Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz orzekło w tej części co do istoty, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 lutego 2013 r. B. B. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z towarzyszącymi usługami, garażem podziemnym wielopoziomowym, zjazdu z al. A, stacji transformatorowej, niezbędnej do obsługi planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 198/200 na działkach o numerach ewidencyjnych: 17/8, 17/9 i 20/16 oraz na fragmentach działek o numerach ewidencyjnych 20/13 i 20/15, w obrębie geodezyjnym [...].

Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. B. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej budowy "zjazdu z al. A" oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość (teren objęty wnioskiem) nie jest położona przy drodze publicznej ani drodze wewnętrznej, jest położona przy [...] Alei A użytek Bz - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Część wnioskowanego zakresu inwestycji tj.: "budowa zjazdu z al. A" jest zatem bezprzedmiotowa. Organ ustalił, że aleja A jest ogólnodostępnym terenem zieleni i nie ma statusu drogi, a działki, na których znajduje się aleja A - nie są obciążone służebnością przejazdu, ani dzierżawą. Zarząd Dróg i Transportu poinformował z kolei, że aleja A od 2010r. nie jest nieruchomością drogową. Organ wyjaśnił, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stosownie do przepisów art. 4 ust. pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy - w przypadku braku planu zagospodarowania - następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ uznał za front działki część terenu budowlanego objętego wnioskiem, która przylega do zieleńca (do którego należy aleja A), z którego odbywa się główne wejście. Przedmiotowa nieruchomość nie jest jednakże położona przy drodze, teren objęty wnioskiem nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, zatem teren inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Teren ten przylega do ogólnodostępnego Zieleńca - alei A , który nie jest ponadto drogą wewnętrzną (ani placem przeznaczonym do ruchu pojazdów, ani innym terenem komunikacyjnym) poprzez którą mógłby się odbywać dojazd do drogi publicznej (ul. B lub ul. C). Organ podkreślił, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 nr 38, poz. 454). Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego, zatem al. A nie jest drogą wewnętrzną. W związku z powyższym teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, znajduje się w głębi kwartału i nie przylega do drogi wewnętrznej. Wnioskujący nie wykazał się też ustanowieniem odpowiedniej służebności drogowej na działkach o numerach ewidencyjnych 20/13 oraz 20/15, znajdujących się w obrębie [...] (al. A), na rzecz terenu objętego wnioskiem, która to służebność stanowić by mogła dostęp terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej - ul. B lub ul. C. Brak legitymacji do korzystania z działek, na których znajduje się al. A, wskazanych jako dostęp do drogi publicznej oznacza, iż nieruchomość objęta wnioskiem pozbawiona jest w istocie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu, dostęp do drogi jest tylko faktyczny, a nie prawny, co uniemożliwia uznanie warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej za spełniony. Organ uznał, że pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Ponieważ wszakże decyzja odmawia ustalenia warunków zabudowy, nie występowano o uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja planowana jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, należącym do historycznego układu urbanistycznego ulicy C na odcinku od al. D/al. E do ul. F, wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...]. Wnioskujący nie przedstawił jednak wytycznych konserwatorskich od Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł., w związku z powyższym w analizie urbanistycznej (i wynikach, stanowiących załącznik do niniejszej decyzji) wytyczne nie mogły zostać uwzględnione. Organ wskazał też, że dochodzenie przyczyn podziału działek, a także zmiany użytku alei A na zieleniec nie należy do przedmiotowego postępowania, jak również poza kompetencjami organu jest potwierdzanie "za zgodność z oryginałem" kopii dokumentów nie wytworzonych przez organ.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B.. Strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że dojazd do terenu inwestycji został zagwarantowany przez organ administracji w toku postępowania wywłaszczeniowego z 1957r. na cele budowy szkoły przy ul. B i wynikającej z tego postępowania umowy sprzedaży części działki przylegającej bezpośrednio do ul. B 198/200, której pozostałością jest przedmiotowa działka. W celu dostępu tej działki do drogi publicznej została utworzona w 1957r. aleja A. Zdaniem strony, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie kiedy doszło do podziału działki pierwotnej i jaki obowiązek wynikający z tego podziału przejęły na siebie organy administracji państwowej. Dodała również, że to na kupującym spoczywał obowiązek dopełnienia wszelkich formalności związanych z zapewnieniem dojazdu do nowopowstałej działki w trybie wykupu przymusowego. Wniosła o "zobowiązanie innego organu administracji państwowej do rozpatrzenia sprawy ze względu na fakt, iż istota wniosku o ustalenie warunków zabudowy stoi w sprzeczności z interesem Prezydenta Miasta Ł., a więc w obecnej chwili organ rozpatrujący sprawę jest nie bezstronny".

