Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1432/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po ponownym rozpoznaniu odwołania Pana W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].07.2016 r., odmawiającej nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia") wykonania robót polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] obrębu [...] w [...] przy ul. [...] [...] w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku oraz nakazującej Spółdzielni wykonanie robót budowlanych polegających na zastosowaniu w pomieszczeniach piwnicznych o ścianach pełnych, okien otwieranych lub wykonaniu otworów w przegrodach zewnętrznych tych pomieszczeń zapewniających, zgodnie z normą PN-83/B-03430 Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - wymagania, dopływ powietrza do piwnic w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...], działka o nr geod. [...] obrębu [...] - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie wykonania przez Spółdzielnię robót budowlanych związanych z dociepleniem i wymianą stolarki okiennej w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...], działka o nr geod. [...], z obrębu [...].

Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...].01.2012 r. U. W., T. S. oraz Z. S. wniosły o wszczęcie postępowania w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych powstałego w wyniku wymiany, redukcji liczby i istotnego zmniejszenia powierzchni światła okien na klatkach schodowych podczas dokonywania docieplenia budynków mieszkalnych położonych przy ul. P. [...] i [...] administrowanych przez Spółdzielnię.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2013 r., znak: [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie. Rozpatrując zażalenie wniesione na w/w postanowienie [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi U. W. oraz T. S. WSA w Warszawie uchylił postanowienie ww. [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Po rozpoznaniu sprawy NSA oddalił skargę kasacyjną.

J. W., pismem z dnia [...].04.2013 r., wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie niedoświetlenia klatek schodowych powstałego w wyniku wymiany, redukcji liczby i istotnego zmniejszenia sumy powierzchni okien liczonej w świetle ościeżnic. Wnioskodawca wskazał, że niedoświetlenie klatek schodowych powstało podczas dokonywania docieplenia budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] [...] i [...] administrowanych przez Spółdzielnię.

PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].05.2013 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. W. w w/w zakresie. Zażalenie na w/w postanowienie w ustawowym terminie złożył J. W. . [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...].02.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/13 oddalił skargę J. W. na w/w postanowienie organu wojewódzkiego. Następnie NSA wyrokiem z dnia [...].02.2016 r., sygn. akt II OSK 1472/14 po rozpoznaniu skargi J. W. uchylił w/w wyrok oraz postanowienie [...]WINB Nr [...] i poprzedzające je postanowienie PINB Nr [...].

PINB pismem z dnia [...].05.2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek T. S. z dnia [...].01.2012 r. oraz J. W. z dnia [...].04.2013 r. w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z dociepleniem i wymianą stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] [...] w sposób niezgodny z dokonanym do Prezydenta Miasta [...] zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...].03.2012 r., znak:[...].

Organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].06.2016 r. czynności kontrolne budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwuklatkowego o trzech kondygnacjach nadziemnych i pełnym podpiwniczeniu, znajdującego się w [...] przy ul. [...] [...] i decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. odmówił nakazania Spółdzielni wykonania robót polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] obrębu [...] w [...] przy ul. P.[...] w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku oraz nakazał Spółdzielni wykonanie robót budowlanych polegających na zastosowaniu w pomieszczeniach piwnicznych o ścianach pełnych, okien otwieranych lub wykonaniu otworów w przegrodach zewnętrznych tych pomieszczeń zapewniających, zgodnie z normą PN-83/B-03430 Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - wymagania, dopływ powietrza do piwnic w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...], działka o nr geod. [...] obrębu [...].

Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia złożył J. W.. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2016r. [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając merytorycznie nakazał Spółdzielni w terminie do dnia [...].07.2017 r. wykonanie robót budowlanych polegających na zastosowaniu w pomieszczeniach piwnicznych o ścianach pełnych, okien otwieranych lub wykonanych otworów w przegrodach zewnętrznych tych pomieszczeń zapewniających, zgodnie z normą PN-83/B-03430 Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - wymagania, dopływ powietrza do piwnic w budynku mieszkalnych dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...], działka o nr geod. [...] obrębu [...].

Skargę na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. . Po rozpoznaniu sprawy WSA w [...] wyrokiem z dnia [...].10.2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z tym nastąpiła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...].07.2016 r.

