Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ułożenia płyt drogowych na gruncie celem jego utwardzenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej –PINB) w dniu 8 września 2011 r. wpłynęło pismo M. G., którym wystąpiła ona m.in. o ,,zatwierdzenie samowoli budowlanej". W treści pisma wskazano w szczególności, że bez wymaganego zgłoszenia w 1994 r. utwardziła ona drogę dojazdową dla samochodów dostawczych dostarczających towary do sklepu. Po przeprowadzeniu szeregu czynności wyjaśniających PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ułożenia płyt drogowych na gruncie działki nr 58 celem jego utwardzenia dla ułatwienia dojazdu samochodom dostawczym do istniejącego sklepu w budynku przy ul. N. w J.. Wobec złożenia odwołania od wskazanej decyzji przez J. O. sprawa była badana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB), który decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje, że organ odwoławczy stwierdził nieścisłości w materiale dowodowym sprawy dotyczące dostatecznego udokumentowania czasu wykonania robót budowlanych, co w jego ocenie determinowało ustalenie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Akta administracyjne przedłożone łącznie ze skargą potwierdzają, że organ nadzoru budowlanego I instancji podjął działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i ustalania istotnych dla sprawy okoliczności w szczególności poprzez prowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Tak zebrany materiał dowodowy legł u podstaw wydanej w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą podobnie jak miało to miejsce wcześniej, umorzono postępowanie w sprawie. Także i to rozstrzygnięcie nie ostało się w obrocie prawnym, jako że J. O. oprotestowała je odwołaniem, zaś DWINB decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczym powodem rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego było, też podobnie jak wcześniej, nieustalenie daty wykonania przedmiotowych robót, niewyjaśnienie istniejących wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowe, a nawet jak określił to organ ,,wydanie decyzji stanowiącej wierną kopię decyzji uprzednio uchylonej".

Realizacja zaleceń organu II instancji spowodowała wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] o umorzeniu postępowania, przy czym organ decyzyjny szerzej opisał stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, oceniając przy tym zebrane dowody. Mimo, że i tym razem od decyzji zostało wniesione odwołanie DWINB decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z takim zakończeniem sprawy J. O. zaskarżyła decyzję DWINB nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 222/16) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jednocześnie zasądzając od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowoadministracyjnego.

Po powrocie akt administracyjnych do organu PINB przeprowadził kolejne dowody w sprawie m.in. oględziny nieruchomości, po czym decyzją z dnia [...] r., po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie. Także i tym razem rozstrzygnięcie o takim kształcie nie zostało zaakceptowane przez J. O., która oprotestowała je odwołaniem. Wniesiony środek zaskarżenia okazał się skuteczny, bowiem w dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 25 sierpnia 2017 r. PINB przeprowadził oględziny na zainwestowanej nieruchomości, co udokumentowano stosownym protokołem, po czym informując strony o tzw. gotowości decyzyjnej w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), a także art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 30 poz. 229) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ułożenia płyt drogowych na gruncie działki nr 58 celem jego utwardzenia, stanowiących drogę wewnętrzną, dla ułatwienia dojazdu samochodom dostawczym do istniejącego sklepu w budynku przy ul. N. w J..

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył na wstępie, że kolejny raz rozstrzyga sprawę oraz wskazał na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2016 r.. Następnie zwrócono uwagę na przeprowadzone w dniu 8 listopada 2016 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że płyty betonowe o wymiarach 2,48m x 1,45m i gr. około 15 cm w ilości 30 szt. zostały ułożone luźno bezpośrednio na twardym gruncie, bez ich wzajemnego połączenia, przy zachowaniu jednej płaszczyzny i zastosowaniu znikomego spadku celem odprowadzenia wody opadowej. Na dołączonym do protokołu z oględzin szkicu zaznaczono sposób ich ułożenia, spadek, istniejącą zieleń oraz usypany żwir nad wykonanym drenażem w obszarze poza płytami. Sporządzono też stosowną dokumentację fotograficzną. Oceniono również, że płyty ułożono prawidłowo, zaś w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych powstała droga wewnętrzna. Na fotografii oznaczono też mieszkanie J. O., które znajduje się na I piętrze nad tylnym wejściem od strony zaplecza sklepu i należy do niej od 2008 r..

