Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 696/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku mieszkalnego, usytułowanego na działce nr geod. [...], w miejscowości R. gm. J.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W związku z pisemną interwencją dotyczącą faktu samowolnego wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, istniejącym na terenie działki

nr geod. [...] w miejscowości R. gm. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego ww. budynku.

W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ

I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w powyższym zakresie, uznając że aktualny stan budynku mieszkalnego jest efektem legalnych poczynań inwestora. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uwzględniając sugestie organu II instancji w dniu

[...] czerwca 2016 r. dokonał powtórnych oględzin obiektu, w wyniku których ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się parterowy drewniany budynek mieszkalny, którego częściowo podpiwniczona część wyższa o wymiarach 9,25 m x 7,25 m, z poddaszem użytkowym posiada dach dwuspadowy, a część niższa o wymiarach 8,50 m x 3,50 m przykryta jest dachem jednospadowym, o spadku w kierunku budynków gospodarczych. Wysunięte połacie dachu od strony działki nr geod. [...], stanowią zadaszenie tarasu o wymiarach 7,25 m x 1,18 m i balkonu poddasza.

Z wyjaśnień M. i S. G. – wynikało, że część wyższą budynku mieszkalnego o wymiarach 9,25 m x 7,25 m, wybudowali w latach pięćdziesiątych dwudziestego wieku rodzice Pana G., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, a dokumenty mogące potwierdzić legalność jego budowy z uwagi na upływ czasu nie zachowały się.

Organ I instancji ustalił ponadto, że aktualny stan obiektu jest wynikiem jego legalnej rozbudowy (część niższa o wym. 8,50 m x 3,50 m, taras i balkon),

a z dokumentów mogących to potwierdzić zachowały się: wniosek S. G. o remont i rozbudowę budynku złożony w dniu [...] listopada 1999 r. w Urzędzie Gminy J., pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. z Urzędu Gminy J. wzywające S. G. o uzupełnienie braków do ww. wniosku, a także pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. S. G. złożone w Urzędzie Gminy J. z informacją odnośnie uzupełnienia braków do złożonego wniosku.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że obecny stan budynku mieszkalnego, istniejącego na terenie działki nr geod. [...] w R. jest efektem legalnych działań inwestora i w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję umarzającą przedmiotowe postępowanie administracyjne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z ustaleń organu I instancji wynika, że w archiwach Urzędu Gminy J. znajdują się szczątkowe informacje na temat pozyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji działanie organów nadzoru budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Skoro bowiem przedmiotowy obiekt wybudowany został legalnie, to postępowanie administracyjne zmierzające do doprowadzenia go do zgodności z prawem jest bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z przepisem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 j.t.) - dalej k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego, w dniu [...] sierpnia 2016 r. przesłuchano w charakterze świadka Z. S. – pracownika Urzędu Gminy J., który latach 1999 zajmował się wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Świadek ten potwierdził swoje wcześniejsze oświadczenie z dnia [...] września 2015r. i ponownie wskazał, że w latach 1999 pracował w Urzędzie Gminy J. w referacie, który zajmował się między innymi wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpatrywał wniosek S. G. o rozbudowę domu mieszkalnego na działce nr geod. [...] w R. Podał, że sporne postępowanie zostało zakończone i została wydana decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo zeznał, że w tym czasie część gmin, w tym gmina J. wykonywała obowiązki powiatu i przy przekazywaniu dokumentacji do starostwa, ww. dokumenty prawdopodobnie uległy zatraceniu.

Reasumując organ stwierdził, że skoro w archiwum Urzędu Gminy J. znajdują się szczątkowe informacje na temat starań inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę, a w obecnie prowadzonym postępowaniu odwoławczym uzupełniono zgromadzony materiał dowodowy, w tym przesłuchano dwóch świadków, gdzie jeden jednoznacznie wskazał, że rozbudowa domu mieszkalnego w R. na działce nr geod. [...] została zakończona i została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a drugi świadek – M. G. podała, że we wsi R. mieszkała do 1994 roku i niestety nic jej nie wiadomo na temat rozbudowy przedmiotowego domu mieszkalnego, to brak jest podstaw aby twierdzić, że sporny budynek mieszkalny powstał nielegalnie.

