Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 320/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. nr [...]z dnia [...] stycznia 2015r. w pkt 2 i 3, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. na rzecz skarżącego M.P. kwotę 382 (trzysta osiemdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. – po rozpoznaniu odwołania M.P. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego – uchylił zaskarżoną decyzję z punkcie 1 i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast co do punktów 2 i 3 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] Dyrektor Aresztu Śledczego – powołując się na art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1, ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm. – zwanej dalej "u.S.W.") i § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) – stwierdził w punkcie 1, że M.P. nienależnie pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i w związku z tym postanowił zaprzestać jego wypłaty od dnia [...] stycznia 2015 r., natomiast w punktach 2 i 3 zarządził zwrot nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. o łącznej wysokości [...]zł na rachunek bankowy Aresztu Śledczego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M.P. od dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] otrzymywał równoważnik pieniężny za brak mieszkania w wysokości [...] zł dziennie, waloryzowany corocznie o ustalony w ustawie budżetowej na dany rok średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Funkcjonariusz oświadczył, iż zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, położonym ([...]) w N., przy ul. L. [...], do którego tytuł prawny posiadali jego dziadkowie. Funkcjonariusz oświadczył, iż nie posiadał w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, a także nie przyznano mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust.1 u.S.W.

W dniu [...] stycznia 2014 zmarła matka funkcjonariusza, M.P. Protokołem przyjęcia oświadczenia o przyjęciu spadku wprost, sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. [...] numer [...] z dnia [...] maja 2014 r., protokołem dziedziczenia z dnia [...] maja 2014 r., sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. [...] numer [...] z dnia [...] maja 2014 r. i aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. [...] numer [...] z dnia [...] maja 2014 r. funkcjonariusz nabył udział w masie spadkowej w wysokości [...]. W skład masy spadkowej wchodził m.in. lokal mieszkalny położony w W. os. B. [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2.

Organ wskazał dalej, że funkcjonariusz pobierał równoważnik do dnia [...] grudnia 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł ([...]). W okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. w Areszcie Śledczym w P. została przeprowadzona kontrola przez specjalistę Biura Kwatermistrzowsko-Inwestycyjnego w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej dotycząca realizacji uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy. W wyniku kontroli stwierdzono, iż decyzja o spełnieniu warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przez funkcjonariusza, który nabył udział w masie spadkowej, jest nieprawidłowa albowiem funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 178 ust.1 pkt 1 u.S.W. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Według organu z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż M.P. taki tytuł prawny posiadał od dnia [...] stycznia 2014 r. W związku z tym, na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należało wydać decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.P.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., [...]Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję z punkcie 1 i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast co do punktów 2 i 3 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał w pierwszej kolejności, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w sposób odmienny od poprzedniej uregulowała tryb załatwiania spraw funkcjonariuszy, w tym spraw mieszkaniowych. W rozdziale 18 tejże ustawy ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, które będą załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190).

Wskazując na powyższe Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaznaczył, że stwierdzenie utraty prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i zaprzestanie jego wypłaty nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a sprawa w tym zakresie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne w tym zakresie nie powinno się toczyć, a decyzja w uchylonym zakresie naruszała prawo.

Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania Dyrektor uznał, że jest to sprawa administracyjna załatwiana decyzją zgodnie z art. 181 u.S.W. Decyzję o zwrocie równoważnika organ zobowiązany jest wydać niezwłocznie po ujawnieniu okoliczności wskazujących, że nieuprawniony funkcjonariusz go otrzymał. Zdaniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. istotnym dla przedmiotu sprawy jest fakt, iż zgodnie z załączonymi dokumentami M.P. odziedziczył cały lokal w części ułamkowej, a tym samym legitymuje się tytułem prawnym. Przepisy ustawy w żaden sposób nie ograniczają tytułu prawnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W.

W skardze M.P. zrzucił naruszenie art. 178 ust. 1 w związku z art. 181 ust. 1 u.S.W. oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż w skład spadku wchodziło mieszkanie na os. B., a nie udział w tym mieszkaniu wynoszący 1/2. Wskazując na powyższe M.P. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M.P. wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. zmarła matka skarżącego, po której odziedziczył udział wynoszący [...] w nieruchomości - mieszkaniu położonym w W. na os. B. [...] o powierzchni mieszkalne m2. W ocenie skarżącego decyzja Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego naruszają art. 178 ust. 1 u.S.W. Przede wszystkim błędnie uznano, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w rozumieniu całościowo ujmowanych przepisów rozdziału 18 ustawy o służbie więziennej.

