Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 560/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Bielawy z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr 8/60/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic Wojska Polskiego i Parkowej w Bielawie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Bielawy Nr 8/60/15 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic Wojska Polskiego i Parkowej w Bielawie.

Organ nadzoru zaskarżając powyższą uchwałę, zarzucił Radzie Miejskiej brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczenia liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Podnosząc powyższy zarzut skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania.

Wyjaśnienia i uzasadnienia podniesionych przez organ nadzoru zarzutów zawiera uzasadnienie do skargi, w którym na wstępie zauważono, że w § 11 ust. 3 uchwały Rada dopuściła lokalizację miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w karę parkingową: 1) na terenach dróg publicznych, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych; 2) na terenach, na których dopuszczono je w rozdziale 2. Z kolei w ust. 4 tego paragrafu ustalono, że w obrębie działek przeznaczonych pod zabudowę ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: 1) 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej w nowych lokalach usługowych; 2) 1 miejsce parkingowe na każde 2 stanowiska pracy w nowych obiektach produkcyjnych; 3) 2 miejsca parkingowe na jedno nowe mieszkanie. Wojewoda wskazał, że powyższe przepisy uchwały znajdują podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 6 uchwały z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zauważono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. został zmieniony na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446). Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed nowelizacji w planie miejscowym określało się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania. Zatem wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może pozostawiać wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy aby w obecnym stanie prawnym w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania, tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Według organu nadzoru należy mieć również na uwadze, że zmiana dokonana przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny ustala, że minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowa powinna zostać ustalona w ramach ustaleń ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania. Z kolei wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odnieść do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym (w ramach faktycznych potrzeb ich ustalenia). Według organu nadzoru powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 61/15 i z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 133/15. W przekonaniu organu nadzoru, o ile Rada ustalając minimalną liczbę miejsc postojowych dokonała ich ustalenia co do konkretnych przeznaczeń terenów (§ 11 ust. 4 uchwały), to w zakresie obowiązku ustalenia w ramach tej minimalnej liczby również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Rada ograniczyła się w § 11 ust. 3 uchwały do dopuszczenia lokalizacji miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową. Zgodnie z przepisem art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) dalej: "u.d.p." - organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 12a ust. 2 u.d.p. stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. W ocenie organu nadzoru, przy tak ukształtowanych regulacjach dotyczących wymogu ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, nie jest możliwe ustalenie konkretnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w odniesieniu do poszczególnych terenów objętych planem miejscowym, na których dopuszcza się lokalizację miejsc parkingowych.

