Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 780/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB) decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., w skrócie u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 28 maja 2015 r., nr [...], nakazującej Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego znajdującego się na terenie działki [...], AM-4, obręb [...] przy ul. K. we W., oznaczonego na załączniku graficznym symbolem literowym "G", o wymiarach zewnętrznych: 3,5 m x 6,0 m x 2,0 m, usytuowanego we wschodniej części zgrupowania obiektów objętych postępowaniem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Omawiana decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

W dniu 14 października 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie obiektów mieszkalnych istniejących na terenie działki nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na tym terenie znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych. Ich usytuowanie w terenie oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli. W odniesieniu do 6 obiektów oznaczonych literami A,B,C,F,M,N ustalono, iż w czasie kontroli były już prowadzone względem nich postępowania administracyjne. Poza tymi obiektami stwierdzono istnienie 19 obiektów, które oznaczono literami E,G,H,l,J,K,L,Ł,0,P,Q,R,S,T,U,W,X,Y,Z. Obiekt oznaczony literą "G" posiada wymiary: 3,5 m x 6,0 m x 2,0 m. Ustalono, że wymienione obiekty, w których przebywają (zamieszkują) ludzie są prowizorycznymi, nietrwałymi obiektami, nie posiadającymi fundamentów. Zostały one wykonane w konstrukcji drewnianej, a ich ściany stanowią zużyte materiały drewnopochodne (pochodzące z odzysku), takie jak: płyty pilśniowe, kawałki desek, panele podłogowe, drzwi drewniane. Materiały tworzące ściany obiektów powiązano ze sobą w sposób nietrwały (prowizoryczny) i obłożono zużytymi dywanami, wykładzinami. Dachy wykonano z elementów drewnianych, pokrytych (dywanami, wykładziną PCV, folią). Zostały one wykonane z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i przepisami prawa budowlanego (warunkami technicznymi) w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania. Stwierdzono brak odpowiednich pomieszczeń sanitarnych. Ustalono natomiast, że obiekty wyposażone są w piece stałopalne, co przy konstrukcji obiektów (materiały łatwopalne) oraz braku odpowiedniej wentylacji może stanowić zagrożenie pożarowe. Stwierdzono brak fundamentów, trwałego powiązania z gruntem, a także odpowiedniej wysokości, jednolitej i trwałej przegrody budowlanej. Obiekty nie posiadają instalacji wod.-kan., wyposażone są natomiast w prowizoryczną instalację elektryczną, która nie spełnia wymagań technicznych. Ustalono, że w opisanych obiektach zamieszkują Romowie pochodzenia rumuńskiego. Stwierdzono przy tym brak możliwości ustalenia inwestora/inwestorów robót związanych z budową opisanych obiektów, z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty. Wskazano, że ilość i skład tych osób ulega ciągłej zmianie. Nie ustalono również tożsamości tych osób, wskazując, że w większości są to osoby niepełnoletnie. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

Na podstawie poczynionych ustaleń PINB pismami z dnia 18 listopada 2014 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu odrębnych postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z obiektów znajdujących się na terenie działki nr [...]. Niniejszym postępowaniem objęto obiekt mieszkalny oznaczony symbolem literowym "G". Wraz z zawiadomienie poinformowano o włączeniu do akt protokołu kontroli z dnia 14 listopada 2014 r. Ponadto PINB włączył również do akt sprawy posiadane przez niego dokumenty dotyczące Romów zamieszkujących na terenie działki nr [...], w tym przekazaną przez Gminę listę osób zamieszkujących teren koczowiska, oraz udzieloną przez Stowarzyszenie na Rzecz Integracji Społeczeństwa Wielokulturowego - Nomada odpowiedź z dnia 19 sierpnia 2013r., w której wskazano m.in., że "ustalenie liczby osób zamieszkujących w znajdujących się budowlach może być niemożliwe, gdyż ilość oraz skład grupy przebywającej w tym miejscu stale się zmienia. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych przez Państwa kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizację w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla".

Następnie organ I instancji pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy K. we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego w § 25 części opisowej planu ustalano następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa".

