Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 99/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c), art. 152, art. 200;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 listopada 2010 r. nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088) oraz lp. 1.11.1. lit. a) i b), 1.11.2. lit. a) i b), 1.11.4 lit. a) i b), 1.11.5 lit. a) i b), 1.11.9.1. lit. a), b), c), 1.11.9.2. lit. a), b), c), 1.11.9.3. lit c), 1.11.10.2. lit. a), 1.11.11.2., 1.11.11.4. lit. a), c), d), f) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE z dnia 31.12.1985 r. L 370/1), art. 15 ust. 1-3 oraz ust. 5-7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. str. 8-21 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu nałożył na J. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] J. J. oraz na A. J. karę pieniężną w kwocie [...] zł za stwierdzone naruszenia:

1. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

2. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł

3. za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

4. za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

5. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas powyżej 15 minut do 30 minut, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

6. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każde następne rozpoczęte 30 minut, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

7. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny, z tytułu którego łączna kara wynosi w wysokości [...] zł,

8. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą następną rozpoczętą godzinę, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

9. za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, jeżeli wskutek tego kontrola była niemożliwa, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

10. za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

11. za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, jeżeli wskutek tego nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówkach, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

12. za to, iż wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę z danego dnia, która była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była niemożliwa, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

13. za to, iż wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę z danego dnia, która była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

14. za to, iż wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę z danego dnia, która była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli nie ma wątpliwości co do zapisu na wykresówce, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

15. za to, iż przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo - nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

16. za to, iż zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu przyrządu kontrolnego - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była niemożliwa, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

17. za to, iż kierowca okazał podczas kontroli wykresówkę niezawierającą pełnych danych o okresach pracy za każdą wykresówkę, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

18. za to, iż wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów (imienia i nazwiska kierowcy) z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

19. za to, iż wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów (miejsca i daty końcowej używania wykresówki), z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

20. za to, iż wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów (numeru rejestracyjnego pojazdu), z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł,

21. za to, iż wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów (stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu), z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 30 maja 2005 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] J. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 6 grudnia 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i usunięcie nieprawidłowości proceduralnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w dniu 14 grudnia 2004 r. na podstawie upoważnienia z dnia 13 października 2004 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Poznaniu przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa [...] A. i J. J., M., [...] W. Kontrola ta została udokumentowana protokołem kontroli z dnia 04 kwietnia 2005 r., nr [...], do którego kontrolowani nie wnieśli żadnych uwag. W związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli naruszeniami Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do A. i J. J. prowadzących działalność pod firmą [...] A. i J. J.

Następnie organ wyjaśnił, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawne w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanym okresie. Natomiast adresatami decyzji są przedsiębiorcy, którzy w kontrolowanym okresie byli przewoźnikami, ponieważ sankcje zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, którymi są prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne.

W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo przedstawił stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia przez wskazanych kierowców wraz ze sposobem wyliczenia kar w oparciu o powołane przepisy prawne określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym oraz w rozporządzeniach unijnych powołanych w sentencji decyzji.

Organ wyjaśnił przy tym, że rozporządzenia unijne w istocie stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, co stanowi podstawę do przyjęcia, że naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z powołanych rozporządzeń stanowi naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej, które podlega karze pieniężnej stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanym okresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji strony, reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając:

- naruszenie art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu Akcesyjnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenia wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji przyjęcie, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi w rozumieniu Konstytucji RP,

- naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzeń nr: 3820/85 i 3821/85 w efekcie utożsamienia naruszenia rozporządzeń wspólnotowych z naruszeniem wiążących Rzeczpospolitą Polskę umów międzynarodowych,

- skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawnego i nałożenie kary pieniężnej pomimo braku jakiejkolwiek winy po stronie ukaranego,

- naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

- naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz nieprecyzyjne i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji,

- naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niezgodne z prawem uzasadnienie decyzji.

