Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1826/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 4, art. 30a ust. 3, art. 30c ust. 3 pkt 2, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2014 r. sprawy ze skargi W. G. – [...] na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

W. G. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) złożył [...] czerwca 2013 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "[...]". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym.

Skarżący we wniosku wskazał, że w ramach projektu wybudowany zostanie nowy zakład: piekarnia – cukiernia, w którym zostaną zainstalowane maszyny i urządzenia niezbędne do wprowadzenia do oferty firmy produktów całkowicie nowych (pieczywo z dużą zawartością mąki owsianej). Ponadto w ramach inwestycji nastąpi zmiana procesu produkcyjnego w zakresie wytwarzania pieczywa mieszanego (pszenno – żytniego), bułek oraz wyrobów półcukierniczych.

W wyniku oceny merytorycznej fakultatywnej przedmiotowy projekt uzyskał 45 punktów i w związku z tym nie został przekazany do oceny dokonywanej przez Panel Ekspertów. Minimalna ilość punktów pozwalająca na skierowanie projektu do kolejnego etapu to 60 punktów. Skarżący została o powyższym poinformowana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) rozstrzygnięciem z [...] maja 2014 r.

W piśmie tym wskazano uzasadnienie i przyznane punkty dwóch oceniających w ramach 8 kryteriów cząstkowych. Projekt nie uzyskał punktów w ramach kryteriów:

nr 1 (Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym);

nr 5 (Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym);

oraz w kryterium nr 8 (Udział wkładu własnego wnioskodawcy będzie wyższy od minimalnego poziomu wymaganego w przypadku danego projektu ze względu na status przedsiębiorcy i lokalizację projektu).

W zakresie kryterium nr 1 – I Oceniający stwierdził, że rynek pieczywa jest rynkiem o znaczącej dynamice zmian w zakresie wdrażania mniej lub bardziej nowatorskich rozwiązań w wyniku procesów konkurencyjnych oraz rosnących i zmieniających się wymagań klientów. Rynek pieczywa charakteryzuje się popytem na różnorodne "nowości" pod względem (składu surowcowego, formy, smaku itp.) w ograniczonej do wybranych klientów skali. Oceniający podkreślił, że nowe produkty charakteryzują się poprawą parametrów sensorycznych i funkcjonalnych, ukierunkowane są głównie na "zdrowe" odżywianie. Takie produkty pojawiają się ze znaczną dynamiką i w efekcie występuje na rynku wiele innowacji produktowych w tym obszarze w kraju i na świecie.

Po poczynieniu tych uwag, Oceniający opisał planowaną przez wnioskodawcę produkcję chleba o relatywnie wysokiej zawartości mąki owsianej (do 50%) z wykorzystaniem patentu.

Zdaniem Oceniającego skarżący w pkt 19 Wniosku przedstawił (bardzo ogólnie i bez szczegółowego porównania z produktami konkurencyjnymi) zasadniczo dwie cechy - parametry produktu przewyższające występujące na rynku produkty firm konkurencyjnych tj.: pieczywo owsiane:

1) zawartość mąki owsianej w pieczywie do 50%;

2) termin dłuższy niż w pieczywie tradycyjnym (w tym także obecnym na rynku owsianym). Pieczywo mieszane: termin dłuższy niż w pieczywie tradycyjnym; niewielka liczba wadliwych produktów. Stwierdzając przy tym, że obecnie nie wytwarza się produktów o podobnych parametrach, jakie będą wynikiem projektu. Oceniający uznał, że cechy odróżniające rezultat projektu od produktów konkurencyjnych (przewyższające konkurencyjne) nie zostały porównane z właściwą wnikliwością.

Następnie Oceniający stwierdził, że wnioskodawca nie w pełni spójnie argumentuje konkurencyjność produktu będącego rezultatem projektu. W pkt 22 podaje min. "Wynalazek objęty patentem - kultura starterowa bakteryjno-drożdżowa wykorzystana zostanie przy produkcji pieczywa mieszanego w ramach inwestycji. Pieczywo to stanowić będzie znaczącą część produkcji przedsiębiorstwa". Zdaniem I Oceniającego produkt będący rezultatem projektu nie stanowi innowacji "przełomowej" w branży, a jego parametry i funkcjonalności stanowią "słabą" i mało zauważalną dla rynku podstawę do budowania jakościowej przewagi konkurencyjnej dzięki rozwiązaniu technologicznemu wykorzystanemu w procesie wytwarzania. Oceniający podkreślił, że na rynku pieczywa kluczowe przewagi konkurencyjne buduje się dzięki marce produktu lub/i producenta (na co wskazuje także wnioskodawca "ze względu na to, że chleb jest produktem o dużej lojalności wobec marki").

Na końcu Oceniający wskazał, że ważną rolę w akceptacji produktów na tym rynku odgrywa tzw. jakość (wartość) funkcjonalna i emocjonalna, mniejszą wartość technologiczna. W przypadku tego projektu "najcenniejszą" cechą produktu będzie termin przydatności do spożycia, która może zostać relatywnie szybko rynkowo zdyskontowana. Pozostałe cechy nie są przez klientów "kojarzone" z jakością produktu i nie mogą stanowić instrumentów konkurowania w długim okresie. W szczególności produkt będący rezultatem projektu nie stanowi innowacji o znaczeniu światowym, co potwierdza wnioskodawca w pkt 17.6 Wniosku definiując konkurencyjność produktu tylko w skali kraju.

