Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 898/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22, art. 128 ust. 2 pkt 4, art. 130
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] spółka jawna z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1191/12 w sprawie ze skargi Zakładu [...] spółka jawna z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1191/12 oddalił skargę Zakładu [...] Spółka jawna z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] Spółka jawna z/s w J. (dalej "skarżącej") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej "Dyrektora Zarządu") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty R. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], udzielającej skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (dalej "pozwolenie wodnoprawne", "pozwolenie" albo "decyzja Starosty"), utrzymał decyzję Dyrektora Zarządu w mocy.

Zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu podczyszczonych wód opadowych i roztopowych do wód płynących w kanale zwanym potokiem L. (dalej odpowiednio "odprowadzanie wód", "potok").

Pismem datowanym na 30 grudnia 2011 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Zarządu o stwierdzenie nieważności pozwolenia w części dotyczącej: pkt I.2, V.4, V.5 i V.17, kwestionując tym samym:

- ustalenie pozwolenia, że obejmuje ono, obok odprowadzania wód z terenu zajmowanego przez skarżącą, również odprowadzenie wód z terenu zajmowanego przez inny podmiot, tj. Zakład Produkcyjny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. – L. (dalej odpowiednio "teren należący do innego podmiotu", "inny podmiot" albo "spółka [...]"),

- nałożenie na skarżącą szczegółowych obowiązków technicznych, związanych z odprowadzaniem przez skarżącą wód z terenu należącego do innego podmiotu (obowiązki związane z eksploatacją studzienek S6 i S4),

- nałożenie na skarżącą obowiązku partycypowania w kosztach konserwacji potoku na odcinku od wylotu w stronę ujścia na podstawie odrębnej umowy z administratorem, tj. Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w C. – L. (dalej "administrator potoku").

W ocenie skarżącej kwestionowane ustalenia pozwolenia są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, tj. : 1) w odniesieniu do punktów I.2, V.4, V.5 decyzji - rażącym naruszeniem prawa (wada, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającym na: - rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i 77 § 1 k.p.a.), - rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego (art.127 ust.1, art.128 ust.2 pkt 4 i art.130 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 z późn. zm.)

2) w odniesieniu do pkt V.17 - niewykonalnością decyzji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

Orzekając o obowiązku ustalenia przez skarżącą oraz administratora potoku zasad partycypowania przez skarżącą w kosztach eksploatacji potoku Starosta, z rażącym naruszeniem art.127 ust.1 Prawa wodnego przeniósł własną kompetencję w zakresie pokrycia kosztów eksploatacji potoku na skarżącą i administratora potoku.

Ponadto, kwestionowanie wyżej ustalenie decyzji nie odpowiada zakresowi umocowania starosty, wynikającemu z art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego. Orzekając w sprawie, Starosta nie rozważył zatem – z rażącym naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. - istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych.

Wydając pozwolenie, obejmujące odprowadzanie wody przez dwa podmioty, organ zastosował art.130 Prawa wodnego w sytuacji, w której podmiotem wnioskującym o wydanie pozwolenia była wyłącznie skarżąca. Zastosowanie art.130 Prawa wodnego, dopuszczającego wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów, jest natomiast uzależnione do złożenia stosownego wniosku przez wszystkie zainteresowane zakłady. W sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia art.130 Prawa wodnego.

Zastrzeżenie w decyzji konieczności uregulowania przez skarżącą oraz administratora potoku, w formie umowy cywilnoprawnej, kwestii partycypowania przez skarżącą w kosztach konserwacji potoku, jest w istocie zastrzeżeniem w tej decyzji warunku. Przepisy prawa wodnego nie przewidują jednakże wydawania pozwoleń wodnoprawnych pod warunkiem. W tej sytuacji pozwolenie wodnoprawne obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.

3. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor Zarządu odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego.

4. Skarżąca wniosła do Prezesa Zarządu odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu.

III. Rozpatrzywszy wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu, Prezes Zarządu utrzymał decyzję Dyrektora Zarządu w mocy.

