Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 262/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1,  art. 14 ust. 2,  art. 8,  art. 15 ust. 1,  art. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 ust. 1,  art. 151,  art. 132,  art. 200,  art. 205 par. 1,  art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie oraz o informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji w części dotyczącej kserokopii protokołu z czynności kontrolnych, sporządzonego z kontroli przeprowadzonej przez organ w okresie od 11 września do 28 października 2013 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w W. – Zakładzie [...], w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "[...]" pismem z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o udostępnienie informacji w formie kserokopii protokołu z czynności kontrolnych, sporządzonego z kontroli przeprowadzonej przez organ w okresach:

– od [...] września do [...] października 2013 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w [...] W. – w Zakładzie [...].

– od [...] października 2013 r. do końca stycznia 2014 r. w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w [...] W. – w Zakładzie [...].

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że chodzi o szczegółowe wskazanie wszystkich nieprawidłowości, które stwierdzono podczas kontroli oraz o udostępnienie informacji w formie kserokopii pism skierowanych w związku z wynikami tej kontroli do Marszałka Województwa [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Ponadto zwrócono się również o jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy znając wyniki przeprowadzonej kontroli, organ inspekcji zgłosił do prokuratury podejrzenie popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku, a jeśli nie, czy ma całkowitą pewność, że żadne ze skontrolowanych działań nie nosi znamion przestępstwa?

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odpowiedział Stowarzyszeniu, że powyższy wniosek zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zostanie załatwiony w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, tj. do [...] kwietnia 2014 r.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 8 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), w załączeniu przesłał kserokopie wnioskowanych dokumentów, które – jak wskazał – zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, zostały przekształcone w sposób możliwy do udostępnienia, tj. poprzez usunięcie z ich treści informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób. Szczegółowe ustalenia przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. (dalej "WIOŚ w W.") w okresie od [...] września do [...] października 2013 r. kontroli Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] W. Sp. z o.o. – Zakładu [...] (dalej: "MPO") znajdują się w udostępnionym protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) oraz zostały przekazane w pismach z dnia [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]). Jednocześnie poinformowano, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, nie prowadził czynności kontrolnych w okresie od dnia [...] października 2013 r. do końca stycznia 2014 r. w MPO. Niezależnie od powyższego dodano, że naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników WIOŚ w W. w okresie od [...] września do [...] października 2013 r. nie wypełniają znamion czynu zabronionego wskazanego w przepisach Rozdziału XXII ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), a stanowiły jedynie delikt administracyjny związany z naruszeniem przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz posiadanych decyzji administracyjnych. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), tj.: dokonania zawiadomienia organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu. Jednocześnie do pisma załączono kopię pisma WIOŚ w W. do Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], kopię pisma WIOŚ w W. do Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz kopię pisma WIOŚ w W. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

W skardze z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie "[...]", zarzucając bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku, wniosło o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do załatwienia wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] lutego 2014 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej oraz informacji o środowisku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany stan faktyczny – podano, że żaden przepis nie upoważnia organu do ograniczenia podstawy załatwienia wniosku, bowiem zwrócono się o udostępnienie informacji na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś organ załatwił sprawę w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie załatwiając jej w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej pomimo ustawowego terminu do dnia jego złożenia. Ponadto nie można zgodzić się z organem, że charakter sprawy jest złożony.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że po dokonanej analizie stwierdzono, że wnioskowana informacja dotyczy jej udostępnienia w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zaś skarżące Stowarzyszenie przed złożeniem skargi, nie wezwało organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stowarzyszenie w piśmie procesowym nadesłanym do Sądu w dniu [...] czerwca 2014 r. stwierdziło, że Stowarzyszenie "[...]" chciałoby zwrócić uwagę Sądu na fakt, że kopia protokołu kontroli nr [...] (załączona do pisma) przesłana przez organ dowodzi, iż pozostaje on bezczynny w zakresie udzielenia żądanej informacji, bowiem w jego wersji nie udostępniono obszernych fragmentów tego dokumentu i wskazanie jako podstawy usunięcia części treści protokołu art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest wynikiem błędnego zastosowania tego przepisu. Z tego mianowicie powodu, że możliwość jego zastosowania wymaga łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków: informacja powinna pochodzić od osób trzecich, które złożyły uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, udostępnienie informacji mogłoby pogorszyć ich konkurencyjną pozycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje w części na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednakże w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Powołany przepis dopuszcza więc możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje inne, niż zawarte w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, czy też odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie natomiast – co słusznie zauważył organ i w zasadzie skarżące Stowarzyszenie się z tym zgadza powołując się na ten fakt w swoim wniosku – zastosowanie ma ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), przy czym poza sporem jest, że mamy tu do czynienia z informacją publiczną. Skoro zaś tak, to w pierwszej kolejności wskazać należy organowi, że zarzut co do niewyczerpania przez stronę środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, nie jest zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już obecnie pogląd, że w sprawach dotyczących bezczynności organów w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, I OSK 1998/13). W sprawie tej wnioskodawcy nie służy ani prawo wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (k.p.a. nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu), ani wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z art. 8 powołanego aktu prawnego, organy administracji są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu, lub które są dla nich przeznaczone. Nadto, w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. Z przytoczonego unormowania płyną więc dwa wnioski. Przede wszystkim podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji o środowisku są wyłącznie organy administracji. Ponadto analiza przywołanego art. 9 ust. 1 pkt 4 powyższego aktu prawnego prowadzi do wniosku, że regulacja ta dotyczy zakresu przedmiotowego badanego wniosku.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 pkt 7 wskazanej ustawy, a na co się powołał organ w przekazanym Stowarzyszeniu protokole z czynności kontrolnych za okres od [...] września do [...] października 2013 r. usuwając z jego treści informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, dostarczone przez osoby trzecie i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacje dotyczą informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania. Jednakże, o czym stanowi się w ust. 2 tegoż przepisu, odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji.

Innymi słowy mówiąc, organ w tej sytuacji pozostawał bezczynny, bowiem jeśli z powyższego protokołu wynikały przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 7, to winien był wydać decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku w tej części, a nie zajmować się usuwaniem części protokołu.

Natomiast jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu, organ za pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], udzielił skarżącemu żądanej informacji w pozostałej części i co nie jest kwestionowane przez Stowarzyszenie. To znaczy stwierdził, że nie prowadził czynności kontrolnych w okresie od [...] października 2013 r. do końca 2014 r. w MPO, a naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] września do [...] października 2013 r. nie wypełniają znamion czynu zabronionego wskazanego w przepisach Rozdziału XXII Kodeksu karnego, lecz stanowiły jedynie delikt administracyjny związany z naruszeniem przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz posiadanych decyzji administracyjnych. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki do dokonania zawiadomienia organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu. Jednocześnie do pisma załączono kopię pisma WIOŚ w W. do Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], kopię pisma WIOŚ w W. do Dyrektora Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz kopię pisma WIOŚ w W. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wobec takiego stanu rzeczy, w tej części należało skargę oddalić.

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on czynności wobec skarżącego Stowarzyszenia i jej źródła należy się raczej dopatrywać w naruszeniu przepisów prawa, a nie w lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.