Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 655/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 136, art. 12, art. 90 par. 3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66, art. 67, art. 71, art. 72, art. 74, art. 82, art. 85, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 3, 4, 5,7, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 173 ust. 1 i 2, art. 80, art. 73, art. 63, art. 64, art. 79, art. 88, art. 3 ust. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 61, par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 56, art. 36 ust. 1, art. 51, art. 52
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Zarząd A w G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 roku, nr [...], wydana na podstawie oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 66, art. 67, art. 71, art. 72, art. 74, art. 82 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji"), którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 4 marca 2009 roku Zarząd A w G. wniósł o wydanie przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na odbudowie sześciu ostróg na rzece W., w ramach zadania "B03 - Odbudowa ostróg na rzece W." w km 917-919, które stanowi część większej inwestycji obejmującej odbudowę wałów na pewnych odcinkach rzeki i odbudowę łącznie trzydziestu ostróg w jej korycie.

Jak wynika z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia ostrogi są budowlami regulacyjnymi, pełniącymi funkcję przeciwpowodziową. Mają na celu zapewnienie swobodnego odpływu wód, spływu lodu oraz zapewnienie odpowiednich głębokości dla pracy lodołamaczy w korycie W., a także zabezpieczenie wałów przed podmyciem przez nurt rzeki w miejscach gdzie stopa wałów znajduje się blisko brzegu rzeki. Ostrogi objęte planowanym przedsięwzięciem pełnią funkcję urządzeń przeciwpowodziowych wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) obowiązującego w dacie złożenia wniosku. Z tego względu ich realizacja wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego uregulowanego ustawą o udostępnianiu informacji.

Po zasięgnięciu opinii organów wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy tj. w rozpatrywanej sprawie - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz co do wymaganego zakresu raportu, Wójt Gminy, postanowieniem z dnia 11 maja 2009 roku, stwierdził dla przedmiotowego przedsięwzięcia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W postanowieniu tym organ określił również zakres raportu wskazując, że powinien on uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 "Dolna W." PLH [...] i "Dolina Dolnej W." PLB [...] w odniesieniu do m. in.: występowania siedlisk przyrodniczych, gatunków i ich siedlisk, chronionych w granicach ww. obszarów Natura 2000 w miejscu realizacji inwestycji oraz w zasięgu jej oddziaływania wraz z ich rozmieszczeniem przestrzennym; badania ornitofauny winny obejmować okres lęgowy, przelotu jesiennego i wiosennego oraz zimowania ptaków; oceny wpływu inwestycji na etapie realizacji i eksploatacji na siedliska przyrodnicze i siedliska gatunków, dla których ochrony wyznaczono ww. obszary Natura 2000.

W czerwcu 2010 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten opracowany został w maju 2010 roku przez zespół pracowników Biura E A. T. dla całego przedsięwzięcia obejmującego odbudowę wałów i odbudowę łącznie 30 ostróg na rzece W. Dodatkowo - w piśmie z dnia 13 września 2010 roku, inwestor wyjaśnił, iż: "Prace związane z odbudową ostróg prowadzone będą wyłącznie z wody. Nie przewiduje się zajęcia terenu międzywala na potrzeby odbudowy ostróg. Nie ma potrzeby wykonywania jakichkolwiek dróg technologicznych w międzywalu. Nie będzie również składowania materiałów w międzywalu. Nawet wrzynka ostrogi będzie wykonywana z wody. Cały niemal materiał do odbudowania ostrogi oraz sprzęt (koparka) będzie dowożony droga wodną. Prowadzenie odbudowy ostróg nie będzie zatem wymagać zajęcia terenu międzywala.". Wyjaśnił również: "Dla potrzeb raportu wykonano inwentaryzację siedlisk dla odcinka W. objętego specjalnym obszarem ochrony siedlisk PLH[...] Dolna W. Prace obejmowały tekstowe i kartograficzne przedstawienie zróżnicowania i ocenę wartości fitocenotycznej składowej środowiska na obszarze północnego fragmentu ostoi habitatowej europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000- PLH [...] Dolna W. (...) Nie przewiduje się zniszczenia/zajęcia cennych siedlisk przyrodniczych na tym odcinku doliny W. (teren ostoi siedliskowej PLH [...]) ponieważ w tym miejscu będą tylko remontowane ostrogi. Wszystkie prace związane z remontem będą prowadzone od strony wody". W odniesieniu do gatunków herpetofauny inwestor stwierdził: "Zgodnie z danymi literaturowymi, na analizowanym obszarze mogą występować następujące gatunki herpetofauny: jaszczurka zwinka Lacerna agilis, żaba trawna Rana temporaria, żaba moczarowa Rana arvalis, żaba jeziorowa Rana lessonae. Ze względu na przyjętą technologię prac, która nie powoduje zajętości terenu oraz ze względu na fakt, że nie będą wprowadzane nowe urządzenia hydrotechniczne i trwałe przekształcanie terenu, planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało istotnego oddziaływania na populację tych gatunków". Pismo uzupełniające podpisała pracownik inwestora i jego pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym - Dyrektor Biura Ochrony Środowiska M. B.

Po otrzymaniu ww. dokumentów, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - postanowieniem z dnia 29 października 2010 roku, nr [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji, powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 3, 4 i 7 ustawy o udostępnianiu informacji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - postanowieniem z dnia 2 września 2010 roku, pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie.

W toku postępowania prowadzonego stosownie do wymogów ustawy o udostępnianiu informacji przy udziale społeczeństwa, organ I instancji (postanowieniami) dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony organizacje społeczne, które zgłosiły chęć udziału tj. Towarzystwo B, Stowarzyszenie C i Stowarzyszenie D.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 82 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji, § 3 ust. 1 pkt 61 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dna 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), Wójt Gminy określił, ujęte w treści rozstrzygnięcia, środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "B03 - Odbudowa ostróg na rzece W." w km 917-919 obejmującego ostrogi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], gmina O., powiat n., województwo p.

W powyższej decyzji organ - określając przedmiot przedsięwzięcia, wskazał rodzaj prac przewidzianych do jego wykonania (wykonanie podbudowy z materacy faszynowych taflowych grubości 1 m, wykonanie faszynady z nachyleniem, wykonanie palisady z pali drewnianych , obciążenie koszami gabionowymi, wykonanie narzutu podwodnego z kamienia naturalnego, wykonanie wrzynki i obłożenie koszami gabionowymi skarpy na długości 30 m na podbudowie z ścieli faszynowej). Określił miejsce realizacji wskazując, że prace będą realizowane w korycie rzeki W. km 917-919, wskazał też jaką powierzchnię zajmować będą poszczególne ostrogi (od 620 m2 do 1560 m2). W warunkach wykorzystania terenu w fazie realizacji zalecił m. in. aby plac budowy i jego zaplecze organizować z uwzględnieniem zasad minimalizacji zajęcia terenu i przekształcenia jego powierzchni oraz lokalizować poza obszarami Natura 2000 lub obszarami na których występują gatunki i siedliska przyrodnicze wymienione w załączniku I i II dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz pozostałymi obszarami chronionymi na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dalej nakazał, aby przy odbudowie ostróg wykorzystać materiały naturalne tj. drewno, faszyna, kamień, a prace wykonywać od strony wody przy użyciu sprzętu pływającego z uwagi na możliwe zlokalizowanie na brzegu fragmentów siedlisk przyrodniczych. Dalej szczegółowo określił ograniczenia czasowe dla realizacji prac związanych z odbudową ostróg wskazując, iż "prace (...) należy prowadzić w sposób, który nie zakłóci migracji oraz rozrodu płazów przypadający na okres od 15 marca do 30 czerwca"’ ze względu na ochronę lęgów ptaków, prace należy rozpocząć przed 1 kwietnia tj. przed okresem łęgowym - trwającym od 1 kwietnia do 30 sierpnia. Zaznaczył przy tym, iż prace związane z odbudową ostróg należy prowadzić w sposób, który nie zakłóci tarła ryb oraz swobody ich migracji, nie spowoduje niszczenia ikry i wylęgu. W okresie tarła cennych gatunków tj. od początku kwietnia do połowy czerwca na ww. ostrogach należy ograniczyć prace mogące powodować zamulenie. Stwierdził nadto, iż przed rozpoczęciem prac należy - zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2001 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.) uzyskać zezwolenie na płoszenie oraz niszczenie gatunków oraz siedlisk gatunków objętych ścisłą i częściową ochroną. Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał nadto, iż nie określa warunków wykorzystania i eksploatacji terenu na etapie eksploatacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że celem realizacji zadania "Odbudowa ostróg na rzece W.", którego element stanowi przedmiotowe przedsięwzięcie, jest zapobieganie powstawaniu powodzi zatorowych o zasięgu regionalnym poprzez zapewnienie swobodnego odpływu wód, spływu lodu oraz zapewnienie odpowiednich głębokości dla pracy lodołamaczy w korycie W., a także zabezpieczenie wałów przed podmyciem przez nurt rzeki w miejscach gdzie stopa wałów znajduje się blisko brzegu rzeki.