Uzasadniając brak przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego, Prezes Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przywołany przez skarżącą art.127 ust.1 Prawa wodnego (wg skarżącej pozwolenie wodnoprawne wydano z rażącym naruszeniem tego przepisu) stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony. Wskazane wyżej warunki kwestionowane w sprawie pozwolenie wodnoprawne spełnia. Przywołany przepis nie pozostaje w żadnym związku z powołanym przez skarżąca V.17 pozwolenia

2. Niezasadny jest zarzut naruszenia przy orzekaniu o udzieleniu pozwolenia art.130 Prawa wodnego. Kwestionowane pozwolenie nie zostało wydane na podstawie tego przepisu, a – co wynika z części decyzji wskazującej podstawę prawną orzekania – na podstawie art.37 pkt 2 i art.122 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego, na wyłączny wniosek skarżącej. Pozwolenie obejmuje wprawdzie odprowadzanie wody nie tylko z terenu skarżącej, ale również z terenu innego podmiotu, niemniej o ustalenie takiego przedmiotu pozwolenia wnioskowała sama skarżąca. Powyższy zapis nie powoduje, że inny podmiot stał się, obok skarżącej, adresatem pozwolenia.

3. Niezasadne są zarzuty dotyczące obowiązków sformułowanych w pkt V.4 i V.5 pozwolenia wodnoprawnego. Rozwiązania tam przyjęte, scharakteryzowane w operacie wodnoprawnym, do stosowania których skarżąca została zobowiązana, nie naruszają Prawa wodnego.

4. Niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia przy orzekaniu o udzieleniu pozwolenia art.7 i 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do zawarcia w pozwoleniu wadliwego rozstrzygnięcia (V.17). Kwestionowany zapis pozwolenia winien być traktowany informacyjnie. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania odbiornika ścieków – poza drogą administracyjną, tj. ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym (art.128 ust.2 pkt 3 lub 4 Prawa wodnego), bądź też w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art.22 ust.2 lub art.64 ust.1a Prawa wodnego, może być uzgodniony przez zainteresowane strony również w drodze cywilnej.

5. Zapis V.17 decyzji nie oznacza, tak jak interpretuje to skarżąca, że zawarcie umowy z administratorem potoku stanowi warunek, pod którym pozwolenie zostało wydane.

6. W sprawie nie zachodzi wada niewykonalności pozwolenia wodnoprawnego (wada, o której mowa w art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Brak bowiem przesłanek do uznania, że pozwolenie nie może być realizowane.

7. Wykonując obowiązek całościowego skontrolowania decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności (nie zaś tylko w zakresie zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności), organ stwierdza brak przesłanek do stwierdzenia, że pozwolenie wodnoprawne wydano z którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, będących podstawą do stwierdzenia jego nieważności.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Zarządu.

Skarga zarzuca Prezesowi Zarządu wadliwe uznanie, że pozwolenie nie jest obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a., w sytuacji, w której:

1) na skarżącą nałożono bez podstawy prawnej obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania potoku na podstawie odrębnej umowy z jego administratorem,

2) przy wydaniu pozwolenia naruszono rażąco art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego poprzez nałożenie obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania wód w sytuacji, w której zagadnienie wpływu realizacji inwestycji na koszt utrzymania wód nie było przedmiotem wyjaśnień organu,

3) pozwolenie wydano z rażącym naruszeniem art.130 Prawa wodnego, polegającym na wydaniu łącznego pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego odprowadzanie wód od dwóch podmiotów w sytuacji, w której wniosek o wydanie tego pozwolenia złożył wyłącznie jeden podmiot (skarżąca).