PINB wyjaśnił, że w dniu 9 grudnia 2016 r. miała miejsce rozprawa administracyjna z udziałem stron, ich pełnomocników oraz świadków. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji odnotował stanowiska stron i świadków związane z czasem wykonania robót budowlanych oraz wskazał na dokumenty jakie w trakcie postępowania zostały mu przedłożone. W szczególności omówiono dokument dotyczący zgody mieszkańców na wykonanie dojazdu do sklepu oraz oświadczenia przedstawicieli J. Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustalono też, że w latach osiemdziesiątych jedynym właścicielem terenu inwestycji (dz. nr 58) była spółdzielnia mieszkaniowa, która pismem z dnia 9 listopada 1994 r. wyraziła zgodę na realizację wewnętrznej drogi dojazdowej do użytkowanego sklepu. Droga została naniesiona przez osobę uprawnioną na plan sytuacyjny i zaakceptowana przez Radę Osiedla [...]. Nabywając lokal mieszkalny w 2008 r. usytuowany na I piętrze budynku mieszkalnego J. O. zdawała sobie sprawę z legalnego istnienia i funkcjonowania sklepu od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W czasie wybudowania przedmiotowej drogi wewnętrznej nie naruszono indywidualnego interesu prawnego współwłaścicieli budynku, gdyż wyrazili oni zgodę na tę inwestycję. Wskazane ustalenia zostały uznane przez orzekający organ za czyniące zadość wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt SA/Wr 222/16).

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne PINB przyjął, że drogi wewnętrzne wymagają tylko uzgodnienia z właścicielem terenu, co zostało spełnione przez inwestora. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego. Brak jest również podstaw do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy o drogach publicznych), która nie ma wyznaczonych linii rozgraniczających, do których odnoszą się przepisy warunków technicznych np. w zakresie odległości od skwerów, parków itd.

Wobec tego PINB ocenił, że pismo Rady Nadzorczej J. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] r. (zredagowane po upływie 16 lat od daty wykonania spornych robót), informujące o wykonaniu "podjazdu" dla samochodów w latach 1995-1998 - a więc na przestrzeni 4 lat - wydaje się sprzeczne z logiką tym bardziej, że uczestnicy robót mających na celu ułożenie spornych płyt stwierdzili, że ich ułożenie zajęło kilka godzin. Przypisano więc temu pismu charakter informacji nieprecyzującej dokładnej daty ułożenia płyt żelbetowych na gruncie w celu wykonania drogi wewnętrznej oraz uznano, że pozostaje ono w sprzeczności z innymi dowodami precyzującymi termin wykonania tych czynności, co przesądziło o odmówieniu mu mocy dowodowej.

Oceniając zebrany materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że potwierdza on wykonanie spornych robót budowlanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r.. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wskazują że roboty budowlane związane z budową drogi jako obiektu budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które nie zwalniają z tego obowiązku budowy drogi, która w świetle art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi obiekt budowlany, więc w obecnym stanie prawnym należałoby zastosować art. 48 tego prawa.

PINB wskazał jednak na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane (w tym drogi) i ich części, będące w budowie albo wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zebrany materiał dowodowy wskazuje na zgodność wykonanej "drogi wewnętrznej" z przepisami o planowaniu przestrzennym (pkt. 1) oraz brak przesłanek zawartych w pkt. 2. Dodatkowo Wydział Urbanistyki, Architektury Urzędu Miasta J.pismem z dnia [...] r. poinformował, że działka nr 58 przy ul. N. znajduje się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. i brak jest odniesień dotyczących możliwości utwardzenia części terenu. Utwardzony płytami żelbetowymi dojazd (droga wewnętrzna) jest kontynuacją ulicy wewnątrzblokowej, tym samym należy uznać, że brak jest niezgodności z planem miejscowym. Zrealizowana droga wewnętrzna nie powoduje niebezpieczeństwa ani pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

W odniesieniu do wynikającej z wyroku sądu administracyjnego uwagi o możliwości zaliczenia wykonanego utwardzenia jako drogi wewnętrznej PINB zauważył, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, dla tych dróg brak jest przepisów w ustawie o drogach publicznych, które w sposób wyraźny odnoszą się do tych dróg. Powszechnie obowiązujące przepisy nie określają żadnych wytycznych dotyczących tzw. dróg wewnętrznych. Natomiast J. Spółdzielnia Mieszkaniowa udzieliła informacji, że istniejące na terenie działki nr 58 zieleńce, place zabaw czy dojazdy stanowią infrastrukturę osiedlową, integralnie związaną i przynależną do zabudowy mieszkaniowej, co jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ w toku postępowania potwierdził powyższe.

W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji odniósł się też do wątpliwości strony postępowania podnoszonych w trakcie oględzin dotyczących odległości drogi wewnętrznej od placu zabaw, ławki parkowej i dalszych zagadnień w ten sposób, że wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami § 40 ust. 3 warunków technicznych place zabaw powinny być odległe od linii rozgraniczających ulic oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi co najmniej 10m. W sytuacji zaliczenia utwardzenia terenu do drogi wewnętrznej nie posiada ona linii rozgraniczających, zatem nie można mówić o odległości od np. placu zabaw czy innych elementów infrastruktury. Dotyczy to przede wszystkim zespołu budynków wielorodzinnych, a budynek mieszkalny przy ul. N. jest obiektem pojedynczym, budynkiem wielorodzinnym, zatem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 338/11) przepis dotyczący odległości nie ma tu zastosowania. Brak jest obecnie przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do minimalnych parametrów dróg wewnętrznych.