Organ wyjaśnił, iż ostrogi objęte planowanym przedsięwzięciem pełnią funkcję urządzenia przeciwpowodziowego, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem, w związku z art. 173 ust. 1 i 2 ustawy, przedsięwzięcie kwalifikowane jako urządzenia przeciwpowodziowe z wyłączeniem ich konserwacji i przebudowy posiada status przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co za tym idzie, skoro planowane przedsięwzięcie polega na odbudowie istniejących ostróg, wymaga zatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji powołał się w tej kwestii na "Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych" Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 5 maja 2009 roku, które w punkcie 159 wskazują, że: "W związku z tymczasowym brakiem nowego rozporządzenia OOŚ w pełni transponującego Aneks II dyrektywy OOŚ zaleca się przeprowadzenie procedury screeningu w przypadku planowanych przedsięwzięć, które nie znajdują się w krajowym rozporządzeniu OOŚ lub nie zostały wystarczająco doprecyzowane. Do przedsięwzięć takich należą w szczególności: regulacje rzek i przebudowa urządzeń przeciwpowodziowych".

Organ I instancji przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania oraz stanowiska stron. W jego ocenie przedstawiony przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu na środowisko (uzupełniony pismem z 13 września 2010 roku) odpowiada treści art. 66 ustawy. Organ przedstawił wpływ inwestycji na środowisko w fazie realizacji przedsięwzięcia. Odnośnie wpływu hałasu stwierdził, że oddziaływania akustyczne na etapie odbudowy ostróg będą związane głównie z pracami budowlanymi wykonywanymi w korycie W., transportem materiałów budowlanych do miejsca załadunku na sprzęt pływający oraz z transportem materiałów budowlanych do poszczególnych ostróg. W zależności od rodzaju zastosowanego sprzętu może być emitowany hałas o różnym natężeniu np. w wyniku pracy silników sprzętu pływającego. Ze względu na przejściowy charakter oddziaływań akustycznych nie będą one miały znaczącego wpływu na środowisko. Odnośnie wpływu emisji do powietrza wskazał, że wzrost emisji spalin maszyn budowlanych nie przekroczy dopuszczalnych norm ze względu na charakter inwestycji i ciągłe przemieszczanie się frontu robót, a tym samym rozproszenie zanieczyszczeń z emisji spalin materiałów pędnych maszyn budowlanych. Odnośnie wpływu na wody powierzchniowe organ podniósł, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na jakość wód powierzchniowych na etapie budowy. Dotyczy to jedynie możliwości incydentalnego przedostania się substancji ropopochodnych z urządzeń pracujących przy odbudowie. Na etapie funkcjonowania nie przewiduje się oddziaływania na jakość wód. Lokalnej modyfikacji mogą ulec procesy hydro - litodynamiczne, jednak ich skala będzie niewielka. Na etapie budowy nie wystąpi oddziaływanie na wody podziemne, natomiast wzmocnienie osłony przeciwpowodziowej Ż. przyczyni się do ochrony użytkowego poziomu wodonośnego. W zakresie wpływu na powierzchnię ziemi wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie na etapie budowy oddziaływało w sposób znaczący na powierzchnię ziemi. Nie będą wznoszone nowe konstrukcje, nie będzie trwałego przekształcania powierzchni ziemi. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że w fazie eksploatacji nie będzie oddziaływania inwestycji na środowisko.

Ponadto organ stwierdził, że Gmina O., na terenie której realizowane będzie przedsięwzięcie, położna jest na obszarze Doliny Dolnej W., w obrębie jednego rejonu fizyczno-geograficznego – Ż. Inwestycja zlokalizowana jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Ż. oraz w granicach zgłoszonych do sieci ekologicznej Natura 2000. Przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać transgranicznie na poszczególne elementy przyrodnicze.

Organ I instancji, uznając za przekonujące ustalenia raportu, wskazał że wynikają z niego następujące okoliczności:

▪ planowane przedsięwzięcie jest jednym z zadań I etapu Programu "Kompleksowe zabezpieczenie przeciwpowodziowe Ż. do roku 2030 (z uwzględnieniem etapu 2015)",

▪ Ż. stanowią ważny obszar problemowy gospodarki wodnej charakteryzujący się koncentracją walorów społecznych, gospodarczych, przestrzennych i przyrodniczych o najwyższym w skali kraju poziomie zagrożenia różnymi rodzajami powodzi; znaczna część Ż. to teren depresyjny i przydepresyjny, co oznacza, że w wyniku powodzi ulega on zatopieniu,

▪ realizacja planowanego przedsięwzięcia jest kluczowa dla biernej (wały) i czynnej (ostrogi - poprawiające drożność dla pracy lodołamaczy i odprowadzania kry) ochrony przeciwpowodziowej Ż.,

▪ planowane zadania są konieczne do realizacji ze względu na możliwość wystąpienia powodzi zagrażającej dziesiątkom tysięcy osób, skutkującej szkodami w środowisku o charakterze katastrofy ekologicznej oraz ogromnymi stratami materialnymi, gospodarczymi i społeczno-kulturowymi,

▪ planowane przedsięwzięcie polega na odbudowie istniejących obiektów, wybrane ostrogi są prawie całkowicie zniszczone co w konsekwencji powoduje przemieszczenie nurtu bliżej brzegu, co może zagrozić stabilności wałów przeciwpowodziowych, ostrogi będą odbudowywane w sposób przyjazny środowisku, wykorzystując naturalne materiały: faszynę, kamień i drewno,

▪ planowane zadania, ze względu na swój charakter, nie będą w sposób istotny oddziaływać na środowisko na etapie funkcjonowania, dotyczy to również obszarów Natura 2000 Dolina Dolnej W., w obrębie którego zlokalizowane są wszystkie analizowane zadania oraz Dolna W., w obrębie którego zlokalizowane jest 12 ostróg oraz drożności korytarza ekologicznego doliny W.; nie są również zagrożone siedliska i gatunki priorytetowe,

▪ planowane zadania, na etapie budowy, mogą powodować oddziaływania o umiarkowanej skali oddziaływań; w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej obejmującej ornitofaunę w okresie lęgowym, wędrówek wiosennych i jesiennych oraz zimy, a także rośliny i siedliska chronione zlokalizowane w międzywalu oraz w sąsiedztwie wałów, stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 i na przyrodę również w okresie budowy, pod warunkiem zastosowania działań minimalizujących.

Jak wskazał organ I instancji, decyzja nie zastępuje zezwolenia w trybie

art. 56 ustawy o ochronie przyrody, co uzasadnia nałożenie obowiązku jego uzyskania w przypadku stwierdzenia wystąpienia gatunków objętych ochroną ścisłą lub częściową.