[...]WINB wyjaśnił, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. w celu ustalenia, czy wykonano obowiązek nałożony decyzją PINB Nr [...] z dnia [...].07.2016 r.

PINB dokonał w dniu [...].04.2018 r. oględzin na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] przesyłając do [...]WINB protokół z przeprowadzonych czynności.

[...]WINB stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prażonych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz wzięciu pod uwagę wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawkie zawartych w w/w wyroku, a także uwzględnieniu zmiany stanu faktycznego sprawy [...]WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Nr [...] z dnia [...].07.2016 r., powinna zostać uchylona w całości, a postępowanie w sprawie wykonania przez Spółdzielnię robót budowlanych związanych z dociepleniem i wymianą stolarki okiennej w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...], umorzone.

[...]WINB przypomniał, że Spółdzielnia dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: ociepleniu ścian dwóch budynków 12-rodzinnych przy ul. [...] za pomocą styropianu oraz wymianie stolarki okiennej. W/w zgłoszenie z dnia [...].03.2012 r. zostało przyjęte przez Prezydenta Miasta[...] w dniu [...].03.2012 r. PINB w wyniku oceny omawianego zgłoszenia ustalił, że liczba okien, a także wymiary wymienionych okien zostały zmniejszone.

W związku z powyższym, w dniu [...].06.2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwuklatkowego o trzech kondygnacjach nadziemnych i pełnym podpiwniczeniu, znajdującego się w [...] przy ul. [...] [...]. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że w zakresie dotyczącym ocieplenia ścian budynku styropianem roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...].03.2012 r. Odstępstwa dotyczą robót związanych z wymianą stolarki okiennej na klatkach schodowych oraz w piwnicach. Podczas wykonywania na przełomie 2012 r. i 2013 r. robót budowlanych na każdej klatce schodowej zamontowano po trzy okna uchylne (o wymiarach 116 cm x 82 cm) oraz na parterze po jednym oknie (o wymiarach 40 cm x 77 cm). Na każdej klatce schodowej zlikwidowano po dwa okna uchybie (o wymiarach 180 cm x 90 cm). Odnośnie okien piwnicznych ustalono, że pierwotnie były zamontowane okna o wymiarach 61 cm x 51 cm: elewacja południowo - zachodnia - 20 szt., elewacja północno - zachodnia - 1 szt., elewacja północno - wschodnia - 3 szt. Ponadto na elewacji północno - wschodniej było zamontowanych 5 szt. okien o wymiarach 90 cm x 90 cm. W wyniku wykonanych robót zamontowano łącznie 16 szt. nieotwieranych okien o wymiarach 52 cm x 44 cm i jedno okno otwierane o wymiarach 81 cm x 66 cm (w suszarni). Rozbieżność, jaka wystąpiła w stosunku do dokonanego zgłoszenia dotyczy: ilości okien - zamontowano mniejszą ilość, sposobu otwierania - wszystkie wymienione okna o wymiarach 52 cm x 44 cm są nieotwierane, zmniejszenia wymiarów - zamiast dwóch okien o wymiarach 90 cm x 90 cm zamontowano okna o wymiarach 52 cm x 44 cm.

Ponadto organ powiatowy ustalił, że w ścianach zewnętrznych piwnic wykonano 5 szt. otworów o średnicy 10 cm każdy (4 otwory na elewacji południowo - zachodniej i jeden otwór na elewacji północno - wschodniej). Na kanale wentylacyjnym znajdującym się na korytarzu piwnic zamontowany jest wentylator dachowy WD 160. W drzwiach suszarni, w której zamontowane jest okno otwierane znajduje się 5 szt. otworów o średnicy 6,5 cm każdy. Do komórek lokatorskich osadzone zostały drzwi deskowe, ażurowe, do których od strony wewnętrznej przybito płytę. Na obwodzie drzwi zostawiono kilkucentymetrowe szczeliny.

Podczas kontroli przedstawiono protokół nr [...] z dnia [...].02.2016 r. z okresowej kontroli przewodów wentylacyjnych. Uprawniony mistrz kominiarski E. D. stwierdził, że w mieszkaniach 1, 3 - 12 oraz w suszarni i piwnicy wentylacja jest sprawna. Zalecił udrożnić przewód wentylacyjny w węźle cieplnym.