Odnosząc się do przedstawionego w trakcie postępowania nadzorczego stanowiska Burmistrza Miasta Bielawa, z którego wynika, że realizacja kompetencji wynikającej z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie wyznaczania w planie miejscowym liczby miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową ogranicza się wyłącznie do wskazania ogólnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie w stosunku do poszczególnych terenów i wskazania, że w ramach tych miejsc dopuszcza się realizację miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, organ nadzoru zwrócił uwagę na szerszy aspekt i cel dokonanej przez ustawodawcę zmiany przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ujęcie w jego treści potrzeby uwzględnienia w ramach wyznaczanej liczby miejsc parkingowych również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Trzeba bowiem mieć na względzie, że problem związany z wyznaczaniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy karty parkingowej, a więc osób niepełnosprawnych nie dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Wymaga w tym kontekście wskazania, że poza terenami dróg publicznych, których wyznaczenie w ramach kształtowania układów komunikacyjnych w przestrzeni publicznej ma charakter obligatoryjny i należy do arbitralnej decyzji m.in. organów planistycznych; wyznaczanie stref ruchu oraz stref zamieszkania należy do decyzji podmiotów zarządzających danymi terenami na których zlokalizowane są drogi. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) strefa zamieszkania, to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Z kolei w myśl pkt 16a tego paragrafu strefą ruchu jest obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. W myśl natomiast art. 10 ust. 7 tej ustawy zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą (ust. 10). Zatem tylko do decyzji podmiotów zarządzających drogami na danym terenie pozostaje kwestia wyznaczenia strefy zamieszkania i strefy ruchu. Podmiot ten może wyznaczyć takie strefy, ale nie musi. Z kolei brak wyznaczenia takiej strefy spowoduje niemożność zastosowania art. 12a u.d.p., a w konsekwencji brak obowiązku wyznaczania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych przez Burmistrza, autor skargi wskazał, że przyjęcie interpretacji przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w relacji do art. 12a u.d.p., która prowadzi do wniosku, że wyznaczanie w planie miejscowym miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, stref ruchu stref zamieszkania oraz musi się mieścić w ramach wytycznych wskazanych w art. 12a u.d.p., prowadzi do braku wyznaczenia tych miejsc na terenach nie stanowiących chociażby stref zamieszkania i ruchu przy jednoczesnym wyznaczeniu ogólnej liczby miejsc parkingowych. Tymczasem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w żaden sposób nie wskazuje, że kwestia wyznaczenia miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową odnosi się tylko do dróg publicznych, stref ruchu i stref zamieszkania. Powyższe staje się tym ważniejsze w kontekście przeznaczeń terenów objętych przedmiotowym planem miejscowym. Zgodnie z zapisami planu tereny objęte przedmiotowym planem stanowią tereny o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1UM, 2UM) oraz tereny o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. W ramach przeznaczenia terenów ustalono również możliwość ich zagospodarowania pod infrastrukturę drogową w skład której mogą wchodzić zarówno obiekty do parkowania, jak również drogi wewnętrzne. Zatem sposób zagospodarowania tych terenów może prowadzić do powstania wewnętrznych ciągów komunikacyjnych i parkingów przeznaczonych na potrzeby przyszłych mieszkańców obiektów mieszkaniowych czy korzystających z obiektów usługowych. Dla tak powstałych układów komunikacyjnych w zakresie możliwości wyznaczenia strefy ruchu bądź też strefy zamieszkania znajdą właśnie zastosowanie przytoczone przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc o ich istnieniu będą decydowały jedynie podmioty nimi zarządzające. Z kolei brak wyznaczenia przez te podmioty stosownej strefy będzie powodował brak obowiązku wyznaczania miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W przekonaniu skarżącego należy mieć na względzie, że przepis art. 12a u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on jedynie organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i tylko na drogach publicznych, w strefie zamieszkania i strefie ruchu. Tym samym ustawodawca zadbał o realizację miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach dróg objętych sferą publiczną na których zastosowanie znajdą przepisy o ruchu drogowym. Dlatego też prawodawca główne regulacje dotyczące karty parkingowej i miejsc parkingowych dla pojazdów z tą kartą umiejscowił w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja podmiotów realizujących przepisy określone na mocy aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy w zakresie określania minimalnej liczby miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie jest skierowany jedynie do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach, ale do wszystkich podmiotów realizujących plan poprzez zagospodarowanie terenów zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też realizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w kwestii określania minimalnej liczby miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może ograniczać się tylko do wskazania ogólnej liczby miejsc parkingowych. Zdaniem organu nadzoru prawidłowa realizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie potrzeby wyznaczenia miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w ramach określania minimalnej ilości miejsc parkingowych, winna uwzględniać potrzebę wyznaczenia takich miejsc w ramach ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych określonych dla poszczególnych przeznaczeń terenów. Tak interpretowany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ma charakter uzupełniający w stosunku do art. 12a u.d.p. odnośnie terenów innych niż drogi publiczne, strefy zamieszkania oraz strefy ruchu.