Na tej podstawie PINB decyzją nr [...] z dnia 28 maja 2015 r. nakazał Gminie W. rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem literowym "G". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że lokalizacja na działce nr [...] obiektu mieszkalnego jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu - nie przewidziano w planie obiektów o funkcji mieszkalnej. Mając na uwadze niezgodność inwestycji (obiektu mieszkalnego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie przez sporny obiekt przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - PINB uznał legalizację obiektu za niedopuszczalną. Wobec prowizorycznego charakteru obiektu i tym samym braku możliwości doprowadzenia do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym, PINB stwierdził brak podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 u.p.b., które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Następnie odwołując się do treści art. 52 u.p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, organ I instancji uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazał, że mimo podjętych prób, nie udało się ustalić inwestora robót związanych ze wzniesieniem spornego obiektu. Niemniej jednak ustalono, że członkowie społeczności romskiej zamieszkujący prowizoryczne obiekty, zlokalizowane na działce nr [...] - nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie wynika z pisma Gminy W. z dnia 3 lipca 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina W. zarzuciła PINB naruszenie art. 52 u.p.b. w zw. z art. 48 u.p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu), rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "G", w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora, a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Według autora odwołania, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie objęło w żadnym stopniu inwestora nielegalnych robót budowlanych, bowiem organ odstąpił od ustalenia podmiotu, który był inwestorem nielegalnego obiektu. W jego ocenie - osoba inwestora ma znaczenie podstawowe i wyjściowe w stosunku do dalszych etapów postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 u.p.b., na co również zwraca uwagę WSA w Poznaniu, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 8 października 2014r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 253/14. Zdaniem odwołującej się strony, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał jakiego rodzaju czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora nielegalnego obiektu, ale nie wskazał czy były to czynności wystarczające i możliwe do podjęcia w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ I instancji, że "z uwagi na ciągłe przemieszczanie się społeczności romskiej zamieszkującej obiekty" i w sytuacji gdy "ilość i skład osób ulega ciągłej zmianie" jak również stwierdzenie, że "Nie można również ustalić tożsamości osób mieszkających w obiektach" ponieważ, "w większości są to osoby niepełnoletnie" jest według Gminy nieprzekonywujące i niezrozumiałe. Skoro bowiem organ I instancji nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania, to całe postępowanie nie zostało przewodzone w sposób zgodny z przepisami. Na potwierdzenie tego stanowiska Gmina wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. K. były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy W. i w tych sprawach zapadły wiążące wyroki Sądu Rejonowego dla W. X Wydziału Karnego. W przekonaniu autora odwołania, skoro Sąd Rejonowy w tych postępowaniach ustalił osoby stale przebywające na nieruchomości przy ul. K., to nie jest zrozumiałe, dlaczego organ I instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Gmina wskazała również, że art. 52 u.p.b. określa w sposób wiążący krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, 49b, 50a i 51 przywołanej ustawy. Podmioty wymienione w art. 52 są adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, a to oznacza, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Należy zatem przyjąć, że stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, dlatego też nie ustalenie wszystkich stron postępowania czyni wydaną decyzję wadliwą. Według Gminy, to inwestor ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego i pominięcie tego podmiotu w postępowaniu o rozbiórkę nielegalnie wzniesionego obiektu jest niedopuszczalne. Jest bezsprzecznym, że wykonaniem powyższych czynności powinien zostać obciążony podmiot, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej i to właśnie do niego powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności, natomiast decyzja o nakazie powinna zostać także dostarczona pozostałym dwóm podmiotom (właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego). Autor odwołania zwrócił przy tym uwagę na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wymienienie w art. 52 u.p.b. - jako pierwszego inwestora - nie jest przypadkowe i to do niego, jako w istocie do sprawcy samowoli, powinna być w pierwszej kolejności kierowana wydana decyzja, co nie jest możliwe jeżeli osoba inwestora nie została ustalona i w związku z tym jest stroną tego postępowania (zob. wyrok WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 506/13). Dlatego też w jego ocenie, organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "G", bowiem osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego. W jej ocenie, w przedmiotowej decyzji organ I instancji nie przedstawił w sposób przekonywujący materiału dowodowego wskazującego, że podjęte przez niego próby ustalenia inwestora nielegalnych robót budowlanych były jedynymi możliwymi do przeprowadzenia.

