Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art.105, art. 138 § 1 pkt 1, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 1, 2 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 58 § 1, 73 § 2, art. 509 § 1, art. 510 § 1, art. 890 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 1 i 2, art. 74 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego oraz A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 811/18 w sprawie ze skargi A.A. i B.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2018 r. Nr SN-III.7534.55.2018.4 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.A. i B.B. solidarnie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A.A. i B.B. solidarnie na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 811/18 uchylił zaskarżoną przez A. A. i B. B. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2018 r. Nr SN-III.7534.55.2018.4 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z 30 maja 2018 r. Nr GN.N.683.3.2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. i B. B. w dniu 15 maja 2017 r. wystąpili do Starosty Gnieźnieńskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wnioskodawcy powołali się na fakt, że nigdy nie została wydana odrębna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Gnieźnie, dotycząca ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmujących działki o numerach: [1], [2], [4], [3] oraz [5].

Starosta Gnieźnieński decyzją z 30 maja 2018 r. nr GN.II.683.3.2017 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości [...], w gminie Gniezno, oznaczonych ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [3], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [1], nr [2] i nr [4], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [5], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gnieźnie z 9 października 1997 r. znak GG.7242/5/97.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania A. A. i B. B., decyzją z 27 lipca 2018 r. SN-III.7534.55.2018.4 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z 30 maja 2018 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że 7 grudnia 1996 r. C. C. i D. D., właściciele nieruchomości, obejmującej m.in. działki nr [1] i nr [2], zawarli ze A. S.A. z siedzibą w W., powoływanej dalej jako "Spółka", lub "inwestor", umowę, na mocy której C. C. i D. D. wyrazili zgodę na wybudowanie na swoich nieruchomościach, obejmujących między innymi działki nr [1] i nr [2], gazociągu tranzytowego [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu. Strony ustaliły również, że na poczet odszkodowania właściciele nieruchomości otrzymają kwotę w wysokości 5 490,00 zł (w tym za działki nr [1] i nr [2] kwotę 2 839,00 zł), płatną w przeciągu 3 miesięcy od daty podpisania umowy, co stanowi 100% należnego odszkodowania, obliczonego zgodnie z powierzchnią zajętego gruntu, określoną w niniejszej umowie oraz strukturą zasiewów (upraw). W przypadku, gdy wypłacona kwota wyniesie 100% należnego odszkodowania, a zakres szkód przekroczy wyznaczony pas gruntu, wówczas właścicielom miało zostać wypłacone odszkodowanie uzupełniające. Kwotę odszkodowania za zajęcie nieruchomości wypłacono. Jednocześnie, 9 października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gnieźnie wydał decyzję, mocą której zezwolił na zajęcie nieruchomości, obejmującej m.in. działki nr [1] i nr [2], w celu przeprowadzenia gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

W dniu 11 grudnia 1997 r. rzeczoznawca majątkowy, powołany przez inwestora, przeprowadził wizję terenową zniszczeń zasiewów i upraw, między innymi dla działek nr [1] i nr [2]. Sporządzony protokół dodatkowy z ww. wizji terenowej został również podpisany przez D. D. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, stronie wypłacono kwotę 13 215,00 zł (w tym za działki nr [1] i nr [2] kwotę 6 628,00 zł). W dniu 12 sierpnia 1998 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził kolejną wizję terenową, mającą na celu ustalenie odszkodowania końcowego. Protokół z przedmiotowej wizji nie został podpisany przez właścicieli nieruchomości, ponieważ D. D. podniósł, że wyliczona kwota odszkodowania jest zbyt niska i nieprawidłowo wykonano rekultywację. Właściciele przyjęli jednak kwotę 2 628,00 zł w dniu 9 września 1998 r (w tym kwotę 489,00 zł za działkę nr [1] i 20,00 zł za działkę nr [2]). Dodatkowo, na podstawie zgłoszenia właściciela, 16 czerwca 1999 r. przyznano D. D. kwotę 1 200,00 zł tytułem zniszczonej uprawy ziemniaków na nieruchomości, obejmującej działkę nr [1].

