Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 71/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9a, 137, 140
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Nr [...] Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] listopada 2016 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] 2016 r. orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.0151 ha z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 listopada 2011 r. pod nr [...] wydzieloną z działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz: 1) S. W. s. A. i J. w udziale 24/72, 2) A. W. c. P. i C. w udziale 9/72, 3) M. W. c. B. i A. w udziale 15/72, 4) D. W. c. K. i W. w udziale 8/72, 5) M. W. c. J. i D. w udziale 8/72, 6) M. W. c. J. i D. w udziale 8/72, oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz [...] odszkodowania w wysokości: 3 364,75 zł ( słownie: trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt cztery złote siedemdziesiąt pięć groszy).

W decyzji z [...] listopada 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] lutego 1974 r. znak [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 17 649 m2 położoną w [...] przy ul. [...] z ogólnej powierzchni 28 065 m2 stanowiącej własność J. W.. Wywłaszczony teren obejmował teren o powierzchni 1 958 m2 stanowiący część dawnej działki nr [...] o powierzchni 5 109 m2 oraz teren o powierzchni 15 691 m2 stanowiący część dawnej działki nr [...] o powierzchni 22 956 m2 z obrębu [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. Z aktu własności ziemi nr 198 z 13 lutego 1973 r. wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.5109 ha oraz działka nr [...] o pow. 2. 2956 ha w obrębie [...] os. [...] była J. W..

Postępowanie o zwrot zostało wszczęte na wniosek z 1 sierpnia 1991 r. złożony przez M. D., B. W., J. W., S. W.. W piśmie z 29 lipca 2010 r. S. W. J. W., M. D., A. W., M. W. poinformowali, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], położonej w [...] , przy ul. [...] obejmuje także działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

W piśmie z 3 lutego 2011 r. S. W., A. W., M. W., J. W., M. D. zmodyfikowali wniosek z 29 lipca 2010 r., poprzez żądanie zwrotu tylko części przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]), która została wywłaszczona na rzecz J. W.. S. W. w piśmie z 11 czerwca 2012 r. podtrzymał swoje żądanie m. in. w zakresie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] (projektowanej [...]).

W decyzji nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.0151 ha, powstałą z wydzielenia z działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IX Wydział Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] w decyzji nr [...] z [...] września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyli D. W., A. W., S. W., M. W., M. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2015 r., sygn. I SA/Wa 2796/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda [...] przeprowadzając dowód z operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, bez wyjaśnienia kwestii jego aktualności, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 156 ust. 3 u.g.n., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 156 ust. 3 u.g.n., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania brak jest dowodu pozwalającego ustalić istotne okoliczności (wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi oraz wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości), a więc należy uznać, że wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Starosta [...] w decyzji Nr [...] z [...] 2016 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...] ) stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0.0151 ha z obrębu [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 29 listopada 2011 r. pod nr [...] wydzieloną z działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Od decyzji Starosty [...] w piśmie z 12 maja 2016 r., znak [...] odwołanie złożył Prezydent [...] , zarzucając organowi I instancji niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zmierzającą do ustalenia, że zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu wskazano, że na projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż ciąg komunikacyjny do naziemnego parkingu osiedlowego mieści się w realizacji budowy osiedla mieszkaniowego, a jego realizacja jest zgodna z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Prezydent [...] zwrócił ponadto uwagę, że decyzja zatwierdza podział nieruchomości i została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej oraz, że oprócz omawianej dziatki nr [...] decyzja "zwrotowa" wydziela również działkę projektowaną nr [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu odwołania Prezydent [...] podniósł, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego uznając, że zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent [...] uważa, że na proj. działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż ciąg komunikacyjny do naziemnego parkingu osiedlowego mieści się w realizacji osiedla mieszkaniowego i jest zgodny z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Prezydenta [...] , za uchyleniem zaskarżonej decyzji Starosty przemawia także to, że zaskarżona decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n.

W decyzji z [...] listopada 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] listopada 2016 r. Wojewoda stwierdził, że zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1974 r. nr [...], zgodnie z lokalizacją inwestycji Nr [...] z [...] grudnia 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] przeznaczona została pod osiedle mieszkaniowe [...]. W decyzji nr [...] z [...] stycznia 1974 r. anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1972 r. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. anulowano decyzję nr [...] z [...] stycznia 1974 r. Decyzją nr [...] z [...] września 1975 r. anulowano decyzję nr [...]. Ostatecznie decyzją z [...] września 1975 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] o pow. 46 ha. Plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w [...] został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1974 r., znak [...]. Według organu odwoławczego, zgromadzone dokumenty w sprawie wskazują, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był dojazd do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...] , zieleń (trawniki i drzewa).

