Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1076/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 28 marca 2019 r. nr V/41/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chocz, stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2 pkt 6a w zakresie sformułowania "niezwłocznie"; - § 2 pkt 6b w zakresie sformułowania "niezwłocznie"; - § 2 pkt 8; - § 4 ust. 2; - § 8 ust. 5 pkt 3; - § 9 ust. 3; - § 13 ust. 3; - § 14; - § 15.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 28 marca 2019r. nr V/41/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chocz wnosząc o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do określenia "niezwłocznie" w § 2 pkt 6a i § 2 pkt 6b oraz o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8, § 4 ust. 2, § 8 ust. 5 pkt 3, § 9 ust. 3, § 13 ust. 3, § 14 oraz § 15 zaskarżonego załącznika do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018.1454; dalej: u.c.p.g.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 2 pkt 6a nakazu niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;

- art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 2 pkt 6b częstotliwości usunięcia piasku użytego do likwidacji śliskości chodnika;

- art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 2 pkt 8 regulaminu możliwości naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi do określonego zakresu, uzależnienie ich od zgody właściciela oraz braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązane właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 2 regulaminu do czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników na odpady;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 8 ust. 5 pkt 3 regulaminu zasad postępowania z odpadami niebezpiecznymi;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 9 ust. 3 regulaminu warunków, jakim winny odpowiadać miejsca przetrzymywania pojemników na odpady;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 13 ust. 3 regulaminu szczególnych obowiązków posiadaczy psów;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 14 ust. 1 regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowodowania uciążliwości;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 14 ust. 2 pkt 1, 2, 3 regulaminu do spełnienia określonych wymagań w stosunku do urządzeń i obiektów do gromadzenia odchodów zwierzęcych, rodzajów zabezpieczeń oraz stanu obejść gospodarskich;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 14 ust. 2 pkt 4 wymagań dotyczących miejsca składowania obornika;

- art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie ustawowego upoważnienia i niewyznaczenie w § 15 obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr V/41/2018 Rada Miejska Gminy Chocz w dniu 28 marca 2019 r. uchwaliła regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Chocz. Integralną częścią uchwały jest załącznik do niej.

Delegację ustawową dla podjęcia skarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ściśle określonym zakresie. Organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy mają charakter wyczerpujący. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, których w nim nie wymieniono (wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Regulamin utrzymania porządku i czystości w Gminie Chocz stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i doktryny, akty prawa miejscowego muszą zawierać jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym - § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Akty te nie mogą także powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych). Takie powtórzenia traktowane są jako rażące naruszenie prawa – wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 431/11.

W § 2 pkt 6a regulaminu Rada Gminy Chocz wprowadziła obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika wzdłuż nieruchomości, z kolei w § 2 pkt 6b wskazano, że piasek użyty do likwidacji śliskości ma być usunięty niezwłocznie. W ocenie skarżącego przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają wykonywać określone obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku. Regulamin może jedynie wskazać obowiązek pożądanego zachowania, natomiast nie ma uprawnień do narzucania częstotliwości takiego działania (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 8/19, wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/17).

Wykraczając poza delegację ustawową w art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. Rada wprowadziła regulację § 2 pkt 8, gdzie ograniczyła możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wskazując zakres przedmiotowy tych napraw, a nadto uzależniając je od zgody właściciela nieruchomości oraz od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Powołany przepis w ocenie skarżącego nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów mechanicznych tylko do określonego zakresu, zaś użycie nieostrego sformułowania "brak uciążliwości" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa oraz pozostaje w sprzeczności z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej.

Również bez należytego ustawowego upoważnienia Rada Gminy Chocz w § 4 ust. 2 regulaminu wprowadziła obowiązek czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji przez właścicieli nieruchomości pojemników i kontenerów na odpady. Zakres obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości w odniesieniu do stanu pojemników na odpady został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie daje Radzie uprawnienia do rozszerzenia już określonych obowiązków. Kwestionowany zapis wykracza więc poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., w sposób niedokładny powielając zapis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przekraczając delegację ustawową Rada przyjęła regulację § 8 ust. 5 pkt 3, gdyż zagadnienia związane z postępowaniem z odpadami niebezpiecznymi są uregulowane w przepisie rangi ustawowej – ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2018.992), zaś na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada nie ma upoważnienia do regulowania zagadnień dotyczących odpadów innego rodzaju, w szczególności odpadów niebezpiecznych (wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1198/18).