W odwołaniu od powyższej decyzji Towarzystwo B w M. wniosło o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia. Towarzystwo zaskarżyło również postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 października 2010 roku, nr [...], wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonej decyzji Towarzystwo zarzuciło, że wydana została z naruszeniem przepisów art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 4 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c ustawy o udostępnianiu informacji, jak również bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszystkich ważnych w postępowaniu okoliczności, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z kolei postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 października 2010 roku, zarzuciło, że zostało wydane z określeniem mało precyzyjnych środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bez dokonania analizy określonej w art. 77 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji, na podstawie raportu wykonanego bez spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ustawy.

Uzasadniając odwołanie Towarzystwo podniosło, że w decyzji odstąpiono od określenia warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, czyli dla co najmniej kilkudziesięcioletniego okresu funkcjonowania odbudowanych ostróg. Stało się tak, pomimo iż doświadczenie dla tego typu budowli wodnych uczy, że wymagają one czynności w zakresie utrzymania budowli wodnych, określonych i wymaganych w przepisach ustawy - Prawo wodne, np. usuwania drzew i krzewów z korpusu i najbliższych okolic takiej budowli. W decyzji brakuje stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Brak jest też informacji, w jakim stopniu zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie wykorzystane ustalenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie odniesiono się również do uwag i wniosków Towarzystwa zgłoszonych w trakcie postępowania. Błędne jest również stanowisko, że podczas inwentaryzacji nie stwierdzono występowania kolonii lęgowych rybitw, albowiem przeczy temu treść załączonej do decyzji charakterystyki przedsięwzięcia, w której wskazano, że na badanym terenie stwierdzono dużą kolonię lęgową rybitwy rzecznej oraz rybitwy białoczelnej. Z decyzji nie wynika również, czy w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia nie występują chronione prawem zabytki oraz czy i w jakim zakresie prognozuje się wpływ tego przedsięwzięcia na te budowle zabytkowe. Zadaniem towarzystwa, w wykonanej przez Zarząd B oraz Zarząd A "Prognozie oddziaływania na środowisko Programu Ż. - 2030", w ramach którego przewidziano zadanie B03, zalecono wykonanie jednej oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym w sprawie przedłożonego raportu powinno być - w ramach całego zadania B03 – prowadzone jedno postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań dla realizacji odbudowy wszystkich ostróg wymienionych w tym zadaniu. Wszczynając niezależne od siebie postępowania w każdej gminie doprowadzono do sztucznego i niczym nie uzasadnionego podziału omawianego przedsięwzięcia B03, przez co nie oceniono jego całkowitego wpływu na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 Dolina Dolnej W. i planowany do ustanowienia specjalny obszar ochrony siedlisk przyrodniczych. Nie odniesiono się także do propozycji rozwiązań alternatywnych. Według skarżącego Towarzystwa wiele warunków z uzgadniającego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przeniesionych następnie do zaskarżonej decyzji, zostało sprecyzowanych w sposób bardzo niejasny. Nie wiadomo jaki konkretnie sposób realizacji robót budowlanych przy odbudowie ostrogi – w okresie od 15 marca do 30 czerwca – nie zakłóci w tym czasie migracji i rozrodu gromady zwierząt ziemno – wodnych - płazów, z których część gatunków podlega ochronie również z mocy prawa unijnego.

W odwołaniu wskazano także na treść art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, podnosząc, że warunek uzyskania decyzji o zgody na odstępstwo od zakazów obowiązujących w ochronie gatunkowej dziko występujących zwierząt, został określony w sposób problematyczny.

Uzasadniając rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte w decyzji z dnia 30 maja 2011 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - wskazując na treść art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 73 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ww. ustawy i stwierdziło, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a część zarzutów odwołania zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Kolegium, w decyzji organu I instancji faktycznie nie określono warunków wykorzystania terenu, czyli sposobów utrzymania ostróg w stanie technicznym pozwalającym na prawidłowe wykonywanie funkcji ochrony brzegu rzeki. Powołując się na art. 64 ust. 2 ustawy z dnia - Prawo wodne (tekst jednolity:

Dz. U. z 2005 roku, nr 239, poz. 2019 ze zm.) Kolegium wskazało, że właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymania wód. Teren lokalizacji ostrogi położony jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Dolina Dolnej W. i w Specjalnym Obszarze Ochrony Siedlisk Dolina W. Sprawa utrzymania urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu na terenach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 została uregulowana przepisami art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, który stanowi, że na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. W tym przypadku zarządca nieruchomości Skarbu Państwa (rzeki) kierując się zasadami wynikającymi z położenia planowanej ostrogi nr [...] w obszarach Natura 2000 dostosuje swoje działania, sposoby konserwacji, naprawy i terminy ich wykonania do wymogów ochrony przyrody i dlatego nie było potrzeby określania sposobu wykorzystania terenu w okresie funkcjonowania ostróg. Równocześnie duża zmienność oddziaływań wód rzeki na planowaną ostrogę nie pozwalają na określenie terminów i sposobów wykonywania prac konserwacyjnych czy naprawczych. Stan techniczny poszczególnych ostróg jest okresowo sprawdzany przez służby przeciwpowodziowe i one decydują o działaniach zabezpieczających, które muszą być wykonane natychmiast po stwierdzeniu ich uszkodzenia, naruszenia konstrukcji lub innych niekorzystnych przekształceń. Różne terminy ograniczające bądź wykluczające możliwość prowadzenia prac budowlanych przedmiotowej ostrogi, które zostały wskazane w decyzji środowiskowej, takie jak: 15 marca - 30 czerwca - ochrona rozrodu płazów; 15 maja - 31 lipca ochrona brzegówek; od początku kwietnia do połowy czerwca - tarło cennych gatunków ryb; od 1 marca do 31 sierpnia wycinka drzew i krzewów - okres lęgowy ptaków, oraz wskazany termin prac budowlanych ze względu na okres lęgowy ptaków od 1 sierpnia do połowy maja następnego roku, sprawiają duże trudności w określeniu okresu, w jakim prace budowlane mogą być prowadzone. Wskazany w decyzji środowiskowej dopuszczalny termin wykonania prac, po zsumowaniu poszczególnych okresów, to termin od dnia 1 września do końca lutego następnego roku. Przy tak dokładnych okresach, w których możliwe będzie prowadzenie prac budowlanych i przy braku pełnych szczegółowych informacji o stwierdzonych gatunkach roślin i zwierząt, "jakie mogą występować w miejscu realizacji obu ostróg" oraz nakazana konieczność uzyskania zezwolenia na płoszenie oraz niszczenie gatunków oraz siedlisk gatunków objętych ochroną ścisłą i częściową, poddaje wątpliwość zapewnienie całkowitej ochrony wspomnianych gatunków chronionych w czasie prac budowlanych. Potwierdza to zapis w punkcie "d" podrozdziału "na etapie budowy" na str. 3 zaskarżonej decyzji, a mianowicie: "Prace wykonywać należy od strony wody przy użyciu sprzętu pływającego - z uwagi na możliwe zlokalizowanie na brzegu fragmentów siedlisk przyrodniczych". Należy zaznaczyć, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko pokazano fotografię przedstawiającą sposób prowadzenia prac budowlanych ostrogi i widać zajęcie strefy brzegowej na szerokości około 10 m. Autorzy raportu nie przeprowadzili jednak szczegółowych inwentaryzacji na tych odcinkach, dlatego trudno jest odnieść wskazane w decyzji środowiskowej terminy do ochrony faktycznych gatunków występujących na brzegu w miejscu przebudowy przedmiotowych ostróg. Należy zaznaczyć, że przeprowadzenie takich szczegółowych inwentaryzacji pozwoliłoby na szczegółowe określenie terminów przeprowadzenia prac budowanych dla konkretnej ostrogi, co zdecydowanie uściśliłoby je, wpływając jednocześnie na lepszą organizację przebudowy poszczególnych ostróg, a przede wszystkim dawałoby gwarancję kompleksowej ochrony środowiska w miejscu ich realizacji. Na tej podstawie możliwym byłoby określenie w decyzji środowiskowej najbardziej dogodnych, z punktu widzenia ochrony środowiska, terminów dokonywania konserwacji i bieżących napraw ostrogi, czyli spełnienia wymogu określenia warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak stanowi przepis

art. 82 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy.

Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 72 ust. 1 i 10 oraz art. 88 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji i stwierdziło, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił opinię inwestora co do zgłoszonych uwag wniesionych przez skarżące Towarzystwo, brak jest natomiast odniesienia się organu do zarzutów przedstawionych przez ww. Towarzystwo.

Ponadto Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji nie mówi się nic o obiektach i obszarach objętych ochroną konserwatorską, zagadnienie to omówiono szczegółowo w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i nie wskazano na możliwość wystąpienia jakichkolwiek niekorzystnych oddziaływań na dobra kultury. Informację na temat występowania ww. obiektów i obszarów organ winien zamieścić w zaskarżonej decyzji.

Wymogi raportu zostały określone w przepisie art. 66 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Kolegium raport o oddziaływaniu na środowisko nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 66 ust. 1 ustawy z powodu braku szczegółowych analiz występowania gadów i płazów oraz skutków realizacji i funkcjonowania ostrogi. Wadą raportu jest to, że opracowany został dla wszystkich 7 zadań I Etapu "Programu Kompleksowe zabezpieczenie przeciwpowodziowe Ż. do roku 2030", przez co zbyt mało szczegółowo odnosi się do samych miejsc realizacji poszczególnych ostróg, które będą przedmiotem 10 pojedynczych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na ich realizację wydawanych przez organy ochrony środowiska 8 gmin.

Raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony został dla odbudowy 30 ostróg oraz pięciu odcinków wałów przeciwpowodziowych o łącznej długości 36,65 km. Realizacja całego planowanego przedsięwzięcia na terenie 8 gmin na podstawie jednej decyzji środowiskowej zdecydowanie wydłużyłaby czas jej wydania, a także na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie zastosowany podział na poszczególne ostrogi powinien pozwolić organom współuczestniczącym w wydaniu decyzji środowiskowej (w szczególności Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska) na bardziej szczegółowe, detaliczne zapoznanie się ze skutkami ich realizacji. Zdaniem Kolegium, podział taki zdecydowanie przyśpieszy czas realizacji ostróg - ważnego elementu zabezpieczenia przeciwpowodziowego Ż., gdyż w przypadku przedłużania się procedury wydania decyzji środowiskowej i tym samym pozwolenia na budowę dla jednego zadania nie blokuje możliwość realizacji innych 30 odbudowywanych ostróg, gdyż realizacja ich może być prowadzona samodzielnie (niezależnie) bez powiązania technologicznego czy technicznego z pozostałymi, takie, między innymi były uwarunkowania określone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ustawa o udostępniani informacji w art. 66 ust. 1 pkt 8 nakazuje opisanie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujące, między innymi oddziaływania skumulowane, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska i emisji. Opis oddziaływań skumulowanych został przedstawiony w rozdziałach 7 i 8 raportu o oddziaływaniach na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowym raporcie o oddziaływaniu na środowisko w rozdziale 9 omówiono szczegółowo działania minimalizujące potencjalny negatywny wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim na ptaki i ryby, ale nie wskazano działań minimalizujących oddziaływania na płazy i gady. Brak oceny wpływu realizacji planowanego przedsięwzięcia na gady i płazy należy uznać za poważną wadę raportu, jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia i istotne uchybienie decyzji organu I instancji, ze względu na możliwe wystąpienie gatunków prawnie chronionych - również tych, które wymienione są w załącznikach do Dyrektywy Siedliskowej i tych wymienionych w Standardowym Formularzu Danych Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Dolna W. W Formularzu tym wyszczególniono dwa gatunki płazów wymienionych w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz 10 gatunków płazów jako ważne, które występują w granicach ostoi Dolna W.

Kolegium wskazało na treść Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 roku w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237), w którym w § 6 - w stosunku do dziko występujących zwierząt należących do gatunków, o których mowa § 2 - 4 tego rozporządzenia (w załącznikach) ustalono różnorakie zakazy dotyczące m. in. zabijania, okaleczania, chwytania, transportu, pozyskiwania, przetrzymywania, a także posiadania żywych zwierząt; niszczenia ich jaj, postaci młodocianych i form rozwojowych; niszczenia ich siedlisk i ostoi; niszczenia ich gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk i innych schronień. Kolegium stwierdziło, że w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia (w pkt 1g) oraz w zaskarżonej decyzji zapisano, że "przed rozpoczęciem prac należy zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2001 roku o ochronie przyrody uzyskać zezwolenie na płoszenie oraz niszczenie gatunków oraz siedlisk gatunków objętych ochrona ścisłą częściową. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zastępuje zezwolenia w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody". Zdaniem Kolegium nie wiadomo na jakiej podstawie inwestor wystąpi do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w przypadku wystąpienia gatunków chronionych) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w przypadku gatunków częściowo chronionych) o zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 51 i 52 ustawy ochronię przyrody. Wątpliwości budzi zatem rzetelność analiz przeprowadzonych przez organ współdziałający, czyli przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprzedzających wydanie postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Brak szczegółowych informacji o zinwentaryzowanych zasobach środowiska przyrodniczego miejsc lokalizacji poszczególnych ostróg doprowadził w konsekwencji do mało precyzyjnych uwarunkowań ich realizacji zapisanych w decyzji środowiskowej.

Kolegium wyjaśniło nadto, iż rozwiązania alternatywne (dwa warianty odbudowy) w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia polegały na odbudowie:

▪ z okładziną betonową na korpusie i głowicy ostrogi; technologia ta wymagałaby wykonania dróg tymczasowych w międzywalu dla betonowozów;

▪ z zastosowaniem okładziny z koszów gabionowych wypełnionych kamieniem polnym położonych na podbudowie z materacy faszynowych i faszynady.

Wskazywane przez odwołujące się Towarzystwo, w oparciu o "Program kompleksowego zabezpieczenia przeciwpowodziowego Ż.", rozwiązania alternatywne dotyczą wałów przeciwpowodziowych, a nie realizacji przedmiotowych ostróg. Lokalizacja wszystkich ostróg na W. badana była wielokrotnie, a ich dotychczasowe funkcjonowanie potwierdza ich skuteczność działań przeciwpowodziowych, dlatego przyjęto zasadę ich odbudowy, a nie budowy nowych, w innych miejscach. W ocenie Kolegium takie wariantowanie wypełnia wymóg określony w przepisach ustawy.

Z uwagi na uchybienia dotyczące zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającego ją postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 października 2010 roku, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organy współdziałające - uzgadniające i opiniujące warunki realizacji przedsięwzięcia, na podstawie art. 77 ust. 1 i 2 ustawy, zajmują swoje stanowisko m.in. na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zatem uzupełnienie raportu wiąże się z koniecznością przedłożenia uzupełnionego raportu ww. organom celem zajęcia stanowiska w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję Zarząd A w G. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

▪ naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 66, art. 67, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji w zakresie, w jakim uznaje decyzję organu I instancji za niekompletną, a stanowiące podstawy jej wydania i uzasadnienia raport oddziaływania na środowisko oraz przywołane w decyzji postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za niekompletne i wadliwie sporządzone,

▪ naruszenie przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) poprzez zaniechanie wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony został rzetelnie, wszechstronnie, a w szczególności zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji w efekcie czego również decyzja organu I instancji, na skutek chybionych zarzutów Kolegium, niesłusznie uznana została za wadliwą.