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podtrzymała oraz uzupełniła argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazała zatem w szczególności, co następuje:

1. Zapis pozwolenia o partycypowaniu w kosztach utrzymania potoku nie ma charakteru informacyjnego, jak stwierdził Prezes Zarządu, a imperatywny. Żaden z przepisów prawa wodnego nie przewiduje obowiązku zawarcia umowy cywilnoprawnej, określającej udział w kosztach utrzymania wód. W sprawie doszło do nieprzewidzianego przepisami delegowania przez organ orzekający w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego kompetencji na rzecz podmiotu spoza administracji (administratora potoku). Wskazany wyżej organ miał obowiązek wyjaśnić, czy realizacja pozwolenia wodnoprawnego spowoduje wzrost kosztów utrzymania wód, a w następstwie ewentualnego ustalenia, że wzrost taki nastąpi, organ mógł określić skonkretyzowany sposób partycypacji w kosztach utrzymania potoku. Administrator potoku nie traktuje zapisu o partycypacji informacyjnie, albowiem żąda on od skarżącej zawarcia porozumienia w sprawie partycypacji pod sankcją wytoczenia przeciwko skarżącej powództwa cywilnego.

2. Pozwolenie wodnoprawne nie zostało skierowane, tak jak stwierdza Prezes Zarządu, wyłącznie do skarżącej. Fakt, że pozwolenie te obejmuje również odprowadzanie wód z terenu innego podmiotu, powoduje że adresatem decyzji stała się również spółka [...]. W tej sytuacji literalny brak wskazania w podstawie prawnej pozwolenia art.130 Prawa wodnego nie może stanowić przeszkody do uznania, że pozwolenie to wydano faktycznie na podstawie tego przepisu.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezesa Zarządu w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy kwestionowane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne jest obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

W związku z tak zdefiniowanym zakresem przedmiotowym kontrolowanego postępowania Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Sąd I instancji zaznaczył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a.

Z uwagi na fakt, że skarżąca podniosła m.in. zarzut rażącego naruszenia przy wydaniu pozwolenia przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

Sąd I instancji podkreślił, że organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym.

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że:

1. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności następujących czterech postanowień pozwolenia wodnoprawnego:

(-) Pkt I ust.2 pozwolenia, stanowiącego że pozwolenie dotyczy (oprócz odprowadzania wód z terenu skarżącej) również odprowadzania wód z terenu "powierzchni utwardzonych Zakładu Produkcyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ulicy A. C.– L., w ilości Qmax2 = 51,41/s.".

(-) Pkt V ust.4 pozwolenia stanowiącego, że "Oczyszczone wody opadowe z Zakładu "[...] w ilości 51,4 1/s wprowadzać do kanalizacji inwestora w studzience S6".

(-) Pkt V ust.5 pozwolenia stanowiącego, że "W studzience S4 łączyć nitkę kanalizacji prowadzącą oczyszczone w separatorze wody opadowe z powierzchni dróg i placów oraz oczyszczone wody opadowe z zakładu "[...]" i nitkę kanalizacji prowadzącą wody opadowe z połaci dachowych".

4) Pkt V ust.17 pozwolenia, stanowiącego: "Partycypować w kosztach konserwacji potoku L. na odcinku od wylotu w stronę ujścia na podstawie odrębnej umowy z administratorem, tj. Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w C. – L.".

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca wywodzi, iż postanowienia zawarte w pkt I ust.2, pkt V ust.4 i pkt V ust.5 (dalej łącznie "postanowienia dotyczące spółki [...]") wydano z rażącym naruszeniem (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) art.130 Prawa wodnego poprzez orzeczenie na podstawie tego przepisu o wspólnym korzystaniu z wód przez dwa podmioty (skarżącą oraz spółkę [...]) w sytuacji, w której nie został spełniony formalny warunek wnioskowania o wydanie takiej decyzji przez oba podmioty (wniosek złożyła wyłącznie skarżąca).

