Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 535/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 1, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej też jako "organ I instancji" lub "Starosta") decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 142 w związku z art. 216 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U.z 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. F. K., J. K. J., K. A.M., B. M. S., T. D. S., T. S. S., E. Z. oraz S. Z. w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki zabudowane nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0638 ha:

1. zwrócił prawo własności części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], odpowiadającej obecnie niezbudowanej działce wydzielonej nr [...] o powierzchni 0,2849 ha (obręb [...] - [...], ark. mapy 35), dla której VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], uwidocznionej na mapie wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] dnia [...] lutego 2015 r. przez Prezydenta Miasta [...] – Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...];

2. zwrot nieruchomości polega na przeniesieniu prawa własności gruntu szczegółowo opisanego w pkt 1, z dniem w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna

w określonych poniżej udziałach: T. S. 1/2 części, E. Z. 1/4 części, S. Z. 1/4 części;

3. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu orzekania

o zwrocie;

4. zobowiązał wymienionych w pkt 2 współwłaścicieli do zapłaty na rzecz Gminy Miasta [...] kwoty [...] zł. (słownie: [...] złote), w tym: T. S. [...] zł., E. Z. [...] zł., S. Z. [...] zł. tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za część nabytej w drodze wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z rozliczonymi udziałami w jej współwłasności. Wierzytelności Gminy Miasta [...] podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu;

5. należność określona w pkt. 4 decyzji winna być uiszczana jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Miejskiego w [...] prowadzone przez [...] II Oddział [...] Nr [...] lub w kasie Urzędu. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności w ustalonym terminie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

6. odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie

w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni 1,3141 ha;

7. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu masy budynkowej, usytuowanej w dacie wywłaszczenia na działce Nr [...] o powierzchni 1,0955 ha;

8. decyzja niniejsza po uprawomocnieniu się stanowi podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej. Wniosek do właściwego sądu składają strony uzyskujące prawo współwłasności objętej wnioskiem nieruchomości.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 2 września 2013 r. o zwrot nieruchomości obecnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] wystąpił T. S. S.. Do wniosku

w późniejszym terminie dołączyli pozostali spadkobiercy byłych współwłaścicieli, tj.: E. K., J. J., K. M., B. S., T. D. S., E. Z., S. Z.. Następnie pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. wniosek o zwrot został rozszerzony o kolejną działkę ewidencyjną nr [...].

Starosta wyjaśnił, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej, w skład której wchodziło gospodarstwo rolne, objętej roszczeniem o zwrot, a oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] nastąpiło na podstawie aktów notarialnych: Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. w trybie działania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z decyzji przywołanej w wyżej wymienionych aktach notarialnych grunt ten był położony na terenie przewidzianym pod rozbudowę stadionu "[...]". W północnej części działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...] planowany był stadion lekkoatletyczny, a w południowej jej części oraz północnej i południowej części działki nr [...] zaplanowane zostały tereny rekreacyjne (zieleń, ciągi komunikacyjne - alejki, baseny otwarte). Na środku planowana była budowa hali sportowej.

Wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] o powierzchni 0,9683 ha i nr [...] o powierzchni 1,0955 ha odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz części działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,9254 ha i nr [...] o powierzchni 1,5414 ha. Grunt ten stanowi własność Gminy Miasta [...] na podstawie decyzji "komunalizacyjnej" Wojewody [...] znak: [...], uregulowaną w księgach wieczystych KW Nr [...] (działka [...]) oraz KW Nr [...] (działki: [...] i [...]) prowadzonych przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały objęte umową administrowania z dnia 1 sierpnia 2014 r. zawartą pomiędzy Gminą Miasta [...], a Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w [...] Spółka z o.o.

W trakcie przeprowadzonych wizji w terenie, które odbyły się 3 lutego 2014 r. oraz 8 maja 2014 r. (w drugim terminie dodatkowo została uwzględniona obecna działka ewidencyjna nr [...]) wykazały, że obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...] znajdują się wewnątrz ogrodzenia klubu sportowego [...]. Południowy fragment działki ewidencyjnej nr [...] stanowi teren niezabudowany, płaski w niektórych częściach o nieregularnym ukształtowaniu powierzchni. Grunt ten jest w większości porośnięty trawą, a w części wysypany szlaką. W tej części zlokalizowana jest brama wjazdowa oraz skrzynka energetyczna. Wzdłuż wschodniej granicy działki znajduje się fragment podmurówki stanowiący prawdopodobnie pozostałość dawnego ogrodzenia. Północna części działki nr [...] położona jest wewnątrz ogrodzenia z blachy falistej stanowiącego zabezpieczenie głębokiego wykopu powstałego prawdopodobnie po rozebraniu budynku wykazanego na mapie zasadniczej, w pozostałej części jest to teren o nieregularnym ukształtowaniu powierzchni. Przy granicy z działką nr [...] znajduje się skarpa i resztki ogrodzenia. Działka nr [...] jest to teren równy, porośnięty trawą, na którym znajdują się bramki piłkarskie (2 szt. zamontowane na stałe). Wschodnia część przy granicy z działką nr [...] porośnięta jest krzewami i drzewami. Działka nr [...]

w południowej części stanowi chodnik oraz pas zieleni oddzielający chodnik od jezdni. Południowowschodnia część zajęta jest pod jezdnię. Środkowa część porośnięta jest trawą oraz samosiejkami drzew i krzewów. W granicy z działką nr [...] znajdują się dwie bramy wjazdowe i skrzynka energetyczna. Północna część działki stanowi pas zieleni oddzielający chodnik od jezdni, chodnik, skarpę (przy granicy z działką nr [...]) porośniętą trawą drzewami i krzewami oraz część jezdni (ulicy [...]).

Na przedmiotowym gruncie w trakcie wizji nie stwierdzono istnienia budynków wymienionych w aktach notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. związanych z przedmiotowym gruntem w dniu wywłaszczenia. Wobec tego postępowanie w części pochodzącej od spadkobierców nieżyjącego już współwłaściciela masy budynkowej T. M. S., tj.: B. M. S., J. K. J., T. D. S., E. F. – K., K. A. M. należy uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na to, że grunt został wywłaszczony jedynie od nieżyjących współwłaścicieli M. Ł. K. i S. J. S., dla których następcami prawnymi są: E. Z., S. Z. i T. S. S..

