Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 187/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174,  art. 183  par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 13  ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: art. 28  ust. 1 i  art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 602/05 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem położonych na posesji nr [...] na Oś. [...] w K. G. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 602/05, oddalił skargę W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W. J. pismem z dnia 22 lipca 1997 r., które wpłynęło 22 sierpnia 1997 r., zwrócił się o dokonanie wizji lokalnej na nieruchomości, M. N., gdyż wybudował on nielegalnie garaż oraz komin w obiekcie przyległym do garażu, zbyt niski, co powoduje zadymianie ogrodu i domu skarżącego.

Wojewoda J. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. G. z dnia [...] września 1997 r., którą na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i § 12, § 13, § 14, § 15 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1988 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) nakazano C. i M. N. przedstawić, w celu legalizacji obiektu (garażu), inwentaryzację budowlaną i dokument wykazujący prawo do dysponowania nieruchomością. Organ I instancji stwierdził, że z oświadczeń stron wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał przed 1995 r., a zatem zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponadto garaż użytkowany jest przez czas przekraczający 70% okresu amortyzacji i można w tym przypadku stosować zmniejszenie do 0,0 m odległości od granicy działki sąsiedniej przy zachowaniu przepisów przeciw pożarowych. W wykonaniu decyzji inwestorzy przedstawili inwentaryzację powykonawczą i oświadczenie kierownika budowy o zgodności wybudowania garażu ze sztuką budowlaną.

W wyniku skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego ośrodka zamiejscowego we Wrocławiu przez W. J., wyrokiem z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 2017/97, uchylono zaskarżone decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie orzekły co do całości żądania strony. Skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie zaznaczył, że chodzi mu o sprawdzenie legalności budowy nie tylko garażu, ale również obiektu z kominem przyległego do tego garażu, organy zaś orzekły tylko w zakresie związanym z budową garażu. Sąd wskazał, że organy nie tylko naruszyły art. 104 § 1 k.p.a., ale również art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez niesprawdzenie czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., na podstawie art. 61, art. 66, art. 81 ust. 2, art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 3 i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz na podstawie art. 52 § 1, art. 55 pkt 1, art. 58 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 13 lutego 1961 r. Prawo budowlane (DZ. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), nakazał M. N. podłączenie budynku gospodarczego do kanalizacji lub szamba i otynkowanie budynku gospodarczego.

Powyższa decyzja została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., w związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy naruszenia art. 70 § 1 k.p.a. oraz zauważeniem przez organ odwoławczy, że skoro została stwierdzona samowola budowlana, która powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1961 r., to organ I instancji powinien był sprawdzić czy nie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu z art. 52 ust. 1 tej ustawy, ale tak spowodowane pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia musi wystąpić w stopniu niedopuszczalnym.

W wyniku ponownego rozpoznania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące budynków gospodarczych oraz samowolnie rozbudowanego garażu. Decyzja ta została następnie uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r.

Z akt sprawy wynika, że [...] lutego 1999 r. M. i C. N. umową darowizny przekazali przedmiotową nieruchomość M. i A. N.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. organ I instancji na podstawie art. 52 ust. 1 i art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem, nakazał A. i M. N. przedłożyć inwentaryzację budowlaną tych budynków oraz opinię o ich stanie technicznym. Według przytoczonych ustaleń, garaż został wybudowany samowolnie przez M. N. około 1972 r., zaś obiekt z kominem około 1982 r. Nie udało się odtworzyć ustaleń planu miejscowego z 1973 r., ani nie ustalono przesłanek nakazania rozbiórki obiektów według ustaw obowiązujących w datach ich budowy.