Sąd I instancji podał, że postanowienie pozwolenia, zawarte w pkt V ust.17 (dalej "obowiązek partycypacji"), obciążają następujące kwalifikowane wady prawne:

- rażące naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego poprzez nałożenie obowiązku partycypacji w sytuacji, w której zagadnienie wpływu realizacji inwestycji na koszt utrzymania wód nie było przedmiotem wyjaśnień organu,

- rażące naruszenie art.127 ust.1 Prawa wodnego poprzez przeniesienie własnej kompetencji do uregulowania kwestii uczestniczenia adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania wód na skarżącą i administratora potoku,

- niewykonalność postanowienia wodnoprawnego wynikająca stąd, że nałożenie na skarżącą obowiązku partycypacji na zasadach określonych w kwestionowanym postanowieniu oznacza de facto wydanie tego pozwolenia z zastrzeżeniem warunku (konstrukcja nie znajdująca oparcia w przepisach Prawa wodnego),

- obowiązek partycypowania przez skarżącą w kosztach utrzymania potoku na podstawie odrębnej umowy z administratorem potoku jest obowiązkiem nałożonym bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów odnoszących się do postanowień dotyczących spółki [...] Sąd I instancji wskazał, że postanowienia te nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art.130 Prawa wodnego. Przepis art.130 ust.1 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia stanowił, że na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art.130 ust.2 Prawa wodnego zakłady, o których mowa w ust. 1, występują z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, wskazując jeden z tych zakładów jako zakład główny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można, zdaniem Sądu I instancji uznać, że kwestionowane pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie art.130 Prawa wodnego, tj. że pozwolenie to jest pozwoleniem na wspólne korzystanie z wód przez więcej niż dwa zakłady. Kwestionowane pozwolenie jest zatem pozwoleniem zwykłym, zezwalającym skarżącej na wyłączne korzystanie z wód, a jedynie obejmującym terytorialnie (w znaczeniu terenu, z którego woda ma być odprowadzana), oprócz terenu skarżącej, również teren spółki [...].

Sąd I instancji podkreślił, że obu wskazanych wyżej sytuacji nie należy mylić, albowiem w przypadku pozwolenia łącznego występuje kilku adresatów decyzji, którzy łącznie są obciążeni różnego rodzaju prawami i obowiązkami wynikającymi z pozwolenia oraz przepisów Prawa wodnego. Wszystkie podmioty te we własnym imieniu i na własny rachunek realizują wskazane wyżej prawa i wykonują obowiązki. Całkowicie inaczej, zdaniem Sądu I instancji przedstawia się sytuacja w wariancie drugim (pozwolenie dla jednego podmiotu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Podmiotem wszelkich praw i obowiązków wynikających z pozwolenia, o które chodzi w niniejszej sprawie, jest wyłącznie skarżąca, która zgodnie ze swoją wolą wyrażoną we wniosku o wydanie pozwolenia odprowadza wodę również z terenu należącego do spółki [...]. Sąd I instancji uznał, że o konieczności zastosowania art.130 Prawa wodnego przesądza nie aspekt przedmiotowy (teren, którego ma dotyczyć pozwolenie wodnoprawne), a podmiotowy (ilość podmiotów, które wyrażają wolę nabycia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego).

Sąd I instancji podkreślił, że kwestionowane pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na wniosek zawarty w piśmie z dnia 29 czerwca 2007 r., złożony wyłącznie przez skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane pozwolenie, aczkolwiek odnosi się w swoich postanowieniach do terenu spółki [...], nie przyznaje bezpośrednio spółce [...] żadnych uprawnień. Spółka [...] nie jest zatem adresatem pozwolenia (pomimo faktu, że podmiotowi temu doręczono pozwolenie).

Odnośnie obowiązku partycypacji w kosztach Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego postanowienia w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Skarżąca podniosła, że prawidłowe zastosowanie przez Starostę cytowanego przepisu wymagało ustalenia, czy realizacja pozwolenia pociągnie za sobą wzrost kosztów utrzymania potoku, oszacowania tego wzrostu, orzeczenia w przedmiocie zobowiązania skarżącej do pokrywania tych kosztów.

