Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1671/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1140/16 w sprawie ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1140/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: [...] WIOŚ w K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO w T.) z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] czerwca 2016 r., znak [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] marca 2016 r. do SKO w T. wpłynął wniosek [...] WIOŚ w K. – Delegatura w T. z [...] marca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. (dalej: Starosta) z [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

We wniosku wskazano, że w dniu [...] grudnia 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek firmy [...] spółka z o.o. (dalej: Spółka) o zmianę zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów objętego decyzją Starosty z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] (zmienioną decyzjami: znak: [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] z [...] września 2015 r.).

W toku prowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego Spółka w dniu [...] stycznia 2016 r. wniosła o uchylenie posiadanych zezwoleń na przetwarzanie odpadów i wydanie nowego (tzw. tekstu jednolitego), z uwzględnieniem zaproponowanych we wniosku zmian. Starosta, działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a., w decyzji z [...] stycznia 2016 r., znak [...], uchylił na wniosek strony decyzję z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] (zmienioną decyzjami: znak: [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...] z [...] lipca 2015 r. oraz znak: [...] z [...] września 2015 r.).

Równocześnie decyzją z tej samej daty Starosta działając na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz art. 104 i art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2015 r. Spółki w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, decyzją znak: [...] zezwolił Spółce na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów, na warunkach określonych w decyzji.

W decyzji z [...] czerwca 2016 r. ([...]) SKO w T. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodził się działający z upoważnienia [...] WIOŚ w K. – Kierownik Delegatury w T., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

SKO w T. w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., sygn. [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. – Delegatura w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w T. z [...] czerwca 2016 r. ([...]) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do Sądu I instancji skargę na powyższą decyzję wniósł [...] WIOŚ (dalej: skarżący).

Zaskarżonej decyzji skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 41a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, że decyzji Starosty nie należy traktować jako nowego zezwolenia, a przez to pominięcie procedur wynikających z niniejszego przepisu; naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 41 a ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, bowiem w przypadku uznania, tak jak SKO w T., że mamy do czynienia ze zmianą, a nie z wydaniem nowego zezwolenia, poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty nie stanowi istotnej zmiany, a zatem nie wymagała wystąpienia do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w Spółce.

Starosta nie mógł wydać decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. do decyzji uchylonej w trybie art. 155 k.p.a., co zaś nastąpiło. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 k.p.a., poprzez uznanie przez SKO w T., że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

SKO w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1140/16, wskazał, że kontrola zaskarżonych decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uznane za uzasadnione.

Sąd I instancji wskazał, że w tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2016 r., Starosta w pierwszej kolejności wydał w tym postępowaniu, na wniosek strony w trybie art. 155 k.p.a. decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r., zmienianej decyzjami z: [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r. Po czym wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego. Jest to, zdaniem Sądu I instancji, okoliczność pierwszorzędna w sprawie, na którą słusznie zwraca uwagę skarżący. Według Sądu I instancji, nie można zmieniać czegoś, czego już nie ma. Nie można zatem uznać, że doszło do skutecznego orzeczenia o zmianie decyzji z [...] grudnia 2015 r., skoro wcześniejszą decyzją organ orzekł już o jej uchyleniu w całości ( także w zakresie dokonanych w niej zmian kolejnymi decyzjami).

Według Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. albowiem nie zachodziły żadne przesłanki do jego zastosowania. Decyzję taką należy traktować bowiem jako nową decyzję w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów z wszystkimi tego konsekwencjami.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, czyli bez wskazania właściwych przepisów prawa materialnego regulujących zasady i tryb postępowania w zakresie gospodarki odpadami. Nie jest bowiem wystarczające powołanie się jedynie na przepis art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak uczynił to Starosta, skoro przepis ten reguluje tylko właściwość organu administracyjnego w tego rodzaju postępowaniach, i która nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, z pominięciem natomiast dalszych przepisów, a to art. 42 i następnych tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 41a ust. 1 i 6 ustawy o odpadach, Sąd I instancji wskazał, że jest on nieuzasadniony.

W skardze kasacyjnej SKO w T. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.) w związku art. 155 k.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., podczas gdy – wbrew ustaleniom Sądu – decyzje będące przedmiotem zmiany obowiązywały w obrocie prawnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak wskazania właściwych przepisów prawa materialnego regulujących zasady i tryb postępowania w zakresie gospodarki odpadami, stanowi brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz SKO w T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: pisma Starosty Powiatu w T. z [...] maja 2017 r. wraz z załącznikami (wydruki z Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją SIDAS z [...] maja 2017 r.) na okoliczność momentu wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] i znak: [...].

