Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 988/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1197/18 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 24 września 2018 r. nr 1801-IEE.711.112.2018 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz R.S. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1197/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 24 września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Postanowienie z dnia 8 czerwca 2018 r., Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2018 r., którym uznano wniesione przez niego, jako zobowiązanego, zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za niezasadne, zostało wydane na wskutek wniesionych przez skarżącego zarzutów skierowanych do tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzono przeciwko skarżącemu administracyjne postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego z tytułu zaległych opłat abonamentowych RTV.

Zażalenie na postanowienie z dnia 8 czerwca 2018 r. zostało wniesione w imieniu skarżącego przez r. pr. B. R. (dalej: radca prawny) w dniu 2 lipca 2018r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. stwierdził uchybienie przez zobowiązanego terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie organu I instancji doręczono zobowiązanemu 12 czerwca 2018 r. Zażalenie zostało wniesione w imieniu zobowiązanego przez radcę prawnego, w dniu 2 lipca 2018 r. Uchybiono zatem terminowi do wniesienia zażalenia, który wynosi - w myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., 7 dni od dnia doręczenia zaskarżanego postanowienia.

Organ drugiej instancji przyznał, że zaskarżone postanowienie organ I instancji doręczył również ww. radcy prawnemu, ale w sprawie dotyczącej zarzutów wniesionych osobiście przez zobowiązanego do tytułu wykonawczego, nie był on umocowany do reprezentowania strony. Znajdujące się w aktach pełnomocnictwo dotyczyło jedynie wniesionej w imieniu zobowiązanego skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Pełnomocnictwo do sprawy dotyczącej zarzutów wpłynęło do organu dopiero 22 sierpnia 2018 r., jako odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego.

W skardze do WSA w Rzeszowie skarżący zarzucił naruszenie przez organy:

1) art. 32 w związku z art. 33 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pomimo złożenia do akt pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, pomimo niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., pełnomocnik nie był umocowany do otrzymania postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów,

2) art. 40 § 2 w związku z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że należycie ustanowionemu pełnomocnikowi doręczono 25 czerwca 2018 r. postanowienie z 8 czerwca 2018 r. jedynie informacyjnie, pomimo że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano tego typu doręczeń, pomimo że w postanowieniu jako jednego z adresatów wskazano radcę prawnego, przez co organ odwoławczy błędnie ustalił termin do wniesienia zażalenia licząc go od 12 czerwca 2018 r. zamiast 25 czerwca 2018 r.,

3) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia zażalenia nie został zachowany pomimo, że zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 2 lipca 2018 r., tj. w ostatnim dniu ustawowego terminu,

4) art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający zaufania do władzy publicznej z pominięciem słusznego interesu obywatela w sytuacji, gdy do akt sprawy zostało dołączone pełnomocnictwo, organ egzekucyjny doręczał pełnomocnikowi wszelką korespondencję.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

WSA w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji opłaty abonamentowej, skarżący zgłosił osobiście zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast w związku z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego jego pełnomocnik, radca prawny, wniósł skargę na tę czynność egzekucyjną, dołączając do akt pełnomocnictwo. Z dokumentu tego wynika, że pełnomocnik został ustanowiony do reprezentowania skarżącego tylko w postępowaniu związanym z wniesioną skargą. Treść dokumentu nie pozostawia wątpliwości, że nie obejmowało ono innych postępowań, w tym związanego z wniesionymi osobiście przez zobowiązanego zarzutami. W piśmie zawierającym zarzuty także nie wspomniano o działaniu zobowiązanego przez pełnomocnika.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. z art. 18 u.p.e.a. - przez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącego wyrażonego w zarzutach przedstawionych w skardze skierowanej przez skarżącego do WSA z dnia 7 listopada 2018 r. a także poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że DIAS dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz niepełne i ogólnikowe uzasadnienie, tegoż wyroku w sytuacji, gdy pomimo skierowanego wezwania do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, wniesionego dnia 2 lipca 2018 r. na postanowienie z dnia 8 czerwca 2018 r., a w sprawie zgłoszonych zarzutów pełnomocnictwa, poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, a następnie uzupełnienie przez skarżącego tychże braków organ ów bezpodstawnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzono wówczas, a WSA przyjął te ustalenia za własne, iż pełnomocnik nie dysponował upoważnieniem do reprezentowania Skarżącego w sprawie dotyczącej zarzutów, a prowadzonej w związku z wydanym tytułem wykonawczym, co skutkowało rzekomo błędnym doręczeniem pełnomocnikowi postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. (wydanego i doręczonego przez organ egzekucyjny), na które to postanowienie następnie złożono zażalenie. Organ, a w ślad za tym WSA niesłusznie stwierdził bowiem, iż pełnomocnik na podstawie udzielonych pełnomocnictw (kilkukrotnie przedkładanych, pierwsze udzielone do wniesienia Skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, kolejne do wniesienia zażalenia - oba wyłącznie precyzujące na potrzeby postępowań rzeczywisty zakres upoważnienia) nie był upoważniony do otrzymania samego postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. (i to pomimo złożenia w imieniu skarżącego skargi dotyczącej braku wydania tegoż postanowienia wnioskowania o jego wydanie) - a wszystko to skutkowało błędnym (według organu a w ślad za nim, również zdaniem WSA) liczeniem terminu do wniesienia przez pełnomocnika zażalenia. Podkreślić tutaj należy, iż WSA w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do braku faktycznego, tj. precyzyjnego ustalenia zakresu udzielonego pełnomocnictwa w szczególności czy obejmowało ono także upoważnienie do otrzymania postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz dalszego postępowania w tejże sprawie.

