Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1705/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 23a pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/18 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wyższej Szkoły [...] w [...] na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1648/18 oddalił skargę [...] im. [...] z siedzibą w W. (dalej jako [...]) na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 czerwca 2018 r. nr DSW.WUN.6013.16.2018.5.BK utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 29 grudnia 2017 r. nr DSW.WTJN.6013.54.2017.5.PD, którą cofnięto pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą [...] z siedzibą w [...] (zwanej dalej także Uczelnią) udzielone mocą decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 17 października 1997 r. nr DNS 1-0145/327/TBM/97.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom strony skarżącej w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 23a pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 z późn. zm.) zwanej dalej P.s.w., pozwalające Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej Ministrem) na wydanie decyzji o cofnięciu założycielowi Uczelni pozwolenia na jej utworzenie. Przy czym podkreślono, że Minister nie zarzucił skarżącej braku realizacji podstawowych zadań określonych w art. 13 ust. 1 P.s.w., lecz wskazał na nieprawidłowości w realizacji tych zadań.

Sąd podniósł, że w sprawie niesporna jest okoliczność, iż w 2014 r. Minister działając na podstawie art. 6 ust. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092 z późn. zm.) w powiązaniu z art. 33 ust. 1 P.s.w. przeprowadził w Uczelni kontrolę zgodności działania jej organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a także z treścią uzyskanego pozwolenia na działalność, funkcjonowania systemu pomocy materialnej dla studentów finansowanej z budżetu państwa w 2013 r. z uwzględnieniem kryteriów: legalności, rzetelności i gospodarności. Kontrolą objęty został okres lat akademickich 2012/2013 oraz 2013/2014. Założycielem Uczelni była wówczas Fundacja im. [...] w [...]. Skontrolowaną działalność oceniono negatywnie.

Wobec niezgłoszenia zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego Minister pismem z dnia 19 marca 2015 r. przekazał ówczesnemu rektorowi Uczelni wystąpienie pokontrolne zawierające ustalenia i ocenę skontrolowanej działalności wraz z zaleceniami. Pomimo upływu zakreślonego terminu rektor Uczelni nie poinformował organu o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych.

Decyzją Ministra z dnia 20 kwietnia 2015 r. pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą [...] z siedzibą w [...] zostało przeniesione z Fundacji im. [...] w [...] na rzecz [...] im. [...] z siedzibą w W.. Minister działając na podstawie art. 33 P.s.w. dwukrotnie pismami z dnia 30 czerwca 2015 r. oraz z dnia 17 listopada 2016 r. zwracał się do rektora Uczelni o przedstawienie żądanych informacji i dokumentów potwierdzających realizację zaleceń pokontrolnych. Pisma te (wysłane na adres Uczelni) wróciły jednak z adnotacją, że adresat wyprowadził się.

Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Minister wezwał rektora Uczelni oraz założyciela Uczelni do zaprzestania działalności niezgodnej z przepisami prawa oraz usunięcia jej skutków w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. W piśmie tym stwierdzono nieprawidłowości w działalności Uczelni polegających na naruszeniu:

1) art. 35 ust. 1 P.s.w. poprzez nieprzedstawienie w zintegrowanym systemie informacji o nauce i szkolnictwie wyższym POL-on sprawozdania z działalności uczelni za lata 2014/2015 oraz 2012/2013;

2) art. 35 ust. 2 P.s.w. poprzez nieprzedstawienie Ministrowi sprawozdania z wykonania planu rzeczowo-finansowego za rok 2014 i 2015;

3) art. 100 ust. 3 pkt 2 P.s.w. poprzez nieprzekazanie Ministrowi planu rzeczowo-finansowego na 2015 i 2016 r.;

4) art. 170c ust. 2a P.s.w. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2014 r. w sprawie ogólnopolskiego wykazu studentów i ogólnopolskiego wykazu doktorantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1301 z późn. zm.), poprzez niewprowadzenie do systemu POL-on danych w zakresie ogólnopolskiego wykazu studentów;

5) art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068), w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1304 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2015 (Dz.U. z 2014 poz. 1330), poprzez nieprzekazanie w systemie POL-on danych dotyczących studentów, w formie ankiet EN-1, za lata 2015 oraz 2016;

