Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2100/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 50 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 206/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 700 ( siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/12, oddalił skargę Fundacji [...] w W. na decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu Elektrowni [...] SA w R. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił Fundację [...] w W. (skarżąca Fundacja) na jej żądanie do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek Elektrowni [...] SA w R. o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych udzielił Elektrowni [...] SA w R. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z projektowanej instalacji spalania paliw, mianowicie [...].

Skarżąca Fundacja od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. wniosła odwołanie, w którym przede wszystkim kwestionowano zasadność udzielenia zezwolenia Elektrowni [...] SA w R., twierdząc, że wbrew wymogom stawianym w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych realizacja inwestycji spalania paliw, której dotyczy udzielone zezwolenie, nie została rozpoczęta przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Minister Środowiska decyzją z [...] listopada 2011 r., nie zgadzając się z zarzutami odwołania, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r.

Skarżąca Fundacja od decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2011 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, przy czym zasadniczy zarzut sprowadzał się do kwestionowania z powodów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zasadności udzielenia zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że skarżącej Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem nie spełniła ona warunków określonych w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badania legitymacji skargowej "dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie". Wskazał, że dotyczy to w szczególności dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym na postawie art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że badając skargę sąd administracyjny dokonuje ponownej oceny czy sprawa leży w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej oraz czy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Oceniając zaś kwestię pozostawania sprawy w zakresie statutowej działalności organizacji społecznej dokonuje własnych ustaleń i nie jest związany stanowiskiem organu, jakie ten wyraził wydając postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (postanowieniem) jest warunkiem koniecznym przyznania jej legitymacji skargowej, ale nie jest to warunek wystarczający. Stwierdził, odwołując się do doktryny i orzecznictwa, że Sąd nie powinien poprzestać na stwierdzeniu formalnego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale powinien kontrolować, czy za jej udziałem na tym etapie przemawiał interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.) oraz czy w tym interesie wniesiono skargę.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że o tym, czy fundacja może być uważana za organizację społeczną wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05. Analizując tę uchwałę stwierdził, że wywiedziono w niej, iż sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Zauważył, że przyczynkiem do podjęcia tej uchwały była zawisła przed NSA sprawa z zażalenia [...] Fundacji [...] dotycząca odmowy nadania statusu uchodźcy oraz że NSA w powiększonym składzie uznał, że fundacja jako organizacja społeczna może, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby.

Sąd pierwszej instancji zacytował dalej następujące fragmenty uzasadnienia tej uchwały. "Odpowiedzi na pytanie czy fundacja jest organizacją społeczną należy poszukiwać w postanowieniach Konstytucji gdzie pojęcie fundacji występuje w kontekście organizacji (np. związki zawodowe, stowarzyszenia), które niewątpliwie są organizacjami społecznymi. I mimo, że Konstytucja RP nie posługuje się określeniemto jednak na gruncie Konstytucji możliwe jest wnioskowanie, że wskazanie w samej Konstytucji różnych typów organizacji pozwala na przyjęcie wspólnego dla nich określenia i wyznaczenie cech wspólnych łącznie je charakteryzujących. (...) Podstawowe znaczenie dla tego rodzaju rozumowania ma przepis art. 12 Konstytucji, zamieszczony w rozdzialeokreślającym ustrój państwa. Art. 12 Konstytucji wyraża zasadę udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa, poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, które umożliwiają obywatelom realizacje ich interesów oraz wyrażenie opinii. Jest to zasada społeczeństwa obywatelskiego, pozostająca w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji, która gwarantuje obywatelom wolność samoorganizowania się w celu formułowania zróżnicowanych programów i tworzenia organizacji (wspólnot) służących ich realizacji. W ramach tej zasady społeczeństwo obywatelskie korzysta z wolności tworzenia organizacji i struktur w wybranej przez siebie formie. W art. 12 Konstytucji wymienia się wprost związki zawodowe i organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszenia, ale także ruchy obywatelskie i inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje."

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono również, że wymienione w art. 12 Konstytucji RP organizacje "mają co najmniej 5 cech wspólnych, które można uznać za minimalny zespół cech charakteryzujących je razem: a) są to organizacje obejmujące wyodrębniony zespół osób, oparte na dobrowolności przynależności do nich; b) do organizacji tych odnosi się właściwy zespół przepisów określających jej strukturę, zakres praw i obowiązków stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności; c) działalność i cele organizacji określone są przede wszystkim statutem i muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa; d) organy tych organizacji pochodzą z wyboru tych, którzy te organizacje tworzą; e) organizacje, o których powyżej mowa pozostają pod kontrolą lub nadzorem organów władzy publicznej".

