Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1249/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg J. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. skargi oddala; II. nakazuje ściągnąć od skarżących na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie koszty postępowania w kwocie po 500 zł (pięćset złotych), tytułem nieuiszczonych wpisów od skarg. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2012r., do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek M. R., o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, drogą wewnętrzną na działce nr [...], obr. [...] oraz zjazdem z działki drogowej nr [...] obr [...] na obr. [...] przy ul. K. w K.".

Decyzją z dnia [...].01.2013r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].06.2013 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wydanej decyzji SKO wskazało na budzący wątpliwości dobór działek sąsiednich, gdyż wskazane w analizie działki nr [...] (na której znajduje się szkoła) oraz nr [...] (na której znajduje się kościół parafialny) położone są w znacznej części poza granicą obszaru. Zdaniem SKO, w tej sytuacji, parametry architektoniczne i techniczne, cechujące zabudowę na działkach nr [...] oraz [...] (przyjętych w analizie do porównania) nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów planowanej inwestycji.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, drogą wewnętrzną na działce nr [...], obr. [...]oraz zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K.

W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego przedmiotowe zamierzenie wymaga decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzyskano przewidziane prawem uzgodnienia i opinie. Organ I instancji ustosunkował się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy poszerzono obszar analizowany w taki sposób objąć nim w całości działki nr [...] i [...], na których występuje zabudowa o funkcji tożsamej wnioskowaną (funkcja usługowa), a także szczegółowo przedstawiono sposób określenia poszczególnych parametrów. Ponadto uzupełniono materiał dowodowy w zakresie dokumentacji fotograficznej i parametrów zabudowy, z uwzględnieniem zmian zainwestowania obszaru.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła J. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne i nieprawdziwe przedstawienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania poniosła, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Natomiast w obszarze zamkniętym ulicami K., S. i L. występuje intensywna zabudowa jednorodzinna oraz wielorodzinna w budynkach zbliżonych gabarytami do budynków jednorodzinnych. Projektowana budowa budynku biurowego nie nawiązuje do istniejącej formy zabudowy. Budynki kościoła, przedszkola, szkoły czy sklepu nie spełniają podobnej funkcji jak budynek biurowy, dlatego nie zachowano kontynuacji funkcji zabudowy. Sztucznie natomiast poszerzono granice obszaru analizowanego, w stosunku do zakwestionowanej uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji w.z. z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto gabaryty budynku, wprowadzają chaos architektoniczny w ogólne założenie urbanistyczne. Zwiększenie natężenia ruchu na uli pogorszy sytuację komunikacyjną w tym rejonie. Projektowana zabudowa nie spełnia warunków ochrony przebiegającej przez działkę [...] magistrali wodnej, a planowany zjazd do garażu podziemnego koliduje z trasą magistrali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 t.j. ze zm.)

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie tego rozporządzenia, w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy analizator wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się - o czym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia- w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przepisie tym rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z ww. przytoczonego przepisu rozporządzenia, analizator podejmując decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, nie jest związany minimalnym jego zakresem wskazanym w rozporządzeniu. Możliwe pozostaje szersze ustalenie obszaru analizy, o ile pozostanie to należycie uzasadnione, ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego. Możliwość rozszerzenia granic obszaru analizy, ponad ustawowe minimum, nie oznacza dowolności ustalaniu jego zasięgu. Istotne jest, by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość. Stosując § 3 ust. 2 rozporządzenia należy mieć bowiem na względzie cel przeprowadzenia należytej analizy, a to zachowanie ładu urbanistycznego. Następnie podkreślono, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary analizator, a następnie organ orzekający - w treści decyzji, winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.10.2009 r. sygn. IV SA/Wa 972/09).

W ocenie organu odwoławczego zasadniczo przyjmuje się, że analiza powinna obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, objęte granicami obszaru analizy, a nie ich części. Nie można wprawdzie wykluczyć, że odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach, na których istniejąca zabudowa w całości albo w znaczącej części mieści się w wyznaczonych granicach obszaru analizy. Niemniej w takim przypadku, zdaniem SKO, analizator powinien podać motywy dla przyjęcia do analizy zabudowy na działkach pogranicznych, tj. wykazać, że takie rozszerzenie analizy ma służyć ładowi przestrzennemu.

