Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 394/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 67, art. 70 ust. 2, art. 72, art. 73
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2010 r., nr XLVII/314/10 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami (Dz. Urz. Województwa nr 32 poz. 493) I. stwierdza nieważność § 3, § 11, § 12, § 19 i § 23 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

U z a s ,a d n i e n i e

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XLVII/314/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami (Dz. Urz. Województwa Nr 32, poz. 493), domagając się stwierdzenia nieważności § 3, § 11,§ 12, §19 i § 23 zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej w w/w części uchwale skarżący zarzucił:

- w zakresie § 3 uchwały - sprzeczność z art. 7, art. 94 Konstytucji i art, 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez określenie podstaw gospodarowania nieruchomościami;

- w zakresie § 11 uchwały - sprzeczność z art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zastrzeżenie wymagalności rat należności za nieruchomość w przypadku dokonania jej zbycia;

- w zakresie § 12 uchwały - sprzeczność z art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez administracyjne ustalenie sztywnej wysokości pierwszej opłaty za ustanowienie wieczystego użytkowania;

- w zakresie § 19 uchwały - sprzeczność z art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez określenie katalogu sytuacji, w których organ wykonawczy uprawniony jest do wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres do lat 3 oraz wskazanie procedury dokonania tej czynności (bezprzetargowo);

- w zakresie §23 uchwały - sprzeczność z art. 7, art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego polegającą na uregulowaniu zasad ponoszenia kosztów towarzyszących zawieraniu umów zbycia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), do wyłącznej właściwości Rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. "Ustawą szczególną", o której mowa w powyższym przepisie jest przede wszystkim ustawa z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm,), która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Prokurator zauważył, iż pojęcie "zasad gospodarowania", które stanowią przedmiot uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu nie zostało przez ustawodawcę, zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez Radę zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Dodatkowo skarżący zaakcentował, iż w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Praktyka taka spotyka się z aprobatą w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże pod warunkiem, że postanowienia podjęte przez Radę mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia Radę ustawa o gospodarce nieruchomościami. Podobnie uczyniła Rada Miejska, wskazując w podstawie prawnej skarżonego aktu również art. 37 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z § 3 uchwały ,,Gospodarka nieruchomościami prowadzona jest w oparcia o miejscowe olany zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." Sprzeczność z prawem cytowanego przepisu zdaniem Prokuratora w pierwszym rzędzie wynika z przekroczenia przez Radę granic kompetencji prawodawczej zakreślonej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Uprawnieniem organu stanowiącego jest określenie "zasad" gospodarowania mieniem komunalnym, a więc wskazania pewnych reguł postępowania organu wykonawczego względem tego mienia. Prokurator wskazał, iż cytowany przepis nie jest nośnikiem jakiejkolwiek dyrektywy postępowania dla organu wykonawczego, lecz stanowi swoiste zakreślenie prawnych ram prowadzenia gospodarki nieruchomościami. Nadto zauważył, iż lokalny prawodawca w kwestionowanym przepisie nie tylko, że określił podstawy prawnej gospodarki nieruchomościami (do czego nie był uprawniony), to jeszcze uczynił to zbyt wąsko, W analizowanym przepisie brak jest wszak zwrotu "w szczególności", co sprawia, iż Rada stworzyła zamknięty katalog podstaw gospodarowania mieniem komunalnym, ograniczając je wyłącznie do "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Skarżący zauważył, iż bezsprzecznie powyższe akty prawne są kluczowe w polityce gospodarowania mieniem komunalnym, ale z całą pewnością nie stanowią jedynych jej elementów. Takie ujęcie problematyki nie tylko pomija całą gamę innych regulacji prawnych, zawartych w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale przede wszystkim wyklucza dyrektywy zawarte w innych aktach prawnych powszechnie obowiązujących, tak ustawowych, jak i podustawowych.