Kontynuując cytowanie powołanej uchwały Sąd pierwszej instancji podał, że podstawy prawne działania fundacji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, według której "fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami", że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o fundacjach "fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą", zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy "w oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację". Dalej, że składnikami majątkowymi mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości oraz, że w doktrynie podkreśla się, że określając istotę fundacji, można wskazać, że polega ona na przeznaczeniu majątku na cele użyteczności publicznej przez utworzenie osobnego podmiotu prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślił, że "sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych", że "udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy" oraz że "celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy".

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "art. 12 Konstytucji, jak również przepisy ustawy o fundacjach, a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., wykluczają zatem możliwość automatycznego dopuszczania do postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego fundacji. Fundacja, która domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, względnie wnosi środki mające na celu uruchomienie postępowania sądowego, w tym przypadku skargę do sądu, musi zatem wykazać spełnienie warunków, na które wskazano w w/w uchwale, a które zostały wymienione w związku z treścią art. 12 Konstytucji oraz z zasadą pomocniczości określoną w preambule do Konstytucji. Brak wykazania spełnienia tych warunków tj. zachowania zasady społeczeństwa obywatelskiego w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji RP, ma ten skutek, że skarga fundacji podlega oddaleniu".

Następnie Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że przenosi te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydanie tego zezwolenia stanowi jedynie warunek skorzystania przez podmioty podejmujące realizację instalacji spalania paliw w przyszłości z bezpłatnych uprawnień do emisji. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w zezwoleniu tym nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Przyjąć zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji należy, że przyznanie tego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot go posiadający do ubiegania się w przyszłości, to jest po oddaniu instalacji do użytkowania, o ubieganie się o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca Fundacja nie posiada zatem legitymacji do zaskarżenia wymienionej decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

Analizując postanowienia statutu skarżącej Fundacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozdziale II tego statutu, wskazano, iż "celem Fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu: (i) propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego; (ii) wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie; (iii) walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialna nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług; (iv) propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecenie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz". Ponadto Sąd pierwszej instancji przytoczył postanowienia statutu skarżącej mówiące o środkach realizacji celów statutowych. W związku z tym stwierdził, że skarżąca Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez: "a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego; b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań i programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego; c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą; d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują; e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą; f) zbieranie funduszy na organizację i koordynację programu Fundacji; g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji; h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji".

W ocenie Sądu pierwszej instancji "tak zakreślone cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska". Zdaniem tego Sądu "wśród celów Fundacji nie zawarto właściwie w ogóle bezpośredniego działania na rzecz ochrony środowiska charakterystycznego dla takiej fundacji, która funkcjonuje jako organizacja społeczna. Najbardziej realny (faktyczny) wymiar działalności Fundacji maczy też". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, za "całkowicie niezrozumiałe (...), zwłaszcza w warunkach niniejszej sprawy, wskazanie w statucie jako formę realizacji celów statutowych, jak również". Tę część rozważań Sąd pierwszej instancji zakończył konstatacją, że "tak ogólnikowo i nieprecyzyjnie wskazane cele Fundacji sprowadzające się, w gruncie rzeczy, do doradztwa i promocji nie uprawniają (...) Fundacji do udziału w sprawie".

Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca Fundacja "w żadnym stopniu nie wskazała w jaki sposób jej udział w postępowaniu i domaganie się uwzględnienia skargi, ma służyć ochronie środowiska. Cała argumentacja skargi opiera się bowiem na twierdzeniu, że uczestnik postępowania (inwestor) nie spełnił warunków do pozytywnego załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie może skorzystać z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji dwutlenku węgla, nie wskazując jaki miałoby mieć to wpływ na ochronę środowiska".

W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, iż "działanie Fundacji nie ma żadnego związku z funkcjonowaniem organizacji społecznej w dziedzinie ochrony środowiska lub działaniem na rzecz pożytku publicznego, interesu publicznego".

W skardze kasacyjnej przytoczono podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 Konstytucji RP, art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 12 Konstytucji RP w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.