Według skarżącego kasacyjnie organu, z wyrokiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, że "w tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2016 r., Starosta w pierwszej kolejności wydał w tym postępowaniu, na wniosek strony w trybie art. 155 k.p.a., decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r., zmienianej decyzjami z: [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r. Po czym wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego. Jest to okoliczność pierwszorzędna w sprawie, na którą słusznie zwraca uwagę skarżący. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie są całkowicie błędne. Nie wskazano, na jakiej podstawie, i w oparciu o jakie dowody Sąd I instancji ustalił, że najpierw Starosta Powiatu w T. uchylił decyzję z [...] grudnia 2014 r., a następnie uczynił tę decyzję przedmiotem zmiany. Takie rozumowanie należałoby więc jego zdaniem uznać za nielogiczne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie Starosta podjął rozstrzygnięcia w odwrotnej kolejności niż to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Mianowicie w tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2016 r., Starosta wydał dwie decyzje: znak [...] oraz znak: [...]. W pierwszej z tych decyzji Starosta udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w drugiej zaś uchylił na wniosek strony decyzje: z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], z [...] lutego 2015 r., znak: [...], z [...] lipca 2015 r., znak: [...], oraz z [...] września 2015 r., znak: [...].

Sąd I instancji przyjął, że Starosta najpierw wydał decyzję znak: [...], a następnie decyzję znak: [...]. W efekcie, Sąd I instancji wywiódł, że Starosta zmieniał w trybie art. 155 k.p.a. decyzję, którą wcześniej uchylił. Według skarżącego kasacyjnie organu, oznaczenia spraw sugerują, że decyzje były podejmowane w odwrotnej kolejności niż to przyjął Sąd I instancji. SKO w T. wobec takiego stanowiska Sądu I instancji, które ujawnione zostało dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podjęło postępowanie dowodowe zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia kolejności wydawanych w sprawie decyzji. Zwrócono się do Starosty o złożenie wyjaśnień, która z decyzji podjęta została jako pierwsza, czy decyzja z [...] stycznia 2016 r., [...], czy też decyzja z [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że decyzja znak: [...] (nowa) wydana została dnia [...] stycznia 2016 r. o godzinie 10:29:18, zaś decyzja znak: [...] (uchylenie) dnia [...] stycznia 2016 r. o godzinie 12:25Ł59. Na powyższą okoliczność dołączono wydruk z Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją SIDAS z [...] maja 2017 r.

SKO w T. w skardze kasacyjnej wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów. Według skarżącego kasacyjnie organu, nie ma w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie rażącego naruszenia tego przepisu, jak również wadliwie zinterpretował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodząc, że niewskazanie przepisów prawa materialnego stanowi o braku podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] WIOŚ w K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się z oceną legalności obu decyzji dokonaną przez Sąd I instancji, nie podziela w pełni argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Częściowa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią artykułu 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada, prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie.

Według skarżącego kasacyjnie organu, z wyrokiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął, że "w tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2016 r. Starosta w pierwszej kolejności wydał w tym postępowaniu, na wniosek strony w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2014 r., zmienianej decyzjami z: [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r. Po czym wydał decyzję, będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie są całkowicie błędne. Niewskazano, na jakiej podstawie, i w oparciu o jakie dowody, Sąd ten ustalił, że najpierw Starosta uchylił decyzję z [...] grudnia 2014 r., a następnie uczynił tę decyzję przedmiotem zmiany. Według skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie Starosta podjął rozstrzygnięcia w odwrotnej kolejności niż to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Ustosunkowując się do uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W trafnej ocenie Sądu I instancji w poddanym kontroli postępowaniu nieważnościowym rzeczą SKO w T. było ustalenie, czy stanowiąca przedmiot postępowania decyzja Starosty T. z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydana w trybie art. 155 k.p.a., obarczona była którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą t decyzję "pierwotną" wydano. Należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie decyzją "pierwotną" jest decyzja Starosty Powiatu w T. z [...] grudnia 2014 r., znak [...], w której wydano Spółce zezwolenie na przetwarzanie (odzysk) odpadów na warunkach określonych w tej decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z tych też względów, wniosek dowodowy zawarty w niniejszej kasacji dotyczący stanu faktycznego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2014 r., znak [...], Starosty Powiatu w T. pozostawał bez związku z niniejszą sprawą. Podobnie jak powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na postępowanie dowodowe zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia kolejności wydawanych w sprawie decyzji.