W § 9 ust. 3 regulaminu Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie do regulowania kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, określając właściwości miejsc przetrzymywania pojemnika na odpady wbrew art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/17, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 131/17). W pojęciu warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych nie mieści się opis warunków, jakie ma spełniać powierzchnia, na której ma być on umieszczony. Rada nie posiada kompetencji do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczania pojemników na określonym terenie czy w określonym miejscu (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII Sa/Wa 191/17).

W § 13 ust. 3 regulaminu Rada w sposób nieuprawniony, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., określiła szereg obowiązków odnoszących się do właścicieli psów, w szczególności nakazała umieszczenie tabliczki ostrzegawczej, ogrodzenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa, a także stworzenie warunków, aby nie zagrażały osobom trzecim. Przepis art.4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 1273/17, wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 176/15).

Jako uchwalone bez ustawowego upoważnienia Prokurator ocenił także zapisy § 14 regulaminu, ponieważ nie mieszczą się w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Wskazał, że Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomości właścicieli zwierząt – co zdaniem skarżącego mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17). Ustawowe upoważnienie nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony, a do tego sprowadza się regulacja § 14 ust. 2 i 3 regulaminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17). Regulacja ta wkracza także w ustawową materię stosunków sąsiedzkich, unormowaną w art. 144 k.c. Skarżący wskazał, że zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) i Rada Gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania.

W ocenie skarżącego § 15 regulaminu nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 4 ust. 4 pkt 8 ustawy i nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, jak również terminów jej przeprowadzenia. Określenie "wystąpienie populacji gryzoni" jest nieprecyzyjne, ogólnikowe i nie można przyjąć, że stanowi wypełnienie obowiązku wskazania terminu przeprowadzenia deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wymaga także "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak to uczyniono w § 15 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy Chocz (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Rada Miejska Gminy Chocz w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazała, iż poprzez wprowadzenie nakazu niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz nakazując niezwłoczne usunięcie piasku użytego do likwidacji śliskości nie określono konkretnego terminu, w jakim czynność ta ma być wykonana, bowiem takie wskazanie byłoby naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt II CSK 293/06) Sąd Najwyższy uważa, że termin "niezwłocznie" oznacza termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu. Biorąc pod uwagę trwałość śniegu i lodu i uniknięcie sytuacji, w których właściciele nieruchomości czekaliby w nieskończoność licząc, że problem sam się rozwiąże, użycie terminu "niezwłocznie" jest zasadne.

Rada Miejska Gminy C. częściowo przyznała rację skarżącemu, że organ nie został upoważniony do uzależnienia w § 2 pkt 8 regulaminu do uzależnienia mycia i naprawy pojazdów od zgody właścicieli oraz zobowiązując do niepowodowania uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ jest to uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego. Jednocześnie wyraziła wątpliwość, czy przypomnienie tych obowiązków jest istotnym i rażącym naruszeniem.

Zapis § 4 ust. 2, zobowiązujący właścicieli nieruchomości do czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników na odpady nie powiela zapisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, lecz jedynie go doprecyzowuje. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy".

Organ przyznał rację skarżącemu odnośnie do § 8 ust. 5 pkt 3 Regulaminu, w którym określono zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi takimi jak opakowania po środkach ochrony roślin, ponieważ Rada Gminy nie ma kompetencji do określania zasad postępowania z odpadami niebezpiecznymi.

Zdaniem Rady stanowisko Prokuratora dotyczące § 9 ust. 3 Regulaminu jest wątpliwe, bowiem użyto słów "powinien", co jest jednoznaczne z dobrą wolą i możliwościami właściciela nieruchomości i nie oznacza, że zapis ten jest obligatoryjny. Rada Miejsca Gminy C. w żaden sposób nie ustaliła charakterystyki miejsca gromadzenia odpadów, a jedynie uszczegółowiła jak miejsca do gromadzenia odpadów powinny wyglądać, dając przykład dobrej praktyki.