W razie jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu umocowania organ winien bowiem tak skonstruować treść tego wezwania, aby podczas uzupełniania ewentualnych braków co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, można było uczynić mu zadość i w pełni zaspokoić ewentualne wątpliwości organu. Po stronie organu na podstawie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. leży bowiem rozstrzyganie wszelakich wątpliwości - jeżeli takowe posiada, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym WSA błędnie przyjął, iż organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zbadał stan faktyczny sprawy co w konsekwencji doprowadziło do wydania niewłaściwego rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organ prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej w sytuacji, gdy najpierw doręczone zostało pełnomocnikowi postanowienie z dnia 8 czerwca 2018 r. w ślad za złożonym do akt pełnomocnictwem do wniesienia skargi, które także obejmowało umocowanie do doręczenia pełnomocnikowi postanowienia wydanego na skutek złożonej skargi, a następnie sam organ uznał, że charakter doręczenia owego postanowienia był wyłącznie informacyjny i jako takie nie wywoływało ono skutków prawnych (tak w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia). Powyższe w konsekwencji miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie przez organ terminu do wniesienia zażalenia (liczonego od dnia doręczenia postanowienia do dnia wniesienia zażalenia) skarżącemu, tj. dnia 12 czerwca 2018 r., zamiast od dnia doręczenia postanowienia jego pełnomocnikowi, tj. od dnia 25 czerwca 2018 r.), a ostatecznie doprowadziło do jego merytorycznego nierozpoznania. WSA w sporządzonym przez siebie uzasadnieniu wyroku w sposób nierzetelny i nieprecyzyjny nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę wyłącznie organowi, nie odnosząc się także do przedstawionych przez skarżącego zarzutów powołanych w skardze do WSA.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi NSA, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było określenie, czy termin do wniesienia odwołania od postanowienia z 8 czerwca 2018 r. należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia radcy prawnemu, który reprezentował skarżącego, czy od dnia doręczenia jego skarżącemu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kluczowa okoliczność sporna, dotycząca zakresu udzielonego pełnomocnictwa nie została wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, które w tym zakresie ogranicza się do konkluzji, że zakres pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy nie obejmuje postępowania, w którym zostało wydane postanowienie z 8 czerwca 2018 r.

Jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, w tym egzekucyjnym, ma charakter wysoce odformalizowany. NSA podziela stanowisko wyrażone w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2018r. sygn. akt III SA/Gd 222/18, zgodnie z którym z art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.

Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a. organy administracji publicznej, w tym organy egzekucyjne powinny działać wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Podkreślić należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wyznaczające ramy procedury administracyjnej nie znają instytucji informacyjnego doręczania orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) zwłaszcza podmiotom, które nie mają statusu strony (uczestnika postępowania) lub osobom umocowanym do działania w ich imieniu. Trudno zrozumieć dlaczego sporne postanowienie doręczono radcy prawnemu, skoro osoba ta nie miała, jak twierdzi organ statusu pełnomocnika strony. Twierdzenie, że dany podmiot nie miał statusu pełnomocnika strony pozostaje w jawnej sprzeczności w podnoszona przez organ i aprobowanym przez sąd tezą, o "informacyjnym doręczeniu".

Fakt, że jedna z czynności procesowych podjęta w toku postępowania będzie skuteczna (w tym przypadku doręczenie postanowienia skarżącemu) nie może prowadzić do wniosku, że działanie organu nie naruszało prawa, pomimo błędów, które zostały popełnione. Należy także podkreślić, że postanowienie z dnia 8 czerwca 2018 r. zostało doręczone zgodnie z "rozdzielnikiem", który z niego wynikał zarówno skarżącemu (12 czerwca 2018 r.), jak i pełnomocnikowi (25 czerwca 2018r.).

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, czy też nieuwzględniające podstawowych standardów postępowania (np. audiatur et altera pars) nie może być uznane za zgodne z prawem. W polskim porządku prawnym prawo do dobrej administracji nie zostało wyrażone ani w akcie o randze ustawowej ani też expressis verbis w ramach najwyższego aktu prawnego w państwie, jakim jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Ma raczej charakter sui generis soft law. Wywodzić go można na podstawie fundamentalnej zasady praworządności. Ta zasada ma oparcie konstytucyjne i jest ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18). Powinność prawidłowego doręczania rozstrzygnięć organów administracji i wynikające z nich uprawnienia do wnoszenie środków odwoławczych stanowią niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji".

Ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien ustalić, czy nie doszło do naruszenia podstawowego uprawnienia strony do działania przez pełnomocnika – art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z 18 u.p.e.a. - w tym zakresie konieczna jest szeroka kontekstualna interpretacja zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W szczególności WSA powinien raz jeszcze poddać analizie całokształt czynności procesowych podjętych przez organ w sprawie w związku z doręczeniem postanowienia i ustalić, czy podjęte kroki nie wprowadziły strony w błąd i czy w związku z tym nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania z zaufaniem do organu. Ponadto należy zwrócić uwagę, na argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą organ egzekucyjny w nieuzasadniony sposób przyjął, że złożone do akt pełnomocnictwo obejmowało umocowanie tylko do postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną, zwłaszcza wobec faktu, że w samej treści skargi pełnomocnik domagał się wydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

SNSA Dominik Gajewski SNSA Bogusław Dauter SWSA (del.) Bogusław Woźniak