Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1014/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr) Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 1814/01 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz A. G. kwotę 370- zł (słownie trzysta siedemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1014/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2004 r. oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję prezydenta Miasta Szczecina o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Szczecińskiemu Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym , Infrastrukturą i urządzeniami technicznymi związanymi z tym obiektem w Szczecinie przy ul. [...] .

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów wydania decyzji z naruszeniem ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z naruszeniem wymogów określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji i z naruszeniem § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 45 ze zmianami) Sąd podał, że organy obu instancji nie popełniły błędu stwierdzając, że wysokość projektowanego budynku jest zgodna z zastrzeżonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkiem nieprzekraczalnej wysokości obiektu realizowanego na tym terenie określonej na 11m . Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został bowiem w 1994 r. tj. w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zmianami), a zgodnie z § 4 pkt 2 tego rozporządzenia poddasza w budynkach nie stanowiły kondygnacji. Sposób obliczania wysokości budynków wskazany

OSK 1014/04

w planie zagospodarowania przestrzennego jest powtórzeniem § 6 ust.1 rozporządzenia i stanowi, że wysokość budynku mierzona jest do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją. Skoro zatem poddasze nie stanowiło kondygnacji w świetle wówczas obowiązujących przepisów, to wysokość projektowanego budynku należało oceniać bez poddasza a tak mierzona wysokość projektowanego budynku nie przekracza 11 m. Zmiana sposobu obliczania wysokości budynku wprowadzona w § 7 i w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i Ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 64 ze zmianami) obowiązującego od dnia 1 kwietnia 1995 r. wprowadzona została po uchwaleniu planu. Zaliczenie poddaszy użytkowych do kondygnacji i ustalenie, że wysokość budynku liczona jest do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnację użytkową nie może więc mieć zastosowania przy ocenie zgodności zaprojektowanej wysokości budynku z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wysokość zaś projektowanego budynku bez poddasza nie przekracza 11 m, zastrzeżonych w planie dla tego obszaru i wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu wymóg planu zagospodarowania terenu zastrzegającego, że powierzchnia biologicznie czynna powinna zajmować przynajmniej 50% powierzchni działki również został zachowany, co stwierdzono w opinii opracowanej przez Przedsiębiorstwo Badawczo-Projektowe Ochrony Środowiska "[...]" wskazującej, że powierzchnia ekopozytywna działki przewidzianej do zabudowy (do której zaliczono także zielony dach i ogrodzenie obsadzone bluszczem) wynosi 56,30%.

Bezpodstawny także, w ocenie Sądu, był zarzut dotyczący naruszenia § 12 ust. 4 pow. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. dotyczący nie

OSK 1014/04

zachowania zastrzeżonej w tym przepisie odległości projektowanego budynku od granicy działki przez nie uwzględnienie faktu, że w ścianie zwróconej w stronę granicy działki z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdują się tarasy, które zmniejszają odległość tej ściany o szerokość tych tarasów. Zdaniem Sądu tarasy - zgodnie z § 12 ust.5 pow. rozporządzenia nie pomniejszają odległości od granicy działki - odległość tę pomniejszają jedynie okapy, gzymsy, balkony lub loggie.

Chybiony jest także, zdaniem Sądu zarzut, że projektowany budynek spowoduje zacienienie budynków istniejących na działkach sąsiednich (przy ul.[...] przy ul.[...]). Analiza linijki słońca opracowana przez projektanta wykazała, że projektowany obiekt nie spowoduje zacienienia budynku przy ul. [...], zaś budynek przy ul. [...] nie posiada od strony północnej otworów okiennych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. G., właścicielka działki przy ul. [...] reprezentowana przez radcę prawnego [...]. W skardze zarzucono, że wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 32 ust.1 pkt 1, art. 34 ust.1, art., 35 ust.l pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106, poz. 112b ze zmianami) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca twierdzi, że błędna jest przyjęta przez organy administracji i potwierdzona w wyroku Sądu teza, że ostateczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwalnia organy wydające decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę od obowiązku sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska. Odrzucenie podnoszonych w sprawie zarzutów dotyczących niezgodności projektu z planem bez ich merytorycznej oceny narusza w okolicznościach sprawy niniejszej wymóg art.