W dniu [...].06.2016 r. przedłożono protokół Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. z pomiarów skuteczności wentylacji mechanicznej. Posiadający uprawnienia na stanowisku dozoru T. K. stwierdził, że wentylacja mechaniczna w piwnicy jest sprawna, wydajność jest zgodna z normą. Z w/w protokołu wynika, że pomiarów dokonano tylko dla części pomieszczeń piwnicznych o łącznej kubaturze 493 m3.

Opisany stan faktyczny należy uzupełnić o ustalenia dokonane na zlecenie tut. organu. W toku oględzin, jakie miały miejsce w dniu [...].04.2018 r. stwierdzono, że w elewacji wejściowej budynku mieszkalnego objętego prowadzonym postępowaniem wykonano w przegrodach zewnętrznych piwnic dwa otwory o śr. 10 cm, w których osadzono kratki wentylacyjne. Ponadto w ramie okiennej okien piwnicznych nawiercono otwory o śr. ok. 1,5 cm (w jednym oknie 4 otwory, w drugim 5 otworów). W elewacji od strony ul. [...] w ścianach zewnętrznych piwnic wykonano 8 otworów o śr. 10 cm i osadzono w nich kratki wentylacyjne. Obecni w toku kontroli przedstawiciele zarządu Spółdzielni poinformowali, że roboty polegające na wykonaniu otworów w przegrodach zewnętrznych pomieszczeń piwnicznych zostały wykonane w 2016 r. Ponadto został zamontowany wentylator wyciągowy dachowy. W toku prowadzonych czynności przedstawiono Protokół Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej przez posiadającego uprawnienia (nr [...]) mistrza kominiarskiego E. D., w którym stwierdzono, że wentylacja w suszarni, węźle i w piwnicy jest sprawna. Podkreślono, że zapewnienie funkcjonowania wentylacji piwnic potwierdzone zostało także w uprzednio wydanym protokole Nr [...] z dnia [...].09.2016 r., z którego wynika, że wydajność wentylacji jest zgodna z PN.

W myśl art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W przypadku budynku przy ul. [...] [...] wymaganym dokumentem było zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, które zgodnie z art. 30 ust 2 inwestor złożył i określił rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

Zgłoszenie było skuteczne albowiem organ architektoniczno - budowlany w terminie 30 dni od dnia jego złożenia nie wniósł sprzeciwu.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie przeprowadził postępowanie w trybie określonym w/w przepisem. Powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że pozbawienie okien piwnicznych możliwości otwierania narusza przepisy techniczno - budowlane, tj. § 147 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z w/w przepisem "1. Wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu. 2. Wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także na innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza".

Wymagania dotyczące tego zagadnienia zostały zawarte w Polskiej Normie PN- 83/B/03430 - Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - Wymagania, wymienione w załączniku nr 1 "Wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu." Zgodnie z tą normą piwnice powinny mieć zapewniony dopływ powietrza przez otwieranie okna lub specjalne otwory w przegrodach zewnętrznych. Dla odpływu powietrza należy stosować przewody wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej o działaniu ciągłym. Strumień powietrza wentylacyjnego powinien odpowiadać 0,3 wymianom na godzinę. Piwnice podzielone ażurowymi ścianami należy traktować jako jedno pomieszczenie.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest budynkiem z poprzecznym układem ścian konstrukcyjnych. Pomieszczenia piwniczne oddzielone są ścianami pełnymi i w związku z tym nie mogą być traktowane jako jedno pomieszczenie. Zatem pomieszczenie w których zamontowane są nieotwierane okna, a w ścianach zewnętrznych nie wykonano otworów nawiewnych, nie mają zapewnionego dopływu powietrza. Stan taki narusza wymagania określone w Polskiej Normie PN - 83/B-03430, należy więc zapewnić wymagany przez normę dopływ powietrza. W/w norma przewiduje dwa sposoby zapewnienia dopływu powietrza i jego wybór został pozostawiony decyzji inwestora.

Z uwagi na powyższe ustalenia PINB zasadnym było na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazanie Spółdzielni wykonania robót budowlanych polegających na zastosowaniu w pomieszczeniach piwnicznych o ścianach pełnych, okien otwieranych lub wykonanych otworów w przegrodach zewnętrznych tych pomieszczeń zapewniających, zgodnie z normą PN-83/B-03430, dopływ powietrza do piwnic w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...].