6) art. 9 P.s.w. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 września 2016 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1596), poprzez niezapewnienie spełniania wymogów minimum kadrowego na wszystkich kierunkach posiadanych przez uczelnię;

7) art. 35 ust. 3a pkt 2 P.s.w. poprzez niezamieszczenie na stronie internetowej uchwały w sprawie przyjęcia lub zmiany regulaminu studiów lub studiów doktoranckich wraz z uchwałami odpowiednio uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu studenckiego podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 lub uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu doktorantów podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 w związku z art. 196 ust. 6;

8) art. 49 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej poprzez niepoinformowanie Ministra o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystania wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia nieprawidłowości wskazanych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 marca 2015 r.;

9) art. 174 ust. 4 P.s.w. poprzez przeznaczenie w 2014 r. na stypendia rektora dla najlepszych studentów środków dotacji przekraczających 40% środków przeznaczonych łącznie na te stypendia oraz stypendia socjalne i zapomogi;

10) art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1870 z późn. zm.) poprzez niezwrócenie dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r.;

11) naruszenia przez założyciela art. 35 ust. 3a pkt 1 P.s.w. poprzez niezamieszczenie na stronie internetowej uchwały w sprawie przyjęcia lub zmiany statutu uczelni oraz uchwały w sprawie zasad i trybu przyjmowania na studia i studia doktoranckie;

oraz do usunięcia jej skutków w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania.

Po bezskutecznym zaś upływie zakreślonego terminu organ pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. zawiadomił założyciela Uczelni o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Uczelni.

W toku postępowania administracyjnego pełnomocnicy założyciela dwukrotnie (29 września 2017 r. oraz 21 listopada 2017 r.) zapoznawali się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, deklarując chęć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pomimo to do dnia wydania przez Ministra decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. cofającej [...] pozwolenie na utworzenie ww. uczelni niepublicznej, nieprawidłowości w działalności Uczelni wykazane w piśmie organu z dnia 28 czerwca 2017 r. nie zostały usunięte, co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji.

Minister odniósł się w decyzji z dnia 7 czerwca 2018 r. do informacji o wykonaniu zaleceń pokontrolnych, które zostały przedstawione na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego założyciel Uczelni nadal nie wykazał, iż usunięte zostały wszystkie nieprawidłowości w działalności Uczelni wykazane w piśmie organu z dnia 28 czerwca 2017 r. skierowanym do rektora Uczelni oraz do założyciela w trybie art. 37 ust. 1 P.s.w. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania przez Uczelnię zaleceń pokontrolnych z 2015 r. okoliczność, iż kontrola została przeprowadzona w okresie, gdy założycielem Uczelni była [...] im. [...] w [...] . Skoro na [...] zostało przeniesione decyzją Ministra z dnia 20 kwietnia 2015 r. pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą [...] z siedzibą w [...], to na nowego założyciela przeszła odpowiedzialność za działalność Uczelni zgodną z przepisami prawa oraz realizację zaleceń pokontrolnych. Nawet jeżeli nowy założyciel dowiedział się o nieprawidłowościach w działalności Uczelni dopiero z pisma organu z dnia 28 czerwca 2017 r., to od momentu otrzymania tego pisma do wydania zaskarżonej decyzji upłynął prawie rok, a mimo to nadal nie usunięto wszystkich nieprawidłowości w działalności Uczelni wykazanych w powyższym piśmie.

Wskazano nadto, że działania podjęte przez Uczelnię oraz przez założyciela po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji, ponieważ sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień jej wydania.

Reasumując Sąd uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Nie stwierdzono bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji.

Nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) dalej jako K.p.a. poprzez podanie na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego informacji o nieprawomocnej decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r. cofającej pozwolenie na prowadzenie Uczelni. Jak słusznie wskazał bowiem organ, na podstawie art. 37b ust. 1 pkt 4 w związku z art. 37b ust. 3 P.s.w. Minister był zobowiązany do podania informacji o wydaniu ww. decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] im. [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 23a pkt 5 w związku z art. 4 ust. 1 P.s.w. w związku z art. 70 ust 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w efekcie uznanie, iż użyty w art. 23 a pkt. 5 P.s.w. zwrot "może" daje Ministrowi zupełną dowolność w wydawaniu decyzji administracyjnych, podczas gdy jest to sprzeczne z uznaniem administracyjnym. Organ zastosował najbardziej dolegliwą sankcję polegającą na cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej w sytuacji, gdy ewentualne uchybienia poprzedniego rektora oraz założyciela Uczelni nie były znaczne i obiektywnie nie wpływały na prowadzoną przez uczelnię działalność. Ewentualne uchybienia dotyczyły obowiązków sprawozdawczych, a nie prowadzonej na bieżąco działalności edukacyjnej;

2) art. 49 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy uczelnia zaprzestała działalności niezgodnej z przywołanymi przepisami. O ile Minister miał wątpliwości co do rzetelności sporządzonych sprawozdań winien dane te zweryfikować, a nie rozstrzygać z tego względu na niekorzyść skarżącej;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 70 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Ministra pomimo że decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało tym, iż organ a później Sąd pierwszej instancji dokonał w sposób dowolny ustaleń faktycznych. Powyższe doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd sytuacji, w której Minister w ramach uznania administracyjnego ma pełną dowolność w wydawaniu decyzji bez możliwości ich weryfikacji przez sądy administracyjne. Dalsze naruszenie wskazanych przepisów poprzez oparcie ustaleń faktycznych w dane zawarte w zintegrowanym systemie informacji o nauce i szkolnictwie wyższym POL-on, który zdaniem skarżącej jest systemem wadliwym, a dane w nim zawarte nie mogą stanowić podstaw do rozliczeń, oraz do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd zaakceptował naruszenie zasady praworządności, którego dopuścił się Minister polegające na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w którym organ wydaje decyzję nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na braku weryfikacji, czy zaistniały przesłanki do fakultatywnego wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą [...] z siedzibą w [...]. Sąd w tym zakresie biernie powielił ustalenia Ministra bez analizy, czy uchybienia te faktycznie zaistniały oraz ich ewentualnego wpływu na funkcjonowanie uczelni niepublicznej. Oczywistym jest niecelowość wydawania decyzji o cofnięciu uprawnień, aczkolwiek Sąd winien zweryfikować czy założyciel i rektor faktycznie naruszali obowiązujące przepisy prawa oraz czy zaprzestali działalności naruszającej przepisy prawa i czy usunęli skutki takiej działalności;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 23 a pkt 5 P.s.w. w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. W szczególności brak analizy legalności wydanej decyzji poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż Sąd nie jest uprawniony do badania celowości decyzji uznaniowej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii z zakresu informatyki z dnia 17 czerwca 2019 r. sporządzonej na zlecenie założyciela [...] na okoliczność wadliwości zintegrowanego systemu informacji o nauce i szkolnictwie wyższym POL-on. Jego cech dyskredytujących go jako jedyne narzędzie do wydawania decyzji administracyjnych. Opinia ta w sposób jednoznaczny wytyka uchybienia i mankamenty systemu informatycznego, który pomimo tego został uznany przez Ministra za miarodajny i rzetelny przy wydawaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 23a pkt 5 P.s.w. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może cofnąć pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, m.in. w przypadku gdy uczelnia lub jej założyciel uniemożliwiają lub utrudniają przeprowadzenie kontroli działalności uczelni, o której mowa w art. 34 ust. 1 tej ustawy lub w wyznaczonym terminie nie zaprzestali działalności niezgodnej z przepisami prawa, statutem lub pozwoleniem o którym mowa w art. 20 ust. 2 P.s.w. i nie usunęli jej skutków lub nie zrealizowali wniosków lub zaleceń, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 2 P.s.w. Powołany przepis wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, aby mógł właściwy minister wydać decyzję o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej: 1) brak zaprzestania w wyznaczonym terminie prowadzenia działalności niezgodne z prawem, statutem lub pozwoleniem na jej utworzenie oraz 2) brak usunięcia przez założyciela takiej uczelni lub organy tejże uczelni skutków działalności niezgodne z prawem (statutem, pozwoleniem na utworzenie) bądź brak realizacji we wskazanym terminie wniosków lub zaleceń wynikających z kontroli Ministra. Jak wynika z niezakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy w 2014 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przeprowadził kontrolę w [...] w [...] obejmując swoim zakresem działalność Uczelni w roku akademickim 2012/2013 i 2013/2014. Wynikiem tej kontroli była negatywna ocena działalności Uczelni zawarta w niezakwestionowanym przez władze uczelni protokole pokontrolnym. Na tej podstawie właściwy minister wystąpieniem pokontrolnym z dnia