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy zjazdu z al. A oraz orzekło w tej części co do istoty, odmawiając ustalenia warunków zabudowy do przedmiotowej inwestycji oraz utrzymując w pozostałej części zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że sprawa wnioskowanej przez B. B. inwestycji była już przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium. Uchylając uprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia charakteru działek nr 20/15 i 20/13, przez które planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ul. B. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, zdaniem Kolegium, wykazało, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren inwestycji nie posiada w istocie dostępu do drogi publicznej. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów stanowisko organu I instancji oceniło jako prawidłowe. Ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 ust. 14 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. Przepis art. 2 ust. 14 przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej, poprzez inną działkę, na której zostanie ustanowiona służebność gruntowa lub przez drogę wewnętrzną. Stosownie z kolei do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 260), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem Kolegium, nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Droga by uzyskała taki status, musi być zaliczona w trybie przewidzianym w powołanej ustawie do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a ustawy). W przypadku dróg gminnych zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Organ wskazał, że jak wynika z wniosku inwestora, obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie przez wjazd/wyjazd z al. A. Dostęp terenu inwestycji (działek nr 17/8, 17/9 i 20/16) do drogi publicznej ul. B, możliwy jest przez działki nr 20/15 i 20/13, których fragmenty objęte zostały wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazują wypisy z ewidencji gruntów dla działek 20/15 i 20/13, obie opisane są jako al. A i stanowią użytki Bz - działka nr 20/13 i Bz i Bp - działka nr 20/15 (przy czym Bz oznacza tereny rekreacyjne - wypoczynkowe, a Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane). Właścicielem przedmiotowych działek jest Gmina Miejska Ł.. Dodał, że al. A została pozbawiona kategorii drogi publicznej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXVI/1902/02 z dnia 11 września 2002 r. z uwagi na fakt, że nie posiadają one wymaganych przez prawo parametrów i nie spełniają funkcji drogi publicznej. Ponadto, na przestrzeni lat uległy one zużyciu bądź rozbiórce w wyniku przeprowadzonych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym terenu i prowadzonych działań inwestycyjnych. Działki nr 20/3, 20/13, 20/15, 21/17 i 22/13 przekazane zostały do zarządzania Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. jako "A". Obecnie zieleńcem zarządza Zarząd Zieleni Miejskiej w Ł.. Działki przejęte przez Zarząd Zieleni Miejskiej stanowiące al. A nie są obciążone służebnością przejazdu, teren ma charakter ogólnodostępny, nie zostały zawarte żadne umowy dzierżawy na nieruchomości wchodzące w obszar zieleńca. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wskazał ponadto na kolizję planowanej inwestycji z projektowaną inwestycją drogową, polegająca na przebudowie i budowie al. G na odcinku od ul. H do ul. B wraz z włączeniem do al. I, której trasa przebiega przez działki nr 17/8, 17/9, 20/16, 20/13 i 20/15 w obrębie [...]. Al. A stanowiła drogę wewnętrzną do 30 września 2010 r., a następnie jako teren zieleni miejskiej przeszła we władanie jednostek miejskich. Tym samym zmieniono klasyfikację użytków z "dr" na "Bz" czyli tereny zieleni. Nie będąc nieruchomością drogową od dnia 30 września 2010r. al. A nie figuruje w ewidencji dróg wewnętrznych, będących we władaniu ZDiT. Organ podkreślił, że działki 20/15 i 20/13, stanowiące własność Gminy Miejskiej Ł., oznaczone w ewidencji gruntów jako użytki Bz - działka nr 20/13 i Bz i Bp - działka nr 20/15, nie są drogami wewnętrznymi. W konsekwencji oznacza to, że teren inwestycji nie posiada pośredniego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium w aktach sprawy nie znajduje także potwierdzenia podnoszona przez inwestora okoliczność zagwarantowania dojazdu do nieruchomości objętej wnioskiem, w toku postępowania wywłaszczeniowego. Organ I instancji nie dotarł wprawdzie do wszystkich dokumentów z tym związanych, a w szczególności do wskazywanego przez inwestora opisu i planu podziału nieruchomości przy ul. B 198/200, o którym mowa w akcie notarialnym z dnia 17 października 1959r., ale gwarancja dostępu do drogi publicznej nie wynika z samej treści umowy sprzedaży objętej tym aktem. Za błędne uznał natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w części, dotyczącej budowy zjazdu z al. A. Organ bowiem może ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Wyjaśnił, że nie można uznać, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stało się w jakiejś części bezprzedmiotowe, bowiem w obrocie prawnym pozostaje niezmodyfikowany wniosek inwestora, obejmujący zakresem inwestycji również budowę zjazdu z al. A. Mając to na względzie Kolegium uchyliło w tej części decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w pełnym zakresie objętym wnioskiem inwestora.