Zdaniem strony skarżącej, warunki wykorzystania terenu mogą być odniesione tylko do terenów, a nie akwenów, na których funkcjonują ostrogi jako budowle regulacyjne w nurcie rzeki okresowo przykrywane wysokimi wodami. Obiekt hydrotechniczny nie jest terenem i nie można w sposób administracyjny określać warunków jego wykorzystania, które zależne są od poziomu wody w rzece. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła między innymi określenia rodzaju miejsca przedsięwzięcia, warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, wymagań dotyczących ochrony środowiska itp., w żadnym jednakże razie przedmiotem decyzji nie miało być określenie sposobu eksploatowania ostróg, a do tego de facto sprowadzają się wywody Kolegium poczynione w przedmiocie, wspomnianej, rzekomej wady decyzji. Wskazano, że chociaż Kolegium za uzasadnienie poczynionych w powyższym zakresie wywodów przyjęło art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, to nie uczyniło z przepisu tego prawnej podstawy wydana decyzji. Ponadto zgodność realizowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa wodnego analizowana będzie na etapie uzyskiwania pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie zadania.

Skarżący wskazał, że zdaniem Kolegium autorzy raportu na którym oparto decyzję organu pierwszej instancji nie przeprowadzili szczegółowych inwentaryzacji fauny na odcinkach rzeki niezbędnych do przebudowy ostrogi nr [...], dlatego też trudno jest, w jego opinii, odnieść wskazane w decyzji środowiskowej terminy do ochrony faktycznych gatunków występujących na brzegu w miejscu przebudowy ostróg. Kolegium podniosło ponadto, że przeprowadzenie takich szczegółowych inwentaryzacji pozwoliłoby na szczegółowe określenie terminów prac budowlanych dla konkretnej ostrogi. Skarżący podkreślił, iż decyzja środowiskowa Wójta Gminy dotyczy ostróg nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uznanie zasadności poczynionych w tym zakresie przez Kolegium uwag, prowadzić musiałoby do przyjęcia absurdalnego wniosku, zakładającego jakoby stwierdzenie występowania na brzegu przedstawicieli konkretnego gatunku fauny (np. z gromady płazów), było informacją niezbędną dla dokładnego zaplanowania terminu robót, których realizacja nastąpi za dwa lata oraz że fakt ten pozwoli na zagwarantowanie kompleksowej ochrony tego gatunku. Tymczasem określone w raporcie terminy oraz wykluczenia pewnych działań jednoznacznie i wystarczająco zabezpieczają płazy, gady, ichtiofaunę i awifaunę przed lokalnymi i odwracalnymi oddziaływaniami oraz minimalizują skalę potencjalnych krótkotrwałych i odwracalnych oddziaływań na pojedynczych ich przedstawicieli przy remoncie konkretnej ostrogi. Inwentaryzację przyrodniczą przeprowadzono szczegółowo w rejonie ostróg i wałów wskazanych do odbudowy/modernizacji w odniesieniu do gatunków i siedlisk, na które realizacja ww. inwestycji mogła mieć znaczący negatywny wpływ. Jest to zgodne z zasadami dobrej praktyki oraz stanowiskiem organu odpowiedzialnego za ochronę środowiska tj. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. O tym, czy oddziaływanie jest znaczące decyduje, zgodnie z literaturą fachową (między innymi: "Natura 2000 w ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko" J. Engel, 2009), "...z jednej strony wrażliwość siedlisk i gatunków na działanie czynników zewnętrznych, a z drugiej - cechy przedsięwzięcia i jego oddziaływań - rozmiar, czas trwania, natężenie, częstotliwość, odwracalność, efekt kumulacji z oddziaływaniami innych przedsięwzięć." W kontekście omawianego zarzutu skarżący podniósł również, że miejsca koncentracji konkretnych gatunków są zmienne, zatem za daleko bardziej uzasadnione należałoby uznać przeprowadzenie szczegółowej inwentaryzacji w momencie przystąpienia do modernizacji konkretnej ostrogi, nie zaś, na co najmniej dwa lata wcześniej. Te argumenty, w ocenie skarżącego, przemawiają też za tym, że na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej nie da się jeszcze określić zakresu wniosku inwestora o uzyskanie ewentualnego zezwolenia na odstępstwa od zakazów określonych w art. 51 i 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2001 roku o ochronie przyrody. Stąd też zapis w decyzji Wójta Gminy sygnalizujący jedynie konieczność uzyskania stosownego zezwolenia w oparciu o art. 56 wspomnianej ustawy uznać należy za wystarczający.

Skarżący wskazał również, iż art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji określa ramowy zakres raportu odnoszącego się do planowanego przedsięwzięcia. Elementami uściślającymi zakres raportu, jego szczegółowość, metody badań terenowych są m.in. wnioski z oceny strategicznej (w tym przypadku Prognozy oddziaływania na środowisko "Programu "Kompleksowe zabezpieczenie przeciwpowodziowe Ż. do roku 2030 (z uwzględnieniem etapu 2015)", stanowiska właściwych organów, postanowienie wójta określające obowiązek przedłożenia raportu OOŚ wraz z ewentualnym wskazaniem zagadnień wymagających pogłębionych analiz, dotychczasowa wiedza o przedmiocie oceny, a także tzw. zasady "dobrej praktyki", umożliwiające skoncentrowanie się w raporcie OOŚ na kwestiach istotnych, mogących mieć znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 80 cytowanej ustawy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc m.in. pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie OOS oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Treść ustawy o udostępnianiu informacji i poszczególne jej zapisy tworzą określone ramy dla przygotowania raportu OOŚ. Organy ochrony środowiska rozstrzygając w sprawie nie muszą opierać się wyłącznie o badania terenowe. Wiedza dotycząca stosunków przyrodniczych w obrębie określonych ekosystemów i dostępne dane np. z wcześniej prowadzonych badań mogą być wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Ostrogi w nurcie rzeki W. funkcjonują od stuleci i rozpoznanie ich wpływu na płazy i gady nie wymaga szczegółowych analiz w miejscach lokalizacji ostróg. W związku z powyższym takiego obowiązku nie nałożyły organy ochrony środowiska. Szczegółowe analizy występowania gadów i płazów są bezcelowe w przypadku odbudowy wybranych ostróg, ze względu na minimalną potencjalną ingerencję w środowisko oraz ze względu na biologię stwierdzonych gatunków gadów i płazów. Zgodnie że Standardowym Formularzem Danych (aktualizacja 2008-09), w obrębie obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej W. PLB[...] występują dwa gatunki płazów wymienione w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43 EWG. Gatunkami tymi są traszka grzebieniasta oraz kumak nizinny. Poza wyżej wymienionymi występuje także 10 innych gatunków płazów: ropucha szara, paskówka, ropucha zielona, rzekotka drzewna, huczek ziemny, żaba wodna, żaba jeziorkowa, żaba śmieszka, żaba trawna, traszka zwyczajna. Większość ww. gatunków jako miejsce rozrodu wybiera niewysychające starorzecza rzeki W., po czym opuszcza zbiornik prowadząc lądowy tryb życia. Jedynie tzw. żaby zielone także po okresie godowym przebywają w pobliżu zbiorników wodnych. Prace prowadzone poza okresem rozrodczym w żaden sposób nie wpłyną negatywnie na populację tych zwierząt w obrębie obszaru Natura 2000. Doprowadzić mogą jedynie do chwilowego i odwracalnego w czasie odsunięcia zwierząt od miejsca prowadzenie inwestycji. W przypadku gadów, Standardowy Formularz Danych nie wymienia żadnego gatunku występującego w obrębie obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej W. W wyniku prac terenowych prowadzonych przy okazji inwentaryzacji ornitologicznej wiadomo, że występują tam: jaszczurka zwinka, jaszczurka żyworodna oraz zaskroniec. Zwierzęta te nie są w bezpośredni sposób związane z wodą w związku z powyższym można stwierdzić, że prace prowadzone od strony W. nie będą miały wpływu na lokalne populacje tych gatunków. Należy podkreślić, że ani ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ani ustawa o ochronie przyrody nie regulują kwestii inwentaryzacji przyrodniczych, zatem nie można uznać, że brak inwentaryzacji przyrodniczej wybranych gatunków powoduje, iż raport nie spełnia wymogów ustawy.