19 marca 2015 r. wezwał rektora Uczelni do realizacji wskazanym w nim zaleceń oraz z wyznaczeniem terminu poinformowania ministra o ich wykonaniu i sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (akta sprawy, karty nr 2-16). W protokole tym w szczególności opisano 25 różnorodnych naruszeń prawa i statutu Uczelni, opisanych na stronach 4-26 wystąpienia pokontrolnego oraz 22 zalecenia, które rektor Uczelni miał obowiązek wykonania w terminie trzydziestodniowym (wystąpienie pokontrolne, strony 26-29).

Mimo upływu zakreślonego terminu władze Uczelni nie poinformowały ministra o sposobie wykonania zaleceń.

Jak wynika z akt sprawy mimo upływu zakreślonego terminu do usunięcia nieprawidłowości Minister kolejnym pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. zobowiązał rektora Uczelni do przedstawienia żądanych dokumentów oraz dokumentów potwierdzających realizację zaleceń pokontrolnych (akta sprawy, karta nr 18). Władze Uczelni nie odpowiedziały na to wystąpienie pokontrolne.

Minister po raz trzeci pismem z dnia 17 listopada 2016 r. wystąpił do rektora Uczelni o realizację zaleceń pokontrolnych i także i to wystąpienie pozostawiono bez odpowiedzi (akta sprawy, karta nr 23).

Jak przy tym wynika z ustaleń zawartych w aktach sprawy brak odpowiedzi władz Uczelni na wystąpienie pokontrolne i ponawiane wystąpienia pokontrolne nie wynikał z omyłkowego lub nieświadomego niepoinformowania o ich realizacji, ale z rzeczywistego ich niewykonywania, co zostało stwierdzone przez Ministra poprzez np. kontrolę w zakresie wykonania obowiązku wprowadzenia podstawowych danych statystycznych do systemu POL-on. Na tej podstawie kolejnym pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Minister wezwał Uczelnię do realizacji wcześniej wskazanych obowiązków sprawozdawczych, co również nie nastąpiło.