Odstąpienie przez Starostę od takiego trybu procedowania i w efekcie przekazanie kwestii uczestniczenia przez skarżącą w kosztach utrzymania potoku do rozstrzygnięcia na drodze umownej pomiędzy skarżącą a administratorem potoku, jest w ocenie skarżącej wadliwe. Wadliwość tę skarżąca definiuje na kilka sposobów (wydanie rozstrzygnięcia bez postawy prawnej, rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i materialnego, niewykonalność całego pozwolenia wodnoprawnego). Stanowiska tego podzielić nie można.

Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał, że redakcja przepisu art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego ma w ocenie Sądu charakter dosyć ogólny. Nie można uznać, zdaniem Sądu I instancji, że chodzi tu o regulację ścisłą, wyczerpującą i rygorystyczną.

Powyższe ma zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy w sprawie niniejszej mogło dojść do rażącego naruszenia art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego, w sytuacji w której do zaistnienia kwalifikowanej wady prawnej, polegającej na rażącym naruszeniu przepisu prawa procesowego lub materialnego, wymagane jest stwierdzenie naruszenia przepisu o oczywistej, nie budzącej uzasadnionych wątpliwości treści, a przy tym waga tego naruszenia, z punktu widzenia standardów państwa prawa, powoduje niemożność jego zaakceptowania. Spełnienia tych warunków nie można się dopatrzeć w niniejszej sprawie w sytuacji, we której przywołany przepis operuje pojęciem "w razie potrzeby" i nie nakłada na organ wprost obowiązków, których istnienie skarżąca wywodzi. Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż rozwiązanie zaproponowane w skardze byłoby z punktu widzenia potrzeb klarowności, konsekwencji i spójności w stosowaniu prawa bardzo pożądane, co jednak nie oznacza automatycznie, że brak zachowania takich standardów można zakwalifikować na gruncie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jako rażące naruszenie art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego. W ocenie Sądu I instancji kwestionowany przez skarżącą zapis pozwolenia taką wadą nie jest obciążony.

Nie można w ocenie Sądu I instancji uznać, że chodzi o rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, albowiem art.128 ust.2 pkt 4 Prawa wodnego podstawę taką co do zasady zawiera (podstawę do uregulowania kwestii uczestniczenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania wód).

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowany zapis nie przekazuje administratorowi wody jakichkolwiek uprawnień o charakterze publicznoprawnym w stosunku do skarżącej. Zastrzeżenie w pozwoleniu wodnoprawnym, że kwestia partycypacji w kosztach ma zostać uregulowana w drodze umowy pomiędzy skarżącą a administratorem potoku nie jest bowiem w żadnym wypadku równoznaczna z poddaniem rozstrzygnięcia tej kwestii arbitralnej decyzji administratora wody. Warunkiem poczynienia stosownych ustaleń jest bowiem dojście przez strony do porozumienia w formie umowy cywilnoprawnej. Nie jest to zatem sytuacja, w której prawa skarżącej byłyby naruszone.

Brak ponadto podstaw do wywodzenia, w ocenie Sądu I instancji, że kwestionowany zapis wywołuje niewykonalność całego pozwolenia z tej przyczyny, że od wykonania przez skarżącą nałożonego tym zapisem obowiązku uzależniona jest możliwość realizowania pozwolenia. Wywodzenie takiej zależności byłoby uprawnione, zdaniem Sądu I instancji wyłącznie w sytuacji, w której warunek takiej treści został wprost w pozwoleniu zapisany. Sąd I instancji wskazał, że taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 128 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia wodno prawnego - Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) - zwanej dalej "Prawo wodne", przez:

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten pozwalał na zobowiązanie strony w pozwoleniu wodnoprawnym do zawarcia odrębnej umowy z Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w C.- L. określającej partycypację w kosztach konserwacji potoku,

- wadliwe zastosowanie, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia wodnoprawnego ani samo pozwolenie wodnoprawne nie pozwalają na przesądzenie czy w realiach sprawy organ zastosował art. 128 ust. 2 pkt 4 czy też art. 128 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo wodne,