II Oceniający stwierdził, że rezultat projektu nie jest innowacją na skalę międzynarodową, gdyż wprowadzenie produktu o zawartości standardowo 30% a maksymalnie 50% mąki owsianej w porównaniu z produktami z 25% zawartością ww. mąki nie przyczynia się do znaczących zmian w rozwoju danej branży. Ponadto wnioskodawca sam przyznał, że receptury większości produktów są tajemnicą wytwórców, więc nie są znane dokładne proporcje mąki owsianej i z innych zbóż. W przypadku cech zalet i korzyści dla produktów nie podano obiektywnych danych mogących świadczyć o przewagach produktu, a jedynie posługiwano się ogólnikowymi stwierdzeniami, nie odniesiono się do konkretnych parametrów produktów konkurencyjnych (a takie są obecne na rynku).

Z powyższych względów Oceniający nie przyznali punktów.

W zakresie kryterium nr 5, Oceniający nie przyznali punktów.

I Oceniający stwierdził, że produkty będące rezultatem projektowanego przedsięwzięcia są w części zgodne z oczekiwaniami i preferencjami odbiorców i mogą być konkurencyjne na rynku, choć są we Wniosku ogólnie zdefiniowane i charakteryzują się generalnie słabą percepcją konsumentów.

Oceniający wskazał, że wnioskodawca w pkt 17.6 dokonał pobieżnej analizy porównawczej nowego produktu z produktami konkurencji, wskazując ogólnie na jego przewagę w relacji do produktów wytwarzanych przez firmy na rynkach docelowych (Polska i Niemcy). Zdaniem Oceniającego, że planowany do wdrożenia produkt niesie z sobą pewien potencjał rynkowy zdolny do osiągnięcia przewag konkurencyjnych na rynku, aczkolwiek zbyt słaby w relacji do wysoce konkurencyjnego rynku międzynarodowego.

Oceniający stwierdził, że potencjał rynkowy nowego produktu może być efektywnie wykorzystany jedynie w ograniczonym zakresie i czasie oraz na rynku krajowym. Tę tezę potwierdza sam wnioskodawca w pkt 17.6 Wniosku zaznaczając pole: konkurencyjny na rynku krajowym, i jednocześnie planując działania dystrybucyjne adekwatnie do ograniczonego geograficznie rynku cyt.: "Przedsiębiorstwo zamierza utrzymać dotychczasowy sposób dystrybucji produktów za pomocą własnego taboru, przy sprzedaży części produkcji klientom bezpośrednim z autosklepów".

II Oceniający stwierdził zaś, że wnioskodawca sam określił, że produkt może być konkurencyjny jedynie na rynku krajowym. Owszem planuje sprzedaż na rynku niemieckim (ze względu na niewielką odległość) jednak nie przedstawił żadnego porównania cech produktów konkurencji i proponowanego.

Skarżący 29 maja 2014 r. złożył od powyższego rozstrzygnięcia protest, w którym zakwestionowała ocenę kryteriów nr 1 i 5.

W uzasadnieniu protestu – w zakresie zarzutów dotyczących kryterium nr 1 – skarżący wskazał, że zgodnie z "Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów" oceny tego kryterium dokonuje się przede wszystkim na podstawie punktu 17 i 19 Wniosku. Tymczasem Oceniający odnosi się wyłącznie do informacji zawartych w pkt 19, które mają charakter podsumowujący w stosunku do analizy dokonanej w pkt 17 wniosku, gdzie cechy każdego z produktów były każdorazowo scharakteryzowane. Analiza porównawcza została uszczegółowiona dla pieczywa owsianego w punkcie 17.6, który dotyczy przewag konkurencyjnych na rynku międzynarodowym, w tym przypadku europejskim, gdyż wnioskodawca uznał, że przede wszystkim ten produkt cechuje się największą konkurencyjnością. Skarżący podkreślił, że wprowadzenie do oferty nowych i udoskonalonych produktów nie jest w żadnym wypadku jedynie prostą zmianą receptury, ale wynika z połączenia zastosowania innowacyjnej technologii wytwarzania z najnowszymi osiągnięciami biotechnologii.

Skarżący podkreślił, że rezultaty współpracy z Instytutem B., zostaną wykorzystane dla każdego z produktów (pieczywa z dużą zawartością mąki owsianej, bułek i wyrobów półcukierniczych).

W odniesieniu do oceny I Oceniającego, że produkt będący rezultatem projektu nie stanowi innowacji "przełomowej" w branży, skarżący zarzucił, iż Oceniający traktuje wskazane cechy wyłącznie w ich ujęciu parametrów technicznych, abstrahując od analizy trendów rynkowych i cech funkcjonalnych oraz korzyści, które te cechy niosą dla klientów. Jest to szczególnie jaskrawe w przypadku zawartości mąki owsianej. Ilość mąki owsianej w pieczywie nie jest cechą samą w sobie, ale niesie określone konsekwencje dla użyteczności produktu dla klienta docelowego w szczególności cechy prozdrowotne, co akcentowano wielokrotnie we wniosku (pkt 17.3).

