Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 200/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust.1, par. 5 ust.1 i par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 145 par. 2 oraz art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi M. M., E. S., B. M. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 9 decyzji organu I instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] (znak: [...]) w punkcie 9; 2. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] (znak:[...]); 3. stwierdza, że zaskarżone decyzję nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 17 kpa, w oparciu o przepisy art. 59 ust.1, art. 54 pkt 2, art. 61 ust.1 pkt 1-5, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz §3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru, garażami podziemnymi oraz miejscami parkingowymi na działkach o nr geod. [...] i [...], położonych przy ul. Ż. w B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanymi zjazdami z ulicy Ż. (dz. Nr [...]) i ul. K. (dz. Nr [...]).

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 15 sierpnia 2010 r. P.P.U.H. K. B. Sp. z o.o. zwrócił się do Prezydenta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej – inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Prezydent B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ podkreślił, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie, gdzie podstawą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową wielorodzinną (na ul. W. i B.), handlowo – usługową z zakresu oświaty, służby zdrowia, a także zabudową biurową, przemysłową i gospodarczą. Na podstawie zaś analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową.

Natomiast w pkt 9 przedmiotowej decyzji organ ustalił 30 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zobowiązując do jej poniesienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jeżeli zbędzie nieruchomość, której wartość wzrosła w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli państwo M. i W. M. wskazując, że usytuowanie projektowanej inwestycji, z uwagi na bliskie sąsiedztwo, spowoduje utratę wartości ich działki oraz ograniczy przysługujące im prawo własności.

Decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. zaskarżyli również M. R. – T. i W. T. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Zdaniem wnoszących odwołanie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona mało rzetelnie, a obszar analizowany został źle wyznaczony. W odwołaniu została też zakwestionowana wyznaczona dla planowanej inwestycji nieprzekraczalna linia zabudowy w stosunku do Ż. i K. Jako dowolny skarżący określili wyznaczony przez organ I instancji - wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, argumentując, że mieści się ona w skrajnych wartościach i nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy. Za całkowicie błędne uznali też określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy przyjęciu dwóch wielkości 12 i 15 m. Powołując się na opisane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów zawartych w obu odwołaniach i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków ma charakter decyzji związanej, a jej wydanie nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich, nie ma więc znaczenia fakt, że skarżący nie zgadzają się na budowę wnioskowanej inwestycji. W dalszej części organ wymienił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i pozwala na określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Ustosunkowując się zaś do argumentów zawartych w odwołaniu państwa M. i W. M. organ wyjaśnił, że kwestia lokalizacji planowanego obiektu oraz sprawy związane z odległościami od innych nieruchomości będą miały znaczenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia istniejącego ładu przestrzennego poprzez usytuowanie budynku wielorodzinnego wśród domów jednorodzinnych organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez architekta, który uwzględnił istniejący ład.

Za nietrafne SKO uznało również zarzuty zawarte w odwołaniu państwa M. R.– T. i W. T. W kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że skoro obszar podlegający zabudowie leży w otoczeniu kilku dróg, to linie zabudowy należało wyznaczyć w stosunku do każdej z nich, przy czym prawidłowe było skorzystanie w tym zakresie z §4 ust.4 rozporządzenia, który pozwala na inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy.

Wypowiadając się z kolei w kwestii wyznaczenia takich parametrów jak: szerokość elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium podkreśliło, że zostały one wyznaczone w granicach prawa. Do ustalenia szerokości elewacji frontowej przyjęto (jako porównawcze) obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia dla zakreślonego obszaru, wskazując, że skoro wielkości te na danym terenie są zróżnicowane i wynoszą od ok.3 m do 175 m, to ustalenie tego parametru na poziomie 80 m (z tolerancją 20 %) jest zasadne. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż wielkość wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek są bardzo zróżnicowane (od 8 do 61 %), prawidłowe było ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji na poziomie 46 %. Taki poziom, zdaniem SKO, pozwoli na realizację inwestycji, a jednocześnie nie zakłóci funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie zachwieje istniejących zasad ładu przestrzennego. Odnośnie wysokości krawędzi elewacji frontowej, organ wyjaśnił, że została ona wyznaczona na podstawie § 7 ust.4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że budynki na analizowanym terenie mają zróżnicowaną wysokość od I do IV kondygnacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli państwo M. i W. M., podnosząc, że budowa bloku wielorodzinnego na terenie domków jednorodzinnych jest niedopuszczalna, zaś usytuowanie garaży w bezpośrednim sąsiedztwie z ich nieruchomości wpłynie negatywnie na ich zdrowie.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że funkcja planowanej inwestycji jest zbliżona do funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym terenie, a mający powstać obiekt będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy.

