Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 109/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 152, art. 200, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 - par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 7 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi L. R. B. i T. L. sp.j. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 września 2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 625/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2012r. oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy z [...] lutego 2012r. w przedmiocie odmowy ustalenia dla spółki A z siedzibą w K., przy ul. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, ziół i przypraw z częścią socjalną oraz budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej na terenie położonym w T. K. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w odpowiednio wyznaczonym obszarze uwzględniającym zasadę zachowania ładu przestrzennego i w wymaganym przez rozporządzenie zakresie, w tym przy wykorzystaniu mapy w odpowiedniej skali i rozmiarze pozwalającym na adekwatne do potrzeb postępowania wykreślenie obszaru analizowanego. Następnie po ustaleniu funkcji zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym (poddanym prawidłowej analizie) organ oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy, w pierwszej kolejności badając, czy zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej, w kształcie wynikającym z wniosku oraz dodatkowych informacji uzyskanych w trakcie postępowania administracyjnego, stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ winien też pamiętać nie tylko o prawie do zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu, do którego podmiot ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.), ale i o wymogach dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jak tego wymaga art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z [...] lipca 2013r. na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) odmówił spółce A siedzibą w K. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, ziół i przypraw z częścią socjalną oraz budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej na terenie położonym w T. K. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazany teren nie spełnia w sposób łączny warunków wymaganych przepisami art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie na żadnej z działek dostępnych z drogi publicznej nr [...] (obręb T. K.) nie występuje zabudowa usługowa obejmująca skup, magazynowanie, handel płodami rolnymi, przyprawami i ziołami oraz przepakowywaniu ich w worki i przygotowaniu do wysyłki i sprzedaży. Przy tej drodze publicznej występuje typowa zabudowa zagrodowa, w ramach której zlokalizowane są budynki mieszkalne, gospodarcze, garażowe, kotłownie oraz szklarnie obsługujące własne gospodarstwa rolne i ogrodnicze oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Brak zatem w obszarze analizowanym funkcji usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zatem brak kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. Za nieuwzględnieniem wniosku przemawia również to, że dojście i dojazd oraz lokalizacja wjazdu na działkę wnioskowane są na gruncie rolnym klasy R Illb i B-RIIIb, a taki teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta wniosła Spółka podnosząc, że wskazany teren spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa". Gospodarstwa rolne i ogrodnicze znajdujące się na działkach sąsiednich również pełnią funkcje handlowo- usługowe, czyli podobne do wnioskowanej. Duża ilość cieplarni przypadająca na jedno gospodarstwo domowe świadczy o tym, że nie służą one jedynie zaspokajaniu potrzeb danej rodziny, a produkty pochodzące z cieplarni są zbierane, składowane, przygotowywane do wywiezienia i sprzedaży. Odwołująca się spółka zarzuciła też błędne zastosowanie znowelizowanego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro postępowanie zostało wszczęte przed nowelizacją przepisów to powinno zostać zakończone w niezmienionym stanie prawnym.

Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z 2003r.) oraz wskazało, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1588). Dla rozpoznania zasadności wniosku właściwy organ przedmiotem analizy objął obszar wokół terenu inwestycji, obejmujący od ok. 180m do ok. 440m. Z analizy tego obszaru wynika, że w sąsiedztwie wskazanego terenu, przy drodze publicznej (działka nr [...]), występuje zabudowa zagrodowa obsługująca własne gospodarstwa rolne i ogrodnicze oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występujące w obszarze analizowanym budynki usługowo-handlowe (chłodnie składowe mięs, obsługi rolnictwa) dostępne są z innych dróg publicznych tj. z drogi powiatowej o nr działki [...] i z drogi gminnej o nr działki [...]. Również występujące budynki usługowe o funkcji turystycznej (pałac-hotel) dostępne są z innych dróg tj. drogi powiatowej i drogi gminnej ( działka [...]).