Skarżący wskazał także na to, że termin spożycia jest także kluczowym czynnikiem w związku z tendencjami rynkowymi, a mniejsze spożycie chleba wiąże się z jego rzadszym zakupem stąd też trwałość jest cechą kluczową dla powodzenia rynkowego. Przy czym tendencje zmierzają ku produktom naturalnym, bez dodatków i konserwantów i z wykorzystaniem pełnego ziarna (pieczywo owsiane jest traktowane jako pełnoziarniste), co wyraźnie wskazano w punkcie 18 Wniosku. Jednocześnie I Oceniający nie odnosi się w ogóle do cech sensorycznych i dłuższego terminu przydatności do spożycia dla pieczywa mieszanego i bułek i wyrobów półcukierniczych.

Zdaniem skarżącego wszystkie ze wskazanych cech są efektem połączenia unikatowej technologii produkcji imitującej, przy wykorzystaniu robotów, tradycyjną produkcję rzemieślniczą oraz wyników prac badawczo-rozwojowych. Stanowią one rozwiązania trudne do skopiowania w krótkiej i średniej perspektywie czasowej i stanowią element trwałej przewagi konkurencyjnej przedsiębiorstwa. Skarżący nie zgodził z argumentem I Oceniającego, że przewagi konkurencyjne buduje się dzięki marce i dystrybucji. Oznaczałoby to, że zasadniczo żaden projekt nie powinien otrzymać punktów we wskazanym kryterium, które ze względu na liczbę możliwych do uzyskania punktów jest kluczowe dla oceny projektu, chyba, że wnioskodawca jest podmiotem o ustalonej marce i pozycji rynkowej. Podejście takie świadczyłoby o wysoce dyskryminującym podejściu do oceny podmiotów o krótkiej historii funkcjonowania w trakcie oceny wniosków. Przy czym skarżący wskazał, że na liście projektów rekomendowanych do dofinansowania znalazły się projekty z branży piekarniczej, wnioskodawców, których marka jest rozpoznawalna jedynie na poziomie lokalnym tj. "P." Skarżący wniósł o porównanie oceny jego projektu z ocenami powyższych dwóch projektów konkurencyjnych w kryteriach nr 1 i 5, powołując na zasadę równego dostępu do pomocy wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). Skarżący zarzucił, że w argumentacji I Oceniającego pominięto fakt, iż marka jako bariera wejścia została zidentyfikowana przez wnioskodawcę we Wniosku w pkt 17.1 dla każdego z produktów i jednocześnie w pkt 18.2 zaproponowano szeroki wachlarz działań nakierowanych na budowę marki przedsiębiorstwa na rynkach docelowych.

Skarżący wskazał, że I Oceniającego na końcu uzasadnienia stwierdza, że produkt nie stanowi innowacji o znaczeniu światowym, co potwierdza pkt 17.6. Odnosząc się do tego argumentu skarżący zarzucił, że Oceniający pominął fakt, że w odniesieniu do pieczywa ze znaczną zawartością mąki owsianej wskazano we wniosku w sekcji 17.6 (str. 15), iż produkt ten jest konkurencyjny na rynku europejskim. Przy czym nie wiadomo jednak, jaki zarzut Oceniający miał zamiar sformułować, ze względu na urwane zdanie na końcu tekstu. W związku z tym zarzucił naruszenie art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., ponieważ brak pełnego uzasadnienia stanowi wprost złamanie uregulowań wskazanych w ustawie i utrudnia to znacząco możliwość skutecznego skorzystania z uprawnień do odwołania się od rezultatów oceny.

Skarżący nie zgodził się również z oceną II Oceniającego. Po pierwsze podkreślił, nie tylko samo zwiększenie udziału mąki owsianej jest celem, który skarżący pragnie uzyskać, ale również zachowanie przy tym odpowiednich cech sensorycznych, o czym mowa w punktach 17 (str. 10) i 19 Wniosku. Zatem Oceniający błędnie odnosi się wyłącznie do receptury produktu, a nie jego cech funkcjonalnych i sensorycznych. Skarżący zarzucił, że w żadnym miejscu nie stwierdzał, wbrew temu, co wskazał Oceniający, "że receptury większości produktów są tajemnicą wytwórców, więc nie są znane dokładne proporcje mąki owsianej i z innych zbóż". Skarżący wskazał na pkt 17.5 (str. 13) w którym stwierdzono: "Większość piekarni nie publikuje swoich receptur, jednak w liście składników mąka lub płatki owsiane zwykle wymieniane są na trzecim miejscu, po mace pszennej i żytniej, co świadczy o tym, że jej zawartość jest stosunkowo niewielka." Skarżący wskazał także na przepisy prawa regulujące konieczność podawania składu wyrobów spożywczych, a więc w przypadku nawet tych produktów, dla których proporcje nie są publikowane, możliwe jest ustalenie, w jakiej w przybliżeniu proporcji zostały użyte. Skarżący podkreślił, że w pkt 17.6 Wniosku dokonano porównania z przykładowymi produktami konkurencyjnymi, a więc błędnie Oceniający twierdzi, że takie porównanie nie miało miejsca wskazując, ze istnieją już na rynku jakieś bliżej nieokreślone produkty o tych parametrach, co planowane do wdrożenia przez przedsiębiorstwo. Nie podaje jednak ich konkretnych nazw, producentów, czy choćby informacji, czy istnieją one na rynku krajowym, czy docelowych rynkach zagranicznych, co ogranicza znacząco możliwość skutecznego odwołania się od dokonanej oceny i podważa wiarygodność przedstawionego przez Oceniającego argumentu.

