Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1584/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. ([...]) Wójt Gminy B odmówił E. K. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100 tyś. zł. na remont budynku mieszkalnego położonego w B, w którym powstały zniszczenia w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, zaistniałych na terenie gminy B w okresie maj -czerwiec 2010 r.

Wskazał organ, że rzeczoznawca majątkowy, w opinii spisanej na podstawie oględzin dokonanych w budynku w dniu 14 lipca 2010 r. stwierdził, że wskazane przez właściciela uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych w budynku na II kondygnacji mają charakter powierzchniowy (okładziny, tynk). Tym samym nie wskazują na związek przyczynowo - skutkowy powstały w okresie wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych tj. powodzi w maju i czerwcu 2010 r.

W wyniku rozpoznania odwołania E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1343/10 uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B, zarzucając, iż organy obydwu instancji oparły się na treści opinii rzeczoznawcy majątkowego, w żaden sposób nie dokonując jej oceny, podczas gdy zdaniem Sądu opinia budzi wątpliwości pod względem braku uzasadnienia oraz jej lakoniczności.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. ([...]) Wójt Gminy B odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu brak możliwości stwierdzenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy nielicznymi pęknięciami stwierdzonymi w budynku E. K., a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi tj. powodzią, a tylko stwierdzenie takiego związku pozwala na przyznanie zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi. Nadto stwierdzenia uprawnionego rzeczoznawcy S. A. zawarte w ekspertyzie technicznej z dnia 10 września 2011 r. a dotyczące stanu zalanego budynku i wysokości stanu wody opierają się jedynie na twierdzeniach właścicieli.

W wyniku rozpoznania odwołania E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy.

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. Sygn. akt: III SA/Kr 649/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.

Sąd wskazał, że nie przesądza, czy jakakolwiek pomoc finansowa określona art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest należna stronie skarżącej, a jedynie stwierdza, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym art. 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa, a przede wszystkim nie zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. ([...]) Wójt Gminy B umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pomocy finansowej na likwidację szkód zaistniałych w wyniku powodzi z miesiąca czerwca 2010 dla E. K. Organ uznał, że zachowanie wnioskodawczyni wskazuje, iż jej działania zmierzają do uniemożliwienia wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100 tysięcy złotych. Organ wzywał bowiem wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej stan zdrowia oraz dokumentów dotyczących powstałych szkód, a ponadto wyjaśnień co do uzyskanych odszkodowań, strona jednak kilkakrotnie wnosiła o przedłużenie terminu wyznaczonego do uzupełnienia materiału dowodowego argumentując zwłokę trudną sytuacją zdrowotną członków rodziny jak i materialną związaną z chorobami oraz spełnianiem żądań GOPS w zakresie dostarczania dokumentacji potrzebnej do rozpoznania wniosku.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję z dnia [...] 2013r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Wskazał organ, że nie spełniono w sposób wyczerpujący zaleceń Sądu. Co prawda organ l instancji żądał wielokrotnie od strony przedłożenia dokumentów potwierdzających uzyskanie przez wnioskodawczynię odszkodowania za poniesione straty, to jednak z przedłożonych dowodów m. innymi (protokół likwidacji szkód z dnia 30.09.2010 r , zawiadomienie o przyznaniu odszkodowania z dnia 12.08.2010 r., 04.11.2010r.) nie wyprowadził właściwych wniosków.

Decyzją z dnia 23 lipca 2014r. ([...]) Wójt Gminy B odmówił E. K. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100 tys. zł na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości B na usunięcie zniszczeń powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych zaistniałych na terenie gminy B w okresie maj-czerwiec 2010 r. Organ stwierdził, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż szkody zgłaszane przez E. K. do PZU i przez PZU zlikwidowane przyznanymi odszkodowaniami są tożsame z tymi, które wnioskodawczyni zgłaszała do Gminy B celem uzyskania zasiłku celowego. Organ ustalił, że strona zgłosiła powstanie szkód w swoim budynku mieszkalnym, powstałych w wyniku powodzi, która miała miejsce w miesiącach maj - czerwiec 2010 r. Ustalono, że PZU szkody te uznał, dokonał ich oszacowania i wypłacił odszkodowanie w łącznej kwocie 13.464,79 zł.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania E. K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podał, że organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do zaleceń WSA przez co naruszył dyspozycję art.153 ppsa.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. ([...]) Wójt Gminy B po raz kolejny odmówił E. K. przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu powstałe w budynku strony szkody nie mają bezpośredniego związku ze zdarzeniami losowymi - powodzią, zaistniałymi w okresie maj-czerwiec 2010. Powyższe, wedle organu, wynika bezpośrednio z dokumentacji fotograficznej - płytki CD – które dokumentują istnienie pęknięć budynku już w miesiącu kwietniu 2010 r. Ustalono nadto, że budynek można użytkować, co strona czyni do chwili obecnej.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy B naruszył dyspozycję art. 153 ppsa.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. zwrócił się do PZU S.A. o przekazanie dowodów związanych z postępowanie odszkodowawczym prowadzonym przez PZU, w szczególności w kontekście wypłaconego odszkodowania za poniesione szkody. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r. wskazano, że zakład nie może udzielić jakiejkolwiek informacji w żądanym zakresie bowiem związany jest do zachowania tajemnicy wynikającej z umowy ubezpieczenia.