W ocenie Rady zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g poprzez wskazanie w § 13 ust. 3 Regulaminu, że "Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich odpowiednio oznakowanym ostrzeżeniem" jest niezasadny, ponieważ zapis ten w żaden sposób nie zobowiązuje posiadaczy zwierząt domowych do umieszczania tabliczki ostrzegawczej ani do obowiązkowego grodzenia nieruchomości.

W § 14 Rada Miejsca Gminy Chocz określiła wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zarzut, iż powielono zapis prawa, ponieważ zasady składowania obornika i gnojowicy zostały już określone przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. jest wątpliwy w kontekście naruszenia przepisów prawa czy przekroczenia uprawnień powielenia tego zapisu ustawowego w przedmiotowym regulaminie, który skutkowałby naruszeniem prawa (kompetencji gminy).

Rada Miejska Gminy Chocz przyznała, iż zarzut dotyczący niewskazania w § 15 regulaminu terminu ani obszaru, na którym należy przeprowadzić deratyzację, wydaje się być zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Chocz z dnia 28 marca 2019 r. nr V/41/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chocz, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2019 r. pod poz. 3458.

Skargę na powyższą uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że przyjęty w drodze uchwały regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Z uwagi na zmianę w u.c.p.g., jaka dokonała się z dniem wejścia w życie w dniu 6 września 2019 r. ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579) zaznaczenia wymaga, że zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego - bierze za punkt odniesienia stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania. Dzieje się tak ze względu na kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego i kasacyjny model orzekania (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wolters Kluwer 2017, s. 234).

Zgodnie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały przez Radę Miejską Gminy Chocz regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nda.gov.pl).

Zaskarżonej uchwale we wskazanym w skardze zakresie Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1, 1c, 1d, 1d, 2, 6, 7 i 8 poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia oraz w jednym przypadku poprzez niewypełnienie ustawowego upoważnienia. W konkluzji skargi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w odniesieniu do poszczególnych postanowień regulaminu, które w jego ocenie dotknięte są powyższymi wadami.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora Sąd wskazuje, że w jego ocenie są one zasadne.

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepisy § 2 pkt 6a oraz § 2 pkt 6b Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego – z tym zastrzeżeniem, że mowa o upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 marca 2019 r. nie zaś, jak wskazał Prokurator, art. 4 ust 2 pkt 1c. Nieprawidłowo powołana podstawa prawna normy kompetencyjnej wynika z pominięcia przez skarżącego, iż z dniem 6 września 2019 r. doszło do wspomnianej uprzednio nowelizacji u.c.p.g., w tym art. 4, przy czym uchwała Rady Miejskiej Gminy Chocz, która została podjęta w dniu 28 marca 2019 r., winna podlegać ocenie według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a., taka omyłka w treści skargi nie ma jednak żadnego znaczenia z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu.

Do obowiązków właścicieli nieruchomości należy, zgodnie z § 2 pkt 6a Regulaminu, "uprzątnięcie śniegu, lodu niezwłocznie po opadach oraz usuwanie błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości", zgodnie zaś z § 2 pkt 6b "obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; piasek użyty do tych celów należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania". Wskazanie terminu wykonania powyższych obowiązków poprzez użycie określenia "niezwłocznie" wykracza poza delegację ustawową. Regulamin, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec powyższego w ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b u.c.p.g. nie upoważniał Rady do wskazania częstotliwości uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń, w tym piasku użytego do ograniczenia śliskości chodnika (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 365/19, WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Gl 1169/14, wszystkie dostępne w CBOSA).

Jako zasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1lit. c u.c.p.g. (w skardze Prokuratora jako naruszony wskazano przepis art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 2 pkt 8 Regulaminu. Wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i naprawy pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości tylko do sytuacji, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości i tylko za zgodą właściciela nieruchomości, a także ograniczając możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie pod warunkiem odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu zaskarżony § 2 pkt 8 załącznika do uchwały wprowadził nieuzasadnione, nieznajdujące oparcia w ustawie i nieproporcjonalne ograniczenia prawa własności nieruchomości prywatnych. W zakresie, w jakim uzależnił naprawy pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w sposób nieuprawniony wkroczył w materię uregulowaną w przepisach Kodeksu cywilnego.

Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmująca uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości wykonywania drobnych napraw technicznych pojazdów (np. wymiany kół, czy świec zapłonowych) poza warsztatami samochodowymi. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od gromadzenia i usuwania odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wprowadza warunek zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Z tych przyczyn zapis § 8 ust. 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 4 ust. 2 Regulaminu w zakresie obowiązku czyszczenia, konserwacji i napraw pojemników na odpady. Należy wskazać, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada już na właścicieli obowiązek utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. równolegle nakazuje radzie gminy zawarcie w regulaminie szczegółowych zasad odnośnie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym z uwzględnieniem ilości odpadów i liczby użytkowników. W ocenie Sądu zakwestionowany § 4 ust. 2 Regulaminu nie prowadzi do owego pożądanego uzupełnienia normy ustawowej przez wskazanie zakresu i terminu dokonania czynności mających na celu wykonanie ustawowego obowiązku, gdyż posługuje się niedookreślonymi pojęciami niemożliwymi do wyegzekwowania (obligatoryjne czyszczenie, bieżąca naprawa). Poczucie potrzeby oczyszczenia pojemnika u różnych osób może powstać w różnym czasie, co nie pozwala na jednoznacznie ustalenie terminu wykonania tej czynności. Ponadto odmienne określenie skali uszkodzenia pojemnika może sprawiać problemy w ocenie, czy konieczna jest już jego naprawa.

Jako przekraczająca delegację ustawową należy uznać regulację zawartą w § 8 pkt 5 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą "odpady niebezpieczne takie jak opakowania po środkach ochrony roślin należy przekazywać do placówek handlowych prowadzących sprzedaż takich produktów i zobowiązanych do odbioru takich opakowań". Regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.). W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych, wykraczających poza delegację ustawową obowiązków jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, CBOSA).

Reasumując ten wątek regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, skoro ustawa o odpadach i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie regulują materię związaną z odpadami niebezpiecznymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy zasad postępowania z odpadami komunalnymi. Na podstawie tej ustawy nie ma możliwości regulacji sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi.

W zakresie naruszenia 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 9 ust. 3 Regulaminu warunków, jakim winny odpowiadać miejsca przetrzymywania pojemników na odpady, Sąd podziela stanowisko skarżącego. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Przepis § 9 ust. 3 Regulaminu nakładający na właścicieli obowiązek ustawienia pojemników na odpady na terenie nieruchomości w miejscu widocznym, na wyrównanej, w miarę potrzeb utwardzonej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota, nie ma umocowania w ustawie. Nie sposób uznać, że szczegółowym określeniem zasad rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych jest opis warunków, jakie powinna spełniać powierzchnia na której mają być one umieszczone. Kwestionowany przepis wkracza również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia.

Skoro obowiązki, dotyczące miejsc, w których ustawiane mają być pojemniki na odpady komunalne nie zostały określone w u.c.p.g., to nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można odnosić do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 689/09, wszystkie publ. CBOSA.

Zasadny jest zarzut dotyczący § 13 ust. 3 Regulaminu w zakresie obowiązku stworzenia takich warunków, aby psy nie zagrażały osobom trzecim. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Obowiązki określone w § 13 ust. 3 Regulaminu zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, nieprecyzyjny i niejasny. Uregulowania te nie precyzują co należy rozumieć przez zagrożenie dla ludzi. Ponadto nie określają konkretnie jakie środki ochrony należy zachować i w jaki sposób utrzymujący zwierzęta domowe mają postępować. Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny.

Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji."

Ponadto w ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Miejskiej do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby uzależnić zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów z uwięzi na terenie prywatnej nieruchomości od jej oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Przepis § 13 ust. 3 załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w tym zakresie w prawo własności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15; CBOSA). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 10a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.) zakaz, o którym mowa w ust. 3 (tj. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna), nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Wprowadzenie przed Radę dodatkowego obowiązku w postaci umieszczenia tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem nie znajduje oparcia w normie kompetencyjnej, narusza nadto ww. przepis ustawy o ochronie zwierząt, która takiego obowiązku w stosunku do właścicieli nieruchomości, na których przebywają psy zwolnione z uwięzi, nie przewiduje. W ocenie Sądu zgodny z prawem i wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa pozostałby zapis: "Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów z uwzięci na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich". Sąd nie podziela zatem poglądu Prokuratora, iż wadliwe jest uzależnienie zwolnienia przez właściciela psów z uwięzi na terenie nieruchomości od jej ogrodzenia w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa. Taka regulacja służy zapewnieniu bezpieczeństwa (wyeliminowania stanu zagrożenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), a ponadto koresponduje z treścią wyżej powołanego art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 431/18, CBOSA).