Organ I instancji odnośnie obecnej działki ewidencyjnej Nr [...] wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdziła, iż, zgodnie z planem zagospodarowania terenu stadionu [...] stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej znak: [...] przywołanej w aktach notarialnych ogrodzenie wzdłuż ulicy [...] winno być odsunięte 11 metrów od ulicy (jezdni), co w przybliżeniu odpowiada dzisiejszym granicom obecnej działki ewidencyjnej Nr [...]. W takim przypadku należy poszerzyć rozpatrywany obszar w odniesieniu do ogólnego celu wywłaszczenia z uwagi, iż przedmiotowy teren miał stanowić zieleń izolującą, która nie miała sprecyzowanej formy. Na przyległych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci boiska treningowego (na działce nr [...]) oraz nieistniejących obecnie terenów rekreacyjnych (na części działki nr [...]). Pozostałości po ogrodzeniu wykazane w trakcie wizji oraz na mapie zasadniczej świadczą, iż teren był odgrodzony zgodnie z wyżej przywołanym planem. Decyzją podziałową Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzony został podział między innymi działki oznaczonej nr [...] na działki [...],[...],[...],[...]. Według powyższej decyzji działka nr [...] do dziś zgodnie z wywłaszczeniem stanowi rezerwę terenu komunikacyjnego. Obecnie na tej działce znajdują się dwie bramy (w granicy z działką nr [...]) oraz podjazdy. Ich lokalizacja odpowiada rozmieszczeniu bram ujętych w wyżej przywołanym planie zagospodarowania terenu, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

Z wyjaśnień udzielonych przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji wynika, że obecna działka ewidencyjna Nr [...] w całości stanowi pas drogowy ulicy [...] oraz ulicy [...], co zostało poddane w wątpliwość z uwagi na to, że organ prowadzący niniejsze postępowanie wszedł w posiadanie dowodu przeczącego, którym niewątpliwie jest prawomocna decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] zezwalająca na budowę obejmująca m.in. tę działkę. Według tej decyzji na tym terenie planowana była budowa prywatnych parkingów wraz z dojazdami. Powyższe jednak nie ma szczególnego znaczenia dla odmowy zwrotu, gdyż zgodnie z planem realizacyjnym całej inwestycji towarzyszącej wywłaszczeniu w tej części został zrealizowany.

Starosta powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 596/12 zauważył, że w celu prawidłowego funkcjonowania tego rodzaju obiektu niezbędne jest istnienie odpowiednio dużego pasa terenu wokół samej płyty boiska. Pozwala to na racjonalne gospodarowanie i wykorzystanie całego terenu stadionu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gospodarowanie to byłoby znacznie utrudnione, jeśli nie całkowicie wykluczone, gdyby teren stadionu ograniczał się tylko do samej płyty boiska. Wskazał, że orzeczenie to zostało podtrzymane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1139/13. Należy analogicznie stwierdzić, że funkcjonowanie pozostałej części terenu pełniącego funkcję zieleni rekreacyjnej byłoby również znacznie utrudnione, gdyby ograniczyć się jedynie do tego terenu biorąc pod uwagę, iż pełnił również rolę wyjścia ze stadionu piłkarskiego. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że na omawianym gruncie cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie podlega zwrotowi.

Odnośnie obecnej działki ewidencyjnej nr [...] – organ I instancji zauważył, że w trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono, iż na tej działce zlokalizowane jest boisko treningowe. Zgodnie z projektem stanowiącym podstawę wywłaszczenia (nabycia) na tej części gruntu planowana była budowa stadionu lekkoatletycznego. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż na omawianym gruncie zostało przeprowadzone zebranie wierzchniej warstwy ziemi nieurodzajnej, odwodnienie terenu, uformowanie i odwodnienie skarpy pod trybuny, nawiezienie i częściowe rozplantowanie czarnoziemu na płytę boiska co zostało wykazane w protokole z kontroli problemowej przeprowadzonej na obiekcie [...] w dniu 5 kwietnia 1983 r. Boisko zostało również wykazane w protokole inwentaryzacyjnym z dnia 21 listopada 1996 r. jako "istniejące boisko treningowe przy ulicy [...]". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, oceniając czy cel wywłaszczenia można uznać za zrealizowany dopuszczalna jest modyfikacja inwestycji (zmiana boiska lekkoatletycznego na treningowe boisko piłkarskie), co w tym przypadku ma miejsce. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że wyżej opisany teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i należy uznać, że nie podlega zwrotowi.

Odnośnie wydzielonej działki ewidencyjnej Nr [...]– organ I instancji wskazał, że analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wykazała, iż na tej działce istniały tereny zielone ujęte w projekcie realizacyjnym. Dowodem zrealizowania celu wywłaszczenia na tym terenie jest mapa sytuacyjna z 1976 r. wpisana do zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych ówczesnego Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w [...] w dniu [...] sierpnia 1976 r. za Nr [...] (obecny identyfikator materiału zasobu [...]). Na mapie tej wykazano, że na przedmiotowym terenie funkcjonują alejki podpisane jako "ch.bet." wraz z alejką stanowiącą dojście do boiska stadionu piłkarskiego oraz basenu (znajdujących się poza wywłaszczonym obszarem), podpisane jako "j. bet". Takie zróżnicowanie nawierzchni alejek występuje również po drugiej stronie boiska, od strony ulicy [...], gdzie alejka wzdłuż trybun oznaczona jest jako "j. bet", a północna alejka do wyjścia w kierunku ulicy [...] podpisana jest jako "ch. bet". Ze zdjęcia lotniczego aktualnego na rok 1981, przesłanego przez Prezydenta Miasta [...], pobranego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, iż szerokość alejek na przedmiotowym terenie jest zbliżona do szerokości alejki prowadzącej od stadionu piłkarskiego. W takim przypadku należy uznać, iż całość komponuje się jako piesze ciągi komunikacyjne. Mapa sytuacyjna ze swej natury przedstawia uwarunkowania istniejące w momencie jej tworzenia, co zresztą potwierdza przywołane wyżej zdjęcie lotnicze, na którym widać regularne alejki i równomierne nasadzenia. Teren ten został również opisany w projekcie technicznym inwestycji w części: "Realizacyjny plan zagospodarowania", nr zlecenia [...], wrzesień 1976 r. oraz "Założeniach Techniczno – Ekonomicznych" sporządzonych przez Zakład Projektowania "[...]" w grudniu 1978 r., nr zlecenia [...] wskazując na wykorzystanie terenu zgodnie z celem wywłaszczenia oraz podkreślając, iż istniejąca zieleń na terenie zespołu sportowo-rekreacyjnego znajduje się w bardzo dobrym stanie.