Pismem z 10 lipca 2015 r. organ l instancji zwrócił się do J. S. -rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii wydanej w 2010 roku, zgodnie ze wskazówkami WSA w Krakowie jak i SKO. W odpowiedzi na powyższe J. S. w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. wyjaśniła m.in., że opinia nie stanowi ekspertyzy technicznej i została sporządzona na podstawie oględzin nieruchomości. Jednocześnie rzeczoznawca podtrzymała stanowisko w niej wyrażone. Pismem z dnia 30 lipca 2015 r. organ l instancji zwrócił się do E. K. z informacją na temat planowanego wywiadu środowiskowego. Termin wywiadu został ustalony na dzień 10 września 2015 r., w konsekwencji którego kwestionariusz aktualizacji wywiadu dołączono do akt sprawy. Natomiast strona dostarczyła pismo z dnia 10 września dotyczące "uzupełnienia wypowiedzi do wywiadu środowiskowego", w którym opisano zakres prac remontowych konkludując, że straty powodziowe zostały w 1/3 pokryte przez PZU. W kolejnym piśmie (z dnia 19 października 2015 r.) strona wskazała, że opinia rzeczoznawcy jak i jej uzupełnienie nie są w pełni wiarygodne.

W dniu 12 listopada 2015 r. Kierownik GOPS zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o zajęcie stanowiska co do zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi, rzeczoznawca w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. wskazała, że jej stanowisko zostało już wyrażone i nie uległo zmianie, jak i ma charakter ostateczny.

W aktach sprawy znajduje się także pismo strony z 22 grudnia 2015 r., w którym podtrzymane zostało dotychczas prezentowane stanowisko. Strona sprecyzowała w nim, że koszty napraw wynoszą 55.000 zł. Strona wskazała jednocześnie, że w ekspertyzie wykonanej przez S. A. zostały wycenione na 40.000 zł, z czego PZU pokryło 1/3 szkody. Wskazała też, że z uwagi na sytuację zdrowotną i dochodową nie jest w stanie razem z mężem ponieść szacowanych kosztów napraw.

W dniu 6 maja 2016 r. (data wpływu do organu) organ uzyskał opinię biegłego R. M., z której wynika, że całkowicie nieprawdopodobne są twierdzenia autora ekspertyzy S. A., że podczas powodzi w roku 2010 budynek został zalany do ok. 80 cm, a opisywane przez stronę uszkodzenia budynku nie są wynikiem zalania budynku wodami fali powodziowej, która wystąpiła w maju i czerwcu 2010 roku, ale zmianami zachodzącymi w wodach gruntowych cały czas.

W dniu 11 maja 2016 r. przeprowadzono kolejną aktualizację wywiadu środowiskowego, którego kwestionariusz zalega w aktach sprawy.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. E. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, podnosząc m.in., że biegły nie dokonał właściwej kwerendy dokumentów i dlatego opinia jest lakoniczna i nie zawsze zgodna z prawdą.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) na podstawie art. 104 i 107 kpa, art. 2,3,7,8,14,7 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c i art. 40 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Wójt Gminy B odmówił E. K. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100.000,- zł na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości B na usunięcie szkód powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych zaistniałych na terenie gminy B w okresie miesiąca maja i czerwca 2010 r.

Organ wskazał, że decyzja w pełni uwzględnia wskazania wynikające z wyroków WSA w Krakowie jak i decyzji SKO. Potwierdzeniem tego jest uzupełnienie opinii biegłego, w której podtrzymano dotychczas prezentowane stanowisko jak i wykonanie całkowicie nowej opinii przez biegłego R. M. Konkluzja płynąca z tych dowodów jest jednoznaczna: uszkodzenia budynku nie nastąpiły w wyniku powodzi, ale w wyniku ciągłego oddziaływania wód na nieizolowane fundamenty. Twierdzenie takie potwierdza także okoliczność niekorzystania przez stronę z pompy czy osuszacza oferowanego przez GOPS w 2010 roku. Prezentowane szkody nie pozostają zatem w związku przyczynowym ze zdarzeniami losowymi, tj. powodzią. Z kolei szkody, które zaobserwowano w żaden sposób nie zagrażają kondycji budynku czy stronie i jej rodzinie, co wynika zarówno z opinii jak i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2011 r. Dodatkowo strona uzyskała odszkodowanie z PZU w łącznej wysokości 14.360,42 zł i dzięki tym środkom przeprowadziła we własnym zakresie remont nieruchomości. Dlatego też zdaniem organu brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła E. K. wskazując, że decyzja narusza prawo materialne jak i procesowe, a to: art. 8, 7, 77 i 80 kpa, art. 40 ustawy o pomocy społecznej jak i art. 153 ppsa. Odwołująca się podniosła nadto, że sposób prowadzonego postępowania nie budzi zaufania do organów władzy publicznej jak i że organ l instancji nie wyjaśnił w pełnił stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołującej się, wbrew twierdzeniom organu l instancji zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy szkodą, a zdarzeniem losowym.

