Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 753/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1863/14 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1863/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania (w pkt I wyroku) i przyznał ze Skarbu Państwa – kasy WSA

w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 415,20 zł, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 360 zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 82,20 zł (w pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013 r., postanowieniem nr [...], działając

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a.-

po rozpatrzeniu zażalenia E. W. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]

nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wymierzające E. W. karę w wysokości 10.000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] 23 w W., dz. nr ew. [...] z obrębu [...]. Organ I instancji wskazał, że w dniu 11 września 2013 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] 23 w W., dz. nr ew [...] z obrębu [...]. W trakcie oględzin organ I instancji ustalił, że budynek jest użytkowany, co potwierdza fakt umeblowania i zagospodarowania pomieszczeń przeznaczonych na cele mieszkalne, jak też oświadczenie inwestorki podane do protokołu kontroli obowiązkowej. Przystąpiono zatem do użytkowania przedmiotowego budynku przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Inwestor potwierdził ten fakt akceptując treść protokołu kontroli obowiązkowej bez uwag. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f organ I instancji zobowiązał inwestora do wpłacenia kary, wskazując jako podstawę do naliczenia kary iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) [ "s" - 500,00zł, "k"-2,00 (kategoria I), "w" -1,00, "n" - liczba obiektów] i podając, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawo budowlane stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu 500,00 x 2,00 x 1,0 x 1 x 10 = 10.000,00 zł.

Na powyższe postanowienie E. W. złożyła zażalenie.

Organ II instancji uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jednoznacznie i bezsprzecznie wynika fakt użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] 23 w W.. W protokole

z obowiązkowej kontroli jest zapisane, iż "P. E. W. oświadcza,

iż z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania, jest zmuszona użytkować obiekt przed odbiorem budynku". Organ odwoławczy podkreślił, iż protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, a zatem stwierdzone w nim fakty należy uznać za zaistniałe. Fakty te znajdują potwierdzenie w kilku innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto skarżąca w piśmie z dnia 12 września 2013 r. przyznała, że mieszka na nieruchomości nr ew. [...], gdyż nie posiada żadnej innej nieruchomości do zamieszkania. Okoliczność tę potwierdzają fotografie dołączone do protokołu kontroli obowiązkowej. Kompletne umeblowanie, przedmioty codziennego użytku, kosmetyki, rośliny domowe itp. świadczą o stałym wykorzystywaniu przedmiotowego obiektu zgodnie z jego przeznaczaniem bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie. Na tej podstawie organ stwierdził, że inwestor naruszyła art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nałożona kara znajduje uzasadnienie

w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie E. W. zarzuciła naruszenie: - art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 77 i art. 80 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie,

że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego; - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię; - art. 55 Prawa budowlanego,

w szczególności jego punktu 1, poprzez niesłuszne zastosowanie w sprawie również

w wyniku uznania, że skarżąca była zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, podczas gdy wydana w sprawie w dniu 26 lipca 1999 r. decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie nakładała na skarżącą takiego obowiązku i naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z powołanym art. 55 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa, jego nieretroaktywności oraz ochrony praw słusznie nabytych. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w świetle art. 2 Konstytucji RP, a polegające na zastosowaniu art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenia protokołu pokontrolnego. Podkreśliła, że jako osoba nieposiadająca wykształcenia w zakresie budownictwa ani prawa budowlanego postąpiła zgodnie z zaleceniami urzędników oraz projektanta. Zleciła osobie

z uprawnieniami wykonanie projektu zamiennego, który został zaakceptowany przez PINB i w związku z tym była przekonana, że jej nieruchomość odpowiada już wszelkim wymogom prawnym, aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Według skarżącej podczas obowiązkowej kontroli okazało się, że inspektor miał zastrzeżenia m.in. dotyczące koszy na śmieci ustawionych na działce oraz nie wyjaśniono jej na czym dokładnie polegają istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i dlaczego są określane jako istotne. Przeprowadzający kontrolę inspektor poprzestał na lakonicznych stwierdzeniach, które zostały zawarte w protokole pokontrolnym. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie mieszka w nieruchomości, która stanowi przedmiot postępowania, usytuowanej przy ul. [...] 23 w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/14 odrzucił skargę E. W. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. W. - uchylił powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1,

z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć karę. Jej wysokość również nie ma charakteru uznaniowego, gdyż ustawodawca wskazał, że do wyliczenia stawki podstawowej ma zastosowanie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 54 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W art. 55 Prawa budowlanego wskazuje się przypadki, w których niezbędne jest uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wymienia, że pozwolenie na użytkowanie jest wymaganie, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ten ostatni przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna decyzja PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., mocą której organ – działając w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane - m.in. nałożył

na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku będącego przedmiotem postępowania. Tym samym w ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca była zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Fakt, że obowiązku takiego nie nakładała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1999 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż obowiązek ten został nałożony ww. odrębną decyzją. Nie można także skutecznie zarzucić organom działania w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Wbrew zawartym w skardze zarzutom prawidłowo organy ustaliły,