Organ I instancji podniósł, że plan zagospodarowania terenu stadionu, stanowiący załącznik do decyzji przywołanej w aktach notarialnych, przewidywał bardziej złożone urządzenie zieleni oraz alejek, poprzez ich rozbudowę jednakże na tym terenie zostały urządzone alejki niewątpliwie służące do obsługi obiektów sportowych zlokalizowanych poza wnioskowanym terenem. Przebieg alejek niewątpliwie odpowiada rozmieszczeniu bram w granicy z obecną działką ewidencyjną nr [...]. Dlatego też należy uznać, że ta część terenu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi.

Odnośnie zaś powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] - zgodnie z planem realizacyjnym stanowiącym podstawę wywłaszczenia - w południowej części gruntu miały znajdować się tereny rekreacyjne (alejki, nasadzenia) oraz na części miała być wybudowana nowa hala sportowa. Zdaniem organu I instancji, z dokumentów zebranych podczas prowadzonego postępowania dowodowego nie wynika aby cel wywłaszczenia został zrealizowany w tej części terenu. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. między innymi przedmiotowy grunt został przekazany na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zwolnienie dotychczasowego użytkownika wieczystego [...] Zakładu Przemysłu Skórzanego "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości z zaległości w zobowiązaniach podatkowych należnych Skarbowi Państwa. W tym akcie zostały wymienione między innymi takie budynki jak: kuchnia letnia, budynek mieszkalny jednokondygnacyjny, spichlerz murowany, które zostały również uwzględnione w protokole uzgodnień wartości obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowym terenie, wykonywanym wówczas przez biegłych. W wykazie tym nie ma żadnej wzmianki o istnieniu oddanej do użytku hali sportowej.

Powyższe, w ocenie Starosty dowodzi, że na dzień 21 listopada 1996 r. na przedmiotowym terenie znajdowały się jeszcze pozostałości po wywłaszczonym gospodarstwie rolnym. Obecnie grunt ten w większości porośnięty jest trawą, południowozachodni fragment jest wysypany szlaką. Z aktualnej mapy zasadniczej wynika, że przez grunt ten przebiegają sieci: kanalizacji deszczowej, wodociągów, telekomunikacyjne, ciepłownicze, elektroenergetyczne. Wystąpienie urządzeń infrastruktury technicznej na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie stanowi jednak podstawy do odmowy zwrotu. Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną osobę uprawnioną.

Odnosząc się do wystąpień ustawowego przedstawiciela Gminy Miasta [...] - Prezydenta Miasta [...] z dnia: [...] czerwca 2014 r., [...] lipca 2015 r. oraz

z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w części dotyczącej zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] (południowej jej części przeznaczonej do zwrotu) organ I instancji podniósł, że przedłożone dokumenty w żaden sposób nie dowodzą zrealizowania celu wywłaszczenia. Boczna brama od strony ulicy [...] ukazana na planie realizacyjnym z 1973 r. (istniejąca do dziś) znajduje się w środkowej części obecnej działki ewidencyjnej nr [...], a więc na gruncie, który nie podlega zwrotowi (pkt 6 decyzji). Istniejąca zaś boczna brama od strony ulicy [...] (ujawniona w trakcie wizji) nie jest oznaczona jako droga ewakuacyjna na planie realizacyjnym stanowiącym podstawę wywłaszczenia. Sankcjonując bowiem założenia tego planu przylega ona do mających zaistnieć terenów rekreacyjnych, co oznacza w tym miejscu brak realizacji celu wywłaszczenia.

Funkcjonowanie w obrocie prawnym aktualnego pozwolenia na budowę hali sportowo - widowiskowej również nie stanowi przesłanki dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli w terminach ustawowo zawitych cel ten nie został zrealizowany. Ustawowo przewidziany 7-letni okres rozpoczęcia inwestycji zaczął obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 242), czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letni okres na zakończenie inwestycji z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy

z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że teren oznaczony zgodnie

z mapą podziału jako działka nr [...] nigdy nie został zagospodarowany zgodnie

z celem wywłaszczenia.

Pismem z dnia 15 stycznia 2016 r. T.S. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji żądając jej uchylenia w zakresie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zawartej w całej obecnej działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] i wydania w tym zakresie orzeczenia o zwrocie, ewentualnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił Staroście nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, w efekcie której przyjęto, że na ww. części wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. W ocenie odwołującego cel powyższy nigdy nie został bowiem zrealizowany.

Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Wojewoda") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomości oznaczone w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] wraz z naniesieniami, które obecnie odpowiadają objętym roszczeniem zwrotowym częściom działek nr [...] i [...] oraz całej obecnej działce nr [...], nabyte zostały na rzecz Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. Nr 10, poz. 64) w związku z ich przeznaczeniem zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1973 r. znak: [...] pod rozbudowę stadionu sportowego, aktami notarialnymi:

- Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. udział odpowiadający część nieruchomości stanowiącej działki: nr [...] o pow. 0,9683 ha i [...] o pow. 1,0955 ha, łącznie 2,0638 ha oraz udział stanowiący 1/3 wartości części składowych nie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - stanowiący własność M. Ł. K.. Powyższym aktem notarialnym nabyto także na rzecz Państwa udział stanowiący 1/3 wartości części składowych nie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - stanowiący łączną własność E. S., B. M. S., J. A. S. i J. K. S..

- Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. - udział odpowiadający

A część nieruchomości o pow. 2,0638 ha, położonej w [...] przy ul. [...], wraz z częściami składowymi przedmiotowej nieruchomości, stanowiący własność S. J.S. zgodnie z księgą wieczystą Nr.Rep.KW [...].