W przedmiotowej sprawie, Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]), rozpoznając odwołanie do decyzji w.z. z dnia [...] stycznia 2013 r., zwróciło uwagę na powyższą okoliczność. Zakwestionowało dobór działek oznaczonych jako sąsiednie tj. działki nr [...] oraz działki nr [...], wskazując, że położone są one w znacznej części poza minimalnymi granicami obszaru analizowanego, a zatem parametry zabudowy na niej występującej nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na te wskazania, analizator zmieniła granice obszaru analizy w ten sposób, że rozszerzyła go w części południowej - do rozmiarów obejmujących w całości ww. działki nr [...] oraz działki nr [...], wskazując na tożsamość funkcji zabudowy występującej na tych działkach z funkcją planowanej inwestycji. W ocenie SKO, autor analizy nie uzasadniła, czy taki zabieg, będzie służyć zastanemu ładowi przestrzennemu. W szczególności nie wykazała, że takie rozszerzenie granic inwestycji, nie będzie prowadzić do ustalenia warunków nowej zabudowy, które ten ład mogłyby zaburzyć. Dotychczas ujawnione analizatora motywy, wskazują bardziej na potrzebę poszukiwania funkcji istniejącej zabudowy, tożsamej z funkcją planowanej inwestycji i przez to umożliwienie realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium należało uznać, że doszło zatem do pogwałcenia treści przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, które to naruszenie odgrywać może istotny wpływ na wynik postępowania.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim uwzględnić, że teren inwestycji należy do dość wyraźnie wykształconej i wyodrębnionej pod względem urbanistycznym i architektonicznym zabudowy znajdującej się w kwartale pomiędzy ulicami K., S. i L., oraz w obudowie ul. K. - na wysokości tego kwartału do skrzyżowania z ul. S. Jest to układ zdominowany przez zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną w budynkach o gabarytach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej o funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej funkcji usługowej. Natomiast istniejąca zabudowa usługowa na spornej na działce [...] (tj. kościół), zdaje się należeć do oddzielonej pasem terenu niezabudowanego, wykazującej odrębność, jednostki urbanistycznej, kształtującej się jako obudowa ulicy Z. Podobnie budynek szkoły na działce [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od ww. struktury urbanistyczno - architektonicznej, w której planowana jest inwestycja. Nadto sposób zagospodarowania działek nr [...] oraz [...]zwłaszcza w zakresie gabarytów budynków (szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów) odbiega od zagospodarowania działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Zdaniem organu II instancji, analizator natomiast w treści analizy i w jej wynikach skupiła się na potrzebie dostosowania nowej zabudowy do układu zabudowy o odmiennym charakterze tj. zabudowy wielkogabarytowej, usługowej o charakterze użyteczności publicznej, występującej w szerszym kontekście przestrzennym. Ponadto autorowi analizy zarzucono, iż nie wyjaśniła należycie, czy ustalenie parametrów nowej zabudowy na proponowanych warunkach, nie będzie jednocześnie burzyć ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie, gdzie występująca zabudowa w ocenie Kolegium, z uwagi na jednorodny charakter, zasadniczo winna determinować ocenę dopuszczalności ustalania maksymalnych parametrów, w tym w szczególności tych kształtujących gabaryty planowanego obiektu.

W dalszej kolejności SKO zakwestionowało również dopuszczoną przez organ instancji dużą dowolność ukształtowaniu geometrii dachu. Również w tym przypadku, zdaniem organu II instancji nieuzasadnionym pozostaje odniesienie się do szerszego kontekstu zagospodarowania przestrzennego występującego w terenie analizy, z pominięciem geometrii dachów w najbliższym sąsiedztwie.

