Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "X." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "X." w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2018 r. nr 1547/18 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., VII SA/Wa 148/19, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "X." w W. (dalej Spółdzielnia) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 6 listopada 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018. 1202; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 6 lipca 2018 r., nakazującej Spółdzielni rozbiórkę krat na czwartym piętrze na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję MWINB wniosła Spółdzielnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 12 kwietnia 2018 r., zaś jak wynika z oświadczenia złożonego przez T. P. do protokołu oględzin z dnia 30 marca 2018 r., przedmiotowe kraty zostały zamontowane na klatce schodowej w 1977 r. Kraty zlokalizowane na biegu klatki schodowej nie stanowią obiektu budowlanego, co wyklucza możliwość stosowania art. 48 p.b., a tym samym przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Kraty te, jak słusznie uznał organ, stanowią urządzenie powiązane funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, które jest częścią obiektu budowlanego. Prawidłowo zatem zastosowano procedurę naprawczą, przewidzianą w art. 50 - 51 p.b. Organ zasadnie wyjaśnił, że w art. 51 ust. 7 wskazano, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wynika z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2018 r., Komenda Miejska PSP m.st. Warszawy, zaopiniowała negatywnie możliwość lokalizacji spornych krat na biegu klatki schodowej z uwagi na ich niezgodność z § 68 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") oraz § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U.2010.109.719 ze zm.). W piśmie tym wskazano, że lokalizacja przedmiotowej kraty może znacznie utrudnić działania ratowniczo-gaśnicze służb operacyjnych oraz ewakuację ludzi z budynku. Zgodnie z § 68 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. minimalna szerokość użytkowa biegu schodów w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych powinna wynosić nie mniej niż 1,2 m. W ust. 4 § 68 wskazano, iż szerokości te nie mogą być ograniczane przez zainstalowane urządzenia oraz elementy budynku. Jak wynika z protokołu kontroli z 30 marca 2018 r. zamontowana krata metalowa pionowa oraz pozioma z metalowymi drzwiami, otwierającymi się na zewnątrz, posiada szerokość biegu ok. 110 cm. Sąd wskazał, że istnienie tych krat jest więc niezgodne z wymogami określonymi w ww. przepisach. Okoliczności te są bezsporne. Ten element budynku nie może być zatem doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Jego niezgodność z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz z § 68 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Odnosząc się do zarzutu niewskazania w zaskarżonej decyzji terminu, w jakim spółdzielnia miałaby wykonać czynności polegające na rozbiórce krat, Sąd stwierdził, że brak ten nie ma istotnego znaczenia i wpływu na wynik sprawy. Przy braku wskazania w decyzji terminu rozbiórki krat należy uznać, że podlega ona wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez pominięcie istotnych części akt sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia sprawy przez Sąd i nierozpoznanie istoty sprawy;

c) art. 106 § 3 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku dowodowego strony skarżącej złożonego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 "ust. pkt 2" p.b. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wskazania terminu wykonania czynności choć wykładnia językowa tego przepisu wyraźnie wskazuje na taki obowiązek;

b) § 68 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd, iż na gruncie niniejszej sprawy nie obowiązuje zasada lex retro non agit.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na uwadze treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z 26.07.2016 r., I OSK 2557/14).

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12.01.2017 r., II OSK 970/15; z 4.03.2014 r., II OSK 2387/12; z 9.06.2016 r., I OSK 2054/14).

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że po wyznaczeniu rozprawy przed WSA na dzień 3 lipca 2019 r., w dniu 1 lipca 2019 r. skarżąca Spółdzielnia złożyła pismo procesowe z wnioskiem dowodowym – o dopuszczenie dowodu z prywatnego dokumentu zatytułowanego: "Opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej" z dnia 18 marca 2019 r. na okoliczność "braku zagrożenia przeciwpożarowego ze strony przedmiotowej kraty usytuowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]".

W "opinii" tej określono, że miała ona na celu "ocenę zgodności z wymaganiami przepisów przeciwpożarowych poziomo zamontowanej kraty na klatce schodowej na poziomie IV piętra ww. budynku". Następnie podano, że: "Stalowa krata zamontowana została w płaszczyźnie poziomej nad jednym z biegów klatki schodowej prowadzącym z kondygnacji IV na III piętro". Stwierdzono, że krata ta nie narusza § 242 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie wysokości drogi ewakuacyjnej.