Decyzją z dnia 2 września 2016 r. nr [...] 2016 na podstawie art. 138 §1 kpa oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016.930), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.,s.), pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 4 w/w ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Stosownie do art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania jego wysokości. Aby jednak pomoc w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej mogła zostać przyznana albo aby można było odmówić jej przyznania, bez znamion dowolności, należy uprzednio przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej wnioskodawcy. Postępowanie takie ma więc na celu zebranie stosownych informacji o osobie potrzebującej wsparcia, czy też w szczególności w przypadkach strat powodziowych o charakterze tych strat oraz ich wpływie na osobę wnioskującą o pomoc, tak aby mogła zostać przyznana ewentualna pomoc adekwatna do konkretnej sytuacji. W ten sposób realizowana jest zasada pomocy społecznej, jaką jest adekwatność rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności uzasadniających jej udzielenie.

Decyzja wydana na podstawie art. 40 u.p.s. jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Warunkiem przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych wprost w końcowych częściach obydwu przepisów. Strata określona w art. 40 ust. 1 i 2 jest publicznoprawną odmianą szkody, o której mowa w art. 415 k.c. Może ona być traktowana wyłącznie jako zaktualizowana, poniesiona już szkoda; nie stanowią straty utracone korzyści. Podstawy przyznania zasiłku celowego nie stanowi kategoria nazwana stratą, ale kategoria strat. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty) wskazuje na rozmiar oraz rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Zdarzenie, które jest stratą, ale nie sposób go tak nazwać, uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego niezależnego od wysokości dochodu. Straty to tylko takie negatywne następstwa w majątku, rzeczach i prawach osoby występującej z żądaniem przyznania świadczenia, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej, rzeczowej lub zakresu korzystania z praw podmiotowych, w sposób, jaki miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkody. Warunek stawiany stratom spełnia w szczególności zniszczenie upraw polowych w całości lub w znacznej części, utrata całości lub znacznej części inwentarza, utrata lub uszkodzenie mieszkania w stopniu uniemożliwiającym pełnienie przez lokal funkcji mieszkalnej.

Szkodą, która nie przybiera charakteru strat, o których mowa w art. 40 ust. 1 lub 2, będzie np. zniszczenie ogrodzenia na nieruchomości, podtopienie podwórza na posesji, naniesienie mułu na teren nieruchomości pomniejszające jej wartość lub przydatność użytkową, kradzież lub nieoczekiwane zniszczenie środka transportowego niezwiązanego bezpośrednio z czerpaniem podstawowych środków utrzymania, włamanie i rabunek, jeśli środki niezbędne do utrzymania na minimalnym poziomie są nadal w dyspozycji zainteresowanego.

Poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy ze zdarzeniami, które ustawodawca wskazuje wprost w art. 40 ust. 1 in fine oraz w art. 40 ust. 2 in fine. Straty powinny powstać "w wyniku" tych zdarzeń. Powstanie strat w wyniku zdarzeń wskazanych przez obydwa te przepisy wskazuje na wymaganie czasowej, miejscowej oraz logicznej zależności, która powinna zachodzić między przyczyną strat a samą stratą. W przypadku klęsk żywiołowych, takich jak powódź lub susza, zbieżność przyczynowa jest łatwa do ustalenia. Stwierdzenie, że teren stał się podmokły i znajdujące się na nim uprawy, budynki, sprzęty lub urządzenia uległy zniszczeniu lub utracie, jest oczywiste. W przypadku klęsk noszących znamiona ataków szkodników lub chorób o pewnym okresie inkubacji, wykazanie związku czasowego oraz logicznego może wymagać przeprowadzania dowodów z opinii biegłych w zakresie nauk przyrodniczych.