Zdaniem odwołujących się, rozporządzeń wspólnotowych nie można utożsamiać z umową międzynarodową, w związku z czym nałożenie kary za naruszenia przepisów rozporządzeń nr: 3820/85 i 3821/85 za okres objęty kontrolą zostało dokonane bez podstawy prawnej. Potwierdza to wykładnia historyczna art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ w stanie prawnym obowiązującym w okresie kontroli ustawodawca nie wymienił w tym przepisie naruszenia przepisów wspólnotowych, a uczynił to dopiero w drodze nowelizacji.

Odwołujący się podnoszą, że naruszeń dopuściły się osoby trzecie - kierowcy prowadzący samodzielną działalność gospodarczą na podstawie wpisów do ewidencji działalności gospodarczej, a zatem wykonujący daną usługę przewozową we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W związku z powyższym w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym to kierowcy powinni ewentualnie być adresatami stosownych decyzji.

Ponadto nałożenie kary pieniężnej na skarżących naruszyło ich zdaniem podstawową zasadę państwa prawnego, ponieważ skarżący wykazali brak swojej winy, a ponadto dopełnili szeregu czynności, które miały na celu zapobieżenie naruszeniom współpracujących kierowców, m.in. zapewniali okresową legalizacją przyrządów kontrolnych i prowadzili ewidencję czasu pracy kierowców, odpowiednio organizowali proces transportowy, sprawdzali prawidłowe działanie przyrządów i przeprowadzali ich okresową legalizację.

Skarżący podnieśli również, że A. J. nie była adresatem pierwszej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 maja 2005 r. oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 6 grudnia 2006 r. Tym samym, wskazanie jako adresata A. J., która do dnia 31 stycznia 2005 r. prowadziła wspólnie z J. J. działalność gospodarczą na podstawie jednego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod firmą [...] A. i J. J. zostało, zdaniem odwołujących, dokonane bez podstawy faktycznej i prawnej. Ponadto A. J. jako, że nie była stroną poprzedniego postępowania, nie miała możliwości składania wyjaśnień, a także uczestniczenia w bieżących czynnościach procesowych organów tj. realizować przysługujących jej uprawnień wynikających z art. 10 kpa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

Odwołujący podnieśli także, iż J. J. nie prowadzi już działalności gospodarczej pod firmą [...] J. J., gdyż z dniem 31 grudnia 2007 r. dokonano wykreślenia stosownego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, w związku z czym dokonano w sposób niezgodny z prawem oznaczenia adresatów zaskarżonej decyzji. Nie ustalono i nie podano podstawy prawnej kierowania zaskarżonej decyzji do J. J. i A. J. Strony w okresie objętym kontrolą prowadziły działalność gospodarczą wspólnie jako małżeństwo na podstawie jednego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą było więc, zdaniem odwołujących, prowadzące działalność małżeństwo, a nie każdy z małżonków z osobna.

Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 kpa, gdyż organ wskazał jedynie, że nakłada karę pieniężną w określonej kwocie za naruszenia bez wskazania rozkładu realizacji tego obowiązku pomiędzy adresatów decyzji.