W świetle powyższego, w ocenie organu nadzoru, skarżona uchwała Rady Miejskiej Bielawy Nr 8/60/15 nie zawiera prawidłowej realizacji jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania liczby miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), pomimo ustalenia ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych dla poszczególnych przeznaczeń terenów objętych planem. Pominięcie przez Radę Miejską któregoś z wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p elementów planu miejscowego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Wojewoda zauważył również, że zgodnie z § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy § 143 załącznika do rozporządzenia zasada ta ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Odpowiedzi na skargę udzielił Burmistrz Bielawy, który wnosząc o jej oddalenie podniósł, że tezy i argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyjaśnił bowiem, że z § 11 ust. 3 i 4 uchwały jednoznacznie wynika, że uprawnienie wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. spełniono w planie miejscowym określając minimalną liczbę miejsc do parkowania, dla każdego terenu, dla którego dopuszczono w planie ich lokalizację, zaś w ust. 3 tego paragrafu ustalono, że w ramach tych miejsc można zrealizować miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o których mowa w przepisach odrębnych. Odesłanie w planie miejscowym do przepisów odrębnych wyższego rzędu w zakresie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest jak najbardziej prawidłowe i spełnia wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że nie jest uzasadniony wniosek, że w planie miejscowym należy określić dla każdego z przeznaczeń terenów minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową a szczególnie w sytuacji gdy rada gminy nie stwierdziła faktycznych potrzeb ustalenia innej liczby miejsc parkingowych dla pojazdów z kartą parkingową niż to określono w przepisach ustawy o drogach publicznych. Podkreślono, że na terenie objętym planem nie było konieczności wyznaczania większej liczby miejsc postojowych dla samochodów zaopatrzonych w kartę parkingową niż liczba określona w art. 12a u.d.p., zatem nie było potrzeby wprowadzania w tym zakresie dodatkowych ustaleń w planie miejscowym, niż wynikające z przepisów odrębnych. Powtórzenie w uchwale zapisów u.d.p., byłoby naruszeniem zasadami techniki prawodawczej, zgodnie z którymi istnieje zakaz powielania przepisów ustaw i innych obowiązujących aktów. Według Burmistrza, przy badaniu zgodności z prawem postanowień uchwały obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinno brać się pod uwagę warunki faktyczne panujące na obszarze objętym planem (w tym specyfikę planowanych inwestycji). Ponadto, w odniesieniu do zasad lokalizacji stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową należy przeanalizować w szczególności ustawę o drogach publicznych. W ustawie z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ustawodawca wprowadził artykułem 3 zmiany do przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez dodanie art. 12a, w którym zobligował zarządców dróg publicznych, stref zamieszkania oraz stref ruchu do wyznaczania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w karty parkingowe – por. art. 12a ust. 1 u.d.p. Wskazano, że obszar objęty niniejszym planem miejscowym jest niezainwestowany, w jego granicach nie występują obszary /strefy/, o których mowa w art. 12a u.d.p., brak jest też delegacji ustawowej do wyznaczania tych przestrzeni w planach miejscowych. Miejsca te, zgodnie z art. 12a u.d.p. zostaną zrealizowane na zasadach określonych w tej ustawie. W przekonaniu Burmistrza, stanowisko Wojewody zawarte w skardze podważa dotychczasową praktykę stosowanie prawa w zakresie tworzenia m.p.z.p. Zmiana dotychczasowych poglądów, co do sposobu zapisu w miejscowych planach zagadnienia miejsc postojowych dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową nie ma uzasadnienia prawnego nie wynika też z utrwalonej linii orzecznictwa sądowego. Wskazano, że od początku obowiązywania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w dzisiejszym brzmieniu nie budził żadnych wątpliwości prawnych organów nadzoru. W dzienniku urzędowym województwa dolnośląskiego oraz innych województw opublikowano szereg planów i żaden z powodu omawianych zapisów nie został uchylony. Kompetencja nadzorcza Wojewody oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek stania na straży legalności aktów podejmowanych przez gminę. Na zakończenie odpowiedzi na skargę jej autor zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyrokach z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90 oraz z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa oraz dotyczy przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zakres kontroli administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności badając czy zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego porządku prawnego, nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi. Wymaga wobec tego podkreślenia, że akt podustawowy, jakim jest akt prawa miejscowego, nie powinien naruszać ustawy oraz normować takich materii ustawowych, jak nałożenie obowiązków na adresatów aktu poza zakresem upoważnienia ustawowego lub przyznanych kompetencji organom administracji publicznej. Mpzp jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania mpzp, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przechodząc zatem do rozważań odnoszących się do zarzutów podniesionych w skardze rozpocząć należy od przypomnienia argumentacji Wojewody przedstawionej dla uzasadnienia skargi. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że organ nadzorczy zarzucił, że uchwała Rady Miejskiej Bielawy Nr 8/60/15 nie zawiera prawidłowej realizacji jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania liczby miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), pomimo ustalenia ogólnej minimalnej liczby miejsc parkingowych dla poszczególnych przeznaczeń terenów objętych planem. W przekonaniu organu nadzoru, o ile Rada ustalając minimalną liczbę miejsc postojowych dokonała ich ustalenia co do konkretnych przeznaczeń terenów (§ 11 ust. 4 uchwały), to w zakresie obowiązku ustalenia w ramach tej minimalnej liczby również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Rada ograniczyła się w § 11 ust. 3 uchwały do dopuszczenia lokalizacji miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową.

Nie podzielając tego zarzut skargi należało stwierdzić, że Rada Miejska Bielawy, podejmując zaskarżoną uchwałę, zrealizowała obowiązek ustawowy w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Na podstawie § 11 ust. 3 uchwały Rada Miejska Bielawy dopuściła lokalizację miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w karę parkingową: 1) na terenach dróg publicznych, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych; 2) na terenach, na których dopuszczono je w rozdziale 2. Ponadto, w ust. 4 tego paragrafu ustalono, że w obrębie działek przeznaczonych pod zabudowę ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: 1) 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej w nowych lokalach usługowych; 2) 1 miejsce parkingowe na każde 2 stanowiska pracy w nowych obiektach produkcyjnych; 3). 2 miejsca parkingowe na jedno nowe mieszkanie.

W przepisie § 11 ust. 3 uchwały uregulowano zatem minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W konsekwencji uregulowano jeden z obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wymagany na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Przyjęcie takiego stanowiska jest konsekwencją poczynienie przez Skład orzekający w niniejszej sprawie własnej interpretacji regulacji prawnej, której rozbieżne rozumienie pomiędzy stronami doprowadziło do powstania niniejszego sporu. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do zarzutu braku prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, celem ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w tym przepisie.