Jak wskazał Wojewoda Wielkopolski, współwłaściciele nieruchomości otrzymali łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę 11 176,00 zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie za utrudnienia związane z uprawą. Ponadto C. C. i D. D. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania, od 1999 r. do dnia wydania decyzji. Po wypłacie ostatniej części odszkodowania współwłaściciele nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2], nie kwestionowali również wysokości należnego im odszkodowania.

Na mocy aktu notarialnego z 9 lipca 2003 r. rep. A nr [...], C. C. i D. D. przekazali w drodze darowizny A. A. i B. B. własność nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i [2], a następnie 26 stycznia 2017 r. C. C. i D. D. zawarli umowę cesji wierzytelności z B. B., przenosząc na niego prawo do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2]. Z kolei na mocy umowy z 26 stycznia 2017 r. B. B. przeniósł na A. A. udział w wysokości 1/2 części ww. wierzytelności.

Przechodząc do działki nr [4] Wojewoda wyjaśnił, że nie znajduje się tam gazociąg, ani żadne urządzenie towarzyszące, a zatem nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do działki nr [3] wskazano, że 7 grudnia 1996 r. E. E. i F. F., właściciele nieruchomości, obejmującej działkę nr [6], zawarli ze A. S.A. z siedzibą w W., na mocy której E. E. i F. F. wyrazili zgodę na wybudowanie gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu.

W dniu 9 października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gnieźnie wydał decyzję, mocą której zezwolił na zajęcie nieruchomości, obejmującej działkę nr [6], w celu przeprowadzenia gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, a decyzja powyższa została utrzymana decyzją Wojewody z 30 grudnia 1997 r.

E. E. i F. F. otrzymali łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę 10 131,00 zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu, wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie z tytułu utrudnień związanych z uprawą. Od 1999 roku do dnia wydania decyzji F. F. i E. E. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania.

Działka nr [6] uległa podziałowi na działki nr [7] oraz [3]. Starosta Gnieźnieński w toku prowadzonego postępowania pozyskał dokument zgłoszenia zmian danych ewidencji gruntów i budynków z 3 marca 2008 r., podpisany przez E. E. Na mocy aktu notarialnego z 13 maja 2008 r. rep. A nr [...], E. E. zawarł z A. A. i B. B. umowę sprzedaży nieruchomości, obejmującej działkę nr [3].

W odniesieniu do działki nr [5] Wojewoda wskazał, że 7 grudnia 1996 r. G. G. i H. H., właściciele nieruchomości, obejmującej działkę nr [5], zawarli ze A. S.A. z siedzibą w W. umowę, na mocy której wyrazili zgodę na wybudowanie na swojej nieruchomości, obejmującej działkę nr [5], gazociągu tranzytowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zobowiązali się do udostępnienia nieruchomości inwestorowi we wskazanym przez niego terminie na określony czas. Z kolei inwestor zobowiązał się wypłacić odszkodowanie za szkody wyrządzone budową gazociągu, w szczególności za poniesione straty w zasiewach, uprawach i zbiorach oraz za zmiany struktury ziemi, jak też za ewentualne straty w mieniu ruchomym i nieruchomym lub niemożność korzystania z części nieruchomości, spowodowaną brakiem dostępu.

Nie uzyskano informacji, czy w odniesieniu do nieruchomości, obejmującej działkę nr [5] zapadła również decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Gnieźnie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

G. G. i H. H. otrzymali łącznie, tytułem odszkodowania, kwotę 6 425,00 zł. Wypłacone odszkodowanie uwzględniało poza rzeczywistymi stratami w uprawach, rekompensatę za utratę wartości zajętego pasa gruntu, wzdłuż gazociągu oraz odszkodowanie z tytułu utrudnień związanych z uprawą.

Od 1999 roku do dnia wydania decyzji, G. G. i H. H. nie wystąpili z roszczeniem o wypłatę dodatkowej kwoty odszkodowania.