Ponadto odwołujący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest nieadekwatne w stosunku do rozstrzyganego stanu prawnego, gdyż jego większą część stanowi argumentacja, jakie przepisy znajdują zastosowanie w sprawie oraz dlaczego zastosowane przepisy mają charakter względniejszy dla stron. Zdaniem skarżących przyjęta konstrukcja powoduje nieczytelność uzasadnienia, co stoi w sprzeczności z art. 7 kpa. Natomiast organ I instancji nie wskazał precyzyjnie faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie odniesiono się również do wyjaśnień przedstawianych przez stronę, a treść uzasadnień naruszeń nie zawiera dostatecznego opisania stanu faktycznego, a dodatkowo wielokrotnie sankcjonowane są te same zachowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 9 września 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.11.1. lit. a) i b), 1.11.2. lit. a) i b), 1.11.4 lit. a) i b), 1.11.5 lit. a) i b), 1.11.9.1. lit. a), b), c), 1.11.9.2. lit. a), b), c), 1.11.9.3. lit c), 1.11.10.2. lit. a), 1.11.11.2., 1.11.11.4. lit. a), c), d), f) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE z dnia 31.12.1985 r. L 370/1), art. 15 ust. 1-3 oraz ust. 5-7 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. str. 8-21 ze zm.). art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przeanalizował poszczególne naruszenia według ich rodzaju i stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że zostały udowodnione naruszenia ustalone przez organ I instancji, a w konsekwencji stwierdził również zasadność utrzymania w mocy kar pieniężnych nałożonych przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Katalog wiążących aktów prawa pochodnego zawiera art. 249 TWE, który wymienia m.in. rozporządzenia. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Można więc uznać, że powołane rozporządzenia, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. W konsekwencji niespełnienie obowiązków wynikających z powyższych rozporządzeń, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle obwiązujących w okresie kontroli przepisów adresatem sankcji przewidzianych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym z tytułu naruszeń były wyłącznie podmioty wykonujące transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Sankcje ustanowione art. 92 ustawy o transporcie drogowym mogą być więc nakładane wyłącznie na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, której przedmiotem jest wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Natomiast kontrolowani kierowcy nie wykonywali transportu drogowego bądź przewozów na potrzeby własne, lecz jedynie świadczyli usługę kierowania pojazdem samochodowym. Ponadto w myśl art. 15 rozporządzenia nr 3820/85 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, by kierowcy mogli spełniać wymagania odnośnych przepisów niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Natomiast fakt stwierdzenia naruszeń dotyczących czasu pracy oraz zasad użytkowania urządzeń cyfrowych świadczy, że kontrola przestrzegania przepisów prowadzona przez skarżących była niewystarczająca.

Odnośnie zarzutu nałożenia kary pieniężnej również na A. J., organ odwoławczy stwierdził, że kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa udokumentowanej protokołem kontroli z dnia 4 kwietnia 2005 r., podlegali A. i J. J. prowadzący wspólnie działalność gospodarczą jako małżeństwo. Okres kontroli obejmował od 01.09.2004 r. do 13.12.2004 r., a A. J. prowadziła wspólnie z małżonkiem działalność gospodarczą do dnia 31 stycznia 2005 r. Fakt wykreślenia prowadzonej wspólnie przez skarżących działalności gospodarczej z ewidencji w toku postępowania administracyjnego nie miał znaczenia z punktu widzenia ich odpowiedzialności za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia. Z faktu, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie ma formalnie statusu przedsiębiorcy nie wynika, że nie może być w stosunku do niego prowadzone postępowanie administracyjne oraz nałożona kara pieniężna na podstawie przepisów ww. ustawy. Nawet fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez oboje skarżących nie zwalnia ich od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym powstałych jeszcze w okresie jej wykonywania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawnego i nałożenia kary pieniężnej pomimo braku jakiejkolwiek winy po stronie ukaranego, organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie o transporcie drogowym, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. Uwzględniając powyższe, działanie organu I instancji było w ocenie organu odwoławczego słuszne i zgodne z przepisami prawa.

Odnośnie pozbawienia A. J. prawa czynnego udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez kierowanie wszelkich pism w ponownie prowadzonym postępowaniu do dnia 7 września 2009 r. wyłącznie do J. J., organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności podjęte przez organ I instancji w ponownym postępowaniu polegały wyłącznie na ponownej analizie pobranych wcześniej kserokopii wykresówek oraz na przesłuchaniu 5 kierowców w charakterze świadków. Natomiast powtarzanie każdej czynności procesowej w celu zawiadamiania o niej następnych uczestników byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania i skutkowałoby jego niepotrzebnym przedłużeniem. Ponadto A. J. po otrzymaniu zawiadomienia, iż jest stroną w sprawie, a następnie zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego nie składała osobiście ani przez pełnomocnika żadnych wniosków dowodowych oraz nie przedstawiała żadnych dowodów będących podstawą do zmiany ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, natomiast skorzystała przez pełnomocnika - w dniu 26.10.2010 r. - z prawa do zaznajomienia się z aktami postępowania.

