Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2278/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 68/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 68/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3; w pkt 2/ w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt 3/ zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.K. kwotę 440 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskiem z [...] września 2011 r. A. K. (skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych miejscowości Ł., powiat g., które w dniu przejęcia stanowiły własność A. J., jej poprzedniczki prawnej.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził nieważność orzeczenia.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. (Nadleśnictwo), wystąpił do Wojewody - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071), dalej zwaną k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. i o nieuwzględnienie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej A. J. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2013 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Wojewoda, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie Wojewody brak było podstaw do przypisania Nadleśnictwu przymiotu strony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 107 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 2 k.p.a. a także "nadinterpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r", niezgodność zaskarżonego orzeczenia z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051) i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej: "Ministrem Rolnictwa", uchylił decyzje Wojewody z dnia [...] września 2014 r. i [...] maja 2012 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność A. J.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że Nadleśnictwo nie brało udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. (m.in. nie zawiadomiono Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o toczącym się postępowaniu oraz nie doręczono mu decyzji kończącej to postępowanie). Nadleśnictwo wywodziło swój interes prawny z faktu, że jest aktualnym właścicielem byłych nieruchomości ziemskich A. J. położonych w miejscowości Łosie, które zostały przejęte orzeczeniem na własność Państwa.

Minister nie podzielił poglądu Wojewody, że brak było podstaw do ustalenia aktualnego stanu prawnego przejętej nieruchomości i tym samym zawiadomienia ich właścicieli o toczącym się postępowaniu, gdyż pośrednio prowadziłoby to do ustalenia przedmiotu postępowania pierwotnego, co w postępowaniu nadzorczym jest niedozwolone.

Minister wyjaśnił, że w jego ocenie ustalanie stron postępowania administracyjnego poprzez określenie obecnych właścicieli przejętej nieruchomości nie jest równoznaczne z uzupełnieniem orzeczenia wydanego w postępowaniu pierwotnym. Dodatkowo mając na uwadze, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym to postępowaniu może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw, należy uznać Nadleśnictwo za stronę postępowania.

Następnie Minister wyjaśnił, że podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Ł., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. J. był dekret z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa b., l., r. i k. (Dz U. Nr 46. poz. 339), zwany dalej: "dekretem z 27 lipca 1949 r.". Oceniając zatem legalność orzeczenia należało zbadać czy w sposób wystarczający została określona nieruchomość ziemska podlegająca przejęciu oraz kwestię jej faktycznego władania przez właścicieli.

W badanym orzeczeniu wskazano, że na własność Państwa przechodzą nieruchomości ziemskie położone we wsi Ł. o ogólnym obszarze 933 ha według ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów, zaś według szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przed regulacyjnym starego stanu posiadania, po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujące się w faktycznym posiadaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. W treści orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. w punkcie 35 (część orzeczenia dotycząca akcji przesiedlenia na Ziemie Zachodnie), wprost wymieniono A.J., wskazując przy tym, że przejęciu podlega budynek mieszkalny wraz z gospodarstwem. Natomiast z wykazu zmian gruntowych oraz wykazu synchronizacyjnego powierzchni parcel gruntowych w odniesieniu do działek ewidencyjnych wsi Ł. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, które konkretnie parcele stanowiące byłą własność A.J. przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Potwierdza to precyzyjne wskazanie byłych nieruchomości A. J. przez skarżącą.

Oceniając wymienione orzeczenie w kontekście naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", organ przypomniał, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 75 ust. 1 wymienionego rozporządzenia określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Ministra Rolnictwa kwestionowane orzeczenie spełnia warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą do założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa.

Z wymienionych wyżej względów, w ocenie organu drugiej instancji, nie można uznać, że wydane orzeczenie w sposób niewystarczający określało przedmiot rozstrzygnięcia, a tym samym było niewykonalne.

