Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów do zgłoszonej pracy geodezyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. W. - prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Geodezyjne M. W. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] o ustaleniu skarżącej – wykonawcy prac geodezyjnych opłaty za uwierzytelnienie mapy dla celów projektowych (w liczbie 3 egzemplarzy) w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. W. w dniu [...] września 2014 r. do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wpłynął wniosek geodety M. W. o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. mapy do celów projektowych dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości M., nr ewidencyjny zgłoszenia [...] w liczbie 3 egzemplarzy.

Po otrzymaniu Dokumentu Obliczenia Opłaty nr [...] dniu [...] września 2014 r. M. W. zwróciła się do [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o ustalenie wysokości tej opłaty w decyzji administracyjnej, na podstawie art. 40 f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie jest zobowiązana do uiszczenia tej opłaty, ponieważ w przypadku zgłoszenia pracy geodezyjnej opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami następuje z urzędu, a żaden z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi, jakoby czynność ta związana była z koniecznością uiszczenia opłaty za uwierzytelnienie. Zdaniem skarżącej wysokość należnej opłaty oraz sposób jej obliczenia są wadliwe z uwagi na niezastosowanie współczynnika [...] oraz przyjęcie błędnej jednostki rozliczeniowej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] ustalił dla M. W. opłatę w wysokości [...] zł za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

M. W. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

a) art. 6 i art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 12 b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że opatrywanie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje te prace, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, odbywa się na wniosek, podczas gdy czynność ta winna być dokonywana z urzędu.

b) art. 6 k.p.a. oraz art. 40 b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że opatrywanie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi, w trybie art. 12 b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odbywa się za odpłatnością, podczas gdy czynność ta nie podlega jakiejkolwiek opłacie.

c) art. 6, art. 7 i art. 12 § 2 k.p.a. w związku z art. 12b ust. 5 i art. 12d ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuprawnione utożsamienie trybu wynikającego z art. 12 b ust. 5 tej ustawy z trybem tzw. "uwierzytelniania,"

d) art. 40 d ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z ust. 16 załącznika do ustawy, poprzez wadliwość obliczenia opłaty, ze względu na niezastosowanie wzoru Wop, o którym mowa w ust. 16 załącznika do ustawy, poprzez niezastosowanie współczynnika [...] oraz przyjęcie błędnej jednostki rozliczeniowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 12 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonawca pracy zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone, o zakończeniu tych prac przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, prowadzonych na podstawie ustawy przez ten organ; 2) dokumenty wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub ich uwierzytelnione kopie. Pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę przyjęcia tych danych do zasobu, co właściwy organ zgodnie z art. 12 b ust. 5 ustawy potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi jest uwierzytelnieniem tych dokumentów. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 914) uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych następuje poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przy czym uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12 a ust. 1 ustawy, na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawione do uwierzytelniania (§ 2 ust 2 ww. rozporządzenia). Przepisem art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobiera opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa wart. 4 ust. 1 a oraz ust. 1 b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych nakłada na organ, z chwilą otrzymania wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, obowiązek wystawienia Dokumentu Obliczenia Opłaty, a następnie przed wykonaniem czynności uwierzytelnienia zobowiązuje do sprawdzenia czy opłata została uiszczona. Tym samym należy uznać, że organ zobligowany jest do poboru opłaty, a obowiązujące przepisy nie pozostawiają mu tutaj swobody wyboru.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość opłaty określa się na podstawie Tabeli nr 16 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty". Wg tabeli nr 16 Lp. 3 załącznika do ustawy, stawka podstawowa za uwierzytelniony dokument wynosi [...] zł, natomiast stawkę za kopię uwierzytelnianego dokumentu, zgodnie z Lp. 4, określa się w wysokości [...] zł za kopię uwierzytelnianego dokumentu.

Odnosząc się do zarzutu błędnego naliczenia opłaty poprzez niezastosowanie współczynnika [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że z treści załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określającego wysokości stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokości współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty wynika, że zakres stosowania współczynników korygujących dotyczy wyłącznie sytuacji udostępniania materiałów zasobu, a nie uwierzytelniania dokumentów opracowanych przez wykonawcę pracy geodezyjnej lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z .danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1 b ustawy lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy). Do czynności, o których mowa w art. 40 b ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy, w tym uwierzytelniania dokumentów, ustawodawca nawiązał jedynie w ust. 1 załącznika do ustawy dotyczącym stawek podstawowych, który stanowi, że stawki podstawowe, zwane dalej "Sp", oraz jednostki rozliczeniowe stosowane przy ustalaniu opłat z tytułu udostępniania materiałów zasobu oraz za czynności, o których mowa w art. 40 b ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6, określają tabele 1-16.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że do uwierzytelnienia przedłożono 1 dokument i 3 jego kopie. Kopia to dokładne odtworzenie oryginału dokumentu - zarówno jego treści jak i układu graficznego. W związku z tym należy przyjąć, że w efekcie prac geodezyjnych wytworzony został dokument - mapa do celów projektowych, natomiast pozostałe trzy mapy powstały w wyniku reprodukcji dokumentu pierwotnego i stanowią one kopie dokumentu pierwotnego.