Organ II instancji stwierdził także, iż sentencja zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny rozstrzyga o nałożeniu obowiązku uiszczenia kary pieniężnej przez dwóch adresatów tego obowiązku: J. J. oraz A. J. Sposób uiszczenia kary będzie zaś wynikał z charakteru obowiązków naruszonych przez obie strony oraz stosunków prawnych łączących je w okresie objętym kontrolą. Nie ulega wątpliwości, iż J. i A. J. w okresie od 01.09.2004 r do 13.12.2004 r. wspólnie prowadzili działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego. Byli zatem wspólnie obowiązani na mocy art. 15 rozporządzenia nr 3820/85 i art. 13 rozporządzenia nr 3821/85 do przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy oraz zasad stosowania urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że ich odpowiedzialność ma charakter solidarny.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego aktu spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 kpa, zawiera wyczerpujący opis stanu faktycznego związanego z popełnionymi naruszeniami i wskazuje wszystkie środki dowodowe będące podstawą rozstrzygnięcia, tj. wykresówki kontrolowanych kierowców oraz złożone przez nich zeznania. Strony nie przedstawiły natomiast żadnych dowodów podważających prawdziwość zapisów na wykresówkach bądź zeznania świadków. Odwołujący ograniczyli się wyłącznie do przedstawienia wyjaśnień kwestionujących rzetelność organu, co należy uznać za niewystarczające w świetle art. 77 kpa.

W skardze na powyższą decyzję strony, reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając:

- naruszenie art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu Akcesyjnego i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawnego art. 249 TWE) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenia wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi,

- naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzeń nr 3820/85 i 3821/85, w efekcie utożsamienia naruszenia rozporządzeń wspólnotowych z naruszeniem wiążących Rzeczpospolitą Polskę umów międzynarodowych,

- naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez skierowanie decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie, tj. nie wypełniających hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie z uwagi na niespełnianie kumulatywnie wskazanych tym przepisem przesłanek,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawnego i nałożenie kary pieniężnej pomimo braku jakiejkolwiek winy po stronie skarżących i zaistnienia przesłanek zwolnienia od odpowiedzialności po stronie skarżących,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania,

- naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez przytoczenie w podstawie prawnej przepisu, który nie obowiązywał w dacie kontroli oraz postanowień załącznika do ustawy, który nie jest przepisem merytorycznym,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa polegające na tym, że uzasadnienie prawne decyzji nie odnosi się do podstawy prawnej zawartej w sentencji decyzji,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa poprzez błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienie faktyczne, które błędnie wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez błędne odniesienie się do zarzutu skarżących, że sentencja zaskarżonej decyzji nie wskazuje rozkładu realizacji obowiązku pomiędzy adresatów oraz naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez błędne wskazanie adresatów decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymali argumentację odnośnie zarzutów stanowiących powtórzenie zarzutów odwołania.

Dodatkowo skarżący zarzucili niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienie faktyczne, które błędnie wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione. Ponadto podniesiono, że uzasadnienie faktyczne jest nieczytelne z uwagi na brak jednorodnego klucza klasyfikującego wskazane naruszenia. Organ odwoławczy, odmiennie aniżeli organ I instancji, skonstruował uzasadnienie według rodzaju naruszenia, a nie według nazwiska kierowcy. Nie wprowadził jednak kolejności naruszeń jak w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, co powoduje, że poruszanie się w obrębie uzasadnienia jest szczególnie utrudnione. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ II instancji w istocie uznaje, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zatem pomiędzy ustaleniami faktycznymi obu organów nie powinno być żadnych rozbieżności. Jednak w niniejszej sprawie organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, dokonał szeregu odmiennych ustaleń, za które wskazał odmienne wysokości nałożonych kar pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził naruszenie prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, choć większość zarzutów skargi nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującej w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego stanowił art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanym okresie (tj. od 01.09.2004 r. do 13.12.2004 r.) objętym zaskarżoną decyzją, stosownie do którego kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Natomiast fakt, że w sentencji zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym należy – wbrew zarzutom skargi – potraktować jedynie jako omyłkę nie mającą wpływu na wynik sprawy, zważywszy, że w sentencji decyzji wskazano również przepis przejściowy - art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) – mocą której z dniem 21 grudnia 2005 r. został dodany pkt 8 art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – nakazujący stosować do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy - przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie powyższe oznacza konieczność zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 1.04.2004 r. do 21.12.2005 r., co też – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ II instancji prawidłowo uczynił, powołując się właśnie na art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w tym brzmieniu i dokonując również jego prawidłowej wykładni.