Naruszenie art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na dokonaniu wykładni prawa odmiennej niż przyjęto w uchwale NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05, bez zachowania tryby przewidzianego w tym przepisie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną NSA w powołanej uchwale określił minimalne cechy, od istnienia których zależy uznanie organizacji za organizację społeczną w rozumieniu art. 12 Konstytucji RP, i przesądził, że cechy te są generalnie i abstrakcyjnie spełnione przez fundacje. Tymczasem Sąd pierwszej instancji tę generalną i abstrakcyjną ocenę podważył, gdyż stwierdził, że fundacja wnosząca skargę do sądu administracyjnego musi wykazać istnienie każdej z tych cech.

Naruszenie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 Konstytucji RP miało polegać na błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżąca Fundacja nie jest organizacją społeczną oraz na niewłaściwym zastosowaniu i ustaleniu, że skarżącej Fundacji nie służy legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska, gdyż przedmiot tej decyzji nie wiąże się z działalnością statutową skarżącej Fundacji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżona decyzja Ministra Środowiska dotyczyła ochrony środowiska naturalnego, a do statutowych celów skarżącej Fundacji należy ochrona środowiska naturalnego. Nadto skarga skarżącej Fundacji służyła społecznej kontroli postępowania.

Uzasadniając ten zarzut w części dotyczącej uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiot zaskarżonej decyzji nie wiąże się z działalnością statutową skarżącej Fundacji podniesiono, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zaś ustawa ta służy ochronie środowiska poprzez wprowadzenie instrumentów prawnych ochrony środowiska i reglamentację działalności szkodliwej dla środowiska. W obszernej argumentacji wskazano też, że ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest częścią przepisów regulujących ochronę środowiska w zakresie przeciwdziałaniu emisji gazów cieplarnianych, przy czym podniesiono, że dokonuje ona implementacji dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczących tych samych zagadnień, które z kolei mają swoją podstawę w przepisach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dotyczących ochrony środowiska naturalnego.

Przedstawiając w uzasadnieniu tego zarzutu argumentację na rzecz tezy, że statutowym celem skarżącej Fundacji jest ochrona środowiska naturalnego przede wszystkim powołano się na § 5 ust. 1 statutu, wskazując, że o takim celu działalności skarżącej Fundacji świadczy postanowienie o treści – "propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego".

Naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęcie, że rozpatrywana sprawa sądowoadministracyjna nie dotyczy ochrony środowiska, że do statutowej działalności skarżącej Fundacji nie należy ochrona środowiska naturalnego oraz że rozpatrywana sprawa sądowoadministracyjna nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji.

Naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na tym, że oddalając skargę w wyniku uznania, że skarżącej Fundacji nie służy legitymacja skargowa, pominięto zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania podniesione w skardze.

Naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miało polegać na pozbawionym podstaw faktycznych ustaleniu, że statutowymi celami skarżącej Fundacji są promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze oraz propagowanie i zlecanie wykonywania analiz prawnych.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 12 Konstytucji RP w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., polegające na przyjęciu, że nie każda fundacja jest organizacją społeczną.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania - Elektrownia [...] SA w R., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawowym zagadnieniem występującym w sprawie jest legitymacja skargowa skarżącej Fundacji. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznał bowiem, że skarżącej Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa i z tego powodu jej skargę oddalił. Przyjął przy tym, że badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie jest związany rozstrzygnięciem organu administracji o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności postanowieniem wydanym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Takie stanowisko jest trafne. Badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę do sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania czy organizacja ta została dopuszczona przez organ administracji do postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem. Sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym (że wydano stosowne postanowienie), ale jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.

W rozpoznawanej sprawie jednakże, Sąd pierwszej instancji mimo trafnego co do zasady stanowiska, następnie nie ocenił w pełni, zgodnie z przesłankami określonymi w art. 31 § 1 k.p.a., zasadności dopuszczenia skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym przez Marszałka Województwa. Argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest precyzyjna. Wynika z niej jednak, że Sąd ten w istocie uznał, iż skarżąca Fundacja wniosła skargę w sprawie, która nie mieści się w zakresie jej statutowej działalności oraz że dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było zgodne z prawem, gdyż jej udział w tym postępowaniu nie był uzasadniony jej celami statutowymi. Sąd pierwszej instancji nie odnosi się wprawdzie do sformułowania użytego w art. 31 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi, jednakże stwierdza, że przedmiot zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska "w żadnym stopniu nie wiąże się" z działalnością statutową skarżącej Fundacji oraz, że "działanie Fundacji nie ma żadnego związku z funkcjonowaniem organizacji społecznej w dziedzinie ochrony środowiska lub działaniem na rzecz pożytku publicznego, interesu publicznego". Jest to wystarczające do uznania, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż udział skarżącej Fundacji w postępowaniu administracyjnym nie był uzasadniony jej celami statutowymi. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje też potwierdzenie w tym, że Sąd ten analizuje statut skarżącej Fundacji, dochodząc do wniosku, że jej statutowym celem jest "promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska" oraz że "ogólnikowo i nieprecyzyjnie wskazane cele Fundacji sprowadzające się, w gruncie rzeczy, do doradztwa i promocji nie uprawniają (...) Fundacji do udziału w sprawie".