Opisana w zaskarżonym wyroku oraz wydanych w sprawie decyzjach skala naruszeń prawa obejmuje brak realizacji obowiązku informacyjnego poprzez w szczególności zamieszczanie w systemie POL-on sprawozdań z działalności Uczelni za lara 2012/2013 i 2014/2015; nieprzedstawienia Ministrowi sprawozdań z wykonania planu rzeczowo-finansowego za lata 2014 i 2015; braku przekazania Ministrowi planów rzeczowo-finansowych z lat 2015 i 2016; niezapewnienia spełnienia minimum kadrowego na żadnym z prowadzonych przez Uczelnię kierunkach, przy czym jak wynika z ustaleń Ministra liczba nauczycieli akademickich na kierunkach Uczelni nie spełniała minimum kadrowego. Ponadto naruszenia prawa obejmowały niezamieszczenie na stronie internetowej Uczelni uchwał w sprawie przyjęcia lub zmiany regulaminu studiów oraz związanych z nimi uchwał organów samorządu studenckiego tejże Uczelni, niezgodne z prawem przyznawanie stypendiów dla studentów oraz brak zwrócenia wykorzystanej niezgodnie z prawem w 2012 r. dotacji na realizację zadań związanych ze stwarzaniem studentom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia. Na datę wydania decyzji w tej sprawie, ale już po upływie wyznaczonych terminów zostały wprowadzone do ogólnopolskiego wykazu studentów w systemie POL-on informacje dotyczące studentów. Jak przy tym wynika z akt sprawy, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, dopiero do wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy została dołączona informacja o wykonaniu niektórych zaleceń pokontrolnych, ale dotyczyło to jedynie części wcześniej wskazywanych naruszeń prawa przez władze Uczelni lub jej założyciela, a ponadto nawet w tym zakresie, w jakim w styczniu 2018 r. Uczelnia poinformowała o wykonaniu części zaleceń, większość z nich miała wady i braki wykazane w zaskarżonej decyzji Ministra, co również wskazuje na brak ich wykonania.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota tych zarzutów koncentruje się na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w toku postępowania administracyjnego art. 8 K.p.a. poprzez skorzystanie przez Ministra z nieproporcjonalnego środka prawnego, nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W tej sprawie wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Minister wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności (tak NSA w wyroku z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 407/21). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego samodzielnie nie definiują tej zasady, została ona wyrażona w przepisach konstytucyjnych - wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz jako zasada wyinterpretowywana z art. 2 Konstytucji RP (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2022, teza nr 14 do art. 8). Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu swojej skargi wprawdzie wprost nie łączy naruszenia zasady proporcjonalności ani z art. 2, ani też z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazuje także na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonym np. w wyroku 22 listopada 2016 r. sygn. K 13/15 czy też w wyroku z 13 listopada 2018 r. sygn. SK 17/17) o naruszeniu zasady proporcjonalności można mówić wówczas, gdy dany przepis prawa nie zostanie pozytywnie zweryfikowany w zakresie tzw. testu proporcjonalności, który polega na ocenie przydatności danej regulacji, jej konieczności oraz jej proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności polega na ustaleniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Konieczność oznacza, czy dany przepis jest niezbędny dla ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto czy spośród przewidzianych przez prawodawcę środków działania zmierzających do zapewnienia skutecznej ochrony zakładanych wartości zostały wybrane środki najmniej uciążliwe. Natomiast kryterium proporcjonalności sensu stricto wymaga ustalenia, czy efekty zaskarżonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (wyrok TK z 22 listopada 2016 r., sygn. K 13/15, wyrok TK z 10 grudnia 2013 r. sygn. U 5/13).

Przenosząc stosowanie tej zasady w tej sprawie należy stwierdzić, że nie narusza prawa zaskarżony wyrok w którym Sąd pierwszej instancji, w którym nie stwierdzono naruszenia zasady proporcjonalności.

Dokonując oceny zastosowania zasady proporcjonalności w tej sprawie należy stwierdzić, że środek prawny w postaci decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej niewątpliwie stanowi instrument przydatny do osiągniecia celu, jakim jest dążenie do przestrzegania prawa w zakresie prowadzenia niepublicznych szkół wyższych. W okolicznościach tej sprawy mimo wytknięcia istotnych naruszeń prawa podczas kontroli Uczelni i skierowania wystąpienia pokontrolnego dotyczącego usunięcia uchybień, ani organy Uczelni, ani też założyciel nie podjęli żadnych środków naprawczych mających na celu doprowadzenie jej funkcjonowania do stanu zgodnego z prawem. Co istotne, wydana w tej sprawie decyzja nie tylko spełniła test przydatności ale i konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Jeżeli bowiem zostały sformułowane wyraźne zalecenia dotyczące usunięcia istotnych naruszeń prawa z wyznaczeniem 30-dniowego terminu do ich usunięcia, to w sytuacji, kiedy żadne z tych naruszeń nie zostało usunięte, a właściwy Minister mimo kilkukrotnych wezwań do ich usunięcia nie doczekał się jakiejkolwiek reakcji ze strony władz Uczelni czy też założyciela, to nie można uznać, że taki środek nie był konieczny do osiągniecia zamierzonego celu i uwzględniał skalę naruszeń.

Stan braku jakichkolwiek reakcji na wykazane naruszenia prawa trał od dnia 19 marca 2015 r. do co najmniej połowy stycznia 2018 r., kiedy to dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rektor Uczelni przekazał informację o podjętym działaniu zmierzającym do usunięcia tylko niektórych naruszeń prawa, przy czym i tak było one niepełne i tym samym w znacznym zakresie nieskuteczne.