Organ II instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż objęte roszczeniem zwrotowym nieruchomości stanowią obecnie własność Gminy Miasta [...], Wojewoda [...] postanowieniami Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] (dot. wniosku o zwrot części obecnych dz. nr [...] i [...]) oraz Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (dot. wniosku o zwrot dz. nr [...]) w związku z treścią art. 142 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n.") na podstawie art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 § 1 Kpa wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków zwrotowych.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia prawidłowości decyzji Starosty [...] zarówno o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,4648 ha oraz działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,3141 ha, jak i zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] odpowiadającej obecnie niezabudowanej wydzielonej działce nr [...] o pow. 0.2849 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktami notarialnymi Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. i Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 1974 r., celem nabycia na rzecz Skarbu Państwa objętych postępowaniem zwrotowym nieruchomości była rozbudowa stadionu sportowego. Jak zaś wynika z definicji słowa rozbudowa jest to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego w wyniku której, zwiększa się jego powierzchnia zabudowy. Rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego, zwiększenie liczby jego składników. Inwestycja której realizacja była celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie polegała na rozbudowie stadionu [...]. Łączna powierzchnia zabudowy wykazana na planie zagospodarowania terenu stadionu KS "[...]"[...] ul. [...] zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1973 r. znak: [...] to obszar 7,8000 ha. Jak wynika z opisu ww. planu zagospodarowania, na tym prawie ośmiohektarowym terenie obok istniejącego stadionu, hotelu i części infrastruktury komunikacyjnej, powstać miały: pawilon socjalno-usługowy przy basenie, basen kąpielowo-sportowy otwarty, typowa kryta pływalnia, sala gimnastyczna, boisko lekkoatletyczne, kiosk, kasa, ustęp publiczny. Objęta roszczeniem zwrotowym nieruchomość wchodząca w skład powyższego kompleksu obiektów sportowych miała być jego integralną częścią połączoną z głównym obiektem, tj. istniejącym na dzień wywłaszczenia stadionem i hotelem, siecią alejek rekreacyjnych umożliwiających m.in. sprawne poruszanie się i opuszczenie obiektu przez uczestników imprez sportowych czy użytkowników projektowanego kompleksu sportowego.

Następnie Wojewoda wskazał, że w części wnioskowanego do zwrotu terenu, obok wspomnianych ciągów komunikacyjnych zlokalizowane zostały: część boiska lekkoatletycznego, brodzik wodny, sala gimnastyczna, oraz tereny zielone. Podkreślił, że w przypadku realizacji opisanej powyżej inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Kwestia ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, pozostaje także ściśle związana z możliwością rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w akcie wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje, że zmiana nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd Najwyższy uznał jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru, dotyczącą części nieruchomości, polegającą na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi

w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Z przekazanego materiału dowodowego (opinii biegłego z listy Wojewody [...] pana J. J., protokołu uzgodnień sporządzonego przez panów Z. M. i H. P.) wynika, że na dzień wywłaszczenia działka o nr [...] odpowiadająca obecnie części wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] i części obecnej działki [...] użytkowana była pod uprawy sadownicze przez S. S. zam. w [...] przy ul. [...] nr [...] m [...]. Na części wywłaszczonej działki [...] od ul. [...] zlokalizowane były budynki gospodarcze w pozostałej niezabudowanej części była ona użytkowana rolniczo, częściowo zadrzewiona i obsadzona licznym roślinami ozdobnymi (działka [...] odpowiada części działek [...] i [...] objętych roszczeniem zwrotowym). Nieruchomość była ogrodzona zarówno od strony ul. [...], ul. [...] jak również od strony stadionu.

Organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołu kontroli problemowej z dnia 5 kwietnia 1983 r. w ramach zadania inwestycyjnego pn. Rozbudowa stadionu sportowego [...], które zostało rozpoczęte w 1974 r., oddane zostały do użytku następujące obiekty: basen kąpielowy otwarty, ogrodzenie stadionu, oświetlenie płyty głównej, instalacja zewnętrzna, kabina spikera, płyta główna stadionu, budynek socjalny. Na terenie boiska treningowego od ul. [...] (w części zlokalizowanego na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym) zebrano wierzchnią warstwę ziemi nieurodzajnej, przeprowadzono odwodnienie płyty boiska, uformowano i odwodniono skarpy pod trybunami, nawieziono i częściowo rozplantowano czarnoziem na płytę boiska. Zakończenie budowy boiska przewidziano na grudzień 1983 r. Potwierdzeniem zrealizowania boiska jest protokół inwentaryzacyjny z dnia 21 listopada 1996 r. w którym wpisano "istniejące boisko treningowe od ulicy [...]".

W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że rozpoczęcie prac mających na celu rozbudowę stadionu [...] miało miejsce w 1974 r. - budowa basenu - tj. przed upływem terminu

o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Następnie sukcesywnie podejmowane były prace w efekcie których dochodziło do realizacji kolejnych elementów powyższej inwestycji, a objęte roszczeniem zwrotowym działki stanowiły element infrastruktury kompleksu sportowego konieczny do jego funkcjonowania. Zrealizowanie zaś na części działki nr 80 objętej roszczeniem zwrotowym boiska treningowego, zamiast boiska lekkoatletycznego jest jedynie modyfikacją celu, jak słusznie podkreślił organ I instancji przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 , a co za tym idzie nie można uznać jak podnosi odwołujący, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany. Za słuszne uznać należy także, iż potwierdzeniem realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym jest udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek funkcjonalnie łączących teren objęty zwrotem z pozostałym terenem kompleksu sportowego, widoczne na zdjęciu lotniczym z dnia 1981 r. Rozmieszczenie ciągów komunikacyjnych jak wskazał organ I instancji uwidocznione zostało na mapie sytuacyjnej z 1976 r. wpisanej do zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych ówczesnego Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] w dniu 3.08.1976 r. za Nr [...].

Przyjmując powyższe organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do działki [...] rozmieszczenie alejek szczegółowo opisane przez Starostę w uzasadnieniu jego decyzji nieznacznie odbiegające od założeń planu, także należy uznać za dopuszczalną modyfikację mieszczącą się w celu wywłaszczenia. Zauważył także, że na zdjęciu lotniczym z 1981 r. nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym nie jest odgrodzona od strony stadionu, stanowi z nim natomiast łączną całość. Na zdjęciu tym widoczny jest (od strony ulicy [...] obecnie [...] i ulicy [...] - odpowiadający wywłaszczonej działce [...]) wyrównany teren stanowiący boisko treningowe w dalszej części kierując się w stronę ulicy [...] widoczne są alejki, wśród terenu bogato zadrzewionego (w części odpowiadającej obecnie części działki [...] objętej roszczeniem zwrotowym) oraz pas zieleni wzdłuż ulicy [...], który odgradza tereny kompleksu sportowego od ulicy [...] (obecnie teren ten to dzisiejsza działka ewidencyjna nr [...]).