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji daje więc podstawę do przyjęcia, że Sąd ten ocenił, iż dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Uzasadnienie to jednakże nie pozwala na ustalenie, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, mianowicie, czy za tym udziałem przemawiał interes społeczny. W tym zakresie brak stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Znaczną część uzasadnienia Sąd pierwszej instancji poświęca analizie uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05, nie formułując jednakże jednoznacznych wniosków odnoszących się do podstawy rozstrzygnięcia, mianowicie tezy o braku legitymacji skargowej skarżącej Fundacji. Nie wyjaśnia też jednoznacznie jakie znaczenie ma ta uchwała i sposób jej odczytania przez Sąd dla oceny, że skarżąca Fundacja została niezasadnie dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z: 2, poz. 37), należy zwrócić uwagę na trzy kwestie.

Po pierwsze, uchwała ta odnosi się do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym, w sprawie innych osób, organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 2 P.p.s.a.). W związku z tym trzeba podkreślić, że odmiennie jest uregulowana sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i dalszy udział takiej organizacji w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, a inaczej uregulowana jest sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadnicza różnica dotyczy przesłanek, które powinna spełniać organizacja społeczna aby brać udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób (według art. 31 § 1 K.p.a., jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a według art. 33 § 2 i art. 25 § 4 P.p.s.a., jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności), ale także tego, że organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym bierze udział w postępowaniu sądowym (ma również prawo do wniesienia skargi stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. , bez potrzeby dopuszczania jej przez sąd do udziału w sprawie), podczas gdy organizacja, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może jedynie zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania i być dopuszczona do udziału w sprawie przez sąd. Co do przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (ONASiWSA z 2010 r. z: 2, poz 23) wyraził stanowisko, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym, jeżeli służy to szeroko rozumianej kontroli społecznej nad postępowaniem i sprzyja sądowej kontroli administracji, i gdy organizacja działa w interesie publicznym (zbiorowym), a nie partykularnym interesie władz organizacji lub jej członków.

Po drugie, uchwała dotyczy tego, że fundacja może zgłosić udział w postępowaniu sądowym, ponieważ jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 P.p.s.a. Motywy przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały, to argumentacja, na rzecz stanowiska, że pojęcie "organizacja społeczna" obejmuje także fundacje. Nie można więc z uzasadnienia tej uchwały wyprowadzać wniosku, że uznanie fundacji za organizację społeczną, w rozumieniu art. 9, art. 25 § 4, art. 33 § 2 i art. 50 § 1 P.p.s.a., zależy od spełnienia dodatkowych warunków dotyczących sposobu utworzenia fundacji i zasad jej działania. Fundacja jako organizacja społeczna, może być dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym, jeżeli spełnia warunki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym, które są jednakowe dla wszystkich organizacji społecznych.

Po trzecie, uchwała odnosi się do pojęcia "organizacja społeczna" w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenia pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym nie tylko związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Istotne jest bowiem także to, że to samo pojęcie w ustawach procesowych, takich jak Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Oznacza to, że pojęcie "organizacja społeczna" w art. 31 K.p.a. obejmuje także fundację, przy czym warunki dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym są takie jak dla organizacji społecznej (jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny).

W oparciu o uzasadnienie tej uchwały Sąd pierwszej instancji formułuje pięć warunków, od których jego zdaniem zależy dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Stwierdza też, że "brak wykazania spełnienia tych warunków tj. zachowania zasady społeczeństwa obywatelskiego w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji RP, ma ten skutek, że skarga fundacji podlega oddaleniu". Nie formułuje jednak jednoznacznej oceny ani co do tego, który z tych pięciu warunków nie został spełniony, ani co do tego jaki jest związek pomiędzy zasadami pomocniczości i społeczeństwa obywatelskiego, a legitymacją skargową skarżącej Fundacji.