Zgodnie bowiem z aktualną linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, którą Sąd w niniejszym składzie podziela, naruszenie istotnych w niniejszej sprawie przepisów prawa wspólnotowego dotyczących czasu pracy kierowców oraz urządzeń rejestrujących mieści się w dyspozycji powołanego art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

W istotnym w sprawie okresie stosowne obowiązki publicznoprawne w zakresie czasu pracy kierowców oraz urządzeń rejestrujących zawierało odpowiednio: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE z dnia 31.12.1985 r. L 370/1) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE z dnia 31.12.1985 r. L 370/8.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe rozporządzenia wspólnotowe pochodzące sprzed daty akcesji Polski do Unii Europejskiej, zostały z dniem akcesji włączone do polskiego porządku prawnego na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego. Tym samym powyższe przepisy prawa wspólnotowego znajdowały bezpośrednie zastosowanie w polskim porządku prawnym po dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. po dniu 1 maja 2004 r., czego zresztą skarżący nie kwestionowali. Powyższe zaś, wbrew twierdzeniom skargi, daje podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny.

Natomiast sankcje za naruszenie powyższych regulacji wspólnotowych przewidywało – wbrew zarzutom skargi – prawo krajowe, a mianowicie załącznik do ustawy o transporcie drogowym, który określał rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie obowiązujących przepisów. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo więc powołał załącznik do ustawy o transporcie drogowym, który stanowi integralną część tejże ustawy, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Należy przy tym wyjaśnić, że powyższa regulacja – zawarta w załączniku do ustawy o transporcie jest zgodna z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, stosownie do których Państwa Członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszych rozporządzeń; przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia.

Takie rozwiązanie jest również zgodne z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, który umożliwia wprowadzenie sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdy stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

Należy także wyraźnie podkreślić, że trafność powyżej przedstawionej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym potwierdza również treść uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o transporcie drogowym, przyjętej jako ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, dodającej z dniem 21 grudnia 2005 r. do art. 92 ust. 1 - punkt 8 dotyczący naruszenia przepisów "wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", w którym wyraźnie stwierdzono, że dodanie tego punktu proponuje się ze względu na istniejące w tym zakresie wątpliwości, choć w obecnym kształcie art. 92 "przepisy wspólnotowe" jako wydane na podstawie wiążących RP umów międzynarodowych i stanowiące ich integralną część, mieszczą się w zakresie art. 92 ust. 1 pkt 6.

Powyżej przedstawiona wykładnia art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest zgodna z wykładnią prawa szczegółowo przeprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach wydanych w analogicznych stanach faktycznych i prawnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 570/06; wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r., sygn. akt II GSK 112/08), w tym w innych analogicznych sprawach dotyczących skarżących (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt I OSK 697/06; wyrok NSA z dnia 24.09.2009 r., sygn. akt II GSK 76/09; wyrok NSA z dnia 5.08.2009 r., sygn. akt II GSK 2/09; wyrok NSA z dnia 08.07.2009 r., sygn. akt II GSK 1096/08; wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt II GSK 1039/08).

Z powyższych względów Sąd nie podziela natomiast odmiennego stanowiska wyrażonego w powołanych przez skarżących jednostkowych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w początkowym okresie obowiązywania art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przed jego nowelizacją, kiedy to jego treść budziła wątpliwości interpretacyjne.

W świetle powyżej zaprezentowanej i przyjętej przez Sąd w niniejszym składzie wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym bezzasadne pozostają więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu Akcesyjnego, a także art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE (dawny art. 249 TWE), a w konsekwencji także art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r.