Końcowo odnosząc się do treści odwołania podkreślono, że postępowanie administracyjne nie służy rozwiązywaniu konfliktów międzyludzkich, sporów sąsiedzkich, ani też ustalaniu naruszenia prawa własności. Niewątpliwie antagonizmy trwające między stronami utrudniają organom nadzoru budowlanego wywiązanie się z zasady przekonywania stron co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, B. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę do tut. Sądu wnosząc

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie - decyzji organu I instancji. Obu rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, w szczególności:

- art. 28 ust 1 w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przebudowa spornego budynku mieszkalnego o niższą część o wymiarach 8,50 m x 3,50 m, taras i balkon nie stanowiła samowoli budowlanej, podczas gdy ze złożonego zawiadomienia

o rozpoczęciu robót budowlanych wynika, że roboty rozpoczęto z dniem dokonania zgłoszenia bez jednoczesnego wymaganego prawem złożenia dokumentów stwierdzających uprawomocnienie się decyzji o pozwoleniu na budowę na dzień rozpoczęcia prac, a także uznaniem, że przebudowa budynku mieszkalnego obejmująca elementy takie jak: wykonanie balkonu, dobudowa tarasu zadaszonego, utworzenie dodatkowego wejścia do piwnicy objęta była pozwoleniem na budowę, podczas gdy rozbudowa budynku o te elementy nie została uwzględniona nawet

w piśmie S. G. zawiadamiającego o rozpoczęciu prac budowlanych z dnia [...] listopada 1999 r., co potwierdzają oględziny nieruchomości z dnia [...] czerwca 2015 r. w których stwierdza się istnienie elementów dobudowanych do głównej bryły budynku, a nieuwzględnionych w pismach, co w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną.

2) przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej a tym samym niezapewnienia, a wręcz uniemożliwienia stronie – B. B. uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka Z. S. poprzez rozpoczęcie jego przesłuchania na 15 minut wcześniej, niż miało się ono odbyć, przez co zawiadomiona o terminie zaplanowanych czynności B. B. miała możliwość uczestniczenia jedynie w części tychże czynności;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła zgodnie z prawem - w ramach istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec braku odnalezienia przez organ jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zrealizowanie budowy w oparciu

o pozwolenie na budowę, posługując się wyłącznie i przyjmując za podstawę do uznania legalności działań polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego -zawiadomienia o rozpoczęciu działań związanych z przebudową oraz zeznania świadka Z. S., który mimo upływu niemal trzydziestu lat doskonale pamiętał sprawę oraz zapewniał o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa więc obiektu bez ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowego budynku stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoczęcie robót przed uprawomocnieniem się decyzji

o pozwoleniu na budowę, bądź bez takiego pozwolenia bezsprzecznie stanowi samowolę budowlaną. Koniecznym jest również poinformowanie organu

o rozpoczęciu prac związanych z budową odpowiednio wcześniej, nie zaś w dniu podjęcia czynności. Inwestor musi również - wraz z powiadomieniem o rozpoczęciu prac - przedłożyć szereg dokumentów wskazujących na legalność przebudowy,

tj. pozwolenie na budowę (prawomocne) wraz z mapami zawierającymi naniesienia dotyczące planowanej budowy. Żadnego z tych dokumentów S. G. nie złożył wraz z zawiadomieniem. Nie ma też dowodu na to, że dokumenty takie przedłożył organowi na jego wezwanie. Ponadto kwestią zastanawiającą jest fakt, że nie zachowały się żadne inne dokumenty mogące chociażby uprawdopodobnić wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko zgłoszenie S. G. o rozpoczęciu prac złożone w Urzędzie Gminy w J. Poza tym dokumenty dotyczące tożsamej sprawy powinny być przechowywane w archiwach zbiorczo, a co za tym idzie - skoro odnaleziono zawiadomienia S. G. o rozpoczęciu prac - powinny również znajdować się w archiwach inne dokumenty dotyczące przebudowy - o ile kiedykolwiek istniały.

Ponadto podniesiono, ze oględziny nieruchomości z dnia [...] czerwca 2015 r. wykazały istnienie innych robót przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Roboty te stanowiły między innymi wykonanie balkonu, zadaszonego tarasu oraz dodatkowego wejścia do piwnicy oraz schodów, podczas gdy w zgłoszeniu

o rozpoczęciu robót S. G. zawiadamiał jedynie o budowie przedsionka, podbudowie fundamentu, budowie ścian, wstawieniu okien i drzwi oraz zadaszeniu,

a także wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, obiciu deskami ściany zewnętrznej, wyłożeniu tynku na ścianach murowanych, wymianie więźby dachowej. Nawet więc przy uznaniu, że prace zgłoszone przez S. G. objęte były pozwoleniem na budowę, szereg wykonanych prac w ogóle nie zgłoszono do Urzędu Gminy, wobec czego w tym zakresie powinno nadal toczyć się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej.