Dalej organ odwoławczy zauważył, że na obecnej działce [...] zgodnie z planem zagospodarowania terenu stadionu [...] stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej znak: [...] powinno być zlokalizowane ogrodzenie wzdłuż ulic [...],[...] i [...]. Na terenie tym zaplanowano także zieleń izolacyjną odgradzającą kompleks sportowy od ww. ulic. Jak wskazał organ I instancji w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdzono pozostałości ogrodzenia, wykazane także na mapie zasadniczej które świadczą, iż teren ten był ogrodzony zgodnie z wyżej przywołanym planem. Wskazany powyżej uwidoczniony na zdjęciu lotniczym pas zieleni również odpowiada założeniom ww. planu co uznać należy za potwierdzenie jego zrealizowania uzasadniające odmowę zwrotu wnioskowanego fragmentu nieruchomości wywłaszczonej.

W ocenie organu II instancji zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, iż objęty postępowaniem zwrotowym teren w okresie siedmiu lat od daty wywłaszczenia przekształcił się z terenu stanowiącego gospodarstwo rolne (w części sad) funkcjonalnie oddzielonego od obiektów sportowych, w teren stanowiący z nimi integralną całość. Nie można zatem podzielić poglądu odwołującego się, iż na częściach działek nr [...] i [...] oraz [...] o zwrot których wystąpił, nie wykonano żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W kontekście skali inwestycji określonej jako rozbudowa stadionu [...] trudno wskazać, stopień istotności poszczególnych jej elementów. Teren odpowiadający nieruchomościom wywłaszczonym jak już wskazano wchodził w skład większej, zorganizowanej, spójnej całości i nie może być oceniany w oderwaniu od niej. Nie ma więc znaczenia, że na fragmentach nieruchomości o odmowie, których orzekł w swojej decyzji organ I instancji, nie powstały niektóre z zaplanowanych pierwotnie obiektów, skoro nie ulega wątpliwości, że teren stanowił element kompleksu sportowego i znajdowały się na nim urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu całości, takie jak boisko treningowe, ciągi piesze, zieleń czy część ogrodzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że działka [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ulic [...],[...]i [...]. Jak wynika z akt sprawy ulice te zaliczone zostały do kategorii dróg publicznych. Przylegająca do nich działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. określona w niej została jako teren komunikacyjny. W pismach z dnia 4 marca 2014 r. oraz 2 czerwca 2014 r. Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji stwierdza, że działka [...] stanowi pas drogowy ulic [...],[...] i [...]. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., IOSK 361/08). Poddana w wątpliwość kwestia dotycząca zasadności twierdzeń, że działka nr [...] leży

w pasie drogowym, nie ma jak słusznie stwierdził organ I instancji znaczenia, wobec wcześniejszego wykazania, iż cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany przed złożeniem wniosku zwrotowego.

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. T. S. reprezentowany przez adwokata (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi) o łącznej powierzchni 1,3141 ha.

Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie:

- art. 136 u.g.n. a contrario poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia" polegającej na uznaniu, iż zagospodarowanie działki nr [...] boiskiem treningowym, działki nr [...] zielenią i ciągami komunikacyjnymi, zaś działki nr [...] zielenią zawierają się w tym pojęciu, podczas gdy wykorzystanie nieruchomości w ten sposób w znaczny sposób odbiega od pierwotnego celu wywłaszczenia, stanowiąc niedopuszczalną zmianę jakościową;

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 Kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dotyczącego stanu i sposobu zagospodarowania nieruchomości w poszczególnych okresach czasu, skutkująca dokonaniem ustaleń w tym zakresie jedynie w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1981 r.;

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 Kpa poprzez zaniechanie poczynienia wnikliwej i bezstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokonanie błędnej oceny w zakresie sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości oraz ich związku z celem wywłaszczenia;

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty w zaskarżonym zakresie, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazuje bezsprzecznie, iż decyzja jest obarczona szeregiem błędów i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że celem wywłaszczenia była rozbudowa stadionu [...]. Na obecnej działce ewidencyjnej nr [...] miał powstać zespół stadionu lekkoatletycznego z trybunami, obejmujący swym zasięgiem również północną część obecnej działki nr [...]. Rysunki stanowiące załączniki do decyzji o zatwierdzeniu ustalenia lokalizacji szczegółowej z dnia 8 marca 1973 r. wskazują, że na stadionie miało znajdować się boisko piłkarskie, lekkoatletyczne, skocznia do skoku w dal i trój skoku, dół do biegu na 3000 m, skocznia do skoków o tyczce, pole do rzutów oszczepem, pole rzutów młotem, pole rzutów dyskiem, pole do pchnięcia kulą. Tymczasem, zdjęcia z dokonanych dwóch wizji lokalnych potwierdzają, iż w chwili obecnej teren jest pusty, porośnięty widocznie trawą bez jakichkolwiek oznak co najmniej rozpoczęcia faktycznej budowy stadionu lekkoatletycznego. W sprawie niniejszej organy obu instancji uznały, iż zlokalizowane tam zostało boisko treningowe, które stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, twierdzenia takie nie są jednak do zaakceptowania. Nie może być mowy o istnieniu boiska treningowego na przedmiotowej nieruchomości. Fakt istnienia kilku bramek nie potwierdza, że boisko to wykorzystywane było i jest właśnie w ten sposób. Bardziej prawdopodobne, że faktyczne boisko treningowe znajduje się obok, na działce nr [...], co potwierdzają chociażby zdjęcia satelitarne z Google Maps. Boisko na działce nr [...] zostało zaś stworzone tymczasowo, najprawdopodobniej jedynie na potrzeby niniejszego postępowania.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów wskazał, że nie kwestionuje, iż w judykaturze dopuszcza się modyfikację celu wywłaszczenia. Pojęcia tego nie można traktować jednak rozszerzająco, w szczególności brak jest podstaw prawnych do uznania, aby każdą zmianę celu kwalifikować jako dopuszczalną modyfikację przeznaczenia.