Widoczne po bokach żelbetowych płyt pręty (ucho montażowe) służą jako zaczepy dla ich układania, przemieszczania czy załadunku bądź rozładunku. Usytuowane są one w płaszczyźnie poziomej na bokach płyt i nie wystają w sposób zagrażający ponad płaszczyznę poziomą drogi wewnętrznej. Nie ma zatem podstaw do wydania w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drogi wewnętrznej do stanu zgodnego z przepisami. Zrealizowana za zgodą mieszkańców budynku droga wewnętrzna, zdaniem organu, nie zagraża mieszkańcom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N., ani dzieciom bawiącym się w pobliskim placu zabaw. Również dostawy towaru do niewielkiego sklepu nie przebiegają w sposób ciągły, utrudniający zamieszkiwanie czy stwarzający uciążliwości. Z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do orzekania w sprawie, postępowanie administracyjne w sprawie powstania drogi wewnętrznej poprzez ułożenie na gruncie żelbetowych płyt celem jego utwardzenia staje się bezprzedmiotowe.

J. O. oprotestowała wyżej opisaną decyzję PINB odwołaniem czyniąc wobec niej zarzuty naruszenia:

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na nietrafnym przyjęciu, iż realizacja spornej inwestycji w postaci "drogi wewnętrznej" nie wymagała pozwolenia na budowę, a tylko uzgodnienia z właścicielem terenu oraz że wobec dróg wewnętrznych nie stosuje się uregulowań dotyczących obowiązku wyznaczania linii rozgraniczających i zachowania minimalnych odległości od innej infrastruktury;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące niezasadnym przyjęciem, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw;

- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 48 tej ustawy oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego w postacie "drogi wewnętrznej", pomimo iż zachodzą obie przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazania przymusowej rozbiórki tego obiektu budowlanego.

Uzasadniając zamieszczone w odwołaniu żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji odwołująca się uznała, że organ I instancji mylnie przyjął, iż realizacja spornej drogi wewnętrznej nie wymagała pozwolenia na budowę, a tylko uzgodnienia z właścicielem terenu. W decyzji z dnia 4 maja 2017 r. organ II instancji wskazywał na odmienne stanowisko wyjaśniając, iż wg ustawy Prawo budowlane z 1974 r. sporne prace należało zakwalifikować jako "obiekt budowlany'', co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji z jednej strony jednoznacznie stwierdza, iż przeprowadzone prace w ogóle nie wymagały pozwolenia na budowę, z drugiej zaś przeprowadza analizę czy występują przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec tego zachodzi oczywista sprzeczność w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W ocenie odwołującej się mylne jest rozumowanie organu I instancji, że skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla ul. N. "brak jest odniesień dotyczących możliwości utwardzenia części terenu, a utwardzony płytami żelbetowymi dojazd (droga wewnętrzna) jest kontynuacją ulicy wewnątrzblokowej, tym samym należy uznać, że brak jest niezgodności z planem miejscowym". Prawidłowo rozumując, organ I instancji winien ocenić, czy miejscowy plan w sposób pozytywny przewiduje możliwość przeprowadzenia w spornym miejscu drogi wewnętrznej. Przyjęcie za prawidłowy toku rozumowania organu I instancji prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż w każdym miejscu w którym miejscowy plan nie wyłącza możliwości poprowadzenia drogi wewnętrznej (czy każdej innej inwestycji), to taka inwestycja byłaby dopuszczalna. Kłóciłoby się to w sposób oczywisty z celem w jakim tworzy się mpzp i doprowadziłoby do wypaczenia sensu planowania przestrzennego.

Odwołująca wyraziła pogląd, że skoro mpzp nie przewiduje w spornym obszarze drogi wewnętrznej, to nie ma możliwości jej legalizacji. Z kolei organ I instancji swoje rozważania dotyczące zgodności inwestycji z mpzp oparł na piśmie Wydziału Urbanistyki, Architektury Urzędu Miasta J., a nie na samodzielnej analizie mpzp. Tymczasem gdyby organ I Instancji przeanalizował § 4, 5, § 23 i 35 mpzp, powinien dojść do przeciwnego wniosku, tj. o niezgodności inwestycji z mpzp. W szczególności dotyczy to zakazu lokalizowania ciągów dojazdowych na terenach zieleni osiedlowej.