M. W. zaskarżyła tę decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo tj. art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), ponieważ została wydana przez organ niewłaściwy ([...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze).

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wywiodła, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41 b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Według art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są - w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, przy czym - wg art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy - organami odwoławczymi są samorządowe kolegia odwoławcze. Ponieważ ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani przed dniem 12 lipca 2014 r., ani po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy z 2014 r., nie stanowiła i nadal nie stanowi inaczej (w sprawie opłat za czynności geodezyjne organem pierwszej instancji był uprzednio i jest obecnie starosta), jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania winno być wskazane samorządowe kolegium odwoławcze. Zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, które weszły wżycie z dniem 12 lipca 2014 r., spowodowały w szczególności dodanie art.40 f ust. l stanowiącego, iż w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną, W niniejszej sprawie organem tym - w świetle art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy - jest nadal starosta. To stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Np. w postanowieniu z dnia 3 września 2014 r. Sąd przyjął, że pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 61 tej ustawy, w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Jako organ pierwszej instancji wskazano w tym wypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, a jako organ odwoławczy: samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych).

M. W. zarzuciła ponadto organowi naruszenie: art. 6 k.p.a. w związku z art. 41b ust. 1 pkt 3, art. 12 d ust. 2 oraz art. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jej zdaniem organ nie był uprawniony do naliczenia i pobrania opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych. Z przepisu art. 12 d ust. 2 ustawy wynika, że przedmiotem uwierzytelnienia są dokumenty geodezyjne opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sadowych łub czynności cywilnoprawnych. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne rozróżnia (art. 2) zbiór dokumentacji opracowanej na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych oraz czynności cywilno - prawnych od zbioru dokumentacji sporządzonej dla potrzeb budownictwa (do których w szczególności zaliczają się mapy do celów projektowych oraz inwentaryzacje powykonawcze obiektów budowlanych). W niniejszej sprawie organ natomiast naliczył i pobrał opłaty za uwierzytelnienie dokumentów, które nie mogły stanowić przedmiotu takiego uwierzytelnienia, w związku z tym naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ nie dokonał uwierzytelnienia dokumentów, w związku z tym pobranie opłaty za uwierzytelnienie narusza art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy. Według strony, Starosta Legionowski na przedłożonych do uwierzytelnienia dokumentach urzędowo nie potwierdził zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1 a oraz 1 b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty nie zawierają bowiem: daty uwierzytelnienia dokumentacji (a jedynie datę wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu), urzędowej klauzuli, że uwierzytelnione dokumenty mogą być wykorzystane na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (zamieszczona na dokumentach klauzula o treści: "poświadcza się, że niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", urzędowo nie potwierdza, że dokumentacja ta jest zgodna "z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1b"), ani też jej zgodności "z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego"). Nie można więc przyjąć, że ta dokumentacja - z formalnego punktu widzenia - posiada niezbędne znamiona dokumentacji uwierzytelnionej.

Według skarżącej organ naruszył art. 6 k.p.a. oraz § 21 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez zamieszczenie na uwierzytelnianych dokumentach klauzuli, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia, podczas gdy ww. klauzula nie jest przewidziana dla celów uwierzytelniania dokumentacji.

Skarżąca podniosła, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszły w życie znowelizowane przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jedną z istotnych zmian w stosunku do uprzedniego stanu prawnego było wprowadzenie całkowicie nowej instytucji, tj. uwierzytelniania dokumentacji geodezyjnej. Czynność ta odbywa się na wniosek zainteresowanego, za wniesieniem odpowiedniej opłaty. Jej zdaniem tej nowelizacji nie podlegały przepisy art. 40 ust. 8 ustawy, upoważniające ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie uległo również zmianie wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013r. poz.1183).

Z tego wynika, że przepisy wymienionego rozporządzenia, ani przed nowelizacją ustawy z oczywistych przecież względów nie mogły określać, ani obecnie także nie regulują, problematyki wprowadzonej od 12 lipca 2014 r. - a więc całkowicie nowej - instytucji uwierzytelniania dokumentacji. Wadliwe jest zatem twierdzenie, że jakoby przepis § 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiący, że "dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia", miałby mieć jakoby obecnie inne znaczenie i przeznaczenie, niż przed dniem 12 lipca 2014 r. Tym samym klauzula opisana w Załączniku nr 5 o treści: "Poświadcza się, że niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" nie może być wykorzystywana - bo nigdy nie była i obecnie nie jest przeznaczona - dla celów uwierzytelniania dokumentacji. Przeciwnie; klauzula ta jest przewidziana do opatrywania dokumentacji geodezyjnej przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizował pracę, tj. dla potwierdzenia przyjęcia tej dokumentacji do zasobu w trybie art. 12 b ust. 5 ustawy. Chociażby dlatego, że wskazany przepis art. 12 b ust.5 wprost określa, że w/w dokumenty winny być opatrywane "odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust 8".

