Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 108/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w K., utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie działki o nr [...] Obr. [...] miasta K., położonej przy ul.B. [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w podstawie prawnej swojej decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) i uchwałę Nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: S., L. i B. w K. (Dz.Urz.Woj.D. Nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu decyzji kolegium podano, że w dniu 22 marca 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na posesji przy ul.B. [...] w K., na terenie działki nr [...] obręb [...] miasta K.. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił udzielenia stosownego zezwolenia. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wywiodła spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie kolegium wskazało, że organ I instancji całkowicie pominął istotną okoliczność, jaką jest cel wnioskowania przez spółkę o zezwolenie na zbieranie odpadów - tj. prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w ocenie kolegium, odpowiedzi na pytanie, kiedy mamy do czynienia z "samodzielnym" prowadzeniem PSZOK przez gminy (w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach), należy dokonywać na podstawie wszystkich ustaw: o odpadach, o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, o samorządzie gminnym oraz o gospodarce komunalnej. Kolegium uznało ponadto za celowe doprecyzowanie z wnioskodawcą w sposób jednoznaczny, czy zbieranie odpadów w ramach wnioskowanego zezwolenia miałoby się odbywać wyłącznie w ramach PSZOK, czy też działalność spółki w zakresie zbierania odpadów miałaby mieć szerszy charakter, a więc wykraczać poza prowadzenie PSZOK. Zdaniem kolegium, rozpatrując sprawę pod kątem art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, należałoby oceniać, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na przedmiotowym terenie zbieranie odpadów - jako formę gospodarowania odpadami (bez względu na to, kto i w jakim celu je prowadzi), nie zaś, czy dopuszcza prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Kolegium uznało również, że kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy zbieranie odpadów jest dopuszczone w planie jako "usługa publiczna" lub "usługa komercyjna".

Dalej kolegium podało, że pismem z dnia 8 września 2015 r. spółka poinformowała organ I instancji, że umowa nr [...] na obsługę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych przy ul.B. [...] w K. zawarta pomiędzy Gminą Miejską K. a Spółką A. Sp. z o.o. w K. obecnie nie obowiązuje i została rozwiązana w dniu 8 kwietnia 2015 r. na podstawie zawartego porozumienia pomiędzy stronami. Ponadto spółka poinformowała, że zbieranie odpadów będzie odbywało się w ramach PSZOK.

Pismem z dnia 21 września 2015 r., Starosta K. zwrócił się do Gminy Miejskiej K. o udzielenie informacji, czy od dnia 9 kwietnia 2015 r. Gmina Miejska K. samodzielnie prowadzi obsługę PSZOK przy ul.B. [...], czy też obsługa tego punktu została powierzona na podstawie umowy innemu podmiotowi.

Pismem z dnia 23 września 2015 r. Burmistrz Miasta K. poinformował, że od dnia 9 kwietnia 2015 r. Gmina Miejska K., zgodnie z art. 3 ust. 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) prowadzi samodzielnie ww. punkt.

Pismem z dnia 29 września 2015 r. organ I instancji zwrócił się do spółki o udzielenie wyjaśnień czy w związku z tym, iż od dnia 9 kwietnia 2015 roku spółka nie prowadzi ww. punktu, podtrzymuje swój wniosek, z dnia 27 lutego 2015 r., o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, którego podstawą materialno-prawną jest art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na powyższe spółka poinformowała, że podtrzymuje wniosek, wobec czego w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie ww. nieruchomości.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: po pierwsze wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub - po drugie za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku powierzenie zadań następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z tymi podmiotami umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Organ I instancji wskazał następnie, że przywołane unormowania prowadzą do wniosku, że co do zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę. W konsekwencji zatem wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. A to dlatego, że podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jednostce organizacyjnej jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Tylko więc wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo, jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy.