Zdaniem autorki odwołania nie można zgodzić z organem I instancji, iż sporny obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Lokalizacji spornej inwestycji na terenie zieleni osiedlowej, a więc w miejscu po którym spacerują i przebywają mieszkańcy z całą pewnością pociąga za sobą takie niebezpieczeństwo. Nie można wykluczyć sytuacji, w której dojeżdżający do sklepu samochód dostawczy uderzy w spacerującą spokojnie osobę po terenie zieleni osiedlowej. Ponadto sporna droga dojazdowa jest zlokalizowana bezpośrednio (bez jakiegokolwiek odstępu) przy placu zabaw dla dzieci, a doświadczenie życiowe uczy, iż dzieci są nieprzewidywalne, bawiąc się często się przemieszczają. Znalezienie się dziecka pod kołami samochodu dostawczego dostarczającego towar do sklepu może zakończyć się tragicznie.

Ponadto zgodnie z § 5 mpzp do lokalu usługowego należy zapewnić niezależne i odrębne wejście nie kolidujące z funkcją mieszkaniową. Dostarczanie zaopatrzenia sklepu przez wejście z tyłu budynku ul. N., istotnie koliduje z funkcją mieszkaniową tych terenów na skutek hałasu związanego z ruchem samochodów ciężarowych, wydobywania się spalin i pyłu z rozjeżdżanego gruntu. Koniec drogi dojazdowej ma położenie przy wykonanej dobudówce, a ta jest posadowiona bezpośrednio pod oknami. Ponadto zgodnie z § 23 mpzp na terenach zieleni osiedlowej dopuszcza się jedynie lokalizację osiedlowych urządzeń infrastruktury technicznej nieuciążliwych dla bezpośredniego sąsiedztwa, co wyłącza posadowienie drogi dojazdowej dla samochodów dostawczych.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób szczegółowy omówił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wydane w jego toku decyzje. W ramach własnych rozważań opisał ustawowe przesłanki bezprzedmiotowości postępowania jako okoliczności skutkującej koniecznością jego umorzenia. Zaznaczono, że organ I instancji wskazując w podstawie prawnej swojej decyzji art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że w badanej sprawie brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji dostosował się do zaleceń zamieszczonych we wcześniejszej decyzji dokonując oględzin. Wobec zebranych dowodów za bezsporną uznano kwalifikację wykonanych robót jako budowę drogi wewnętrznej bez pozwolenia na budowę.

Zdaniem DWINB przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane wskazują, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten nie zwalnia z tego obowiązku budowy drogi więc w obecnym stanie prawnym należałoby zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Jednak zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

DWINB ocenił, że organ I instancji wysoce uprawdopodobnił datę wykonania robót na listopad 1994 r. i zgodził się z tym ustaleniem, wobec czego wskazany przepis ma zastosowanie. W ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumiało się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno- użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Natomiast przez "budowę" rozumiało się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Zgodnie z Art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Wobec wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę zastosowanie będzie miał art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., który mówi, że: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

Art. 40 ww. ustawy wskazuje, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie DWINB przedmiotowa droga nie spełnia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., które nakazywałyby jej rozbiórkę, gdyż nie stwierdzono niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co potwierdza w swoim piśmie organ architektoniczno-budowlany. Prezentowany pogląd poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Ponadto nie stwierdzono istnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na tle tego uregulowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono trafnie, że do jego zastosowania nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ale organ obowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki.

Końcowo organ odwoławczy przyjął, że nie stwierdzono także przesłanek uzasadniających interwencję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zatem jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania. Ponadto roboty polegające na ułożeniu płyt wykonane są prawidłowo, a ich stan nie powoduje zagrożenia. Z kolei zarzuty odwołania są nieuzasadnione.

Decyzja DWINB została oprotestowana skargą J. O. zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenia dowodu z materiału zdjęciowego na okoliczność uciążliwości spornej drogi dla skarżącej i niebezpieczeństwa wynikającego z usytuowania tej drogi bawiących się dzieci na placu zabaw położonym bezpośrednio przy spornej drodze.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki płyt drogowych stanowiących drogę wewnętrzną będącą samowolną budowlaną, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nie udowodniono zakończenia przedmiotowej budowy przed rokiem 1994, a więc zastosowanie powinny mieć obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego,

- art. 7 ustawy w zw. z art. 77 § 1 i 105 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie sprawy, prowadzące do niezasadnego przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe oraz skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy ku temu nie było podstaw,

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że utwardzony płytami żelbetowymi teren nie odpowiada definicji drogi, w sytuacji, gdy jest on drogą skoro w miejscu ułożenia płyt powstał wydzielony pas ruchu o określonym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu komunikacyjnym,

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym ich zastosowaniu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przy stwierdzeniu zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Uzasadniając wnioski procesowe i zarzuty skarżąca podniosła, że organ administracyjny II instancji naruszył art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgodnie z tym przepisem powinien nakazać rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego, jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie, bowiem organ I instancji nie udowodnił w żaden sposób, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone w listopadzie 1994 r.. Świadczy o tym pismo Rady Nadzorczej J. Spółdzielni Mieszkaniowej, które musiało zostać wydane na podstawie dokumentów, które z dziwnych powodów później zaginęły. W związku z tym zastosowanie winny mieć obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż prace związane z ułożeniem płyt drogowych, wykonaniem drogi wewnętrznej, rozpoczęto bez pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, a sporna droga powinna zostać rozebrana.