Art. 51 Prawa budowlanego normuje poszczególne etapy postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno- budowlanymi. Postępowanie to ukierunkowane jest na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych lub zakończonych robót budowlanych gdyż ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do ww. wyroku WSA w Warszawie, oraz mając na uwadze treść wytycznych, w których sąd wskazał na pominięcie w rozstrzygnięciu organu odwoławczego analizy zasadności odmowy nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku, [...]WINB "po zbadaniu sprawy w w/w zakresie wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji".

W ocenie [...]WINB, obowiązujące przepisy nie pozwalają na zakwalifikowanie klatki schodowej do pojęcia pomieszczenia do którego znajdują zastosowanie uregulowania dotyczące konieczności zapewnienia dostępu odpowiedniego światła dziennego. Zgodnie z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązek zapewnienia odpowiedniego światła dziennego nałożony został na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. "W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12". Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia "nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku".

Mając na uwadze przytoczone wyżej uregulowania, powiatowy organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał, że klatka schodowa nie jest pomieszczeniem w rozumieniu w/w rozporządzenia, lecz wyłącznie "ciągiem komunikacyjnym budynku, przeznaczonym do przemieszczania się pomiędzy kondygnacjami". Na takie rozumienia pojęcia klatki schodowej wskazał także NSA w wyroku z dnia 02.10.2015 r. sygn. akt II OSK 409/14, który dokonując wykładni pojęcia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi podkreślił, że "odnosząc się do treści § 4 w/w rozporządzenia Sąd uznał, że klatki schodowej nie można uznać za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. Czym innym jest pobyt w pokoju, który z reguły wiąże się z wypoczynkiem, czy pracą, a czym innym jest pobyt w korytarzu i na klatce schodowej, który służy jedynie przejściu. Tylko z tym pierwszym rozumieniem słowa pobyt ustawodawca wiąże wymóg zapewnienia dostępu światła dziennego, który jednakże może być całkowicie wyłączony, na rzecz oświetlenia sztucznego o ile zachodzą przesłanki wskazane w § 58 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego skarżący prawidłowo wskazali na wymóg zapewnienia dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednakże niewłaściwie zakwalifikowali jako takie pomieszczenie klatę schodową, która takim pomieszczeniem nie jest".

Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania robót polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] [...] w [...] w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku.

W ocenie [...]WINB, w ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Argumenty przedstawione przez skarżącego w w/w zakresie nie wnosiły do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w w/w zakresie. Z uwagi na powyższe nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja zawarta w pismach skarżącego z dnia [...].03.2018 r. oraz [...].03.2018 r. Kwestie rozliczeń finansowych związane z otrzymaną premią termomodernizacyjną leżą poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w/w opracowania, nie stanowiły wymaganych prawem załączników do dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

W doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, ze organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. [...]WINB zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. w celu ustalenia, czy wykonano obowiązek nałożony decyzją PINB Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. W odpowiedzi PINB dokonał w dniu [...].04.2018 r. oględzin na nieruchomości przy ul. [...] [...] w Siedlcach przesyłając protokół z przeprowadzonych czynności, potwierdzający wykonanie przez Spółdzielnię obowiązku nałożonego w/w decyzją PINB polegającego na zapewnieniu dopływu powietrza do piwnic w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Na powyższe, w ocenie [...]WINB, wskazują przede wszystkim ustalenia dokonane w toku oględzin, potwierdzające wykonanie w przegrodach zewnętrznych piwnic dwóch otworów, w których osadzono kratki wentylacyjne, wykonanie otworów w ramie okiennej okien piwnicznych oraz wykonanie otworów w elewacji od strony ul. [...] w ścianach zewnętrznych piwnic, w których osadzono kratki wentylacyjne, a także Protokół Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej przez posiadającego uprawnienia (nr [...]) mistrza kominiarskiego E. D., w którym stwierdzono, że wentylacja w suszarni, węźle i w piwnicy jest sprawna.

Dlatego też [...]WINB stwierdził, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania robót w celu doświetlenia klatek schodowych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] [...] w [...].