Sąsiednie działki dostępne z drogi publicznej o nr działki [...], zabudowane są typową zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych. Zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych nie stanowi podstawy do uznania kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Wnioskowany obiekt ma bowiem służyć do magazynowania skupowanych z terenu całego kraju ziół i przypraw oraz do ich przepakowywania w standardowe worki w celu przygotowania do wysyłki i sprzedaży. Podzielić wobec tego należy stanowisko organu I instancji, że wprowadzenie na wskazany teren planowanej inwestycji godziłoby w zastany stan rzeczy i nie tworzyłoby harmonijnej całości z typowo wiejską zabudową.

Ponadto w związku z nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r., poz. 503), która weszła w życie 26 maja 2013r. wskazany teren nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Działka nr [...] o ogólnej powierzchni 1,0613ha klasyfikowana jest w części jako grunty orne klasy Illb (Rlllb) o powierzchni 0,1687ha oraz użytki rolne zabudowane klasy Illb (B-RIIIb) o powierzchni 0,0826ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust.2 pkt 1 znowelizowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III na cele nierolnicze, bez względu na wielkość obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i może być dokonana tylko poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Kolegium wskazało, że ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych i zgodnie z obowiązującą zasadą działania nowego prawa wprost, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji odwoławczej skarżąca zarzuciła

1. naruszenie przepisów prawa materialnego

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany teren planowanej inwestycji nie spełnia w sposób łączny warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie na żadnej z działek dostępnych z drogi publicznej nr [...] nie występuje zabudowa usługowa pełniąca funkcje podobne do planowanej przez skarżącego inwestycji,

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w brzmieniu po nowelizacji z dnia 26.05.2013 r. w sytuacji, gdy całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte i winno być ukończone przed wejściem w życie nowelizacji wskazanego przepisu,

- art. 11 ust. 1, 2, 7 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez organ wniosku skarżącego z przekroczeniem ustawowego terminu skutkuje uznaniem, iż wydano rozstrzygnięcie zgodne ze zgłoszonym wnioskiem.

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 35 § 3 kpa, art. 36 § 1 kpa polegające na dopuszczeniu się przez organ rażącej zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącego i niedopełnieniu obowiązku powiadomienia skarżącego o przyczynach tejże zwłoki, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie znowelizowanej treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje konieczność uzyskania zgody ministra ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że organ błędnie zinterpretował warunki wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy, uznając, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje jedynie zabudowa zagrodowa obsługująca własne gospodarstwa rolne i ogrodnicze oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasada dobrego sąsiedztwa, którą statuuje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim lecz wystarczającym jest by nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą,

Skarżąca zwróciła uwagę, że planowany obiekt ma służyć do magazynowania skupowanych ziół i przypraw oraz do ich przepakowywania w standardowe worki w celu przygotowania do wysyłki i sprzedaży, zatem nie można uznać, iż teren planowanej inwestycji godziłby w zastany stan rzeczy i nie tworzyłby harmonijnej całości z wiejską zabudową. Skarżąca Spółka na przedmiotowej nieruchomości zamierza wykonywać dokładnie taki sam zakres prac jak zamieszkujący w pobliżu sąsiedzi, którzy prowadzą gospodarstwa rolne, w których przechowują, suszą, i przygotowują do wykorzystania płody rolne.

Ponadto skarżący podkreśla, że na terenie znajdujących się w pobliżu gospodarstw rolnych również zlokalizowane są budynki takie jak stodoły, obory, przechowalnie zboża, których kubatura zbliżona jest do planowanego przez skarżącego budynku magazynowego.

Występująca w sąsiedztwie zabudowa zagrodowa nie obsługuje jedynie własnych gospodarstw rolnych czy ogrodniczych, o czym świadczą gabaryty wskazanych wcześniej budynków gospodarczych.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna jest zatem nierzetelna i nie obejmuje w sposób całościowy analizowanego obszaru. W konsekwencji powyższe prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącego do zagospodarowania, w tym także zabudowy, terenu, który stanowi jego własność.

Zamierzona przez skarżącego działalność nie jest rodzajowo inną działalnością niż występująca w sąsiedztwie. Organ pomija, że w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji skarżącego znajdują zakłady, które w przeciwieństwie do tejże inwestycji, nie wpisują się w żaden sposób w sposób zagospodarowania okolicy, np. Hurtownia T. W., zakład produkcyjny T. W., Masarnia – T. W., Zakład Mechaniki Pojazdowej T. W.