Skarżąca uznała za błędne przyjęcie przez organ, że ułożenie płyt drogowych stanowiących drogę wewnętrzną nie jest budową obiektu budowlanego, gdyż utwardzenie drogi gruntowej taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Tym samym zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

W dalszych motywach skargi zanegowano dowody z przesłuchania świadków uznając je za dowody o znikomej wartości i mało wiarygodne, co maiło wynikać z powiązań z jedną ze stron postępowania. Wobec tego uznano, że organ uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Według skarżącej nie uprawdopodobniono daty zakończenia prac nad budową szlaku komunikacyjnego do sklepu, organ ograniczył się tylko przesłuchania pełnomocnika strony oraz wykonawcy inwestora, a więc nie podjął wszelkich czynności dowodowych za pomocą których mógł ustalić rzeczywistą datę zakończenia robót budowlanych.

Autor skargi zaznaczył, że obszar działki nr 58 objęty jest również terenem zieleni osiedlowej. Jest to obszar oznaczony jako strefa zamieszkania, co wyłącza możliwość sytuowania urządzeń dojazdowych dla samochodów dostawczych. Zgodnie z § 23 mpzp dopuszcza się na nich jedynie lokalizację osiedlowych urządzeń infrastruktury technicznej nieuciążliwych dla bezpośredniego sąsiedztwa, co wyłącza posadowienie placu manewrowego dla samochodów dostawczych. Tam gdzie znajduje się droga dojazdowa, znajduje się również plac zabaw dla dzieci. Nie można więc przyjąć, że korzystanie z ciągu komunikacyjnego przez pojazdy samochodowe celem dojazdu do zaplecza sklepu znajdującego się na końcu terenów zielonych, gdzie usytuowany jest plac zabaw dla dzieci, nie powoduje niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia mieszkańców osiedla. Pomiędzy placem zabaw, na którym bawią się dzieci i są usytuowane ławeczki dla mieszkańców, a sporną drogą wewnętrzną brak jest jakiegokolwiek odstępu. Stwierdzenie organu, iż w niedalekiej odległości też jest droga, która stwarza niebezpieczeństwo dla dzieci, jest co najmniej zastanawiające. Równie dobrze można byłoby na tej samej podstawie twierdzić, że w wannie też można się utopić. Podkreślenia wymaga, że właścicielka sklepu może dokonywać dostaw do swojego sklepu korzystając z drogi publicznej zlokalizowanej przy głównym wejściu do jej sklepu, tj. od strony frontu budynku, nie od podwórza. Sporna droga jest uciążliwa także dla skarżącej. Jej mieszkanie posiada okna i balkon bezpośrednio nad dobudówką, do której dobiega sporny plac manewrowy. Ilość samochodów, które tam jeżdżą, aby dowieźć towar jest ogromna, przeszkadza jej kurz i hałas oraz zapach spalin.

Jako błąd określiła skarżąca uznanie przez organ, że utwardzony płytami żelbetowymi teren nie odpowiada definicji drogi, w sytuacji, gdy jest on drogą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach. Pas drogowy, na którym winna być usytuowana droga to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane, a także urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania. Z mpzp wynika, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje symbol 1M, co oznacza, że jest to miejsce przeznaczone na ulicę wewnątrzblokową i dojazd do parkingów. Przedmiotowa droga dojazdowa jest kontynuacją ulicy wewnątrzblokowej, a tym samym stanowi wydzielony pas ruchu i jest drogą w rozumieniu niniejszych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Ustalenie to wynika z faktu, że w ocenie składu orzekającego Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszają prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę na trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze w sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 222/16), co w myśl art. 153 p.p.s.a. rodzi skutek w postaci związania zawartą w tym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zarówno orzekających w sprawie organów jak i tutejszego Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Po wtóre, objęty postępowaniem proces inwestycyjny został zrealizowany około ćwierć wieku temu, zaś między stronami istnieje ostry spór co do ustalenia precyzyjnej daty robót budowanych, stąd też orzekające w sprawie organy miały znaczne problemy dowodowe, co wpłynęło na kontrowersje stron wobec konkretnych dowodów i ich przyjęcia albo odmówienia im mocy dowodowej, a nawet mówiąc wprost skutkowało wieloletnim prowadzeniem postępowania. Po trzecie wreszcie, organy obu instancji uznały, że w sprawie brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wobec czego postępowanie zostało umorzone.