W przedmiotowej sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powodzią jaka miała miejsce w 2010 r., a przedstawianymi przez stronę stratami. Powyższe wynika z materiału dowodowego, a zwłaszcza opinia technicznej z dnia 29 kwietnia 2016 r. sporządzonej przez biegłego sądowego R. M. We wnioskach końcowych opinii wskazano wszak, że całkowicie nieprawdopodobne są twierdzenia autora ekspertyzy S. A., że podczas powodzi w roku 2010 budynek został zalany do ok. 80 cm. W takim wypadku szkody byłyby znacznie większe. W konkluzji zaś wskazano, że można jednoznacznie stwierdzić, że opisywane przez stronę uszkodzenia budynku nie są wynikiem zalania budynku wodami fali powodziowej, która wystąpiła w maju i czerwcu 2010 roku, ale zmianami zachodzącymi w wodach gruntowych cały czas. Twierdzenia biegłego znajdują także potwierdzenie w opinii rzeczoznawcy J. S. jak i są zbieżne z oceną materiału dowodowego dokonanego przez skład orzekający, kierującego się zasadami doświadczenia życiowego. Z pewnością doszło do pewnych strat co jest okolicznością bezsporną, które to jednak straty nie mają przymiotu szkód i nie powstały w związku z powodzią, co zostało wyczerpująco opisane w opinii biegłego.

Nadto strona odwołująca się znajduje się w stabilnej sytuacji życiowej dochodowej jak i zdrowotnej, jej warunki bytowe są poprawne, nie zagrażają w żaden sposób życiu i zdrowiu, przez co interwencję z wykorzystaniem środków publicznych należało by uznać za nieuzasadnioną. Jak wynika bowiem z treści kwestionariusza aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z 11 maja 2016 r. E. K. wraz z małżonkiem B. K. i dwójką synów (D., lat 42 i M., lat 38) prowadzą gospodarstwo domowe. E. K. otrzymuje emeryturę w wysokości 817,14 zł, zaś B. K. emeryturę w wysokości 2414,59 zł. Rodzina posiada także gospodarstwo rolne o pow. 1,0625 hap. Z kolei synowie nie są zarejestrowani w PUP i nie podejmują pracy. Rodzina mieszka w domu murowanym (5 pokoi, łazienka, kuchnia, c.o. węglowe, pełen węzeł sanitarny). E. i B. K. pozostają pod opieką lekarską. Rodzina ponosi standardowe koszty comiesięcznego utrzymania (wyżywienie, ubrania, leki, media).

Nie bez znaczenia w sprawie jest fakt uzyskania przez stronę środków finansowych od ubezpieczyciela. Co prawda, uzyskanie takiego odszkodowania nie może mieć bezpośredniego wpływu na odmowę przyznania zasiłku celowego i odmowę objęcia pomocą, nie mniej ma niewątpliwy wpływ na całokształt sytuacji materialnej w jakiej znalazła się osoba potrzebująca pomocy. Środki w postaci odszkodowania z całą pewnością poprawiają stan budżetu poszkodowanej rodziny, a co za tym idzie, jej sytuację majątkową co już ma bezpośredni wpływ na postępowanie w sprawie.

W kontekście niezbędnej analizy postępowania prowadzonego przez organ l instancji SKO uznało, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z zapewnieniem stronie przysługujących jej praw i z jej czynnym udziałem.

Na powyższe rozstrzygnięcie E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7 kpa w zw. z art. 11 kpa w z art. 77 §1 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także lakoniczne, oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę;

- art. 8 kpa w zw. z art. 10 § 1kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a także poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nieudzielenie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 138 §2 kpa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości mimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 40 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie przesłanek przewidzianych w przepisie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy szkodą (stratą) a zdarzeniem losowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2016.1066), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrola zaskarżonej decyzji stosownie do przytoczonymi wyżej zasad, doprowadziła do uznania, że skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie, tut. Sąd dwukrotnie kontrolował decyzje zapadłe w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z powodu poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej – powodzi w 2010 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd orzekający był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 649/12, który z kolei związany był w ten sam sposób oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. Uchylając po raz drugi ostateczną decyzję SKO w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362, ze zm.), dalej u.p.s. Sąd w wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 649/12 nie przesądził, czy pomoc ta jest należna skarżącej, a to wobec - w dalszym ciągu - nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, tj. czy w wyniku zdarzenia losowego zaistniała strata i czy ma ona związek z powodzią, a jeżeli tak, to czy okoliczności sprawy uzasadniają w świetle brzmienia powyższego przepisu oraz zasad przyznawania pomocy społecznej wynikających z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. przyznanie skarżącej takiej pomocy. Sąd podkreślił równocześnie, że samo jeszcze ustalenie związku straty z powodzią nie daje podstaw do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Jest ono uzasadnione wówczas, gdy jej usunięcie jest konieczne z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców (ustalenie niezbędnej potrzeby), przy czym konieczne jest ustalenie, że sytuacja materialna całej rodziny zamieszkującej w budynku a nie tylko skarżącej jako jego współwłaścicielki, nie pozwala na usunięcie szkody do stanu niezagrażającego życiu mieszkańców, czyli czy konieczne jest wsparcie celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Dlatego Sąd nakazał wyjaśnić również, czy i w jakim zakresie PZU pokrył stratę w budynku skarżącej, co samo w sobie powodowałoby bezzasadność żądania. Sąd nakazał, będąc na podstawie art. 153 ppsa związany poprzednim wyrokiem w sprawie (z dnia 10 lutego 2011 r., III SA/Kr 1343/10), uzupełnienie wydanej opinii, ewentualnie zasięgnięcie opinii innego rzeczoznawcy, który jednak musiałby w swej opinii odnieść się wprost do opinii zakwestionowanej przez Sąd w sprawie III SA/Kr 1343/10.