Odnośnie uchybień procesowych wskazano, ze organ nie podjął wszelkich, niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

a w konsekwencji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności organ zaniechał przesłuchania S. G., z którego inicjatywy dokonana została przebudowa budynku mieszkalnego. Zwrócono również uwagę na naruszenie przepisów związanych z uczestnictwem stron w toku czynności dowodowych. Mimo zaplanowania czynności przesłuchania świadka Z. S. na godzinę 10:00 oraz zawiadomienia o przeprowadzeniu tejże czynności strony – B. B. - przesłuchanie rozpoczęto o godzinie 9:45, co uniemożliwiło stronie uczestniczenie w czynności, jednocześnie naruszające jej prawo do brania udziału w postępowaniu dowodowym oraz zasadę ogólną czynnego udziału stron w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi

w całości uznano je za nieuzasadnione. Odnośnie naruszenia art. 7 w zw. z art. 75

§ 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w ocenie organu zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Inwestor wielokrotnie podczas prowadzenia postępowania administracyjnego składał pisma oraz oświadczenia dotyczące legalności prowadzenia prac na terenie działki nr geod. [...] w R.

Zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 § 2 k.o.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej także uznano za bezpodstawny. Organ odwoławczy na okoliczność rozpoczęcia przesłuchania Z. S. na 15 minut wcześniej niż było zaplanowane przesłuchanie, spisał notatkę służbową w dniu [...] sierpnia 2016 r. (znajduje się ona w aktach sprawy organu). Wcześniejsze rozpoczęcie przesłuchanie było przeprowadzone na prośbę świadka Z. S. Protokół w całości został stronie, tj. B. B. przeczytany, strona mogła wnosić uwagi do protokołu, zadawać pytania świadkowi, co też czyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że postępowanie w przedmiocie stanu prawnego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] we wsi R. należącej do rodziny G. zostało wszczęte w związku z pisemną interwencją z dnia

[...] czerwca 2015 r. dotyczącą sprawdzenia legalności prac budowlano-remontowych względem obiektów budowlanych znajdującej się na tej działce. Wszczynając postępowanie administracyjne, zainicjowane powyższym wnioskiem organ nadzoru budowlanego związany był żądaniem strony, a treść tego żądania wyznaczała równocześnie stosowaną normę prawa materialnego oraz normę prawa procesowego, które miały znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane obowiązującym w dacie prowadzenia spornej inwestycji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa więc obiektu budowlanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak słusznie podniósł pełnomocnik strony skarżącej - stanowi samowolę budowlaną.

Jednakże przeprowadzone w powyższym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie pozwoliło na stwierdzenie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę

i w konsekwencji prawidłowo skutkowało uznaniem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

W tym miejscu zauważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić

z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (tak: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14).

Opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiada prawu.

Jak wynika bowiem z ustaleń organów obu instancji znajdujących odzwierciedlanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, budynek mieszkalny położony na działce nr geod. [...] w miejscowości R. gm. J., będący przedmiotem niniejszego postępowania, to parterowy drewniany budynek mieszkalny, którego częściowo podpiwniczona część wyższa o wymiarach 9,25 m x 7,25 m z poddaszem użytkowym, posiada dach dwuspadowy, a część niższa o wym. 8,50 m x 3,50 m przykryta jest dachem jednospadowym, o spadku w kierunku budynków gospodarczych. Wysunięte - od strony działki nr geod. [...] - połacie dachu obiektu, stanowią zadaszenie tarasu o wymiarach 7,25 m x 1,18 m i balkonu poddasza. Z oświadczenia inwestorów wynika, że część wyższą budynku mieszkalnego wybudowali w latach pięćdziesiątych dwudziestego wieku rodzice S. G., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego, a dokumenty mogące potwierdzić legalność jego budowy - z uwagi na upływ czasu - nie zachowały się do dnia dzisiejszego. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie organ zwracał się do Urzędu Gminy J. z prośbą o przesłanie dokumentacji związanej z wydaniem pozwolenia budowlanego na ww. budynek (pisma organu z dna: [...] lipca 2015 r., [...] sierpnia 2015 r. i [...] października 2015 r.). W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy J. informował, że w swoim archiwum zakładowym w posiadanych rejestrach do 1999 r. nie odnotowano faktu wydania pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Jak zauważył jednak organ I instancji na załączonej do pisma Urzędu Gminy J. z dnia [...] września 2015 r. mapce geodezyjnej z dnia [...] grudnia 1999 r., wśród ukazanej ówczesnej zabudowy wsi R. widnieje także rozpatrywany budynek mieszkalny. Treść załącznika do ww. pisma - w postaci skierowanego do S. G. pisma Urzędu Gminy J. z dnia [...] grudnia 1999 r., wystosowanego do adresata w związku z jego wnioskiem o remont i rozbudowę tegoż obiektu, nie zawierała żadnych informacji, które mogłyby sugerować nielegalności jego powstania. Z uwagi na powyższe organy obu instancji przyjęły za możliwe, że dokumenty świadczące o legalności realizacji budynku o wymiarach 9,25 m x 7,25 m (przed jego rozbudową), mogły ulec zniszczeniu bądź zagubieniu i uznał, że wybudowano go zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Odnośnie zaś twierdzeń inwestorów, że aktualny stan obiektu jest wynikiem rozbudowy (część niższa o wym. 8,50 m x 3,50 m, taras i balkon) oraz prac remontowych dokonanych w oparciu o legalnie przeprowadzone działania, to potwierdzeniem powyższego stanowią zdaniem organów nadzoru budowlanego, dokumenty pozyskane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj.: wniosek S. G. o remont i rozbudowę, złożony - jak wynika z widniejącej na nim pieczątki Urzędu Gminy w J. - w dniu [...] listopada 1999 r., jego podanie z dnia [...] grudnia 1999 r., pisma Urzędu Gminy J. z dnia: [...] grudnia 1999 r. nr [...], [...] września 2015 r. nr [...] oraz z [...] października 2015 r. nr [...] (k. 32 – 37 akt organu I instancji). W ocenie organów z dokumentów tych wynika, że inwestor czynił starania o realizację swoich zamierzeń związanych z budynkiem mieszkalnym w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ponadto z pisma Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wynika, ze Wójt w okolicznościach tej sprawy nie wyklucza możliwości wydania inwestorowi stosownego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy nie mając żadnych innych dokumentów, które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie zaistnienia w rozpatrywanym przypadku samowoli budowlanej uznano, że aktualny stan budynku jest efektem działań zgodnych z prawem. Dodatkowo powyższe fakty znalazły potwierdzenie w zeznaniach świadka Z. S. – pracownika Urzędu Gminy J., który latach 1999 zajmował się wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Świadek ten potwierdził swoje wcześniejsze oświadczenie z dnia [...] września 2015 r. (k. 57 akt organu I instancji) i ponownie stwierdził, że pracując w referacie budownictwa i zagospodarowania przestrzennego ww. Urzędu, w którym sprawował funkcję kierowniczą zlecał podwładnym wykonywanie zadań, w tym prowadzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w R. zainicjowanego wnioskiem S. G. Ww. świadek podał, że sporne postępowanie zostało zakończone i została wydana decyzją o pozwoleniu na budowę. Końcowo zeznał, że w tym czasie część gmin, w tym gmina J. wykonywała obowiązki powiatu i przy przekazywaniu dokumentacji do starostwa, ww. dokumenty prawdopodobnie uległy zatraceniu.