Zdaniem organu odwoławczego, dokument analizy nie dostarcza jednoznacznej odpowiedzi co do zasadności zastosowania dachu płaskiego dla planowanej inwestycji, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie. Jak wynika z dokonanego opisu, po obu stronach ul. K. występują dachy połaciowe o stromych kalenicach, zaś dachy płaskie występują nielicznie, dodatkowo w znajdujących się w dalszym sąsiedztwie, budynkach o niewielkim gabarycie, lub w obiektach położonych w drugiej linii zabudowy ul. S., a nadto w budynku na kwestionowanej działce nr [...]. Ze względu na taką charakterystykę zabudowy, w ocenie SKO, należało dostatecznie wykazać, czy dopuszczenie dachu płaskiego w planowanym obiekcie o znacznych gabarytach, nie naruszy ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, czego nic uczyniono w przedmiotowej sprawie.

Powyższy brak rozważenia konieczności ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy z uwzględnieniem potrzeby ich dostosowania do parametrów bezpośrednio sąsiadujących budynków, zdaniem organu odwoławczego prowadzi do uznania, iż przedwczesna była ocena organu I instancji, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania wskazane w art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono przy tym, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prymatem zachowania architektonicznego ładu przestrzennego oraz prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

Kolegium zwróciło także uwagę na nieadekwatność treści samej decyzji w odniesieniu do wniosków formułowanych w samym dokumencie analizy z września 2013 r. W analizie tej autorka wywodzi, iż w przedmiotowej sprawie właściwe będzie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, proponując ustalenie tego parametru w oparciu średnią wartość obliczoną dla budynków przy ulicy K., tj. w przedziale od 16,2 m do 19,8 m. Wskazano, iż organ I instancji w załączniku nr [...] do decyzji, transponując te propozycje, podniósł, że podstawą takiego ustalenia był przepis § 6 ust. l rozporządzenia (tj. że dokonano jej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w całym obszarze analizy, a ta wynosiła 15,68 m). W ocenie SKO rozbieżność ta może budzić uzasadnione wątpliwości co do przyjętego sposobu wyznaczenia niniejszego parametru nowej zabudowy.

Odpowiadając natomiast na podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący kolizji planowanej inwestycji z przebiegającą przez teren inwestycji magistralą wodną, Kolegium wyjaśniło, że odpowiednie warunki ustalone w decyzji w.z. w tym zakresie, znalazły oparcie w informacji technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. (k. [...]). Z dokumentu tego nie wynika niedopuszczalność realizacji takiej inwestycji, na wskazanym terenie. Brak jest podstaw do kwestionowania decyzji w tym zakresie.

Podsumowując, ze względu na dostrzeżone braki postępowania wyjaśniającego, których rozmiar i charakter może mieć znaczący wpływ na wynik całego postępowania, Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. R., działając jako pełnomocnik inwestora- J. R.

W treści skargi wskazano, że uzasadnienie zakwestionowanej decyzji powstało na podstawie trzech, opartych się na jednostronnej interpretacji zapisów rozporządzenia, wątpliwych argumentach dotyczących: 1) nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej; 2) nie uwzględnienia parametrów zabudowy pochodzących z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji i odniesienia się do zabudowy należącej do odrębnej jednostki urbanistycznej i tym samym naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego; 3) nieadekwatności samej treści decyzji o warunkach zabudowy w ustępie dotyczącym szerokości projektowanej elewacji. "Zdaniem skarżących argumentacja Rady Miasta jest błędna" i nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla ograniczania prawa własności.