W myśl §11 uchwały "W razie zbycia nieruchomości przez nabywcę raty stają się natychmiast wymagalne." Prokurator zauważył, iż zgodnie z art. 70 ust. 2 u.g.n zapłata za sprzedaną nieruchomość może zostać rozłożona na raty, których okres nie może przekraczać 10 lat. W przepisie tym ustawodawca nie przyznał jednak organowi stanowiącemu żadnego uprawnienia do ingerowania w treść umowy zawieranej między organem wykonawczym a nabywcą. Skarżący zauważył, iż wyjątkiem od tej reguły jest dyspozycja art. 70 ust. 4 u.g.n., który uprawnia Radę do wyrażenia zgody na wybór innej stopy oprocentowania poszczególnych rat, aniżeli ta określona w art. 70 ust. 3 u.g.n. W świetle powyższych uregulowań Prokurator stwierdził, iż takie kwestie jak np.: ustalenie konkretnej ilości rat, na które rozłożona zostanie należności, termin ich płatności, czy okoliczności powodujące wymagalność należnych rat, są postanowieniami o charakterze stricte umownym. Ich treść winna być zatem kształtowana przez strony kontraktu (nabywcę i organ wykonawczy Gminy). Rada nie posiada zaś żadnej legitymacji prawnej do władczego ingerowania w ich treść. Zdaniem skarżącego §11 uchwały stanowi ponadto przejaw administracyjnego ograniczania uprawnień właścicielskich nabywcy nieruchomości. Kwestionowany przepis wprowadza bowiem obostrzenie polegające na tym, że nabywca zachowa prawo do ratalnej zapłaty za nieruchomość, tylko wówczas gdy nie skorzysta z jednego z podstawowych uprawnień płynących z treści prawa własności, tj. nie dokona zbycia rzeczy. Zastrzeżenie takie nie tylko, że nie posiada żadnego oparcia normatywnego, ale również oparcia ekonomicznego.

Następnie zgodnie z §12 uchwały "Z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego pierwsza opłata wynosi 25% ceny nieruchomości". Prokurator zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Stosowanie zaś do dyspozycji art. 73 ust. 5 u.g.n. - wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. W tej mierze Prokurator przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Wr 554/07, w którym wskazano, że: skoro to organ wykonawczy gminy zawiera w jej imieniu umowy (art. 11 i art. 25 u.g.n.), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości, to w zakresie kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 u.g.n. W kontekście tych przepisów zdaniem Prokuratora należy przyjąć; że kwestia wysokości pierwszej wpłaty oraz ewentualnego rozłożenia tej należności na raty mieści się w zakresie kompetencji burmistrza kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy.

Według treści §19 uchwały Rada zezwoliła Burmistrzowi na wydzierżawianie w trybie bezprzetargowym, na czas określony do lat 3 nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele wymienione w tym przepisie. Skarżący wskazał, iż delegacja prawna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g upoważnia organ stanowiący gminy do formułowania zasad gospodarowania majątkiem gminy, ale tylko w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Do takich zaś ustawodawca w przywołanym przepisie zaliczył: "nabywanie", "zbywanie", "obciążanie" nieruchomości oraz ich "wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony". A contrario - czynności prawne polegające na wydzierżawianiu lub wynajmowaniu nieruchomości na czas oznaczony do lat 3 stanowią czynność zwykłego zarządu, w ogóle nie objętą dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., realizowaną wyłącznie przez organ wykonawczy, zgodnie z jego prerogatywą wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W ocenie skarżącego powyższe uwagi pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jako normatywne oparcie dla ustanowienia kwestionowanego przepisu uchwały Rady Miejskiej. Następnie zauważył, iż kluczowe w powyższym zakresie znaczenie mają regulacje zawarte w art. 37 u.g.n. W ustępie 1 art. 37 u.g.n, ustawodawca wprowadza generalny nakaz, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste może nastąpić wyłącznie w trybie przetargowym (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ust. 2 i 3 tegoż artykułu). Stosownie zaś do dyspozycji art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zwarcia tych umów. W wyrokach WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Lu 586/09 oraz WSA w Gliwicach w cytowanym już wcześniej wyroku w sprawie II SA/Wr 554/07, wedle których z przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Orzeczenia powyższe zapadły wprawdzie przed dokonaną z dniem 7 stycznia 2010 r. nowelizacją art. 37 ust. 4 u.g.n., ale mając na uwadze fakt, iż zmiana jego brzemienia miała w istocie porządkujący charakter, służący prawidłowemu odczytywaniu intencji ustawodawcy, zaprezentowane w przywołanych wyrokach poglądy prawne uznać należy za zachowujące aktualność.

Podsumowując Prokurator stwierdził, iż omawiany §19 uchwały nie znajduje oparcia normatywnego ani w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (który pozwala organowi stanowiącemu na formułowanie dyrektyw dotyczących tylko takich umów najmu i dzierżawy, które zawierane są na okres powyższej 3 lat), ani w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (Rada nie jest bowiem uprawniona do zwalniania z obowiązku przeprowadzenia przetargu w odniesieniu do czynności prawnych, co do który już sam ustawodawca przesądził o braku istnienia takiego obowiązku .