W tym stanie sprawy nie można uznać, że prawie trzyletni okres funkcjonowania niepublicznej Uczelni z naruszeniem prawa nie mógł uzasadniać wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na jej utworzenie. Gdyby bowiem Uczelnia (lub jej założyciel) od razu po otrzymaniu protokołu pokontrolnego podjęły działania zmierzające do sanowania swojej działalności, to nawet wtedy, gdyby były one w jakiejś mierze nieskuteczne, stan takiej sprawy mógłby uzasadniać przyjęcie innej oceny. Taka jedna sytuacja nie zaistniała w tej sprawie. Uczelnia (jej organy) oraz założyciel miały pełną świadomość naruszeń prawa oraz tego, że mija kilka lat funkcjonowania Uczelni działającej niezgodnie z prawem. Takie działanie należy uznać za celowe ukierunkowanie na nierealizowanie zaleceń pokontrolnych i skoro żadne z kilku wezwań do ich wykonania nie odniosły jakiegokolwiek skutku, to w takich okolicznościach wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni zostało właściwie uznane za skuteczny środek do usunięcia stanu niezgodności z prawem.

Nie ma istotniejszego znaczenia okoliczność zmiany założyciela Uczelni w kwietniu 2015 r., a więc miesiąc po pierwszym wezwaniu rektora Uczelni do usunięcia naruszeń. Przejmujący podmiot powinien mieć pełną informację co do stanu przejmowanej Uczelni i ewentualne zaniechania dotychczasowego założyciela nie mogą uzasadniać braku odpowiedzialności podmiotu przejmującego Uczelnię.

Ponadto od kwietnia 2015 r. do dnia wydania decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym minęło ponad 2,5 roku co także wskazuje, że przejmujący podmiot mógł zareagować chociażby wobec organów Uczelni na kilkukrotne wezwania do usunięcia uchybień.

Tym samym nie można uznać za zasadnym zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 23a pkt 5 P.s.w. w związku z art. 4 ust. 1 P.s.w. oraz art. 70 ust. 5 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

W okolicznościach tej sprawy nie została naruszona gwarantowana art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 P.s.w. autonomia szkół wyższych.

Trybunał Konstytucyjny dokonując interpretacji art. 70 ust. 5 Konstytucji RP stwierdził w wyroku z 8 listopada 2000 r. sygn. SK 18/99, że pod pojęciem autonomii szkół wyższych wynikającej z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP należy rozumieć konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego. Potwierdza to art. 4 ust. 2 P.s.w., zgodnie z którym uczelnie kierują się zasadami wolności nauczania, badań naukowych i twórczości artystycznej. Autonomia szkół wyższych nie obejmuje jednak prawa do nieprzestrzegania przepisów prawa, a w tym Prawa o szkolnictwie wyższym. Tym samym tam, gdzie po przeprowadzonej kontroli działalności uczelni zostały wskazane naruszenia przepisów prawa – tak jak miało to miejsce w tej sprawie – nie mogły organy uczelni lub jej założyciel skutecznie powoływać się na autonomię szkoły wyższej w zakresie możliwości nieprzestrzegania prawa. Jak przy tym wynika zarówno z zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego nie kwestionuje sama strona skarżąca kasacyjnie, w toku prowadzonej kontroli Minister nie ingerował ani nie oceniał sferę prowadzonych badań naukowych lub kształcenia poza warunkami wyraźnie wynikającymi z przepisów prawa (np. konieczność zapewnienia minimum obsady kadry nauczycieli akademickich).

W okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji od decyzji wydanej na podstawie art. 23a pkt 5 P.s.w., ponieważ zarówno w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jak i poprzedzającej ją decyzji Minister szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił, dlaczego zastosował środek prawny w postaci cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Nie naruszono również w tej sprawie granic uznania administracyjnego. Minister szczegółowo wyjaśnił, że zakres naruszeń prawa miał istotne znaczenie dla samej możliwości prowadzenia działalności dydaktycznej Uczelni i nie dotyczyło to jedynie – jak podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca - braku realizacji obowiązków sprawozdawczych, ale np. braku zapewnienia obsady kadry nauczycieli akademickich (na wszystkich trzech kierunkach). Dopiero po wydaniu w sprawie decyzji został wprawdzie uzupełniony ten skład, ale tylko na dwóch z trzech kierunków. Naruszenia prawa dotyczyło m.in. naruszenia zasad prowadzenia gospodarki finansowej Uczelni, rozliczania dotacji czy też braku publikowania regulaminów i zasad naboru kandydatów na prowadzone przez Uczelnię kierunki. Pełny katalog naruszeń zawierają wydane w sprawie decyzje.