Sąd pierwszej instancji błędnie też odczytuje uzasadnienie powołanej uchwały NSA. Odwołanie się przez NSA do zasady społeczeństwa obywatelskiego i zasady pomocniczości wynikało z tego, że Sąd ten odpowiedzi na pytanie czy fundację można zaliczyć do organizacji społecznych, o których mowa w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poszukiwał w art. 12 Konstytucji RP, który "wyraża zasadę udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, które umożliwiają obywatelom realizację ich interesów oraz wyrażanie opinii", czyli zasadę, jak stwierdził NSA, społeczeństwa obywatelskiego, pozostającą w ścisłym związku z zasadą pomocniczości. Dalej NSA określił pięć cech, które posiadają organizacje wymienione w art. 12 Konstytucji RP, i stwierdził, że fundacja te cechy posiada. Cechy te nie są więc, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, warunkami uznania, że konkretna fundacja jest organizacją społeczną.

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdza, że rozważania dotyczące uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. przenosi na grunt rozpoznawanej sprawy, w istocie jednakże w dalszej argumentacji nie wykorzystuje żadnych wcześniejszych tez. W szczególności nie stwierdza, aby skarżąca Fundacja nie spełniła jednej z wcześniej wymienionych cech i z tego powodu nie mogła być uznana za organizację społeczną. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby podstawą jego orzeczenia, w szczególności uznania, że skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej, było przyjęcie, że skarżąca Fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten uznał, iż skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie z tego powodu, iż jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Przy tak określonej podstawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Zarzut ten jest zasadny przede wszystkim o tyle, o ile kwestionuje się ustalenie Sądu pierwszej instancji, iż przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji.

Sąd pierwszej instancji ustalenie, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi oparł bowiem o bardzo powierzchowną analizę postanowień tego statutu. W uzasadnieniu wyroku zacytowano wprawdzie wszystkie postanowienia statutu mówiące o celach skarżącej Fundacji i środkach ich realizacji, jednakże wnioski oparto o wybrane postanowienia. Dochodząc do wniosku, że celem skarżącej Fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze "w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska" Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił w szczególności § 5 ust. 1 punkt (i) tego statutu, w którym stwierdza się, że celem skarżącej Fundacji jest "podejmowanie działalności mającej na celu propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego". Z tej części statutu wynika, że celem skarżącej Fundacji jest także propagowanie i promowanie ochrony środowiska naturalnego, a więc działania ściśle związane z ochroną środowiska naturalnego, a nie jedynie "w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska".

Ponadto Sąd pierwszej instancji ograniczył się do, też powierzchownej, analizy przedmiotu sprawy, do której dopuszczono skarżącą Fundację, i w której wniosła ona następnie skargę. Stwierdzenie, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. nr 122, poz. 695 ze zm.) jest "swoistą promesą" nie jest wystarczające. Konieczne było przeanalizowanie miejsca tego zezwolenia w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz w ogóle znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego przed tak zwanym efektem cieplarnianym.

Mając powyższe na uwadze nie sposób odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na niezasadnym przyjęciu, że przedmiot zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska nie wiąże się ze statutową działalnością skarżącej Fundacji, czyli, że dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Tym samym skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż, jak już powiedziano, z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten uznał, iż skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie z tego powodu, iż jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis, gdyż przedstawiona przez niego argumentacja nie uzasadniała przyjęcia, iż skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej.

Niezależnie jednak od tego co wyżej powiedziano art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż skarżącej Fundacji przysługiwała legitymacja skargowa z tego powodu, że zaskarżona przez nią decyzja została wydana na skutek odwołania wniesionego przez tą Fundację. Rozważając to zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Legitymacja skargowa, czyli uprawnienie do wniesienia skargi przed sądem pierwszej instancji, została uregulowana w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W zasadniczej swojej treści przepis ten jest identyczny z analogiczną regulacją zamieszczoną w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Wówczas obowiązujący w tym zakresie art. 33 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pod rządami art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozstrzygano problem polegający na tym, że skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, mimo że w myśl art. 28 k.p.a. postępowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku oraz mimo że nie żądał on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, czyli podmiot, który nie był stroną postępowania administracyjnego, przy czym istotne było, że udział tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym był kluczowy, gdyż to z jego właśnie inicjatywy (na skutek jego podania) wydano w sprawie decyzję później zaskarżoną przez ten podmiot do sądu administracyjnego.