Niezależnie od powyższego Gmina wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu na podmiot posiadający tytuł do tej nieruchomości (właściciela nieruchomości). Odwołująca się strona podniosła, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinujący wyznacznik nałożenia takiego obowiązku (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07). Autor skargi podzielając stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu uznał, że może ono znaleźć pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ teren na którym wzniesiono nielegalny obiekt budowlany pozostaje w pełnej dyspozycji sprawcy samowoli, a Gmina nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby inwestorowi, ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy obiektu. Zdaniem Gminy zasadność jej stanowiska potwierdzają m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1085/11, z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1826/10, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1084/11.

DWINB po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 7 września 2015 r. organ odwoławczy, przytaczając treść art. 3 pkt 1, 2 i 3 u.p.b., uznał za prawidłową dokonaną przez organ I instancji w niniejszym przypadku kwalifikację prawną objętego nakazem rozbiórki obiektu jako budowli. Obiekt ten nie jest bowiem budynkiem, gdyż, jak ustalono w toku czynności kontrolnych, nie posiada on fundamentów. Wobec z kolei jego rozmiarów, przede wszystkim zaś funkcji mieszkalnej, nie można też zaliczyć go do obiektów małej architektury. Jednocześnie zaś stanowi on całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami - jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, jest zadaszony i posiada instalację elektryczną oraz piec stałopalny. Prawidłowo również organ I instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania na jego realizację zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Przytaczając z kolei treść art. 28 i art. 48 u.p.b. DWINB stwierdził, że opisany obiekt narusza zarówno przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy techniczno-budowlane. Powołując się na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. DWINB uznał, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczona na tym terenie. Ponadto obiekt został wykonany z materiałów łatwopalnych, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej, przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi), w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania. Brak odpowiedniej wysokości obiektu, wyposażenia technicznego, pomieszczeń sanitarnych. Obiekt wyposażony jest w piec stałopalny, co przy braku odpowiedniej wentylacji oraz jego konstrukcji wykonanej z materiałów łatwopalnych stanowi zagrożenie pożarowe. W konsekwencji legalizację tego obiektu uznać należy za niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie DWINB, nie jest możliwym, wobec jego prowizorycznego charakteru, doprowadzenie go do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym. Dlatego też DWINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b., a to zaś wyklucza zastosowanie w stosunku do obiektu procedury legalizacyjnej, determinując nakaz rozbiórki.

Wskazując powody dla którego nakaz rozbiórki należało skierować do Gminy W., jako właściciela terenu, na którym obiekt się znajduje, DWINB uznał za niesłuszny zarzut Gminy, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego ww. obowiązku. Wyjaśniono, że organ I instancji podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora, lecz nie przyniosły one rezultatu. Wskazał, że kolejność wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do dokonania na własny koszt czynności nakazanych m. in. w decyzji z art. 48 ust. 1 tej samej ustawy (inwestor, właściciel, zarządca), nie jest przypadkowa. Nie oznacza to jednak, że obowiązek może być nałożony na właściciela dopiero wówczas, gdy inwestora w sposób bezsporny nie da się ustalić. DWINB podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym ugruntowało się stanowisko, iż taki nakaz należy w pierwszej kolejności skierować do inwestora o ile dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, tj. ma możliwość legalnego wykonania rozbiórki, bez naruszania cudzego posiadania. Najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 48 u.p.b. jest zatem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II SA/Po 43/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 82/12, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12). Zauważono zatem, że w rozpoznawanym przypadku właścicielem terenu a więc także właścicielem obiektu jest Gmina W., która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Gmina W. - reprezentowana przez Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych, żądając jej uchylenia. Skarżąca Gmina nie zgadzając się z przywołanym rozstrzygnięciem i przedstawioną argumentacją, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Autor skargi nie podzielił również stanowiska DWINB, że "Niesłuszny jest zarzut Gminy, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie inwestora celem nałożenia na niego ww. obowiązku" i że "Organ powiatowy podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia inwestora lecz nie przyniosły one rezultatu". W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia art. 52 u.p.b. w zw. z art. 48 u.p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nakazanie w zaskarżonej decyzji Gminie (będącej właścicielem terenu) rozbiórkę obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "G", w sytuacji kiedy obowiązek ten powinien zostać nałożony bezpośrednio na inwestora a samo postępowanie w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora nielegalnych robót budowlanych. Powtórzono za odwołaniem argumentację dotyczącą pozycji osoby inwestora i powołane tam orzecznictwo (zob. wyrok WSA z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 253/14). Według autora skargi, całe postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami, ponieważ organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Na potwierdzenie powołanego wyżej stanowiska Gmina raz jeszcze wskazała, że osoby przebywające na terenie nieruchomości przy ul. K. były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do Gminy. W sprawach tych zapadły również wiążące wyroki. Wobec powyższego, tak jak w odwołaniu, autor skargi uznał za niezrozumiałe dlaczego organ I instancji nie przeprowadził podobnych ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