W decyzji nr [...] z [...] maja 1984 r. zezwolono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na budowę ogrodzenia parkingu czasowego przy ul. [...], który zlokalizowano na części działki nr [...] oraz na działce nr [...]. Na części działki nr [...] wybudowano dojazd do parkingu czasowego oraz bramę wjazdową na parking. Zdaniem organu II instancji, skoro w przedmiotowej sprawie, celem wywłaszczenia była droga dojazdowa do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...], zieleń (trawniki i drzewa), a w stanie faktycznym obszar projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] stanowi wjazd na czasowy parking społeczny, to nie można uznać, że takie zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywana jest na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, decyzji zatwierdzających plany realizacyjne inwestycji oraz planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w danym czasie.

Według Wojewody, materiał dowodowy organu I instancji pozwala na zbadanie stanu zagospodarowania działki w okresie od daty złożenia wniosku o zwrot, tj. od 1991r. do 22 kwietnia 2004 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 5 sierpnia 1991r. Zdaniem organu II instancji, posiadane dokumenty w postaci zdjęcia lotniczego wykonanego w 1990 r. wskazują, że na obszarze działki nr [...] z obrębu [...] - nie zrealizowano drogi dojazdowej do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu służącego mieszkańcom osiedla, ponieważ obiekt ten nie został wybudowany. Na obszarze tej działki znajduje się wjazd na parking społeczny. Budowę parkingu społecznego rozpoczęto w 1984 r. i zrealizowano go w miejscu projektowanego parkingo-garażu, który stanowił cel wywłaszczenia.

Z treści decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] maja 1984 r. wynika, że lokalizacja ogrodzenia parkingu jest czasowa do końca 1990 r. W piśmie z 14 grudnia 2010 r. Urząd Miasta [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wskazał, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany, gdyż powstała inwestycja dla obsługi osiedla mieszkaniowego [...].

W ocenie Wojewody, słusznie uznał Starosta, że parking społeczny i droga dojazdowa do tego parkingu to obiekty o charakterze czasowym i nie były celem wywłaszczenia. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na mocy decyzji [...] z [...] lutego 1974 r. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy w decyzji Nr [...] z [...] listopada 2016 r. odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania.

W skardze Prezydent [...] zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że na proj. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co doprowadziło do utrzymania przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137,140 oraz 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez uznanie, że na proj. działce nr 39/7 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i nakłady poczynione na nieruchomości nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, a projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c, p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja zatwierdzająca ww. plan realizacyjny została wydana w późniejszej dacie niż decyzja wywłaszczeniowa. Według skarżącego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a dowody z dokumentów powstałych po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający.

W ocenie skarżącego, przy tak ogólnym celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego każde zagospodarowanie terenu, które mieści się w definicji osiedla mieszkaniowego, stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Zdaniem Prezydenta [...] , przyjęcie, że wybudowanie drogi, która prowadzi do parkingu samochodowego naziemnego, a nie do parkingo-garażu, stanowi podstawę do uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie można uznać za właściwe bowiem nie mamy do czynienia ze zmianą jakościową inwestycji. Jeśli bowiem nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego, a wybudowano na niej infrastrukturę związaną z tym osiedlem, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zezwolono na budowę ww. parkingu na podstawie decyzji nr [...] z [...] maja 1984 r., a budowę parkingu wraz z drogą dojazdową rozpoczęto w 1984 r. Zdjęcia lotnicze z 1987 r. potwierdzają wybudowanie drogi oraz parkingu naziemnego. Według skarżącego, należy uznać, że na proj. działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż ciąg komunikacyjny mieści się w realizacji budowy osiedla mieszkaniowego i jest zgodny z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W związku z czym, ww. nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji Nr [...] Wojewody z [...] listopada 2016 r. w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.g.n. Działania organu II instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody Nr [...] z [...] listopada 2016 r., jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Według Sądu, Wojewoda w decyzji z [...] listopada 2016 r. dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez uznanie, że na proj. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody z [...] listopada 2016 r. stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty w niniejszej sprawie było efektem przeprowadzenia postępowania po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] z 12 maja 2016 r., znak [...].

W przedmiotowej sprawie Wojewoda w decyzji z [...] listopada 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartych w ww. odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję Nr [...] z [...] 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji Wojewody z [...] listopada 2016 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w [...] został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1974 r., znak [...]. Z akt sprawy wynika, że w ramach realizacji osiedla [...] na terenie działki nr [...] projektowany był dojazd do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...] , zieleń (trawniki i drzewa).