M.P. wyjaśnił, że treść artykułu 178 ust 1 u.S.W. należy oceniać przez pryzmat pozostałych przepisów zawartych w tym rozdziale, kierując się interpretacją funkcjonalną i celowościową. Z art. 170 u.S.W. wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu powinna odpowiadać liczbie przysługujących temu funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej, przy czym powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi. Z art. 173 u.S.W. wynika, że jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 - 10 m . Samotnemu funkcjonariuszowi przysługują dwie normy, a posiadającemu rodzinę po jednej normie na funkcjonariusza i każdego członka jego rodziny. Art. 178 ust. 1 u.S.W. stanowi natomiast, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu albo nie przyznano im pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust 1 ustawy. M.P. stwierdził następnie, że równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego przysługuje wówczas, gdy nie zostało wobec funkcjonariusza zrealizowane określone w art. 171 u.S.W. prawo do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego i nie występują negatywne przesłanki wymienione w art. 178 ust. 1. Oznacza to, że użytego w art. 178 ustawy pojęcia "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Musi się ono odnosić do lokalu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania przez funkcjonariusza i jego rodzinę.

Przenosząc rozważania na grunt sprawy M.P. zaznaczył, że lokal, do którego skarżący nabył w drodze dziedziczenia tytuł prawny ma [...] m2. Lokal ten stanowił współwłasność majątkową małżeńską rodziców. Zatem dziedziczeniu podlegała tylko połowa mieszkania. Powierzchnia użytkowa mieszkania (powierzchnia pokoi) wynosi [...] m2. Po matce skarżącego dziedziczyły trzy osoby, skarżący, jego ojciec i siostra. Z powyższego wynika, iż udział skarżącego w całej nieruchomości wynosi [...]. W mieszkaniu na osiedlu B. dla jego czteroosobowej rodziny przysługuje [...] m2. Ponadto w lokalu tym mieszka na stałe siostra skarżącego z rodziną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do stanowiska M.P. zaznaczył, że skarżący mylnie przyjmuje, iż prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego realizuje się również poprzez prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Natomiast zgodnie z art. 171 u.S.W., prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się wyłącznie w dwóch formach, to jest przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ustawodawca nie przewidział innych form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. W szczególności otrzymywanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie może być uznane za realizację ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczeniem ekwiwalentnym do przydziału mieszkania jest bezzwrotna pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Takiego charakteru ekwiwalentności nie ma jednak równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Równoważnik z tytułu braku mieszkania przysługuje, jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu oraz w przypadku, gdy funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powołując się na piśmiennictwo prawnicze organ stwierdził, że prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny, do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do szczegółowego przedstawienia motywów wyroku konieczne jest podkreślenie, że zaskarżona decyzja – ze względu na jej przedmiot – jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Poczynienie tej uwagi jest niezbędne, gdyż co do zasady, zgodnie z art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm. – dalej zwana "u.S.W."), "spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy". Podczas analizy cytowanego przepisu prima facie nasuwać się może myśl, iż wszystkie sprawy dotyczące sporów związanych z roszczeniami związanymi ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Więziennej są poddane kognicji sądów powszechnych. Tak jednak nie jest. Trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 84/12 oraz z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1623/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że "wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem wskazuje, że art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 w/w ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem, realizując przysługujące mu konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.".

Przechodząc do zagadnień merytorycznych zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej zawiera dwa punkty – pierwszy, w którym uchylono decyzję wydaną w pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia, że funkcjonariusz nienależnie pobiera równoważnik pieniężny i umorzono w tym zakresie postępowanie, oraz drugi – w którym utrzymano decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. o zwrocie przez M.P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r.

W pierwszej kolejności Sąd zajmie stanowisko w drugiej z wymienionych kwestii. Jest ona bowiem przedmiotem zainteresowania skarżącego i w tym zakresie koncentruje on swoje argumenty prawne zawarte w skardze.

