Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 677/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 636/08 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego

2009 r., sygn. akt II SA/Po 636/08 oddalił skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Burmistrz Krotoszyna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na nieruchomości położonej w L. ul. [...], działka nr [...] ark. mapy [...], z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż warunki zabudowy wydane zostały na wniosek skarżącej E. W. z dnia [...] stycznia 2006 r., spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 - ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.), a przeprowadzona w ramach postępowania analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie o funkcji głównej zagrodowej, w obrębie analizowanego terenu występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarczo-garażowa i tereny upraw polowych, a gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane. Podano, iż w zakresie dostępu do drogi publicznej uzyskano uzgodnienie z zarządcą drogi.

Pismem wniesionym w dniu [...] sierpnia 2007 r. E. W. - reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu - dalej Kolegium, o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

W treści wniosku skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez niepełne zastosowanie art. 107 k.p.a., zawarcie w decyzji błędnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, czym naruszono art. 107 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 i art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także błędną ocenę stanu faktycznego, czym naruszono art. 80 k.p.a. oraz rażące naruszenie § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: ,,rozporządzenie") przez ich niepełne i wadliwe zastosowanie. Wskazano również, iż organ błędnie przyjął, iż odległość od silosu na paszę (kiszonkę) na sąsiedniej nieruchomości, od ściany frontowej budynku gospodarczego podlegającego przebudowie wynosi 15 m, co oznaczono na załączniku nr 4. Ponadto w decyzji nie zawarto podstawy prawnej jej wydania, bowiem zawarta w niej formuła "z późniejszymi zmianami" jest w tym zakresie niewystarczająca, zawarte w decyzji pouczenie jest nieprawidłowe i odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Podniesiono też, iż odległość od silosu do ściany frontowej budynku gospodarczego wynosi 14,37 m, a tym samym planowana przebudowę uniemożliwia niezgodne z przepisami usytuowanie silosów na działce sąsiedniej. Wskazano, iż podana w części graficznej analizy odległość 15 m nie jest zgodna z prawdą, a oznaczenia graficzne w części graficznej analizy są inne niż oznaczenia graficzne zastosowane w samej decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r., argumentując iż podniesione we wniosku naruszenia prawa nie noszą cech rażącego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stronę pouczono, iż decyzja Kolegium jest ostateczna i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Działając przez profesjonalnego pełnomocnika E. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego. Kolegium uwzględniło powyższą skargę i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło decyzję własną z dnia [...] października 2007 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. Decyzja Kolegium z dnia [...] października 2007 r. nie została przez E. W. zaskarżona do Sądu.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Kolegium wszczęło postępowanie w celu zbadania czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wskazując, iż podniesione naruszenia prawa nie spełniają cech rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, iż brak powołania zmian aktów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie skutkuje uchyleniem decyzji, a tym bardziej stwierdzeniem jej nieważności. Także nieprawidłowa klauzula dotycząca odwołania i wynikające stąd błędne pouczenie nie wpływa negatywnie na prawa stron postępowania zwłaszcza, że o przyjęciu odwołania do rozpatrzenia rozstrzyga organ odwoławczy.

Wskazano, iż decyzja w załącznikach nr 1 i 2 nie określa odległości, którą winien zachować inwestor w stosunku do silosów znajdujących się na działce nr [...]. Wskazano, że w załączniku nr 4 do decyzji zawarte jest oznaczenie określające odległość 15 m, wynikające z przepisów regulujących warunki techniczne, a nie będące wynikiem dokonanych pomiarów.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył pełnomocnik skarżącej, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2007 r., a także stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2007 r., jako wydanego z naruszeniem art. 157 § 1 i 2 k.p.a. W zakresie zarzutów dotyczących skarżonej decyzji Burmistrza pełnomocnik przytoczył argumentację zawartą w treści wniosku o stwierdzenie nieważności, akcentując, iż w tym przypadku przebudowanie budynku gospodarczego jest niemożliwe z uwagi na niezgodne z przepisami usytuowanie silosów na sąsiedniej działce. Wskazał, iż Burmistrz powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy o cechach określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. Wskazał na zwłokę organu w rozpatrzeniu tego wniosku.

Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza z [...] sierpnia 2007 r. wydana została dla skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem. Wskazano, iż podnoszona we wniosku sprawa usytuowania na działce silosów na kiszonkę rozpoznana zostanie w odrębnym postępowaniu i w ocenie Kolegium nie wpływa na sprawę planowanej inwestycji dotyczącej przebudowy już istniejącego budynku gospodarczego i zmianę jego funkcji na mieszkalną. W ocenie organu w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, E. W. podniosła zarzut naruszenia art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, które w ocenie skarżącej wydane zostały w sytuacji, gdy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przedwcześnie Kolegium uchyliło decyzję Nr [...], bowiem strona skarżąca zgodnie z pouczeniem wniosła skargę do sądu administracyjnego, podczas gdy powinna złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zarzucono ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 9 ust. 4 rozporządzenia i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 i art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 80 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. W odniesieniu do tych zarzutów skarga powtarza argumentację przytoczoną na etapie postępowania nieważnościowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podkreślając, iż oznaczenie na mapie 15 metrowej odległości nie świadczy o błędnych ustaleniach faktycznych, lecz o wymogu, który wynika z przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, a który winien być zachowany przy projektowaniu.

Pełnomocnik uczestników postępowania - właścicieli nieruchomości na której posadowione są sporne silosy, w piśmie procesowym, które do akt sprawy wpłynęło w dniu [...] lutego 2009 r., wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację Kolegium zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 636/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium prawidłowo uznało, iż decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu także zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2007 r. nie są obarczone wadami, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 p.p.s.a..

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Kolegium wydało w dniu [...] października 2007 r. decyzję Nr [...], która następnie została przez ten organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], co nastąpiło w wyniku pisma pełnomocnika skarżącej oznaczonego jako "skarga do sądu administracyjnego". Doręczając powyższą decyzję Kolegium pouczyło stronę o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, z czego skarżąca nie skorzystała. W tych okolicznościach kontrolą sądu w ramach niniejszego postępowania mogły zostać objęte wyłącznie decyzje wydane w wyniku postępowania prowadzonego po dniu [...] grudnia 2007 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać skutecznie zgłoszony w przedmiotowym postępowaniu..

Decyzja Kolegium wydana w pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy powołuje art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a.. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Kolegium powołuje natomiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wadliwie art. 54 § 3 p.p.s.a. w ocenie Sądu błąd ten nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem wymienienie w podstawie prawnej decyzji przepisu, którego w istocie nie zastosowano, nie może skutkować jej uchyleniem.

Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony zastosowanie znajduje ogólna reguła wyrażona w art. 61 k.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko iż organ, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, przeprowadza w pierwszej kolejności postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia warunków formalnoprawnych do wszczęcia takiego postępowania, które w przypadku uznania, że warunki takie są spełnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania, bądź decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione. Stąd w tym zakresie skarga jest niezasadna.

Także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące oznaczeń graficznych użytych w analizie, mogą stanowić naruszenie prawa, ale nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści samego wniosku, jak i decyzji oraz załączonej do niej analizy wynika, iż realizacja spornej inwestycji nie wiąże się z jakąkolwiek zmianą linii zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy, a silosy których usytuowanie kwestionuje skarżąca - jak wynika z zał. nr 4 do decyzji znajdują się na działce nr [...] - sąsiadującej z działką której dotyczy wniosek. Sąd wskazuje ponadto, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Tym samym podstawowy zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia, nie może stanowić podstawy unieważnienia decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Również błędne pouczenie w zakresie wymogów formalnych odwołania w niniejszej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samo błędne pouczenie nie kreuje wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania było prawidłowe, a skarżąca w ogóle z niego nie skorzystała, decydując się na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. W ocenie Sądu takiego charakteru rażącego naruszenia prawa nie ma wskazywany przez stronę skarżącą brak wymienienia w podstawie prawnej decyzji Burmistrza wszystkich zmian przepisów ustawy, na podstawie której decyzja została wydana. Podstawa prawna decyzji została bowiem w jej sentencji podana i była ona prawidłowa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku działająca z pomocą pełnomocnika E. W. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności podkreślono fakt dopuszczenia lokalizacji planowanego obiektu z koniecznością zachowania konkretnej odległości (tu: 15,0 m), co stanowiło naruszenie wyłącznych uprawnień organów architektoniczno-budowlanych. Określenie przez Burmistrza dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykraczało zatem poza zakres postępowania w przedmiocie wydania powyższej decyzji i naruszało kompetencję właściwych organów budowlanych, a Burmistrz dopuścił się więc przy wydawaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a..