Dalej starosta wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy samorządowej gwarantują możliwość wykonywania przez gminy zadań publicznych za pośrednictwem własnych spółek komunalnych. Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażanie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Podstawą funkcjonowania gminnej spółki komunalnej jest uchwała rady gminy, będąca jednocześnie aktem założycielskim spółki. Zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki, a zatem jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki. W konsekwencji zatem gmina chcąc wykonywać zadania publiczne poprzez gminną spółkę komunalną, tworzy taką jednostkę w drodze uchwały. W uchwale, będącej aktem założycielskim, określa przedmiot działania tej spółki. W przypadku natomiast zamiaru powierzenia gminnej spółce komunalnej dodatkowego zadania, nieobjętego treścią aktu założycielskiego, w tym przypadku polegającego na prowadzeniu punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne - jako przedmiot działalności określony według Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD), konieczna jest zmiana tego aktu założycielskiego. W ocenie organu I instancji w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. W przypadku zawarcia umowy na zasadach ogólnych art. 45 ust. pkt 11 ustawy o odpadach nie będzie miał zastosowania.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu I instancji, aby można było uznać, że do spółki zastosowanie mają przepisy art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach, należy ustalić, do realizacji jakich zadań publicznych została ona powołana przez Radę Gminy Miejskiej K.. W dniu [...] r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia spółki ze 100% udziałem gminy pod nazwą Spółka A. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K.. W § 3 uchwały określono, że podstawowym przedmiotem działalności spółki będzie zarządzanie gminnymi zasobami lokalowymi oraz sprawowanie zarządu we wspólnotach mieszkaniowych. Uchwała o utworzeniu spółki oraz umowa spółki, sporządzona notarialnie stanowiły, między innymi, podstawę wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. W dziale 3 KRS spółki został określny przedmiot jej działalności podstawowej, jak również dodatkowej, tj. między innymi zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne. W KRS Spółki A. Sp. z o.o. w K., jako przedmiot działalności określony według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), wskazano między innymi zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne (PKD 38.11.Z). W ocenie starosty opis tej działalności jest zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.).

Organ podał, że do spółki nie będzie miał zastosowania przepis art. 45 ust. 1 pkt 11, który zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów gminę, w przypadku kiedy prowadzi ona PSZOK samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami. W PSZOK zgodnie z jego regulaminem umieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miasta K., zbierane są odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Organ założycielski określając przedmiot działalności spółki dopuścił zbieranie przez spółkę odpadów innych niż niebezpieczne, jednakże nie przekazał jej do wykonywania zadania własnego, jakim jest prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne - PKD 38.11 .Z, 38.12.Z). Wobec powyższego w przypadku zamiaru powierzenia gminnej spółce komunalnej dodatkowego zadania (w tym przypadku prowadzenia PSZOK) nieobjętego treścią aktu założycielskiego, w ocenie starosty konieczna była zmiana tego aktu założycielskiego, i dokonanie odpowiedniego wpisu do KRS, aby przepisy art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Organ podał następnie, że Gmina Miejska K. nie zmieniła aktu założycielskiego spółki poprzez powierzenie jej zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (PSZOK), tylko dokonała tego w drodze umowy z dnia [...] (na zasadach ogólnych). Umowa ta została rozwiązana i od dnia 9 kwietnia 2015 r. Gmina Miejska K. przejęła samodzielne prowadzenie PSZOK, co dowodzi, że spółka nie została powołana do prowadzenia tego zadania. W ocenie organu I instancji stanowi to potwierdzenie, że umowa spółki prowadzenia takich zadań nie obejmowała. W przeciwnym przypadku gmina nie musiałaby zlecać prowadzenia PSZOK w drodze umowy.

Starosta uznał, że do spółki nie mają zastosowania przepisy art. 45 ust. 1 pkt. 11, zgodnie z którymi gminy nie muszą posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów, jeśli samodzielnie prowadzą punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W związku z powyższym organ uznał, że aby można było spółce powierzyć, zgodnie z art. 9c ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, musi ona uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.

Organ następnie ponownie poddał procesowi wykładni regulacje zawarte w wymienionym na wstępie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że miejsce zbierania odpadów, na działce nr [...] obręb [...] miasta K., położone jest w konturach planu oznaczonych symbolami: UM2 - Tereny funkcji mieszanych, przeznaczone pod nową zabudowę, do zagospodarowania równocześnie pod wszystkie lub jedną z niżej wymienionych rodzajów funkcji użytkowania terenu i zabudowy: 1) usługi publiczne lub komercyjne, 2) funkcję mieszkaniową, 3) nieuciążliwą działalność gospodarczą (wytwórczą), nie kolidującą z funkcjami usługowymi i funkcją mieszkaniową, oraz elementy zagospodarowania terenu i obiekty towarzyszące, a w szczególności, 4) dojścia oraz dojazdy 5) urządzenia infrastruktury technicznej i obiekty obsługujące teren, 6) garaże wbudowane dla samochodów użytkowników stałych terenu, 7) miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych terenu. - KS1 - Tereny parkingów, treść ustaleń: 1) min 15% powierzchni terenu należy zagospodarować zielenią. 2) wjazdy z ulic i połączenia z terenami sąsiednimi zgodnie z ustaleniami rysunku planu.