że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego zezwolenia, co wynika z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. W protokole kontroli obowiązkowej z dnia 11 września 2013 r. widnieje zapis: "użytkowanie budynku. Pani E. W. oświadcza, iż z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania (...) jest zmuszona użytkować przed odbiorem budynku". Wprawdzie w dniu 12 września 2013 r. skarżąca wniosła uwagi do tego protokołu wskazując, że nie mogła zapoznać się z protokołem, bo nie "mogła znaleźć okularów", jednak treść pisma nie podważa prawidłowości ustaleń organów. Wskazała bowiem, że nie ma żadnej innej nieruchomości do zamieszkania np. innego domu lub mieszkania i dlatego mieszka

na niej. Sąd podniósł, iż gdyby - jak wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi oraz do protokołu rozprawy z dnia 20 listopada 2014 r. - zamieszkiwała na tej nieruchomości, lecz w innym budynku (twierdzi, że w budynku gospodarczym), to okoliczność

tę podniosłaby najpóźniej w ww. piśmie – uwagach do protokołu. W tej sytuacji oświadczenie skarżącej jakoby zapisy protokołu były wadliwe i niezgodne

z rzeczywistym stanem rzeczy nie znajduje potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym. Kluczowym dowodem potwierdzającym prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń jest materiał zdjęciowy sporządzony w czasie obowiązkowej kontroli.

Na zdjęciach uwidocznione zostało, że pomieszczenia mieszkalne są w pełni umeblowane: w łazience widać kosmetyki, w kuchni naczynia gospodarstwa domowego (w tym m.in. garnek stojący na kuchni), a w sypialni łóżko, na którym położono pościel. Te elementy przeczą twierdzeniom skarżącej jakoby nie zamieszkiwała w tym budynku, a jedynie magazynuje wszystkie meble, które odziedziczyła po najbliższych jej osobach. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o naruszeniu przez organ art.

57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię. Sąd zaznaczył, że stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie II OSK 989/09, na które wskazała skarżąca, nie jest wiążące dla Sądu w niniejszej sprawie i zostało wyrażone w innym stanie faktycznym. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy organy administracji ustaliły także wysokość kary, która została przez ustawodawcę określona w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

W postępowaniu tym, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, nie mają też zastosowania zasady współżycia społecznego, co oznacza, że kara ta nie może być ani miarkowana, ani tym bardziej organ nie może odstąpić od jej wymierzenia.

W skardze kasacyjnej E. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i oddaleniu skargi, mimo że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, tj. czy skarżąca kasacyjnie użytkuje dom jednorodzinny usytuowany przy ul. [...] 23 w W., mimo iż nie zostało wydane pozwolenie na jego użytkowanie;

2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ II instancji nie rozpoznał sprawy we wszystkich jej aspektach faktycznych i prawnych;

3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji

i przyjęcie, że uchybienia organów I i II instancji nie były na tyle istotne, aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zarówno organ I, jak i II instancji, popełnił szereg uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy,

co uzasadniało uwzględnienie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto,

na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej j przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu wywołanym wniesieniem niniejszej skargi w wysokości 150% stawki minimalnej. Nadto oświadczono, iż koszty, o których mowa powyżej, nie zostały w żadnej części opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd naruszył przede wszystkim art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż oddalił skargę, mimo że organy nie tylko wybiórczo zebrały materiał dowodowy, ale i w sposób wybiórczy go rozpoznały. W sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, tj. czy skarżąca kasacyjnie użytkuje dom jednorodzinny usytuowany przy ul. [...] 23 w W. (dalej jako "dom"), mimo iż nie zostało wydane pozwolenie na jego użytkowanie. WSA nie dostrzegł tego uchybienia, mimo że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o zapisy nieczytelnego protokołu kontroli obowiązkowej (dalej jako "protokół"), który stwierdza, że skarżąca "z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania (...) jest zmuszona użytkować przed odbiorem budynku". Z jednej strony zdawać by się mogło, iż Sąd zauważył tę nieczytelność protokołu, bowiem powołując się na niego miejsca nieczytelne zastąpił wielokropkiem,

z drugiej strony dał mu bezwarunkową wiarę jako dokumentowi urzędowemu, jednocześnie odmawiając wiary głoszonym przez skarżącą jasnym i logicznym uwagom do protokołu tylko z tego powodu, że skarżąca nie wskazała w nich wprost,