W skardze złożonej przez skarżącą na powyższą decyzję, zarzuciła:

1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu, na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości Ł. w części stanowiącej w chwili przejęcia własność A. J., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:

- odnośnie orzeczenia, na wniosek Skarżącej, prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, w części dotyczącej ojca Skarżącej W. (B.) J., który był zarazem mężem A. J., które zakończyło się wydaniem w dniu [...] kwietnia 2008r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w sprawie o sygn. akt [...] decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w części dotyczącej W. J., a ostatecznie wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 775/09 wyroku oddalającego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie, a zatem Minister winien mając na uwadze dyspozycję art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wydać także decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia PPRN w części dotyczącej A. J., która była żoną W. (B.) J., także objętego tym orzeczeniem, a wobec którego stwierdzono nieważność orzeczenia i NSA wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I OSK 775/09,

- odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w miejscowości Łosie organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w tej miejscowości oraz wymienienia z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,

- orzeczenie na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości Łosie, jako podstawę prawną odnośnie A. J. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) nie zawierało wskazania konkretnych przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,

- orzeczenie odnośnie A.J. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie A. J. objętej dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca),

- z treści orzeczenia odnośnie A. J. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) do którego zastosowanie miał dekret z dnia 27 lipca 1949 r., wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie innych przepisów niż przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,

2/ naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż:

- nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości Łosie określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie,

- orzeczenie określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenie w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości, gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

3/ naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości Łosie określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia,

4/ naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości w miejscowości Łosie będące własnością A.J. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów,

- sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością A.J. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w miejscowości Ł. uległy zatarciu, w sytuacji gdy sam organ wydający orzeczenie przyznał, że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte,

- błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia, że określało ono do kogo należały przejmowane nieruchomości na rzecz Państwa (w tym jakie nieruchomości należały do A. J.), w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie miejscowości Łosie stanowiła własność A.J. bądź innej osoby.

Skarżąca wskazała, że zaskarża decyzję Ministra Rolnictwa w jej punkcie 3 i wnosi o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie. Na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. wniosła również o zobowiązanie Ministra do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w części dotyczącej A. J., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ oraz Nadleśnictwo wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W G. z dnia [...] października 1956 r. znak [...], było już przedmiotem kontroli organów administracji oraz sądów administracyjnych, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., zwane dalej: "SKO w N.", decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r,. stwierdziło jego nieważność w części dotyczącej W. J. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO w N., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. Stanowisko wyrażone przez organ w pełni zaaprobowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 lutego 2009 r. II SA/Kr 963/08, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r. I OSK 775/09, w którym stwierdzono, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1,2,3, i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia.

NSA wyjaśnił również, że ustawodawca zakładając, że przy przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa mogą ujawnić się trudności w określeniu granic nieruchomości, jak i przypisaniu jej własności określonemu podmiotowi – w art. 3 ust. 2 dekretu z 27 lipca 1949 r. przewidział wydanie przepisów wykonawczych normujących sposób określania przejmowanych nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany.

Z przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 416) nie wynika możliwość odstąpienia od jakiegokolwiek zidentyfikowania przejmowanej nieruchomości, a w rezultacie globalnego przejęcia gruntów położonych na terenie określonej wsi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Regulacja dotycząca przypadków gdy granice nieruchomości ziemskich zostały zatarte dowodzi tego, że każdorazowo konieczne było konkretne oznaczenie przejmowanej nieruchomości, z tym że w zależności od posiadanych danych rejestrowych, określenie to mogło być różnie dokonane.

Podsumowując NSA wskazał, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, nie tylko literalna, ale też systemowa, nakazuje przyjąć, że organy orzekające w tych sprawach miały obowiązek w wydawanych decyzjach wyszczególnić grunty składające się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela.

Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością niesporną jest pozostawanie A. J. i W. J. w związku małżeńskim.

We wniosku z dnia [...] marca 2004 r. skarżąca wskazała, że jej rodzice posiadali prawo własności następujących nieruchomości położonych we wsi Ł.: lwh [...] liczba katastralna [...],[...], [...],[...], lwh [...] liczba katastralna [...], [...],[...], [...], [...], lwh [...] liczba katastralna [...], [...], [...], [...], [...], [...], lwh [...], liczba katastralna [...], lwh [...] liczba katastralna [...],[...], [...], [...], lwh [...] liczba katastralna [...],[...] i [...] oaz udział [...] lwh [...] liczba katastralna [...],[...], 1802, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Po złożeniu przez Nadleśnictwo wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podzieliła w pełni pogląd, że podmiot ten winien być stroną postępowania (pismo z dnia [...] marca 2014 r.). Skarżąca dołączyła również do powyższego pisma dokumenty, z których wynika, że Skarb Państwa jest obecnie właścicielem działek, które uprzednio stanowiły współwłasność A. i B. J.