Nakaz zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego oparty został przede wszystkim na art. 181 ust. 1 u.S.W. Zgodnie z tym przepisem "w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie". Regulację tą uzupełnia art. 180 ust. 2 u.S.W., który stanowi, że "równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia".

Decyzje obu instancji wydane w kontrolowanej sprawie oparto na założeniu, że w sytuacji nabycia przez skarżącego w drodze spadku udziału we własności lokalu mieszkalnego położonego w W. na osiedlu B. [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2 ziściła się przesłanka wynikająca z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. Zgodnie z tym przepisem "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli [...] on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu [...]".

Odpowiadając na zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu, sprowadzające się do wskazania, że przypadająca rodzinie skarżącego część lokalu na osiedlu B. w W. wynosi zaledwie [...] m2 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaznaczył, że zasadnicze znacznie dla sprawy ma fakt, iż dziedziczenie dotyczyło całego lokalu w części ułamkowej. To oznacza, że funkcjonariusz legitymuje się tytułem prawnym do tego lokalu. Art. 178 u.S.W. nie ogranicza natomiast pojęcia "tytułu prawnego".

Z kolei w odpowiedzi na podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 1 u.S.W. organ podkreślił, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie służy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, a jest jedynie świadczeniem ekwiwalentnym. Z tych przyczyn – w ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej – w odniesieniu do przesłanek wyłączających przyznanie równoważnika nie można powoływać się na normy powierzchniowe, która mają zastosowanie wyłącznie w przypadku przydziału lokalu. Wreszcie organ dodał, że prawo do równoważnika za brak lokalu nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu lub domu mieszkalnego i nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania.

Z powyższym stanowiskiem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie można się zgodzić. Po pierwsze, w ocenie Sądu fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu – chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) – bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego. Sąd oczywiście dostrzega różnice pomiędzy regulacją (przesłanka negatywna przyznania równoważnika za brak lokalu) zawartą w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. a innymi podobnymi regulacjami dotyczącymi przydziału lokalu mieszkalnego (zob. art. 187 pkt 2 u.S.W.). Co do zasady można się zgodzić z Dyrektorem Okręgowym Służby Więziennej, że ten pierwszy przepis nie określa jaki "tytuł prawny" do lokalu mieszkalnego (domu) miał na myśli ustawodawca ani nie określa minimalnej powierzchni lokalu, z którym tytuł ten miałby się wiązać. Nie ma jednak podstaw, aby art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. interpretować tak dalece restrykcyjnie, jak czyni to organ. Istota regulacji zawartej w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. została obszernie przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r., II PZP 6/12 (OSNP 2013 r. Nr 9-10, poz. 102). W uchwale tej stwierdzono, że pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. obejmuje także umowę najmu. O ile sama teza uchwały nie jest użyteczna w niniejszej sprawie, to jednak warto zwrócić uwagę na wywód, który Sąd Najwyższy przedstawił na jej poparcie. W uzasadnieniu uchwały oparto się w znacznej mierze na wykładni historycznej, uwzględniając fakt, że w odniesieniu do przesłanek wyłączających przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu główny akcent położono "na posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (stan faktyczny), co nie oznaczało oderwania tego stanu od tytułu prawnego stanowiącego podstawę do zajmowania lokalu. Zawsze więc chodziło o posiadanie lokalu (domu) na podstawie tytułu prawnego wywodzonego z prawa rzeczowego lub obligacyjnego". Dalej Sąd Najwyższy wywiódł, że obecny art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. zawiera treść normatywną pochodzącą z poprzednio obowiązującego aktu wykonawczego dotyczącego równoważnika pieniężnego, tyle tylko że została ona inaczej zwerbalizowana (pojęcie "posiadanie" zastąpiono pojęciem "tytuł prawny"). Z całości rozważań Sądu Najwyższego można wywieść, że o ile art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do lokalu", to – uwzględniając ratio legis regulacji – należy przez to rozumieć "posiadanie lokalu na podstawie tytułu prawnego".