Bezzasadne są również zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowego określenia adresatów decyzji oraz pozbawienia A. J. udziału w sprawie. W świetle art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym podmiotami odpowiedzialnymi za wskazane w tym przepisie naruszenia są podmioty wykonujące transport drogowy lub przewozy drogowe, a więc – tak jak w istotnym w niniejszej sprawie okresie – przedsiębiorcy, których przedmiotem działalności był transport drogowy. Natomiast kierowcy, realizujący tę działalność, nawet jeśli nie byli zatrudnieni w ramach stosunku pracy (lecz na podstawie umów cywilnoprawnych), wykonywali tę działalność na rzecz owych przedsiębiorców. Należy przy tym wyjaśnić, że odpowiedzialność karno - administracyjna kierowców została wprowadzona dopiero z dniem 21 grudnia 2005 r. – na mocy dodanego art. 92 a) ustawy o transporcie drogowym i jest to odpowiedzialność niezależna od odpowiedzialności przedsiębiorców przewidzianej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10).

Odpowiedzialność przedsiębiorców wykonujących transport drogowy w świetle powołanej regulacji prawnej nie jest przy tym – wbrew twierdzeniom skargi - uzależniona od ich winy za powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego.

Z kolei złagodzenie tejże bezwzględnej odpowiedzialności przedsiębiorców prowadzących usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w ich imieniu nastąpiło dopiero z dniem 20 czerwca 2007 r. w drodze nowelizacji ustawy o transporcie drogowym – ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) poprzez dodanie art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 tejże ustawy, przewidujących możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności w przypadku wykazania okoliczności określonych tymi przepisami.

Bez znaczenia pozostają zatem podnoszone przez skarżących, nawiązujących do art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, okoliczności mające świadczyć o braku po ich stronie wpływu na zaistniałe naruszenia, skoro przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r., znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidywały możliwości wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o powyższy przepis, który wszedł w życie dopiero z dniem 20 czerwca 2007 r. i - wobec braku szczególnej regulacji przejściowej - może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych począwszy od tego momentu.

Skoro więc w kontrolowanym okresie skarżący: A. i J. J. wykonywali działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, w związku z którą zostały stwierdzone naruszenia określone w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, organy zasadnie uczyniły ich adresatami zaskarżonych decyzji. Należy przy tym wyjaśnić, że fakt, iż skarżący jako małżeństwo wspólnie prowadzili działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, nie oznacza – wbrew twierdzeniom skarżących, że adresatem decyzji powinno być "małżeństwo". Podmiotem prawnym są bowiem osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą niezależnie od tego, że owa działalność była prowadzona wspólnie i - ówcześnie - na podstawie jednego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a strony związane były stosunkiem małżeństwa.

W świetle powyższego prawidłowym i wystarczającym oznaczeniem adresatów decyzji w niniejszej sprawie jest wskazanie osób fizycznych: A. J. i J. J. Natomiast podane dodatkowo określenia dotyczące prowadzonej przez nich działalności niewątpliwie miały dodatkowo identyfikować adresatów decyzji i wskazywać, że decyzja została wydana w związku z prowadzoną przez te podmioty działalnością gospodarczą. Biorąc jednak pod uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie prowadzili już działalności gospodarczej, adekwatnym oznaczeniem adresatów decyzji będzie wskazanie skarżących – osób fizycznych bez dodatkowych oznaczeń. Zarzucane przez skarżących uchybienie sprowadzające się zatem do nieprecyzyjnego oznaczenia adresatów, nie stanowi jednak w ocenie Sądu wady kwalifikowanej, ani mającej wpływ na wynik sprawy, ponieważ w tym konkretnym przypadku nie ulega wątpliwości, iż adresatami decyzji byli: A. J. i J. J. jako osoby fizyczne, które w okresie istotnym w sprawie prowadziły działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