Stwierdzenie dotyczące, zdaniem Kolegium niewłaściwego, łącznego uwzględnienia w raporcie OOŚ wszystkich 7 zadań I Etapu Programu jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji. Skarżący przystępuje bowiem do realizacji wielu przedsięwzięć wiązanych z odbudową ostróg stanowiących jedno zadanie. Podkreślić nadto należy, że fakt objęcia 7 zadań jednym raportem wynikał ze wspomnianych wyżej Prognoz oddziaływania na środowisko "Programu Kompleksowe zabezpieczenie przeciwpowodziowe Ż. do roku 2030" i uzasadniony był faktem, iż zadania te realizowane są łącznie/równolegle, zatem jedynie kompleksowe i łączne rozważenie wpływu ich realizacji na środowisko może urzeczywistnić cel sporządzania takiego raportu. Celem łącznego analizowania zadań była ocena skumulowanych oddziaływań wszystkich zadań, które analizowane pojedynczo nie umożliwiłyby ujawnienia skali ewentualnych potencjalnych przekształceń środowiska. Odbudowa bowiem pojedynczej ostrogi obejmuje obszar poniżej kilkudziesięciu metrów kwadratowych. Dopiero więc łączne przeanalizowanie wszystkich zadań składających się na przedsięwzięcie może dać rzeczywistą odpowiedź na wpływ inwestycji na środowisko. Poszczególne bowiem zadania są dla środowiska zupełnie obojętne.

Ja wyjaśnił również skarżący, Kolegium zarzuciło raportowi, a co za tym idzie również decyzji organu I instancji, że brak w nich szczegółowego omówienia działań minimalizujących oddziaływania na płazy i gady. Wskazać tymczasem należy, że autorzy raportu, wykorzystując wnioski oceny strategicznej, stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie obowiązku i zakresu raportu OOŚ oraz rozpoznanie terenowe autorów inwentaryzacji przyrodniczej (awifauna, flora, siedliska), a także dostępne źródła informacji, wykluczyli możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na płazy i gady. Wspomniany powyżej zarzut Kolegium stanowi, zdaniem skarżącego, o zupełnym braku znajomości metodyki OOŚ, ugruntowanej w literaturze fachowej - krajowej i zagranicznej. Tzw. działania minimalizujące określa się dla stwierdzonych w procesie oceny znaczących negatywnych oddziaływań. Nie można minimalizować oddziaływań, które są już minimalne albo nie wystąpią w ogóle. Potwierdza to samo brzmienie art. 66 ust. 9 ustawy: "opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru". Jeżeli w toku postępowania stwierdzono brak negatywnych oddziaływań na gady i płazy (omówiony w piśmie inwestora z dnia 13 września 2010 roku, skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako wyjaśnienia do Raportu) to w rozdziale poświęconym działaniom minimalizującym nie mogły się znaleźć działania minimalizujące negatywny wpływ na płazy i gady.

Za bezzasadną uznał skarżący także konstatację Kolegium jakoby uzupełnienie raportu wiązało się z koniecznością przedłożenia uzupełnionego raportu organom uzgadniającym i opiniującym warunki realizacji przedsięwzięcia na podstawie

art. 77 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji celem zajęcia stanowiska w sprawie. Ponieważ ustawa nie reguluje w żaden sposób kwestii uzupełniania raportu, nie wiąże się to, wbrew twierdzeniom Kolegium, z koniecznością przedłożenia uzupełnionego raportu ww. organom celem zajęcia stanowiska w sprawie. Przedłożenie zatem pisma wyjaśniającego niektóre zagadnienia raportu, jest zdaniem skarżącego równie uprawnione jak przedłożenie poprawionego raportu. Raport jest tylko jednym z elementów, które organ wydający opinię, a następnie organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, musi wziąć pod uwagę. Korespondencja, która prowadzona jest w toku postępowania OOŚ jest równoprawnym elementem formułowania uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia.

Zdaniem skarżącego raport wykazuje brak możliwości jakichkolwiek negatywnych oddziaływań na obiekty chronione, co czyni bezprzedmiotowym odnoszenie są do tego zagadnienia w opinii. Zadanie, którego dotyczy decyzja, polega jedynie na odbudowie ostróg na rzece, a zatem budowli nie ingerujących w zasadzie poza obszar jej akwenu. W tym kontekście podkreślić też należy, ze funkcja ostróg, jako zabezpieczenia przeciwpowodziowego, w istocie polega na ochronie obszaru położonego w bezpośredniej bliskości koryta rzeki, w tym także znajdujących się tam zabytków. Nie sposób wyobrazić sobie zatem, aby ostrogi mogły zabytkom w jakikolwiek sposób zagrażać.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja w sposób wysoce nieprecyzyjny wskazuje rzekome uchybienia decyzji organu I instancji. Brak w niej też wyraźnego wskazania, na co organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien zwrócić szczególną uwagę, jakie dodatkowe czynności musi wykonać, jakie powtórzyć i w jakim zakresie - jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wszystko to powoduje, że jest ona niezgodna z normą art. 138 § 2 k.p.a.

w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i jako taka nie powinna się ostać jako element obowiązującego porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż uzupełnienie raportu nie spełnia wymogów ustawowych raportu. Stanowisko zawarte w punkcie 7. "Rozpoznanie gatunków herpetofauny oraz określenie ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na gatunki płazów i gadów, które mogą występować na omawianym terenie", gdzie napisano: "Zgodnie z danymi literaturowymi, na analizowanym obszarze mogą występować następujące gatunki herpetofauny: jaszczurka zwinka, żaba trawna, żaba moczarowa, żaba jeziorna. Ze względu na przyjętą technologię prac, która nie powoduje zajętości terenu oraz ze względu na fakt, że nie będą prowadzone nowe urządzenia hydrotechniczne i trwałe przekształcenia terenu, planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało istotnego oddziaływania na populacje gatunków.", narusza

art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy o udostępnianiu informacji, w którym nakazano określić źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu. Taka odpowiedź inwestora (firmy wykonującej raport) była wystarczająca i satysfakcjonowała Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia, pomimo, że autor odpowiedzi nie przedstawił, na podstawie jakiej literatury, kto był jej autorem, jakie tereny objęte zostały badaniami, a przede wszystkim nie omówił wyników badań odnosząc je do konkretnego terenu realizacji planowanej przebudowy ostróg. Skarżący stwierdził jedynie, że na terenie lokalizacji planowanego przedsięwzięcia mogą występować cztery gatunki herpetofauny. Brak szczegółowych badań i inwentaryzacji występowania płazów i gadów potwierdza fakt, że odpowiedzi na uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska udzielał przedstawiciel firmy sporządzającej raport, a nie osoba (ekspert) będąca członkiem zespołu opracowującego ten raport. Przedstawionych wyjaśnień w piśmie z dnia 13 września 2010 roku nie można uznać za uzupełnienie raportu. Raport winien być uzupełniony przez autora sporządzającego raport, a nie przez firmę, która go zleciła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Uzupełnienie raportu powinno spełniać wymogi określone w art. 66 ust. 1 ustawy, w szczególności winno również wskazywać źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia uzupełnienia raportu, jak również streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu.