Powtórzono również za odwołaniem argumentację dotyczącą wykładni art. 52 u.p.b. Na tej podstawie, w ocenie skarżącej strony organ nadzoru budowlanego niewłaściwie przeprowadził postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu mieszkalnego oznaczonego symbolem literowym "G", ponieważ osoba inwestora nielegalnych robót budowlanych nie została ustalona i tym samym nie była stroną postępowania administracyjnego, co jest nie do przyjęcia z punku widzenia konstrukcji przepisu art. 52 u.p.b. oraz obowiązującymi przepisami.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo Gmina W. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem DWINB w kwestii nałożenia obowiązku rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu na podmiot posiadający tytuł do tej nieruchomości (właściciela nieruchomości). Zauważono przy tym, że treści wydanej decyzji determinuje kwestię wskazania podmiotu, na którego należy nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki samowolne wzniesionego obiektu, od posiadania przez ten podmiot tytułu prawnego do nieruchomości, z jednoczesnym wykluczeniem z kręgu osób zobowiązanych, tych podmiotów które takowego tytułu nie posiadają. Skarżąca strona wskazała, że legitymowanie się przez podmiot tytułem prawnym do nieruchomości może co prawda ułatwić wykonanie obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, natomiast nie stanowi determinujący wyznacznik nałożenia takiego obowiązku. Tak jak w odwołaniu autor skargi na poparcie prezentowanego stanowiska powołał się na rozstrzygnięcie WSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07. Powtórzono również, że strona skarżąca nie będzie podejmować żadnych czynności, które utrudniłyby ustalonemu w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji inwestorowi, dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego na gruncie Gminy W. obiektu. Podtrzymano również pogląd o konieczności ustalenia inwestora nielegalnych robot budowlanych i skierowanie do niego nakazu rozbiórki obiektu, bowiem chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny bowiem, właściciel terenu - Gmina jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W dalszej części skargi jej autor wskazał na odmienne stanowisko DWINB w kwestii dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu przez inwestora, a prezentowane w innej decyzji organu tj. decyzji nr [...] z 20 maja 2015 r. wydanej po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. nakazującej ww. osobie rozbiórkę ogrodzenia na terenie działki nr [...] AM – 2, obręb [...] przy budynku przy ul. K. [...] we W., a utrzymującej w mocy zaskarżoną ww. decyzję, gdzie zawarto następujące stanowisko: "W orzecznictwie niejednokrotnie przyjmuje się jednakże za uzasadnione kierowanie obowiązków wynikających z decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, do inwestora wyłącznie wówczas, gdy ten dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym mu wykonanie tychże obowiązków", ale w ocenie Organu, "uzależnione jest to jednak od okoliczności konkretnego przypadku". W ocenie Organu "interes w legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, pomimo iż nie dysponuje tytułem prawnym do działki (....) miał w świetle okoliczności sprawy, właśnie inwestor, nie zaś będąca właścicielem działki, Gmina W.. Stąd właśnie w niniejszym przypadku legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej umożliwiona została przez organ I instancji właśnie inwestorowi". W przytoczonej sprawie DWINB uznał za słuszne skierowanie zaskarżonej decyzji do inwestora przedmiotowego ogrodzenia, pomimo braku dysponowania po stronie inwestora tytułem prawnym do nieruchomości.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2016 t. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze wnosząc o jej uwzględnienie w całości. Przedłożył również pismo procesowe z dnia 7 marca 2016 r. do którego załączył obszerną dokumentację zdjęciowa "koczowiska", podnosząc, że już tylko kierując się zasadami doświadczenia życiowego materiał ten wskazuje, Gmina nie może być uznana za inwestora tych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało oddalić w całości jako niezasadną.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp drugi tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ustępie poprzednim jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z oby tych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 u.p.b. w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b.). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b., tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 945/12).