OSK 1014/04

32 ust.1 pkt 1 i art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołana bowiem w uzasadnieniu wyroku opinia zawiera oczywiste błędy w obliczeniu powierzchni biologicznie czynnej polegające na doliczeniu do tej powierzchni zielonego dachu i ogrodzenia obrośniętego bluszczem.

Zgodnie z zawartą w planie definicją - powierzchnia ekopozytywna to niezabudowana i nieutwardzona powierzchnia terenu (działki) pokryta roślinnością. Taka powierzchnia według projektu wynosi 452,91 m2, co stanowi jedynie 38,88% ogólnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę wynoszącej 1.165 m2. Ani "zielony dach" ani ogrodzenie obsadzone bluszczem nie stanowią powierzchni terenu, nie mogą więc być brane pod uwagę przy wyliczeniach powierzchni ekopozytywnej. Fakt, iż w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powtórzono ustaleń planu zastrzegających, iż powierzchnia ekopozytywna powinna zajmować przynajmniej 50% powierzchni nie zwalniał organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę - od dokonania stosownych ustaleń we własnym zakresie w kwestii zachowania tego wymogu w zatwierdzanych projektach.

Pogląd zaprezentowany w motywach wyroku, że wysokość projektowanego budynku powinna być liczona bez poddasza użytkowego jest błędny, bowiem zakłada, że przy orzekaniu o pozwoleniu na budowę należy uwzględniać stan prawny istniejący w dacie uchwalania planu miejscowego, wówczas gdy wysokość budynku 11 m zastrzeżona została w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w dniu 17 maja 2000 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., które w § 7 nakazuje mierzyć wysokość zabudowy z uwzględnieniem wszystkich kondygnacji, w tym także poddasza użytkowego. Naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.c Prawa budowlanego skarżący uzasadnia tym, że wbrew wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi sprawdzenia zgodności projektu min. z przepisami techniczno-budowlanymi organy orzekające nie

OSK 1014/04

sprawdziły, że w projekcie nie zachowano odległości obiektu od granicy działki. Sąd administracyjny zaś błędnie interpretując § 12 ust.5 pow. rozporządzenia wskazał, że tarasy (które - jak wynika z rysunków projektu - wystają poza obrys bryły budynku) nie pomniejszają odległości zabudowy od granic działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.

Przepis art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.) nakłada na organ architektoniczne-budowlany wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę bezwzględny obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami - w tym techniczno-budowlanymi. Brak dokonania tych sprawdzeń lub dokonanie ich w sposób niewłaściwy oznacza, że decyzja ta jest wadliwa jako wydana z naruszeniem prawa.

Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) zastrzegał, że przynajmniej 50% powierzchni działki przewidzianej do zabudowy ma być pozostawione jako powierzchnia ekopozytywna. Zgodnie ze słownikiem terminów użytych w tekście planu - powierzchnia ekopozytywna to niezabudowana i nieutwardzona powierzchnia terenu (działki) pokryta roślinnością (naturalną lub urządzoną) stanowiąca powierzchnię ekologicznie czynną Powołana w motywach wyroku ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko opracowana na zlecenie inwestora i zaliczająca do

OSK 1014/04

powierzchni ekopozytywnej ogrodzenie obsadzone bluszczem i zielony dach -jest oczywiście nieprawidłowa. Ujawnienie tej nieprawidłowości nie wymagało wiadomości specjalnych, jak również nie wymagało tego ustalenie, że bez tych bezpodstawnie doliczonych powierzchni - pozostawiona jako ekopozytywna powierzchnia działki wynosi zaledwie 38% i ta okoliczność jednoznacznie wskazuje, że projekt wykonany został niezgodnie z wymogami obowiązującego planu. Należy przy tym wskazać, że załączone do akt opracowanie dotyczące oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko- jak każdy dowód w sprawie - podlegało ocenie organów orzekających w sprawie. W zaskarżonym wyroku Sąd bezzasadnie więc wskazał, że skoro ocena ta została opracowana i podano w niej, że możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez żadnych warunków, to nie ma podstaw do uznania, że projekt narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w omawianej kwestii Takie stwierdzenie, w świetle ustaleń planu i sposobu wyliczeń powierzchni ekopozytywnych zawartych w "ocenie" jest błędne i wynika z niewłaściwego stosowania pow. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Trafny jest tak że zarzut autora skargi kasacyjnej, dotyczący zastosowania przez Sąd błędnej wykładni art. 35 ust.1 Prawa budowlanego w kwestii dotyczącej zgodności wysokości projektowanego budynku z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenie obejmującym działkę inwestora oznaczonym symbolem ZP 10 MJ nie może przekraczać 11 m. W słowniku terminów użytych w tekście planu podano, że wysokość budynku mierzona jest od poziomu terenu do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służące celom technologicznym, magazynowym i innym, związanym z działalnością