Z kolei w § 23 uchwały uregulowano kwestię zasad ponoszenia kosztów związanych z zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości. Prokurator wskazał, iż przepis ten został wydany bez ustawowego upoważnienia i stanowi one niedopuszczalne ograniczenie swobody umów wyrażonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego. W myśl tej fundamentalnej zasady prawa cywilnego strony umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby nie sprzeciwiał się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tak więc warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty prac geodezyjnych, sporządzenia wyceny nieruchomości, koszty notarialne i sądowe, stanowią zdaniem Prokuratora warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. przyszłego właściciela i Gminę, która zgodnie z art. 11 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Tymczasem treść uchwały, zawierająca elementy umowy przenoszącej własność nieruchomości, która ma być dopiero zawarta przez kontrahentów w przyszłości, nie pozostawia stronom tej umowy żadnej swobody w tym zakresie, stawiając Burmistrza (jako stronę tej umowy) jedynie w roli technicznego wykonawcy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podał, że zarzut odnośnie § 3 uchwały jest bezpodstawny, bowiem wbrew stanowisku Prokuratora zapis zawarty w tym paragrafie nie stanowi swoistego zakreślenia prawnych ram prowadzenia gospodarki nieruchomościami, ma jedynie charakter informacyjny wskazujący mieszkańcom gminy na przepisy bezwzględnie obowiązujące i w żadnym wypadku nie "uchyla" innych obowiązujących norm prawnych. Nie tworzy także żadnego katalogu zamkniętego przepisów regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami tym bardziej, że Rada nie uzurpuje sobie prawa do uchylania przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Także zarzut co do § 11 uchwały organ uznał za niezasadny. Rada Miejska uprawniona jest do ustalania zasad zbywania nieruchomości, które następnie znajdą się w umowie sporządzonej przez strony. Zdaniem Rady ustanowienie zasad rozkładania ceny nieruchomości na raty mieści się w terminie " zasady zbywania". Przepis ten ma charakter normy generalnej i nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy bowiem reguluje kwestie które ustawodawca pozostawił radzie. Nadto zabezpiecza interesy gminy i wiąże się z szybką i prostszą drogą uzyskania ewentualnych wierzytelności od nabywcy niż zabezpieczenia hipoteką.

Zarzut co do § 12 uchwały Rada uznała za całkowicie bezpodstawny. Sztywne uregulowania wysokości pierwszej opłaty na poziomie 25 % ceny nieruchomości mieści się w widełkach wskazanych w ustawie. Takie rozwiązanie wprowadza pewien ład i przejrzystość oraz usuwa niepewność nabywcy co do określenia wysokości pierwszej opłaty. Rozwiązanie to stawia wszystkich nabywców w równej pozycji, bez możliwości nieuzasadnionego faworyzowania niektórych z nich. Działania takie minimalizuje także ryzyko powstania sytuacji korupcyjnych przy ustalaniu wysokości pierwszej opłaty.

Nie zgodziła się także Rada z zarzutem do § 19 jakoby przekroczyła zakres delegacji ustawowej, w którym to określiła katalog sytuacji, gdzie organ wykonawczy uprawniony jest do wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat oraz wskazania procedury dokonania tej czynności. W tej mierze organ przywołał wyrok NSA z 23 lipca 1991 r Sa/Wr 677/01, zgodnie z którym nie ma żadnych przeszkód dla zezwolenia przez Radę Burmistrzowi na wydzierżawianie nieruchomości gruntowych na czas do 3 lat. Rada dodała, iż zapis w uchwale będący powtórzeniem zapisu ustawowego w żaden sposób nie koliduje z prawem i nie może mieć wpływu na ważność uchwały a co najwyżej stanowi błąd redakcyjny.

Zarzut do § 23 uchwały, gdzie określono kto poniesie koszty przeniesienia własności nieruchomości takie jak prace geodezyjne, sporządzenie wyceny, koszty notarialne i sądowe stanowi przejrzystość dla stron umowy i zapobiega sytuacjom korupcjogennym. Zdaniem organu ograniczenie roli Burmistrza wpływa na transparentność decyzji i pozwala stronom z góry przygotować wszelkie kwestie finansowe związane z transakcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z

§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, uznał skargę Prokuratora Rejonowego za uzasadnioną. Zdaniem Sądu, Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w części objętej treścią skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały trzeba przede wszystkim podkreślić, że "przepisy gminne" mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak Konstytucja, ustawa, rozporządzenie i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r IV. SA 385/99).