Zdaniem skarżącego, okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że obecny stan w żadnym przypadku nie można kwalifikować jako dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Planowany stadion lekkoatletyczny z trybunami i pomieszczeniami towarzyszącymi był bowiem znacznie istotniejszą i znaczącą inwestycją. Brak ostatecznego zrealizowania tego stadionu lekkoatletycznego powoduje, że cel ten nie został zachowany. Trudno w takiej sytuacji zgodzić się z organem, aby stworzenie prowizorycznego boiska treningowego miało stanowić dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Boisko to nie realizuje bowiem założeń, jakie były stawiane stadionowi lekkoatletycznemu. Jego przeznaczenie, rozmiar i kubatura są niewspółmierne małe do skali przedsięwzięcia, jakim miało być stworzenie stadionu lekkoatletycznego. Obecnie istniejące "boisko treningowe" stanowi jedynie formę prowizoryczną, brak zresztą dowodów świadczących o tym, iż faktycznie jest ono wykorzystywane w taki sposób.

W ocenie autora skargi, organy nie zbadały kiedy faktycznie doszło do podnoszonej w chwili obecnej modyfikacji celu wywłaszczenia oraz kiedy nieruchomość miała być wykorzystana pod boisko treningowe. W żadnym przypadku dowodem wskazującym na te okoliczności nie może być protokół inwentaryzacyjny z dnia 21 listopada 1996 r., w którym wpisano "istniejące boisko treningowe przy ul. [...]". Skarżący zaznaczył, że obecna działka nr [...] stanowi wyłącznie 1/3 całości terenu zlokalizowanego w północnej części całego kompleksu, na którym miał powstać stadion lekkoatletyczny. W piśmie nie wskazano zaś o którą część nieruchomości przy ul. [...] chodzi. Jak było zresztą dotychczas podnoszone wysoce prawdopodobnym jest, iż chodziło faktycznie o boisko treningowe zlokalizowane w centralnej części ul. [...]. Potwierdzają to również zdjęcia lotnicze znajdujące się w aktach sprawy. Wynika z nich bowiem, że teren ten nie był w ogóle zagospodarowany, co więcej - nie był nawet wydeptany przez mających tam rzekomo trenować zawodników. Ostatecznie zaś istnienie dwóch boisk treningowych należy uznać za całkowicie zbędne i nieuzasadnione. W sprawie niniejszej oczywistym jest, że obecne naniesienia są możliwe do usunięcia. Mowa jest bowiem de facto o kilku bramkach posadzonych na terenie. Fakt zaś, że na gruncie miała zostać zebrana wierzchnia warstwa ziemi nieurodzajnej, odwodniono teren oraz uformowano i odwodniono skarpy pod trybunami nie mają żadnego znaczenia dla kwestii zwrotu. Prace te w żaden sposób nie mają charakteru nieodwracalnego i pozwalają na wykorzystanie terenu w inny sposób.

Zdaniem skarżącego, podobnie nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, jakoby również na działce nr [...] doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W jego ocenie organ ten dopuścił się kolejnego uchybienia, błędnie dokonując interpretacji celu wywłaszczenia oraz przeznaczenia danej części nieruchomości na poszczególne urządzenia infrastruktury obiektu. Analiza planu realizacyjnego wskazuje, iż w ramach rozbudowy miał powstać m.in. zespół basenów otwartych, na który miały się składać basen do skoków, basenu kąpielowego, brodzika dla dzieci, widowni ziemnej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach planu zagospodarowania na przedmiotowej nieruchomości – na działce ew. nr [...] - miała powstać część tego kompleksu w postaci brodzika dla dzieci oraz ciąg komunikacyjny ogrodzony z kilku stron. Nieruchomość miała zatem zostać wykorzystana na posadowienie jednego z elementów kolejnego kompleksu wchodzącego w skład całości inwestycji, w postaci kompleksu basenów. Wbrew stanowisku organu nie były to tylko tereny zielone, ale miejsce wykorzystane przede wszystkim w celach sportowo - rekreacyjnych. Miał istnieć tam brodzik odgrodzony od reszty kompleksu, co było zgodne z treścią planu realizacyjnego. Taka zmiana przeznaczenia w żadnym przypadku nie może stanowić dopuszczalnej jego modyfikacji. Teren sportowo - rekreacyjny został bowiem zmieniony na tereny zielone, zmiana ta ma zatem charakter jakościowy.

Skarżący zwrócił uwagę, że pierwotne plany realizacyjne zakładały powstanie zasadniczo czterech kompleksów w postaci zespołu stadionu boiska piłkarskiego, zespołu basenów, zespołu sali gimnastycznej oraz zespołu stadionu lekkoatletycznego. Tymczasem w chwili obecnej istnieją jedynie niepełne dwa z nich. W pozostałym zakresie, w tym obejmującym działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, nieruchomość nie została zagospodarowana na cele sportowo - rekreacyjne. Znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze wskazują, że są to wyłącznie tereny porośnięte roślinnością. W kompleksie sportowym nasadzenia zieleni i ciągi komunikacyjne winny stanowić infrastrukturę towarzyszącą, dodatkową ze względów zarówno estetycznych, jak i funkcjonalnych, w żadnym zaś przypadku dominującą. Okoliczności te – w ocenie skarżącego – umknęły organom obu instancji, które ostatecznie infrastrukturę towarzyszącą w sposób błędny kwalifikują jako dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