W związku z powyższym należało stwierdzić, iż postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Obecny stan faktyczny nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji w wykonane roboty budowalne. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja taka nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, jednakże zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące jego bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W świetle powyższego, w rozpatrywanym przypadku przestał istnieć faktyczny przedmiot postępowania, tj. niezgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującym stanem prawnym, w stosunku do których organy nadzoru budowlanego mogłyby podejmować dalsze czynności w sprawie, co w ocenie tut. organu wypełnia dyspozycję art. 105 k.p.a. Przyjęte jest, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej, kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, co ma miejsce w omawianej sprawie.

Dlatego też – w ocenie [...]WINB - należało uchylić decyzję [...] Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. i umorzyć postępowanie w sprawie z zakresu nadzoru budowlanego.

Z decyzją taką nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] maja 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia ww. decyzji, "rozstrzygnięcia, jakimi problemami i zagadnieniami powinny zająć się organy nadzoru budowlanego w opisanej sytuacji; jeśli nie organy nadzoru, to kto i na jakiej podstawie, z jakim umocowaniem rozstrzygnięcie także, czy w tych okolicznościach pod pojęciem wykonania przedsięwzięcia zgodnie z prawem należy rozumieć wykonanie zgodnie z prawem budowlanym czy również i to przede wszystkim z przepisami w zakresie termomodernizacji; ponadto rozstrzygnięcie, kto powinien odpowiadać za ponad pięcioletni okres prowadzenia tak /wydawałoby się/ błahej sprawy i jak owa odpowiedzialność powinna zostać wy egzekwowana".

Skarżący wyjaśnił, że po uzgodnieniu w Urzędzie Miasta [...] okazało się, że wymaganym dokumentem było zgłoszenie wykonania robót budowlanych, które zgodnie z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego określało zakres i sposób wykonania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Jego zdaniem, istotną okoliczność stanowi fakt, że podstawą prawną podjęcia przedsięwzięcia polegającego na termomodernizacji budynków mieszkalnych była ustawa z 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów uchwalona w celu udzielenia pomocy dla inwestorów chcących poprawić stan techniczny istniejącego zasobu mieszkalnego, szczególnie w budynkach wielorodzinnych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 17.03.2009 r. w sprawie zakresu i formy audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego. Te wymogi są nadrzędne, ale oczywiście przy spełnieniu wszelkich wymogów prawa budowlanego. Możliwości stosowania wariantów robót budowlanych - w tym czynności naprawczych - nie mogą stać w sprzeczności z głównymi celami i zasadami prowadzenia termomodernizacji.

Jeśli PINB przejął całość dokumentacji związanej z tym przedsięwzięciem, określającej jakość i zakres prac, to także przejął na siebie związane z kontrolą wykonanych robót nie tylko z prawem budowlanym, ale także z przywołanymi ustawą i rozporządzeniem w sprawie termomodernizacji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, "że przy realizacji przedmiotowego zadania mogą mieć miejsce czynności naprawcze, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem posiadane dokumenty, w szczególności audyt, bezwzględnie nakazują wykonanie robót zgodnie z tą dokumentacją. Nie mogą wystąpić niezgodności co do jakości, ilości i funkcjonalności okien piwnicznych i to one, a nie dodatkowe urządzenia powinny zapewnić właściwą wentylację. Przy likwidacji wielu okien uchylnych wręcz "głupotą budowlaną'' było zainstalowanie nieuchylnych okienek, a następnie wykonanie żałosnych otworów w styropianowych zasłonach zlikwidowanych okien w zewnętrznych ścianach piwnic. Dodatkowo zainstalowano wentylator wyciągowy i nawiercono w drzwiach i ramach okiennych pewną liczbę otworów. W tej sytuacji powoływanie się na właściwie funkcjonowanie wentylacji wyciągowej stwierdzone przez nadzór kominiarski jest szczytem cynizmu. Odrębnym zagadnieniem nie będącym chyba przedmiotem tego procesu jest przekroczenie limitu kosztów przedsięwzięcia. Podobnie nie sposób zgodzić się, że zewnętrzna klatka schodowa nie jest pomieszczeniem, w którym obowiązuje norma oświetlenia naturalnego. Jeśli nawet jakiś Sąd w podobnej sprawie tak zdecydował, to się pomylił. [...]WINB cytując brzmienie par. 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. wyciąga błędne i chyba tendencyjne wnioski. Zarówno bowiem w pomieszczeniach na stały pobyt ludzi tj. dłużej niż 4 godziny w ciągu doby jak i na pobyt czasowy tj. 2-4 godz. na dobę norma oświetlenia liczona stosunkiem światła okien /w świetle ościeżnic/ do powierzchni podłogi powinna wynosić minimum 1;8. Owszem, nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa krócej niż 2 godziny. W drugiej części ustępu 2 w par. 57 Rozporządzenia mówi się o innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względu na przeznaczenie i ów stosunek winien wynosić tam minimum 1:12,. Pomieszczenie to wg wikipedii także wewnętrzne pomieszczenie komunikacyjne, do którego zalicza się także schody. Wg słownika języka polskiego klatka schodowa to wydzielona część budynku, w której znajdują się schody, zaś pomieszczenie to budynek lub wydzielona jego część, mające określone przeznaczenie. Zatem klatkę schodową w obydwu przypadkach należy bezdyskusyjnie uznać za pomieszczenie".