Nadto zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908) brak jest podstaw do regulowania materii w akcie prawa miejscowego, który jest już uregulowany w ustawie.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej zwana w skrócie usg) wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt. 3 tej ustawy wg, której do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Do organu wykonawczego gminy należy zatem bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt.9 lita a usg upoważnił organ stanowiący gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony. Słuszna jest zatem uwaga skarżącego, iż uprawnieniem organu stanowiącego jest określenie "zasad", a nie "podstaw" gospodarowania mieniem komunalnym. Zasady to ustalone na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposoby postępowania w danych okolicznościach, a więc w odniesieniu do niniejszej sprawy, określony przez radę zbiór reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminy.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, iż Rada Miejska określając w § 3 uchwały, iż gospodarka nieruchomościami prowadzona jest w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie użyła sformułowania "wyłącznie" stworzyła zamknięty katalog podstaw gospodarowania mieniem komunalnym. Wskazany przez Radę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego oraz decyzje o warunkach zabudowy i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mają zasadnicze znaczenie w zakresie gospodarowania mieniem gminy, ale Rada ograniczając się do tych tylko aktów pominęła inne regulacje prawne zawarte w innych ustawach.

Przechodząc do analizy konkretnych postanowień uchwały należy podnieść, że w § 12 Rada Miejska postanowiła, że stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25%. Regulacja ta jest wprawdzie lakoniczna, ale jej interpretacja prowadzi do wniosku, że chodzi o ¼ pierwszej opłaty rocznej, należnej gminie z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W związku z tym trzeba zauważyć, że art. 72 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie zwanej ugn) stanowi jednoznacznie, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się wg stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67, zaś stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast konkretną wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielania bonifikat i sposób spełniania tych świadczeń ustala się w umowie (art. 73 ust. 5 ugn). Jeśli zatem organ wykonawczy gminy zawiera w jej imieniu umowy (art. 11 i 25 ugn), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości, to w zakresie kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych art. 72 ugn.

Uwagi te odnoszą się także do § 11 uchwały, w którym to określono natychmiastową wymagalność rat w razie zbycia nieruchomości przez jej nabywcę. Wedle art. 70 ust. 2 ugn pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. W kontekście tych przepisów należy przyjąć, że kwestia wysokości pierwszej wpłaty, ewentualnego rozłożenia tej należności na raty i terminów ich spłaty mieści się w kompetencji Burmistrza kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy i taka regulacja w uchwale wykracza poza delegacyjne uregulowania określone w ustawie. W tej mierze Sąd w całości podziela stanowisko Prokuratora. Względy praktyczne i antykorupcyjne, na które w odpowiedzi na skargę przywołuje organ nie mogą mieć znaczenia w sprawie skoro Rada może regulować wyłącznie tę materię, do której została upoważniona. Zakładanie ,,a,priori" zamiaru korupcji stanowi brak zaufania wobec organu wykonawczego.

Zdaniem Sądu § 19 skarżonej uchwały także uznać należało za sprzeczny z prawem. Zgodnie z treścią cyt. przepisu Burmistrz może wydzierżawić w trybie bezprzetargowym na czas określony do 3 lat nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele wymienione w punktach 1-7. Przepis przyjęty w takim brzmieniu narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, stanowiący podstawę prawną do jego wydania. Analiza w/w przepisu wskazuje, iż organ stanowiący gminy upoważniony został do formułowania zasad gospodarowania majątkiem gminy, ale tylko w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Do takich zaś ustawodawca w przywołanym przepisie zaliczył: "nabywanie", "zbywanie", "obciążanie" nieruchomości oraz ich "wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy ,,a contrario", że czynności prawne polegające na wydzierżawianiu lub wynajmowaniu nieruchomości na czas oznaczony do lat 3 stanowią czynność zwykłego zarządu, która w ogóle nie zostały objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., realizowaną wyłącznie przez organ wykonawczy, zgodnie z jego prerogatywą wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W § 23 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła, że nabywcy nieruchomości uiszczą, oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości, również koszty związane z pracami geodezyjnymi, wyceną nieruchomości, kosztami notarialnymi i sądowymi. Przepis ten zawiera uregulowania właściwe dla sfery stosunków cywilnych. Powinny one przynależeć do umów jakie organ samorządu terytorialnego będzie zawierał z indywidualnymi podmiotami w zakresie przeniesienia własności nieruchomości, bądź zawarcia umowy w zakresie zobowiązań, bądź ograniczonego prawa rzeczowego. Kodeks cywilny reguluje te kwestie i nie ma podstaw prawnych ani delegacji ustawowej do regulacji tego zakresu aktem prawa miejscowego co uczyniła Rada. Te kwestie będą konkretyzowane w umowie zawieranej przez organ wykonawczy. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora co do braku podstaw dla regulacji w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a. W zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł zgodnie z art. 152 p.p.s.a.