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego, iż organy dokonały wadliwej oceny, że możliwe są warunki przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w sytuacji, gdy takiej możliwości w istocie nie ma bez zmiany usytuowania obiektów budowlanych (faktyczna odległość elewacji wschodniej od silosów wynosiła dokładnie 14,37 m.). Tymczasem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przewidywał żadnych zmian w usytuowaniu obiektu budowlanego (budynku gospodarczego). Decyzja o warunkach zabudowy nie może tylko częściowo uwzględniać żądań inwestora lub modyfikować wniosku. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Krotoszyna powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny o cechach charakterystycznych, określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji również naruszenie art. 174 pkt l w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z § 8 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) przez błędną ich wykładnię, że ich niezastosowanie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu podała, że art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń, a w przedmiotowej sprawie od położenia obiektu budowlanego przeznaczonego do przebudowy. Do przepisów tych należy niewątpliwie zaliczyć przepisy dotyczące warunków technicznych. Przedmiot decyzji o warunkach zabudowy - budynek gospodarczy, podlegający przebudowie już istnieje i nie może być usytuowany w dowolnym miejscu, a jego ewentualna zmiana usytuowania bądź rozbudowa nie wchodzi w rachubę (zmiana usytuowania i rozbudowa nie były treścią wniosku). Decyzja dotyczyła obiektu już istniejącego i powinna odnosić się do uwarunkowań jakie niesie ze sobą takie usytuowanie. Odległość co najmniej 15 m jest warunkiem koniecznym wynikającym z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. A zatem przebudowa w zakresie określonym przez skarżącą nie jest możliwa (odległość elewacji wschodniej od silosów wynosiła dokładnie 14,37 m). Przebudowę uniemożliwia niezgodne z przepisami usytuowanie silosów.

Ponadto autorka skargi kasacyjnej postawiła Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Wskazała, że naruszenie prawa przez WSA w Poznaniu polegało na dokonaniu niewłaściwej oceny stanu faktycznego przez niedostrzeżenie, że wskazane naruszenia prawa nie były tylko uchybieniami (np. forma wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) i że SKO w Kaliszu powinno wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Krotoszyna Nr [...] z dnia [...].08.2007 r. o warunkach zabudowy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wnieśli działający za pośrednictwem pełnomocnika B. K. i Z. K., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza podniesionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego nie dokonuje się co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego. Tym bardziej zatem zarzuty skargi winny precyzyjnie określać naruszenia oraz wykazywać ich wagę z powyższych punktów widzenia, bowiem nie każde naruszenie prawa spełnia omawianą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet jeśli stwierdza się w ramach tego postępowania nadzwyczajnego pewne naruszenia prawa, jeśli nie można im przypisać charakteru rażącego, do stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi.

Sąd I instancji, jak to wynika z uzasadnienia, trafnie określił charakter kontrolowanego postępowania, podkreślając iż przesłanki w jego ramach badane, określone są w art. 156 § 1 k.p.a. Pozytywnie ocenił procedurę wszczęcia postępowania postanowieniem. Odniósł się do argumentów podnoszonych w skardze, określając zarówno charakter zarzutów dotyczących niepodania wszystkich zmian powoływanego aktu, wskazując jednocześnie na uchybienia organu, dotyczące np. pouczenia adresata decyzji czy powołania art. 54 § 3 p.p.s.a. jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, jednoznacznie szacując jednak skalę, zakres i poziom tych naruszeń jako niekwalifikujący się do traktowania ich jako rażące naruszenia prawa. Sąd zatem dokonał oceny prawidłowo, zauważając uchybienia i nie kwalifikując ich jako kryteria pozwalające na stwierdzenie nieważności, na każdy z nich wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzuty kasacyjne odnoszą się do naruszeń zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego (mimo, że autor skargi nie określa w ten sposób samych zarzutów, powołując jedynie odpowiednie jednostki redakcyjne art. 174 p.p.s.a.).