3) odprowadzenia wód opadowych z powierzchni parkingowych należy zaopatrzyć w urządzenia podczyszczające wody z zanieczyszczeń substancjami ropopochodnymi. Zgodnie z § 7 ust. 5 ustaleń planu tereny, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, mogą być przeznaczone tymczasowo, na cele innych funkcji ustalonych w § 4 ust. 1 pkt. 1 -3, tj.: 1) tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej na rysunku nr 1 symbolem MU, 2) tereny usług publicznych oznaczone na rysunku nr 1 symbolem UP, 3) tereny usług komercyjnych oznaczone na rysunku nr 1 symbolem U.

Nadto organ podał, że nie można przyjąć, iż w sprawie ma zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), który mówi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W rozpatrywanym przypadku sposób tymczasowego zagospodarowania terenu został określony w § 7 przedmiotowego planu. Wprawdzie nie określono w nim terminu tymczasowego zagospodarowania, ale podano przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W związku z powyższym, w ocenie starosty w rozpatrywanym przypadku, nie mają zastosowania przepisy art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ tymczasowy sposób zagospodarowania terenu został w przedmiotowym planie określony. Ponadto, przed wejściem w życie tego planu, w tym miejscu znajdowały się tylko baza transportowa, warsztaty oraz biura, a poprzedni użytkownicy tego terenu nie posiadali zezwolenia na zbieranie odpadów na przedmiotowej działce.

Wobec powyższego, starosta uznał, że kluczowa jest odpowiedź na pytanie czy zbieranie odpadów jest dopuszczone w planie jako "usługa publiczna" lub "usługi komercyjne". Starosta wskazał, że nie można tych dwóch pojęć interpretować w całkowitym oderwaniu od pozostałych postanowień planu, w tym, również od ustaleń szczegółowych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania, oznaczonych symbolami UP (usługi publiczne) oraz U (usługi komercyjne), zwłaszcza rozważanymi w kontekście § 7 ust. 5 m.p.z.p., który wprost odsyła w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenu właśnie do funkcji ustalonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 (i w ten sposób ustaleń szczegółowych § 27-31 planu miejscowego). W § 30 - 31 planu miejscowego zostały szczegółowo zdefiniowane rodzaje usług komercyjnych. Do realizacji dopuszczono następujące ich rodzaje: 1) administrację i obsługę działalności gospodarczej (biura, agencje, banki), 2) handel detaliczny, 3) usługi organizacji politycznych i społecznych, w tym religijnych, 4) usługi nieprodukcyjne związane z konsumpcją indywidualną, 5) usługi turystyki i gastronomi, 6) usługi informatyczne i łączności, 7) usługi edukacyjne oraz badawczo-rozwojowe, 8) usługi ochrony zdrowia z wyłączeniem szpitali, 9) usługi rekreacji, sportu, kultury i rozrywki.

W ocenie starosty do żadnej z wymienionych usług nie można zaliczyć działalności polegającej na zbieraniu odpadów. W § 27 - 29 miejscowego planu zostało zdefiniowane pojęcie usług publicznych, jako funkcje celu publicznego związane z działalnością, o której mowa w przepisach szczególnych, z wyłączeniem obiektów oświaty, szpitali i domów opieki społecznej. Organ podał następnie, że cele publiczne zostały określone w katalogu zawartym w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782). Organ nadmienił, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykorzystywany na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być interpretowany rozszerzająco, lecz musi być stosowany literalnie. Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, że przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów na działce nr [...] obręb [...] miasta K., czy też lokalizacja punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w tym miejscu nie pozostaje w zgodzie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w swej treści stanowi, iż "celem publicznym w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".