W zakresie oceny kryterium nr 5 skarżący wskazał, że II Oceniający pominął fakt, że w odniesieniu do pieczywa ze znaczną zawartością mąki owsianej wskazano we wniosku w sekcji 17.6, iż produkt ten jest konkurencyjny na rynku europejskim.

Skarżący następnie odniósł się do stwierdzeń I Oceniającego i nie zgodził się z jego oceną. Przede wszystkim powołał się na uzasadnieniu dla kryterium nr 1 i wskazane tam cechy świadczące o przewadze produktu na rynkach międzynarodowych jakimi są w głównej mierze walory prozdrowotne produktu. Skarżący podkreślił, że istotnym czynnikiem konkurencyjności, który został całkowicie pominięty jest cena produktu – jak wykazano w pkt 17.6. – wnioskodawca będzie w stanie zaoferować produkt nie tylko lepszy, ale też kilkukrotnie tańszy od dostępnego na rynku N., jak i na rynku krajowym.

Skarżący podkreślił, że w odniesieniu do roli marki, że posiada i prowadzi konsekwentną wizję jej budowy, co wskazano w 18.2 Wniosku. Dodał, że dla spełnienia kryterium nie była konieczna sprzedaż produkty na każdym z europejskich rynków. Zamierza oferować swoje produkty na rynku N., a ze względu na bliskość od granicy (150 km) dostawy są opłacalne z punktu widzenia kosztów transportu. Skarżący podkreślił, że już w tym momencie prowadzi sprzedaż przy wykorzystaniu własnego taboru dla klientów na terenie N.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o ponowną ocenę kryterium nr 5 i przyznanie projektowi w ramach tego kryterium 5 punktów.

Minister Gospodarki (Instytucja Pośrednicząca - IP)– w odpowiedzi na protest – rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżącego, że protest został uznany za niezasadny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IP odnosząc się do zarzutów protestu, co do kryterium nr 1, powołała się na zapisy "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG" (dalej: Przewodnik). Zgodnie z nimi – "Kryterium dotyczy produktów (wyrobów towarów lub usług), które mogą okazać się przełomowe w skali międzynarodowej tj. produktów, których innowacyjność jest na tyle duża, że może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Wnioskodawca powinien wykazać, że na świecie nie wytwarza się produktów (o stosownych parametrach), jakie będą wynikiem inwestycji oraz że planowany produkt ma realne szanse na odniesienie znaczącego sukcesu rynkowego w skali międzynarodowej. Wnioskodawca powinien ponadto wskazać obiektywne źródła oraz uzasadnienia, w oparciu, o które określono poziom innowacyjności produktu. (...) Wnioskodawca powinien wskazać konkretne właściwości / parametry techniczne i użytkowe, które bezwzględnie przesądzają o przewadze produktu nad innymi, najbardziej innowacyjnymi w danej branży (powinien zatem wskazać najbardziej innowacyjne produkty konkurencyjne i pokazać wyższość własnego produktu). Elementami potwierdzającymi dodatkowo innowacyjność projektu o znaczeniu światowym może być: 1) orzeczenie (odpowiedź) właściwego branżowo komitetu normalizacyjnego, np. ISO/IEC, CEN/CENELEC, CCITT/CCIR, OIML (wyjątkowo także Polski Komitet Normalizacyjny), zawierającego stwierdzenie, że w odniesieniu do produktu, będącego wynikiem inwestycji, nie ma jeszcze ustanowionej normy wyrobu (normy przedmiotowej) i że dotychczas nikt jeszcze nie zgłosił potrzeby jej ustanowienia; 2) fakt, że wniosek stanowi pierwsze wdrożenie patentu, do którego prawa posiada wnioskodawca."

IP podkreśliła, że kryterium dotyczy oceny produktów, które mogą okazać się przełomowe w skali międzynarodowej to znaczy takich, których innowacyjność jest na tyle duża, że może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. IP stwierdził, że choć w projekcie i proteście skarżący utrzymuje, że przedstawione cechy produktu wpłyną korzystnie na parametry takie jak zmiany walorów odżywczych i zdrowotnych oraz poprawa konsumpcji, to jednak we wniosku dominuje subiektywna charakterystyka walorów smakowo-wizualnych produktów. Na podstawie tak zaprezentowanych parametrów projekt nie może uzyskać pozytywnej opinii. Wymienione przez skarżącego cechy nie mają odniesienia do tych samych omawianych u konkurencji. Samo sformułowanie, że tak skomponowany skład pieczywa bazującego na mące owsianej "może" wykazywać dłuższą świeżość nie świadczy, iż będzie to przełomowa inwestycja.