Przede wszystkim ocenić więc należało, czy organy zrealizowały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 października 2012 r. III SA/Kr 649/12. Stwierdzić należy, że co prawda w kolejno prowadzonym postępowaniu, po trzykrotnym uchyleniu przez SKO decyzji organu I instancji (umarzającej postępowanie i odmawiających przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy), organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego i dokonanie na tej podstawie oceny zasadności przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Uzyskano bowiem dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego J. S., z lipca 2015 r. (k. 102 akt adm.), oraz dowód z opinii biegłego sądowego w zakresie konstrukcji budowlanych w tym obiektów zabytkowych oraz kosztorysowania robót budowlanych i inwestycyjnych R. M. , z dnia 29 kwietnia 2016 r. (k. 124 akta adm.). Przedmiotem tej ostatniej opinii jak wskazał biegły było ustalenie przyczyn szkód występujących w budynku położonym B (...), z oceną czy szkody te i uszkodzenia mogły powstać w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych tj. powodzi zaistniałej w okresie maj-czerwiec 2010 r. Jak wynika ze sporządzonej opinii biegły dokonał w dniu 25 kwietnia 2016 r. oględzin budynku mieszkalnego skarżącej w obecności skarżącej oraz jej męża. W wyniku tych oględzin szczegółowo opisał stan budynku, w szczególności stan kotłowni i pompowni oraz pomieszczeń parteru i I piętra. Jak stwierdził biegły uszkodzenia stwierdzone przez niego praktycznie pokrywają się z opisami uszkodzeń zawartymi w dotychczas sporządzonych w tym przedmiocie dokumentach (str. 3 opinii). Biegły stwierdził brak jakiejkolwiek izolacji przeciwwodnej fundamentów, brak izolacji poziomej posadzki kotłowni położonej bezpośrednio na gruncie, oraz liczne ślady po wielokrotnych zawilgoceniach. Natomiast rozmiar i umiejscowienia rys i spękań pokrywają się z rysunkami wykonanymi przez właścicieli, załączonymi przez skarżącą do akt. Biegły stwierdził stanowczo, że opisane przez skarżącą uszkodzenia budynku, potwierdzone w trakcie oględzin nie są wynikiem zalania budynku wodami fali powodziowej, która wystąpiła w maju i czerwcu 2010 r. ale zmianami zachodzącymi w wodach gruntowych cały czas. Odniósł się biegły także do twierdzenia biegłego S. A., zawartego w opinii prywatnej, sporządzonej na zlecenie skarżącej, iż budynek został zalany do wysokości 80 cm, stwierdzając, że twierdzenie to jest całkowicie nieprawdopodobne, gdyż wówczas poziom wody musiałby sięgać około 10 cm poniżej parapetów okiennych, co spowodowałoby wlewanie się wody przez drzwi wejściowe i garażowe do środka budynku, poza tym taka woda zalałaby nie tylko pozostałe budynki znajdujące się na posesji ale też wszystkie domy w tym rejonie. Brak też śladów świadczących o takim poziomie wody. Biegły stwierdził ponadto, że pomimo prac remontowo-malarskich wykonanych w 2010 r. spękania i rysy pojawiły się ponownie, co jest związane z niewielkimi ruchami pionowymi budynków związanymi ze zmiennymi położeniami wody gruntowej. Inne natomiast uszkodzenia są wynikiem złego wykonawstwa, w tym także niewłaściwego zazbrojenia. Sąd stwierdza, że opinia powyższa wykonana została oceniona przez organy prawidłowo i mogła stanowić dowód w kontrolowanym postępowaniu. Została poprzedzona oględzinami budynku w obecności właścicieli, zawiera szczegółowy opis uszkodzeń i wad budowlanych a także szczegółowo uzasadnione stanowisko biegłego w kwestii przyczyn istniejących uszkodzeń. Końcowe wnioski opinii zostały przedstawione szczegółowo i logicznie, z powołaniem się na wyniki oględzin oraz dokumentację fotograficzną. Wnioski te poparte zostały wiadomościami specjalnymi, dotyczącymi w szczególności rodzaju gruntu na jakim posadowiony jest budynek oraz wad wykonawstwa. Nie mogło więc zostać uznane za zasadne stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, według której opinia ta ogranicza się jedynie do zakwestionowania opinii prywatnej biegłego S. A. i zawiera sformułowania ogólnikowe, abstrakcyjne i ocenne. Przeciwnie, opinia zawiera stwierdzenia szczegółowe i konkretne, oraz wynikające z posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych. Oczywiste jest