Dalej starosta wskazał, że w § 27 - 29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób precyzyjny określono, jaka działalność może być prowadzona na działkach objętych tym opracowaniem. Została ona ograniczona do funkcji celu publicznego, związanych z działalnością, o której mowa w przepisach szczególnych, z wyłączeniem szpitali i domów opieki społecznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymienia zbierania odpadów jako celu publicznego, do takich inwestycji nie zalicza go również ustawa o odpadach. Wprawdzie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nakłada w art. 3 ust. 2b obowiązek utworzenia co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, jednak nie nadaje temu przedsięwzięciu rangi celu publicznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 14 ust. 1 zakazuje składowania i unieszkodliwiania odpadów na całym obszarze objętym planem oraz w § 12 zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz tych przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany i które mogą ograniczyć możliwości zagospodarowania, sąsiednich terenów i działek, na cele zgodne z planem. Artykuł 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w swej treści stanowi, iż "celem publicznym w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do (...) odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania" wymienia tylko inwestycje, których lokalizacji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania w § 12 i 14 (inwestycje zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie przepisów szczególnych). Zatem, w ocenie starosty oraz w świetle przytoczonych powyżej przepisów szczegółowych oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbierania odpadów, nawet gdyby było powiązane funkcjonalnie z pozostałymi inwestycjami celu publicznego (odzysk, unieszkodliwianie, składowanie), nie można zaliczyć do usług publicznych dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem. W ocenie organu I instancji nie można też, w tym konkretnym przypadku, zaliczyć zbierania odpadów do usług komercyjnych, ponieważ katalog usług komercyjnych dopuszczonych do realizacji w § 30 - 31 jest zamknięty.

W ocenie organu I instancji spółka, aby prowadzić zbieranie odpadów, nawet tylko i wyłącznie w ramach utworzonego przez Gminę Miejską K. Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, musi posiadać stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów, wydane na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Starosta dodał, że dnia [...] r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę Nr [...], z w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta K.. Regulamin ten, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, ale wskazuje tylko, jakie odpady należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych bez wskazania konkretnej jego lokalizacji. Podobnie uchwała Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych - w § 3 ust. 2 nie wskazuje konkretnej lokalizacji punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie miasta K.. Wskazuje tylko, że informacja o jego lokalizacji zostanie podana do publicznej wiadomości, po jego uruchomieniu, m. in. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta. W Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K., znajduje się informacja, że od dnia 1 lipca 2013 r. przy ul.B. [...] funkcjonuje Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Jednakże utworzenie tego punktu nie zostało poprzedzone zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Starosta w konsekwencji uznał, że planowana przez spółkę działalność, polegająca na zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...] jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego, co zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła spółka zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] wyklucza funkcję tymczasowego przeznaczenia tego terenu na Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając odwołanie spółka podała, że Gmina Miejska K. utworzyła na podstawie art 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na terenie miasta K. przy ul.B. [...] w K. Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, powierzając jednocześnie obsługę przedmiotowego punktu spółce. Spółka wskazała, że Gmina Miejska K. wybierając miejsce przy ul.B. [...] w K. kierowała się zasadą "bliskości" (łatwy dostęp do punktu dla mieszkańców) i związane z tym między innymi uzyskanie odpowiednich poziomów recyclingu. Na terenie oznaczonym jako punkt selektywnej zbiórki przyjmuje się odpady komunalne zgodnie z przyjętą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta K.. Mieszkańcy miasta mogą dostarczać do wyznaczonego miejsca wyszczególnione w regulaminie PSZOK odpady komunalne. Spółka wskazała, że prowadzi działalność w zakresie gospodarowania tymi odpadami w zakresie tylko ich zbierania (nie transportuje ich do wyznaczonego miejsca, nie prowadzi odzysku itp.). Odpady jedynie są przyjmowane od mieszkańców, a następnie przekazywane innemu przedsiębiorstwu, posiadającemu stosowne zezwolenia na transport i zagospodarowanie odpadów. Spółka jedynie dysponuje miejscem i personelem zajmującym się obsługą

W ocenie spółki nie można zgodzić się z argumentacją starosty, że nie spełniła się przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, gdyż teren działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony na punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W ocenie skarżącej punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w swej funkcji można kwalifikować jako usługę publiczną lub komercyjną. Spółka nadmieniła, że trudno przyjąć, iż mpzp uchwalony w 2005 roku będzie imiennie, tj. w sposób adresowany wskazywał funkcję PSZOK.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdziło, że ustalenia faktyczne dokonane przez starostę nie są dotknięte żadnym błędem i co do zasady poparte prawidłową argumentacją.

