Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1732/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 2 i 3, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 485/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1732/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta L. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z prośbą o wskazanie sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność B. S..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej P.b., nakazał właścicielce obiektu przedstawienie określonych dokumentów w terminie do [...] czerwca 2009 r.

Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., w oparciu o art. 71a ust. 4 P.b., nakazał B. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wskazanego obiektu, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r., zgodnie z którym teren, na którym położony jest ten budynek, przeznaczony był pod bazy i składy.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. PINB miasta L. nakazał B. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wskazanego obiektu, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., decyzją z dnia [...] października 2011 r.:

1/ odmówił umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na działce nr [...], przy ul. [...] w L., na budynek mieszkalny;

2/ nakazał B. S. wykonanie we wskazanym terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach: ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej omawianego budynku, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazał, że sprzeczne z prawem było oparcie rozstrzygnięcia tej decyzji zarówno o art. 105 § 1 k.p.a., jak i o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ odwoławczy nakazał także organowi I instancji ustalanie, czy właścicielka działki nr [...] posiada decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z którą możliwe jest zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jeżeli B. S. decyzji takiej nie posiada, to organ winien umożliwić jej wystąpienie do właściwego organu o wydanie tej decyzji, zakreślając termin do złożenia wniosku. Dopiero w zależności od tych ustaleń organ I instancji będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 P.b., nakazał B. S. wykonanie i przedłożenie, w terminie do dnia [...] lipca 2012 r., inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach: ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej. Zdaniem organu nałożony obowiązek, wobec braku przesłanek stwierdzających naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym (ponieważ obecnie brak jest obowiązującego planu miejscowego), stanowi jedyną możliwość doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., uchylił ww. decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podzielając pogląd co do konieczności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii dotyczącej zgodności dokonanej samowoli z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest wyjaśnienie, czy B. S. posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy jej osnowa daje podstawę do zalegalizowania obecnego sposobu użytkowania budynku, czyli na cele mieszkaniowe.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Lu 716/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu II instancji w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków do dnia [...] sierpnia 2013 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to, jak podkreślił organ odwoławczy, było uzasadnione wobec udowodnienia właścicielce działki nr [...] dokonania w latach 1994-1995 samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdującego się na tej działce budynku biurowego na budynek mieszkalny.

Organ odwoławczy podniósł, że w świetle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie nabycia przez odwołującą się nieruchomości, nie była ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Sposób wykorzystywania budynku usytuowanego na tej nieruchomości został określony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1994 r., której treść, jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1994 r., rep. A nr [...], dotyczącego sprzedaży ww. nieruchomości, była znana B. S.. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu fakt, że opublikowane w prasie lokalnej ogłoszenie o przetargu na zbycie tej nieruchomości nie wskazywało funkcji spornego budynku. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że B. S., jako uczestnik przetargu, miała zagwarantowaną możliwość uzyskania wszystkich informacji dotyczących wspomnianego obiektu budowlanego, w tym dotyczących sposobu jego dotychczasowego użytkowania.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła B. S..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że zarówno organ II instancji, jak i Sąd, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Lu 716/12.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że prawidłowe było wyrażone w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. stanowisko, że skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 P.b.

Sąd wskazał również w uzasadnieniu ww. wyroku, że odmiennego wniosku nie sposób wywieść z podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku określenia budynku jako biurowego w ogłoszeniu o przetargu. W ogłoszeniu nie określa się także budynku jako mieszkalnego, a poza tym podanie przeznaczenia nieruchomości, nawet ewentualnego, na tereny przemysłowe, składowiska itp., jednoznacznie wskazuje o możliwym sposobie wykorzystania budynku. Równie bezpodstawne jest upatrywanie wadliwości dokonanej przez organy oceny w fakcie umieszczenia budynku jako mieszkalnego w krajowym rejestrze urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Spisowego z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że dane adresowe funkcjonujące w rejestrze zostały potwierdzone przez rachmistrza spisowego w czasie spisu przeprowadzonego w 2002 r. i zaktualizowane w styczniu 2011 r., a więc w czasie, gdy zmiana sposobu użytkowania budynku została już dokonana. Organy uznały bowiem, biorąc pod uwagę także datę zameldowania skarżącej w budynku w 1995 r., że zmiana sposobu użytkowania budynku z budynku biurowego na mieszkalny miała miejsce po zakupie budynku, w latach 1994 – 1995.

Sąd orzekający w sprawie II SA/Lu 716/12, stwierdził również, że organy prawidłowo zastosowały, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przepis art. 71 ust. 3 P.b. w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7, stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., który uprawnia organ do nałożenia na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub części obiektu obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten bowiem tryb powinien mieć pierwszeństwo przed nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że powodem uchylenia poprzednio wydanej decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2012 r. było wyłącznie błędne stanowisko tego organu co do obowiązku przedstawienia przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej na ocenę możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku. W sprawie konieczne było, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Lu 716/12, nałożenie na inwestorkę obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, po zbadaniu której organ będzie mógł stwierdzić, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi stawiane w art. 5 § 1 P.b. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorkę i w zależności od tego podjęcie dalszych rozstrzygnięć.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy, orzekając ponownie w sprawie, uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r. Organ ten utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji w części nakazującej skarżącej wykonanie inwentaryzacji robót budowlanych wraz z opinią techniczną w branżach ogólnobudowlanej, sanitarnej i elektrycznej dotyczących spornego budynku, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu I instancji została zaś uchylona wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania wskazanych wyżej obowiązków z uwagi na oczywisty fakt upływu tego terminu w dacie orzekania przez organ odwoławczy.