2. art. 130 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez wadliwe zastosowanie, gdyż Sąd uznał, iż kwestionowane pozwolenie wodnoprawne nie przyznaje bezpośrednio spółce [...] żadnych uprawnień i nie jest ona adresatem pozwolenia,

II. w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe określenie w sentencji wyroku przedmiotu zaskarżenia jako decyzji: "Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji" podczas gdy przedmiotem skargi oraz orzekania przez Sąd była decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lutego 2012r. znak [...] odmawiającą częściowego stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2007r. znak [...] wydanego przez Starostę R.,

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu skarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pomimo zawartej w niej błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu skarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pomimo niepełnego rozpatrzenia przez niego odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] lutego 2012r. znak [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne polegające na nieuchyleniu skarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pomimo, iż nie stwierdził on nieważności żądanej przez skarżącą części pozwolenia wodnoprawnego wydanego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed nałożeniem na stronę obowiązku określonego w art. 128 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz bez należytej konkretyzacji obowiązku, czym naruszono zasady postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012r. i zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca podtrzymuje twierdzenie, iż zobowiązując adresata pozwolenia wodnoprawnego do zawarcia z administratorem odrębnej umowy określającej partycypację w kosztach konserwacji potoku właściwy organ uchylił się od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania i przekazał konkretyzację tej części decyzji stronom postępowania. Postępowanie takie samo w sobie stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący kasacyjnie zdaje sobie sprawę, iż rażące naruszenie przepisu art. 128 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne zostało powołane zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Redakcja punktu V ust. 17 pozwolenia wodnoprawnego nie pozwala na ocenę, czy organ wydając pozwolenie wodnoprawne działał w oparciu o przepis art. 128 ust. 2 pkt 4 czy też art. 128 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Nie jest więc wiadomym czy zwrot "Partycypować w kosztach konserwacji potoku L. na odcinku od wylotu w stronę ujścia" dotyczy uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, o czym mowa w art. 128 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, czy też uczestniczenia w kosztach utrzymania wód o czym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Nie ulega wątpliwości, iż są to dwa diametralnie różne obowiązki. Z uwagi na brak postępowania wyjaśniającego poprzedzającego nałożenie obowiązku w punkcie V ust. 17 pozwolenia wodnoprawnego oraz jego wadliwą redakcję nie jest możliwe przesądzenie tej kwestii. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno Spółka [...] jak i Spółka [...] wspólnie korzysta z wód, bowiem odprowadza wody do wspólnej sieci kanalizacyjnej, której ujście znajduje się na terenie Spółki [...]. Omawiane pozwolenie bez wątpienia określa warunki odprowadzania wód z terenu Spółki [...], do którego Spółka [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego. Spółka [...] nie miała interesu prawnego ani faktycznego aby domagać się wydania decyzji dotyczącej odprowadzania wód z terenów Spółki [...]. Podkreślić należy, iż gdyby decyzja była adresowana jedynie do Spółki [...] jako odpowiadającej za tzw. "koniec rury" nie byłoby potrzeby określania w pkt 1.2; V.4 i 5 terenów Spółki [...] z których odprowadzana jest woda. Wystarczyłoby określić ilość wód roztopowych i opadowych odprowadzanych przez Spółkę do odbiornika.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania i wniósł o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach,

2. o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że strona skarżąca opiera je zasadniczo na niewłaściwym zastosowaniu przez organy administracyjne przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących możliwości udzielenia wspólnego pozwolenia wodno-prawnego dla kliku zakładów (art. 130 Prawa Wodnego) oraz błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa Wodnego poprzez wskazanie stronie skarżącej w rozstrzygnięciu na możliwość zawarcia umowy z administratorem - Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych w C.-L. - celem określenia partycypacji w kosztach konserwacji potoku L., na odcinku od wylotu w stronę ujścia.

