Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1971/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 139/11 w sprawie ze skargi B.W. i W.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Rz 139/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. i W.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących B.W. i W.W. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], sprostowaną postanowieniami z dnia [...] listopada 2010 r. i [...] listopada 2010 r., nakazującą B. i W.W. rozbiórkę altany na działce nr ewid. A w Stalowej Woli.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 dalej: ustawa - Prawo budowlane).

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po interwencji [...] S.A. Oddział w Tarnowie w sprawie kolizji altanek położonych na terenie ogródków działkowych z gazociągiem Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów, organ I instancji ustalił, iż na działce nr A na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Hutnik I" w Stalowej Woli około 1975 r. wybudowana została murowana altana, rozbudowana w latach 1985-1986. Altana ma wymiary 3,50 x 4,60m, wysokość 2,50 – 2,38 m, a dobudówka 2,46 x 4,86 m i wysokość 2,38 – 2 m, jest własnością B.W. i W.W. Znajduje się w odległości 6,50 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów. Organ I instancji ustalił, że gazociąg powstał w latach 1963- 1964 r. jako obiekt inżynierski, zaliczony do budownictwa specjalnego, na budowę którego, zgodnie z art. 36 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było pozwolenie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli nakazał B. i W.W. rozbiórkę przedmiotowej altany.

W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w czasie budowy altany rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogródkach działkowych. Altanka na działce nr A została zatem wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.

Powołując się na dokumenty przedstawione przez Operatora organ wskazał, że gazociąg wykonany został nie wcześniej niż w 1964 r. Obowiązujące wówczas przepisy i normy branżowe (wytyczne Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z 1959 r., następnie wytyczne Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z 1965 r., a później ustanowione przez tegoż Ministra normy branżowe z dnia 18 marca 1971 r. (M.P. Nr 30, poz. 193) – norma – 71/8976-31, określały, że minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 powinna wynosić 100 m, dopuszczając zmniejszenie odległości do 30 m przy zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia. Normy branżowe przewidujące takie same odległości obowiązywały również w późniejszym okresie.

Usytuowanie altany w przedmiotowej sprawie w odległości 6,50 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego narusza odległości ww. norm branżowych, stanowiąc rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa.

Organ I instancji stwierdził, że w tej sytuacji brak było możliwości usunięcia występującego zagrożenia w sposób inny niż poprzez rozbiórkę tego obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołania B. i W.W. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyznał, że budowa altanki nie wymagała pozwolenia na budowę, jednakże została ona wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli powodujący zagrożenie życia i zdrowia.

Z uwagi na zakończenie robót budowlanych, zbędnym stało się ich wstrzymywanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W przypadku robót już zakończonych, jak stanowi art. 51 ust. 7, organ winien ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww ustawy.

Pomimo, że w czasie budowy altanki, tj. w 1975 r. brak było aktu prawnego w formie rozporządzenia, który określałby odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, to żadne późniejsze regulacje nie dopuszczały sytuowania budynków w odległości 6,5 m od gazociągu wysokoprężnego. Obecnie kwestie odległości pomiędzy gazociągami wysokiego ciśnienia i innymi obiektami reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), przewidując podstawową odległość budynków, stałych składów i magazynów od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500 – 12 m. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie gazociągów nowoprojektowanych i budowanych z materiałów spełniających najnowsze wymagania jakościowe i wytrzymałościowe i z mocy § 89 ww. rozporządzenia nie mają zastosowania do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Mając te okoliczności na względzie, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że usytuowanie altanki w odległości 6,5 m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a w tej sytuacji zachodzą uzasadnione okoliczności do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.W. i W.W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W skardze powtórzyli argumentację odwołania, podkreślając, że na początku lat 70-tych XX w., kiedy powstawał pracowniczy ogród działkowy nikt nie wiedział jak przebiega gazociąg i nikt nie wnosił sprzeciwu do budowy altanki. Służy ona wyłącznie do przechowywania narzędzi i płodów rolnych i bez niej użytkowanie działki traci sens.