Zatem Sąd nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o złożone przez skarżącą kopie dokumentów w postaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1994 r., orzekającej o wygaśnięciu zarządu Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. w stosunku do działki nr [...] w Lublinie przy ul. [...] oraz zwrotnego poświadczenia odbioru w dniu [...] czerwca 1994 r. pisma, prawdopodobnie tej decyzji, przez pracownika Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daje bowiem Sądowi możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, ale jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka konieczność nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2013 r. skargę kasacyjną złożyła B. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1/ art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, kiedy konkretny dokument występuje w różnych wersjach, zaś organ administracji publicznej powołuje się na wersję niepoświadczoną za zgodność przez Sąd Rejonowy w L. jako sąd wieczystoksięgowy, tak więc przeprowadzenie tych dowodów ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz może prowadzić do stwierdzenia nieważności całego postępowania w sprawie;

2/ art. 106 § 2 p.p.s.a w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a i art. 368 § 1 pkt. 4 k.p.c., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonego na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. dokumentu urzędowego w postaci operatu geodezyjnego przyjętego w dniu [...] października 2013 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...], stwierdzającego, że budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jest budynkiem mieszkalnym, jako dowodu na doprowadzenie przez skarżącą do stanu zgodnego z prawem oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego dowodu chociażby poprzez wskazanie przyczyn jego pominięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że przeprowadzenie dowodu było niezbędne, ponieważ bez załączonych przez skarżącą dokumentów nie było możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącej. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji postawił wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w L. dokonała w latach 1994-1995 samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na tej nieruchomości, z biurowego na mieszkalny. Do tego tylko sprowadzało się żądanie przeprowadzenia dowodów z przedłożonych Sądowi I instancji dokumentów, co zresztą wynika również wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Tymczasem kwestia, czy do takiej zmiany sposobu użytkowania budynku doszło i czy miała ona samowolny charakter, nie może już być na obecnym etapie postępowania badana. Została ona już bowiem przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Lu 716/12. Sąd odniósł się w ww. wyroku do tego zagadnienia, jednoznacznie stwierdzając, że skarżąca dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanej zmiany, przez którą stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 rozumiało się przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, a także podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno–sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (str. 4-5 uzasadnienia wyroku). Wyraźnie również Sąd w ww. wyroku podkreślił, szeroko przytaczając argumentację w tym zakresie, że teza o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku znajduje uzasadnienie w zebranym przez organy materiale dowodowym (str. 5-6 uzasadnienia wyroku).

W powoływanym prawomocnym wyroku Sąd dokonał nie tylko dokonał oceny prawnej działań inwestorki, ale także wskazał właściwy tryb postępowania, który organy winny w sprawie zastosować (co też uczyniły). Uznał mianowicie, że na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, zastosowanie w sprawie winien mieć art. 71 ust. 3 P.b. w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Sąd stwierdził także, że organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., uprawniający organ do nałożenia na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub części obiektu obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych względnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten bowiem tryb powinien mieć pierwszeństwo przed nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie

Tymczasem w złożonej skardze kasacyjnej strona ponownie stara się dowodzić, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z oferowanych przez nią dokumentów, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w L. nie doszło.

Należy podkreślić, że po uwzględnieniu przez Sąd skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., i uchyleniu zaskarżonej wówczas decyzji, sprawa trafia ponownie do organu odwoławczego, który dalej prowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Organ był przy tym związany, w myśl właśnie powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności.

Także Sąd I instancji, do którego ponownie sprawa trafiła po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2013 r., związany był uprzednim prawomocnym wyrokiem, na co zresztą zwracał uwagę w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże sądy" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie do zmiany takiej nie doszło.

Dlatego bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w celu wykazania, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie doszło. Wydając wyrok z dnia 3 grudnia 2012 r., który nie został zaskarżony stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny, Sąd przesądził bowiem tę kwestię. Wyrokiem tym, w myśl art. 153 p.p.s.a., związane są zarówno orzekające w sprawie organy, jak i sąd administracyjny. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu stanowiłoby rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięć podjętych sprzecznie z tą oceną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Mogłoby się tak stać, gdyby sąd I instancji, pomijając powyższy przepis, ponownie przystąpił do analizy sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego skarżąca.

Dodatkowo z art. 153 koresponduje art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Skoro zatem autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia kwestii, która już została prawomocnie przesądzona, to skarga kasacyjna nie może przynieść oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.