Dalej kolegium wyjaśniło, że rozpoznawana sprawa dotyczy zezwolenia na zbieranie odpadów. Z wnioskiem o udzielenia takiego właśnie zezwolenia zwróciła się spółka do organu I instancji. Wnioskowane zezwolenie dotyczyć ma - wedle treści wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. oraz wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 8 września 2015 r. - zbierania 34 rodzajów odpadów, sklasyfikowanych w grupach 08, 15, 16, 17, 20 (w tym odpadów niebezpiecznych), w obiektach (budynku oraz na utwardzonym placu) zlokalizowanych na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] Obr. [...] miasta K., położonej przy ul.B. [...] w K.. Do terenu tego skarżąca posiada tytuł prawny, wywodzony z umowy dzierżawy, zawartej w dniu 23 stycznia 2015 r. z właścicielem nieruchomości - Gminą Miejską K., która z tytułu prawa własności działki uczestniczy w postępowaniu w charakterze (drugiej - obok wnioskodawcy) strony postępowania. Wprawdzie w piśmie z dnia 8 września 2015 r. oraz w piśmie z dnia 2 października 2015 r. spółka wskazała nadto na działkę o nr 140/2 Obr. [...], jednakże powyższe nie wpływa na całościową ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zważyć bowiem należy, że spółka nie zwracała się z pismem o rozszerzenie pierwotnego wniosku, nie przedkładając również wymaganych ustawą załączników. Ponadto również w odwołaniu nie kwestionowała okoliczności, że jej wniosek dotyczył wyłącznie prowadzenia działalności na obszarze wskazanym w pierwotnym wniosku oraz przedstawionym na załączniku graficznym do pisma z dnia 1 kwietnia 2015 r.

Zdaniem kolegium, spółka jako jednostka organizacyjna gminy nie została powołana do gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. Zgodnie zaś z informacją zawartą w piśmie spółki z dnia 8 września 2015 r. oraz w piśmie Gminy z dnia 23 września 2015 r., spółka nie prowadzi na zlecenie Gminy Miejskiej K. punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przy ul.B. w K.. Punkt ten Gmina, od dnia 9 kwietnia 2015 r., prowadzi samodzielnie. Organ I instancji prawidłowo zatem przyjął, że spółka musi posiadać stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów, albowiem Gmina prowadzi obecnie PSZOK samodzielnie, zaś w zakresie działalności skarżącej nie mieści się prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych.

Kolegium dodało też, że wbrew zarzutom sformułowanym w odwołaniu, organ I instancji nie przyjął, iż "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] obręb [...] miasta K., położonej przy ul. B. [...] w K. wyklucza funkcję tymczasowego przeznaczenia tego terenu na Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych". Organ I instancji nie poddał analizie zagadnienia, czy przy ul.B. [...] w K. możliwe jest prowadzenie PSZOK w ogólności, lecz czy wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest wymagane w analizowanym przypadku w świetle art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Okoliczność, że spółka posługuje się sformułowaniem PSZOK oraz że jej organem założycielskim jest Gmina K., nie oznacza, że planowane przez nią prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, można zakwalifikować jako prowadzenie działalności, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Wbrew zarzutom spółki, organ I instancji nie przyjął, że "teren działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony na Punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych". Zważyć bowiem należy, że skarżąca jako podmiot prowadzący taki punkt, byłaby posiadaczem odpadów, prowadzącym zbieranie odpadów, a zatem konieczne jest uzyskanie przez nią stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów. Starosta prawidłowo poddał ocenie zagadnienie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem dopuszcza możliwość prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Przedmiotem swych rozważań organ I instancji uczynił zagadnienie, czy wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, albowiem podmiot prowadzący PSZOK w istocie jest posiadaczem odpadów, który winien co do zasady legitymować się stosownym zezwoleniem. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje wprost w § 14 pkt 1 składowania i unieszkodliwiania odpadów na obszarze objętym planem. Należy zauważyć, że "składowanie odpadów" jest terminem języka prawnego, którym posługuje się zarówno aktualnie obowiązująca ustawa o odpadach, jak i uchylona nią ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (która obowiązywała w dacie uchwalania m.p.z.p.). Składowanie odpadów, wedle obydwu ustaw, odbywa się na składowiskach (zob. np. art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z 2012 r. oraz art. 3 ust. 3 pkt 18 i zał. nr 6 do ustawy z 2001 r.) i jest formą unieszkodliwiania odpadów, objętą - uprzednio - wymogiem uzyskania zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów, aktualnie zaś zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W obydwu przypadkach było i jest to pojęcie odrębne od zbierania odpadów (objętego odrębnym rodzajem zezwolenia - na zbieranie odpadów).