Jak wynika z bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, których nie podważa również skarżąca Gmina W., na należącej do Gminy działce nr [...] przy ul. K. we W. znajduje się skupisko 25 nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych, które na przestrzeni kilku lat zostały wzniesione przez Romów przybyłych z Rumunii. Usytuowanie tych obiektów oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli z dnia 14 października 2014 r., a następnie załącznik do decyzji organu I instancji. Wśród tych obiektów znalazł się obiekt mieszkalny oznaczony lit. "G", posiadający wymiary: 3,5m x 6,0 m x 2,0 m. Bezspornym jest również, że na realizację tego obiektu nie wydano stosowanego zezwolenia, a Gmina W. nie udzieliła zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również przedmiotem sporu, że zgodnie z § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ul. K. we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r., działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11 AG, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: "aktywność gospodarcza, usługi I, usługi II, bazy logistyczne, obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty naukowe i badawcze, stacje paliw, lądowiska, sport i rekreacja, wody powierzchniowe, bocznice kolejowe, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej, infrastruktura drogowa". Powyższe oznacza, że zabudowa mieszkaniowa nie jest dopuszczalna na tym terenie. Opisany obiekt ze względu na prowizoryczny charakter narusza również przepisy techniczno-budowlane. Stad też zasadnie w sprawie przyjęto, że lokalizacja tego obiektu na działce nr [...] jest niedopuszczalna, jako stojąca w oczywistej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.p.b. i nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...].

W niniejszym postępowaniu istota sporu sprowadza się do oceny czy w takim przypadku nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do właściciela tej działki, tj. Gminy W., czy też takim obowiązkiem powinien zostać obciążony, wcześniej ustalony, inwestor nielegalnych robót budowlanych i do niego należało skierować nakaz rozbiórki. W ocenie strony skarżącej, chociaż nielegalny inwestor nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, to jednak nakaz ten będzie wykonalny. W tym względzie Gmina W. zadeklarowała, że jest zainteresowana wykonaniem obowiązku przez inwestora i złoży stosowne oświadczenie, które umożliwi inwestorowi przeprowadzenie robót rozbiórkowych.

W ocenie Sądu stanowisko autora skargi nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje. Przyjdzie zatem zauważyć, że krąg adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wynika z art. 52 u.p.b., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 u.p.b. utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, według powołanego Komentatora, wskazanie w art. 52 u.p.b. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5).

Niewątpliwie z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom Gminy, w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji podjął wystarczające czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia tego, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Takie działania zostały już podjęte w trakcie kontroli w dniu 14 października 2014 r. Przyjdzie również zauważyć, że już wcześniej organ I instancji zwrócił się do Gminy W., jako właściciela terenu, do wskazania inwestorów robót związanych ze wzniesieniem spornych obiektów, ilości obiektów i daty ich powstania. W odpowiedzi przedstawiono listę osób zamieszkujących teren koczowiska. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych okazało się jednak, że powyższa lista nie jest już aktualna. Stwierdzono, że część osób przeniosła się w inne miejsce lub opuściła terytorium RP, o czym PINB poinformował Gminę. Niezależnie od powyższego PINB pismem z dnia 10 lipca 2013 r. zwrócił się także do Wojewody D. (Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) z prośbą o wskazanie, czy posiada informację na temat rumuńskich Romów zamieszkujących nieruchomość przy ul. K. we W., w szczególności o wskazanie ich tożsamości, liczby oraz wskazanie danych, które umożliwiłyby identyfikację inwestorów robót. Do udzielenia stosownych wyjaśnień wystąpiono również do Stowarzyszenia na Rzecz Integracji Społeczeństwa Wielokulturowego - Nomada (pismo z dnia 10 lipca 2013 r.). Powyższe działania nie pozwoliły jednak ustalić danych osób, które były związane z powstaniem spornych obiektów. W szczególności rozpytywane stowarzyszenie, w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., wskazało, że "ustalenie liczby osób zamieszkujących w znajdujących się budowlach może być niemożliwe, gdyż ilość oraz skład grupy przebywającej w tym miejscu stale się zmienia. Tego samego typu utrudnienie wystąpi przy próbie ustalenia rzekomych inwestorów wykonanych robót budowlanych. Jak informowały osoby przebywające na terenie w czasie przeprowadzonych przez Państwa kontroli, przejęli oni już istniejące konstrukcje po innych osobach, które w nich wcześniej mieszkały. Dodatkowo większość pozostawionych konstrukcji jest nietrwała i zmieniają one swoje lokalizacje w zależności od tego, kto je obecnie zasiedla".