Na mocy aktu notarialnego z 3 sierpnia 2000 r. rep. A nr [...], G. G. i H. H. zawarli z B. B. umowę sprzedaży nieruchomości, obejmującej działkę nr [5].

A. A. i B. B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo zasadna.

Sąd wskazał, że roszczenie skarżących zostało złożone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n.

Sąd I instancji uznał, że kwestią, która nie została oceniona przez organy administracji publicznej (a jedynie częściowo w decyzji organu I instancji) jest to, czy skarżący mogli skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania. Z okoliczności faktycznych sprawy, niekwestionowanych przez strony, wynika, że w dacie ograniczenia własności nie byli oni właścicielami jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że jedynie następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej są uprawnieni do żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowi rodzaj sukcesji pod tytułem szczególnym i powoduje przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, ale tylko w sferze cywilnoprawnej, nie dotyczy to zaś sfery publicznoprawnej i istniejących w jej ramach uprawnień i obowiązków. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, aby wraz z przejściem prawa własności nieruchomości na nowego właściciela przechodziły prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym m.in. uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu czasowego ograniczenia prawa własności.

Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że skoro poprzednik prawny skarżącego (zbywca nieruchomości) nie starał się o zapłatę odszkodowania za realizację gazociągu biegnącego przez jego nieruchomość, to nabywca tej nieruchomości nie nabywa jednocześnie roszczeń o zapłatę odszkodowania, do którego nie poczuwał się zbywca. Zatem, nabywając własność nieruchomości oznaczonych jako działka nr [3] i nr [5], skarżący nie nabyli uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania, a postępowanie w powyższym zakresie powinno zostać umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość – złożenie wniosku przez osoby nieuprawnione. W powyższym zakresie wydana decyzja była więc prawidłowa.

Sąd przyjął, że skutek w postaci nabycia uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania nie mógł również nastąpić w odniesieniu do umowy darowizny z 9 lipca 2003 r., mocą której C. C. i D. D. przekazali skarżącym własność nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2]. Skutek powyższy nastąpił jednakże w ocenie Sądu w dniu 26 stycznia 2017 r., kiedy to zawarto umowę cesji. Sad wyjaśnił, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", wprowadził generalną zasadę, że zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również u.g.n. nie wprowadziły żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym, z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto, właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem organów administracji publicznej było w niniejszej sprawie ustalenie, czy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości [...] działki nr [1] i nr [2] był zasadny. Podstawą dochodzonego roszczenia mógł być zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściciele nieruchomości mogą zatem dochodzić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 70 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r.

Jak podkreślił Sąd I instancji, okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wydano decyzji administracyjnej – ani pod rządami ustawy a 1985 r., ani pod rządami u.g.n., ustalającej odszkodowanie z tytułu zajęcia gruntu. Organy administracji stoją przy tym na stanowisku, że wypłacone już przez inwestora, a uczestnika obecnego postępowania, kwoty zaspokoiły w pełni roszczenia skarżących. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że niewątpliwie dotychczasowi współwłaściciele uzyskali kwoty w wysokości 11 176,00 zł, to na żadnym etapie dotychczasowi właściciele działek nie oświadczyli, aby wypłacone na ich rzecz kwoty zaspokajały ich roszczenia. Co więcej, konsekwentnie kwestionowali oni wysokość wypłacanych im kwot, argumentując, że są one zbyt niskie oraz odmawiając podpisu pod poszczególnymi protokołami. W tych okolicznościach faktycznych przyjęcie przez organ, że odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone, jest przedwczesne. Wymagałoby bowiem oszacowania, czy wypłacane kwoty odpowiadały rzeczywiście kwotom, które dotychczasowi właściciele uzyskaliby w przypadku wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość odszkodowania. Inny sposób argumentacji mógłby prowadzić do wniosku, że nawet przyjęcie symbolicznej kwoty odszkodowania od inwestora zamykałoby drogę dochodzenia odszkodowania.