Znaczna część tych istotnych uchybień nie została wykonana po wydaniu w tej sprawie decyzji, co także wynika z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i oceny stopnia wyeliminowania naruszeń prawa przez władze Uczelni, zawartego w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji aktu.

Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 49 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej. Zgodnie z art. 49 ustawy o kontroli w administracji rządowej kierownik jednostki kontrolowanej w wyznaczonym terminie informuje kierownika jednostki kontrolującej o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie można stwierdzić naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji poprzez jego błędne zastosowanie, skoro z akt sprawy wynika, że mimo kilkukrotnych wezwań o przekazanie informacji co do sposobu wykonania zaleceń wynikających z protokołu kontrolnego, ani rektor Uczelni, ani jej założyciel lub podmiot przejmujący Uczelnię nie udzielili informacji lub wyjaśnień. Nawet po wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie Uczelni, władze tej Uczelni nie podjęły żadnych działań nakierowanych na usunięcie nieprawidłowości. Dopiero wydanie decyzji spowodowało podjęcie czynności zmierzających do usunięcia jedynie części uchybień.

Z kolei art. 46 ust. 3 ww. ustawy reguluje sposób uzupełnienia wystąpienia pokontrolnego, co ma miejsce wówczas, gdy stosownie do art. 40 ust. 1 ww. ustawy kierownik jednostki kontrolowanej zgłosi w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu wystąpienia pokontrolnego umotywowane pisemne zastrzeżenia do tego projektu.

Dopiero uwzględnienie zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego umożliwia uzupełnienie tego projektu. Jak jednak wynika z niekwestionowanego stanu

faktycznego tej sprawy, do projektu wystąpienia pokontrolnego nie zostały zgłoszone zastrzeżenia, a tym samym nie było podstaw do jakiejkolwiek oceny zastosowania w tej sprawie przez organ administracji art. 46 ust. 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 70 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja Ministra miał zostać wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, dokonania dowolnych ustaleń faktycznych na podstawie w szczególności wadliwego – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - zintegrowanego systemu informacji o nauce i szkolnictwie wyższym POL-on i wydania decyzji o treści uniemożliwiającej jej kontrolę.

Art. 1 P.p.s.a. który nie dzieli się na żaden paragrafy i jest przepisem ustrojowym. Zgodnie z tym przepisem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sprawa ta ma charakter sądowoadministracyjny obejmujący kontrolę administracji publicznej, a tym samym zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. jest bezpodstawny.

Sąd pierwszej instancji oddalając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Trafnie bowiem nie stwierdzono na etapie kontroli prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia którejkolwiek z zasad objętych art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tej sprawie Minister prowadził postępowanie respektując wymóg stania na straży praworządności oraz gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister w szczególności w trakcie przeprowadzonej kontroli szczegółowo wykazał zaistniałe naruszenia prawa, zobowiązując władze Uczelni do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Ponadto nawet przedłożone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumenty mające na celu usuniecie niektórych nieprawidłowości zostały skrupulatnie i z należytą starannością ocenione przez organ administracyjny wraz z wykazaniem, w jakim zakresie te dokumenty potwierdzają usunięcie nieprawidłowości.

Nie został naruszony także art. 8 K.p.a. w zakresie obejmującym prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Szczegółowe wykazanie nieprawidłowości w wystąpieniu pokontrolnym i wskazanie terminu do ich usunięcia, a ponadto kilkukrotne wzywanie Uczelni do usunięcia uchybień już stanowiło w okolicznościach tej sprawy prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Nie budziłoby takiego zaufania takie postępowanie organu administracyjnego, który podejmowałby w sprawie przeciwstawne działania w stosunku do ustalonego stanu faktycznego lub dokonywałby skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego w podobnych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 2249/18).