Skarżąca Spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu po nowelizacji z dnia 26.05.2013 r. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte w czasie, gdy przepisy prawa nie przewidywały w odniesieniu do skarżącego wymogu uzyskania zgody właściwego ministra i w takim niezmienionym stanie prawnym winna być wydana decyzja.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Wójt Gminy dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy strony będącej przedsiębiorcą, w stosunku do którego, zastosowanie znajduje treść art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z cyt. przepisem rozpatrzenie wniosku nie może przekroczyć dwóch miesięcy, a jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie należy przyjąć, iż doszło ex legę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie, organ administracji publicznej potrzebował ponad roku by wydać decyzję. Ponadto organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania o niezałatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podnosiła skarżąca Spółka.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja odwoławcza Kolegium z dnia [...] września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, ziół i przypraw z częścią socjalną na działce nr [...] w T. K.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 782/09). Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą bowiem każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowania sądowoadministracyjne.

Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, iż organ nie może samodzielnie formułować nowych, odmiennych ocen prawnych od tych wyrażonych w prawomocnym wyroku sądowym. Podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest podporządkowanie się w całości ocenie wyrażonej przez sąd i wykonanie wskazań zawartych w uzasadnienie wyroku. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny traci moc wyłącznie w razie zmiany po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, a także przy wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. J.P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. IV, Warszawa 2010 r., str. 359-362).

W tym zakresie stwierdzić należy, że organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie wykonał w pełni wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012r. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy.

Wprawdzie sporządzono nową analizę w części tekstowej i graficznej, ale ponownie z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej zwana "ustawą") oraz § 3 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane "rozporządzeniem"). Już z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest, poza dalszymi łącznymi przesłankami, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie może budzić wątpliwości, że z przepisu wynika konieczność łącznego przeanalizowania przez organ nie tylko funkcji istniejącej zabudowy i jej kontynuacji, ale także dalszych zagadnień dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że powyższe elementy zostały wymienione po przecinku, równorzędnie, należy je analizować łącznie, a nie alternatywnie, czy też w dalszej kolejności, gdy pierwsze wymienione w przepisie elementy analizy będą spełnione przez nową zabudowę, aż do wyczerpania wszystkich badanych elementów analizy.

Kwestię tą precyzuje przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Konstrukcja przepisu zawiera konieczność przeprowadzenia łącznej analizy i funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynika z tego jasno, że organ właściwy zobowiązany jest do określenia istniejącej nie tylko funkcji, ale i cech istniejącej zabudowy na każdej działce znajdującej się na terenie analizowanym zakreślonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, wokół przedmiotowej działki, na której ma powstać nowa zabudowa (§3 ust. 2 rozporządzania).

Natomiast cechami zabudowy są linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzyms lub attyka oraz geometria dachu (§1, §4 - §8 rozporządzenia).

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z jej elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyr. NSA z 27 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1535/11, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

Dopiero po dokonaniu pełnej analizach zawierającej i funkcje i cechy istniejącej zabudowy organ dokonuje ustaleń w zakresie ich kontynuacji przez nową zabudowę. Analizuje projektowaną zabudowę nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale także wszystkich wymaganych prawem cech tej zabudowy. Pełne ustalenia w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy winny znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej analizy (w formie zestawienia wszystkich działek z obszaru analizowanego), jak i w części graficznej, gdzie na mapie zaznacza się funkcje zabudowy dla poszczególnej działki w obszarze analizowanym, linie zabudowy, procentową wielkość powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej liczonej w metrach, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Tak sporządzona analiza pozwoli dopiero w wynikach analizy ustalić kontynuację bądź nie funkcji i cech nowej zabudowy oraz wszystkie dopuszczalne parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ poprzestał jedynie na dokonaniu analizy w zakresie funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym terenie oraz, czy nowa zabudowa będzie ją kontynuować. Organ nie przeprowadził analizy w zakresie pozostałych wymaganych jej elementów w postaci cech i parametrów istniejącej zabudowy. Naruszenie to skutkuje tym, że analiza, w części tekstowej, jak i graficznej, i jej wyniki są niepełne, zatem niewystarczające do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy decyzja, która nie posiada prawidłowo sporządzonego załącznika w postaci wyników analizy jest wadliwa i nie może się ostać. Uchyla się bowiem spod kontroli sądowoadministracyjnej.