Z tego względu Sąd I instancji uznał, że brak ustalenia czy wypłacone kwoty faktycznie wyczerpywały straty poniesione przez dotychczasowych właścicieli, stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Skargi kasacyjne od opisanego powyżej wyroku Sądu I instancji wnieśli Wojewoda Wielkopolski oraz A. S.A. z siedzibą w W.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z uwagi na przyjęcie, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że w sprawie istniała oczywista przesłanka umorzenia postępowania, to jest okoliczność, że B. B. i A. A. nie posiadają legitymacji do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonych jako działki o numerach: [3], [1], [2], [4] oraz [5], a rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego należy uznać za prawidłowe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z niezasadnymi wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, to znaczy, że należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do ustalenia, czy wypłacone byłym właścicielom nieruchomości odszkodowanie, obejmujące działkę nr [1] i nr [2] zaspokoiło ich roszczenia, pomimo, że takie postępowanie będzie godzić w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 K.p.a., skoro postępowanie i tak należy umorzyć z uwagi na brak legitymacji stron postępowania;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyjętej wykładni art. 28 i art. 155 K.p.a. oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., a w szczególności przez przyjęcie, że A. A. i B. B. mogli otrzymać prawo do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [1] i nr [2], na podstawie zawartych umów cesji wierzytelności, podczas gdy jest to sprzeczne z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię przepisów procedury administracyjnej i u.g.n. prowadzącą do uznania, że w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu sposobu korzystania z nieruchomości, stroną postępowania są osoby, które otrzymały prawo do dochodzenia odszkodowania w drodze cesji nieruchomości, mimo że na mocy przepisów u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, w tym również jego szczególna forma w postaci ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości, następuje za odszkodowaniem wyłącznie na rzecz osoby wywłaszczonej lub jej spadkobierców, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 1 i 2 u.g.n. przez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z uwagi na brak ustalenia, czy odszkodowanie wypłacone byłym właścicielom nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2], wyczerpywało poniesione przez nich straty, prowadzącą do wniosku, że każda wypłata odszkodowania powinna zostać zwieńczona złożeniem przez beneficjentów oświadczenia o całkowitym zaspokojeniu ich roszczeń, co nie wynika z przepisów prawa materialnego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 509 § 1 K.c. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zawarte między C. C. i D. D. a B. B. oraz między B. B. a A. A. umowy cesji wierzytelności, przeniosły na strony postępowania wierzytelność w postaci prawa do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2].

Ponadto, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z adnotacji urzędowej z 14 marca 2018 r. na okoliczność, że B. B. i A. A. nie są spadkobiercami C. C. i D. D.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, a w konsekwencji, że wierzytelność o zapłatę tego odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość ponieważ nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi zatem na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Odstępstwo od tej reguły następuje w odniesieniu do sukcesji generalnej po osobie, wobec której wydano decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości.

A. A. i B. B. nie są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości z dnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. C. C. i D. D. żyją, a więc przysługujące im uprawnienia nie zostały przekazane na zasadzie spadkobrania. Ta okoliczność została pominięta przez organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Jak podkreślił jednak wnoszący skargę kasacyjną, Wojewoda Wielkopolski pomimo dokonania błędnych ustaleń faktycznych wydał orzeczenie o prawidłowej treści, to jest umarzające postępowanie. Istotny w sprawie jest fakt, że strony nie posiadały legitymacji do wystąpienia z żądaniem przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem, uchybienie organu II instancji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dlatego pozbawione znaczenia w sprawie jest prowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy C. C. i D. D. otrzymali należne odszkodowanie oraz czy świadczenie to zostało wypłacone w odpowiedniej, zaspokajającej ich roszczenia, wysokości.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ najpierw przyznał, że jedynie następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej są uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, a potem stwierdził, że nabycie uprawnienia do żądania takiego odszkodowania nastąpiło w wyniku zawarcia umowy cesji i uznał legitymację procesową A. A. i B. B. Ponadto, Sąd I instancji formułując zalecenia dotyczące dalszego postępowania, ograniczył się do stwierdzenia że organy administracji powinny oszacować, czy wypłacone kwoty odszkodowania odpowiadały rzeczywiście kwotom które dotychczasowi właściciele uzyskaliby w przypadku wydania decyzji administracyjnej, określającej wysokość odszkodowania. Zaniechał jednak wskazania konkretnych wytycznych, co do dalszego postępowania, to znaczy nie wskazał w jaki sposób organy powinny prowadzić dalsze postępowanie oraz jakich środków dowodowych należałoby w tym przypadku użyć.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie jest możliwe przeniesienie uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze cesji wierzytelności. Uprawnienie to ma związek z osobą właściciela, a nie z samą nieruchomością. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje to wyraźnie w art. 128 ust. 1 u.g.n. Na możliwość ustawowego wyłączenia możliwości przeniesienia wierzytelności na osobę trzecią wskazuje art. 509 § 1 K.c.

