Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 572/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 63 ust.2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddalono skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 5 oraz § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalił spółce warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, parkingami, placami zabaw, małą architekturą, zjazdami i infrastrukturą techniczną na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. Z. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że projektowana decyzja może być zrealizowana w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, na co wskazują ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren inwestycji organ oznaczył linią koloru czerwonego oraz literami ABCD-A. Przechodząc natomiast do warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, organ nie wyznaczył obowiązującej linii nowej zabudowy ( lit. a), wyznaczył zaś oraz ustalił:

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max. 39,35% przy udziale powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%,

- szerokość elewacji frontowej - do 62,0 m,

- wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku):do 12,10 m przy dachu spadzistym i do 13,80 m przy dachu płaskim,

- geometrię dachu: nachylenie połaci do 30° i nie więcej niż 17,7 m do kalenicy w dachu Wielospadowym, (dopuszczalny dach płaski),

- intensywność zabudowy - max. 0,9.

Organ zobowiązał ponadto wnioskodawcę do projektowania w procesie inwestycyjnym rozwiązań odpowiadających aktualnym standardom techniczno-użytkowym, zapewnienia harmonijnej aranżacji przestrzeni w powiązaniu z układem zainwestowania przyległej zabudowy wielorodzinnej oraz do zrealizowania obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. Z. (drogi powiatowej) na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi, tj. Zarządu Dróg i Mostów .

Inwestor został ponadto zobowiązany do zapewnienia miejsc postojowych w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, tj. minimum 1,5 miejsca postojowego/1 mieszkanie, w tym 5% miejsc spełniających wymagania do niepełnosprawnych i minimum 1 miejsce postojowe/20 nr powierzchni użytkowej usług; a także do zapewnienia na terenie inwestycji miejsc postojowych dla rowerów, minimum 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie, w tym 50% miejsc postojowych wewnątrz budynku.

Organ wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów – (pismo z dnia [...] r., znak: [...]) oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych .

Organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, że strona postępowania, tj. C. M. podniósł, że przed Starostą toczy się postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Kwestia ta, w ocenie organu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że na tym etapie procesu inwestycyjnego tytuł prawny do gruntu objętego wnioskiem i decyzją nie ma wpływa na wynik sprawy.

Powołując się na treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. W konkluzji uznał, że wnioskowana budowa jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz nie narusza interesów osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 5 oraz § 4 – 8 rozporządzenia, w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej podkreślono, że organ, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy, mając na względzie obowiązek ustalenia granic obszaru analizowanego, powinien zachować wymogi określone w tych przepisach oraz precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (terenu inwestycji); informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie.

Zdaniem kolegium, obszar analizowany należy zatem wyznaczać dookoła działki (terenu inwestycji), czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum działki budowlanej (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie niniejszej organ wyznaczył obszar analizowany, tworząc precyzyjnie okrąg. Zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w pkt IV analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu określił szerokość "frontu działki", który wynosi 124,0 m, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół działki w równych odległościach 372 m od jej granic, dzięki czemu możliwe było ustalenie, do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników odnosiła się przeprowadzona analiza.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę obszaru, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego poprzez ustalenie jego granic w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń, a zamieszczenie informacji w tym zakresie w części tekstowej analizy czyni zadość wymogom prawa.

Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzi również wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, o których mowa w § 1 rozporządzenia.

Oceniając odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wyznaczenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy z uwagi na zróżnicowanie linii zabudowy występującej w tym obszarze oraz na okoliczność, że część działki objęta inwestycją nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego, kolegium stwierdziło, że w przypadku położenia działki lub terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej, gdy nie sąsiadują one z pasem drogowym tejże drogi, nie ma potrzeby wyznaczania nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy, powołując się na treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, podniósł, że jak wynika z części tekstowej analizy obszaru, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale 3,8% - 89,25% dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 29,54%; średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla budynków wielorodzinnych wynosi jednak 39,35% i jako taki został wyznaczony dla projektowanej budowy z racji analogicznej jej funkcji z tą zabudową. Zdaniem kolegium, organ prawidłowo skorzystał z możliwości wyznaczenia omawianego parametru zgodnie z § 5 ust. 2.