Kolegium odniosło się także do problemu "zajętości terenu pod realizację planowanej przebudowy ostróg" stwierdzając, iż pojęcie terenu w tym przypadku należy odnosić do powierzchni przebudowywanej ostrogi, nie tylko do jej części lądowej, ale także do nadwodnej i podwodnej części ostrogi. Ze względu na odtworzenie ostrogi powstaje nowe, cenne siedlisko fauny i flory, w tym wysoce prawdopodobne i tej chronionej, dlatego sporządzający raport powinni także odnieść się do tego zagadnienia, w kontekście ich okresowej konserwacji czy naprawy. Nie można wykluczyć, że właśnie na ostrodze i w jej sąsiedztwie nie powstaną miejsca lęgu i żerowania przedmiotowych gadów i płazów., ale także i szeregu chronionych gatunków zwierząt. Dlatego w żadnym przypadku nie można się zgodzić z wywodem skarżącego, że w zapisach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację przebudowy ostróg nie może być żadnych nakazów dotyczących sposobu czy terminu wykonywania napraw czy prac konserwacyjnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno

art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Podkreślić należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, czy uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub autora raportu celem ustalenia np. faktycznych braków raportu, koniecznego zakresu jego ewentualnego uzupełnienia, wyjaśnienia pewnych nieścisłości, bądź niedokładności w raporcie, a nawet częściowego jego uzupełnienia przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Może w tym zakresie decyzję organu I instancji uzupełnić, zmienić, lub doprecyzować odpowiednio do wymogów zawartych w art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji. Fakt, iż podstawowym i w zasadzie jedynym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest raport oddziaływania na środowisko nie oznacza, że każda konieczność jego uzupełnienia (czy też poprawienia) skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli raport nie jest wyczerpujący, lub nie cechuje się szczegółowością niezbędną - zdaniem organu - ze względu na przedmiot sprawy albo też zawiera błędy, czy też nieścisłości wymagające wyjaśnienia, to organ może - oprócz pisemnego zobowiązania inwestora do uzupełnienia raportu, skorzystać również z innych środków dowodowych: przeprowadzić rozprawę administracyjną, o której - zgodnie z art. 90 § 3 k.p.a., może zawiadomić państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot; w tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowodów dla poparcia ich żądań, które włączane są do akt sprawy; skorzystać z innych środków dowodowych, np. dowodu z opinii biegłego lub oględzin; zwrócić się odpowiednio do Krajowej lub regionalnej komisji ocen oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie było przeszkód, aby organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia pewnych kwestii i zagadnień dotyczących raportu i jego uzupełnienia przeprowadzając rozprawę administracyjną z udziałem autorów raportu, inwestora i organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu. Pozwoliłoby to ustalić zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność tj. czy w istocie raport wymaga uzupełnienia o pewne treści i w jakim zakresie, oraz czy i jakie ewentualnie dodatkowe warunki powinny być wprowadzone do decyzji organu I instancji z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy z tej możliwości nie skorzystał, a w ocenie Sądu powinien.

Podkreślić należy, że przedmiotem inwestycji nie jest komercyjne przedsięwzięcie realizowane wyłącznie w ekonomicznym interesie inwestora. W sprawie chodzi o inwestycję mającą na celu przeciwdziałanie powodziom, a zatem o inwestycję celu publicznego. Z analizy uzasadnienia podjętej przez Kolegium decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wynika, że zasadniczymi powodami jej podjęcia było: 1/ uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotycząca odbudowy ostróg musi określać tzw. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia - stosownie do wymogu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji, 2/ wadliwość raportu i konieczność jego uzupełnienia. Zdaniem organu, wadliwość raportu polega na opracowaniu go dla większej ilości przedsięwzięć planowanych przez inwestora, co spowodowało że nie dość dokładnie przedstawia środowisko (gatunki roślin i zwierząt) istniejące w miejscu odbudowy przedmiotowych ostróg. W ocenie Kolegium wymagane jest zatem przeprowadzenie szczegółowych inwentaryzacji w miejscach odbudowy poszczególnych ostróg, zwłaszcza że ze znajdującej się w raporcie fotografii przedstawiającej odbudowę ostrogi wynika tzw. zajętość strefy brzegowej (lądu). Poza tym wadliwość raportu polega na pominięciu szczegółowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko herpetofauny (środowisko płazów i gadów). Kolegium uznało także, że uzupełnienie raportu w toku postępowania przed organem I instancji przez inwestora było nieuprawnione, gdyż powinien to zrobić wyłącznie autor raportu. Ze wskazanych przyczyn uchylenia wynika więc, że organ II instancji zaleca, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji inwestor przedłożył albo nowy raport dotyczący wyłącznie odbudowy przedmiotowych ostróg, albo przedstawił uzupełnienie sporządzonego raportu opracowane przez jego autora zawierające inwentaryzację siedlisk w częściach lądowych odbudowy ostróg oraz analizę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko płazów i gadów.

Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium co do konieczności uzupełnienia raportu wyłącznie przez jego autora, a tym samym i zanegowanie wyjaśnień udzielonych organowi ochrony środowiska przez inwestora pismem z dnia 13 września 2010 r., nie jest prawidłowe. Przepisy prawa nie określają jaki podmiot powinien opracować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzić należy, że raport ten faktycznie może przygotować każdy i to bez względu na kwalifikacje i znajomość zagadnienia. Do organu należy jednak ocena raportu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, logiki zawartych w nim wywodów oraz jego fachowości i kwalifikacji autora. Nie ma żadnych prawnych przeszkód, aby raport przygotował sam inwestor czy też zespół jego pracowników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 15/07, Baza Orzeczeń LEX nr 362515). Ocena czy autor raportu posiada dostateczną wiedzę z zakresu ochrony środowiska oraz z dziedziny, z którą wiąże się planowane przedsięwzięcie, oraz czy potrafi określić, opisać i zanalizować wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, należy do organów administracji. Nie ma też żadnych przeszkód aby przedłożony raport uzupełniła lub poprawiła inna osoba (inwestor lub jego pracownik) niż jego autor. Nie ma bowiem obowiązku uzupełniania raportu zawsze przez jego autora. Niekiedy z powodu pewnych przeszkód faktycznych może okazać się to niemożliwe. Zdaniem Sądu, Kolegium nie miało zatem podstaw do negowania uzupełnienia raportu tylko z uwagi na fakt, iż uzupełnienie to nie zostało dokonane przez zespół pracowników E, a przez pracownika inwestora. Podważenie wiarygodności uzupełnienia raportu w sprawie z tej tylko przyczyny, że uzupełnienia dokonał inwestor, a nie autor raportu, nie było uprawnione. Skoro okoliczność ta wzbudziła pewne wątpliwości organu odwoławczego to nie było przeszkód aby je wyjaśnić czy to w drodze pisemnej korespondencji z inwestorem, czy też na rozprawie administracyjnej.