W ocenie Sądu powyższy pogląd organów obu instancji zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem stwierdzić

w sposób stanowczy, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Brak dokumentacji dotyczącej powyższej decyzji wskazuje, zdaniem Sądu - na poprawność stanowiska organów, iż w takiej sytuacji nie można wykluczyć, że takiego pozwolenia nie było. Brak tej dokumentacji nie może bowiem być odczytywany na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dowodami przeciwnymi. Nie dysponowanie przez inwestorów niezbędną dokumentacją nie może - jak chcą tego skarżący, przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sposób prawidłowy, po wtóre zaś – zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na sformułowanie tezy o niezgodności zrealizowanego budynku mieszkalnego z obowiązującymi przepisami prawa.

W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, nie pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o wskazane wyżej przepisy jest niedopuszczalne. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że nie podważają one zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie narusza reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonego przepisami k.p.a. Organy nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniom strony skarżącej starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia niektórych dokumentów nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego budynku mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 75 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, itp. W tym miejscu dodać należy, iż w przepisach postępowania administracyjnego nie ma podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992r., III SA 1838/91 (ONSA 1992, Nr 2, poz. 45), wskazując, iż "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa." Za niedopuszczalne uznaje się bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, iż dana okoliczność może być udokumentowana wyłącznie określonym środkiem dowodowymi. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy przeprowadzaniu czynności dowodowej w postaci przesłuchania świadka, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ma też racji strona skarżąca, zarzucając organom obu instancji, że nie zwracały się do stosownych instytucji, organów władzy o ustalenie, czy istnieją dokumenty urzędowe dotyczące legalności przedmiotowej inwestycji. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji takie kroki podjęły, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji zupełnie nieuzasadniony jest zarzut, iż organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast okoliczność, że materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor rozbudował omawiany budynek w sposób samowolny. Fakt, że postępowanie wyjaśniające z przyczyn niezależnych od organu nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji, nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Wobec braku dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę organy zasadnie uznały, że nie mogą udowodnić tezy przeciwnej, a mianowicie że stosownego pozwolenia nie było. Niedopuszczalna byłaby odmienna interpretacja tej okoliczności, a mianowicie, skoro inwestor nie przedstawił decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy, że takiego pozwolenia nie było.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, że na inwestorze ciąży obowiązek przechowywani dokumentacji związanej z budową, Sąd pragnie wyjaśnić, iż przepisy obowiązujące w czasie realizacji (budowy) inwestycji nie obligowały inwestora, właściciela ani zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Co więcej, obecnie nie sposób także czynić inwestorowi zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności spornego budynku mieszkalnego nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 28 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia określonego w tych przepisach, należało uznać, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy obu instancji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.).