W wytycznych wyroku Sądu z 21 września 2012r. wskazano wprost, że obszar analizowany winien być wyznaczony dookoła przedmiotowej działki, we wszystkich kierunkach, w kształcie okręgu lub elipsy, zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia. Organ ponownie wyznaczając analizowany teren ponownie wytyczył go w postaci prostokąta, wbrew wskazaniom Sądu, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

W tym miejscu zauważyć należy, że jak to wskazuje art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza uprawniony urbanista albo architekt wpisany na listę izby samorządu zawodowego, czego również brak w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że wyniki analizy w części tekstowej winny być podpisane przez upoważnioną osobę, której podpis widnieje na decyzji organu I instancji. Uprawniony projektant (architekt) sporządza tylko analizę i wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżącą Spółkę odnoszących się do naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08, baza orzeczeń NSA).

Sąd pragnie jedna zaznaczyć, że przychyla się w niniejszej sprawie do stanowiska, że wymagania dotyczące kontynuacji funkcji i cech zabudowy są spełnione, gdy co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej co przedmiotowa działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W niniejszej sprawie skarżący wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o funkcji magazynowej. Drugorzędne znaczenie ma to, jak podaje skarżący, że będzie w budynku magazynował skupowane zioła i przyprawy oraz przepakowywał je w celu wysyłki i sprzedaży. Istotna jest funkcja magazynowa obiektu, a nie to że dotyczy przechowywania płodów rolnych, ich suszenia czy przygotowywania do wykorzystania. W ocenie Sądu funkcja rolnicza (ogrodnicza, hodowlana) jest odrębną funkcją od magazynowej, tak jak od funkcji usługowej, czy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Organy po ponownym dokonaniu analizy prawidłowo zakreślonego obszaru ustają funkcje na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym i ocenią, czy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co przedmiotowa działka występuje funkcja magazynowa o takich cechach i parametrach, że można mówić o kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej.

Takie rozumienie rodzajów funkcji zabudowy przewiduje bowiem Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), gdzie w §2 pkt 1 wskazuje się, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej;

Zdaniem Sądu chybione jest twierdzenie, że z faktu wykorzystywania magazynu na produkty rolne można wnioskować, że projektowana zabudowa magazynowa jest takim sposobem użytkowania obiektu jak zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, czy ogrodniczym. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć bowiem będzie budowy budynku magazynowego, bez względu na to co będzie w nim magazynowane.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Spółki, słusznie wskazują organy, że w niniejszej sprawie wymagana jest zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IIIb na cele nierolnicze, skoro przez takie grunty przebiegać będzie droga dojazdowa. Wymóg taki wynika z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w treści obowiązującej w dniu wydania decyzji odwoławczej. Brak zgody właściwego organu stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto ustawa z 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 503) nie zawiera przepisów przejściowych, przyjąć zatem należy, że ustawodawca zamierzał objąć wszystkie sprawy przepisami nowej ustawy, skoro nadrzędnym celem jest ochrona gruntów rolnych.

Skoro skarżąca Spółka zarzuca naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy oraz przewlekłości, to winna zarzuty te podnosić w innym trybie, a nie na gruncie niniejszego postępowania.

W niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się także naruszenia art. 10 §1 kpa, zgodnie z którym organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego organ nie uczynił.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy, jak orzeczono w punkcie I wyroku.

Uwzględniając powyższe uwagi, ocenić zatem należy ponownie, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 64 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy oraz w § 3 do § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym załączniki w postaci części graficznej decyzji oraz części graficznej prawidłowo sporządzonej analizy, a także wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, jak w punkcie II wyroku.

W punkcie III wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.