IP podkreśliła, że zautomatyzowana produkcja, która mogłaby być osią projektu nie jest merytorycznie zaprezentowana oraz pokazana w sparametryzowany sposób.

IP wskazała, że jeżeli chodzi o wdrażanie przełomowych patentów biotechnologicznych, to jest tu szansa na wdrożenie, ale na ten moment za mało zostało zrobione w ramach planowanej realizacji w niniejszym projekcie, by mówić o osiągnięciu przewagi konkurencyjnej w branży piekarniczej. Kultura starterowa bakteryjno-drożdżowa posłużyła do przygotowania kilku wariantów doświadczalnych chlebów pszenno-owsianych na zakwasie różniących się udziałem mąki owsianej. Poza tym wykonano analizę mikroflory spontanicznie fermentujących zakwasów pochodzących z różnych piekarni rzemieślniczych. Wykazano, że takie zakwasy mogą zawierać znaczną liczbę drobnoustrojów wpływających negatywnie na jakość pieczywa, a brakuje bakterii mlekowych pozytywnie wpływających na walory smakowe i zdrowotne pieczywa. Ta dokonana ocena ciasta, opis cech poszczególnych fermentacji i właściwości zakwasów powinny być wyodrębnione jako parametry różnicujące. Parametry świadczące o innowacyjności powinny być wyeksponowane, aby unikać niewymiernych sformułowań typu lepszy smak, czy większe walory prozdrowotne.

IP wskazała, iż nie zbadano szczegółowo konkurencji na rynku wdrożenia innowacji wnioskodawcy - nie pokazano (przy wykorzystaniu mierzalnych wielkości) bezdyskusyjnych walorów produktu skarżącego na tle najlepszych (najbardziej innowacyjnych) produktów w branży.

Reasumując, IP uznała, iż ocena kryterium nr 1 przeprowadzona została prawidłowo, a tym samym protest jest za niezasadny.

W odniesieniu do kryterium nr 5 IP również powołała się na zapisy Przewodnika. Zgodnie z którymi celem tego kryterium jest "(...) przede wszystkim premiowanie projektów, których wynikiem będą produkty (wyroby lub usługi) posiadające potencjał i możliwości skutecznego konkurowania na rynkach zagranicznych, w tym w szczególności na rynku międzynarodowym. Konkurencyjność produktów będących wynikiem realizacji projektu będzie jednakże w tym kryterium rozpatrywana nie pod kątem możliwości ich eksportu i sprzedaży na rynkach zagranicznych, ale w szczególności w kontekście potencjału i możliwości osiągania przewag konkurencyjnych w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie innych niż Polska krajów europejskich lub krajów pozaeuropejskich / usług świadczonych przez inne niż polskie podmioty europejskie lub pozaeuropejskie. Podstawą do oceny tego kryterium będą przede wszystkim informacje podane w punkcie 17 (w szczególności 17.6) wniosku o dofinansowanie, w którym wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia co najmniej trzech cech nowego produktu wytworzonego w wyniku realizacji projektu decydujących o jego konkurencyjności na każdym z krajowych rynków docelowych, na których ma on być oferowany/sprzedawany. Dopuszcza się możliwość łączenia zagranicznych rynków docelowych w regiony/grupy krajów, o ile wnioskodawcy uda się wykazać, że te same cechy będą mogły decydować o konkurencyjności produktu na wszystkich takich rynkach. Oceniający sprawdzi, czy określone przez wnioskodawcę cechy produktu powstałego w wyniku realizacji projektu wskazują na istnienie jego przewag względem innych konkurencyjnych produktów występujących na danym krajowym rynku docelowym. Wskazane cechy mogą dotyczyć funkcjonalności i użyteczności produktu, rozwiązań technicznych zastosowanych w nowym lub znacząco ulepszonym produkcie, elementów oferty marketingowej itp. - dobór rodzajów tych cech leży po stronie wnioskodawcy. Ponadto oceniający zweryfikuje, czy poza wskazaniem ww. wybranych cech wnioskodawca przedstawił także krótką analizę porównawczą swojego produktu będącego wynikiem realizacji projektu oraz analogicznych/podobnych/substytucyjnych produktów konkurencyjnych oferowanych/sprzedawanych na wybranych rynkach docelowych wraz z podaniem nazw krajów, w których wytwarzane są konkurencyjne produkty lub nazw krajów, z których pochodzą podmioty świadczące konkurencyjne usługi".