W takiej sytuacji NSA w wyroku z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1842/99, (wyrok opublikowany w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 46818) uznał, że "podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Sąd wówczas przyjął, że "źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia".

Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/99 (orzeczenie opublikowane w OSP zeszyt 6 z 2001 r., poz.86, jednakże z błędnie podaną sygnaturą). W tej sprawie NSA przyjął, że "fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do NSA na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu, a nie odrzuceniu". Sąd w tym przypadku uznał, że wiąże się to z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w sprawie przymiot strony o jakim mowa w art. 28 k.p.a. i art. 33 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o NSA. Jednakże w glosie do tego orzeczenia prof. J.Borkowskiego, słusznie w ocenie NSA orzekającego w rozpoznawanej sprawie, wskazano, że sądowej kontroli administracji w tej sprawie lepiej służyłoby przyznanie skarżącemu legitymacji skargowej, po to aby dać sądowi możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie na skutek podania podmiotu, który nie był stroną postępowania administracyjnego (w tej sprawie skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot, na skutek odwołania którego wydano zaskarżoną decyzję).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę skłania się do poglądu wyrażonego w wyroku z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1842/99. Dodać można, że podobne stanowisko przyjmowano także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy procesowej. Np. wyrok z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, (opublikowany w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 325285) w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. Interes ów należy (...) pojmować szerzej. Mogą to być nie tylko przepisy zawarte w aktach materialnoprawnych, ale również procesowych i ustrojowych. Na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał na przykład podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję".

Poza odwołaniem się do przytoczonych orzeczeń należy wskazać na następującą argumentację, związaną z okolicznościami występującymi w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tym, że organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji wniosła odwołanie i następnie skargę do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania tego odwołania.

Gdyby organ administracji pierwszej instancji odmówił postanowieniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i ta organizacja wniosłaby na takie postanowienie zażalenie i następnie na postanowienie organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji skargę do sądu administracyjnego, jej legitymacja skargowa byłaby oczywista, przy czym skoro przedmiotem skargi byłoby niedopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to źródeł tej legitymacji należałoby poszukiwać w interesie prawnym organizacji społecznej, a nie w samoistnym uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikającym z tej części art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której się stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Trudno bowiem przyjąć, aby organizacja, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym mogła swoją legitymację wywodzić m.in. z tego, że brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Podobnie nie byłoby wątpliwości co do legitymacji skargowej organizacji społecznej, gdyby przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym, motywowana tym, że dopuszczenie to nie było zasadne. Także w tym przypadku źródeł legitymacji skargowej organizacji społecznej należałoby poszukiwać w jej interesie prawnym, a więc w części początkowej art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie końcowej. (To samo można powiedzieć, gdyby w opisanym tutaj przypadku organ administracji drugiej instancji stwierdziłby niedopuszczalność odwołania wniesionego przez organizację społeczną.)

Te dwa przykłady, zdaniem Sądu, pokazują, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma bardzo różnorodny charakter i może wynikać także z naruszenia (lub twierdzenia o naruszeniu) norm o charakterze procesowym, gwarantujących prawo do udziału w określonym postępowaniu, niezależnie od interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. W obu omawianych przypadkach organizacja społeczna ma niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu aktu organu administracji, gdyż tym aktem pozbawiono ją prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym interes prawny takiej organizacji sprowadza się do potrzeby poddania sądowej kontroli tego przejawu działalności administracji publicznej. Tak rozumiany interes prawny ma silny związek z sądową ochroną subiektywnego porządku prawnego.

Więcej wątpliwości w zakresie legitymacji skargowej wywołuje taka sytuacja, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie. Decyzja, którą na skutek odwołania wniesionego przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu administracyjnym utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie pozbawia tej organizacji prawa do udziału w postępowaniu. Wręcz przeciwnie – ona jest wyrazem zrealizowania tego prawa. Jednakże odmówienie w tym przypadku legitymacji skargowej organizacji społecznej nie byłoby trafne z dwóch powodów.

Po pierwsze, nie jest konsekwentne przyznawanie w opisanej sytuacji organizacji społecznej legitymacji skargowej w odniesieniu tylko do niektórych rozstrzygnięć organu administracji, wydanych w związku z jej udziałem w postępowaniu administracyjnym.