Z decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2010r. nie zgodził się również W. T. i w złożonej skardze zarzucił jej naruszenie:

- art. 61 ust.1 w zw. z art. 54 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 kpa, poprzez wyznaczenie skrajnie wąskiego kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

- art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. poprzez przyjęcie w dowolny sposób cech działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w oderwaniu od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z dyrektywą łady przestrzennego;

- art. 61 ust.1 w zw. z § 4 ust. 3 i 4, §5 ust. 1 i 2, § 6 ust.1 i 2, § 7 ust. 1 -4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że powołane przepisy rozporządzenia mogą stanowić samodzielną podstawę do rozstrzygania o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu niezależnie od przesłanek ustawowych wymienionych w cyt. art. 61 ust.1.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że organy błędnie wyznaczyły krąg osób będących stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy, ograniczając go niesłusznie tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych działek mających wspólną granicę z nieruchomością, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Dalej zakwestionował stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, argumentując, że przy ustalaniu warunków zabudowy dochodzi do swobodnego, choć opartego na wynikach analizy, uznania administracyjnego. Potwierdzają to m.in. przepisy § 4 ust.4, § 5 ust.2, § 6 ust.2 i § 7 ust.4 rozporządzenia, zawierające odstępstwa od parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z analizy. Stąd też, zdaniem skarżącego, organ nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu wskutek wypełnienia przez wniosek inwestora wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust.1 ustawy. Dalej skarżący stwierdził, że skoro przepisy rozporządzenia stwarzają ścisłe wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu to odstępstwa do nich muszą być interpretowane zgodnie z duchem ustawy, a nie w sposób samodzielny i oderwany od zasad w niej zawartych. Dlatego też skoro teren, na którym ma być realizowana wnioskowana inwestycja jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, to zasadą powinna być powtarzalność zabudowy o takich charakterze. W kwestii linii zabudowy skarżący zauważył, że organy ustaliły to linię w inny sposób dla ulicy Ż., a w inny dla ulicy K. Również wskaźnik zabudowy na poziomie 46 % został, zdaniem skarżącego, ustalony został w sposób niezrozumiały. Za nieprawidłowe skarżący uznał również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w dwóch wielkościach: 12 m od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pozostałej części dachu do 15 m. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, świadczą o tym, że organu obu instancji zignorowały wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odpowiadając na powyższe zarzuty SKO podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnianiu zaskarżonego rozstrzygnięcia podkreślając, że mający powstać obiekt będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy (w postaci budynków jednorodzinnych, wolnostojących, budynków za budowie szeregowej, jak i budynków mieszkalnych wielorodzinnych), a jego lokalizacja na tym terenie nie będzie przeczyła zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2010r. zaskarżyła do Sądu również B. M. zarzucając jej, że została wydana w oparciu o niewłaściwie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej zdaniem usytuowanie budynku wielorodzinnego wśród domków jednorodzinnych będzie powodowało dysharmonię w zastanym ładzie przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższą skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi podlegały uwzględnieniu aczkolwiek nie tylko z przyczyn podniesionych przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną. Obowiązek "wyjścia" przy ocenie legalności decyzji poza granice zarzutów skargi, każdorazowo nakłada na sąd administracyjny konieczność zbadania, czy kwestionowana skargą decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, czy została wydana bez mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, bez naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź bez naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.), winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Wymogi, o których mowa w powołanym przepisie dotyczą: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (sygn. IV S.A./Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. (sygn. IV SA/Wa 1847/05) oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010r. (II SA/Po 309/10). Zasada dobrego sąsiedztwa ma, bowiem na celu zapobieżenie powstawaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, s. 500-501).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zapis §3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust.2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku.

Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest niepełna, a ustalone w niej wartości częściowo wadliwe.

W szczególności zwrócić należy uwagę na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 24 %, tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem organ ustalił na poziomie do 46 %, argumentując, że ustalenie takiego wskaźnika wynika z przeprowadzonej analizy. Tymczasem treść części tekstowej tej analizy nie pozostawia wątpliwości, że na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego wielkości wskaźników zabudowy są znacznie zróżnicowane i kształtują się w granicach od 8 % do 61 %, dominującą funkcję na tym terenie pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków wolno stojących, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 30%, a w pobliskim sąsiedztwie znajdują się też budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, dla których wskaźnik zabudowy wynosi do ok. 46 %. Analizując powyższe wskaźniki należy dojść do wniosku, że wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, został ustalony przez organ wyłącznie w odniesieniu do budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Takie zawężenie prowadzonych ustaleń, jedynie do obiektów danego rodzaju, nie znajduje zdaniem Sądu uzasadnienia w przepisach prawa i przesądza o wadliwości tej analizy. Jak wyjaśniono, bowiem powyżej już z istoty analizy wynika, że winna ona mieć odniesienie do całego analizowanego terenu, a dopiero dokonanie ustaleń co do jego zagospodarowania może pozwolić na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków w sprawie dotyczącej wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Skoro na analizowanym terenie, jak twierdzi sam organ, dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla której wskaźnik zabudowy wynosi do 30 %, to niezrozumiałe jest wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie

46 % (zarezerwowanego dla zabudowy szeregowej), tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym oparł powyższe wyliczenia. W ocenie Sądu wyjaśnienia te były o tyle istotne, albowiem średnik wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego jest niemalże dwukrotnie niższy od wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że realizacja planowanego zamierzenia będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Wprawdzie w zakreślonym do analizy terenie występują budynki mieszkalne wielorodzinne posadowione przy ul. W. [...] i [...] oraz przy ul. B. [...], tym niemniej brak szczegółowego opisu tejże zabudowy, wykazującego, jakiej kondygnacji i jakich gabarytów są to zabudowania, uniemożliwia skontrolowanie, czy planowana zabudowa jest rzeczywiście kontynuacją zabudowy istniejącej. Do porównania należy jednak wziąć pod uwagę wyłącznie budynki przy ul. Wiewiórczej, albowiem budynek przy ul. B. nie jest, jak wymaga tego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., dostępny z tej samej drogi publicznej. Z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika zaś, że budynki przy ul. W. są dwukondygnacyjne, bez garaży, które swoim prostokątnym kształtem "wtopiły się" w architekturę okolicznych zabudowań stanowiących w większości domy jednorodzinne. Biorąc zatem pod uwagę gabaryty i kształt (litera "m") planowanego obiektu budowlanego nie można stwierdzić, że będzie on kontynuacją istniejącej zabudowy. Punktem wspólnym tychże budynków jest ich funkcja mieszkalna. Ponadto, jak przyznaje sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, działka objęta wnioskiem sąsiaduje z zabudowaniami o "zbliżonym" do planowanej inwestycji – charakterze. Funkcja planowanej inwestycji jest, więc jedynie "zbliżona" do funkcji zabudowy istniejącej na zabudowanym terenie.

Wprawdzie obowiązujące przepisy nie wprowadzają zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje, bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jednakże tylko wówczas, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Powinna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2009 r., II OSK 1193/08, Lex nr 552836). Skoro sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie zawiera wskazanych elementów, a są one konieczne, gdyż planowana inwestycja nie jest kontynuacją dominującej funkcji zabudowy, konieczne jest jej uzupełnienie o wskazane treści.