M. W. zakwestionowała ponadto sposób naliczenia opłaty. Zarzuciła organowi niezastosowanie wzoru Wop, o którym mowa w ust. 16 Załącznika do ustawy, w szczególności poprzez niezastosowanie współczynnika [...], wadliwe rozumienie pojęcia "materiał zasobu", dla potrzeb obliczenia opłaty. Według strony skarżącej skoro do uwierzytelnienia każdorazowo przedkładano kilka egzemplarzy map opatrzonych klauzula - Wykonano w... egz. Egzemplarz nr ..." to organ wadliwie uznał, że przedmiotem uwierzytelnienia jest jeden oryginał a pozostałe egzemplarze to kopie.

Zdaniem skarżącej nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia, że opatrywanie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne odpowiednimi klauzulami urzędowymi odbywa się na wniosek, podczas gdy czynność ta winna być dokonywana z urzędu. W świetle art. 12 b ust. 1 i ust. 4 ustawy pozytywny wynik weryfikacji materiałów geodezyjnych jest wystarczającą podstawą do przyjęcia zbiorów danych (materiałów) do zasobu poprzez wpis do ewidencji materiałów tego zasobu, a także poprzez opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Organ wadliwie natomiast uznał, że niektóre czynności opisane w art. 12 b ust. 5 ustawy, polegające na opatrzeniu dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi na skutek przyjęcia dokumentacji do zasobu, wymagają jakoby złożenia odrębnego wniosku o uwierzytelnienie. Zatem starosta naruszył art.12 b ust.5 ustawy oraz art. 6 i art. 35 § 2 k.p.a., gdyż dokumenty przeznaczone dla zleceniodawcy pracy winny być przez ten organ opatrzone odpowiednimi klauzulami z urzędu. Starosta w sposób nieuprawniony dokonał natomiast rozszerzającej wykładni przepisów art. 12b ust. 5 ustawy, co doprowadziło do zaistnienia niedopuszczalnej praktyki, polegającej na faktycznym uzależnieniu wykonania czynności określonej w wyżej wymienionym przepisie od złożenia wniosku, podczas gdy czynność ta winna być dokonana przez organ z urzędu, jako bezpośredni skutek pozytywnej weryfikacji dokumentacji i następczego przyjęcia operatu technicznego do zasobu.

M. W. zarzuciła również bezzasadne przyjęcie, że opatrywanie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi, w trybie art. 12 b ust. 5 ustawy p.g.k., odbywa się za odpłatnością, podczas gdy czynność ta nie podlega opłacie. Wynika to z przepisów art. 40 a ust. 1 i art. 40 b ust. 1 ustawy. Organ niezasadnie więc uzależnił opatrzenie dokumentów geodezyjnych odpowiednimi klauzulami urzędowymi od wniesienia opłaty za uwierzytelnienie, podczas gdy czynność wynikająca z art.. 12 b ust.5 opłacie nie podlega.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania: właściwości organu odwoławczego ([...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zamiast samorządowe kolegium odwoławcze); rzeczywistego dokonania uwierzytelnienia dokumentów geodezyjnych; podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych; dokonania uwierzytelnienia tych dokumentów na wniosek zamiast z urzędu.

W pierwszej kolejności ocenić należało najdalej idący zarzut niewłaściwości organu. Zdaniem Sądu ten zarzut nie jest uzasadniony.

W rozpoznawanej sprawie starosta wydał decyzję administracyjną ustalającą opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych i należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 o finansach publicznych stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji dotyczących należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi niewątpliwie ustawę odrębną w stosunku do ustawy o finansach publicznych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 tej drugiej ustawy. Daje to podstawę do przyjęcia, że przepisem kompetencyjnym dla starosty wydającego decyzję o ustaleniu spornej opłaty jest art. 6 a ust. 1 pkt 2 b ustawy prawo geodezyjne i kartograficznej, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Starosta działa bowiem w tym przypadku jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. W konsekwencji niewłaściwe jest powoływanie się na art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w celu ustalenia organu odwoławczego w takich sprawach, jako że art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (w rozpoznawanej sprawie w stosunku do starosty powiatowego).

Właściwość organów w sprawach geodezyjnych i kartograficznych (w tym dotyczących ustalania spornej opłaty) należy zatem ustalać na podstawie przepisów szczególnych (odrębnych) w stosunku do ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był organem właściwym do rozpoznania odwołania w tej sprawie.