Wskazano, iż zarzuty te dotyczą zasadniczo naruszeń prawa materialnego, które mogłyby ewentualnie wystąpić, czemu uczestnik postępowania przeczy, na etapie merytorycznego postępowania administracyjnego - w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę R. Podkreślono, iż strona skarżąca na tym etapie postępowania w sprawie, w żaden sposób nie kwestionowała rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wydanego w 2007 roku, które stało się ostateczne. Natomiast dopiero wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 roku strona skarżąca doprowadziła do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty Rybnickiego poprzez stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego, i to właśnie to nadzwyczajne postępowanie administracyjnej i jego wynik są przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej.

Trudno jednak doszukać się rażącego naruszenia prawa w niewydaniu merytorycznej decyzji na podstawie art. 130 Prawa wodnego, skoro brak było przesłanek do wydania tejże decyzji - wspólnego wniosku zakładów o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Stanu tego nie zmienia fakt, iż pozwolenie wodnoprawne zostało doręczone również uczestnikowi postępowania. Doręczenie to (czyli doręczenie decyzji, z której nie wynikają prawa i obowiązki dla uczestnika) nie może bowiem zostać uznane za rozszerzenie zakresu praw i obowiązków przyznanych pozwoleniem wodnoprawnym na ten podmiot.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalj p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na niewłaściwym zastosowaniu przez organy administracyjne przepisu ustawy Prawo wodne dotyczącego możliwości udzielenia wspólnego pozwolenia wodno-prawnego dla kilku zakładów (art. 130 Prawa wodnego) oraz błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa wodnego poprzez dopuszczenie w rozstrzygnięciu możliwości zawarcia umowy z administratorem – Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych, dla określenia partycypacji w kosztach konserwacji potoku, na odcinku od wylotu w stronę ujścia. Uznać należy, że zarzuty te dotyczą naruszenia prawa materialnego na etapie merytorycznego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę. Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca mimo, że otrzymała decyzję w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego nie kwestionowała wcześniej tego rozstrzygnięcia, które wydane zostało w 2007 r. Skarżąca dopiero wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 r. zainicjowała postępowanie nadzwyczajne w celu wzruszenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] września 2007r. Zarzucając rażące naruszenie prawa, w postaci naruszenia przepisu art. 130 Prawa wodnego, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosek w tym zakresie okazał się niezasadny, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie podstawą wydania kwestionowanej decyzji nie był art. 130 prawa wodnego, nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w tym trybie. W myśl powołanego przepisu na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne, lecz niezbędne jest wystąpienie przez te zakłady z wnioskiem o takie pozwolenie, w którym to wniosku wskazany zostanie jeden z tych zakładów jako zakład główny. A zatem, wydanie pozwolenia w trybie art. 130 Prawa wodnego jest zależne od złożenia wniosku przez wszystkie wchodzące w rachubę zakłady (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., IV SA/Wa 771/04, CBOSA, zob. także Prawo wodne, Komentarz, red. B. Rakoczy, Lex 2013).

W rozpoznawanej sprawie nie został złożony wspólny wniosek o pozwolenie wodnoprawne z art. 130 Prawa wodnego. Bezsprzecznie z operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty, a uprzednio do wniosku wynika, że o pozwolenie ubiegał się Zakład "[...]" - Inwestor, operat był opracowany na szczególne korzystanie ze środowiska tj. odprowadzanie podczyszczonych ścieków deszczowych z Zakładu "[...]" oraz z Zakładu "[...]" do rowu potoku L. (str. 1 i 5 operatu). Ścieki deszczowe z terenu Zakładu odprowadzane są do rowu istniejącą kanalizacją, której właścicielem jest Zakład "[...]". Wskazano także, że ścieki z Zakładu "[...]" przed odprowadzeniem do kanalizacji Inwestora są podczyszczane na separatorze, a inwestor wyraził pisemną zgodę na odprowadzanie ścieków deszczowych do kanalizacji (str. 9 operatu). Ma rację sąd I instancji, że pozwolenie wodnoprawne wprawdzie odnosi się także do terenu spółki [...], nie przyznaje jej jednak żadnych uprawnień. Spółka [...] wyłącznie wskutek własnych zobowiązań odprowadza wodę, także z terenu należącego do spółki [...]. Ma rację sąd I instancji, że sytuacji niniejszej nie należy mylić z pozwoleniem łącznym, gdzie kilku adresatów jest obciążonych różnego rodzaju prawami, obowiązkami, wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego.