Ponadto kolegium wskazało, że co do zasady można podzielić stanowisko spółki, iż nie sposób wymagać, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. musiał koniecznie wprost przewidywać możliwość prowadzenia PSZOK. Powyższe nie oznacza jednakże, że jest możliwe dokonywanie wykładni obowiązujących przepisów w oderwaniu od całokształtu regulacji. Skoro obecne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości prowadzenia na obszarze objętym wnioskiem działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku spółki jedynie z uwagi na zmiany w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które zaszły na przestrzeni czasu. Zważyć bowiem należy, że to gminie przysługuje władztwo planistyczne i w sytuacji, gdy uzna ustalenia dotyczące określonego obszaru za nieaktualne, ma możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań do bieżących potrzeb.

Kolegium dodało jeszcze, że nie jest zasadne stanowisko spółki, jakoby działalność polegająca na zbieraniu odpadów mieściła się w funkcjach użytkowania terenu oznaczonych jako usługi komercyjne czy też usługi publiczne. Rodzaje usług komercyjnych zostały wyszczególnione w § 30-31 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie sposób zaliczyć do żadnej z tych kategorii. Poddając zaś ocenie zagadnienie, czy działalność polegającą na zbieraniu odpadów można zaliczyć do kategorii usług publicznych, konieczne jest uwzględnienie treści § 27-29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny usług publicznych obejmują funkcje celu publicznego związane z działalnością, o której mowa w przepisach szczególnych, z wyłączeniem obiektów oświaty, szpitali i domów opieki społecznej. Nie sposób jednak – zdaniem kolegium – uznać prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów jako usługi o charakterze publicznym. Przepis art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się w istocie do budowy i utrzymywania urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów (w tym do ich składowania), niewątpliwie jednak w powyższych pojęciach nie zawiera się prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Organ I instancji słusznie przy tym zauważył, że ani u.c.p.g., ani ustawa o odpadach nie przewiduje, aby prowadzenie działalności w ramach PSZOK było kwalifikowane jako cel publiczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniosła Spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 108/16.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja narusza art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] przy ul.B. [...] w K. wyklucza funkcję tymczasowego przeznaczenia tego terenu na punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono znaczną część argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazano, że punkt selektywnej zbiórki odpadów można kwalifikować jako usługę publiczną lub komercyjną w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniosła również Gmina Miejska K.. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 109/16.

Skarżąca Gmina zarzuciła, że decyzja kolegium narusza art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] przy ul.B. [...] w K. wyklucza funkcję tymczasowego przeznaczenia tego terenu na punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zawarto analogiczną argumentację, jak w przypadku skargi wniesionej przez spółkę.

Odpowiadając na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 8 czerwca 2016 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy II SA/Wr 108/16 i II SA/Wr 109/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ obie sprawy mogły być objęte jedną skargą, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 108/16. Nadto pełnomocnik skarżącej spółki obecny na rozprawie podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO w J. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w literaturze prawniczej i orzecznictwie, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, ponieważ organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. I nie chodzi tu tylko o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, dostępny w LEX online).

W rozpoznawanej sprawie już chociażby ogólne porównanie decyzji organów I i II instancji potwierdza, że doszły one do jednolitego stanowiska o konieczności odmownego dla wnioskodawcy rozpoznania wniosku. Zbliżona zresztą pozostaje argumentacja zamieszczona w rozstrzygnięciach obu organów sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Zatem organ odwoławczy sprostał wskazanej regule, uznając iż utożsamia się nie tylko z treścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale też podziela kwalifikację prawną i prezentowany tok rozumowania przy ocenie stanu faktycznego w trakcie postępowania prowadzonego przez starostę.

Kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany, wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem, opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 ustawy). Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei "zbieranie odpadów" ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy).

W realiach niniejszej sprawy okoliczności faktyczne – zdaniem Sądu – nie budzą wątpliwości. Skarżąca spółka złożyła do Starosty K. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie omawianej ustawy. We wniosku wyszczególniono rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania i wskazano miejsce zbierania odpadów. Organ I instancji odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Z całą pewnością miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala w szczególności przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Rada danej gminy, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.