W świetle powyższych uwag szczegółowe rozważania należy rozpocząć od stanowiska Sądu zaprezentowanego we wskazanym wyżej orzeczeniu, jako że analogicznie jak ma to miejsce obecnie, wówczas także organy jednomyślnie doszły do przekonania o konieczności umorzenia postępowanie. Otóż orzeczenie o umorzeniu postępowanie w wyroku z 2016 r. zostało uznane ,,za co najmniej przedwczesne", zaś Sąd doszedł do takiego przekonania wytykając organom szereg nieprawidłowości natury procesowej. Stwierdzono bowiem prowadzenie dowodów z oględzin czy słuchania świadków bez zapewnienia w nich czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, (m.in. brak zawiadomień, uniemożliwienia zadawania pytań świadkom). Nadto w toku wówczas prowadzonego postępowania nie ustalono istotnych w sprawie kwestii jak chociażby lokalizacji mieszkania strony postępowania względem utwardzonego placu, brak szkiców, zdjęć czy innych dokumentów świadczących o sposobie położenia przedmiotowych płyt betonowych, w tym o sposobie ich montażu na gruncie. W treści uzasadnienia wyroku znalazła się też sugestia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem ustalenia istotnych dla sprawy zagadnień.

Należy podzielić wątpliwości składu orzekającego w 2016 r. co do niespójności i niekompletności zebranego wówczas materiału dowodowego. Odpowiedź na pytanie czy organy zastosowały się do zaleceń Sądu najprościej uzyskać przez pryzmat analizy zgromadzonego w sprawie wówczas i teraz materiału dowodowego, który w znakomitej części jest przecież tożsamy. Zauważyć trzeba, że po powrocie sprawy do organu I instancji przeprowadzono z udziałem stron i ich pełnomocników oględziny (kontrolę), w dniach 8 listopada 2016 r., 25 sierpnia 2017 r.. W dniu 9 grudnia 2016 r. miała miejsce rozprawa administracyjna, uzyskano dodatkowe dokumenty od stron postępowania, lub też od innych organów np. od Prezydenta Miasta J.. Strony miały informacje o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięć, z czego zresztą korzystały. Dodatkowo nie od razu zapadła decyzja podlegająca obecnie kontroli tutejszego Sądu, gdyż jak wspomniano w części historycznej niniejszego uzasadnienia wyroku, DWINB w trybie instancyjnym uchylił decyzję PINB z dnia [...] o umorzeniu postępowania (vide - decyzja DWINB z dnia [...]), właśnie ze względu na niepełny materiał dowodowy (str. 9 decyzji). Tak wiec dokonując prostego porównania akt administracyjnych istniejących w chwili orzekania przez Sąd w 2016 r. z obecnie przedłożonymi łącznie ze skargą stwierdzić należy, że uległy one znacznemu uzupełnieniu i to w zakresie istotnym dla sprawy, przy czym nie można stwierdzić aby gromadzeniu czy prowadzeniu tych dodatkowych dowodów towarzyszyły mankamenty proceduralne dostrzeżone wcześniej. Zatem organ nadzoru budowlanego I instancji nie tylko przeprowadził dowody nakierowane na uzyskanie informacji niezbędnych z punktu widzenia możliwości oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale też w sposób właściwy dostosował się do zaleceń Sądu.

Odnosząc się do twierdzeń samej skargi zauważyć w tym miejscu trzeba, że oczywiście to organ prowadzący postępowanie zasadniczo kieruje procesem gromadzenia materiału dowodowego. Niemniej jednak, nie można akceptować sytuacji gdy strona postępowania nie dysponując dostatecznym materiałem dowodowym, czy też nie przedkładając takiego dowodu organowi, neguje ustalenia organu wynikające z zebranych dowodów oraz ze spójnego i logicznego rozumowania popartego niezakwestionowanym materiałem dowodowym, zarzucając przy tym obrazę zasad procedury administracyjnej. Bardzo czytelnie zagadnienie to zostało ocenionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 1220/17), gdzie wyjaśniono, że ,,Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Jednocześnie w sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu" - LEX nr 2486008.

Poza elementami natury technicznej jako najbardziej istotne w sprawie okazuje się zagadnienie czasu wykonania przedmiotowych robót. Wobec znacznego odstępu czasu od wykonania robót do momentu wydania decyzji postępowanie dowodowe w zakresie możliwości opisania poczynań inwestor konkretną datą kalendarzową stanowiło wyzwanie dla orzekających organów. Mimo uznania pewnych dowodów w tym zakresie za wystarczające organ II instancji, sąd administracyjny czy nawet strona postępowania dopatrywali się nieścisłości czy niejasności. Aktualny stan sprawy sprowadza się do przyjęcia czasu wykonania robót jesienią 1994 r., na co wskazują słuchani w sprawie świadkowie. Co prawda w aktach jest też dowód z dokumentu mówiący o realizacji inwestycji na przestrzeni lat 1995-1998, ale w tym zakresie organ działając w granicach wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobody oceny dowodów przedstawił logiczny tok rozumowania uzasadniający przyjęte przezeń ustalenia. Skoro z jednobrzmiących zeznań świadków wynika, że jesienią 1994 r. wykonano rzeczone roboty, nie było podstaw do uwzględnienia dowodu zawierającego inne stanowisko, które nie tylko wskazywało na kilkuletni proces inwestycyjny, co faktycznie ujawniało sprzeczność nie tylko z jego celem ale i zasadami samej sztuki budowlanej, to dodatkowo organ poddał w wątpliwość jego moc dowodową. Nie można też tracić z pola widzenia zasady, w myśl której organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Niezbędne czynności to takie, które wystarczą do ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Organy nie mają obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i jest on wystarczający na załatwienie sprawy.