że zamieszkuje w budynku gospodarczym na nieruchomości, na której stoi dom, nie zaś w samym domu. Ponad nieczytelny protokół i dołączony do niego materiał zdjęciowy oraz pozostające z nimi w sprzeczności uwagi skarżącej do protokołu nie zostały sprawie przeprowadzone żadne inne dowody, które potwierdzałyby użytkowanie domu przez skarżącą. Mimo to WSA przyjął, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania domu bez uzyskania stosownego zezwolenia. Podzielając stanowisko organów, Sąd powołał się na dołączony do protokołu materiał zdjęciowy, który miał potwierdzać, iż skarżąca zamieszkuje dom. WSA nie uwzględnił jednak specyficznego w tym przypadku stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nie wziął pod uwagę tego, że zgromadzone w domu sprzęty codziennego użytku zostały tam umieszczone w czasie, w którym użytkowanie domu było zgodne z prawem. Budowa domu została bowiem zakończona w 2002 r. i wówczas możliwe było przystąpienie do jego użytkowania - wobec nie zgłoszenia w tym zakresie sprzeciwu przez stosowne władze. Natomiast decyzja nakładająca

na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie domu została wydana dopiero po uchyleniu poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę - ponad 10 lat po zakończeniu budowy domu i powstaniu możliwości jego użytkowania. Przez 10 lat możliwe było zgromadzenie tak dużej ilości przedmiotów, których skarżąca nie była i nie jest w stanie zmagazynować, ani w czterdziestometrowym budynku gospodarczym,

w którym obecnie zamieszkuje, ani w innym miejscu. Skarżąca nie jest również w stanie przedmiotów tych uporządkować ze względu na ich dużą ilość oraz bardzo zły stan zdrowia (choroba Alzheimera, niedowład prawej ręki, częste pobyty w szpitalu czy brak sił fizycznych i psychicznych). To z uwagi na powyższe okoliczności materiał zdjęciowy dołączony do protokołu może dawać mylne wrażenie, iż w domu ktoś zamieszkuje,

co nie jest zgodne rzeczywistym stanem rzeczy i było przez skarżącą podnoszone. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie WSA, że treść uwag do protokołu nie podważa prawdziwości ustaleń organów, gdyż w ich treści skarżąca nie wskazała wprost,

iż zamieszkuje - zlokalizowany na tej samej co dom nieruchomości - budynek gospodarczy. Oświadczenie złożone przez skarżącą w treści uwag do protokołu jest stanowcze - skarżąca oświadcza w nim, że nie użytkuje domu przed uzyskaniem stosownego zezwolenia, ale mieszka na nieruchomości, bo nie ma innego miejsca,

w którym mogłaby zamieszkać. Tak stanowcze oświadczenie skarżącej podważa prawdziwość ustaleń dokonanych w oparciu o nieczytelny protokół. W takiej sytuacji organ, działający zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, winien był przeprowadzić dodatkowe dowody (np. oględziny nieruchomości, dowód z zeznań świadków czy

z zeznań samej skarżącej), aby dokonać stosownych ustaleń co do tego czy skarżąca użytkuje dom czy tylko korzysta z innego obiektu posadowionego w granicach tej samej nieruchomości. Rozbieżności co do tak istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyczerpująco zbadane i wyjaśnione, co w sprawie nie nastąpiło i również z tego powodu Sąd winien uwzględnić skargę.

Naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżąca upatruje

w oddaleniu skargi, mimo tego że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB") naruszył zasadę dwuinstancyjności i nie rozpoznał ponownie sprawy we wszystkich jej aspektach faktycznych i prawnych. Z uzasadnienia decyzji [...]WINB wynika, że organ ten nie rozważył w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał jego ponownej analizy przede wszystkim w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Utrzymując decyzję PINB organ odwoławczy oparł się jedynie na nieczytelnym zdaniu protokołu i na jego podstawie przyjął, iż skarżąca zamieszkuje w domu. Powyższe twierdzenie [...]WINB poparł materiałem zdjęciowym, załączonym do protokołu. Jednocześnie [...]WINB pominął szczególny stan faktyczny sprawy, tj. że dom mógł być legalnie użytkowany przez ponad 10 lat (pomiędzy 2002 r., kiedy zakończono jego budowę i zgłoszono ten fakt odnośnym władzom a 2013 r., kiedy zobowiązano skarżącą do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie) oraz zgłoszone przez skarżąca uwagi do protokołu,

w których zaprzeczyła jakoby miała w domu mieszkać. Powyższe pobieżne działanie organu nie może zasługiwać na miano ponownego zbadania sprawy. Również i z tego powodu WSA powinien był uwzględnić skargę. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a., zdaniem skarżącej, nastąpiło poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji

i przyjęcie, że uchybienia organów I i II instancji nie były na tyle istotne, aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego nastąpiło niezasadne oddalenie skargi, pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ukazywał uchybienia na tyle poważne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można uznać za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. powodujące niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie nie ustalono, czy skarżąca zamieszkuje w domu, co jest niezbędne dla wydania decyzji o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie budynku. Skoro uchybienia organów dotyczyły kwestii zasadniczej, to miały istotny wpływ na wynika sprawy. Podobnie istotny wpływ na wynik sprawy miało orzekanie w oparciu o nieczytelny protokół, któremu WSA przyznał walor prawdziwości z uwagi na to, iż jest dokumentem urzędowym. Skarżąca nie zgodziła się z tym, że każdy dokument sporządzony

w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania jest potwierdzeniem rzeczywistego stanu rzeczy i że - jako dokumentowi urzędowemu - zawsze przysługuje walor prawdziwości tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W sprawie protokół nie może zostać uznany za dokument potwierdzający, że skarżąca w domu zamieszkuje, bowiem - wobec jego nieczytelnego sporządzenia - okoliczność ta w ogóle z niego nie wynika. Protokół może stanowić co najwyżej dowód tego, że została przeprowadzona kontrola w dniu 11 września 2013 r., że skarżąca była przy niej obecna i złożyła oświadczenie, iż wobec braku innego domu czy mieszkania, zmuszona jest zamieszkiwać na nieruchomości. Z protokołu nie wynika jednak,

że skarżąca oświadczyła, iż zamieszkuje w domu, bo nie ma innego miejsca, w którym mogłaby zamieszkać. Ta część protokołu, która określa miejsce zamieszkania skarżącej w ramach nieruchomości przy ul. [...] 23 w W. została zapisana w sposób niewyraźny, uniemożliwiający jej odczytanie, a tym samym w sposób uniemożliwiający ustalenie, gdzie skarżąca zamieszkuje. Z tego względu twierdzenia wywiedzione z protokołu - przez organy administracji i WSA - są nieuprawnione i miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przyjęcie, że skarżąca użytkuje dom, a w konsekwencji tego, że istnieją podstawy do nałożenia na nią kary za nielegalne użytkowanie budynku.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym E. W. oświadczyła, że w 2012 r. zakończyła budowę i zgłosiła zakończenie budowy właściwemu organowi; odczekała 21 dni i przy braku sprzeciwu ze strony organu wprowadziła się do budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosłą, iż organ mógł w niniejszej sprawie przeprowadzić inne dowody, w tym przesłuchać świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający

na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, iż tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego

i prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego zaistniałego w danej sprawie pozwala stwierdzić, czy i jakie przepisy prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Tylko należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U.

z 2013r., poz. 267) jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia

do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54

i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego.

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje,

że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa.

A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie

do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych

w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku (bądź

w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym) przez osoby do tego uprawnione.

Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym. Umieszczenia rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć

na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego (zamieszkania w nim) niezbędne jest jego wyposażenie

w meble i określone sprzęty. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Także czasowe przebywanie w budynku związane

z realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1169/09 ).

"Przystąpienie do użytkowania" zakłada ciągłość określonych czynności w czasie i przy interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić wykładnię językową.

W niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest faktycznie użytkowany, a dowodami tymi winny być np. zeznania świadków, ewentualnie powtórne oględziny i ustalenie, czy na danej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy,

o którym mówi skarżąca. Nadto, konieczne jest ustalenie, czy skarżąca w 2002 r. dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i czy właściwy organ zgłosił w drodze decyzji sprzeciw w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. - do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania – ust. 2.

Jeśli skarżąca w 2002 r. zawiadomiła właściwy organ o zakończeniu budowy i organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił w drodze decyzji sprzeciwu, to w konsekwencji takiego stanu rzeczy skarżąca mogła zamieszkać

w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

W rozpoznawanej sprawie powstaje zasadnicze pytanie, czy okoliczności niniejszej sprawy pozwalają uznać, że mamy do czynienia z sytuacją, która wyczerpuje znamiona użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Przypomnieć należy, iż stan faktyczny i prawny w tej sprawie ulegał zmianom.

A mianowicie, pozwolenie na budowę, w oparciu o które realizowana była inwestycja (decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r.) zostało uchylone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. – z uwagi na zrealizowanie budynku z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie nakładała na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wówczas organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie sposób nie dostrzec, że okoliczności dotyczące realizacji inwestycji i wydania decyzji w 2011 r. i 2013 r. może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy w tej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Nadto, przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego można tylko raz; nie jest to czynność, która może powtarzać się wielokrotnie i być wielokrotnie odmiennie oceniana. Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt

II OSK 2088/10 - LEX nr 1138065).

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie

z warunkami pozwolenia na budowę. Postępowania przewidziane w art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane i art. 57 ust. 7 tej ustawy nie mogą służyć legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Z tej też przyczyny nie można przyjąć,

że strona w takiej sytuacji nie zawiadamiając o zakończeniu budowy bądź nie uzyskując takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza odpowiednio art. 54 bądź art. 55 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku uruchomione winny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2000/09 - LEX nr 952999). Odnośnie przedmiotowego budynku toczyło się postępowanie, w którym na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane – jak już wyżej wskazano - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego

i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zebrany dotychczas przez organy materiał dowodowy obarczony jest brakami uzasadniającymi uchylenie postanowień organów obu instancji. Samo umieszczenie sprzętów i mebli - jak już wyżej wskazano – nie wyczerpuje pojęcia "przystąpienie

do użytkowania" i nie wyczerpuje dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, zdaje się nie dostrzegać,

że nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a więc postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym

i prawnym. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Podzielić należy stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest faktycznie użytkowany, a dowodami tymi winny być np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny. Zebrany dotychczas przez organy materiał dowodowy obarczony jest brakami uzasadniającymi uchylenie postanowień organów obu instancji. Przede wszystkim jednak konieczne jest ustalenie, czy skarżąca w 2002 r. mogła przystąpić do użytkowania przedmiotowego budynku,

a to jest uzależnione od należytego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy.

Organy nadzoru budowlanego ograniczyły postępowanie dowodowe do oględzin przedmiotowego budynku i sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej, nie przeprowadzając dodatkowych dowodów, które wyjaśniłby wszelkie wątpliwości. Treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin przedmiotowego budynku, przeprowadzonych w dniu 11 września 2013 r., zawiera lakoniczne stwierdzenie: "Pani E. W. oświadcza, iż z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania, obiekt jest zmuszona użytkować obiekt przed odbiorem budynku". Jest to w istocie jedyna informacja zawarta w protokole, która, zdaniem organów, a następnie Sądu pierwszej instancji, ma świadczyć o przystąpieniu przez skarżącą do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nadto - mimo wniesienia przez skarżącą uwag do protokołu w dniu 12 września 2013 r.

i zaprzeczenia, aby mieszkała "w budynku przed jego odbiorem" oraz wskazania,

że mieszka na działce nr ewid. [...] - organy nie podjęły nawet próby ustalenia, co należy rozumieć przez stwierdzenia użyte przez skarżącą.

Powyższe uzasadnia stanowisko, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie sprawy przed wydaniem postanowień i uchybienia, jakich się dopuściły mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy przeprowadzeniu ponownego postępowania organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, jak i konieczność poczynienia stosownych ustaleń także w zakresie dokonania przez skarżącą w 2002 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i ewentualnego przystąpienia do użytkowania w 2002 r.

Rację ma skarżąca, że organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia zawartego w protokole kontroli z dnia

11 września 2013 r., a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień zaistniałych

w postępowaniu administracyjnym. To czyni zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art.

188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.