W skardze kasacyjnej A. S.A. zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 P.p.s.a. [powinno być K.p.a.] i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy Sąd I instancji uznał, że są one wadliwie jedynie w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości obejmujących działki nr [1] i nr [2];

2. art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na:

1. zaniechaniu dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej dotyczy ona działki [4] i niezawarciu w uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia decyzji w tej części;

2. sprzeczności między sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem co do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obejmujących działki nr [3] i nr [5], a także nieujęciu w uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania, pomimo uchylenia decyzji w tej części;

3. sprzeczności pomiędzy uznaniem, że nie jest możliwe zbycie wierzytelności w drodze syngularnej czynności prawnej a przyjęciem, że zawarcie umowy cesji prowadzi do przeniesienia tego prawa;

4. nieuwzględnieniu w wytycznych co do dalszego postępowania dotyczącego działek nr [1] i nr [2] okoliczności, że łączna wypłacona kwota z tytułu wywłaszczenia nieruchomości obejmujących wskazane wyniosła 11 576 zł, a nie 11 176 zł;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 509 § 1 i art. 510 § 1 w związku z art. 58 § 1 K.c. w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od 10 kwietnia 1991 r., to jest Dz. U. z 1991 r. poz. 127), powoływanej dalej jako "ustawa z 1985 r.", i w związku z 124 ust. 1 i 4 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może zostać przeniesione na inny podmiot w drodze umowy przelewu, podczas gdy prawem do odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie można skutecznie rozporządzać w drodze syngularnej czynności prawnej i może ono zostać przeniesione jedynie w przypadku sukcesji uniwersalnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia legitymacji skarżących w sprawie;

Ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może być przedmiotem przelewu, zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

2. art. 509 § 1, art. 510 § 1 w związku z art. 890 § 1, art. 73 § 2 i art. 58 § 1 K.c. w związku z art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 70 ust. 1 i 2, art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że zawarte pod tytułem darmym umowy przelewu wierzytelności w postaci prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości z 26 stycznia 2017 r. zostały zawarte w sposób ważny, w sytuacji gdy zawarte umowy, z uwagi na ich nieodpłatny charakter, stanowiły w istocie darowizny, które nie spełniały wymogów co do formy czynności prawnej, ponieważ nie zostały zawarte w formie aktu notarialnego, która jest wymagana dla oświadczenia darczyńcy, a ponadto z akt sprawy nie wynika, by darowizny te zostały spełnione, a więc brak jest podstaw do uznania, że brak co do formy czynności prawnej został konwalidowany przez wykonanie umowy; doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że umowy cesji z 26 stycznia 2017 r. są ważne, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia legitymacji skarżących.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki solidarnie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji uchylił decyzję w zakresie nieruchomości obejmującej działkę nr [4], lecz z uzasadnienia nie wynika, z jakiego powodu, ani jakie są wskazania co do dalszego postępowania organu administracji. Tymczasem, na działce o tym numerze nie mieści się gazociąg, nie została wobec niej wydana decyzja wywłaszczeniowa, ani nie doszło do faktycznego zajęcia tej działki. Brak jest więc podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 70 ust. 1 i art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. Podobnie, uchylając decyzje organów w odniesieniu do działek [3] i [5], Sąd I instancji uznał je w uzasadnieniu za prawidłowe oraz nie zawarł w nim wytycznych co do dalszego postępowania.