Pozostałe zarzuty skargi mają, zdaniem Sądu, źródło w błędnej wykładni art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego głównie przepisu skarżąca wyprowadza wniosek, że uwierzytelnieniu (a zatem i opłacie za uwierzytelnienie) podlegają jedynie dokumenty geodezyjne opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nie podlegają natomiast dokumenty sporządzone dla celów budownictwa. To wnioskowanie jest błędne a zatem bezzasadny jest zarzut na nim oparty. Przepis art. 2 pkt 1 lit a ustawy zawiera określenie prac geodezyjnych. Wynika z niego, że pracami geodezyjnymi są m. in. prace projektowe i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych w związku z : realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Z tego określenia można jedynie wyprowadzić stwierdzenie, że m. in. prace projektowe w dziedzinie geodezji są pracami geodezyjnymi, niezależnie od ich przeznaczenia (dla realizacji zadań określonych w ustawie, na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych). Przepisu art. 2 pkt 1 lit a ustawy nie można natomiast traktować jako ustawowej kategoryzacji prac geodezyjnych. Zawarte w nim wyszczególnienie prac geodezyjnych nie stanowi bowiem ich poddziału rozłącznego, ponieważ te same opracowania geodezyjne mogą służyć różnym celom. Przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Mogą również służyć czynnościom cywilnoprawnym, jeżeli nie zostały wykonane na własny użytek wykonawcy, na jego własne potrzeby budowlane lecz na potrzeby budowlane innego podmiotu, w ramach zawartej z nim umowy cywilnoprawnej (czyli zarazem na potrzeby czynności cywilnoprawnej). Skarżąca tych kwestii nie wyjaśniła. Wiadomo natomiast, że wykonywała te prace jako przedsiębiorca, co pozwala przyjąć, że w ramach świadczenia tego rodzaju usług dla innych podmiotów.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że prace geodezyjne wykonane i przedstawione do uwierzytelnienia przez skarżącą nie mieszczą się w pojęciu prac wykonywanych na potrzeby czynności cywilnoprawnej i tym samym nie są objęte obowiązkiem ich uwierzytelnienia.

Przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy stanowi, że wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem: dokumentację geodezyjną w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Z kolei stosownie do art. 12 a ust. 1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma obowiązek zawiadomienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując organowi odpowiednie dokumenty.

Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12 b ust. 1). W wyniku pozytywnej weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 (art. 12 b ust. 5 ustawy). Należy przyjąć, że opatrzenie zweryfikowanych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 12 b ust. 5 stanowi uwierzytelnienie tych dokumentów w rozumieniu art. 12 d ust. 2 tej ustawy. Świadczy o tym odesłanie do tych samych przepisów wykonawczych, zawarte w art. 12 b ust. 5 ustawy i w § 2 pkt 1 wydanego na podstawie art. 12 d ust. 2 ustawy (rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 914). Są to przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Ten akt prawny przewiduje dwa wzory klauzul: tj. wzór klauzuli, którą opatruje się kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobów o treści: "poświadcza się zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz wzór klauzuli, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych o treści: "poświadcza się, że niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

Należy dodać, że w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, uwierzytelnienie dokumentów (poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi), następuje na wniosek, a nie z urzędu.

Kierując się treścią przedstawionych przepisów prawnych należy uznać za bezzasadne zarzuty skargi, że organ nie dokonał w istocie uwierzytelnienia przygotowanych i przedstawionych przez skarżącą dokumentów geodezyjnych i że takie uwierzytelnienie powinno nastąpić z urzędu, a nie na wniosek.

Trzeba przypomnieć, że [...] października 2014 r. skarżąca zwróciła się do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z wnioskiem o uwierzytelnienie opracowanych przez nią jako przedsiębiorcę dokumentów w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym właśnie wnioskiem naliczono jej opłatę za uwierzytelnienie. Skarżąca zarzuca, że czynności organu poświadczające dokonanie weryfikacji przedstawionych przez nią dokumentów geodezyjnych (uwierzytelniające te dokumenty) nie podlegają opłacie z tytułu uwierzytelnienia. Zarzut ten oparto na wspomnianym już błędnym uznaniu prac geodezyjnych wykonywanych na potrzeby budownictwa jako niebieszczących się w pojęciu prac na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Jednakże przepis art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy dotyczący obowiązku uiszczenia opłaty nie rozróżnia, z punktu widzenia tego obowiązku, opracowań geodezyjnych według ich przeznaczenia: dla potrzeb budownictwa (celów projektowych) lub na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut błędnego obliczenia przez organ wysokości należnej opłaty (organ ustalił tę opłatę w kwocie [...] zł). Sąd podziela w tym zakresie uzasadnienie sposobu naliczenia opłaty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.