natomiast, że istotą opinii biegłego jest ocena jakiegoś stanu rzeczy w sensie wypowiedzenia się na jego temat, na podstawie posiadanych wiadomości specjalnych. Z powyższych przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez organy zarzutów stawianych przez skarżącą opinii R. M. To właśnie posiadanie wiadomości specjalnych pozwala biegłemu na formułowanie ocen dotyczących stanu faktycznego, czy też pewnego jego zakresu. Sąd stwierdza, że prawidłowo ustaliły organy, iż opis uszkodzeń występujących w budynku skarżącej jest zbieżny z opisem sporządzonym przez biegłego S. A., oraz stanowiskiem biegłej J. S., oraz z wynikami kontroli budynku, jakiej dokonał PINB w dniu 1 sierpnia 2011 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 1 lipca 2011 r.(k. 27 i 40 akt adm.). Nie można jednakowoż nie zauważyć, że przedstawiona przez skarżącą opinia biegłego S. A. jakkolwiek sporządzona zgodnie ze zobowiązaniem przez PINB do przeprowadzenia kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu (k. 40 akt adm.) jest opinią prywatną, zatem należy ją traktować jedynie jako prywatne zapatrywanie osoby trzeciej na przyczyny uszkodzeń budynku skarżącej. Stwierdzić też trzeba, że wnioski wynikające z wykonanej przez tego biegłego ekspertyzy technicznej z dnia 10 września 2011 r. (k.41 akt adm.) stoją w oczywistej sprzeczności z opisem istniejących uszkodzeń zawartym w "Protokole z kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego (..) z tej samej daty, sporządzonym przez tego samego biegłego. Z protokołu tego wynika dobry stan komina, elementów konstrukcyjnych dachu, nieznaczne uszkodzenie stropów żelbetowych bez podania przyczyny, dobry stan okładziny i tynków wewnętrznych, małe uszkodzenia ścian zewnętrznych, dobry stan klatki schodowej, spoczników międzykondygnacyjnych i elementów klatki schodowej. Stwierdzono popękanie parapetów na skutek powodzi, pęknięcie ściany ganku, w kotłowni stwierdzono uszkodzenia fundamentów bez podania żadnych szczegółów. Znajdują się w protokole zalecenia podjęcia działań zmierzających do likwidacji przyczyn osiadania budynku. Protokół ten zawiera także zalecenia wymiany pozostałych okien na plastikowe (częściowo wymienione), zwiększenie ocieplenia ścian zewnętrznych i ostatniego stropu, pomalowanie siatki ogrodzeniowej. Natomiast z załączonej do protokołu "Ekspertyzy technicznej wynika, że budynek wymaga natychmiastowego remontu a "koszty spowodowane przez powódź" wynoszą ok. 40 000 zł. Stwierdzenie to stoi w oczywistej sprzeczności ze stwierdzeniami protokołu, z których wynika dobry stan budynku. Ekspertyza ta nie zawiera żadnego kosztorysu robót ani wskazania, czy i ew. które uszkodzenia winny być natychmiast usunięte z uwagi na bezpieczeństwo mieszkańców. Kwota 40 000,-zł została też wskazana przez skarżącą jako niezbędna na likwidację skutków powodzi już w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. zatytułowanym "Kosztorys remontu budynku mieszkalnego po II turach powodzi w m-cu maju i czerwcu 2010 r."(k. 7 akt adm.), oraz w oświadczeniu z dnia 15 czerwca 2010 r. (k. 8 akt adm.). Podane w ekspertyzie i w w/w pismach skarżącej kwoty nie są poparte żadnymi szczegółowymi wyliczeniami nawiązującymi do konkretnych uszkodzeń, cen materiałów budowlanych i cen robocizny. Trudno też uznać, aby zalecenie docieplenia ścian zewnętrznych i ostatniego stropu, oraz wymiana pozostałych okien na plastikowe dotyczyło likwidacji ew. skutków powodzi. Opis uszkodzeń zawarty w opinii biegłego R. M. i protokole biegłego S. A. jest zbieżny także z treścią pisma biegłej J. S. z dnia 20 lipca 2015 r., w którym biegła przedstawiła przebieg oględzin budynku w dniu 14 lipca 2010 r. i stwierdzone wówczas skutki ulewnych deszczów, w szczególności w postaci tzw. "podtopienia". Biegła ta zwróciła nadto uwagę na podnoszone przez skarżącą obciążenia drogi sąsiadującej z jej posesją i przenoszenie drgań wynikających z tego obciążenia, co ma miejsce od "kilku lat". Okoliczności te wynikają z treści odwołania skarżącej od decyzji GOPS z dnia [...] 2010 r. skarżąca podawała w w/w odwołaniu także inne okoliczności dotyczące posadowienia budynku – niepogłębione rowy, niższy poziom ogrodu w stosunku do drogi.