Przytaczając stanowisko Sądu I instancji w sprawie możliwości przeniesienia uprawnienia do żądania odszkodowania w drodze przelewu, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że jest ono wewnętrznie sprzeczne.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji pominął porozumienie zawarte przez Spółkę oraz D. D. i C. C. Ci ostatni przyjęli wypłacone im w ramach porozumienia kwoty, a Spółka nie wyegzekwowała od nich należnych kar umownych za nieudostępnienie nieruchomości, co wyczerpywało roszczenia. Sąd I instancji pominął pismo z 18 sierpnia 2017 r. skierowane przez Spółkę do Starosty Gnieźnieńskiego, w którym wskazywano na wypłacenie świadczenia w kwocie 1 600 (a nie 1 200) zł w lipcu 1999 r. Uregulowanie kwestii odszkodowania nastąpiło na podstawie samego porozumienia, niezależnie od wysokości uzgodnionej wcześniej przez strony.

Sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem oraz sprzeczność w zakresie uzasadnienia wyroku uniemożliwia ustalenie stanowiska Sądu I instancji w kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji i zrealizowanie przez organ wytycznych zawartych w wyroku.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że charakter roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z przepisami art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. jest sporny. Wnosząca skargę kasacyjną podzieliła pogląd, zgodnie z którym jest to roszczenie administracyjnoprawne, ponieważ w przypadku ustalenia odszkodowania nie w drodze porozumienia stron (umową), ale przez wydanie decyzji przez organ administracji, nie może być mowy o równorzędności podmiotów (jak w przypadku stosunku cywilnoprawnego). Zwłaszcza, gdy podstawą dla ustalenia tego odszkodowania jest wydana wcześniej decyzja organu administracji. Ponadto, do żądania odszkodowania uprawniony jest jedynie podmiot wywłaszczony bądź jego następca prawny pod tytułem ogólnym. Nie jest to roszczenie, którym wywłaszczony (uprawniony) może skutecznie rozporządzać w drodze czynności prawnej, takiej jak np. cesja wierzytelności.

Zatem, nie zachodzi konieczność ponownego prowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy wysokość odszkodowania wypłaconego poprzednim właścicielom działek nr [1] i nr [2] była odpowiednia w sytuacji, gdy to nie oni są czynnie legitymowani do dochodzenia wskazanego odszkodowania. W sytuacji zawarcia porozumienia brak jest podstaw do weryfikacji ustalonej przez strony kwoty świadczenia na drodze postępowania administracyjnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1336/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 18 maja 2022 r. A. A. i B. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie na ich rzecz od Wojewody Wielkopolskiego oraz A. S.A. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

A. S.A. z siedzibą w W. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, zawarła stanowisko w sprawie, w którym przywołała uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20. Podkreśliła, że skarżący nabyli nieruchomości objęte poszczególnymi księgami wieczystymi już po dokonaniu wywłaszczenia. Skarżący nie byli więc właścicielami wskazanych nieruchomości w dacie wywłaszczenia, czy w dacie wykonywania prac, ani nie wykazali by byli następcami prawnymi takich osób. Oznacza to, że nie są legitymowani do żądania ustalenia odszkodowania. Spółka zaznaczyła, tak jak we wniesionej skardze kasacyjnej, że możliwość żądania ustalenia odszkodowania nie może zostać przeniesiona w drodze umowy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1336/19 skierował sprawę do rozpoznania posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu.