Skarżący wyraził też zdanie, że "paragraf 57 w drugiej części ust. 2 dotyczy zewnętrznej klatki schodowej, w której oświetlenie naturalne mieściło się w normie i musi mieścić się po termomodernizacji. Absurdem byłoby stosowanie takich rozwiązań, które zwiększałyby koszty eksploatacji, w tym przede wszystkim wbrew podstawowemu celowi zwiększałyby zużycie energii. Zresztą należy pamiętać, że cały czas mamy do czynienia z ustawą o termomodernizacji budynków się w PINB Miasta [...], to chyba tylko tam należy składać stosowne wnioski. A tak nawiasem mówiąc, to chyba przez trzy lata trwał spór zakończony w NSA, co do mojego interesu prawnego. Proponowałem wielokrotnie na piśmie wszcząć sprawę z urzędu, jednak zawsze moje sugestie były ignorowane. Wówczas zresztą żaden z organów nadzoru nie podnosił, że przepisy o wspieraniu termomodernizacji nie są w przedmiocie zainteresowania PINB i WINB".

Skarżący wyjaśnił też, że całość spraw związanych z przyznaniem kredytu na termomodernizację, sporządzenie biznes-planu, uzupełnienie 9-letniej zaległości w składaniu sprawozdań finansowych do KRS, sporządzenie wniosku o przyznanie premii termomodernizacyjnej przez Bank Gospodarstwa Krajowego i inne czynności należały wyłącznie do niego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości, umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne w sprawie. Tym samym organ odwoławczy nie przywiązał należytej wagi tak do treści merytorycznej uchylanej decyzji, jak i do treści powoływanego przez siebie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/16.

PINB, w swej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], orzekł o dwóch oddzielnych i niezależnych od siebie kwestiach: 1. o odmowie nakazania Spółdzielni wykonania robót polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w budynku mieszkalnym dwunastorodzinnym w [...] przy ul. [...] [...] w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku oraz 2. o nakazaniu Spółdzielni wykonania robót budowlanych, polegających na zastosowaniu w pomieszczeniach piwnicznych o ścianach pełnych, okien otwieranych lub wykonaniu otworów w przegrodach zewnętrznych tych pomieszczeń w celu zapewnienia wentylacji.

1. Tym samym, pomimo wyraźnego i niebudzącego wątpliwości stwierdzenia [...]WINB, że decyzja PINB w części nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych była prawidłowa, organ odwoławczy uchylił decyzję w tej prawidłowej części – czym naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja organu I instancji może być uchylona, ale wyłącznie wówczas, gdy zawiera wady, powodujące konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Jeśli takich wad nie ma, to zastosowanie ma art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., nakazujący organowi odwoławczemu utrzymanie w mocy kontrolowanej i prawidłowej decyzji – lub jej części. To, że nieostateczna decyzja PINB w części nakazującej inwestorowi określone działanie została wykonana przez Spółdzielnię w żadnej mierze nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania, jak błędnie stwierdził [...]WINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyjaśnia, że o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wyłącznie wówczas, gdy w danej sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. Jak słusznie wskazał WSA w [...] w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/13: "(...) Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 21.2.2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.1.2006 r., II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia".

"Umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 9.9.1998 r., IV SA 1634/96, niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy" – por. kom. do art. 105 k.p.a. w M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest, że orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego wiązać się musi z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyr. WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/10).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., tylko wówczas jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zwrócić uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "wydaje decyzję o umorzeniu postępowania" stanowi dla organu orzekającego nakaz do orzeczenia w taki sposób, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe – co oznacza, że przyczynę taką należy wyraźnie wskazać.

Jak podkreśla się w doktrynie (komentarz do art. 105 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017) decyzja administracyjna opiera się na konstrukcji tworzenia stosunku administracyjnoprawnego, co jest szczególnie istotne przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty. Konsekwencją tego jest założenie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje jednego z elementów stosunku materialno prawnego (zob. wyr. NSA z 26.3.1998 r., II SA 70/98, niepubl.; wyr. NSA z 30.1.2003 r., II SA 1689/01, niepubl.; wyr. NSA z 24.4.2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów 2003, Nr 6, s. 25; wyr. WSA w Warszawie z 7.3.2008 r., VII SA/Wa 23/08, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.8.2010 r., II SA/Go 279/10, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 29.5.2014 r., I SA/Ol 281/14, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 18.6.2014 r., II SA/Gd 168/14, Legalis), uniemożliwiając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2007 r., VII SA/Wa 285/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 17.6.2008 r., I SA/Wa 485/08, Legalis).

Z powyższych przyczyn, w sprawie niniejszej nie może być mowy o bezprzedmiotowości sprawy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Fakt wykonania nieostatecznej decyzji przez inwestora poprzez zastosowanie się do nakazu PINB i wykonanie oznaczonych robót budowlanych jednoznacznie przemawia za tym, że decyzja PINB w części nakazującej powinna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i stać się ostateczna. Decyzja ta stanowiła bowiem dla inwestora tytuł prawny do legalnego działania i wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (nakazem administracyjnym). Uchylenie decyzji, na podstawie której roboty zostały wykonane i jednoczesne umorzenie postępowania w tym zakresie pozbawia więc działanie inwestora legalności.

Tym samym, [...]WINB naruszył art. 6, 7 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie wydania decyzji nie tylko sprzecznej z prawidłowo przyjętym przez PINB za podstawę orzekania art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., ale również niezgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo braku jego bezprzedmiotowości. Naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

2. Odnosząc się do poczynionych powyżej uwag odnośnie przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należy również wyjaśnić, że prawidłowo organ I instancji nie umorzył postępowania, ale merytorycznie orzekając odmówił nakazania Spółdzielni wykonania robót budowlanych, polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] [...] w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku. Było to bowiem orzeczenie merytoryczne, stanowiące załatwienie sprawy (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) z wniosku skarżącego, a dotyczącego kwestii niedoświetlenia klatki schodowej.

W wypadku, jeżeli organ uznaje żądanie strony za niezasadne, to fakt taki nie może stanowić przesłanki do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Jest natomiast powodem do merytorycznego orzeczenia, przesądzającego w danej instancji o tymże żądaniu. Niezasadność wniosku w żaden sposób nie uniemożliwia bowiem wydania negatywnej decyzji, a tylko wówczas sprawa mogłaby być uznana za bezprzedmiotową (brak przedmiotu rozpoznania).

Innymi słowy, obowiązkiem organu rozpoznającego żądania strony w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych, zmierzających do doświetlenia klatki schodowej było merytoryczne orzeczenie – a więc wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Tylko wówczas organ działa na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), ustalając należycie stan faktyczny i załatwiając sprawę (art. 7 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że [...]WINB w zaskarżonej decyzji uchylił się więc od obowiązku dokonania kontroli merytorycznej treści tej części decyzji PINB, do tego wadliwie prawnie uzasadniając swoje stanowisko względami formalnymi (bezprzedmiotowość postępowania). Takie działanie organu naruszało dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. i doprowadziło do niemożności należytego uzasadnienia prawnego (ale również i faktycznego) decyzji przez organ odwoławczy, przez co uzasadnienie to nie odpowiada wymogom dyspozycji art. 107 §3 k.p.a.