Następnie organ wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki (terenu inwestycji) do 62 m, powołując się na znajdujące się w bliskim sąsiedztwie budynki o takiej szerokości elewacji frontowej, co odpowiada regulacji zwartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem kolegium, decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza również dyspozycji § 7 rozporządzenia, dotyczącego obowiązku wyznaczenia w decyzji lokalizacyjnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Dokonując ustalenia tego parametru, organ uwzględnił bowiem znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne, których górne krawędzi elewacji frontowych mieszczą się właśnie w takim przedziale (od IV do V kondygnacji lub IV kondygnacje + poddasze użytkowe w stromym dachu przy nachyleniu połaci dachowych do 30°). Wyznaczenie tego parametru inwestycji również nie wzbudziło zastrzeżeń kolegium, gdyż stosownie do treści § 7 ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niż ta, o której mowa w ust. I, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z dyspozycją § 8 rozporządzenia, ustalił również geometrię dachu. Świadczy o tym część tekstowa analizy, konkretnie pkt VI ppkt 6, która opisuje geometrię dachów zabudowy występującej w obszarze analizowanym jako w większości przykrycia płaskie i wielospadowe o nachyleniu połaci dachów do 30u i kalenicy do 17,7 m.

W świetle przytoczonych przepisów prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, kolegium wyjaśniło, że podnoszona przez C. M. okoliczność wystąpienia o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład gruntów działki nr [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż w postępowaniu obejmującym wstępny etap procesu inwestycyjnego nie są badane zagadnienia związane z tytułem prawnym do gruntu. Kwestia ta może, w przypadku uznania roszczenia spadkobierców działki nr [...], mieć zasadnicze znaczenie dla uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, bowiem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie podmiotowi legitymującemu się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Zatem, jak podkreśliło kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia cel, na jaki wymieniona działka została wywłaszczona i to, że po likwidacji toru kartingowego inny użytkownik wieczysty będzie realizował całkowicie odmienne od pierwotnego zamierzenie inwestycyjne.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje również podnoszona przez odwołującego sprzeczność treści decyzji pierwszoinstancyjnej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Miasta z dnia [...] r. sytuujących działkę nr ew. [...] w obszarze urządzeń sportowych-plenerowych. Jak wyjaśniło kolegium, z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia studium nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, w odróżnieniu zatem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego moc aktu powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. Studium, jako akt planistyczny, określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich założeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym jako akt kierownictwa wewnętrznego (rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa jedynie kierunki i sposoby działania organów aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł C. M., podnosząc, że ustalenie, iż zaplanowana inwestycja jest potencjalnie sprzeczna z przepisem odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), powinno nastąpić w początkowej fazie postępowania inwestycyjnego, gdyż bez znaczenia jest, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w pkt 1-4 przywoływanego artykułu. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji przed zleceniem dokonania analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu powinien był ustalić stan faktyczny i prawny terenu przewidzianego do zagospodarowania. Taką samą czynność zobowiązane było wykonać kolegium.

Skarżący podniósł, że obecnie sposób zagospodarowania i zabudowy działki nr 43/5 określony jest w dwóch konkurujących ze sobą aktach, tj. w umowie zawartej pomiędzy Gminą [...] a PZM z dnia [...] r., określającej sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 239 k.c.- budowa toru kartingowego i autodromu na cele sportowo - szkoleniowe o funkcji publicznej oraz wydanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji nr [...] z dnia [...] r. ustalającej dla S.A. warunki zabudowy dla budownictwa wielorodzinnego o funkcji komercyjnej.

Według skarżącego, użytkownik wieczysty może realizować cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim zezwala mu na to zawarta umowa, przy czym przepis ten "jest jednocześnie ramowym wyznacznikiem, z którego uprawniony może korzystać, realizując prawo do zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.p.z.p.". Powyższe wskazuje, że zarówno Prezydent Miasta , jak i kolegium, zobowiązani byli do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż planowany sposób zagospodarowania terenu i zabudowy jest sprzeczny z treścią umownie zdeterminowanego prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] przy ul. Z. w L .