Ponadto to gazociąg został wybudowany bez pozwolenia na budowę i to on stanowi zagrożenie dla użytkowników działek , a nie altanka.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Sąd zacytował treść art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i ocenił jako co najmniej przedwczesną dokonaną przez organy administracji ocenę, że będąca przedmiotem postępowania altana została wzniesiona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co skutkuje koniecznością jej rozbiórki, bowiem jej usytuowanie uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż altana będąca własnością skarżących została wzniesiona ok. 1975 r. (rozbudowana w 1985 -1986 r.) na terenie ogródków działkowych, w odległości 6,50 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów, który jak wynika z ustaleń organów wykonano w latach 1963-1964 , bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nie budzi również wątpliwości fakt, że w dacie wybudowania altanki - pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) - na wzniesienie tego rodzaju obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Skarżący podkreślają, że nie wiedzieli o istniejącym gazociągu i nie znali jego przebiegu do 2007 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli uznając, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wynika z faktu zbyt bliskiego usytuowania altany w stosunku do gazociągu i powołał się na "rażące naruszenie podstawowych odległości" wskazanych w normach branżowych, wymieniając obowiązujące chronologicznie od daty powstania gazociągu – wytyczne Ministerstwa Przemysłu ciężkiego z 1959 r., wytyczne Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z 1965 r., a następnie normę branżową – 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowioną przez Ministra Górnictwa i Energetyki, które to normy określały minimalną odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 –na 100 m, dopuszczając zmniejszenie odległości do 30 m przy zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia. Natomiast Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w zaskarżonej decyzji odwołał się do przepisów rozporządzeń – obowiązującego w dacie rozbudowy altany rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94), które nie precyzowało wymaganych odległości gazociągów od obiektów budowlanych, odsyłając w tym zakresie do normy branżowej – wymienianej już normy BN-71/8976-31 oraz późniejszej BN-80/8976-31 pod nazwą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych". Organ odwoławczy wskazał także na kolejne rozporządzenie - Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które wprowadza pojęcie "strefy kontrolowanej" po obu stronach osi gazociągu, gdzie nie należy wznosić budynków, stałych składów i magazynów w odległości 12 m od gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej DN powyżej 500.

Sąd pierwszej instancji przytaczając argumentacje organów obu instancji wskazał, że argumentacja ta budzi zastrzeżenia.

Zwrócił przy tym Sąd uwagę, iż normy branżowe (resortowe, zakładowe) w przeszłości były opracowywane na potrzeby poszczególnych resortów i miały moc wiążącą wobec ich jednostek organizacyjnych. W przypadku sytuowania gazociągu do ich przestrzegania zobowiązany był inwestor gazociągu. Stąd też jako wadliwą Sąd uznał ocenę, że posadowienie innego obiektu przez osoby trzecie w takiej odległości od gazociągu, która narusza te normy, skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że dany obiekt wzniesiony został w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

Wymagania odległościowe w zakresie gazociągów w akcie rangi rozporządzenia po raz pierwszy wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243). Kolejno obowiązującymi były wymienione w zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Każde z tych rozporządzeń zawierało jednak przepis przejściowy, który wyłączał jego obowiązywanie w zakresie gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (§ 52 rozporządzenia z 1989 r., § 91 rozporządzenia z 1995 r.). Podobne uregulowanie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), na co zresztą zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, które w § 89 stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Wymienione przepisy stanowią zatem wprost o wyłączeniu ich mocy prawnej w odniesieniu do wcześniej zrealizowanych gazociągów.

W tej sytuacji, skoro w dacie budowy altany brak było powszechnie obowiązujących przepisów regulujących bezpieczne odległości gazociągu od innych obiektów, zaś kolejno wydawane akty prawne w formie rozporządzeń nie mogły mieć zastosowania do gazociągów wybudowanych przed ich wydaniem, a obecnie obowiązujące przepisy nie normują kwestii dopuszczalnych odległości nowo wybudowanych obiektów w stosunku do istniejących gazociągów, brak jest podstaw, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wywodzić właśnie z tych przepisów czy norm branżowych.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji ocenił, że w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa, stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce nie zostało wykazane, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wadliwymi, bo naruszającymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji, wobec konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ wyjaśni, czy istniejąca na działce nr ew. A w Stalowej Woli murowana altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega, a w dalszej kolejności wyda decyzję odpowiadającą prawu. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ponad 35 lat, co podkreślają skarżący, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] S.A. Oddział w Tarnowie oraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ to jest Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. z 1961 Nr 53 poz. 298 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. z 1961 Nr 7 poz. 46 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że normy branżowe to normy obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) i nie miały mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu,