Clou skargi sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, opisanych w niej przepisów procedury administracyjnej lecz w istocie wszelkie twierdzenia skarżącej wyprowadzane są z nieprawidłowego w jej ocenie ustalenia czasu wykonania przedmiotowych robót. Jest on bowiem istotny z punktu widzenia przyjętych regulacji Prawa materialnego, co finalnie zdecydowało o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia zawierającej nakaz określonych działań i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy przede wszystkim podjęły szerokie (stąd też wieloletnie) czynności wyjaśniające nakierowane na ustalenie czasu wykonania robót. Jak już sygnalizowano zebrany materiał dowody okazał się sprzeczny, zaś strona skarżąca opierając się na jednym z tych dowodów zajmuje stanowisko o wykonaniu robót po 1994 r.. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy musiała znaleźć zastosowanie, (i faktycznie znalazła), zasada swobodnej oceny dowodów. Właściwe rozumowanie tej zasady sprowadza się do przyjęcia, że w sytuacji, gdy materiał dowodowy zawiera rozbieżne dowody, należy, mimo wątpliwości, ustalić stan faktyczny na zasadzie swobodnej oceny dowodów, opierając się na dowodach najbardziej wiarygodnych. Można poszukiwać nowych (dalszych) dowodów, jeżeli dotychczas zebrane dowody nie są wystarczające i nie można na ich podstawie w ramach art. 80 k.p.a., ustalić stanu faktycznego. Nie ma także podstaw do formułowania wniosków dowodowych, opartych na założeniu o wyższej mocy dowodowej określonych dowodów. Byłaby to realizacja zasady formalnej teorii dowodów, będącej zaprzeczeniem zasady ustanowionej w art. 80 k.p.a.. Przy sprzecznym materiale dowodowym zadaniem organu było podanie, które dowody uznano za wiarygodne i z jakiego powodu, a którym dowodom i dlaczego odmówiono mocy dowodowej. PINB w J. wymogom tym sprostał wykazując nieprecyzyjność jednego z dowodów oraz spójność i logiczność materiału dowodowego prowadzącego do odmiennej oceny sytuacji. Mimo więc, że niezadowolona z takiego stanu rzeczy strona niezmiennie prezentowała swoje stanowisko w toku postępowania administracyjnego, i w dalszym ciągu, nawet wobec rzeczowego stanowiska organu, podnosi ten sam zarzut w wywiedzionej skardze to nie jest on trafny. Trzeba zatem stwierdzić, że organy wyczerpały już ewentualność poszukiwania nowych dotychczas nieznanych dowodów, zaś już zgromadzone oceniły z uwzględnieniem wymogów proceduralnych przy dochowaniu zasad logicznego rozumowania, związku przycznowoskutkowego, a nawet doświadczenia życiowego. Nie ma zatem racji skarżąca podkreślającą w piśmie procesowym, iż ,,organ nie podjął wszelkich czynności dowodowych za pomocą których mógł ustalić rzeczywistą datę zakończenia robót budowlanych, (...)".

Wobec ustalenia, że roboty wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r., ze względu na brzmienie art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. zastosowano regulacje z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Wobec zastosowania tych przepisów nie ma podstaw zarzut skargi, że organy uznały, że utwardzenie drogi gruntowej nie stanowi budowy drogi. Wręcz przeciwnie właśnie ze względu na wykonanie robót bez stosownej decyzji PINB uznał, że aktualnie inwestycja podlegała by rygorom art. 48 Prawa budowlanego lecz ze względu na czas wykonania inwestycji badał sprawę na gruncie art. 37 ,,starego" Prawa budowlanego. O takim rozumowaniu organu przesadza uzasadnienie decyzji z dnia 17 października 2017 r., gdzie w swoich rozważaniach na str. 2 uzasadnienia decyzji, wprost stawiana jest teza, że roboty budowlane związane z budową drogi można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, (...). Organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji satysfakcjonującej skarżącą o rozbiórce przedmiotowej drogi nie z tej przyczyny, że organ stwierdził brak konieczności uzyskania na tego rodzaju inwestycję pozwolenia na budowę, lecz dlatego, że nie było podstaw do stosowania art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Nie oznaczało to bynajmniej, że już w oparciu o to ustalenie umorzono postępowanie. Jak potwierdza materiał dowodowy sprawy i uzasadnienia wydanych decyzji, uznanie sprawy za bezprzedmiotową było wynikiem analizy zrealizowanej inwestycji na gruncie przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co było zabiegiem prawidłowym zdaniem Sądu ze względu na brzmienie art. 103 Prawa budowlanego.