W dalszej części skargi podniesiono m.in., że granica analizowanego obszaru wyznaczana została zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w związku z czym powinna znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki od wnioskowanego terenu inwestycji. W ocenie autora skargi, w praktyce wytyczone geodezyjnie granice nieruchomości prawie nigdy nie pokrywają się z wyznaczonym w ten sposób obszarem analizy i w związku z tym zachodzi konieczność korekty przebiegu granic analizowanego obszaru. W przedmiotowej sprawie, respektując przepisy rozporządzenia, analiza urbanistyczna została skorygowana ponieważ obszar analizy, wytyczony jako trzykrotność szerokości frontu działki, w znacznej części obejmował działki, na których sposób zagospodarowania pozwalał ocenić, że spełnione może być kryterium kontynuacji cech zabudowy. Ponieważ prawodawca dopuszcza szersze wytyczenie granicy obszaru analizy, ustalając tylko jej minimalny zakres, w ocenie strony skarżącej należy uznać, że przesłanka (1) jest nieprawdziwa. Analizator działał zgodnie z prawem rozszerzając obszar analizy urbanistycznej. Z kolei na podstawie par. 2 ust. 4 rozporządzenia traktuje się obszar analizy jako teren, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W związku z tym należy wyznaczyć taki obszar analizy, aby na jego podstawie można było ustalić w bezdyskusyjny sposób wymagania jakie musi spełnić nowa zabudowa. Cel analizy jest kluczowym kryterium przy ustalaniu granic obszaru analizowanego; jest nim wyznaczenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji i tym samym umożliwienie inwestorowi realizację zagwarantowanego w ustawie i własności do nieruchomości (...).

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że uznanie przez SKO terenu wyznaczonego ulicami K., S. i L. jako wyraźnie wyodrębnionego kwartału jest kwestią kontrowersyjną nie znajdującą potwierdzenia w obowiązujących dokumentach planistycznych ani w teorii urbanistycznej, gdzie kwartał zabudowy posiada inną charakterystykę. Tym bardziej zakwestionować należy stwierdzenie przynależności działek [...] i [...] zawierających się w granicach obszaru analizy urbanistycznej do odrębnej jednostki urbanistycznej. W ocenie skarżącego, to założenie jest błędne i formując je SKO przekroczyło swoje kompetencje przejmując rolę organu wykonującego analizę urbanistyczną. Za bulwersujące strona skarżąca uznała również sugerowane w treści decyzji SKO, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. l pkt. l ustawy. Przytoczona w decyzji SKO działka jest dostępna z tej samej drogi publicznej i odniesienie się do jej parametrów należało do obowiązków sporządzającego analizę. Warunkiem art. 61 ust. l pkt. l ustawy jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku kiedy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Zdaniem strony skarżącej prawodawca nie zdefiniował pojęcia "działka sąsiednia" i w praktyce przejęło się kryterium, że jest to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka, na której planowana jest inwestycja. W przeciwnym przypadku obszar analizy powinien byłby być ograniczony tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z wnioskowanym terenem inwestycji, a to byłoby sprzeczne z zapisami rozporządzenia.

Dalej strona skarżąca uznała, że stwierdzenie zarzucające chęć wprowadzenia zabudowy "wielkogabarytowej" na wnioskowanym terenie inwestycji również jest niezgodne z prawdą o czym świadczą wymiary przestrzenne planowanej zabudowy, w szczególności jej wysokość i szerokość elewacji frontowej, która jest właściwa niskim obiektom usługowym - tematowi inwestycji. Potwierdzenie tego stwierdzenia można znaleźć min. w § 8 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr. 75, póz. 690 ze. zm.).

Podobnie, w ocenie autora skargi, zakwestionowanie geometrii dachu planowanego obiektu należało odrzucić jako niezasadne ze względu na respektowanie ładu przestrzennego. Wskazano, że wybór wnioskowanej geometrii dachu podyktowany był zarówno uwzględnieniem kontekstu przestrzennego występującego w granicach obszaru analizy urbanistycznej, dostosowaniem jego parametrów do planowanej funkcji oraz znajdującej się na terenie inwestycji sieci infrastruktury wodociągowej, która ze względu na towarzyszącą jej strefę ochronną wymusza obrys planowanego budynku zbliżony kształtem do figury trapeza. Zdaniem projektanta, autora koncepcji architektonicznej będącej załącznikiem graficznym do wniosku o w.z., stromy dach połaciowy na takiej nieregularnej figurze będzie nieestetyczny co może doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, ze względu na ustawienia budynku ścianą szczytową prostopadle do frontu działki podczas gdy znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie ustawione są kalenicami równolegle frontów swoich działek oraz przez potencjalnie nierównomierny przebieg kalenicy podyktowany nieregularnością rzutu przekrywanej bryły planowanego budynku. Wobec występowania dachów płaskich w granicach obszaru analizy urbanistycznej zdecydowano się na zastosowanie również dachu płaskiego pozwalającego na zagospodarowanie jego części w postaci zielonej powierzchni biologicznie czynnej umożliwiając tym samym rekompensatę w postaci zastąpienia istniejącego ternu nieużytku pokrytego samorodną roślinnością przez planowaną zabudowę z "zielonym dachem".