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. B., powielając zarzuty podnoszone uprzednio w toku postępowania administracyjnego Zarzuciła, że organy nie podjęły próby ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem droga wewnętrzna – aleja A - nadal istnieje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 października 2014r. skarżąca podniosła, iż w postępowaniu którego przedmiotem jest wynagrodzenie za korzystanie ze służebności na działce nr 20/16, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości położonej przy ul. B 169, Urząd Miasta Ł. wskazywał, iż nieruchomość ta jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr 20/15, 20/13, 17/7, 15/25 i 16/1, co oznacza, iż dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez aleje A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż organy, dokonując analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za spełnione uznały ostatecznie warunki z pkt 1,3-5 powołanego przepisu (choć w aktach sprawy brak jest części tekstowej analizy urbanistycznej, jedynie jej wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji), stojąc jednakże na stanowisku, iż teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie przesłanki z pkt 2 art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W tym zakresie wskazać należy natomiast, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Drogi wewnętrzne mogą mieć przy tym różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie swojej dostępności, która może w szczególności zależeć od tego, kto jest zarządcą drogi albo jej właścicielem. Podmiot publicznoprawny (jednostka samorządu terytorialnego) nie może jednak w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014r., sygn.akt II OSK 2121/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych wynika, że teren objęty wnioskiem przylega do alei A - użytku oznaczonego w ewidencji gruntów jako Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe i Bp –zurbanizowane tereny niezabudowane. Działki wchodzące w skład alei stanowią własność Gminy Ł.. Do 2002r. aleja stanowiła drogę publiczną. W okresie od 2002r. do 2010r. w ewidencji gruntów figurowała jako droga wewnętrzna, natomiast w 2010r. działki wchodzące w skład alei powierzono Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. (obecnie Zarządowi Zieleni Miejskiej) jako tereny zieleni miejskiej, dokonując stosownych zmian w ewidencji gruntów. Jak wynika wszakże z załączonej dokumentacji fotograficznej, faktyczne użytkowanie alei nie uległo zmianie. Jest ona nadal wykorzystywana jako droga dojazdowa do posesji zlokalizowanych przy ul. B i C, a pozbawionych bezpośredniego dostępu do tychże ulic oraz jako parking. W piśmie organu I instancji z dnia 25 lutego 2013r. skierowanym do inwestora wskazano, iż "aleja A jest urządzoną komunikacją wewnętrzną na użytku Bz". W ocenie Sądu zatem, zapisów w ewidencji gruntów nie można uznać za rozstrzygające dla określenia charakteru dostępu do drogi publicznej. W sytuacji bowiem, gdy jest niewątpliwe, iż aleja A spełnia funkcję drogi wewnętrznej, będąc ogólnie dostępną dla wszystkich użytkowników oraz zapewniając dostęp do drogi publicznej szeregu nieruchomościom doń przylegającym, konkluzję o braku takiego dostępu jednej z nich, uznać należy za nieuprawnioną. W świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. "Urządzoną komunikację wewnętrzną" na działkach stanowiących aleję A można zatem uznać za drogę wewnętrzną niezależnie od rodzaju gruntu na którym się znajduje.

W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, realizowane przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca takiej nieruchomości może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom. Kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest natomiast uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012r., sygn.akt II OSK 2121/12 i z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn.akt II OSK 1337/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 20 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1806/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1806/04).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z okolicznościami pozbawienia poprzednika prawnego skarżącej prawa własności części nieruchomości położonej przy ul. B, w następstwie którego działki nr 17/8, 17/9 i 20/16 nie posiadają obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wskazać należy za organami, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania w tym zakresie. Wszelkie zatem zaszłości historyczne i ewentualne zaniechania nabywcy działek w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostałej części nieruchomości pozostają dla oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez znaczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodgalającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano natomiast orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. Formę procesową winno również znaleźć rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o "zobowiązanie innego organu do rozpatrzenia sprawy ze względu na fakt, że istota wniosku o ustalenie warunków zabudowy stoi w bezpośredniej sprzeczności z interesem Prezydenta Miasta Ł. (...)" Właściwego ustalenia wymagać będzie także kwestia prawidłowego określenia kręgu stron postępowania.

a.tp.