Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3366/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7, art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 6b
journal: Dz.U. 2017 poz 220
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 47 § 1, art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1303/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., nr 1401-IEE-3.711.1.54.2017.PM w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1303/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie (dalej też jako: Naczelnik) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A S.A. (dalej też jako: Skarżąca) na podstawie tytułu wykonawczego nr 26/K/2016 z 6 września 2016 r. wystawionego przez wierzyciela - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, (dalej też jako: Prezes "URE"), którym wierzyciel objął należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 4.000.000 zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego organ egzekucyjny - Naczelnik - na podstawie zawiadomień z 15 września 2016 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Skarżącej w kilku bankach. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z zajęciami został doręczony Skarżącej 20 września 2016 r. 20 września 2016 r. na konto organu egzekucyjnego wpłynęła kwota, która w całości pokryła należności objęte ww. tytułem wykonawczym wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego.

Pismem z 27 września 2016 r. Skarżąca zgłosiła w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.- dalej jako u.p.e.a.), zarzut braku wymagalności obowiązku. Naczelnik przy piśmie z 7 października 2016 r. przekazał powyższe zarzuty wierzycielowi - Prezesowi "URE" w celu zajęcia stanowiska w sprawie.

Po rozpoznaniu zgłoszonych zarzutów wierzyciel postanowieniem z 9 stycznia 2017 r. uznał je za nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu wniosku Strony z 25 stycznia 2017 r. wierzyciel postanowieniem z 15 marca 2017 r. ponownie uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione i utrzymał w mocy swoje postanowienie, ponawiając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wobec powyższego Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. odmówił uznania złożonych zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako: k.p.a.) oraz art. 18, art. 33 § 1 pkt 2 oraz art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm. - ) po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że decyzja Prezesa "URE", nakładająca karę pieniężną, o której mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 220 – dalej jako p.e.), jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.e. do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem trybu odwoławczego (art. 127 – 144 K.p.a.). W myśl art. 30 ust. 2 i 3 p.e. od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do sądu powszechnego, przed którym postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu z zakresu regulacji energetyki. Postępowanie przed Prezesem URE w zakresie administracyjnego toku instancyjnego ma więc charakter jednoinstancyjny, a wniesienie odwołania od decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie pociąga za sobą skutku wstrzymania odwołania, o którym mowa w art. 130 § 2 k.p.a. gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie odwołań wnoszonych w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego zgodnie z art. 479(52) k.p.c. wstrzymać wykonanie decyzji mógł tylko Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na wniosek strony, która wniosła odwołanie.

Jak zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie decyzja Prezesa URE z 31 grudnia 2015 r., nakładająca na Skarżącą karę pieniężną, została doręczona Skarżącej 8 stycznia 2016 r., zatem termin jej płatności upłynął 22 stycznia 2016 r. Z tym dniem obowiązek nałożony decyzją stał się wymagalny i jego wykonanie mogło być wymuszone w drodze egzekucji administracyjnej. WSA zaznaczył, że art. 56 ust. 6b p.e., obowiązujący od 1 sierpnia 2016 r., nie miał zastosowania, ponieważ egzekwowany obowiązek stał się wymagalny przed wejściem w życie tego przepisu.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie podjętych czynności egzekucyjnych oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i utrzymał w mocy postanowienie wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na:

a) błędnej wykładni art. 130 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.e., art. 47947 k.p.c. oraz art. 18 u.p.e.a. i w konsekwencji niezastosowaniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a.;

b) błędnej wykładni art. 16 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 p.e.;

c) błędnej wykładni art. 47952 k.p.c.;

co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa "URE" jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji do Sądu Okręgowego, Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie;

d) błędnej wykładni art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. co doprowadziło do niezastosowania art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i skutkowało błędnym uznaniem, że stanowisko wierzyciela w zakresie wymagalności egzekwowanego obowiązku, wyrażone w ostatecznym postanowieniu Prezesa URE, było wiążące dla organu egzekucyjnego;

2) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na ich błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu, tj.:

a) art. 56 ust. 6b p.e. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepisu tego nie stosuje się do decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego doręczonych przed 1 sierpnia 2016 r., gdy tymczasem w braku przepisów intertemporalnych zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowej ustawy a także przez wzgląd na wymóg stosowania w przypadku przepisów o charakterze sankcyjnym przepisów względniejszych dla sprawcy, przepis ten powinien znaleźć zastosowanie;

b) art. 47 § 1 Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z poźn. zm. – dalej jako O.p.) w związku art. 56 ust 7a p.e. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w sytuacji, w której przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania;

co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa URE jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i w związku z wydanym w sprawie zarządzeniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu jest to czy decyzja Prezesa URE nakładająca karę pieniężną, ustalającą obowiązek, który – mimo braku prawomocnego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny – jest wymagalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, obowiązek ten jest wymagalny, co skutkuje dopuszczalnością egzekucji administracyjnej. Rację ma Sąd I instancji, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. w przypadku kar nałożonych przed dniem 1 sierpnia 2016 r. decyzja Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej jest ostateczna. W administracyjnym toku instancji nie służy od niej środek zaskarżenia. Wniesienie od takiej decyzji odwołania do SOKiK nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Ponadto, jak to stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 948/14, rozpoznawanie przez sąd powszechny odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną nie powoduje przerwania biegu przedawnienia egzekucji tych kar. Dodać wypada, że do decyzji nakładających kary pieniężne, stanowiące nieopodatkowane należności budżetu, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych, na podstawie art. 67 tej ustawy mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W art. 47 § 1 O.p. termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego (kary pieniężnej). Wobec tego decyzja Prezesa URE z dnia 31 grudnia 2015 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej podlegała wykonaniu po upływie 14 dni od jej doręczenia niezależnie od tego, że spółka wniosła do tej decyzji odwołanie do sądu powszechnego. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Z chwilą wniesienia odwołania zastosowanie znajdują przepisy działu IVc k.p.c., które nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalność decyzji administracyjnej z momentem wniesienia odwołania. Natomiast przepis art. 47952 k.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki toczy się według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 p.e.), tj. według przepisów od art. 47946 do art. 47952 k.p.c. Nie mają już więc wtedy zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 130 § 2 k.p.a., stanowiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może jedynie, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 47952 k.p.c.).

Nie ma w sprawie zastosowania art. 56 ust. 6b p.e. wiążący termin płatności kary pieniężnej z uprawomocnieniem się decyzji o jej wymierzeniu. Wszedł on bowiem w życie dopiero 1 sierpnia 2016 r., czyli już po upływie terminu do uiszczenia kary, określonego w art. 47 § 1 O.p., a wskutek braku stosownego przepisu intertemporalnego nie ma on zastosowania do płatności kary ustalonej decyzją wierzyciela. Nowela z 2016 r., uzależniająca wykonalność decyzji od jej prawomocności, potwierdza jednocześnie prawidłowość wykładni poprzednio obowiązujących przepisów, wiążących ją z ostatecznością decyzji. W uzasadnieniu projektu noweli z 2016 r. (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 554) wskazano, że dodawany w art. 56 ust. 6b ma na celu zapobieganie sytuacji, w której nastąpiłoby przedawnienie zobowiązania wynikającego z wymierzonej kary pieniężnej (tj. po upływie 5 lat od doręczenia decyzji) przed uprawomocnieniem się decyzji wymierzającej karę. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Poprzez nowelę z 2016 r. (dodanie ust. 6b w art. 56 p.e.) unika się przedawnienia zobowiązania z tytułu wymierzonej kary pieniężnej w przypadku dłuższego niż 5 lat trwania postępowania sądowego wszczętego odwołaniem do Sądu Okręgowego w Warszawie.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ egzekucyjny jest związany na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a.

Z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Rodzaje rozstrzygnięć organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów są zdeterminowane ostatecznym postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. np. wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r.: sygn. akt II FSK 359/12 i sygn. akt II FSK 1262/12, publ. CBOSA). Zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do stwierdzenia, że stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji jest wiążące, podczas gdy organ uprawniony jest do oceny ich zasadności i podjęcia autonomicznej decyzji w sprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.