W toku postępowania organy ustaliły, że w decyzji nr [...] z [...] maja 1984 r. zezwolono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na budowę ogrodzenia parkingu czasowego przy ul. [...] , który zlokalizowano na części działki nr [...] oraz na działce nr [...]. Na części działki nr [...] wybudowano dojazd do parkingu czasowego oraz bramę wjazdową na parking.

Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie, celem wywłaszczenia była droga dojazdowa do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...] 3, zieleń (trawniki i drzewa). W stanie faktycznym obszar projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] stanowi natomiast wjazd na czasowy parking społeczny. Z tego powodu w ocenie Sądu, nie można uznać, że takie zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywana jest bowiem na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, decyzji zatwierdzających plany realizacyjne inwestycji oraz planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w danym czasie. Należy jednocześnie wyjaśnić, że nie podlega ocenie realizacji celu wywłaszczenia późniejsze zagospodarowanie nieruchomości, jeśli nie ma ono związku z celem wywłaszczenia. Materiał dowodowy organu I instancji pozwalał na zbadanie stanu zagospodarowania działki w okresie od daty złożenia wniosku o zwrot, tj. od 1991 r. do 22 kwietnia 2004 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przesłanki zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 5 sierpnia 1991r.

Dokumenty w postaci zdjęcia lotniczego wykonanego w 1990 r. wskazują, że na obszarze działki nr [...] z obrębu [...] - nie zrealizowano drogi dojazdowej do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu służącego mieszkańcom osiedla, ponieważ obiekt ten nie został wybudowany. Na obszarze tej działki znajduje się wjazd na parking społeczny. Budowę parkingu społecznego rozpoczęto w 1984 r. i zrealizowano go w miejscu projektowanego parkingo-garażu, który stanowił cel wywłaszczenia. Z treści decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] maja 1984 r. wynika, że lokalizacja ogrodzenia parkingu jest czasowa do końca 1990 r. Podkreślić należy, że parking społeczny i droga dojazdowa do tego parkingu to obiekty o charakterze czasowym, które nie były celem wywłaszczenia. W konsekwencji prawidłowo uznały orzekające w niniejszej sprawie organy, że część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na mocy decyzji [...] z [...] lutego 1974 r. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wyjaśnić należy również, że w celu ustalenia sytuacji prawno - faktycznej nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu w dniu 6 listopada 2015 r. organ I instancji dokonał oględzin działki. Podczas oględzin ustalono, że część terenu działki nr [...] - projektowana, stanowi wjazd na parking społeczny. Nawierzchnia wjazdu częściowo pokryta jest asfaltem, natomiast od ulicy [...] kostką brukową. Na obszarze przedmiotowej działki znajduje się chodnik, który przebiega od strony zachodniej wzdłuż ogrodzenia z działką sąsiednią o numerze [...]. Na działce nr [...] położone jest ogrodzenie oddzielające budynek piekarni - usytuowany na działce nr [...] - od wjazdu. Obszar działki nr [...] znajdujący się poza ogrodzeniem pokryty jest nawierzchnią betonową. Zgodzić należy się z ocenę organów, które uznały, że na podstawie zgromadzonych dowodów, że projektowana droga dojazdowa do czterokondygnacyjnego parkingo - garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...], zieleń (trawniki i drzewa) w ramach realizacji osiedla [...] nie zostały zrealizowane, a tym samym cel wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Tym samym część nieruchomości objętej wywłaszczeniem na mocy decyzji [...] z [...] lutego 1974 r., a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela.

W niniejszej sprawie można mówić o zmianie celu wywłaszczenia. Zaistniała bowiem jakościowa zmiana inwestycji określonej przy wywłaszczeniu. W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że nastąpiła jedynie modyfikacja, nie zmieniająca jego charakteru uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić zatem w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Tak sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody dostatecznie pozwalają ustalić cel wywłaszczenia, którym było wybudowanie dojazdu do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...], zieleń (trawniki i drzewa). W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno też budzić wątpliwości, że cel ten nie został zrealizowany.

Wskazuje na to relacjonowany materiał dowodowy w sprawie. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że ów stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo. Wnioski organów są bowiem logiczne, a materiał zebrany dostatecznie wyczerpująco. Pozwolił on zrekonstruować to, co było celem wywłaszczenia oraz, że ten cel nie został zrealizowany. Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia w sprawie administracyjnej art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, trudno jest utożsamiać dojazd do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji osiedla, zieleń (trawniki i drzewa) z wybudowaniem dojazdu do parkingu czasowego oraz bramą wjazdową na ten parking. Nie można było zatem uznać, że takie zagospodarowanie terenu stanowiło realizację celu wywłaszczenia.

