż w świetle przeprowadzonej wykładni systemowej i celowościowej powoływanie przez wójta (któremu powierzono wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu – art. 18 ust. 1) własnej osoby w skład gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (uprawnionej do wydawania opinii warunkującej możliwość wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu – art. 18 ust. 3a), i to jako jej przewodniczącego, jest niezgodne z prawem.

W ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustanowiono proces administracyjnego współdziałania różnych podmiotów, i jego istota nie może być w żaden sposób obchodzona. W niezależności dokonywania procesu opiniowania (dostrzegając jego specyficzny charakter i znaczenie na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) upatrywać należy gwarancji jego poprawnego wykonywania. Przy założeniu, iż uczestniczenie w procesie opiniowania (sam fakt, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa kolegialnie nie ma decydującego znaczenia) może być powierzone także osobie, która następnie wydawać będzie decyzje w sprawie, gubi się sens jego ustanowienia. W przypadku wójta gminy, z uwagi na jego pozycję nie można też pominąć groźby zmajoryzowania działań komisji, zwłaszcza orzeczniczych. W tym miejscu dodać trzeba, iż oczywiście pożądane byłoby, aby wójt gminy dostrzegając znaczenie i wagę walki z alkoholizmem stwarzał gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, jak najlepsze warunki pracy w gminie. Dla spełnienia tego celu nie jest jednak konieczne, aby był członkiem i przewodniczącym omawianego rodzaju komisji. Odrębność pozycji wójta i gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych pomocniczo uzasadniana może być także poprzez odwołanie się do kwestii wykonywania zadań kontrolnych (art. 18 ust. 8 omawianej ustawy).

Słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, iż wydanie zaskarżonego zarządzenia oznacza "samopowołanie" przez Wójta Gminy L.k - swej osoby na stanowisko w konkretnej Komisji. "Samopowoływanie" nie jest zaś zabiegiem znanym prawu, w szczególności administracyjnemu i kłóci się w oczywisty sposób z postulatami "racjonalnego ustawodawcy". Skoro w art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prawodawca wójtowi (a nie np. radzie gminy) powierzył powoływanie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to z grona osób powoływanych w jej skład wykluczyć należy podmiot powołujący.

Za całkowicie chybione uznać należy powoływanie się przez skargę kasacyjną na przepisy ustaw z dnia 30 sierpnia 1991 r. i z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenia z dnia 6 października 2004 r. Przepisy te bowiem nie przystają bowiem w rzeczywistości do specyficznych zagadnień występujących w niniejszej prawie. W szczególności przepisy te nie dotyczą ujęcia przez prawodawcę kwestii przebiegu postępowania administracyjnego, którego przebieg - w omówionym zakresie reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Brak podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku wynika już dostatecznie z faktu, iż dostateczna argumentacja przemawiająca za niezgodnością z prawem zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r. wynika już z omówionej analizy przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tej sytuacji rozważanie zastrzeżeń skargi kasacyjnej (nota bene poczynionych w jej uzasadnieniu, poza zarzutami sformułowanymi odrębnie w petitum skargi kasacyjnej) do pozostałych wywodów zaskarżonego wyroku nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zauważyć jednak wypada, iż oczywiście nie stanowi argumentu prawnego samo powoływanie się skargi kasacyjnej na wyniki kontroli przeprowadzanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł., jak i na praktykę istniejącą " w wielu gminach". Odnośnie zaś polemiki skargi kasacyjnej z wywodami Sądu I instancji, powołującymi się na podpadanie sytuacji objętej zaskarżonym zarządzeniem także pod zakaz wyartykułowany w "art. 18" ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. (z uwagi na datę wydania zaskarżonego zarządzenia ocenie jego legalności z zasady nie mogła być uwzględniana ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r.), to zasadzała się ona wyłącznie na akcentowaniu: po pierwsze niewymienienia w treści przepisu przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, po drugie podnoszeniu, iż wykonywanie przez wójta funkcji przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami (przy uwzględnieniu zatem potrzeby brania pod uwagę - co do zasady - takiej przesłanki), po trzecie braku podstaw do formułowania podejrzeń o interesowność z racji braku pobierania przez Wójta Gminy L. wynagrodzenia za pracę w konkretnej komisji i po czwarte niezasadności stosowania w sprawie przesłanki związanej z podejrzeniami o stronniczość z uwagi na możliwość zastosowania w razie potrzeby przepisów art. 24-27 kpa. Ustosunkowując się do poszczególnych, ze wskazanych wyżej kwestii, należy zająć następujące stanowisko.

Brak wymienienia w art. 18 ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest trafnym argumentem, skoro przepis ten ogólnie, a nie poprzez wskazywanie na rodzaje stanowisk, konkretnych funkcji lub formułuje zakres zajęć, których nie może wykonywać pracownik samorządowy. W świetle przeprowadzonych wcześniej rozważań sprzeczność między wykonywaniem funkcji wójta, do którego zadań należy między innymi wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu a "byciem" członkiem i przewodniczącym gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych – wydającej opinie w poprzedzającym etap decyzyjny postępowaniu administracyjnym jest ewidentna. Zaakcentowanie przez skargę kasacyjną przesłanki "interesowności" pozostaje bez związku z treścią zaskarżonego wyroku, który na nią się nie powołał w konkretnej sprawie. Nie jest zaś wystarczające dla podważenia uwzględnionej przez Sad I instancji przesłanki stronniczości wskazywanie na możliwość korzystania w razie potrzeby (czyli, jak należy rozumieć - przy załatwianiu konkretnych spraw) z instytucji przewidzianych w art. 24-27 k.p.a. W niniejszej sprawie nie chodziło bowiem o załatwianie przez wójta konkretnej sprawy administracyjnej, ale o ocenę legalności zarządzenia wójta, stwarzającego ogólnie możliwości jego działania w postępowaniu administracyjnym przewidzianym przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.