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja II instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W najmniejszym stopniu nie można zarzucić SKO orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zarządzeniem z dnia [...].10.2014 r. M. R. została wezwana do wykazania na zasadzie art. 35 p.p.s.a. swojego umocowania do występowania w sprawie w imieniu J. R. a także do wykazania interesu prawnego J. R. do wniesienia przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi na powyższe, J. R. złożył podpisaną przez siebie skargę. Natomiast M. R. w piśmie z dnia [...] października 2014 r., wyjaśniła, że składa skargę w imieniu własnym oraz J. R., bowiem w decyzji organu I instancji została wykazana jako wnioskodawca, w rozstrzygnięciu SKO z dnia [...].06.2014r. uznano ją za stronę postępowania. Ponadto M. R. uznała, że może reprezentować J. R. jako skarżący a zatem inny uczestnik postępowania.

Na rozprawie przed Sadem w dniu 5 grudnia 2014r. J. R. oświadczył, że jest właścicielem większościowym terenu przedmiotowej inwestycji. Z tego też tytułu wywodzi swój interes prawny jako strony do złożenia skargi na zaskarżoną decyzję.

Wobec powyższego przyjęto do rozpoznania dwie jednobrzmiące skargi wniesione zarówno przez M. R. oraz J. R. Wykazali bowiem oni, że przysługiwał im przymiot stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zarówno J. R. jak i M. R. wykazali bowiem, iż posiadają interes prawy w przedmiotowej sprawie. Interes prawny M. R. nie wynika wprawdzie z tytułu prawa własności do działki objętej ustaleniem warunków zabudowy, bądź działek sąsiednich (w tym zakresie nie ma interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości), lecz wynika z faktu, iż była wnioskodawcą przedmiotowej inwestycji, a J. R. jest właścicielem nieruchomości, objętej wnioskiem o wydanie w.z.

Rozważania prawne w niniejszej sprawie wypada zacząć od zaznaczenia, że model orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1366/12, dostępny w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo tez jej uchylenie, połączenie z merytorycznym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek.

Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1-2 k.p.a. Natomiast skorzystanie z możliwości, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a., winno dotyczyć przypadków zaistnienia wad o których mowa w art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo innych, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/10, dostępny w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego sprowadza się zatem przede wszystkim do ustalenia, czy organ odwoławczy był uprawniony w realiach niniejszej sprawy do uchylenia się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej i rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy zatem rozważyć, czy Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie, czy wobec tych naruszeń konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że na organie administracji publicznej ciąży wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Obowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Stąd też ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Dopiero też szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przyjęty dla dokonania analizy urbanistyczno architektonicznej obszar analizowany, nie został wyznaczony prawidłowo. Wskutek tego, jak również innych uchybień, sporządzona w sprawie analiza również nie jest prawidłowa, co doprowadziło do określenia parametrów planowanej inwestycji w wartościach nie znajdujących uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszym postępowaniu architekt sporządzający analizę nie uzasadnił dlaczego obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół terenu planowanej inwestycji, lecz przesunięty w kierunku, gdzie znajdują się wysokie budynki wielorodzinne, a w szczególności dlaczego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości o ponad 60% większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jak już bowiem wskazano, bez żadnego uzasadnienia granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości o ponad 60% większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, obszar analizowany został przesunięty w kierunku południowym, tak aby objąć swym zasięgiem w całości działkę nr [...] o raz działkę nr [...], wskazując na tożsamość funkcji zabudowy tam występujących z funkcją planowanej inwestycji