Skarżący nie podzielił także stanowiska organu II instancji, jakoby okolicznością potwierdzającą realizację celu wywłaszczenia na części działki nr [...] miało być udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie wskazuje, że już na dzień wywłaszczenia istniał taki stan. W treści planu realizacyjnego z 1976 r. wprost czytamy, iż istniejąca zieleń była w bardzo dobrym stanie, dlatego przy projektowaniu starano się ją w maksymalny sposób wykorzystać. Potwierdzają tę okoliczność również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące samego wywłaszczenia oraz zdjęcia lotnicze, z których wynika, że istniejąca roślinność musiała istnieć już znacznie wcześniej niż w dacie wywłaszczenia, widać bowiem stare drzewa i krzewy. W tym miejscu nie sposób również pominąć okoliczności, w jaki sposób w chwili obecnej wygląda stan przedmiotowej nieruchomości - dz. ewid. nr [...]. Znajduje się tam sporych rozmiarów rów, ogrodzony blaszanym ogrodzeniem. Teren ten aktualnie w żaden sposób nie jest zagospodarowany i leży całkowicie odłogiem. Potwierdza to zatem również, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów obu instancji w sprawie niniejszej w stosunku do działki nr [...] nie mamy do czynienia z zorganizowaną zielenią pełniącą funkcję odgradzającą obiekt od ulicy. Dokonane w toku sprawy oględziny potwierdzają, że działka jest w zupełnie przypadkowy sposób porośnięta drzewami i krzewami. Roślinność ta nie wykazuje żadnego stopnia wypielęgnowania i zadbania, wręcz przeciwnie - rośnie w sposób całkowicie dziki i nieuporządkowany. Stan taki, wbrew stanowisku organu, potwierdzają również zdjęcia lotnicze datowane z 1981 r. gdzie w wyraźny sposób widać, że linia drzew i krzewów jest nierównomierna, przeplatana sporymi pustymi fragmentami. Rośliny rosną w sposób całkowicie przypadkowy. Nie sposób mówić w tym zakresie o pełnieniu funkcji jakiegokolwiek odgrodzenia od ulicy. Potwierdzają to również – zdaniem skarżącego – powoływane przez niego w treści odwołania decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] oraz decyzja tegoż samego organu z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy.

Konkludując skarżący wskazał, że organy obu instancji stwierdziły, iż w stosunku do działek o obecnych nr ewidencyjnych [...],[...] i [...] cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany, zgłoszone zatem roszczenie o zwrot tych nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. jest nieuzasadnione. Organy obu instancji w dowolny sposób dokonały zdefiniowania pojęcia dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia, podporządkowując jemu wszelkie zaistniałe odstępstwa w realizacji inwestycji rozbudowy stadionu sportowego [...], zapominając jednak o tym, że art. 136 u.g.n. wprowadza generalną zasadę zakazu wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, wszelkie odstępstwa w tym zakresie winny być zaś traktowane jako sytuacje wyjątkowe i akceptowane z niezwykłą ostrożnością i po dogłębnym zbadaniu okoliczności faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest ta część decyzji Wojewody, która utrzymuje w mocy decyzję Starosty w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,4648 ha oraz w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], po wydzieleniu części podlegającej zwrotowi, o łącznej powierzchni 1,3141 ha (punkt 6 decyzji organu I instancji).

W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na spornej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot doszło do realizacji celu na który ta nieruchomość została wywłaszczona.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy u.g.n., a w szczególności art. 136 oraz art. 137 tej ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jak zaś wynika z ust. 3 tego artykułu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z regulacją art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym w tym ostatnim przypadku - jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że inwestycja, której realizacja była celem wywłaszczenia polegała na rozbudowie stadionu [...]. Rozbudowa ta nie ograniczała się zaś wyłącznie do samego stadionu, gdyż planem zagospodarowania terenu objęty został teren o powierzchni około 8 ha, na którym obok istniejącego stadionu, hotelu i części infrastruktury komunikacyjnej powstać miały: pawilon socjalno-usługowy przy basenie, basen kąpielowo - sportowy otwarty, typowa kryta pływalnia, sala gimnastyczna, boisko lekkoatletyczne, kiosk, kasa, ustęp publiczny. Powyższe oznacza, że objęta roszczeniem zwrotowym nieruchomość wchodząca w skład powyższego kompleksu obiektów sportowych miała być jego integralną częścią połączoną z głównym obiektem, tj. istniejącym na dzień wywłaszczenia stadionem i hotelem, siecią alejek rekreacyjnych, umożliwiających m.in. sprawne poruszanie się i opuszczenie obiektu przez uczestników imprez sportowych czy użytkowników projektowanego kompleksu sportowego.

Zdaniem Sądu, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń ocena przesłanek zwrotowych nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z elementów zorganizowanej całości, powinna być natomiast odniesiona do realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego. Tylko bowiem taka ocena pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w zakresie ewentualnego spełnienia przesłanek zwrotowych w stosunku do danej nieruchomości. Realizacja takiego celu, ze swej istoty, obejmuje swoim zakresem wykonanie określonych naniesień (budynków, budowli i innych urządzeń), jak i odpowiedniego zagospodarowania terenu otaczającego, tak by można było mówić o właściwym spełnianiu funkcji sportowej i funkcji rekreacyjnej przez wskazane tereny i zlokalizowane na nich obiekty.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku wywłaszczenia nieruchomości, np. pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko

w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13). Powyższe zaś stanowi istotny argument przemawiający za koniecznością wykładni przesłanki realizacji celu wywłaszczenia (o której mowa w art. 136 oraz 137 u.g.n.) w odniesieniu do pewnej funkcjonalnie powiązanej całości. Oceny realizacji celu wywłaszczenia na poszczególnych terenach nie można bowiem w sposób automatyczny utożsamiać z dokonaniem na nich konkretnych naniesień, lecz raczej

z rolą jaką te tereny pełnią w kontekście realizacji tego celu.

Oczywiście wykorzystanie wywłaszczonych terenów bezpośrednio dla dokonania określonych inwestycji stanowi najpełniejszą i najłatwiejszą do udowodnienia formę realizacji celu wywłaszczenia. Nie można jednak abstrahować od tego, że w przypadku przedsięwzięć złożonych, w skład których wchodzi większa liczba elementów składających się na wspólną całość, nie sposób rozważać kwestii realizacji celu wywłaszczenia w tak wąskim zakresie. Właściwe funkcjonowanie kompleksu obiektów, którym przypisuje się określoną funkcję (w niniejszej sprawie jest to funkcja sportowo -rekreacyjna), niewątpliwie z jednej strony wymaga odpowiedniego zaplecza terenu, z drugiej natomiast - istnienia określonej infrastruktury towarzyszącej.

Tym samym interpretując przesłankę realizacji celu wywłaszczenia wyrażoną w przepisach u.g.n., organ administracji musi uwzględnić nie tylko okoliczność, czy na danym terenie dokonane zostały określone naniesienia związane z celem wywłaszczenia, ale również sposób wykorzystania terenu z punktu widzenia realizacji funkcji całego kompleksu sportowo – rekreacyjnego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić się należy z organami obu instancji, że wbrew zarzutom skargi, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia prawidłowości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], zawartej obecnie w całej działce ewidencyjnej nr [...]o pow. 0,4648 ha oraz działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]o łącznej powierzchni 1,3141 ha.