Z przedstawionego stanowiska wynika zatem, że oczekiwanie przez Gminę, aby organ nadzoru budowlanego ustalił z imienia i nazwiska inwestora obiektu oznaczonego literą "G", w tym konkretnym przypadku było nie tylko bardzo utrudnione, ale także niecelowe. Podyktowane jest to nie tylko samą łatwością wznoszenia takich obiektów z uwagi na dostępność i taniość materiałów, z których zostały zbudowane, ale także ich charakterem jako obiektów przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania w nich cudzoziemskich przybyszów. Doświadczenie życiowe w takich przypadkach podpowiada, że w przypadku, przybyłych z Rumunii, członków społeczności romskiej trudno jest już ustalić ich aktualne miejsce zamieszkania lub pobytu, a co dopiero jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem konkretnego obiektu budowlanego, który mógł być zbudowany, odbudowany, przebudowany, rozbudowany lub nadbudowany w bardzo krótkim czasie, bo nawet w ciągu jednego dnia.

Zdaniem Sądu nie jest przy tym również możliwe, co zarzuca Gmina w odwołaniu i w skardze, utożsamianie osób, względem których wydane zostały wyroki nakazujące opuszczenie, opróżnienie i wydanie Gminie gruntu, z pojęciem inwestora. Wskazane w powołanych przez Gminę wyrokach sądu powszechnego osoby to z punktu widzenia prawa cywilnego posiadacze lub dzierżyciele obiektów budowlanych, którzy niekoniecznie muszą być inwestorami tych obiektów. Nie można wykluczyć, a wręcz należałoby wnioskować jako bardziej prawdopodobne, że osoby wobec których wydano wyroki zaoczne lub nakazowe, co samo już to świadczy o trudnościach w doręczeniu im pism sądowych, samodzielnie lub wespół z innymi przejęły istniejące na działce nr [...] konstrukcje, adaptując je co najwyżej do własnych potrzeb. Brak jest zatem wystarczających podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z inwestorem. Powyższej konstatacji nie może zmienić przedłożona przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie z dnia 7 marca 2016 r. dokumentacja fotograficzna. W żaden sposób nie wyjaśnia ona ani nie potwierdzają, że widniejące na niej osoby są faktycznymi inwestorami spornych obiektów i w jakim zakresie.

Należy również w całości uznać za nieprzydatne w realiach badanej sprawy powoływanie się w odwołaniu, a później w skardze, na orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdyż w przywołanych w tamtych wyrokach sprawach osoba inwestor była znana z imienia i nazwiska. Przywołana również przez skarżącą Gminę sprawa, zakończona wydaniem przez PINB decyzji z dnia 16 stycznia 2015 r., nr [...], dotyczył inwestora, którego tożsamość była znana. Na marginesie zauważyć można, iż prawidłowość rozstrzygnięcia DWINB, utrzymującego w mocy wskazaną wyżej decyzję PINB, w tym przypadku potwierdził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 499/15.

Gmina W. powinna zatem liczyć się z tym, że nie zabezpieczając teren działki nr [...] oraz nie reagując odpowiednio wcześniej na sygnały pochodzące od mieszkańców zamieszkujących w najbliższej okolicy o powstaniu koczowiska (o czym szeroko donosiły media lokalne), będzie musiała się liczyć z konsekwencjami własnych zaniechań. Dysponowanie własnością komunalną to nie tylko uprawnienia wynikające z prawa własności, ale również obowiązek związany z właściwym zabezpieczeniem tej własności. W niniejszym przypadku tego niewątpliwie zabrakło, co odbyło się nie tylko ze szkodą dla samej Gminy, ale także mieszkańców zamieszkujących w pobliżu nielegalnie powstałego koczowiska. W takim przypadku Gmina, jako właściciel terenu, nie może uchylać się od konsekwencji własnych zaniechań i oczekiwać od organów nadzoru budowlanego obciążenia obowiązkiem rozbiórki bliżej nie określonych członków społeczności romskiej przebywającej na terenie działki nr [...]. Wobec zatem braku możliwości wiarygodnego ustalenia inwestora, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego na działce nr ewid. [...] powinna być skierowana do Gminy W., jako właściciela nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., należało oddalić skargę.