3. [...]WINB naruszył też art. 153 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/16, organ był zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokonania analizy zasadności nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku. WSA w Warszawie wyraźnie więc wskazał, że [...]WINB ma ocenić zasadność żądania, a nie kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości sprawy w ujęciu art. 105 § 1 k.p.a. i w takim zakresie ma wydać decyzję merytoryczną. Takie ujęcie wskazań co do dalszego postępowania, rozpatrywane w kontekście użytego przez Sąd w ww. wyroku sformułowania "przy uwzględnieniu katalogu rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym" powoduje, że umarzając postępowanie organ nie zastosował się ani do oceny prawnej Sądu, ani co do wskazań, co do dalszego postępowania.

WSA w Warszawie w ww. wyroku wyraźnie wskazywał [...]WINB, że decyzja organu I instancji rozstrzyga, zasadnie, o dwóch kwestiach: "W ocenie Sądu, jedno postępowanie administracyjne mogło się zatem toczyć w sprawie wykonania robót polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych jak i robót polegających na zapewnieniu dopływu powietrza do piwnic tego samego budynku mieszkalnego. Tak jak nie ma przeszkód, by decyzja organu zawierała rozstrzygnięcia wydane na podstawie więcej niż jednego punktu wskazanego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tak nie ma przeszkód by w jednej decyzji administracyjnej zawarte było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy nałożenia określonych obowiązków lub robót jak i ich nałożenia, o ile oczywiście nie dotyczą tej samej materii. Sąd nie stwierdził wskazywanej przez organ odwoławczy rozbieżności".

4. Tut. Sąd nie uznał natomiast za zasadne zarzutów skargi, dotyczących rzekomego naruszenia przez organ odwoławczy nadrzędności "ustawy z 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów uchwalona w celu udzielenia pomocy dla inwestorów chcących poprawić stan techniczny istniejącego zasobu mieszkalnego, szczególnie w budynkach wielorodzinnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenie z dnia 17.03.2009 r. w sprawie zakresu i formy audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego".

Kwestia uzyskanego wsparcia finansowego, związanego z polepszeniem warunków termoizolacyjnych budynku nie ma w sprawie znaczenia. Istotnym bowiem jest, że postępowanie toczyło się w określonym trybie (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec wystąpienia przesłanek określonych art. 50 ust. 1 Pr. bud.). Nota bene, kwestia ta w sposób wiążący została przesądzona przez WSA w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2017 r., w którym Sąd dokonał oceny prawnej: "należy podkreślić, że celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie obiektu budowlanego (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, tj. przepisami. Nie zaś doprowadzenie obiektu, tak jak życzyłby sobie tego skarżący do stanu zgodnego z projektem budowlanym "Termomodernizacja budynku mieszkalnego", czy z opracowaniem "Audyt energetyczny budynku". Kwestie rozliczeń finansowych, związane z otrzymaną premią termomodernizacyjną leżą poza zainteresowaniem organu nadzoru budowalnego".

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że skarżący ma prawo do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku. Ma prawo znać motywy (faktyczne i prawne), które przesądziły o treści rozstrzygnięcia. W zależności od poprawnie uzasadnionego orzeczenia może bowiem albo złożyć skargę, do tego uzasadnienia się ustosunkowując, albo też może uznać argumenty organu odwoławczego za przekonywujące i poprawne. Jeżeli natomiast organ II instancji uchyla się od merytorycznego załatwienia sprawy, to prawa strony do poznania przyczyn negatywnego orzeczenia nie zostają zachowane.

6. [...]WINB, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną dokonaną przez tut. Sąd, jak również oceną prawną WSA w [...], wyrażoną w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/16, dokona merytorycznej analizy zasadności nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania robót budowlanych, polegających na wstawieniu okien na klatkach schodowych w celu doświetlenia klatek schodowych tego budynku, a także dokona merytorycznej oceny tej części decyzji PINB, w której na Spółdzielnię został nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych, określonych co do tożsamości przez organ I instancji.

[...]WINB weźmie ponadto pod uwagę, że w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do umorzenia postępowania w jakimkolwiek zakresie.

7. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekał, zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a.