Nie wiadomo również dlaczego w analizie całkowicie pominięto zabudowę na działce nr [...],[...] oraz [...] która znajdują się w bliskim sąsiedztwie z terenem inwestycji. Brak w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia, mimo że konieczność zachowania ładu przestrzennego wymaga wkomponowania nowej zabudowy, w zabudowę już istniejącą. Działki nr [...],[...],[...], czy wreszcie [...] są zabudowane budynkami jednorodzinnymi, bezpośrednio graniczą z terenem planowanej inwestycji i są dostępne z tej samej drogi publicznej. To właśnie zabudowa na tych działkach i jej parametry powinna w pierwszej kolejności determinować możliwość, kontynuację funkcji i wielkość planowanej zabudowy na działce nr [...]. Całkowite pominięcie działek nr [...],[...],bez jakiegokolwiek uzasadnienia stanowi zatem istotną wadę sporządzonej analizy. Analizując wyniki analizy, nie można się oprzeć wrażeniu, że sporządzającemu ją urbaniście bardziej niż na zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego i jego zachowaniu zależało na poszukiwania takiej funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (zabudowa usługowa, nawet o charakterze publicznym (!) – szkoła i kościół), która odpowiadałaby funkcji planowanej inwestycji), a przez to umożliwienie realizacji planowanej inwestycji. Jest to o tyle znamienne, że w części analizy: charakterystyka terenu wskazano, że teren planowanej inwestycji znajduje się w układzie zdominowanym przez zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną w budynkach o gabarytach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej o funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej funkcji usługowej. Natomiast istniejąca zabudowa usługowa na działce nr [...] (tj. [...]), zdaje się należeć do oddzielonej pasem terenu niezabudowanego, wykazującej odrębność, jednostki urbanistycznej, kształtującej się jako obudowa ulicy Z. Podobnie budynek szkoły na działce [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od ww. struktury urbanistyczno - architektonicznej, w której planowana jest inwestycja. Nadto sposób zagospodarowania działek nr [...] oraz [...]. zwłaszcza w zakresie gabarytów budynków, (szerokości elewacji frontowej, geometrii dachów) odbiega od zagospodarowania działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Powyższe istotne uchybienia w sporządzeniu analizy, przełożyły się na określenie parametrów planowanej inwestycji, w wartościach nie znajdujących żadnego uzasadnienia. Co więcej w żaden sposób zabudowa na działkach nr [...] i [...] o funkcji usług publicznych nie stanowi i nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji na działce nr [...], gdzie planowane są wprawdzie usługi, ale o charakterze komercyjnym – "budowa budynku biurowego z usługami w parterze, z garażem podziemnym". Nie są to funkcje tożsame. Zabudowa usługowa o charakterze komercyjnym znajduje się jedynie na działkach nr [...],[...] (drukarnia, sklep, z funkcją mieszkalną na piętrze/poddaszu) i [...] (prywatna szkoła i przedszkole), a która to działka znalazła się w obszarze analizowanym wskutek jego poszerzenia w trakcie przygotowywania ponownej analizy. Zatem ewentualnie parametry zabudowy na tych działkach, obok bezpośrednio sąsiadujących mogłyby być wiodące przy ustalaniu gabarytów planowanej inwestycji. Z całą pewnością nie mogły być to parametry zabudowy z działek [...] i [...] zarówno ze względu na odmienność funkcji, jak i całkowicie odmienny charakter zabudowy występujący na działkach sąsiednich względem działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Dobrze to dokumentuje materiał fotograficzny dołączony do przygotowanej analizy urbanistycznej.

Jak akcentuje się w orzecznictwie nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy bądź wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

Wymogów powyższych wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób zadowalający nie spełnia i w tym zakresie należy przyznać rację SKO. Zasadnie Kolegium podniosło, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia parametrów planowanego obiektu w kontekście § 6 ust. 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organ I instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na zarzuty skargi, wskazać należy, że stanowią one niczym nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami organu odwoławczego, a zaskarżona decyzja dążąca do przestrzegania obowiązującego prawa oraz prawidłowego ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie służy właściwie pojmowanemu słusznemu interesowi strony jak i interesowi społecznemu.

W tym stanie rzeczy uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dniu jej wydania prawa, tym samym uznając, iż brak przesłanek z art. 145 § 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 skargę oddalono.