Dodatkowo należy podkreślić, iż powyższy zarzut Kolegium podniosło i uzasadniło dopiero w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego albowiem pozbawia stronę postępowania możliwości ustosunkowania się do tych twierdzeń organu w skardze (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423). Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - w tym w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, iż stanowisko Kolegium wskazujące na wadliwość raportu z uwagi na jego szerszy zakres wykraczający poza będącą przedmiotem sprawy administracyjnej odbudowę sześciu ostróg również nie jest przekonywujące. Odbudowa wszystkich ostróg (ich aktualny stan przedstawiają fotografie stanowiące załączniki do raportu) ma być realizowana przez skarżącego w identyczny sposób, a i ingerencja w środowisko związana z ich odbudową jest niemal taka sama. Raport dokładnie wskazuje jakie siedliska przyrodnicze objęte załącznikiem I Dyrektywy Siedliskowej sąsiadują z poszczególnymi ostrogami (vide: str. 133 i nast.). Zatem w istocie nie wiadomo jakiej innej szczegółowej inwentaryzacji w miejscach odbudowy poszczególnych ostróg oczekuje Kolegium w ponownie prowadzonym - na podstawie zaskarżonej decyzji - postępowaniu (vide: str. 7 zaskarżonej decyzji, gdzie wskazuje się, iż: "Wadą raportu jest to, że opracowany został dla wszystkich 7 zadań I Etapu Programu "Kompleksowe zabezpieczenie przeciwpowodziowe Ż. do roku 2030" przez co zbyt mało szczegółowo odnosi się do samych miejsc realizacji poszczególnych ostróg."). Lektura raportu wskazuje, że nie ma jakichkolwiek trudności w odróżnieniu od siebie zagadnień dotyczących poszczególnych inwestycji (odbudowy wałów i ostróg) poddanych przez inwestora odrębnym postępowaniom administracyjnym. Również opis elementów przyrodniczych środowiska i analiza oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska została przez autorów raportu przedstawiona tak, że nie ma trudności z przyporządkowaniem określonych treści do poszczególnych przedsięwzięć (przykładowo karta XL raportu). Sąd nie podziela zatem stanowiska Kolegium, iż raport jest wadliwy z tego względu, że został opracowany łącznie dla większej ilości zadań niż objęte przedmiotowym postępowaniem. Rodzaj planowanych inwestycji i podobieństwo środowiska, w którym będą one realizowane, uprawniał inwestora do opracowania jednego raportu obejmującego całość przedsięwzięcia związanego z odbudową wałów i odbudową 30 ostróg. W każdym razie Kolegium nie wykazało, iż fakt ten mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nieprzekonywujące jest również stanowisko Kolegium dotyczące tzw. zajętości terenu przy odbudowie ostróg, a tym samym i konieczności analizy oddziaływania ich odbudowy na siedliska i gatunki występujące na lądzie (w tym na gady i płazy). Wnioskowanie o "zajętości" terenu przybrzeżnego i wielkości tego zajęcia wyłącznie na podstawie fotografii przedstawionej w raporcie (karta XL), bez jakiejkolwiek próby dokładniejszego wyjaśnienia tej kwestii, nie jest uprawnione. Zarówno raport, jak i wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 13 września 2010 roku, wskazują, że całość prac ma być wykonywana wyłącznie od strony wody. Taki też warunek zawarty został w decyzji organu I instancji (vide: pkt B lit. d). Jeżeli organ II Instancji w związku z przedstawioną w raporcie fotografią powziął wątpliwości co do wskazywanego sposobu wykonywania prac związanych z odbudową ostróg, powinien również tę kwestię wyjaśnić jednoznacznie w trybie art. 136 k.p.a. przed skorzystaniem z możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej. W świetle treści raportu (i jego uzupełnienia) oraz wydanej przez organ I instancji decyzji całość prac powinna być realizowana wyłącznie w nurcie rzeki. Z kolei ustalenie Kolegium o tzw. "zajętości" terenu na brzegu w części lądowej, dokonane na podstawie przywołanej w uzasadnieniu decyzji fotografii, skutkowało m. in. uznaniem, iż w sprawie zachodzi konieczność zapewnienia większej ochrony dla środowiska herpetofauny, pominiętego w raporcie. Zauważyć należy, iż w tym zakresie w odniesieniu do gadów i płazów inwestor uzupełnił raport (pismem z dnia 13 września 2010 roku), a w decyzji organu I instancji - kierując się wskazaniami organu ochrony środowiska, określono, iż "prace związane z odbudową ostróg należy prowadzić w sposób, który nie zakłóci migracji oraz rozrodu płazów, przypadający na okres od 15 marca do 30 czerwca" (pkt B lit. e decyzji). Kolegium - nie biorąc pod uwagę uzupełnienia raportu i wnioskując z przywołanej fotografii o innym sposobie wykonywania przedsięwzięcia niż opisany w raporcie (nie tylko z wody), uznało, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia szczegółowych analiz występowania gadów i płazów w miejscach odbudowy poszczególnych ostróg i określenia tzw. działań minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na ich środowisko. Wobec tego, że Kolegium nie miało podstaw do dyskwalifikowania uzupełnienia raportu, ani nie wykazało jednoznacznie swojego ustalenia co do "zajętości" terenu lądowego, tym samym nie wykazało również przyjętej tezy o wadliwości raportu w odniesieniu do braku analizy wpływu przedsięwzięcia na środowisko herpetofauny, czyli gatunki zwierząt, które poza okresem godowym prowadzą lądowy tryb życia. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację skargi. W okolicznościach sprawy trudno przyjąć, iż wykonywanie prac w sposób określony przez inwestora tj. z wody, może w jakikolwiek sposób w ogóle (poza okresem rozrodu) oddziaływać na środowisko gadów i płazów. Nie prowadzając żadnych ustaleń w tym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium nie wykazało również w żaden sposób, iż zawarty w decyzji organu I instancji zapis dotyczący ochrony herpetofauny nie jest wystarczający.

Nie jest też dla Sądu dostatecznie jasno wyrażone stanowisko Kolegium w kwestii braku określenia w decyzji organu I instancji "warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia". W szczególności nie wiadomo czy brak ten Kolegium uznaje za wadę decyzji, czy też nie. Z jednej strony organ odwoławczy wskazuje bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji na obowiązki właściciela urządzenia wodnego wynikające z art. 64 ust. 2 Prawa wodnego i konieczność zawarcia ww. warunku, a z drugiej wywodzi: " W tym przypadku zarządca nieruchomości Skarbu Państwa (rzeki) (...) dostosuje swoje działania, sposoby konserwacji, naprawy i terminy ich wykonania do wymogów ochrony przyrody i dlatego nie było potrzeby do określania sposobu wykorzystania terenu w okresie funkcjonowania ostróg. Równocześnie duża zmienność oddziaływań (w czasie i w stopniu ich nasilenia) wód rzeki na planowane ostrogi nie pozwalają na określenie terminów i sposobów wykonywania prac konserwacyjnych czy naprawczych. Stan techniczny poszczególnych ostróg jest okresowo sprawdzany przez służby przeciwwodne i one decydują o działaniach zabezpieczających, które muszą być wykonane natychmiast po stwierdzeniu ich uszkodzenia, naruszenia konstrukcji lub innych niekorzystnych przekształceń". Wywód ten, jak się wydaje, uzasadnia raczej stanowisko wskazujące na brak możliwości określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji lub użytkowania" w odniesieniu do przedmiotowych ostróg. Choć w dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdza, iż przeprowadzenie szczegółowych inwentaryzacji umożliwiłoby określenie "terminów dokonywania konserwacji i bieżących napraw ostrogi, czyli spełnienia wymogu określenia warunków wykorzystania terenu w fazie eksploatacji (...).", co nie pozwala jednoznacznie ocenić jego stanowiska. To niespójne uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie stwierdzić jakie jest stanowisko organu w tej kwestii, a co za tym idzie, uniemożliwia stronie podjęcie polemiki z organem. Uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie niewątpliwie narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a. albowiem nie odpowiada standardom o jakich mowa w tym przepisie.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznym zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wadliwości raportu dotyczące jego zakresu, czy też podnoszone w odpowiedzi na skargę zarzuty dotyczące osoby uzupełniającej raport, nie upoważniały do podważenia jego wiarygodności. Merytoryczne natomiast wątpliwości Kolegium co do tzw. "zajętości" terenu oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko herpetofauny, a także inne wymienione w uzasadnieniu decyzji, dotyczące m. in. sposobu ustalenia terminu wykonania robót, czy też odstępstw od zakazów określonych w art. 51 i 52 ustawy o ochronie środowiska, mogły zostać wyjaśnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Również akcentowana w odpowiedzi na skargę rozbieżność między rozstrzygnięciami organów, a uzasadnieniem decyzji organu I instancji, w zakresie wprowadzonego zakazu realizacji przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 (punkt B lit a decyzji

i punkt I a postanowienia organu ochrony środowiska ), powstała najprawdopodobniej w wyniku oczywistego błędu edytorskiego, wymagała co najwyżej skorygowania przez organ odwoławczy, a nie korzystania z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy mógł również sam przeanalizować treść pism odwołującego się Towarzystwa, złożonych w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie stwierdzić czy dotyczą one istotnych dla sprawy kwestii, których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.