Jak podał PINB ,,Zebrany materiał dowodowy wskazuje na zgodność wykonanej "drogi wewnętrznej" z przepisami o planowaniu przestrzennym (pkt. 1) oraz braku przesłanek zawartych w pkt. 2". Treść decyzji pierwszoinstancyjnej potwierdza, że organ zbadał ziszczenie się przesłanek warunkujących ewentualność wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. W pierwszej kolejności wykluczono kolizję z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego. W dyspozycji organu pozostawało stanowisko Prezydenta Miasta J. z dnia 4 lipca 2017 r., w którym wyrażono jednoznaczne stanowisko o braku niezgodności utwardzonego płytami żelbetowymi dojazdu do istniejącego placu z planem miejscowym. Stanowisko to jest o tyle istotne, że odnosi się zarówno do regulacji planistycznych obowiązujących w chwili prowadzenia robót jak i w oparciu o plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z 2004 r.. Trudno podzielić stanowisko skarżącej wykazującej niezgodność z planem miejscowym, skoro organ orzekający w sprawie dysponuje oficjalnym dokumentem o odmiennej kwalifikacji.

Rozbiórka obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r. mogła by też wynikać, z przyczyn opisanych w art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a mianowicie powodowania niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Służby nadzoru budowlanego nie stwierdziły jednak nieprawidłowości także i w tym zakresie. Odwołując się do zebranych dowodów PINB w uzasadnieniu decyzji skrupulatnie opisał lokalizację rzeczonej drogi w stosunku do innych obiektów jak ławki, zieleń, itp.. Dodatkowo okoliczność ta została udokumentowana szkicami i zdjęciami z oględzin. Jakkolwiek uznanie danej lokalizacji za niebezpieczną czy zagrażającą jakimś wartościom będzie zawsze subiektywne nie sposób uznać, aby rzeczona droga dojazdowa takie zagrożenia powodowała. Nie sposób zakładać, że na przedmiotowej drodze dojazdowej z całą pewnością nigdy nie dojdzie do nieszczęśliwego zdarzenia. Trudno jednak przyjąć aby wynikać to miało właśnie z jej lokalizacją lub parametrów technicznych. Nieszczęśliwe zdarzenia w komunikacji zdarzają się nader często i bynajmniej nie jest właściwą metodą zapobiegania im likwidacja dróg. Sam autor skargi podaje zresztą analogiczny przykład dotyczący nieszczęśliwego zdarzenia.

Materiał dowody sprawy nie potwierdza w żaden sposób, aby istnienie czy funkcjonowanie przedmiotowej drogi wewnętrznej powodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wiadomym jest, że skoro funkcjonuje dojazd do zaplecza sklepu to wiązać się z tym będzie ruch pojazdów powodujących immisje czy niedogodności. W art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. mowa jest jednak nie tylko o pogorszeniu warunków użytkowych czy zdrowotnych, ale o pogorszeniu niedopuszczalnym. W toku postępowania nie wykazano jednak aby takie szczególne, czy kwalifikowane pogorszenie tych warunków miało nastąpić. Co prawda w trakcie postępowania skarżąca proponuje rozważanie problemu poprzez dostarczanie towaru z innej strony sklepu lecz jest to raczej rozwiązanie nie związane z regulacjami Prawa budowlanego i nie może być ono przedmiotem zainteresowania organów. Sprawa dotyczy bowiem wybudowania drogi dojazdowej a nie funkcjonowania sklepu.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać, że także i on nie jest zasadny. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dochodząc do identycznego wniosku jak PINB o bezprzedmiotowości postępowania. Skoro organ I instancji wykazał, że zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja nie narusza reguł wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie było podstaw kierowania do inwestorki żadnego nakazu, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe musiało zostać umorzone. Co więcej dociekania organu wiązały się też ze stanem technicznym przedmiotowej drogi, który jak ustalono jest dobry. Nie mógł podważyć ustaleń organu także przedłożony w ramach załącznika do skargi materiał zdjęciowy. Nie stanowi on bowiem żadnej nowej, dotychczas nieznanej okoliczności. Wykonane fotografie potwierdzają lokalizację drogi i jej otoczenie. Dowodzą także poruszania się na owej drodze samochodów, co też nie było nigdy w żaden sposób kwestionowane. Nie wskazują też rzeczone fotografie na żadne inne zagrożenia wynikające z istnienia drogi, które nie były by oceniane przez organ.

W świetle dotychczas powiedzianego na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w całości.