Wobec regulacji związanych z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział w toku postępowania dotyczącego ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów konieczność związania organu orzekającego w sprawie postanowieniami planu, czemu dał wyraz w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich przepisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu. W kontekście zarzutów zawartych w skargach do sądu trzeba podkreślić, że w tej kwestii organ nie jest też powołany do wyjaśniania, jaka działalność jest faktycznie prowadzona na terenie danej nieruchomości i czy jej prowadzenie jest zgodne z planem miejscowym. Postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest bowiem nakierowane na wydanie zezwolenia na zamierzoną czy planowaną działalność, a nie na kontrolę działalności już prowadzonej (temu służą inne postępowania administracyjne).

W tak kształtujących się zasadach przyjętych do oceny złożonego wniosku przez pryzmat przepisów planu zagospodarowania wykluczyć trzeba zasadność twierdzeń skargi, częściowo powtórzonych za odwołaniem. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego na terenie wymienionej na wstępie nieruchomości planu miejscowego. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargi, faktycznie przepisy planu miejscowego dawały podstawę do przyjęcia, że ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w postaci niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Działka nr [...] przy ul.B. [...] w K. znajduje się na terenie, który zgodnie z uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. przeznaczony jest w części graficznej i tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego jako UM2 (tereny funkcji mieszanych przeznaczone pod nową zabudowę) oraz KS1 (tereny parkingów). Trafnie organy obu instancji dokonały analizy ustaleń zawartych w planie miejscowym i doszły do przekonania, że wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na ww. terenach nie jest możliwe. Nie mają przy tym racji skarżące podmioty (spółka i gmina), że "zbieranie odpadów" można zakwalifikować do "usług publicznych lub komercyjnych" w rozumieniu § 33 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba bowiem pamiętać, że plan miejscowy i używana w nim terminologia nie mogą być wykładane z naruszeniem zasad wykładni prawa. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni gramatycznej, pojęciom nadaje się w pierwszej kolejności znaczenie właściwe dla języka potocznego. Jeśli wynik wykładni jest niezadowalający, można przejść na grunt poszukiwania innych znaczeń danego pojęcia (np. znaczeń normatywnych) czy na przykład do poszukiwania intencji prawodawcy (wykładnia historyczna). W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że konstrukcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest determinowana przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z pkt 7.6 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, w części tekstowej i graficznej planu tereny przeznaczone na "gospodarowanie odpadami" oznacza się symbolem O. Niewątpliwie zaś omawiany plan miejscowy dla ww. nieruchomości takiego przeznaczenia nie przewidział. Nie można więc przypisywać pojęciu "usług publicznych lub komercyjnych" takiego znaczenia, które pozwalałoby zaliczyć do nich także gospodarowanie odpadami, ponieważ stałoby to w sprzeczności z przyjętym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu do "usług publicznych lub komercyjnych" w rozumieniu ww. planu miejscowego należy rozumieć tylko takie, które nie stoją w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem terenu UM2 i jednocześnie nie wymagałyby innego przeznaczenia terenu (oznaczenia go innym symbolem). Organy prawidłowo też wskazały na zakazy płynące z § 12 i § 14 miejscowego planu. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącymi podmiotami, że organy błędnie oceniły "publiczny" charakter prowadzonej na opisanej na wstępie nieruchomości działalności. Otóż organy nie oceniały obecnie prowadzonej działalności, ale dopuszczalność wydania zezwolenia w kontekście treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Publiczny charakter ewentualnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest kwestią oczywistą, jednak dana nieruchomość może być przeznaczona do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów wyłącznie, jeśli będzie to wynikało z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ww. plan miejscowy wskazując na "usługi publiczne i komercyjne" nie wskazuje na "zbieranie odpadów", bowiem nie używa właściwych do tego celu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów i symboli literowych (por. § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia).

Przytoczone powyżej okoliczności w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, potwierdzają zasadność podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiska organu o odmowie udzielenia skarżącej spółce zezwolenia na zbieranie odpadów wymienionych we wniosku. Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej nieruchomości, podzielić należy stanowisko organu, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy udzielenia zezwolenia, albowiem opisane wyżej zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, gdyż nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych przepisami planu na tejże nieruchomości.

Dalej wspomnieć należy, że z aprobatą Sądu rozpoznającego skargę spotkały się także rozważania poczynione przez organy obu instancji w zakresie tego, czy skarżąca spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów i w zakresie wyłączenia stosowania art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach. Innymi słowy, Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że skarżąca spółka była podmiotem legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów. Nie zmienia to jednak faktu, że wydania zezwolenia należało spółce odmówić z podanych już powodów na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Reasumując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu w całości obu wniesionych w niniejszej sprawie skarg.