Za odmową wydania przywoływanej decyzji, zdaniem skarżącego, przemawia również okoliczność, że w stosunku do terenu stanowiącego działkę nr [...] przed Starostą toczy się z udziałem skarżącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W tej perspektywie, w ocenie skarżącego, Prezydent Miasta powinien liczyć się z ewentualnością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i z urzędu dołożyć starań, aby zadośćuczynić roszczeniom spadkobierców byłego właściciela, nie tylko w zakresie powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w decyzji wywłaszczeniowej cele, ale i wcześniej w zakresie zmierzającym do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością na inne cele, których realizacja prowadziłaby w rezultacie do uniemożliwienia lub znaczącego utrudnienia dochodzenia roszczenia o jej zwrot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo kolegium przyznało, że wywłaszczenie związane było z realizacją toru kartingowego i obiektów towarzyszących, co miało oparcie w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego (zrealizowano wyłącznie sam tor), zwróciło jednak uwagę na likwidację toru wskutek protestów okolicznych mieszkańców zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i sprzedaży prawa użytkowania wieczystego podmiotom mającym zamiar realizować obiekty budowlane tożsame z otaczającą teren byłego toru kartingowego zabudową mieszkaniową.

Jakkolwiek organ drugiej instancji dostrzegł określenie w skarżonych decyzjach zamiaru realizacji innego celu inwestycyjnego niż wynika on z decyzji wywłaszczeniowej, tym niemniej uznał, że kwestia ta nie ma dla sprawy na tym etapie procesu inwestycyjnego żadnego znaczenia. Kolegium podkreśliło, że roszczenie o zwrot działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] nie stanowi dla niniejszej sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto do kwestii tej nie można odnieść się w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wymagającego, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że na jego stanowisko zasadniczy wpływ miały wyniki analizy obszaru przeprowadzonej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które bez wątpienia wykazały występowanie w jej granicach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co oznacza spełnienie podstawowego warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, parkingami, placami zabaw, małą architekturą, zjazdami i infrastrukturą techniczną na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. Z.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu. Treść analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Nie budzą również zastrzeżeń określone w przedmiotowej analizie, a następnie w decyzjach obu instancji, cechy i parametry objętej nimi inwestycji. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został zgodnie z § 5 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej określono stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, zaś ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spełnia dyspozycję § 7 ust. 4 rozporządzenia. Prawidłowe jest również określenie geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, jak zasadnie stwierdziło kolegium, spełnia wymogi określone w powołanych przepisach rozporządzenia. Określa bowiem szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle ustaleń tej analizy, planowana inwestycja obejmująca realizację czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, parkingami, placami zabaw, małą architekturą, zjazdami i infrastrukturą techniczną stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Inwestycja ta odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej.

W części graficznej analizy wyznaczono również (linią koloru niebieskiego) obowiązujące linie zabudowy projektowanych budynków wielorodzinnych, co odpowiada dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie zrezygnowano przy tym z wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W urbanistyce i architekturze przyjmuje się, że obowiązująca (nakazana) linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy to linia rozgraniczająca teren, który można zabudować, od terenu, który nie może zostać zabudowany, co oznacza, że obiekt budowlany nie musi być usytuowany wzdłuż tej linii, ale w pewnej odległości od niej. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Konieczność wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest każdorazowo uzależniona od warunków architektoniczno – urbanistycznych istniejących na terenie objętym planem. Obowiązek taki w szczególności nie istnieje w stosunku do działek, które nie przylegają do pasa drogowego dróg publicznych bądź terenów przeznaczonych na realizację dróg publicznych. W związku z tym, że objęta wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie działka nr [...] nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej ani do terenu przeznaczonego pod taką drogę, zbędne było określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co prawidłowo dostrzegły organy obu instancji.

Sąd nie podziela zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy w niniejszej sprawie ustaleń uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta , zgodnie z którą działka nr [...] leży na terenie urządzeń sportowo – plenerowych.

W istocie, przeznaczenie tej działki w decyzji o warunkach zabudowy na cele budownictwa wielorodzinnego nie odpowiada przeznaczaniu tej działki ustalonemu w studium. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy.

Literalna wykładnia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że studium wiąże jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Gdyby intencją ustawodawcy było związanie organów wydających decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniami studium, to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamieściłby odpowiednią normę prawną, tak jak to uczynił w art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium oraz w odrębnych przepisach.

Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., (II OSK 1250/ 08, Lex nr 552846), że art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, iż decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami, jednak z powyższych względów nie sposób go podzielić.

Jakkolwiek z punktu widzenia zasady ładu przestrzennego brak związania organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleniami studium budzi zastrzeżenia, to aktualny stan prawny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalenia studium, będącego jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu, nie wiążą natomiast przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że wydanie tej decyzji, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium, jest prawnie dopuszczalne. Innymi słowy, do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie sposób również podzielić podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa poprzez ustalenie warunków zabudowy mimo toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...].

W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na danej nieruchomości organ nie dokonuje zatem żadnych ustaleń dotyczących praw do nieruchomości. Decyzja ta pełni jedynie rolę swego rodzaju "informacji o przyszłym możliwym sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu", nie rodząc tym samym żadnych skutków w sferze praw do objętego nią terenu. Może uzyskać ją każdy podmiot mający zdolność prawną bez względu na to, czy legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości i bez względu na toczące się przed organami administracji bądź sądami spory dotyczące praw do danej nieruchomości. Toczące się postępowanie o zwrot działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygniecie w przedmiocie tego wniosku.

Nie zasługuje ponadto na uznanie zarzut sprzeczności treści decyzji organów obu instancji z treścią umowy o oddanie gruntu, w skład którego wchodzi działka nr [...], w użytkowanie wieczyste.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że działka nr [...], która stanowi obecnie własność gminy , została wywłaszczona decyzją z dnia [...] r. z przeznaczeniem na budowę toru kartingowego i autodromu w celach szkoleniowo – sportowych. Działka ta została oddana w wieczyste użytkowanie Związkowi Motorowemu na okres 99 lat na podstawie umowy z dnia [...] r. (akt notarialny Rep. [...] akt organu drugiej instancji). W umowie wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się tor kartingowy. Związek Motorowy zbył następnie prawo użytkowania wieczystego tej działki na rzecz spółek:"A" S.A. i "B" S.A.

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie stanowi realizacji celu, na jaki wywłaszczona została działka nr [...], ani, że ustala inny sposób zagospodarowania objętej nią działki niż dotychczasowe przeznaczenie pod obiekt sportowy. Te okoliczności pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Problematyka użytkowania wieczystego została uregulowana głównie w Księdze II Kodeksu cywilnego (art. 232 – 243). W myśl art. 233 k.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Wbrew stanowisku skarżącego, ani z treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ani z treści przepisów prawa, nie wynika zakaz zbycia prawa użytkowania wieczystego działki nr 43/5. Nie było zatem przeszkód do przeniesienia tego prawa na spółki: "A" S.A. i "B" S.A.

Z kolei, stosownie do treści art. 239 § 1 k.c., sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w umowie o oddanie działki ZM w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. nie określono sposobu korzystania z tej działki. Wskazano jedynie, że znajduje się na niej tor kartingowy.

Jednak gdyby nawet uznać, że użyte w przedmiotowej umowie określenie "na działce nr [...] znajduje się tor kartingowy" jest równoznaczne z ustaleniem sposobu korzystania z niej, to nie stanowiłoby to przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Jak bowiem wyżej wspomniano, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi żądnych praw do nieruchomości dla jej adresata ani nie wpływa w żaden sposób na istniejące prawa do tej nieruchomości, w tym wynikające z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Należy ponadto podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącego, nawet jeżeli nieruchomość zostałaby wykorzystana przez użytkownika niezgodnie z ustaleniami zawartymi w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, to po stronie właściciela (w tym wypadku gminy) powstałaby jedynie możliwość (nie zaś obowiązek) rozwiązania tej umowy przed upływem określonego w niej terminu (art. 240 k.c.).

Podsumowując, istnienie w obrocie prawnym umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do wydania w stosunku do tej działki decyzji ustalającej inny sposób jej zabudowy i zagospodarowania niż wynikający z umowy. Adresatem takiej decyzji może być zarówno użytkownik wieczysty, jak i osoba trzecia.

Mając na uwadze powyższe, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest stanowisko kolegium, że wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń. Organy administracji, zgodnie z art. art. 7, 77 i 80 k.p.a., ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana przez nie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skarga C. M. podlega zatem oddaleniu jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).