Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 437/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27, 31 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku P.M.o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października2010 r. znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października2010r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję znak: [...] , na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] ", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi owemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego , bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Wynikało to ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

W tych warunkach Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ podkreślił, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...] ", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów.

Decyzja ta była dostarczona do punktów sprzedaży, należących do P.M., tj. do prowadzonych przez niego punktów sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich":

- "[...]" w G.. przy ul. [...],

- "[...]" w Z., przy ul. [...],

- "[...]" w Z. przy ul. [...].

W dniu [...] października2010 r. w ww. punktach sprzedaży produktów kolekcjonerskich, po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, dokonano ich zabezpieczenia oraz nakazano unieruchomienie obiektów. Następnie pobrano do badań laboratoryjnych próbki zabezpieczonych wcześniej produktów, pochodzących ze sklepów "[...]" w G.. oraz "[...]" w Z..

Badania przeprowadzone przez Instytut [...]w L.wykazały, iż w produktach tych znajdują się środki odurzające i psychotropowe - według wykazu środków odurzających i psychotropowych znajdujących się w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, tj.: syntetyczne kannabinoidy: JWH-250 lub jeden z jego strukturalnych izomerów:JWH-201, JWH-302 oraz JWH-073 lub jeden z jego strukturalnych izomerów: JWH-015, JWH-033, JWH-076, JWH-120 oraz JWH-018 lub jeden z jego strukturalnych izomerów: JWH-016, JWH-030, JWH-046, JWH-148, JWH-212, JWH-235, jak również analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy dnia 29 lipca 2005r. i substancje te wykazują działania psychoaktywne. Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 44 b o przeciwdziałaniu narkomanii).

P.M.wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 11 października 2010r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został uzupełniony wnioskiem z dnia 15 października 2010r. We wniosku strona wskazała, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa zawartym w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 20, art. 22, art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz Międzynarodowego Paktu Praw Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych uchwalonego przez ONZ w 1966r. Według strony decyzja naruszała również art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto strona zarzuciła, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] października nie wykazano żadnych uchybień sanitarno- higienicznych i zdrowotnych, a także nie ujawniono środka o nazwie "[...] ". Natomiast w uzasadnieniu faktycznym organ nie ustosunkował się do wszystkich czynności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Argumentując zaskarżoną decyzję, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, jego działanie w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi".

W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09), przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

Organ podkreślił, że ustalenia w niniejszej sprawie poczynił, opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, zaniechanie działania i niewydanie decyzji z dnia [...] października2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet.

Organ podkreślił, iż rozróżnienia na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują szczególną funkcję ochroną. Mają one na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (lip- wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych. Brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po wtóre, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

W tych warunkach organ podkreślił, że decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia. Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 3la ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 ustawy o PIS służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Zdaniem organu, konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził też, że podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Stwierdził także, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 k.p.a.). Stanowisko takie jest zasadne w świetle przyjętej linii orzeczniczej sądownictwa .administracyjnego. I tak : wyrok NSA O/Z we Wrocławiu 23.VI.1995 r. /S.A./Wr 2744/94/ - .. Nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on w interes społeczny." Podobnie: wyrok NSA z 6.II.1995 r. /II S.A. 1835/93/ - "Korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny.", a także wyrok Sądu Najwyższego z 18.XI.1993 r. /III ARN 49/93/ - "Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.".

Zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przez GIS art. 62 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a., gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie można stwierdzić, że zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Zdaniem organu, zastosowanie instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. /wyrok z dnia 25.11.2009 r. - III OSK 1418/07/ stwierdza, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". W wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. NSA potwierdził, że wskazanie Stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego (II OSK 1067/07).

W przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia Stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Wówczas, gdy występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za niemający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nieprowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji, w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były, co prawda, najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych Osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być, co do zasady, Ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. W postanowieniu z dnia 28 września 2001 r. NSA / I SAB 2/01/ stwierdził, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie". Również SN w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. / III RN 135/03/ podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". Doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności, ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Zdaniem organu, konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...]wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności Namierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Organ podkreślił, że w treści decyzji z dnia [...] października2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który, w związku z tym, zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego - organu administracji wyposażonego mocą ustawy, W odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.

Podniósł, iż działania podjęte przez powiatową inspekcję sanitarną służyły wycofaniu z obrotu produktów tzw. kolekcjonerskich, które z uwagi na zawartość w swoim składzie substancji o działaniu psychoaktywnym, powodować mogły zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego. Decyzja z dnia [...] października2010 r. nie zakazywała jednak prowadzenia działalności gospodarczej w innym, niż produkcja i obrót wyrobami kolekcjonerskimi, zakresie. Organ podjął zgodne z prawem działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu handlu produktami zagrażającymi życiu i zdrowiu ludzkiemu, co wkrótce po wydaniu decyzji z dnia [...] października2010 r. znalazło wyraz w stosownym zakazie ustawowym wytwarzania i handlu takimi produktami. Organ wskazał, że wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 20 Konstytucji, art. 22 Konstytucji, art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności, przejawiające się faktycznym uniemożliwieniem kontynuowania skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 27 ust 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż:

• "wyrób o nazwie [...] określany jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby" stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz stwierdzenie iż ustalenie przez organ stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia może nastąpić w jakikolwiek sposób tj. może stanowić rezultat kontroli przez organy PIS i może być wynikiem innych ustaleń (ocen);

• zastosowanie powołanego przepisu pomimo to, iż brak jest poparcia odpowiednim materiałem dowodowym spowodowania przez wskazane produkty bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi;

• nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy w części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym zakazem ograniczeniem swobody działalności gospodarczej;

3. art. 6-11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz braku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności na braku ustalenia i wskazania definicji środka "[...] oraz wszystkich podobnych wyrobów" oraz uzasadnienia okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

4. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez braki formalne w decyzji tj. pominięcie w jej treści wskazania strony, do której jest kierowana, jak również baraku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego z powołaniem się na fakty, które organ uznał za udowodnione, podaniem dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej –tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Sąd stwierdza, że indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju.

W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja, choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 i 2 k.p.a.

Nie każde naruszenie przepisu prowadzi do konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 15/08).

Sąd stwierdza, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...] " jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Sąd zauważa, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd ponownie podkreśla - nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. , które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października2010 r. została podpisana przez P.B.będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. , wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października2010 r. w ww. okolicznościach sprawy stałoby – w ocenie Sądu – w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wskazano na wstępie, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)."

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 ww. ustawy, wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a ww. ustawy) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. . Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

Organ administracji państwowej to nie tylko pojęcie teoretyczne i prawne, ale także zespół osób, które charakteryzują się odpowiednim poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie mogą ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 ww. ustawy znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a.

Sąd, jak stanowi sentencja wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdza, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu.

Po wydaniu decyzji z dnia [...] października2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach.

Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W aktach sprawy znajdują się wprawdzie dokumenty, związane z analizami laboratoryjnymi zabezpieczonych produktów. Nie zostały one jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówione i odniesione do niniejszej sprawy. W szczególności nie zostały przeanalizowane pod kątem zasadności podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] października2010r.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a. ).

Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza - organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a. , 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października2010 r. w mocy, zaś ustalenie braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).