Mając na uwadze powyższe IP wskazała, iż rynkiem docelowym dla produktu skarżącego będzie przede wszystkim rynek polski oraz niemiecki. Na rynku krajowym, w odniesieniu do zidentyfikowanych potrzeb odbiorców produkt funkcjonować będzie zarówno jako zamiennik pieczywa tradycyjnego dla tradycyjnego klienta jak również jako produkt specjalistyczny o cechach prozdrowotnych. Aby potencjał i konkurencyjność produktów będących wynikiem realizacji projektu były rozpatrywane w kontekście możliwości osiągania przewag konkurencyjnych w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie innych krajów niż Polska, w tym również pozaeuropejskich muszą być zaprezentowane miarodajne i obiektywne parametry. IP podkreśliła, że nie podano szczegółów dotyczący danych o firmach, z jakimi skarżący się porównuje, nie zostały też podane firmy, z jakimi podpisane są listy intencyjne. Jeśli produkt ma być traktowany, jako inny/lepszy niż zwyczajne pieczywo/zamiennik zwykłego, i przejąć funkcję prozdrowotną, to należy pokazać wyniki takich badań, które potwierdzą, że komercjalizacja patentu nie skończyła się w momencie uzyskania ochrony, ani po podpisaniu umowy licencyjnej. Należy wykonać pracę doświadczalną w badanie prototypów produktów i równolegle badania produktów konkurencyjnych. Po przeprowadzeniu analizy porównawczej można zaprezentować unikalne właściwości produktów. Wnioskodawca po podpisaniu umowy opracował teoretyczną koncepcję wdrożenia, w którym zabrakło wykazania aplikacji wynalazku biotechnologicznego na potrzeby uzyskania prozdrowotnego pieczywa z mąką owsianą, z powodu braku badań doświadczalnych, w tym medycznych. IP podkreśliła, że warto włączyć jednostkę naukową do koncepcji projektu, by oprócz automatyzacji procesu wykazać merytorycznie na podstawie wyników badań, że wdrożenie patentu "Kultura starterowa bakteryjno-drożdżowa oraz sposób wytwarzania kultury starterowej bakteryjno -drożdżowej" poprawi miarodajną jakość produktu.

Mając na uwadze w opinii IP także i zakresie kryterium nr 5 protest nie był zasadny, a więc ocena przeprowadzona przez PARP odpowiadała prawu.

Na rozstrzygnięcie IP skarżący 18 lipca 2014 r. złożył skargę do tutejszego Sądu i wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Ocenie projektu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., poprzez pogorszenie zasad konkursu w wyniku niewłaściwej oceny merytorycznej projektu i nieprawidłowe przeprowadzenie procedury odwoławczej poprzez brak zachowania zasad określonych w § 9 ust. 10 pkt 4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego Opisu osi priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej: Procedura odwoławcza);

2. art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., poprzez brak pełnego uzasadnienia dla przedstawionej oceny merytorycznej.

W motywach skargi skarżący przytoczył w pełni zarzuty sformułowane w proteście, które podtrzymał w całości.

Ponadto skarżący w odniesieniu do argumentów rozstrzygnięcia IP nie zgodził się z argumentem, że nie przedstawił we wniosku parametrów charakteryzujących innowacyjność produktu, a jedynie odnosił się do cech subiektywnych, smakowo-wizualnych. Skarżący wskazał na zapis Przewodnika, że co do zasady, innowacyjność produktowa o charakterze światowym będzie weryfikowana za pomocą następującej metodologii: (cecha - korzyść - parametr), a podstawą weryfikacji będą zapisy pkt 17 i 19 Wniosku. Skarżący zacytował pkt 19 Wniosku dotyczącą pieczywa owsianego, dla którego wskazał innowacyjność o znaczeniu światowym. Przy czym podkreślił, że opis cech, korzyści i parametrów rozwijany był też w innych miejscach wniosku.

W zakresie nowych zarzutów kryterium nr 5 skarżący wskazał, że parametry, które wskazał jako podstawę do osiągania przewagi konkurencyjnej, są albo obiektywnie mierzalne bez konieczności przeprowadzania badań, (zawartość mąki owsianej decydująca o cechach prozdrowotnych, cena), bądź były już przedmiotem badań (właściwości smakowe), co zostało opisane szeroko we wniosku.

Na końcu skarżący zarzucił, że w odpowiedzi na protest IP w żadnym miejscu nie odnosi się do przedstawionych w proteście argumentów i zarzutów oraz nie podaje uzasadnienia dla stwierdzenia, dlaczego uznano je za bezzasadne. Ponadto skarżący wskazał, że ze względu na niepełną informację odnośnie oceny kryterium nr 1 w piśmie o wynikach oceny merytorycznej, uzasadnienie oceny nie było w pełni przedstawione, naruszone zostały przepisy art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik IP wniosła o oddalenie skargi, podnosząc także, że w chwili obecnej z uwagi na upływ terminów oraz brak środków (alokacja została wyczerpana) w Działaniu 4.4 POIG, dokonywanie oceny projektów i zawieranie nowych umów o dofinansowanie projektów w tym działaniu jest już niemożliwe. Do odpowiedzi na skargę zostały załączone dokumenty potwierdzające okoliczność wyczerpania alokacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 i 30i pkt 2 u.z.p.p.r. – sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą lub bez przekazania w wypadku wyczerpania alokacji na realizację działania. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Pamiętać także należy, że choć postępowanie sądowe w przedmiocie kontroli negatywnych rozstrzygnięć w zakresie oceny wniosku o dofinansowanie projektu jest istotnie zmodyfikowane w stosunku do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak przepisy u.z.p.p.r. nie wyłączają stosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, iż tylko w przypadku stwierdzenia w działaniu organu takiego naruszenia procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, następuje uwzględnienie skargi.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez PARP, jak również legalność działań IP podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z [...] czerwca 2014 r., Sąd stwierdza, że odpowiadają one prawu.