Nie każda bowiem droga dojazdowa (zwłaszcza do parkingu czasowego) będzie mogła być uznana za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie drogi dojazdowej do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu, które nie ma charakteru czasowego obiektu. Wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na budowie dojazdu do czterokondygnacyjnego parkingo-garażu osiedlowego oraz do zaplecza gospodarczego terenu Administracji osiedla, zieleń (trawniki i drzewa) nie oznacza możliwości jego poszerzenia lub zawężania do budowy również dojazdu do parkingu czasowego. Należy podkreślić, że powstały na przedmiotowej działce czasowy parking naziemny nie był celem wywłaszczenia. Celu tego nie da się również wyprowadzić z zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., były właściciel bądź jego spadkobierca zobowiązany jest do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, czyli w przedmiotowej sprawie na rzecz Miasta [...] , zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Oceniając operat szacunkowy działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] dzielnica [...] sporządzony przez T. T. rzeczoznawcę majątkowego w dniu 6 listopada 2015 r. organy prawidłowo uznały, że został on sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zawarł sposób dokonania wyceny nieruchomości, określił przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny oraz podstawę formalną wyceny nieruchomości, jak również źródła danych o nieruchomościach, ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisał stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zawarł analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazał wybór podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny przyjmując do porównań 11 transakcji. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 1 7649 m2 zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nr [...] z [...] lutego 1974 r. dla właścicieli wynosiło 5 73386 zł, natomiast kwotę: 8 645 zł otrzymał dzierżawca za nasadzenia poczynione na gruncie - chryzantemy. Zgodnie z operatem szacunkowym z 6 listopada 2015 r. zwaloryzowana wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych kwota odszkodowania ustalona dla spadkobierców właścicieli za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 17649 m2 w decyzji nr [...] z [...] lutego 1974r. wynosi 284.225,14 zł, nakłady dzierżawcy - chryzantemy 4285,29 zł, łączna kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynosi. 288.510.43 zł. Zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n., jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Zwracana kwota odszkodowania ustalona proporcjonalnie do powierzchni 151 m2 podlegająca zwrotowi wynosi 2431,75 zł. Rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomość podlegającą zwrotowi na dzień wywłaszczenia tj. [...] lutego 1974 r. o wartości 155295 zł i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu o wartości 156228 zł. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, ustalone odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa się o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Z uwagi na różnicę wartości nieruchomości określonej według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu nieruchomości z dnia zwrotu, wartość odszkodowania zwiększa się o kwotę 933 zł. W toku sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca ocenił, że nastąpiła zmiana stanu nieruchomości spowodowana działaniami bezpośrednio na tej nieruchomości, które dotyczą infrastruktury technicznej (uzbrojenia terenu). Należy do nich budowa dróg dojazdowych, sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej ma wpływu na wzrost wycenianej nieruchomości.

Nakłady poczynione na budowę ogrodzenia, utwardzenie terenu nie są realizacją celu wywłaszczenia i wartość ich nie powoduje zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania. Nakłady te związane były z budową wjazdu na parking czasowy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Zwaloryzowane odszkodowanie, jakie należy zwrócić na rzecz Miasta [...] wynosi 3 364 75 zł (słownie: trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt cztery złote siedemdziesiąt pięć groszy). Zwracane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, co zgodne jest z przepisem art. 217 ust. 2 u.g.n.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Opisu sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie umieszcza się w projekcie podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją administracyjną, ponieważ opis ten nie jest wiążący, co do przyjęcia konkretnych rozwiązań w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Jest sprawą oczywistą, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest wymogiem ustawowym, ale organ wydający decyzję o zwrocie nie jest zobowiązany do wskazywania w decyzji konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Norma prawna wynikająca z art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi ogólne kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalają kryteria zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wśród tych kryteriów nie ma kryterium dopuszczalności podziału działki z uwagi na jej dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że organ nie był zobowiązany do ustalania tej przesłanki.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przy ustalaniu czy cel wywłaszczenia został zrealizowany Wojewoda przyjął, że nieruchomość powinna być zagospodarowania wyłącznie w sposób wynikający z załącznika graficznego planu realizacyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1974 r., a decyzja zatwierdzająca ww. plan realizacyjny została wydana w późniejszej dacie niż decyzja wywłaszczeniowa wskazać należy, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia ustalenia w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie trafnie stwierdziły, że tak określony cel nie został na przedmiotowej działce zrealizowany. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest błędne, gdyż nie respektują, z jednej strony, zasady ścisłego interpretowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – generalnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zgody wywłaszczonego.

Mając na uwadze, że decyzja Wojewody z [...] października 2016 r. podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.