W pełni zgodzić się należy z organami obu instancji, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Kwestia ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, pozostaje także ściśle związana z możliwością rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w akcie wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje, że zmiana nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia.

Należy także odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu (patrz: uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87). Za zmianę celu wywłaszczenia uznać należy jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru, dotyczącą części nieruchomości, polegającą na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora.

Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się przy tym rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji.

Jak zaś wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. z protokołu kontroli problemowej z dnia 5 kwietnia 1983 r. w ramach zadania inwestycyjnego pn. Rozbudowa stadionu sportowego [...], które zostało rozpoczęte w 1974 r., oddane zostały do użytku następujące obiekty: basen kąpielowy otwarty, ogrodzenie stadionu, oświetlenie płyty głównej, instalacja zewnętrzna, kabina spikera, płyta główna stadionu, budynek socjalny. Na terenie boiska treningowego od ul. [...] (w części zlokalizowanego na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym) zebrano wierzchnią warstwę ziemi nieurodzajnej, przeprowadzono odwodnienie płyty boiska, uformowano i odwodniono skarpy pod trybunami, nawieziono i częściowo rozplantowano czarnoziem na płytę boiska. Zakończenie budowy boiska przewidziano na grudzień 1983 r. Potwierdzeniem zrealizowania boiska jest protokół inwentaryzacyjny z dnia 21 listopada 1996 r. w którym wpisano "istniejące boisko treningowe od ulicy [...]".

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala więc stwierdzić, że rozpoczęcie prac mających na celu rozbudowę stadionu [...] miało miejsce już w 1974 r. - budowa basenu – czyli przed upływem terminu o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Następnie zaś sukcesywnie podejmowane były prace w efekcie których dochodziło do realizacji kolejnych elementów powyższej inwestycji, a objęte roszczeniem zwrotowym działki stanowiły element infrastruktury kompleksu sportowego konieczny do jego funkcjonowania. Zrealizowanie na części działki nr [...] objętej roszczeniem zwrotowym boiska treningowego, zamiast boiska lekkoatletycznego jest jedynie modyfikacją celu, co słusznie podkreślił organ odwoławczy. Tym samym, nie można uznać jak podnosi skarżący, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany.

Za słuszne uznać należy także, że potwierdzeniem realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym jest udokumentowane istnienie na tym terenie "dobrze utrzymanej zieleni" oraz alejek funkcjonalnie łączących teren objęty zwrotem z pozostałym terenem kompleksu sportowego, widoczne na zdjęciu lotniczym z dnia 1981 r. Rozmieszczenie zaś ciągów komunikacyjnych uwidocznione zostało na mapie sytuacyjnej z 1976 r. wpisanej do zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych ówczesnego Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] w dniu 3 sierpnia 1976 r. za Nr [...].

W odniesieniu do działki [...] rozmieszczenie alejek szczegółowo opisane przez organy w uzasadnieniach ich decyzji nieznacznie odbiegające od założeń planu, także należy uznać za dopuszczalną modyfikację mieszczącą się w celu wywłaszczenia. Słusznie zauważył przy tym organ odwoławczy, że na zdjęciu lotniczym z 1981 r. nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym nie jest odgrodzona od strony stadionu, a stanowi z nim łączną całość. Ponadto, na ww. zdjęciu widoczny jest (od strony ulicy [...] obecnie ul. [...] i ulicy [...] - odpowiadający wywłaszczonej działce [...]) wyrównany teren stanowiący boisko treningowe, a w dalszej części kierując się w stronę ulicy [...] widoczne są alejki, wśród terenu bogato zadrzewionego (w części odpowiadającej obecnie części działki [...] objętej roszczeniem zwrotowym) oraz pas zieleni wzdłuż ulicy [...], który odgradza tereny kompleksu sportowego od ulicy [...] (obecnie teren ten to dzisiejsza działka ewidencyjna nr [...]).

Z kolei na obecnej działce nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania terenu stadionu [...] stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej znak: [...] winno być zlokalizowane ogrodzenie wzdłuż ulic [...],[...] i [...]. Na terenie tym zaplanowano także zieleń izolacyjną odgradzającą kompleks sportowy od ww. ulic. W trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdzono zaś pozostałości ogrodzenia, wykazane także na mapie zasadniczej które świadczą, iż teren ten był ogrodzony zgodnie z wyżej przywołanym planem. Wskazany powyżej uwidoczniony na zdjęciu lotniczym pas zieleni również odpowiada założeniom ww. planu co uznać należy za potwierdzenie jego zrealizowania uzasadniające odmowę zwrotu wnioskowanego fragmentu nieruchomości wywłaszczonej.

Sąd zgadza się też z ustaleniem organu odwoławczego, że zdjęcie lotnicze z 1981 r. potwierdza, iż objęty postępowaniem zwrotowym teren w okresie siedmiu lat od daty wywłaszczenia przekształcił się z terenu stanowiącego gospodarstwo rolne (w części sad) funkcjonalnie oddzielonego od obiektów sportowych, w teren stanowiący z nimi integralną całość. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że na częściach działek nr [...] i [...] oraz [...] o zwrot których wystąpił, nie wykonano żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

Przede wszystkim istotnym jest jednak, że teren odpowiadający nieruchomościom wywłaszczonym wchodził w skład większej, zorganizowanej, spójnej całości i nie może być oceniany w oderwaniu od niej. Nie ma więc znaczenia, że na fragmentach nieruchomości nie powstały niektóre z zaplanowanych pierwotnie obiektów, skoro nie ulega wątpliwości, że teren stanowił element kompleksu sportowego i znajdowały się na nim urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu całości, takie jak boisko treningowe, ciągi piesze, zieleń czy część ogrodzenia. W celu prawidłowego funkcjonowania tego rodzaju obiektu jakim jest stadion sportowy niezbędne jest bowiem istnienie odpowiednio dużego pasa terenu wokół samej płyty boiska. Pozwala to na racjonalne gospodarowanie i wykorzystanie całego terenu stadionu zgodnie z jego przeznaczeniem. Gospodarowanie to byłoby zaś niewątpliwie znacznie utrudnione, jeśli nie całkowicie wykluczone, gdyby teren stadionu ograniczał się tylko do samej płyty boiska.

Konkludując, Sąd stwierdza, że organy obu instancji w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod kątem realizacji celu wywłaszczenia spornych nieruchomości. Tym samym, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.