W obu skargach kasacyjnych podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, jednak istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych. Mianowicie skarżący kasacyjnie kwestionują stanowisko Sądu I instancji dotyczące ustalenia, że skarżący posiadają legitymację do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonych jako działki o numerach: [1] i [2], obręb [...], arkusz mapy [...], w związku z cesją wierzytelności w umowie zawartej na podstawie art. 509 K.c.

Przypomnienia wymaga treść żądania A. A. i B. B. z 15 maja 2017 r. Otóż wystąpili oni do Starosty Gnieźnieńskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmujących działki o numerach: [1], [2], wskazując, że nigdy nie została wydana w tym przedmiocie odrębna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Gnieźnie. Żądanie ich dotyczyło zatem ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 4 w związku z ust. 1 oraz w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W sprawie nie jest sporne przy tym, że C. C. i D. D., na mocy aktu notarialnego z 9 lipca 2003 r. rep. A nr [...], przekazali w drodze darowizny A. A. i B. B. własność nieruchomości obejmującej działki nr [1] i nr [2]. Nie jest kwestionowane także, że w dniu 26 stycznia 2017 r. C. C. i D. D. zawarli umowę cesji wierzytelności z B. B., przenosząc na niego prawo do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [1] i nr [2]. Z kolei na mocy umowy z 26 stycznia 2017 r. B. B. przeniósł na A. A. udział w wysokości 1/2 części ww. wierzytelności.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem prawnym stron skarżących kasacyjnie, że skarżący nie posiadają legitymacji do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Równocześnie należy wyraźnie podkreślić, że stanowisko to jest w pełni zgodne z późniejszymi uchwałami składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 i 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mianowicie zagadnienie związane z podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1. Odszkodowanie, o którym mowa w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." Stanowisko to wprawdzie zostało wyrażone w odniesieniu do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tym niemniej z powodu analogicznych rozwiązań prawnych, należy także odnieść je do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które miało miejsce na mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale należy zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w ustawie wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W uchwale z 30 czerwca sygn. akt I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się natomiast na tle stanowiska Sądu I instancji, który przyjmując, że roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość jak każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, jest roszczeniem zbywalnym mogącym z tego względu być przedmiotem umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 K.c., w wyniku której stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, lecz zmienia się jedynie osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela, stanął na stanowisku, że przelew wierzytelności powodujący przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącej Spółki oznacza, że skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego.

W związku z tym, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, NSA w uchwale stwierdził, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 K.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

NSA w uchwale wyjaśnił, że dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego. Jak dalej wskazał NSA, w obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 K.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20). NSA dalej wskazał, że powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w powyższych uchwałach (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Z tego powodu nie mogło znaleźć aprobaty stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że skoro roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a art. 509 § 1 K.c. wprowadził generalną zasadę, że zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązani, to skutek w postaci nabycia uprawnienia do żądania wypłaty odszkodowania nastąpił w dniu 26 stycznia 2017 r., kiedy to zawarto umowę cesji. Zatem już tylko ze względu na wadliwą argumentację dotyczącą braku uprawnienia wnioskodawców do zgłoszenia wniosku o ustalenie odszkodowania, konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości.

Z tych powodów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w związku z art. 70 ust. 1 i 2 i art. 74 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w związku z art. 509 § 1 K.c.

Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych. Jako konsekwencja przyjętego przez NSA rozumienia prawa materialnego wytyczony został bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego

Wobec zasadności tych zarzutów kasacyjnych nie miał też znaczenia dla wyniku sprawy wnioskowany przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę Wielkopolskiego dowód z adnotacji urzędowej z 14 marca 2018 r. na okoliczność, że wnioskodawcy nie są spadkobiercami dawnych właścicieli przedmiotowych działek.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skargi kasacyjne podlegają uwzględnieniu - z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądzając od skarżących na rzecz organu kwotę 460 zł oraz na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 zł. Na kwoty te składają się: równowartość uiszczonych wpisów od skarg kasacyjnych (po 100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną w imieniu organu i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną w imieniu Spółki i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji (240 zł).