Jako dowolne Sąd uznał również ustalenia organu w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od strony ul. Ż.. Wprawdzie ustalony wskaźnik mieści się w skrajnych wartościach (od 3 m do 175 m), jednakże w żaden sposób nie nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynków odpowiadających funkcji planowanej zabudowy wielorodzinnej.

Za nieprawidłowe należy uznać również określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w dwóch wielkościach: 12 m od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pozostałej części dachu do 15 m. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Z przeprowadzonej analizy wynika, że budynki maja na analizowanym terenie od I do IV kondygnacji. W analizie nie podano jednak w metrach wysokości przyjętych do porównań budynków, nie wskazano również, które zabudowania na analizowanym terenie mają cztery kondygnacje. Organy bezkrytycznie przyjęły wyniki analizy, które nie wyjaśniają w sposób dostateczny niezastosowania zasady wynikającej z § 7 ust.1 rozporządzenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (najbliższych).

Przedstawione braki analizy powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo iż przepis art. 136 kpa uprawnia go do uzupełnienia dowodów lub materiałów, zezwala także na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji postępowania. Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy, pomimo wezwania Sądu do osobistego stawiennictwa, nie przybył na rozprawę i nie złożył brakujących w tym zakresie - wyjaśnień.

Wydanie zaś decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji również zasadę ładu przestrzennego, do której odwołuje się ustawodawca w art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie jednak od konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009r. z uwagi na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - punkt 9 decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2009r. podlega eliminacji z obrotu prawnego w zakresie określenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % - jako wydany bez podstawy prawnej. Orzeczenie o ustaleniu stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, do poniesienia której to opłaty zobowiązany byłby właściciel działki w przypadku jej zbycia, nie znajduje podstawy prawnej. Jako podstawę prawną ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej stawki tzw. opłaty planistycznej, został wskazany art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie stanowi takiej podstawy przepis art. 36 ust. 4 w/w ustawy, stosowany odpowiednio w związku z odwołaniem zawartym w art. 63 ust. 3 ustawy. W art. 36 ust. 4, a przede wszystkim w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział określenie procentowej stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wskazał, iż chodzi o ustalenie stawki opłaty planistycznej w akcie stanowiącym przepisy prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do abstrakcyjnych podmiotów, ustalającego równą (jedną) stawkę procentową opłaty dla wszystkich na terenie gminy. Decyzja administracyjna (tu o warunkach zabudowy) rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od wzrostu wartości innych nieruchomości. Zauważyć też należy, iż rada gminy ustalając stawkę opłaty planistycznej w planie czyni to w sposób równy dla wszystkich, których plan dotyczy, natomiast decyzja o warunkach zabudowy ustala stawkę wyłącznie dla podmiotu, którego dotyczy decyzja i nie jest wykluczone, ze dla innego podmiotu w innej decyzji, stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co także bezzasadnie różnicowałoby pozycję porównywanych podmiotów. Przeciwko dopuszczalności ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzjach indywidualnych o warunkach zabudowy przemawia też charakter decyzji, która nie wywołuje takich skutków jak plan zagospodarowania przestrzennego tj. nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Inwestor może zaniechać realizacji inwestycji i w ogóle nie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Prezentując powyższy pogląd sąd podziela tę wykładnię spornych przepisów, zgodnie z którą w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie są uprawnieni do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 6.03.2008r. sygn. II OSK 1887/07., Lex nr 464945, wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.07.2008r. sygn. IISA/Bd 265/08, wyrok WSA w Gliwicach z 4.02.2009r. sygn. IISA/GL 952/08, wyrok WSA w Opolu z 23.07.2007r sygn. IISA/Op 329/07, wyroki: WSA w Białymstoku z 9.04.2009r. sygn. II SA/Bk 15/09 i 16/09, z dnia 23.09.2010r. II SA/Bk 426/10 oraz z 26.10.2010r. II SA/Bk 435/10, wszystkie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie zawierającym ustalenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie decyzji, była podjęta bez podstawy prawnej.

Z tych względów orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 145 § pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. Konsekwencją stwierdzenia nieważności w części decyzji organów obu instancji oraz ich uchylenia w pozostałym zakresie stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).