Z operatu wodnoprawnego wynika, że to Inwestor (Zakład [...]) posiada aktualną zgodę administratora potoku – Rejonowego Związku Spółek Wodnych na odprowadzanie ścieków do wód potoku (str. 10 operatu), a także że jest on zobowiązany do utrzymania jakości odprowadzanych ścieków i w tym celu ma m.in. obowiązek partycypować w kosztach konserwacji potoku na odcinku wylotu ścieków w stronę jego ujścia – zgodnie z ustaleniem z administratorem potoku – pismo z dnia 25.01.2007 r. (str. 13 operatu).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego, który w ocenie kwestionującej polega na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni i zastosowania tego przepisu, poprzez przyjęcie, że przepis pozwala na zobowiązanie strony w pozwoleniu wodnoprawnym do zawarcia odrębnej umowy z administratorem, na określenie partycypacji w kosztach konserwacji potoku, wywieść należało, że także ten zapis decyzji nie może skutkować koniecznością przyjęcia zaistnienia przesłanek z art. 156§1pkt.2 kpa.

Wynika z niego jedynie, że wymienione w nim podmioty porozumiały się same co do ponoszenia tych kosztów. Przepis art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego stanowi podstawę do uregulowania kwestii uczestniczenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania wód, a skoro tak to nie można odmówić zainteresowanym podmiotom uregulowania tej kwestii w drodze umowy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie normy zawartej w art. 128 ust.2pkt.4 wymagało ustalenia, czy realizacja pozwolenia wodnoprawnego pociągnie za sobą wzrost kosztów utrzymania potoku, oszacowania tego wzrostu i odpowiedniego w tym względzie określenia wielkości partycypacji. Nie może to jednak oznaczać, że brak tych ustaleń, z jednoczesnym odesłaniem na drogę umowy cywilnoprawnej, skutkować winno przyjęciem istnienia takiej wady, która nie dałaby się pogodzić z zasadami praworządnego państwa. Tym bardziej, że to skarżąca kasacyjnie wnioskowała o taki zapis i nie kwestionowała go przez okres kilku lat, po wydaniu i doręczeniu decyzji.

Ponadto podkreślenia wymaga, że zapis ten nie przekazuje administratorowi wody uprawnień o charakterze publicznoprawnym w stosunku do skarżącej, nie wyklucza również późniejszego uregulowania tej kwestii w innym trybie, jeśli podmioty nie dojdą do porozumienia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uczestniczenie w kosztach utrzymania wód jak i kosztach utrzymania urządzeń wodnych uregulowane być może zarówno na drodze administracyjnej na zasadach art. 128 ust.2 pkt.3 lub 4 prawa wodnego, w ramach pozwolenia wodnoprawnego bądź w trybie art. 22 ust.2 lub art. 64 ust.1a prawa wodnego, w odrębnie wydanej decyzji jak i w oparciu o dobrowolne uzgodnienia zainteresowanych podmiotów w drodze umowy cywilnej.

Brak podstaw do przyjęcia, że obowiązki nałożone na inwestora w pkt.V.17 decyzji z dnia [...] września 2007r. stanowią o jej niewykonalności w całości, w myśl art. 156§1pkt.5 p.p.s.a. Od ich wykonania nie jest uzależniona możliwość realizacji pozwolenia. Należy mieć także na względzie, że od daty wydania decyzji do dnia wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności minęło kilka lat , podczas których zakład funkcjonował w oparciu o kwestionowana decyzję.

W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym także art. 138 p.p.s.a. Wbrew skarżącej kasacyjnie przedmiot sprawy został określony przez sąd I instancji w kontrolowanym wyroku prawidłowo. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a wyrażona w nim ocena działania organów administracji jest właściwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.