Także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. nie jest zasadny. Przepis ten zawiera zasadę informowania stron w trakcie postępowania. Przestrzeganie tej zasady w okolicznościach tej sprawy wynika już z tego, że w sposób szczegółowy w wystąpieniu pokontrolnym zostały wskazane zalecenia mające na celu usunięcie uchybień wraz z terminem ich realizacji. Jak wynika z akt sprawy, ani organy Uczelni, ani jej założyciel oraz podmiot wstępujący w prawa założyciela nie zwracały się do Ministra do udzielenia im jakiegokolwiek wyjaśnienia, ani też z akt sprawy nie wynika, aby strony nie miały wiedzy tak co do sposobu usuniecie nieprawidłowości, jak i skutków barku ich usunięcia.

Trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z powołanym art. 77 § 1 K.p.a. organ administracyjny ma obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tej sprawie Minister ustalił wszystkie istotne okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim w podstawowym zakresie zostały ustalone naruszenia prawa w zakresie funkcjonowania Uczelni na podstawie kontroli przeprowadzonej przez Ministra i zakończonej sporządzeniem wystąpienia pokontrolnego. Nie jest zasadnym argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Minister dokonał dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie nie opartych o zgromadzone dowody. Podnoszona okoliczność wadliwości samego zintegrowanego systemu informacji o nauce i szkolnictwie wyższym Pol-on jest całkowicie bezpodstawna, ponieważ przedmiotem tej sprawy nie jest ocena funkcjonowania samego systemu POL-on, ale m.in. brak wykonania obowiązku wprowadzenia określonych informacji do tego systemu. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie to inne istotne w sprawie dowody nie zostały, mimo np. wniosków samej strony, przeprowadzone w trakcie postępowania administracyjnego i jakich należało dokonać istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Nie można uznać również za zasadnym zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, zawiera uzasadnienie faktyczne wskazujące na udowodnione w trakcie postępowania administracyjnego fakty obejmujące w szczególności prowadzenie przez Uczelnię działalności naruszającej prawo i brak wykonania zaleceń pokontrolnych oraz dowody, na podstawie których fakty te zostały ustalone. Ponadto uzasadnienie tej decyzji zawiera również przytoczenie przepisów na podstawie których została ona wydana wraz z wyjaśnieniem zastosowanej podstawy prawnej.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej weryfikacji zaskarżonej decyzji jest niezasadny.

Powołany przepis może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie może również odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 23 a pkt 5 P.s.w. w związku z art. 2 i w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, a tym samym także brak analizy legalności wydanej decyzji.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nie przedstawił jedynie fragmentarycznego (wybiórczego) stanu sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustalania stanu faktycznego sprawy, ale jedynie ogranicza się do kontroli stanu ustalonego przez organ administracyjny. Dopuszczalność uzupełniającego prowadzenia przez sądy administracyjne postępowania dowodowego ograniczona została do wyjątkowych przypadków objętych art. 106 § 3 P.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiś istotny w sprawie dowód został pominięty w postępowaniu. Także kontrola Sądu pierwszej instancji została oparta o kryterium legalności. Powołane przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zostały naruszone, a przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 23a pkt 5 P.s.w. nie naruszając ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ani też art. 2 Konstytucji RP.

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu z dokumentu obejmującego prywatną opinię z zakresu informatyki z dnia 17 czerwca 2019 r. na okoliczność wadliwości zintegrowanego systemu informacji o nauce i szkolnictwie wyższym POL-on. Z wykładni językowej art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, a nie z prywatnej opinii biegłego. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu powołanego art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 368/18); wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1445/11).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od [...] im. [...] w W. zasądzić na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Koszty postępowania kasacyjnego zostały zasądzone na rzecz Ministra Edukacji i Nauki, ponieważ Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostało zlikwidowane z dniem 1 stycznia 2021 r. i od tej daty zadania publiczne administracji rządowej na szczeblu naczelnym w zakresie oświaty, wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki wykonuje Minister Edukacji i Nauki (§ 1 Statutu Ministerstwa Edukacji i Nauki z dnia 31 grudnia 2020 r.).