2) naruszenie normy branżowej BN-71/9876-31 (Mon. Pol. Nr 30/1971, poz. 193) określającej “Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jej niezastosowanie polegające na uznaniu, że będąca przepisem techniczno-budowlanym norma branżowa BN- 71/9876-31 nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego i co za tym idzie, nie miała mocy powszechnie obowiązującej w stosunku do wszystkich inwestorów, a nie tylko do inwestorów gazociągów,

3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej: ustawa – Prawo budowlane) poprzez ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi obowiązującymi w okresie jego budowy tj. normą branżową BN- 71/9876-31, określającą “Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" oraz w kolizji z gazociągiem wysokoprężnym 0 700/6,3 MPa, czyli do sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a usunięcie tego zagrożenia jest możliwe wyłącznie poprzez rozbiórkę tak usytuowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., i 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi Podkarpacki Wojewodzki Inpektor Nadzoru Budowlanego wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

[...] S.A. Oddział w Tarnowie w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

1) § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do zastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociagu;

2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określajace odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70 – tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno – budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego;

3) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Dodatkowo Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Na rozprawie dnia 19 lutego 2013 r. uczestnik postępowania W.W. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny Administracyjny zważył co nastepuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 tej ustawy. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej.

Oceniając w ww. granicach skargi kasacyjne należało uznać, że częściowo zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy podstawę prawną zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane obligujący organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, tj. m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2).

Nie jest kwestionowane, że obiekt budowlany (altana) będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany ok. 1975 r., a rozbudowany w latach 1985 – 1986. Altana ta została posadowiona na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Hutnik I" w Stalowej Woli i znajduje się w odległości 6,5 m od gazociągu wysokoprężnego Ǿ 700/6,3 MPa relacji Jarosław – Rozwadów. Prawidłowa jest także dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji prowadząca do wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Zasadnie zatem tak organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji wskazali jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust 2 ustawy – Prawo budowlane przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane) stosuje się jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, przy czym chodzi jedynie o takie obiekty, do których miałby zastosowanie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, to jest takie, które powstały w warunkach tzw. samowoli budowlanej.

Niesporne jest także w niniejszej sprawie, że w dacie realizacji altany istniał już na gruncie gazociąg wysokoprężny co obligowało wnoszącego altanę do jej realizacji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami bezpieczeństwa, określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że gazociąg został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiot przystępujący później do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy.

W dacie realizacji inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, (...) - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami.

Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższa regulacja ustawowa nie zwalniała inwestorów od obowiązku zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia przy realizacji obiektów budowlanych nawet w sytuacji, gdy inwestycja taka nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej – ustawodawca wskazał także na konieczność przestrzegania nie tylko przepisów prawa ale i określonych norm.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że dla oceny zachowania zasad bezpieczeństwa, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogły mieć wprost zastosowania normy branżowe, które określały m.in. minimalne odległości od gazociągu. Normy branżowe nie stanowiły źródeł prawa powszechnie obowiązującego bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. nr 53, poz. 298 ze zm.) obowiązywały tylko w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy.

Powyższe nie oznacza jednak, że inwestor "spoza określonej branży" zwolniony był od przestrzegania jakichkolwiek norm, skoro – jak zostało wyżej wskazane - obiekty budowlane (bez względu na osobę inwestora) powinny być projektowane m. in. zgodnie z normami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się - i ten pogląd podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - że odesłanie do norm nienależących do systemu prawa jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdy taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego zawierający odesłanie. Taki rodzaj odesłania zawiera właśnie art. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe prowadzi do konstatacji, że norma branżowa BN-71/9876-31 określająca "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" opublikowana w Monitorze Polskim Nr 30/1971, poz. 193 stanowiła część obowiązującego porządku prawnego. Powyższa norma o tyle była elementem obowiązującego porządku prawnego, że stanowiła realizację dyspozycji zawartej w cyt. wyżej art. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazane przez organy odległości, wynikające z normy branżowej BN-71/9876-31, są minimalnymi odległościami od gazociągu, gwarantującymi – według ówczesnej wiedzy i sztuki budowlanej - bezpieczeństwo położonego gazociągu względem innych obiektów. Skoro w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, to należało uznać, że wartości te wynikają z powołanej normy branżowej. W konsekwencji sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanej normie branżowej należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055), nie przewidują zastosowania obecnej regulacji do gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak m.in. w wyroku z dnia 20 stycznia 1998 r. w sprawie IV SA 532/96 (LEX 65765) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie wymagań przepisów dotyczących norm branżowych określających odległość posadowienia obiektu budowlanego od gazociągu wysokoprężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W tej sytuacji nastąpiło naruszenie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1467/11 oraz z 17 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1711/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela.