W sposób nieprawidłowy zostały uregulowane wymagania w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przewidziane w § 14 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu, naruszają bowiem reguły zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 7 u.c.p.g. Kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 144 k.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada Gminy, stanowiąc, że utrzymywania zwierząt gospodarskich na nieruchomościach położonych w granicach administracyjnych Gminy C. na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (a zatem również dla innych nieruchomości, przeznaczonych do wspólnej użytku i użytku publicznej) nie może stwarzać uciążliwości takich jak hałas, zapach, itp. oraz zagrożeń dla okolicznych mieszkańców i środowiska wkroczyła w ww. materię ustawową i przekroczyła swoje kompetencje. Podobnie, jako niemieszczące się w zakresie delegaci ustawowej, ocenić należy wskazanie w § 14 ust. 2 pkt 1 i 3 zaskarżonego Regulaminu, że dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem zabezpieczenia ich przed opuszczeniem nieruchomości oraz zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania obejść gospodarskich w należytej czystości i porządku oraz odpowiednim stanie sanitarnym. Z kolei zasady gromadzenia odchodów zwierzęcych oraz obowiązek składowania obornika, ustanowione przez Radę Miejską w § 14 ust. 2 pkt 2 i 4, zostały już uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami) i brak jest podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Ponadto obowiązki określone w § 14 Regulaminu zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, nieprecyzyjny i niejasny. Uregulowania te nie precyzują co należy rozumieć przez uciążliwość taka jak "hałas, zapach, itp. oraz zagrożeń dla okolicznych mieszkańców i środowiska". Ponadto nie określają konkretnie jakie środki ochrony należy zachować i w jaki sposób utrzymujący zwierzęta mają postępować. Tak sformułowane pojęcia występujące w przywołanej regulacji mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny.

Analizując powyższe ustalenia, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie, zatem zakres zastosowania tej regulacji ma rozmyte, płynne granice. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji."

Niezrozumiałe jest przy tym traktowanie zwierząt gospodarskich jako jednolitej grupy, której miałby dotyczyć pewien jednakowy zestaw wymogów. Niewątpliwie bowiem inne są szczegółowe wymogi, jakie należy spełnić w przypadku hodowli np. bydła, a inne dla hodowli drobiu, zwierząt futerkowych czy pszczół miodnych. Wszystkie zaś te zwierzęta mieszczą się w pojęciu "zwierząt gospodarskich" – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133 poz. 921 z późn. zm.).

Zasadnie skarżący wskazał również na niewypełnienie ustawowego upoważnienia i niewyznaczenie w § 15 Regulaminu obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na terenie gminy C.. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika natomiast, że obowiązkiem Rady było wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, dostępne w CBOSA). Rada Gminy uchybiła powyższemu obowiązkowi, bowiem nie określiła ani takiego obszaru, ani też terminu przeprowadzenia deratyzacji, warunkując jej przeprowadzenie od "wystąpienia populacji gryzoni", jednocześnie nie precyzując, jak liczna musiałaby być to populacja, aby deratyzacja miała zostać przeprowadzona. Określenie "w przypadku wystąpienia populacji gryzoni" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, pozwalającym na różnorodne interpretacje. Nie wiadomo kto i w jakim trybie miałby stwierdzać, czy występująca populacja gryzoni uzasadnia przeprowadzenie deratyzacji. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie jest nadto dopuszczalne objęcie obowiązkiem przeprowadzania deratyzacji wszystkich nieruchomości na terenie gminy, lecz wskazać należy konkretne obszary, na których deratyzacja jest obowiązkowa. Taką wykładnię ww. przepisu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1076/16, CBOSA). Rada Miejska Gminy C. naruszyła zatem ustawową kompetencję poprzez jej niewykonanie w pełnym zakresie.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, jak orzeczono w sentencji wyroku.