W tym celu, odwołując się do reguł wykładani przepisów prawa, przyjdzie przypomnieć o tym, że pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odnosząca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jeśli zaś dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy, trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Należy pamiętać także, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest więc zauważenie, że problem związany z prawidłowym wyznaczeniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy kart parkingowych, a więc osób niepełnosprawnych, pojawił się w wyniku dokonania nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. nowym brzmieniem tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Powyższa zmiana nastąpiła na podstawie art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1446). Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. W ocenie autora skargi, przy takim ukształtowaniu zmienionych regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną tego przepisu, nie pozostawia wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy aby w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania, tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, co do konkretnych przeznaczeń terenów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez organ nadzoru interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie znajduje wystarczającego oparcia w treści tego przepisu. Przyjdzie bowiem zauważyć, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., rozumiany zgodnie z regułami wykładni językowej, nie pozwala na wyprowadzenie z jego brzemienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Jest to za daleko idące stanowisko, choćby z tego powodu, że w zmienionej części przepisu ustawodawca nie użył sformułowania "w tym liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". W świetle przyjętego przez Skład orzekający rezultatu wykładni językowej należy uznać, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy bowiem zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Przyjętą interpretację potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę po sformułowaniu "minimalną liczbę miejsc do parkowania" zaimkiem "w tym" w sensie "wliczając w to" i brak poprzedzenia przecinkiem pozostałej części zdania "miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego rodzaju tych miejsc. Wzmocnieniem przyjętego stanowiska będzie dalsze brzmienie analizowanego przepisu, które nakazuje łącznie określić sposób realizacji przyjętej w planie ilości miejsc do parkowania. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w związku z omawianą nowelizacją nie wprowadzono jakichkolwiek zmian w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Brak jest zatem konieczności przyjmowania rozwiązań, które bezpośrednio wiązałby miejsca dla posiadaczy kart parkingowych ze wskaźnikami wyznaczającymi ogólną liczbę miejsc postojowych przewidzianą dla poszczególnych przeznaczeń terenów ustalonych w planie. Idąc dalej, z brzemienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie można wywieść obowiązku określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową odrębnie dla każdego z przeznaczeń terenów ustalonych w planie. Prawidłową realizacją analizowanego obowiązku może być już zatem wskazanie kategorii przeznaczeń, gdzie taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona. Mogą to być, tak jak w niniejszej sprawie, tereny dróg publicznych oraz tereny, na których uchwała dopuszcza lokalizację miejsc parkingowych (zob. § 14 ust. 2 lit. a, § 15 ust. 2 lit. a, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały). Przeciwne stanowisko organu nadzoru w tym zakresie wynika z rozszerzającej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i prowadzi do niedopuszczalnego domniemania władztwa planistycznego, które może być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej. Co więcej, stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów, w przypadku nakładania obowiązków ograniczających prawo własności, a takim niewątpliwie jest wskazywany przez organ nadzoru wymóg określenia w planie - dla każdego z przeznaczeń - minimalnej ilości miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne.

Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynikają zatem dwa wymogi. Pierwszy odnosi się do obowiązku wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania, a drugi do określenia sposobu realizacji tego obowiązku z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Wr 384/15).

Wsparciem dla prezentowanego wyżej stanowiska jest również odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej. O zgodzie z wykładnią celowościową przyjętego rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w ocenie Składu orzekającego, świadczy możliwość realizacji - zakładanego przez ustawę z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - celu wprowadzonych zmian, jakim jest zabezpieczenie miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych. Prezentowana w sprawie wykładania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pozostaje także w zgodzie z wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. obowiązkiem uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych. Dokonując wykładni systemowej należy natomiast zwrócić uwagę na zachowanie spójności pomiędzy zaprezentowanym rozumieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a regulacją wynikającą z dodanego na mocy art. 3 ustawa z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - przepisu art. 12a ustawy o drogach publicznych, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie – zob. § 18 (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 554/15).

Lektura zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny potwierdza więc, że Rada Miejska Bielawy sprostała tym minimalnym wymogom. Powołane natomiast przez organ nadzoru wyroki tut. Sądu nie odnoszą się bezpośrednio do problemu zabezpieczenia w mpzp miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych ale w ogóle do braku ustalenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczalnego przeznaczenia terenów 1.MN i 2MN w zakresie usług edukacja i oświata - w przypadku sprawy o sygn. akt II SA/Wr 61/15 i dla lokali mieszkalnych oraz zabudowy mieszkaniowej, przewidzianych w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenów II.U/1, II.UP/1, II.US/2 oraz II.RU/1 - w przypadku sprawy o sygn. akt II SA/Wr 133/15.

Reasumując, przyjęcie kwestionowanych w niniejszej skardze rozwiązań planistycznych wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ale co więcej, nie daje również podstaw do sformułowania zarzutu istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.