Mając na uwadze rozważania zawarte w uchwale II PZP 6/12 stwierdzić należy, że art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to odnosi się do różnych świadczeń związanych z zapewnieniem miejsca zamieszkania funkcjonariuszy służb mundurowych, niemniej wyraża się nim konsekwentnie jedną myśl: funkcjonariusz może być tego rodzaju świadczeń pozbawiony wyłącznie wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08 (ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 66) wskazano, że wykładnia celowościowa ustawy o Służbie Więziennej (wówczas jeszcze ustawy z 1996 r.) prowadzi do wniosku, że umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie pozbawiają funkcjonariusza pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W wyrokach z dnia 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1149/07, I OSK 1078/07, z dnia 11 lutego 2009 r., I OSK 334/08 oraz z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 1616/07 Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował z kolei art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" i ma bardzo zbliżony charakter do art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. Poza tym, że nie posłużono się w nim pojęciem "tytułu prawnego", pozostała treść pozostaje identyczna. Zwrócić należy uwagę, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie zawarto także kryteriów wielkościowych dotyczących posiadanego mieszkania, ani tego czy zaspokaja ono funkcjonariuszowi potrzeby mieszkaniowe. W wymienionych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zawarł interesujący wywód, który warto zacytować nieco szerzej:

"Skoro zgodnie z art. 99 pkt 2 ustawy [o Straży Granicznej] lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to również tylko posiadanie takiego rodzaju lokalu mieszkalnego winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. [...] Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii niewystarczające jest odwołanie się [...] do przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących posiadania (art. 336 k.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 k.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia" (cyt. na podstawie wyroku I OSK 1078/07).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny na tle kolejnego podobnego do art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. przepisu: art. 78 ust. 1 z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r., I OSK 1715/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "Art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rzeczywiście nie odnosi się wprost do wielkości posiadanego przez strażaka lub członka jego rodziny lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje strażakowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, lokalu lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących strażakowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jest niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową".

Mając na uwadze wszystkie wymienione wyżej orzeczenia Sąd doszedł do przekonania, że art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. nie można odczytywać w ten sposób, że posiadany przez funkcjonariusza "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego, pomimo że tytuł ten nie umożliwia mu faktycznej i realnej możliwości zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych. Z "tytułem prawnym" określonym w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W., interpretowanym przez pryzmat całego rozdziału 18 u.S.W., należy łączyć bowiem przede wszystkim posiadanie i możliwość użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że wedle wyjaśnień M.P. uzyskał on w drodze dziedziczenia tytuł prawny do [...] udziału we własności lokalu w W., osiedle B. [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2. Według skarżącego przypadająca na jego rodzinę powierzchnia mieszkalna to zaledwie [...] m2. M.P. dodał też, że lokalu nie zamieszkuje wraz ze swoją rodziną, albowiem mieszkanie nabyte w drodze spadkobrania zajmuje jego siostra wraz z rodziną.

W ocenie Sądu w powyższych okolicznościach należy przyjąć, że nie spełniła się przesłanka wyłączająca prawo M.P. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określona w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.S.W. Z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 oraz decyzję ją poprzedzającą w części obejmującej punkt 2 i 3.

Z uwagi na fakt, że w skardze jednoznacznie zaznaczono, iż przedmiotem zaskarżenia jest całość decyzji (s. 2 skargi) Sąd z urzędu poddał kontroli również punkt 1 zaskarżonej decyzji, w którym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego (umarzając jednocześnie postępowanie) w części obejmującej stwierdzenie, że M.P. nienależnie pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i że jego wypłata zostaje wstrzymana od dnia [...] stycznia 2015 r.

W powyższym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o stwierdzeniu nienależnego pobrania równoważnika pieniężnego i o wstrzymaniu jego wypłaty. Jak trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w u.S.W. tylko konkretnie oznaczone przepisy upoważniają administrację Służby Więziennej do wydawania decyzji administracyjnych związanych ze sprawami mieszkaniowymi funkcjonariuszy. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). W tym stanie rzeczy wydanie przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej decyzji o uchyleniu decyzji w pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego i umorzenie w tym zakresie postępowania było prawidłowe.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej nakazu zwrotu równoważnika pieniężnego przez M.P., natomiast w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nienależnego pobrania równoważnika.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Zasądzone do zwrotu koszty postępowania objęły uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 26 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku, a nadto zweryfikować i wziąć pod uwagę okoliczności przedstawione przez M.P. w odwołaniu i skardze dotyczące jego faktycznej możliwości (a w gruncie rzeczy jej braku) zamieszkiwania w lokalu położonym w W. na os. B. [...].