W wykonaniu tej decyzji jej adresaci przedłożyli inwentaryzację i opinię o stanie technicznym budynków, stwierdzającą dobry stan elementów konstrukcyjnych, do akt sprawy dołączono zaś umowę darowizny. Skarżący złożył opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego H. Ł.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego, w dotychczas ustalonym stanie faktycznym organ powinien stosować albo art. 37, albo art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. a następnie procedurę pozwolenia na użytkowanie według nowego Prawa budowlanego. Jednak do tej pory nie ustalono, czy w ogóle miała miejsce samowola budowlana. W protokole oględzin z dnia [...] września 1997 r. ówczesny właściciel przeczył temu, twierdził o istnieniu tych budynków jeszcze w latach 60-tych oraz że jedynie nie otrzymał dokumentu pozwolenia na budowę od poprzedniego właściciela. Oświadczenia skarżącego nie mogły zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. stanowić dowodu samowoli sąsiada. Obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budynku wprowadziła dopiero nowa ustawa (art. 63 Prawa budowlanego). Z samego faktu nieprzedstawienia dokumentów z lat 1972 i 1982, nie można ustalić samowolnego wybudowania budynków. O ile więc do tej pory nie było przesłanek stosowania art. 105 § 1 k.p.a., to stanie się to uzasadnione w przypadku nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości faktu dopuszczenia się samowoli budowlanych. W takiej sytuacji uzasadnione będzie wszczęcie nowego postępowania z art. 66 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. organ stwierdził nieważność powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., których stosowanie nie uzasadniało nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, a jedynie wykonania określonych zmian lub przeróbek. Przedłożenia dokumentów organ mógł zażądać postanowieniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem, gdyż uznał, że nie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia czy zgłoszenia, jak również że nie ma możliwości udowodnienia i udokumentowania, iż obiekty powstały w wyniku samowoli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że postępowanie dotyczyło budynków wybudowanych około 30 lat temu oraz, iż nie zachowały się dokumenty mogące świadczyć o legalności tych obiektów. Oświadczenia skarżącego nie mogło stanowić wystarczającego dowodu samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wyczerpał możliwości wyjaśnienia sprawy w kierunku istnienia samowoli. Organ powtórzył, że inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentów budynków, zaś ich stan techniczny może uzasadniać wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzją W. J. zarzucił pominięcie przez organ, że budynki zostały wybudowane na granicy działek i bez pozwolenia na budowę oraz opisał niekorzystne dla jego działki następstwa wybudowania tych budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że aby przystąpić do stosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czyli udowodnić jej nastąpienie. W niniejszej sprawie organy nie dokonały tego ustalenia i przekonywały, że wyczerpały wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji uzależniona była więc najpierw od zbadania, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się uchybień procesowych w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Sądu nie budziło zastrzeżeń stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji sprzecznych wypowiedzi stron co do samego faktu istnienia samowoli budowlanej, nie można było ustalić tego faktu jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego i okoliczność nie przedstawienia pozwoleń na budowę przez obecnego właściciela obiektów, od którego nie można było wymagać posiadania tych dokumentów. Należało również dokonać oceny, że organy wyczerpały wszystkie dostępne sposoby ustalenia faktu samowoli budowlanych. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że jeżeli nadal utrzymują się zagrożenia lub szkody związane z istnieniem tych obiektów w nieodpowiednim stanie technicznym, to istnieje odrębna sprawa administracyjna, którą należy zgłosić organowi lub którą mogły wszcząć z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. J., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 i 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 12 i § 13 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia czy w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej istotne znaczenie ma samo zdefiniowanie określenia samowola budowlana na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżącego należy przyjąć, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia zgodnie z powyższą ustawą, wtedy gdy obiekty budowlane lub ich części wybudowane zostały niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pierwszorzędne i decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcia, że nie nastąpiła samowola budowlana, a co za tym idzie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, przypisał okoliczności, że właściciele budynków (uczestnicy) będących przedmiotem niniejszej sprawy nie mogli przedłożyć po kilkudziesięciu latach pozwolenia na budowę, przy czym Sąd uznał, iż nie można było wymagać posiadania tych dokumentów skoro prawo budowlane nie przewidywało takiego obowiązku. Zdaniem strony sama niemożność przedłożenia takowego pozwolenia przez uczestników nie może świadczyć o tym, że budynki nie zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia, ocenie tej powinno służyć zastosowanie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem strony Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że organy nadzoru budowlanego nie oceniały czy wybudowane obiekty spełniały wymogi wynikające z art. 5 ust. 1, a więc czy w dacie ich powstania nie doszło do naruszenia tych przepisów, jak również przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wzięcie tych okoliczności pod rozwagę, w ocenie strony, pozwoliłoby przyjąć, iż żadnego pozwolenia na budowę wówczas nie było, ponieważ budynki nie spełniały wymogów technicznych. W ocenie skarżącego niezastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy stanowi naruszenie prawa materialnego. Skarżący przedłożył opinię rzeczoznawcy inż. J. Ł., z której wynika, że wybudowane budynki w granicy działek powodują pogorszenie warunków zdrowotnych, jak i użytkowych otoczenia dla mieszkańców działki skarżącego. Powołując się na treść § 12 i § 13 rozporządzenia oraz biorąc pod uwagę, iż przedmiotowe budynki wybudowane były w granicy działek nr [...] i [...] oraz w świetle opinii rzeczoznawcy J. Ł. skarżący ocenił, że wybudowane zostały niezgodnie z obowiązującymi w dacie ich powstania przepisami a zatem stanowiły samowolę budowlaną oraz w ewidentny sposób naruszały interes skarżącego. Zdaniem strony zachodziły zatem przesłanki do przymusowej rozbiórki obiektów w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. Powinien więc zarzucając naruszenie prawa materialnego wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przytoczone wyżej wymogi skargi kasacyjnej są konieczne dla przyjęcia skargi kasacyjnej z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że tylko zarzuty skargi kasacyjnej zakreślają granice tej skargi i w ich aspekcie Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi, bowiem sprecyzowanie ich należy do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną (vide postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2004 r. sygn. akt GSK 20/04, niepublik.).

Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając tylko naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 5 oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przez niezastosowanie § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotycząca umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu oraz budynku gospodarczego z kominem na posesji nr [...] Osiedle [...] w K. G.

Zauważyć trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który powinien mieć zastosowanie. Jeżeli bowiem w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego, może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (vide wyrok ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).

W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy podniesiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie przez Sąd wskazanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Orzekający w tej sprawie wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. II SA/Wr 2017/97, zaznaczył, że wniosek W. J. z dnia 22 sierpnia 1997 r. dotyczył żądania zniesienia samowoli budowlanej polegającej na realizacji bez wymaganego pozwolenia garażu oraz obiektu budowlanego z kominem na posesji M. N. Treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Organ zaś nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, czy też do jednostronnego określenia przedmiotu tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził równocześnie, iż w sprawie przedmiotowej nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Nie można w tej sytuacji wypowiedzieć się ani co do nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., ani o ewentualnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Takie zaś możliwości przewidują przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Nie można uznać za autorem skargi kasacyjnej, że we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu wypowiadał się już o samowoli budowlanej na działce nr [...] na Oś. [...] w K. G. W kolejnym, ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego dążyły do ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie kiedy zostały wzniesione sporne budynku, tj. garaż i budynek gospodarczy z kominem oraz czy wykonano je w ramach samowoli budowlanej.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił rozpoznając niniejszą skargę, że aby w ogóle przystąpić do stosowania określonych przepisów regulujących problematykę samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić i udowodnić jej nastąpienie.

Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego, mimo starań i wyczerpania wszelkich możliwości nie ustaliły wystąpienia samowoli budowlanej przy realizacji spornego garażu i budynku gospodarczego z kominem. Oprócz ustalenia dokonanego na podstawie oświadczenia skarżącego W. J. i M. N., że obiekty te zostały wzniesione około 30 lat temu - nie zachowały się żadne archiwalne dokumenty, które mogłyby bezpośrednio bądź pośrednio wyjaśnić, czy wzniesiono je legalnie, bądź dowodzić o zaistnieniu samowoli. Nie odnaleziono także i nie ustalono treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. G. z 1973 r., z którego treści wynikałby zakaz zabudowy spornej działki lub inne ustalenia.

W tej sytuacji nie budzi żadnych zastrzeżeń podzielone przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko ocenne organów nadzoru budowlanego, że nie można ustalić zaistnienia samowoli budowlanej, tylko na takich twierdzeniach sąsiada nieruchomości W. J., i przy stanowczym zaprzeczeniu zarówno M. N. jak i jego następców prawnych A. i M. małż. N.

Jakkolwiek ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera definicji pojęcia "samowola budowlana" to należy zauważyć, że art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi jednoznacznie, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Według rozumowania a contrario rozpoczęcie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w przypadkach wymaganych stanowić będzie samowolę budowlaną.

Stwierdzić jednak należy, iż nie każda samowola budowlana w aspekcie regulacji prawnej prawa budowlanego z 1974 r. podlega przymusowej rozbiórce. Ustawa ta przewidywała możliwość legalizacji samowoli budowlanej z wyjątkiem gdy zaistniały przesłanki określone art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, który to przewiduje przymusową rozbiórkę.

Niepodzielając stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż każdy obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną.

W wyroku z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "warunkiem zastosowania przez organ administracji, instytucji przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

a) rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia,

b) naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy" (publik. ONSA 1981, nr 2, poz. 94).

Skoro zgodnie z powyższym wymogiem nie ustalono w sprawie braku pozwolenia na budowę warunkującego zaistnienie samowoli budowlanej - nie ma do dokonanych ustaleń faktycznych zastosowania art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.

Nie można także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać stanowiska autora skargi kasacyjnej, że każda realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych stanowi samowolę budowlaną. Wniosek taki nie wypływa z treści przytoczonego w skardze kasacyjnej orzeczenia NSA z 26 maja 1981 r., OSPiKA 1982, nr 7-8, poz. 108.

Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było badanie, czy sporne obiekty wykonano w ramach samowoli budowlanej w warunkach braku wymaganego pozwolenia na budowę. Dowolne jest stwierdzenie skargi kasacyjnej, że żadnego pozwolenia na budowę spornych obiektów nie było ponieważ budynki nie spełniały wymogów technicznych.

Z inwentaryzacji powykonawczej specjalisty budowlanego M. S. jak i zaświadczeń jego znajdujących się w aktach sprawy dotyczących stanu technicznego spornych obiektów nie wynikają wnioski zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej.

Należy też zauważyć, że przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem o takim niepalnym pokryciu, jeżeli to nie utrudni prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie brak dowodów na to, że usytuowanie spornych obiektów w granicy naruszało plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem taki się nie zachował po 30 latach. Brak też dowodów potwierdzających, by usytuowanie takie obiektów utrudniało prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. Podnieść należy, że ani zacienienie działki skarżącego, ani zapachy nieprzyjemne z nieznanego źródła, o których mowa w opinii rzeczoznawcy budowlanego H. Ł. nie stanowią przesłanek z § 13 ww. warunków technicznych. Nie nastąpiło więc zarzucone skargą kasacyjną naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie podanych przepisów art. 37 prawa budowlanego. Skoro w toku przeprowadzonego postępowania, którego przedmiotem była samowola budowlana dotycząca garażu oraz budynku gospodarczego z kominem - nie ustalono zaistnienia takiej samowoli - organy zasadnie uznały bezprzedmiotowość tego postępowania wobec braku podstaw do zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Nie może więc budzić zastrzeżeń aprobująca to stanowisko, ocena Sądu pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i ograniczają się tylko do polemiki z prawidłową oceną Sądu.

Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.