Po drugie, za przyznaniem w tym przypadku legitymacji skargowej organizacji społecznej przemawia ciągle silnie obecny w polskim systemie sądowej kontroli administracji publicznej element sądowej ochrony obiektywnego porządku prawnego, którego wyrazem jest przede wszystkim art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi oraz że – co w rozpoznawanej sprawie istotne - może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając to na uwadze przyjąć należy, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., jest w myśl art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tą organizację. Z powyższego wynika, że skarżąca Fundacja była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję, gdyż została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesionego przez nią odwołania.

Zasadność podstawy kasacyjnej sprowadzającej się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W świetle dotychczasowych rozważań okazuje się bowiem, że nie było podstaw do zakwestionowana legitymacji skargowej skarżącej Fundacji oraz że konieczne jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć czy zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania uprawnionego podmiotu. Należy przy tym mieć na uwadze, że organizacja społeczna w sprawach innych osób uczestnicy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), a więc jest też uprawniona do wniesienia odwołania, jeżeli została dopuszczona do udziału w postępowaniu zgodnie z warunkami określonymi w art. 31 § 1 k.p.a., czyli gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem każdego odwołania jest zobowiązany zbadać czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Zatem, jeżeli odwołanie wnosi organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać czy to dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest zgodne z prawem. Organ odwoławczy nie jest przy tym związany dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji. Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika, że o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu organ administracji rozstrzyga postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Nie ma więc żadnych racji przemawiających na rzecz związania takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązku zbadania czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot podlega kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia skargi na decyzję wydaną po rozpoznaniu odwołania. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji powinien ocenić czy dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszało prawa, mianowicie art. 31 § 1 zdanie końcowe k.p.a., czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi tej Fundacji oraz czy przemawiał za tym interes społeczny.

Jak już powiedziano Sąd pierwszej instancji w zasadzie już uznał, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było zgodne z prawem, gdyż jej udział w postępowaniu administracyjnym nie był uzasadniony jej celami statutowymi. Jednakże argumentacja w tym zakresie jest powierzchowna i z tego względu niewystarczająca. Powinna ona być dokonana z uwzględnieniem wszystkich postanowień statutu dotyczących zakresu działania skarżącej Fundacji oraz miejsca zezwolenia, którego dotyczy sprawa, w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast dotychczas w ogóle do tego czy za udziałem skarżącej Fundacji w postępowaniu administracyjnym przemawiał interes społeczny.

Jeżeli Sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było zasadne, to będzie istniała podstawa do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia bowiem jasną regułę, według której organ odwoławczy może orzekać tylko na skutek odwołania. Jeżeli odwołanie nie zostanie wniesione, decyzja staje się ostateczna. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zatem rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy mimo braku odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot musi być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Z kolei, jeżeli Sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, że dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym było zasadne, to przejdzie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zrzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji mimo poświęcenia uchwale NSA z 12 grudnia 2005 r. sporej części uzasadnienia swego wyroku, nie oparł rozstrzygnięcia o tą uchwałą i tym samym ewentualne błędne jej odczytanie nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jak już powiedziano Sąd pierwszej instancji nie stwierdza, aby skarżąca Fundacja nie spełniła jednej z wcześniej sformułowanych cech i z tego powodu nie mogła być uznana za organizację społeczną. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby podstawą jego orzeczenia, w szczególności uznania, że skarżąca Fundacja nie ma legitymacji skargowej, było przyjęcie, że skarżąca Fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć zresztą należy, że gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o takie założenie, to na tym stwierdzeniu powinien byłby skończyć swój wywód, gdyż wówczas zbędne byłyby jego dalsze rozważania dotyczące tego czy przedmiot zaskarżonej decyzji mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji odniósł się do dalszej przesłanki legitymacji skargowej organizacji społecznej wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, mianowicie tego czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi.

Z tego samego powodu nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 12 Konstytucji RP w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten też opiera się na założeniu, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca Fundacja nie jest organizacją społeczną.

Dalsze zarzuty (naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dotyczą w istocie ustalenia Sądu pierwszej instancji, że przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej Fundacji, co zostało już ocenione.

W końcu, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należy zauważyć, że jest on w istocie powiązany z zasadniczym zagadnieniem występującym w sprawie, mianowicie uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącej Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa, co też zostało już ocenione.

Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku, wpis sądowy od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.