Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 459/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 60,
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 2 par. 1, par. 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. B. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej, stanowiącej administracyjną karę pieniężną oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Wnioskiem z dnia [...] r. W. B. oraz J. P. (dalej jako strony skarżące) wystąpiły do Prezydenta Miasta L. o umorzenie należności w kwocie [...] zł ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. tytułem administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Na poparcie swojego wniosku strony powołały uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. (nr [...]) w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odroczenia lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających Miastu L. lub jej jednostkom organizacyjnym

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezydent Miasta L. odmówił umorzenia objętej wnioskiem należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] r. (nr [...]) uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując, że organ ten powinien zbadać sprawę pod kątem przesłanek uprawniających strony do skorzystania z możliwości umorzenia należności przewidzianych w uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia

[...] r. (nr [...]). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) odmówił umorzenia należności, powtarzając argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło wyżej wskazaną decyzję (decyzja z dnia [...] r., nr [...], wskazując, że organ I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy prawnej mającej na celu ustalenie, czy do umorzenia przedmiotowej należności może mieć zastosowanie uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. (nr [...]).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie uchwały

nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odroczenia lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających Miastu L. lub jej jednostkom organizacyjnym oraz art. 104 k.p.a., odmówił umorzenia należności pieniężnej.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia, organ I instancji realizując wskazania Kolegium w zakresie przeprowadzenia kompleksowej oceny prawnej przedmiotu niniejszego postępowania, zlecił sporządzenie analizy prawnej [...] W. R. z Zakładu Prawa Ochrony Środowiska we W.,

który jednocześnie jest członkiem Instytutu Nauk Prawnych PAN. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przywołał treść sporządzonej analizy prawnej i na niej oparł swoje rozważania. Z analizy tej wynika, że kary pieniężne za usuwanie drzew

i krzewów przewidziane w art. 88 i 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) mają swój własny reżim prawny oparty na ustawie o ochronie przyrody oraz na ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Podkreślono, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. nie może mieć zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Podstawowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aczkolwiek wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240

ze zm.) – jest aktem prawa miejscowego, który nie może modyfikować reguł ustalonych w akcie prawnym rangi ustawowej, tworzącym zamknięty reżim trzech ulg (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) w spłacie należności pieniężnych określonych w ustawie, w tym wypadku w ustawie o ochronie przyrody. Niewątpliwym bowiem jest, że ustawa o ochronie przyrody sama określa, kiedy administracyjna kara pieniężna może być umorzona (art. 88 ust. 4 i 6), kiedy termin płatności może być odroczony (art. 88 ust. 3) oraz w jakim trybie można karę rozłożyć na raty (art. 88 ust. 7). Reguły określone w uchwale Nr [...] są inne.

Zastosowanie uchwały prowadziłoby do wkroczenia jednostki samorządu terytorialnego w kompetencje ustawodawcy poprzez zmianę reguł ustawowych. Jeżeli ustawodawca wskazał, kiedy administracyjna kara pieniężna może być umorzona

(art. 88 ust. 4 i 6) i nie przewidział innych możliwości jej umorzenia, to znaczy, że innych możliwości umorzenia nie dopuszcza. Zatem umorzenie takiej kary na podstawie aktu prawa miejscowego byłoby niedopuszczalnym "zastąpieniem" ustawodawcy przez organ samorządu terytorialnego.

Ponadto organ I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania powołany przez wnioskodawczynie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt I SA/Łd 1255/07), w którym mówi się co prawda o umorzeniu kary pieniężnej za wycięcie drzew, ale w istocie wyrok ten dotyczy interpretacji przepisów prawa podatkowego. Podkreślono, że sąd administracyjny nie badał w tej sprawie zgodności z prawem umorzenia kary administracyjnej.

Strony skarżace złożyły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., zarzucając jej:

- naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie przez organ administracji samorządowej, iż przepisy tej ustawy jako nie przewidujące umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia, stoją

na przeszkodzie umorzeniu tej kary jako należności pieniężnej przysługującej Gminie w trybie przepisów szczególnych tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej

w L. z dnia [...] r., a także w przypadku uznania,

że należność ta objęta jest przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa, niezastosowanie przepisów tej ustawy, które również przewidują możliwość umorzenia należności;

* naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a poprzez nie uwzględnienie

w postępowaniu słusznego interesu strony oraz nie wysłuchanie stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

* nie uwzględnienie przez Prezydenta Miasta L. zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r.

w przedmiocie zbadania przez organ administracji możliwości umorzenia kary pieniężnej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia

[...] r., nr [...].

Powołując się na powyższe zarzuty odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta L.

do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności skarżących, z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa

bez zezwolenia.

W uzasadnieniu odwołania skarżące opisały przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej

za usunięcie drzewa bez zezwolenia, jak też postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wskutek wniesienia skargi na decyzję dotyczącą wymierzenia tej kary (sygn. akt II SA/Wr 481/06)

oraz postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej (sygn. akt II OSK 1131/07). Podkreśliły, że usuwając drzewo były przekonane, iż działają w stanie wyższej konieczności, jednocześnie nie znały prawnych konsekwencji usunięcia drzewa bez formalnego zezwolenia. Dodały, że cały czas w postępowaniu administracyjnym wyrażały gotowość do odtworzenia zieleni przez wykonanie nasadzeń zastępczych, które faktycznie wykonały. Wskazały ponadto, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki oraz Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie zakwestionowały przedstawionego przez odwołujące się stanu faktycznego.