Jak zauważył Sąd I instancji, ustalenie, że obecnie Skarb Państwa jest właścicielem działek objętych dawnymi wykazami hipotecznymi lwh [...], [...], [...], 235 i 236 stanowiło także podstawę dla wydania przez Ministra Rolnictwa decyzji uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] września 2014 oraz z dnia [...] maja 2012 r.

Sąd I instancji uznał, że skoro orzeczenie zarówno w zakresie A. J. jak i B. J. jest tożsame, nie było możliwe odstąpienie od stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 10 marca 2010 r.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa, brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia ocenić należało jako rażące naruszenie art. 1, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r., co oznacza, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalające na stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej również A. J.

Sąd ten wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w przekazanych mu aktach administracyjnych wynika jednak, iż część nieruchomości stanowiących uprzednio własność A. J. stała się własnością innych podmiotów niż Skarb Państwa. W tej sytuacji, organ rozpoznając ponownie sprawę winien rozważyć, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie dotyczącym A. J., czy też w odniesieniu do części nieruchomości należących do A. J. a objętych orzeczeniem możliwość stwierdzenia jego nieważności nie jest wyłączona z uwagi na zajście nieodwracalnych skutków prawnych i czy w takiej sytuacji nie zachodzi konieczność zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji dodał, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a (przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt. I OSK 2834/14).

Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na zakres postępowania, który winien być przeprowadzony, w celu zachowania wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, Minister Rolnictwa winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, do którego należeć będzie poczynienie ustaleń, w jakim zakresie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność A. J., a objętych orzeczeniem zaszły nieodwracalne skutki prawne, przy jednoczesnym ustaleniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lilt. a) p.p.s.a. uchylił punkt 3 zaskarżonej decyzji i oddalił skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji o żądanej przez stronę treści terminie 30 dni, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., wyjaśniając, że skoro należy ustalić, czy nie zaistniały okoliczności nakazujące zastosowanie art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., brak było podstaw do zastosowania art. 145 a § 1 p.p.s.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części odnoszącej się do jego pkt 2, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi z uwagi na to, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podst. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

a/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwaną dalej: "k.p.a.", poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. w zakresie dotyczącym A.J., czy też w odniesieniu do części nieruchomości należących do A. J., a objętych tym orzeczeniem, możliwość stwierdzenia jego nieważności nie jest wyłączona z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. odniósł się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a ponadto orzeczenie PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. w zakresie, dotyczącym A. J. (jak też innych osób wymienionych w orzeczeniu) nie wymienia nieruchomości, jakie ulegają przejęciu na własność Skarbu Państwa, gdyż nie wymienia przedmiotu przejęcia, a zatem organ administracji publicznej nie może w postępowaniu nadzorczym ustalać za organ, który wydał skarżone orzeczenie w postępowaniu pierwotnym tego, co było przedmiotem przejęcia, gdyż pośrednio prowadziłoby to do ustalenia przedmiotu postępowania pierwotnego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu nadzorczym;

b/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 a § 1 p.p.s.a. oraz niezasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu w części skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r., w zakresie dotyczącym żądania zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości Ł. w części dotyczącej A.J..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że skarżąca nie kwestionuje tego, że przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej należy zbadać czy nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych, jednakże ustalanie nieodwracalnych skutków prawnych zawsze należy odnosić do tej konkretnej decyzji, której nieważność ma zostać stwierdzona, w kształcie w jakim ta decyzja została wydana w postępowaniu pierwotnym. Zauważono, że wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 2834/14, na który powołał się Sąd I instancji, został wydany w innym stanie faktycznym, w którym wydana decyzja wywłaszczeniowa wskazywała konkretnie jaka jest przejmowana na własność Skarbu Państwa nieruchomość (została oznaczona konkretnym numer oraz została wskazana jej powierzchnia i właściciel), więc odmiennie niż w niniejszej sprawie.