OSK 1014/04

podstawową wykonywaną w budynku. Tak określony w planie sposób obliczania wysokości budynku powtórzony został w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji.

Z dołączonego do akt sprawy projektu (rys. 7 - rzut poddasza) wynika, że poddasze omawianego budynku w całości zaprojektowano jako pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi (lokale mieszkalne). Wysokość projektowanego budynku, liczona, zgodnie z planem 1 decyzją o wzzir, od poziomu terenu do górnej płaszczyzny stropu nad tą częścią budynku przekracza 11 m (rys. 10 - Przekroje). Zasadnie więc skarżący zarzucali, że projekt budowlany nie jest zgodny z planem i decyzją o wzzir. Rozważania i oceny zawarte w motywach zaskarżonego wyroku dotyczące pojęcia "kondygnacja" nie mają znaczenia dla konstatacji, że zaprojektowano budynek wyższy, niż dopuszczony planem i określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego nie zawierał bowiem definicji pojęcia "kondygnacja" ani nie odsyłał w tej kwestii do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie jego uchwalania, jednoznacznie natomiast wskazywał, że wysokość budynku należy liczyć do górnej płaszczyzny stropu nad pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Bezzasadnie więc wskazano w motywach wyroku, że przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i o pozwoleniu na budowę należy oceniać ustalenia planu z uwzględnieniem § 4 ust.2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zmianami), stanowiącego, że piwnice, sutereny oraz poddasze nie stanowią kondygnacji, w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. Ustalenie to zawarte zostało w słowniku pojęć użytych w rozporządzeniu i na potrzeby właściwego odczytywania treści tego rozporządzenia, a nie na potrzeby wykładania treści innych aktów, w tym -

OSK 1014/04

planów zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. organ architektoniczne-budowlany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu nie tylko z ustaleniami planu i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ale także - z przepisami techniczno-budowlanymi. Badając zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi organ orzekający obowiązany jest dokonać tego sprawdzenia stosując przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 kpa), a nie odnosić się do przepisów, które utraciły moc 5 lat przed tą datą. Przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydawania ocenianej decyzji było rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zmianami) i przepisy tego aktu miały zastosowanie w sprawie rozstrzyganej w 2000 r.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni § 12 ust.5 po w. rozporządzenia w sprawie warunków, technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten stanowi, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Sąd w motywach wyroku wskazał, że zarzuty skargi odnoszące się do nie uwzględnienia w planie sytuacyjnym tarasów nie ma wpływu na odległość projektowanego budynku od granicy działki należącej do A. G. i W. B., Zatwierdzony plan sytuacyjny przewiduje zlokalizowanie projektowanego budynku w odległości 6m od tej granicy. Tarasy ziemne przylegające do mieszkań na parterze, stanowiące bezpośrednie wyjście do ogrodu nie mają wpływu na liczenie odległości od granicy. Na wyższych kondygnacjach natomiast przewidziano balkony o szerokości 1,5 m. Zważywszy jednak

OSK 1014/04

odległość budynku od granicy - 6 m i dopuszczoną w § 12 ust. 5 możliwość zmniejszenia tej odległości w związku z balkonami - o 1 m, to odległość między budynkiem a granicą określona w § 12 ust.4 pkt 1 pow. rozporządzenia zostaje zachowana. Dla dokonania takich ustaleń nie była wymagana wykładnia § 12 ust.5 pow. rozporządzenia, a tym samym - zarzut zastosowania przez Sąd błędnej wykładni tego przepisu nie jest uzasadniony.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.