Na rozprawie WSA powyższy wniosek dowodowy oddalił bez uzasadnienia.

Stosownie do § 242 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m na każdym odcinku drogi ewakuacyjnej o długości 10 m.

Powyższe unormowanie dotyczy zatem wysokości drogi ewakuacyjnej. W rozpatrywanej sprawie nakazano jednak rozbiórkę kraty z uwagi na naruszenie § 68 ust. 4 ww. rozporządzenia, dotyczącego szerokości schodów, a nie wysokości drogi ewakuacyjnej.

Oddalenie powyższego wniosku dowodowego i brak ustosunkowania się do niego nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, gdyż wnioskowany dowód nie dotyczył okoliczności będących podstawą podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem odnosił się do wysokości drogi ewakuacyjnej, a nie jej szerokości.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. jest w tych okolicznościach bezzasadny.

Zarzut naruszenia art. 51 "ust. pkt 2" p.b. został błędnie sformułowany, gdyż nie wskazuje, który ustęp art. 51 miał zostać – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszony. Biorąc pod uwagę, że naruszenie to miało nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wskazania terminu wykonania czynności choć wykładnia językowa tego przepisu wyraźnie wskazuje na taki obowiązek, należy dojść do wniosku, że chodzi tu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter procesowy i jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień. Tym samym, jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 p.b., to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ nadzoru budowlanego tak powinien wyznaczyć ten termin, aby było możliwym wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku (por. np. wyroki NSA z 1.09.2021 r., II OSK 1976/18, LEX nr 3258021; z 18.09.2019 r., II OSK 2616/17, LEX nr 2727558). Fakt, że podjęta w sprawie decyzja nie określała terminu wykonania nałożonych obowiązków nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem – z uwagi na niezgodność rezultatu wykonanych robót budowlanych z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów – w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła możliwość wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić przy tym należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skoro zgodnie z art. 103 ust. 1 p.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy, to tym bardziej stosuje się je do spraw w ogóle nie wszczętych przed tym dniem, z uwzględnieniem wyjątku przewidzianego art. 103 ust. 2 p.b., w odniesieniu do art. 48 tej ustawy. Zaznaczano przy tym, że regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31.03.1998 r., K 24/97 oraz z 4.04.2006 r., K 11/04). W przypadku samowoli budowlanych takim nie zrealizowanym elementem jest brak legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu prawa i oznaczałoby de facto kształtowanie przez sprawców samowoli budowlanych zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 16.10.2019 r., II OSK 2919/17, LEX nr 3059540).

W pełni podzielając powyższe stanowisko uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie § 68 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. nie było wadliwe.

Biorąc zaś pod uwagę treść motywów skargi kasacyjnej, zawierającą rozwinięcie podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd I instancji nie pominął istotnych części akt sprawy i sprawę tę należycie wyjaśnił, prawidłowo rozpoznając jej istotę.

Odnosząc się do powyższych kwestii stwierdzić trzeba, że faktycznie przedmiotowa krata usytuowana jest na biegu schodów, a nie na IV piętrze. Niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że chodzi o kraty usytuowane na biegu schodów ograniczające szerokość schodów, uwidocznione na zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin z 30 marca 2018 r. Jak bowiem wynika z treści protokołu oględzin z 30 marca 2018 r.: "Na biegu schodowym z podestu IV piętra zamontowana jest krata metalowa pionowa oraz pozioma z zamontowanymi drzwiami, również metalowymi, otwierające się na zewnątrz (szer. biegu 110 cm)". Zauważyć przy tym wypada, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, chociaż z jednej strony twierdziła, że nie ustalono należycie, o jaką kratę czy kraty chodzi, to jednak z drugiej strony podawała, że już na etapie postępowania administracyjnego "było wiadomo, że sporna krata istnieje od co najmniej roku 1977". Nie miała więc w rzeczywistości wątpliwości, co jest przedmiotem niniejszej sprawy. Nieprecyzyjne czy też niedokładne, a nawet wręcz błędne określenie przedmiotu sprawy nie ma wpływu na jej wynik, jeżeli nie budzi wątpliwości co jest w rzeczywistości tym przedmiotem.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.