Powyższa kontrola sprowadzała się do zbadania zgodności postępowania IP z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

- Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego innowacyjna Gospodarka Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa, Działanie 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym (dalej: Regulamin);

- Załącznikiem 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, (dalej: Procedura odwoławcza PO IG);

- Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej: Przewodnik po kryteriach);

- Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej: Instrukcja wypełniania wniosku).

Przypomnieć należy, że projekt skarżącego przeszedł pozytywnie oceny merytoryczną obligatoryjną, a w ramach oceny merytorycznej fakultatywnej uzyskał niewystarczającą liczbę punktów aby mógł zostać skierowany do oceny dokonywanej przez Panel Ekspertów (projekt uzyskał 45 pkt na konieczne 60 pkt i możliwe do uzyskania 100 pkt).

Sporne kryteria w których projekt otrzymał zero punktów to: kryterium nr 1 (Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym) oraz kryterium nr 5 (Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym).

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi dotyczących wymienionych kryteriów, Sąd podkreśla, że postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o dofinansowanie cechuje wysoka szczegółowość i formalizm. Ma to na celu zapewnienie równych szans dla wszystkich uczestników konkursu, w szczególności gdy jest to konkurs otwarty, jak to miało miejsce w tej sprawie. We wniosku zatem powinny zostać zawarte wszystkie wymagane informacje, zgodne z zamieszczonym opisem w Przewodniku po kryteriach. Treść wniosku powinna być jednoznacznie czytelna dla oceniających. Ocena merytoryczna fakultatywna jest bowiem dokonywana wyłącznie na podstawie informacji wypływających z treści samego wniosku. Zaprezentowanie i uzasadnienie informacji spoczywa na wnioskodawcy, który winien w poszczególnych punktach przedstawić we wniosku istotne informacje w sposób jednoznaczny i zrozumiały.

Przechodząc od oceny zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zapisy Przewodnika po kryteriach wymagają od wnioskodawcy aby wykazał, że "na świecie nie wytwarza się produktów (o stosowanych parametrach), jakie będą wynikiem inwestycji oraz że planowany produkt ma realne szanse na odniesienie znaczącego sukcesu rynkowego w skali międzynarodowej. Wnioskodawca powinien ponadto wskazać obiektywne źródła oraz uzasadnienia, w oparciu o które określono poziom innowacyjności produktu. Wnioskodawca powinien konkretne właściwości (parametry techniczne i użytkowe, które bezwzględnie przesądzają o przewadze produktu nad innymi, najbardziej innowacyjnymi w danej branży (powinien zatem wskazać najbardziej innowacyjne produkty konkurencyjne i pokazać wyższość własnego produktu) – kryterium nr 1. Natomiast podstawą do oceny kryterium nr 5 są przede wszystkim informacje podane w punkcie 17 (w szczególności 17.6) wniosku o dofinansowanie, w którym wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia co najmniej trzech cech nowego produktu wytworzonego w wyniku realizacji projektu decydujących o jego konkurencyjności na każdym z krajowych rynków docelowych, na których ma on być oferowany/sprzedawany. Dopuszcza się możliwość łączenia zagranicznych rynków docelowych w regiony/grupy krajów, o ile wnioskodawcy uda się wykazać, że te same cechy będą mogły decydować o konkurencyjności produktu na wszystkich takich rynkach. Oceniający sprawdzi, czy określone przez wnioskodawcę cechy produktu powstałego w wyniku realizacji projektu wskazują na istnienie jego przewag względem innych konkurencyjnych produktów występujących na danym krajowym rynku docelowym.

Sąd zwraca uwagę, że powyższe opisy świadczą o tym, że punkty przyznaje się takim produktom, których dotychczas nie było, bądź też na tyle innowacyjnych, że mogą przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Koniecznym do dokonania takiej oceny jest przedstawienie wiarygodnych, jasnych parametrów takich produktów, by mierzalność innowacji nie budziła wątpliwości. Skarżący stwierdza, że parametry, które wskazano jako podstawę do osiągania przewagi konkurencyjnej są albo obiektywnie mierzalne bez konieczności przeprowadzania badań (zawartość mąki owsianej decydująca o cechach prozdrowotnych, cena), bądź były już przedmiotem badań (właściwości smakowe).

Zdaniem Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, IP zasadnie zwróciła uwagę, że opis projektu przedstawiony we wniosku jest zbyt ogólnikowy i lakoniczny, nie pozwalający na przyznanie punktacji. Twierdzenia bowiem skarżącego o tym, że cechy produktu wpłyną korzystnie na parametry takie jak zmiany walorów odżywczych i zdrowotnych oraz poprawa konsumpcji, są subiektywne i nie poparte dostatecznym materiałem źródłowym. Nie zbadano szczegółowo konkurencji na rynku wdrożenia innowacji wnioskodawcy, nie pokazano (przy wykorzystaniu mierzalnych wielkości) bezdyskusyjnych walorów produktu skarżącego na tle najlepszych (najbardziej innowacyjnych) produktów w branży. Samo sformułowanie, że tak skomponowany skład pieczywa bazującego na mące owsianej "może" wykazywać dłuższą świeżość nie świadczy, iż będzie to przełomowa inwestycja.