Po pierwsze w niniejszej sprawie dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydano decyzję "pierwotną". W decyzji pierwotnej określono rodzaje i ilości odpadów przewidziane do odzysku wskazując na kody odpadów. W dniu [...] grudnia 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1206). W dniu [...] stycznia 2016 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 poz. 1923). Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), które zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, tj. w dniu 1 stycznia 2015 r.

Z powyższego wynika, że w dniu [...] stycznia 2016 r. obowiązywało inne (nowe) rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów niż w dniu [...] grudnia 2014 r. (w dacie wydania decyzji pierwotnej). Charakter zmiany stanu prawnego w tym zakresie wyłącza możliwość zastosowania procedury z art. 155 k.p.a. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów określa katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Zmiana tego katalogu ma istotne znaczenie dla prawnej reglamentacji gospodarowania odpadami dotyczącej działalności Spółki objętej nowym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. W niniejszej sprawie nie można mówić o prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego.

Po drugie wskazać należy, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja Starosty z [...] grudnia 2014 r., znak [...], orzekająca o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów nie jest decyzją uznaniową, gdyż ma charakter decyzji związanej. Tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst pierwotny obowiązujący w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2014 r.: Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.) i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli wnioskodawca spełni warunki określone w przepisach. Sformułowanie zawarte w art. 42 ust. 2 u.o. "Zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek zawiera: (...)" oznacza, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, ma charakter decyzji związanej. W sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone warunki gospodarowania odpadami (przetwarzania odpadów) przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W piśmiennictwie wskazuje się, że zezwolenia na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów wydawane są na wniosek posiadacza odpadów. Szczegółowe wymagania dotyczące treści odpowiednich wniosków ustawa o odpadach określa w art. 42 u.o. Zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów wydawane są na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, wymagania dotyczące ich treści również szczegółowo określono w ustawie (art. 43 u.o.). "Zezwolenia mają charakter decyzji związanych, organ odmawia wydania decyzji tylko w sytuacjach ściśle wskazanych ustawą, organ zaistnienie takiej okoliczności powinien wykazać" (zob. M. Górski, Prawna reglamentacja gospodarowania odpadami, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 422). Jeszcze raz podkreślić należy, że procedurze określonej w art. 155 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania.

Po trzecie, w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę tej decyzji. SKO w T. słusznie dostrzega, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2016 r. ([...]) nie została poprawnie skonstruowana. Organ ten błędnie ocenia, że pomimo wydania przez Starostę decyzji z [...] stycznia 2016 r., znak [...], w której udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w rzeczywistości chodziło o zmianę decyzji z [...] grudnia 2014 r. ([...]), oraz jej ujednolicenie. Wskazać należy, że przepisy k.p.a. nie regulują konstrukcji normatywnej w postaci "ujednolicenia decyzji", którą można zastosować na podstawie art. 155 k.p.a. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Należy mieć na względzie, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a., może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. W decyzji z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na warunkach określonych w tej decyzji po rozpatrzeniu wniosku Spółki z [...] grudnia 2015 r. W decyzji tej uregulowano rozszerzone w stosunku do decyzji pierwotnej warunki przetwarzania odpadów, polegające na zwiększeniu ilości rodzajów odpadów przeznaczonych do odzysku, zwiększono wydajność linii "mobilnej" nr 3 do odzysku odpadów, ponadto rozszerzono zakres prowadzonego przez Spółkę gospodarowania odpadami przez dodanie linii "mobilnej nr 4" do odzysku odpadów. W konsekwencji, w niniejszej sprawie doszło do wydania nowego zezwolenia na podstawie wniosku z [...] stycznia 2016 r. Dodatkowo należy zauważyć, że wniosek z [...] stycznia 2016 r. nie ma charakteru odrębnego formalnego pisma Spółki, lecz został wyinterpretowany przez Starostę z treści protokołu z wizji terenowej, w ramach której przeprowadzono oględziny terenu zakładu z parkiem maszynowym Spółki w sprawie prowadzonego postępowania w zakresie uzyskania zmiany zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów.

Z tych też przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Chodzi tu przede wszystkim o niewłaściwą argumentację prawną zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do zastosowania art. 155 k.p.a. Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.