Wywodzono, że skoro w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1956 r. przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości osób wymienionych w tym orzeczeniu z imienia i nazwiska ze wskazaniem, że przejmowane są grunty o ogólnym obszarze 933 ha w miejscowości Łosie, bez wymienienia jakiegokolwiek nieruchomości, które przechodzą na własność Skarbu Państwa, to nie jest możliwe o częściowym orzeczeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Dlatego, jak wywodzono, nie sposób uznać za zasadnego tego, że w postępowaniu nadzorczym prowadzący je organ I instancji jest w stanie ustalić odnośnie jakiej części nieruchomości A. J. objętych tym orzeczeniem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż orzeczenie to nie wymienia nieruchomości A. J., a zatem organ I instancji prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest uprawniony do ustalania co było przedmiotem rzeczonego orzeczenia. Podano, że powyższe twierdzenie zbieżne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akr I OSK 775/09, w którym wskazano, że "przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kontrola decyzji administracyjnej pod kątem ewentualnych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w wyniku której może dojść do całkowitego wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, a nie jej korygowania czy uzupełniania. Dokonywane w tym trybie stwierdzenie nieważności dotyczyć więc musi decyzji w takiej postaci w jakiej ona istnieje, bez żadnej modyfikacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym podstępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może orzekać co do tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego".

Wskazano, że organ I instancji prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenie PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. nie mógł ustalić stanu prawnego nieruchomości należących do A. J., które przesz!v na własność Skarbu Państwa, gdyż pośrednio prowadziłoby to do ustalenia przedmiotu postępowania pierwotnego (prowadzonego przez PPRN w G.), co jest niedopuszczalne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzono, że skoro kwestia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] października 1956r. nie wymaga ponownego badania przez organ I instancji, a Sąd I instancji uznał, że orzeczenie PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania Ministra Rolnictwa do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., lecz Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie i w związku z tylu bezzasadnie oddalił w tej części skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

Dla prawidłowej oceny jednak zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie objąć analizą zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, albowiem wpłynie to na właściwą ocenę podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana potrzeba zbadania, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1956 r., nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, lecz zakwestionowano możliwość częściowego orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, co uzasadniono okolicznością, że nie sposób uznać, iż w postępowaniu nadzorczym prowadzący je organ I instancji jest w stanie ustalić odnośnie jakiej części nieruchomości A.J. objętych tym orzeczeniem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe nie wymienia jej nieruchomości.

Stanowisko to nie jest zasadne. W ugruntowanym już od dawna orzecznictwie przyjęto, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, publ. ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90, publ. ONSA 1991 Nr 1 poz. 7; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 250-251/94, publ. ONSA 1996 Nr 1 poz. 22; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2311/97, publ. LEX nr 48738; wyrok NSA z dnia 5 października 1994., sygn. akt IV SA 1602/97, publ. LEX nr 47792; uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97, publ. ONSA z 1998 r., z. 2, poz. 40; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 126/13). Należy podkreślić, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, stwierdzono, że: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa /lub gminę/ lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu". Stwierdzono też, że wzgląd na pełne realizowanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przemawia za dopuszczeniem możliwości odzyskania przez poprzedniego właściciela /jego następcę prawnego/ jego praw utraconych wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności, co w rezultacie przyjęcia powyższego założenia oznacza, że nie występuje kolizja pomiędzy chronionymi przez demokratyczne państwo prawne zasadami sprawiedliwości społecznej i pewności obrotu prawnego w związku z trwałością praw nabytych przez osoby trzecie.

W świetle powyższego nie można zanegować możliwości ustalenia w postępowaniu nadzorczym, w jakim zakresie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność A. J., a objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym, zaszły nieodwracalne skutki prawne i dlatego, stosownie do poczynionych ustaleń w tych granicach winien mieć zastosowanie przepis art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji stwierdzenia, że skutki takie nastąpiły. Trzeba wziąć pod uwagę fakt, że poza sporem jest, iż wywłaszczone nieruchomości A. J. można obecnie zidentyfikować, co oznacza, że istnieje możliwość zbadania, w stosunku do których z nich zachodzi przypadek, o którym mowa w powyższym przepisie. Zasadność stanowiska Sądu I instancji w omawianej kwestii łączy się niewątpliwie z istotnymi skutkami ex tunc, orzeczenia nieważności w stosunku do całej decyzji wywłaszczeniowej, oznaczającymi powrót do stanu prawnego wszystkich nieruchomości objętych jej rozstrzygnięciem, jaki istniał w dniu [...] października 1956 r., co stałoby w sprzeczności z ewentualną okolicznością, że w stosunku do niektórych z nich mogły nastąpić nieodwracalne skutki prawne.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie podlegał uwzględnieniu, co w konsekwencji oznacza też całkowitą bezzasadność wysuniętego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem pozostało do wyjaśnienia przedstawiony wyżej zagadnienie, brak było warunków do zobowiązania Ministra Rolnictwa na podst. art. 145 a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji o określonej w żądaniu skarżącej treści.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.