Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 320/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K., E. K., R. R. i M. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. nr DO3.7611.508.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr D03.7611.508.2019.0C z 29 listopada 2021 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2017 r. nr 228/2017 w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m² w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] oraz uzupełniającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z 18 kwietnia 1977 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z 17 stycznia 1977 r. odmówił Z. R. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m². Zaś decyzją uzupełniającą nr [...] z 18 kwietnia 1977r. odmówił E. R. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m².

Następnie Państwowe Biuro Notarialne w [...] pismem z 3 czerwca 1977 r. zawiadomiło o wpisie Skarbu Państwa jako właściciela odnośnie części działki nr [...] o pow. 1005 m² nieruchomości ozn. hip. "[...]".

Pismem z 20 marca 2012 r. A. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m² - w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] oraz uzupełniającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] z 18 kwietnia 1977r. nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 228/2017 z 18 stycznia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m² w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] oraz uzupełniającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] z 18 kwietnia 1977 r. nr [...].

Następnie Minister Rozwoju i Technologii - po rozpatrzeniu odwołania A. K., E. K., R. R. i M. R. -decyzją nr [...] z 29 listopada 2021 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2017 r. nr 228/2017 w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005 m² w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] oraz uzupełniającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z 18 kwietnia 1977 r.

W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Ustalając zaś datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. - zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

A zatem w przedmiotowym stanie faktycznym za datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. należy uznać dzień 20 marca 2012 r.

Dalej Minister podniósł, iż z akt własnościowych wynika, że w okresie od dnia 18 lutego 1977 r. do dnia 5 marca 1977 r. wywieszono obwieszczenie - zgodnie z art. 45 k.p.a. - o decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r.

Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia decyzji i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną - zatem podlega umorzeniu z mocy prawa.

W związku z powyższym - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2017 r. w całości i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1005m² w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] oraz uzupełniającej ją decyzji Naczelnika Urzędu [...] Wola z 18 kwietnia 1977 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., E. K., R. R. i M. R..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

1. przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego -poprzez jej zastosowanie i na tej podstawie umorzenie będącego w toku w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń administracyjnych, w sytuacji, gdy ww. przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, jest rozwiązaniem nieprzewidywalnym i arbitralnym, wadliwym gdyż nie różnicuje przyjętych cezur czasowych z uwagi na różne sytuacje faktyczne i prawne, ogranicza prawo do sądu w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, łamie zasadę nie retroakcji, a przede wszystkim umorzenie postępowania w toku stanowi rażące naruszenie zarówno przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych, jak i zasad konstytucyjnych.

Powyższe zarzuty zawarte zostały w złożonym w dniu 29 grudnia 2021 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ww. przepisu ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 , art. 64 ust 1 i ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

2. przepisu art. 156 § 2 k.p.a. (zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po wejściu w życie ustawy nowelizującej) - poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie w żadnym zakresie zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych wskazanych w przepisie art. 156 k.p.a. co jest koniecznością wynikającą z ww. przepisu, tylko wadliwie organ ograniczył swoje czynności do stwierdzenia prekluzji i nie zbadał czy skarżone orzeczenia administracyjne dotknięte są wadami kwalifikowanymi z przepisu art. 156 § 1 k.p.a.;

3. przepisów art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wskazanych przez stronę skarżącą w odwołaniu decyzji jako wadliwych z naruszeniem prawa wraz z obligatoryjnym wskazaniem przez organ obowiązany okoliczności stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia ich nieważności;

4. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się brakiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i w sposób obiektywny oraz brakiem jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet brakiem ustalenia, kiedy skarżone decyzje zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczania terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej;

5. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nawet brakiem ustalenia, kiedy skarżone decyzje zostały doręczone w myśl ustawy nowelizującej przewidującej przesłankę doręczenia decyzji, a nie jej wydania do obliczania terminów przewidzianych w ustawie nowelizującej.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 29 listopada 2021 r. i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2017 r. oraz o stwierdzenie wydania ww. orzeczeń administracyjnych z 1977 r. z naruszeniem prawa. Ewentualnie wnieśli o uchylenia skarżonego orzeczenia Ministra Rozwoju i Technologii i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi z uwzględnieniem zastrzeżeń i wniosków skarżących zawartych w złożonej niniejszej skardze, jak i w odwołaniu.

Ponadto - na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnieśli o zasądzenie od Ministra solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz - w oparciu o przepis art. 134 p.p.s.a. -wnieśli też o rozpoznanie niniejszej skargi w granicach zaskarżenia poza zakresem zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie - podnosząc, że w prowadzonym postępowaniu dokonał pełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wszelkie okoliczności, które mają znaczenie w sprawie, zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 29 listopada 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 29 listopada 2021r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2017 r. w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.

Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty, w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją R.P - a co za tym idzie umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem Konstytucji R.P.

Należy też mieć na uwadze, że kwestionowana decyzja została wydana 17 stycznia 1977 r., zaś decyzja ją uzupełniająca - 18 kwietnia 1977 r. Natomiast w okresie od dnia 18 lutego 1977 r. do dnia 5 marca 1977 r. wywieszono obwieszczenie - zgodnie z art. 45 k.p.a. - o decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r., zaś obwieszczenie o decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 18 kwietnia 1977 r.

zostało wywieszone w okresie od dnia 23 kwietnia 1977 r. do dnia 10 maja 1977 r.

Następnie Państwowe Biuro Notarialne w [...] pismem z 3 czerwca 1977 r. zawiadomiło o wpisie Skarbu Państwa jako właściciela odnośnie części działki nr [...] o pow. 1005 m² nieruchomości ozn. hip. "[...]" - na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 stycznia 1977 r. oraz decyzji ją uzupełniającej z 18 kwietnia 1977 r.

Skoro Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej działki - to okoliczność ta ewidentnie wskazuje na fakt prawomocności kwestionowanych decyzji, gdyż do Sądu można było przekazać tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.

Dlatego też należy uznać, że skutek doręczenia (ogłoszenia) nastąpił najpóźniej z dniem 10 maja 1977 r .

Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1977 r. został złożony 20 marca 2012 r. (data wpływu do organu zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.) - a więc po upływie ponad 30 lat od dnia ich ogłoszenia.

W tym miejscu należy przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczeń z 1977 r. w trybie tzw. nadzoru.

Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których skarżący czekali ponad 30 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie. Jeżeli zaś przez wiele lat nie korzystali z przysługujących im praw, to muszą się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostaną pozbawieni.

To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98 i z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Sąd nie podziela też argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wbrew wywodom skargi sama norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) - nie narusza konstytucyjnie chronionych wartości, w szczególności nie ogranicza ani prawa własności, ani prawa dziedziczenia. Nie uniemożliwia także uzyskania odszkodowania za zabrane mienie (o ile takie odszkodowanie w konkretnym przypadku mogłoby być w ogóle przyznane).

Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu - nie ma zatem konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, że prawidłowa wykładnia art. 158 § 2 k.p.a. oraz art 2 ust. 2 ustawy zmieniającej powinna prowadzić do przyjęcia, że przepisy te nie mają zastosowania do żądania stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa - należy wskazać, że Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zważyć należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a., gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 30 lat) - od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.