Odnosząc powyższe rozważania do konkretnych zarzutów skarg kasacyjnych wskazać należy, że jako uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej organu administracji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rację ma Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając, iż kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja – nie narusza wskazanych przez Sąd przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zatem, że brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Należy wszak zwrócić uwagę, że wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 organ winien był wykazać, że dany obiekt został wzniesiony "w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia". Wykazanie powyższego nie musi być równoznaczne z realizacją obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w przepisach. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że takich właśnie ustaleń oczekuje Sąd wojewódzki od organów administracji, skoro dokonując analizy przepisów prawnych obowiązujących chronologicznie od daty powstania gazociągu do daty wydania zaskarżonej do tego Sądu decyzji uznał, że żaden z tych przepisów nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem żaden z nich nie ma bezpośredniego zastosowania. Uszło zatem uwadze Sądu pierwszej instancji, że nakazując rozbiórkę przedmiotowej altany organ nie wskazał na naruszenie przez inwestorów konkretnych przepisów prawnych podczas realizacji obiektu co uzasadniałoby ewentualnie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane lecz wskazał na zaistnienie sytuacji określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

A zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organy administracji dostatecznie ustaliły jakie zagrożenie powoduje przedmiotowa altana dla ludzi i mienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera analizę norm zawartych w różnych aktach prawnych, które to przepisy wprawdzie nie mają bezpośredniego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy (część z nich nie obowiązywała ani w dacie budowy ani w dacie wydawania zaskarżonej decyzji lub też nie stanowiła źródeł prawa powszechnie obowiązującego) jednakże w sposób dostateczny uzasadniają twierdzenia organu, co do tego, że obiekt budowlany nie może być realizowany w bliskim sąsiedztwie gazociągu. Gdyby ustawodawca nie dostrzegał zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia związanego z bliskim sąsiedztwem gazociągu to kolejno wchodzące w życie przepisy prawa nie określałyby minimalnych odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do takiego gazociągu.

Nie ma też znaczenia, co zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że altana stoi w sąsiedztwie gazociągu od prawie 40 lat i do tej pory nie było żadnych wypadków i zdarzeń wynikających z sąsiedztwa obu obiektów. Istotą regulacji określającej normy bezpieczeństwa jest optymalne wykluczenie ryzyk naruszenia życia, zdrowia, czy mienia, w związku z funkcjonowaniem obiektu.

Tym samym chybione są konstatacje Sądu I instancji co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu oceny zagrożeń wynikających z usytuowania gazociągu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności jako zasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej zarówno organu administracji jak i Spółki [...] dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do kwestionowania zasadności zastosowania tych przepisów przez organy administracji. Skoro – jak zostało wyżej wskazane – inwestycja zagraża bezpieczeństwu życia i mienia wobec zbyt bliskiego sąsiedztwa gazociągu to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było podjęcie czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co w tym wypadku wiązało się z koniecznością nakazania rozbiórki tego obiektu.

W świetle powyższych rozważań jako chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki naruszenia § 1 i 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Ze wskazanych norm nie wynika również celowość zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej Spółki co do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. poprzez ich niezastosowanie. Przepisy tej ustawy żadną miarą nie mogły mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy skoro przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w 1975 r. to jest pod rządami przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o którym mowa w tym przepisie. Niepodzielenie przez Sąd II instancji stanowiska Sądu wojewódzkiego co do zgodności z przepisami prawa kontrolowanej przez ten sąd decyzji nie uzasadnia twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy uznając częściowo za uzasadnione zarzuty wskazane przez skarżące kasacyjnie podmioty Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. W szczególności Sąd ten ponownie oceni – czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane to jest czy przedmiotowa inwestycja zagraża bezpieczeństwu życia i mienia biorąc pod uwagę jej odległość od gazociągu wysokoprężnego (6,5m).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie – w oparciu o art. 207 § 2 - Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie uznając, że zachodzą szczególne okoliczności o których mowa w tym przepisie.