Skarżące podkreśliły również, że organ I instancji nie rozważył, czy przesłanki określone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. uprawniają

je do wnioskowania o umorzenie należności, ograniczając się jedynie do oceny możliwości umorzenia kary w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podkreśliły, że z treści ich wniosku o umorzenie kary pieniężnej jednoznacznie wynika, że swoje żądanie oparły na postanowieniach uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L., dlatego też organ I instancji powinien był zbadać sprawę uwzględniając przesłanki umorzenia określone w tej uchwale. Zauważono przy tym, że treść żądania strony zawarta we wniosku wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Odwołujące się dodały ponadto, że niezrozumiałe jest także stanowisko organu odnośnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt

I SA/Łd 1255/07).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L..

W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia reguluje art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Równocześnie art. 88 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w przypadku uszkodzenia drzewa, które nie wyklucza zachowania jego żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa, a posiadacz podjął działania

w celu zachowania jego żywotności. Z kolei na mocy art. 88 ust. 4 ustawy przedmiotowa kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji

o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa albo odtworzeniu korony drzewa. Dodano ponadto, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do określenia szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 tego artykułu,

oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Zgodnie natomiast z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane,

a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Organ stanowiący korzysta z powyższego uprawnienia wydając uchwałę, która stanowi akt prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu stanowiącego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Taki akt prawa miejscowego dla Gminy Miejskiej L. stanowi –

jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło argumentację zawartą w analizie prawnej przywołanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W istocie bowiem – jak podkreślił organ odwoławczy – uchwała, jako akt prawa miejscowego nie może regulować kwestii umarzania, czy też odraczania wykonania administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy już raz to zagadnienie ustawodawca rozstrzygnął w akcie rangi ustawy tj. w ustawie o ochronie przyrody. Przepisy dotyczące wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, tworzą one zamknięty katalog przepisów regulujących

tę kwestię, w tym: umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty. Kwestii tych nie może zatem po raz kolejny regulować akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miejskiej L..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strony skarżące wniosły o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L.. Skarżące powtórzyły wnioski i zarzuty odwołania i podtrzymując dotychczasową argumentację zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- przepisów ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż przepisy tej ustawy jako nie przewidujące umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia, stoją

na przeszkodzie umorzeniu tej kary jako należności pieniężnej przysługującej Gminie w trybie przepisów szczególnych tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej

w L. z dnia [...] r., a także w przypadku uznania,

że należność ta objęta jest przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa, niezastosowanie przepisów tej ustawy, które również przewidują możliwość umorzenia należności;

* przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a poprzez nie uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym, zarówno przed Prezydentem Miasta L. jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. słusznego interesu strony

oraz niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoinformowanie jej o treści opinii prawnej [...] R., na której oparto rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwiono jej złożenie zastrzeżeń do opinii

oraz ewentualnych wniosków dowodowych, ponadto nie wysłuchano stron przed wydaniem decyzji.

Zdaniem skarżących oparcie się na jednostronnej opinii prawnej, która nie może być uznana za powszechnie obowiązującą, jest niedopuszczalne. Zaznaczono, że w toku postępowania administracyjnego skarżące wnosiły o umorzenie należności

w oparciu o przepisy uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] r., bądź też na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu było zastosowanie właściwych przepisów, zgodnie z treścią wniosku i przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania. Powołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt I SA/Łd 1255/07), w którym mówi się o umorzeniu kary pieniężnej za wycięcie drzew.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, organ zasadnie bowiem przyjął brak podstaw prawnych do umorzenia administracyjnie nałożonej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa - chociaż z nieco innych przyczyn niż w niej wywiedziono, co jednak nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela poglądu, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jt. Dz. U. z 2009 r. , Nr 151, poz. 1220) w artykule 88 tego aktu tworzą zamknięty katalog norm regulujących kwestie umarzania, odraczania, rozkładania na raty administracyjnej kary za usunięcie drzewa. W ocenie Sądu nie mają one w tej materii charakteru kompleksowego, który wyłączałby wprost stosowanie innych regulacji.

Zgodnie z powołanym art. 88:

"ust. 1 - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;

2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;

3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

2. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna.

3. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów.

4. Kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa.

5. W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

6. Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni.

7. Na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.

8. Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 3-7, podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta."

Analiza redakcji całego art. 88 wskazuje, że ust. 4 i 6 regulują przypadki obligatoryjnego (podkreślenie Sądu) umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych tamże przesłanek. W istocie rzeczy – i jest to niesporne – wobec stron skarżących nie są one spełnione, gdyż cytowane przepisy, jak słusznie przyjęły organy, nie dają możliwości umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, lecz jedynie dotyczą kar wymierzonych za ich zniszczenie. Jednakże generalnie przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tak zwanej instytucji uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych. Strony skarżące zaś, formułując wniosek o umorzenie nałożonej kary, powoływały się na regulację stanowiącą akt prawa miejscowego gminy, wydaną na podstawie delegacji ustawowej z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.), tj. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r.

Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych stanowił, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z ust. 2 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. powołana ustawa o finansach publicznych utraciła moc i zastąpiono ją nowym aktem prawnym, tzn. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. , Nr 157, poz.1240 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. na zasadach (art. 297) określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (art. 1; Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz.1241 ze zm. ). Ostatnia z powołanych ustaw w art. 115 ust. 1 stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Według wspomnianego art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2 ) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W tym względzie należy również zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. ). Przed tą datą, zgodnie z ust. 5 art. 402 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości przychód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Zmiana w tym zakresie od 1 stycznia 2010 r. została wprowadzona zasadniczo właśnie w związku z koniecznością dostosowania systemu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym form organizacyjno-prawnych instytucji ochrony środowiska, do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

Powracając na grunt przytoczonego art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych trzeba zatem przyjąć, że niewątpliwie dochody gminy z omawianego tytułu (od 1 stycznia 2010 r.) mieszczą się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, skoro dotyczą one realizacji zadań własnych gminy a przepis ten nie stanowi wyczerpującego wyliczenia wszystkich niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publiczno-prawnym, jak należy wywieść na podstawie użytego ab initio zwrotu "w szczególności". Trzeba jednak podkreślić, że wniosek skarżących wpłynął pod rządami dawnej ustawy o finansach publicznych, lecz postępowanie zakończyło się dopiero 6 maja 2010 r. wydaniem ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym, po myśli zacytowanego wyżej art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - należało w sprawie zastosować przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wniosek stron skarżących podlegał rozpatrzeniu na gruncie obowiązującej do 31 grudnia 2009 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z wówczas obowiązującymi rozwiązaniami prawnymi przewidzianymi w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody.

Przypomnieć więc należy, że do dnia 31 grudnia 2009 r. środki finansowe pozyskiwane z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowiły dochód gminnego funduszu celowego a nie gminy. Aczkolwiek gminne fundusze celowe ochrony środowiska funkcjonowały jako wyodrębnione rachunki bankowe gminy, lecz nie można uznać z tego powodu, by były tożsame z pojęciem budżetu gminy lub jej jednostki organizacyjnej. Tymczasem przepis art. 43 ust.2 ustawy z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotyczy wyłącznie należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust.1 tego artykułu. Nie są wiec nim objęte samorządowe fundusze celowe, gdyż te działały poza budżetem, były bowiem z niego wyodrębnione pod względem formalno-prawnym (art. 29 tej ustawy ) – w celu gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł i realizacji konkretnie określonych celów.

Do omawianych należności nie znajdowała także – w stanie prawnym sprawy – zastosowania ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn.zm.).

Stosownie do art. 2 § 1 przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do:

1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych;

4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych.

Według § 2 - jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.

Art. 2 § 1 pkt 1 - 4 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż dotyczy sytuacji pobierania należności jedynie przez organy podatkowe, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydający decyzję w sprawie wymierzenia rzeczonej kary nie działa w takim charakterze. Ustęp 2 § 2 dotyczy zaś niepodatkowych należności budżetu państwa a zatem nie obejmuje swoją dyspozycją należności przypadających na rzecz innych budżetów (np. jednostek samorządu terytorialnego) lub pozabudżetowych jakimi są fundusze celowe. Kategoria z kolei opłat nie odnosi się do sankcji administracyjnych w postaci kar administracyjnych, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie. Przede wszystkim, w przeciwieństwie do grzywien i kar pieniężnych opłaty są nakładane w celu pokrycia publicznych potrzeb finansowych i stanowią rodzaj świadczenia wzajemnego na rzecz korporacji publicznoprawnych w zamian za oferowane przez nie świadczenia lub urządzenia, które w całości lub w części w sposób szczególny służą jednostkom lub określonym grupom osób, przysparzając im korzyści (L. Adam, M. Mazurkiewicz, "Opłaty" (w:) "System instytucji prawno-finansowych PRL", t. III).

Wprawdzie organy nie odniosły się do zarzutu stron skarżących w odwołaniu, w aspekcie uregulowań Ordynacji podatkowej, jednakże uchybienie to nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Analogicznie niezaznajomienie stron o treści opinii prawnej nie mogło wywrzeć znaczącego skutku w zakresie gwarancji procesowych stron postępowania. Na tle art. 84 k.p.a., który określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Wobec tego uznać należy, że skoro twierdzenia z tej opinii – wydanej w przedmiocie prawa a nie co do faktu – zostały przytoczone w uzasadnieniu decyzji obu instancji, to tym samym stanowią stwierdzenia i ocenę prawną organów orzekających w sprawie.

W przedstawionym świetle słusznie zatem - w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2009 r., który znajdował zastosowanie w sprawie - organy przyjęły brak normatywnych podstaw do umorzenia przedmiotowej należności.

Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.