Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 499/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce L. S.A. z siedzibą we [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu Centrum Usługowo – Handlowo – Rekreacyjnego "[...]" wraz z niezbędna architekturą techniczną.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] działał w przedmiotowej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zauważył, iż tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. i stosowany może być tylko w ściśle określonych sytuacjach, które zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek jego zastosowania jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa, nie dające się pogodzić z zasadami praworządnego działania organów administracji publicznej.

Organ II instancji orzekający w trybie nadzoru wskazał również, iż udzielenie pozwolenia na budowę jest decyzją administracyjną związaną. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 32 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest do wydania pozwolenia na budowę. Zatem w szczególności, skoro inwestor przedstawił wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie organów, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstawy, by odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż decyzję o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro więc decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przewidywała konieczność dokonania szeregu uzgodnień z organami szczegółowo w niej wymienionymi, należało je dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, co jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, zostało dopełnione. Jednocześnie, jak wykazał wojewódzki organ administracji architektoniczno-budowlanej, dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne.

Podsumowując swoje wywody Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w świetle zgromadzanego materiału dowodowego, nie można decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. zarzucić rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. T. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący reprezentowany przez adwokata J. G. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r., mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności:

1) rażącym naruszeniem prawa materialnego, przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207 poz., 2016 ze zm.) poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo nie uzyskania uprzednio przez inwestora pozwolenia na wycinkę oraz przesadzenie drzew i krzewów z terenu inwestycji;

2) rażącym naruszeniem prawa materialnego, przepisu art. 32 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo nie uzyskania uprzednio przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na budowę i eksploatację zbiornika retencyjnego;

3) rażącym naruszeniem prawa procesowego, przepisu art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy co do istoty mimo nie uzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budową, w związku z postanowieniem organu z dnia 27 sierpnia 2001 r.,

4) rażącym naruszeniem prawa materialnego, przepisu art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku nie przewidzianego przez prawo;

5) rażącym naruszeniem prawa, poprzez umieszczenie w decyzji warunku zależnego od przyszłej decyzji administracyjnej;

6) rażącym naruszeniem prawa materialnego, przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mimo nie usunięcia przez inwestora wskazanych postanowieniem organu nieprawidłowości.

Mając na względzie powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16).

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona.

Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r., stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów.

Przez przepisy szczególne należy rozumieć przepisy inne niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowywanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności.

Art. 35 ust. 3 stanowi, iż w razie stwierdzenia określonych naruszeń, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Natomiast z treści art. 36 ust. 1 w/w ustawy wynika, iż decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określa terminy rozbiórki w tym istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania jak i tymczasowych obiektów budowlanych, określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska.

Należy zauważyć, iż artykuł 36 Prawa budowlanego stwarza możliwość uwzględnienia w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku prowadzenia budowy lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie. Wymagania zawarte w pozwoleniu na budowę mogą także odnosić się do nadzoru na budowie, jak też przesądzić o potrzebie uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów, lub na dokonanie określonych czynności, w trakcie powstawania inwestycji, jeżeli wynika to z potrzeby zapewnienia przyszłego bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż istotną okolicznością wynikającą z brzmienia art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego jest obwarowanie żądania odpowiedniego pozwolenia, uzgodnienia lub opinii istnieniem przepisu szczególnego, nakładającego na inwestora taki obowiązek w celu uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z treści art. 48 ust. 2 Ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze. zm.), która obowiązywała w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...], usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ ten może uzależnić udzielenie zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów we wskazane przez niego miejsce, jeżeli takie przesadzenie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami.

Należy jednakże zauważyć, że z treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wynika, by przepis ten uzależniał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości.

Natomiast wskazać trzeba, iż obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia spoczywał na inwestorze bezpośrednio przed przystąpieniem do czynności usunięcia drzew lub krzewów na nieruchomości.

Od lat utrwalona została praktyka zaakceptowana przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu projektowanej budowy, następuje po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Co więcej, inwestor nie posiadający pozwolenia na budowę może nie uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Dlatego też zarzut, iż organ zawierając w treści decyzji w/w obowiązek rażąco naruszył w ten sposób przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie jest uzasadniony, gdyż obowiązek ten wynika z mocy ustawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż jakkolwiek art. 36 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia obowiązki, które organ może nałożyć na inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę, to przypomnienie i o obowiązkach ciążących na nim z mocy innych przepisów, nie stanowi przesłanki mogącej stanowić o nieważności decyzji administracyjnej.

Na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) szczególne korzystanie z wód wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

W szczególności pozwolenia wodnoprawnego wymaga:

1) pobór wód powierzchniowych i podziemnych,

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,

3) gromadzenie ścieków i odpadów na gruntach przybrzeżnych oraz w obrębie obszarów górniczych dla wód leczniczych,

4) dokonywanie przewozów międzybrzegowych za pomocą urządzeń stałych,

5) odprowadzanie lub doprowadzanie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela,

6) wydobywanie lodu, a także wycinanie roślin, w zakresie przekraczającym powszechne i zwykłe korzystanie z wód,

7) wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego,

8) dokonywanie spławu drewna lub innych materiałów,

9) korzystanie z wód do celów rybackich,

10) przesyły wody.

W przedmiotowej sprawie zatwierdzony projekt budowlany przewiduje utworzenie zbiornika retencyjnego o pojemności czynnej 200 m3 – do zmagazynowania nadmiaru wód deszczowych, których ilość może przewyższać możliwości odprowadzania wód przez kanalizację miejską.

Należy zauważyć, iż zaprojektowany podziemny zbiornik żelbetowy - zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy Prawo wodne – nie wymaga więc pozwolenia wodnoprawnego.

Prezydent [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał pełną dokumentację dotyczącą projektów budowlanego, jak i wymaganych prawem opinii, uzgodnień i pozwoleń. Co prawda w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zezwolenia Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska na wycinkę drzew, jednakże jak wskazano wyżej, uzyskanie takiego zezwolenia nie jest wymagane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Brak więc przedstawienia przez inwestora wymaganego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001 r. pozwolenia na wycinkę drzew – nie może być uznany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnieść przy tym trzeba, iż inwestor przedstawił pismo Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska z dnia [...] października 2001 r. opiniujące pozytywnie projekt budowlany w zakresie ochrony zieleni.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] nie wypełnia znamion żadnej z przesłanek będących podstawą do stwierdzenia nieważności wymienionych w treści art. 156 k.p.a.

Z tego względu wskazać należy, iż decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2000 r. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tym bardzie rażącego naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga również fakt, iż skarżący nie wykazał w jaki sposób podnoszony przez niego brak pozwolenia na wycięcie drzew we wstępnym projekcie inwestycyjnym (wniosek o pozwolenie na budowę) lub zamieszczenie o tym pouczenia w kwestionowanej decyzji, a także zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego narusza jego własny interes prawny.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.