Sąd wskazuje, że skarżący w skardze przedstawia następujące cechy swojego produktu: pieczywo owsiane o cechach żywności funkcjonalnej, wysoki udział mąki owsianej zawierającej błonnik pokarmowy, w tym beta-glukan; korzyść: działania prozdrowotne profilaktycznie i korekcyjnie przy zaburzeniach metabolicznych takich jak: hipercholesterolemia, nadwaga, zaburzenia czynności przewodu pokarmowego, obniżona sprawność psychofizyczna, niedobory białka, miażdżyca i nadciśnienie; parametr: zawartość mąki owsianej w pieczywie do 50%.

Z powyższego opisu – jak trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu – nie wynika, co oznacza pojęcie "żywności funkcjonalnej" oraz jak wysoki jest udział mąki owsianej w pieczywie. Stwierdzenie, że zawartość mąki owsianej w pieczywie wynosi do 50% jest nieprecyzyjne, bowiem np. udział na poziomie 30% także spełnia założony przez skarżącego parametr. Opis korzyści jest równie ogólny.

Kolejna opisana przez skarżącego cecha produktu to: duża zawartość wody w miękiszu chleba – w wyniku zastosowania kultur starterowych do produkcji maki owsianej oraz cech samej mąki oraz cech procesu produkcyjnego; korzyść: wydłużenie terminu przydatności do spożycia bez utraty cech sensorycznych i jakości mikrobiologicznej; parametr: termin dłuższy niż w pieczywie tradycyjnym.

Sąd stwierdza, że oceniający słusznie uznali powyższe stwierdzenia skarżącego za nieprecyzyjne, ponieważ nie jest jasne jak duża ma być zawartość wody w miękiszu chleba, a także o ile zostanie wydłużony termin przydatności do spożycia.

Ostania z cech produktu podana przez skarżącego to zastosowanie wieloskładnikowej kultury zawierającej 5 szczepów bakterii fermentacji mlekowej, różniących się pod względem zdolności do syntezy związków tworzących aromat; korzyść: bogaty wyróżniający to pieczywo smak i aromat, ukształtowany dzięki produkowanym przez drobnoustroje związkom aromatycznym; parametr: dobre wyniki testów sensorycznych w trakcie badań. Pieczywo zostało w badaniach panelu degustatorów zakwalifikowane do I klasy jakościowej wg PN.

Mając na uwadze powyższy opis, także i tu ponownie Sąd przyznaje racje organom, że smak i aromat są cechami nieobiektywnymi i zależą od indywidualnych preferencji konsumentów. Jest to cecha nieweryfikowalna.

Sąd stwierdza, że na podstawie przytoczonych wyżej fragmentów Wniosku o dofinansowanie, Oceniający nie mogli dokonać żądnego porównania z podobnymi produktami konkurencji na rynku.

Reasumując Sąd uznaje, że z powyższych przyczyn, oceniający mieli prawo nie przyznać punktów w ramach spornych kryteriów skoro według ich wiedzy i treści wniosku, nie mieli dostatecznych, obiektywnie mierzalnych danych do oceny, aby stwierdzić, że przedmiotowa innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym. Podkreślić należy, że oceny obu ekspertów, dokonywane autonomicznie, były spójne i w ten sam sposób oceniające oba kryteria, co także przemawia za ich prawidłowością.

Zdaniem Sądu nieistotne dla prawidłowości przyznanych ocen jest to, że uzasadnienie przedstawionej przez I Oceniającego w piśmie PARP jest urwane. Niewątpliwie świadczy to niestarannym przytoczeniu tej oceny przez PARP, niemniej jednak brak tej części zdania, wobec klarownego i dokładnego uzasadnienia poprzedzającego, pozostaje bez wpływu na zasadność dokonanej oceny.

Bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy ma także podnoszona przez skarżącego okoliczność, że innym podmiotom działającym w tej samej branży zostało przyznane dofinansowanie. Sąd podkreśla, o czym wielokrotnie była już mowa w orzeczeniach sądowo-administracyjnych, że przedmiotem kontroli sądowej pozostaje wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie.

Konkludując Sąd podkreśla, że wniosek o dofinansowanie rozpatrywany był w postępowaniu konkursowym, które ma charakter ocenny.

Zdaniem Sądu ocena merytoryczna fakultatywna wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy i była adekwatna do informacji, jakie zostały przedstawione we wniosku o dofinansowanie. Eksperci odnosząc się do zapisów zawartych we wniosku, w sposób właściwy (logiczny) uzasadnili powody, które wpłynęły na nieprzyznanie punktów w zakresie spornych kryteriów. Ocenę ekspertów w tym zakresie, jak i przytoczone przez IP uzasadnienie tych ocen, należy uznać za prawidłowe i odpowiadające dyspozycji art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Natomiast ocena skarżącego o konieczności przyznania wnioskowi większej liczby punktów w ramach spornych kryteriów jest w realiach niniejszej sprawy subiektywna.

Zdaniem Sądu IP zachowała zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, spełniając tym samym dyspozycję art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Tym samym Sąd za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. i art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. Sąd dostrzega to, że IP rozpoznając protest w sposób lakoniczny odniosła się do argumentów w nim zawartych, niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby uznać skargę za zasadną.

Mając na uwadze powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł o oddaleniu skargi.