Z kolei podnoszona przez skarżących okoliczność, że A. J. nie była adresatem poprzednio wydanych decyzji administracyjnych, nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Pierwotnie wydane decyzje administracyjne zostały bowiem uchylone, a w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, A. J. została prawidłowo uznana, obok J. J., za stronę postępowania, w którym – jak wynika z akt sprawy, aktywnie uczestniczyła. Nie składała przy tym wniosków dowodowych, ani nie wnosiła o powtórzenie czynności, o których nie była zawiadomiona i nie wykazała, że ewentualne uchybienia w tym zakresie pozbawiły ją możliwości obrony swych praw w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z kolei okoliczność, że A. J. skorzystała z prawa zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji oraz wniesienia odwołania i skargi, świadczy dostatecznie o realizacji prawa strony do udziału w postępowaniu.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutu odwołania odnośnie "rozkładu realizacji obowiązku pomiędzy adresatów decyzji". Wyjaśnił, że w kontrolowanym okresie, do którego odnosi się decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, skarżący wspólnie prowadzili działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, w związku z którą to działalnością powyższa decyzja została wydana. Tym samym odpowiedzialność za wykonanie kary nałożonej tą decyzją niewątpliwie ma charakter solidarny. Należy przy tym dodać, że decyzja organu odwoławczego stanowi wystarczające uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w powyższym zakresie dotyczącym określenia charakteru odpowiedzialności skarżących, które nie musi być zawarte w sentencji decyzji.

Trafny natomiast okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nienależytym uzasadnieniu decyzji w zakresie faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjętej kwalifikacji prawnej stwierdzonych okoliczności faktycznych.

Decyzja organu odwoławczego utrzymuje bowiem w mocy decyzję organu I instancji w całości, ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazuje, że podziela dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne w zakresie stwierdzonych naruszeń i ich kwalifikację prawną oraz uznaje za zasadny dokonany przez organ I instancji wymiar kary.

Jednocześnie jednak organ II instancji przytacza częściowo odmienne aniżeli organ I instancji okoliczności faktyczne w zakresie stwierdzonych naruszeń przez poszczególnych kierowców i wymiar nałożonych z tego tytułu kar. Dla przykładu należy wskazać, że w przypadku analizy wykresówek kierowcy W. N. w dniach: 26/27 i 28/29.10.2004 r. i stwierdzenia naruszenia w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku w dniu 27.10.2004 r. organ odwoławczy uznał, że zostało udowodnione na podstawie materiału dowodowego, że kierowca ten skrócił odpoczynek dzienny o 1 godzinę i 20 minut, za co uznał zasadnym utrzymanie w mocy kary pieniężnej wymierzonej przez organ I instancji w wysokości 100 zł (str. 19 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem organ I instancji ustalił, że kierowca W. N. w dniu 27.10.2004 r. skrócił odpoczynek dzienny o 2 godziny i 40 minut, za co wymierzył karę w wysokości 150 zł (str. 68 uzasadnienia decyzji I instancji). Organ odwoławczy nie wyjaśnia powyższych rozbieżności i nie wskazuje, dlaczego pomimo tych rozbieżności, uznaje za zasadne w całości rozstrzygnięcie organu I instancji.

Rację mają również skarżący, że uzasadnienie organu odwoławczego sporządzone według innego klucza aniżeli w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej, biorąc pod uwagę obszerność ustaleń faktycznych w sprawie, traci również na przejrzystości, nie czyniąc zadość wynikającej z art. 11 kpa zasadzie przekonywania, stosownie do której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Powyższe naruszenia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w ich następstwie z treści zaskarżonej decyzji nie sposób w istocie wywieść, jakie ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną przyjął organ odwoławczy za podstawę orzekania, a mianowicie, czy te poczynione przez organ I instancji – skoro stwierdza, że uznaje je za zasadne i w całości utrzymuje w mocy, czy te opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wykazują odmienności w porównaniu z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej, co wymagałoby jednak dodatkowego wyjaśnienia przyczyn tych rozbieżności i wskazania, dlaczego pomimo tych rozbieżności rozstrzygnięcie zostało w całości utrzymane w mocy, tym bardziej że decyzja I instancji w samej sentencji decyzji formułuje stwierdzone naruszenia oraz wymiar nałożonej za nie kary. W konsekwencji nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, a w rezultacie również ich kwalifikacji prawnej, poczynionych przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej i uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Należy bowiem podkreślić, że to organ, a nie Sąd dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie. Natomiast zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy nie tylko ocenia rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz dokonuje własnych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Oczywiście mogą one być zbieżne z ustaleniami organu I instancji, lecz musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji organu odwoławczego oraz znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Dopiero wówczas możliwa będzie pełna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu odwoławczego.

Wskazania dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają z powyższych rozważań.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).