Z opinii biegłego R. M. oraz wyjaśnień biegłej J. S. wynika, jednoznacznie, że budynek mieszkalny skarżącej i jej męża nie był zalany falą powodziową, tym bardziej niemożliwe jest stwierdzenie, że został zalany na wysokość ok. 80 cm powyżej terenu, jak wskazywał biegły S. A. Podkreślić trzeba, że skarżąca w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. (k. 133 akt adm.) podała, iż budynek był zalany na wysokość ok. 30 cm, a podana przez biegłego S. A. wysokość 80 cm jest "omyłkowo wpisana". Natomiast do protokołu likwidacji szkód przez PZU z dnia 12 czerwca 2010 r. skarżąca podała, że piwnice były zalane do wysokości 60 cm, co nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę twierdzeń skarżącej. Biegły R. M. w opinii, na której oparł się organ wyjaśnił szczegółowo przyczyny podnoszenia się i osiadania budynku, z uwzględnieniem obniżenia posadzki kotłowni i pompowni o ok. 40-50 cm. Poniżej terenu, oraz skutków intensywnych opadów deszczu. Ostatecznie biegły stwierdził mając na uwadze rodzaj terenu i sposób wykonania budynku, że podczas intensywnych opadów dochodzi do tak zwanego "podtopienia" budynku. Woda gruntowa podnosząca się w okresie ulewnych deszczów w maju i czerwcu 2010r. doprowadziła do podtopienia kotłowni i pomieszczenia pomp. Powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z faktem, iż skarżąca zgłaszała w 2010 r. szkody w budynku do PZU i że zostało jej wypłacone odszkodowanie w wysokości wynikającej z załączonych dokumentów, tj. 14 360,42 złote. Protokoły likwidacji szkód, dokumenty dotyczące wypłat poszczególnych kwot tytułem ubezpieczenia, oraz dokumenty wskazujące na ilość i rodzaj materiałów i wykonane prace, zgromadzone w toku postępowania stanowią w istocie potwierdzenie treści opinii biegłego. Rację ma organ pierwszej instancji, iż nie jest związany ustaleniami PZU co do przyczyn wystąpienia szkody i jej wysokości, biorąc pod uwagę, że protokół likwidacji szkód spisywany jest na podstawie oświadczenia strony umowy ubezpieczeniowej. Jednak nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż w wyniku zjawisk atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r. przy takiej budowie podłoża i stanie budynku wynikającym z jego lokalizacji (bliskość ruchliwej drogi, położenie działki poniżej poziomu błędów w wykonawstwie nie doszło w ogóle do powstania żadnych szkód. Stwierdzenie takie stoi w sprzeczności z treścią opinii R. M., który wskazał na skutki intensywnych opadów, w szczególności podtopienie kotłowni i pompowni. Na taki skutek wskazała też biegła J. S. Stan budynku po powodzi został stwierdzony także przez Komisję ds. szacowania szkód powstałych w wyniku powodzi w dniach 31 maja i 15 czerwca 2010 r. (opinia uzupełniająca biegłej J. S. z dnia 20 lipca 2015 r., k. 102 akt adm.). Stwierdzić trzeba więc, że jedynie w tym zakresie ustalenia organów są sprzeczne z treścią opinii biegłego i całością materiału dowodowego zebranego w sprawie a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ kwestią powyższą dokładnie rozważył. Jednakże zdaniem Sądu wada ta nie mogła mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. jak bowiem wynika z tego materiału, uszkodzenia budynku, oraz pieca CO, na które wskazywała skarżąca w trakcie spisywania protokołów likwidacji szkód przez PZU (co wynika z dokumentacji zgromadzonej w wykonaniu wytycznych Sądu) zostały wycenione i odszkodowanie zostało wypłacone (w tym za uszkodzony piec CO), co powoduje, że skarżąca nie ma podstaw do domagania się z przyznania z tego tytułu środków z pomocy społecznej. Jeżeli chodzi natomiast o dalszą kwotę, przewyższającą tę przyznaną przez PZU tytułem odszkodowania, która zdaniem skarżącej powinna być pokryta przez środki z pomocy społecznej to stwierdzić należy, że po pierwsze nie są to straty powstałe w wyniku powodzi, co wynika z opinii biegłego, a gdyby nawet tak było, to zakres prac koniecznych zdaniem skarżącej do wykonania celem likwidacji skutków powodzi, nie stanowi prac koniecznych do wykonania z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców. Nawet gdyby przyjąć, że stan budynku jest wynikiem wyłącznie zjawisk atmosferycznych jakie wystąpiły w 2010 r., to żaden z dowodów zgromadzonych przez organy w toku 6-cioletniego postępowania nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek zagrożenia w postaci istnienia takiego stopnia zniszczenia budynku, który uniemożliwiałby korzystanie z niego przez skarżącą i jej rodzinę. Zauważyć też należy, że skarżąca w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. skierowanym do organu podała, że koszty likwidacji strat wynoszą nie 40 000,- zł a 55 000,-złotych twierdząc, iż "posesja wymaga odwodnienia, wymurowania piwnicy i nowej opaski wokół domu" (k. 118 akt adm.). Takie prace nie stanowią z pewnością likwidacji stanu spowodowanego wystąpieniem powodzi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz zasadności zarzutów skargi należy w tym miejscu zwrócić uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej, jaką jest zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi – art. 40 ust. 3 u.p.s. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 521/13, (LEX nr 521651064). Opisywany zasiłek celowy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślały, że pomoc udzielana w przypadku powodzi, na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie: po pierwsze, iż zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym, nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają bowiem organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. (por. NSA w wyrokach : z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14, z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 2846/13, z dnia 27 lipca 2012 r. I OSK 880/12, z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 913/12 , WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. IV SA/Wr 565/14, wszystkie dostępne https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Po wtóre zwraca się uwagę na istotę pomocy przyznawanej na podstawie art. 40 u.p.s. podkreślając, że przepis ten nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.) Pomoc socjalna w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2216/14). Rozważając kwestię zasadności przyznania zasiłku celowego na remont nieruchomości w trybie powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13 podkreślił, że "Osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s., winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi". Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2012 r., I OSK 1293/12 NSA wskazał, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. "ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania (obydwa wyroki dostępne j.w.). Jak wynika z akt administracyjnych, rodzina skarżącej zamieszkuje w domu w B nieprzerwanie od jego wybudowania zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w warunkach nie odbiegających od przeciętnych, zajmuje 5-cio pokojowy dom z pełnym węzłem sanitarnym, centralnym ogrzewaniem, umeblowany i wyposażony. Małżonkowie E. i B. K. posiadają stałe żródła dochodu, synowie skarżącej w wieku produkcyjnym nie podejmują pracy, nie cierpią na żadne choroby przewlekłe, są na utrzymaniu rodziców, którzy opłacają za nich składkę KRUS. Powyższe wynika z informacji uzyskanych od skarżącej w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 11 maja 2016 r. Faktem jest, że skarżąca i jej mąż pozostają w ciągłym leczeniu z powodu licznych schorzeń i stanów pooperacyjnych, jednak opieka lekarska jest systematyczna a koszty leków pokrywane są z e świadczeń emerytalnych. Zatem w wyniku klęski żywiołowej skarżąca nie znalazła się w sytuacji życiowej, której wraz z rodziną nie byłaby w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości. Konsekwencją takich ustaleń musiała być odmowa przyznania świadczenia. Podkreślić trzeba, że zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie może być traktowany jedynie jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, lecz, jak wskazano wyżej, jest świadczeniem przyznawanym osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak np. miejsce zamieszkania. Dlatego też Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu odmowa przyznania zasiłku celowego była uzasadniona. Odnośnie do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za nieuzasadnione. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowania prawidłowo i zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne elementy stanu faktycznego. Formułując ten zarzut skarżąca nie wskazuje jednak jakie jeszcze okoliczności i fakty nie zostały przez organy ustalone. Skarżąca zarzuciła także, że organy nie zagwarantowały jej czynnego udziału w postępowaniu ani też przed wydaniem decyzji nie zapewniły możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Zarzuty te są bezpodstawne, ponieważ wszystkie pisma były prawidłowo doręczane skarżącej, która mogła przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, zgłaszać dowody oraz wnosić środki odwoławcze. Organ pierwszej instancji uwzględniał wnioski skarżącej o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów lub zapoznania się z aktami sprawy. Aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11, LEX nr 1081058, por. także wyrok NSA z 25 maja 2011 r. II GSK 527/10, LEX nr 1081572, z 8 czerwca 2011, I OSK 410/111). Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji umożliwiała skarżącej zapoznanie się z przepisami regulującymi przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym także zasiłku celowego opisanego w art. 40 u.p.s. Z treści tych uzasadnień skarżąca mogła także dowiedzieć się o motywach podjętych przez organy rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej w świetle zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 tej ustawy. Częściowo błędne uzasadnienie wynikające z niewłaściwego odczytania fragmentu opinii biegłego w zakresie, o którym była mowa wyżej stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 2 kpa nie mające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.