W zakresie zarzutu pierwszego, odnoszącego się do naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., autor wskazał na brak wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Zarzut nie może być skuteczny, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że podnoszone przez niego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej istotne, że skarżący ma wole wzruszenia wyroku, oddalającego skargę na decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarga w ramach żądania kontroli kasacyjnej takiego wyroku powinna szczególnie starannie wykazać, w jakim sensie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji nie pozwoliły temu Sądowi dotrzeć do naruszenia przez organ administracji (tu: SKO) istotnych kryteriów kontroli na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza kryterium rażącego naruszenia prawa, na które powoływała się wcześniej skarżąca. Wykazanie istotności możliwego wpływu ma tu zatem szczególne znaczenie.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na naruszenie art. 134 p.p.s.a., wskazując wprawdzie, mimo bardzo szerokiego zakreślenia zarzutu na jego wstępie, jakich elementów nie zauważył Sąd I instancji, jednakże argumentacja ta nie jest trafna. Strona skarżąca wskazała, że zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. wiąże się z dopuszczeniem lokalizacji obiektu budowlanego oraz niezauważeniem związania organu architektoniczno-budowlanego i treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd powyższy związek nie dość że zauważył, to dodatkowo wyjaśnił, że odległości, które mają wiązać zostały wskazane w załączniku nr 4 i będą składnikiem przedmiotem oceny w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę. Sąd nie mógł zaakceptować ustalonej przez organ administracji dokładnej lokalizacji obiektu, która następnie wiązałaby organ architektoniczno-budowlany, bowiem organ takiej lokalizacji nie dokonywał, skoro budynek zmieniający w zamiarze inwestycyjnym swój charakter z gospodarczego na mieszkalny nie zmienia swego położenia. Stąd trafnie Sąd, a wcześniej organy potraktowały wskazanie odległości 15 m. nie jako wyniku pomiaru lecz określenie warunku.

Zupełnie nietrafny jest związany z tym zarzutem wniosek strony skarżącej, iż skoro nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy spełniającej częściowo żądania wniosku, to przy braku zakładanych zmian w usytuowaniu, decyzja wydana z przedmiotowej sprawie jest niezgodna z prawem. Niezależnie od oczywistego faktu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana była na wniosek skarżącej kasacyjnie (wcześniej – wnioskującej o stwierdzenie nieważności tej decyzji i skarżącej odmowę tego stwierdzenia do WSA w Poznaniu) to należy rozumieć treść tej decyzji jako zgodę na zamierzenie inwestycyjne, jako stwierdzenie możliwości jej przeprowadzenia pod warunkiem wypełnienia wymogów określonych we wskazanych załącznikach do decyzji. Tym bardziej niezrozumiała proceduralnie jest konkluzja, że Burmistrz powinien w tej sytuacji odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc zareagować negatywnie na wniosek skarżącej.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z 8 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). Autor skargi kasacyjnej wskazując na ten zarzut przedstawił błędną ocenę charakteru obiektu, którego dotyczy decyzja. Jeżeli ustala ona warunku zabudowy, związane z przebudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, to warunki zabudowy dotyczą tego budynku mieszkalnego a nie istniejącego już i zmieniającego w procesie inwestycyjnym swój charakter budynku gospodarczego. Nie mogą zatem dotyczyć tej decyzji warunki w zakresie obiektów rolniczych, będąca przedmiotem powołanego rozporządzenia. Ich niezastosowanie było zatem trafne, a niepodniesienie tego niezastosowania przez Sąd I instancji nie mogło być elementem błędnej wykładni Sądu I instancji w tym zakresie.

Także trzeci zarzut, odnoszący się do przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., nie podnosząc nowych argumentów, stanowi w zasadzie finalną polemikę z orzeczeniem. W tym sensie nie ma znaczenia samodzielnego zarzutu kasacyjnego, nawiązując do dokonania przez Sąd niewłaściwej oceny naruszeń na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego, dotyczącego samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, które w ocenie autora skargi kasacyjnej winny być wyeliminowane.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Sąd nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszących odpowiedź na skargę kasacyjną uczestników postępowania ze względu na brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Na gruncie bowiem art. 203 oraz art. 204 p.p.s.a. Sąd orzeka o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w stosunku do strony wnoszącej skargę kasacyjną oraz w stosunku do organu i skarżącego. Jednocześnie wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną, nieobecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie przedstawili wykazu poniesionych kosztów, uzasadniających rozpatrzenie ich wniosku na gruncie art. 205 § 1 p.p.s.a.