Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 552/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2022 r. nr 576/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez M. Ś. (dalej strona, skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku na działce nr [...] w B., gmina Legnickie Pole. W świetle przedłożonych akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Impulsem do podjęcia działań administracyjnych w sprawie przez służby nadzoru budowlanego było pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy, (dalej – PINB, organ I instancji), którym poza wskazaniem na prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w B. [...], gmina Legnickie Pole, zażądano sprawdzenia czy obiekt, w którym przebywają osoby niepełnosprawne, chore i w podeszłym wieku stwarza realne zagrożenia dla życia i zdrowia osób przebywających w placówce. Po ustaleniu stanu właścicielskiego nieruchomości oraz jego przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji w dniu 8 września 2021 r. próbował kontrolnie ustalić stan faktyczny, lecz ze względu na nieobecność właścicieli, poza wykonaniem dokumentacji fotograficznej na zewnątrz nieruchomości, kontrola nie została przeprowadzona. Z kolei w dniu 24 września 2021 r. przeprowadzono z udziałem skarżącego kontrolę nieruchomości, dokumentując ustalenia w protokole kontroli i w jego załącznikach. Dalsze działania organu polegały na protokolarnym przesłuchaniu właściciela nieruchomości oraz byłego kierownika budowy. Nadto na żądanie organu Starosta Legnicki przedłożył dokumenty związane z budową budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości.

Organ I instancji do stron postępowania skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w B. W dniu 22 listopada 2021 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wskazując w podstawie prawnej art. 48 oraz art. 48a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie samowolnej budowy budynku na działce nr [...] w Biskupicach i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na poczynione ustalenia, z których wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzanej na działce nr [...] w B. zwrócono uwagę, że na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się duży obiekt w trakcie budowy, bez widocznej tablicy budowy. Właściciel działki nr [...], złożył wyjaśnienia, że: "Mam zamiar sprzedać część działki nr [...] w B. panu Markowi Świstakowi. W tym celu zleciłem geodecie - tj. bratu K. B. podział działki. Geodeta około marca 2021 r. wbił paliki podziałowe. W tym samym miesiącu pan Ś. zapytał mnie czy może grodzić swoją przyszłą część działki i równać teren. Udzieliłem mu takiej zgody ustnie. Około maja 2021 r. pojawiły się fundamenty. Wówczas geodeta odstąpił od podziału ze względu na fakt, że były wylane już fundamenty pod budowę obiektu na części działki, która miała być przeznaczona na sprzedaż panu Ś. W styczniu 2021 r. udzieliłem pełnomocnictwa panu M. Ś. do reprezentowania mnie w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego. Inwestorem fundamentów oraz reszty elementów budynku był pan M. Ś. Nie brałem udziału ani w wytyczaniu obiektu, ani w budowie, nie brałem udziału w procesie budowlanym ani też nie wspierałem finansowo tej inwestycji. Inwestycja ta jest w całości pana Ś. Byłem przekonany, że pan Ś. załatwił wszystkie formalności i posiada pozwolenie na budowę. Nie widziałem żadnych dokumentów z wydziału architektury, ponieważ były one kierowane na adres pana Ś. Miałem pełne zaufanie do pana Ś."

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 22 października 2021 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w B., w trakcie której dokonano następujących ustaleń. Na działce znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej w kształcie litery L. Obiekt jest w stanie surowym zamkniętym. Obiekt jest podłączony do sieci (woda, kanalizacja). Stwierdzono brak tablicy budowy. Pan M. Ś. oświadczył, że dziennik budowy posiada kierownik budowy, budowa budynku została rozpoczęta w marcu 2020 r. jako budynek do zwalczania skutków covid-19 (rehabilitacja pocovidowa którą prowadzi na działce sąsiedniej nr 6). Pozwolenia na budowę inwestor nie posiada. Występował o pozwolenie na budowę ale go nie uzyskał. Docelowo obiekt miał pełnić funkcję usługową - rehabilitacja pocovidowa. Budynek budowany jest pod nadzorem kierownika budowy, przy czym nazwiska kierownika budowy nie pamiętał. Inwestor zobowiązał się przedłożyć do 25 października 2021 r. wszelką dokumentację związaną z obiektem oraz informację o tym, kto jest kierownikiem budowy. W trakcie kontroli sporządzono szkic usytuowania obiektu, dokonano jego pomiarów oraz wykonano dokumentację zdjęciową. Inwestor okazał organowi dziennik budowy oraz wskazał dane kierownika budowy. Słuchany w charakterze świadka kierownik budowy zeznał, że podjął się funkcji kierownika budowy budynku rehabilitacji pocovidowej na działce nr [...] w B. w marcu 2020 r. (jako dowód przedłożono oświadczenie z 14 marca 2020 r.). Był świadomy, że inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak wobec prowadzonej na działce obok działalności, inwestor zapewniał go, że budowa będzie prowadzona w związku z ustawą covidową. Następnie do organu wpłynęła informacja o rezygnacji przez kierownika budowy z pełnienia tej funkcji.

Wobec wpłynięcia do organu w dniu 13 stycznia 2022 r. wniosku inwestora o legalizację obiektu budowlanego PINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2022 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego.

W dniu 14 marca 2022 r. do organu wpłynęła prośba inwestora o przesunięcie terminu złożenia dokumentów o 40 dni.

W dniu [...] r. PINB w Legnicy wydał decyzję nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku na działce nr [...] w B. Argumentacja organu dotycząca wydanego nakazu rozbiórki sprowadzała się do przedstawienia okoliczności faktycznych ustalonych odnośnie realizowanego przedsięwzięcia. Szczegółowo odniesiono się do wykonanych robót i przedstawiono motywy dokonanej kwalifikacji prawnej inwestycji jako samowoli budowlanej. Zwrócono uwagę na wydane postanowienia oraz brak wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. PINB wyjaśnił przy tym, że po złożeniu wniosku o zmianę terminu wyznaczonego inwestorowi, zwrócono się do Gminy Legnickie Pole z zapytaniem, czy w 2022 r. występowano o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym wykonanej samowoli budowlanej, a w odpowiedzi uzyskano informację, że w 2022 r. nie wydawano zaświadczenia z miejscowego planu dotyczącego przedmiotowej działki. Nadto zwrócono się do inwestora o przedstawienie w terminie 3 dni wszelkich dotychczas zgromadzonych dokumentów związanych z legalizacją przedmiotowego budynku.

Dodatkowo organ I instancji omówił regulacje dotyczące wykonywania robót budowlanych w ramach tzw. ustawy covidowej, po czym ocenił, że obiekt położony na działce nr [...] będący w tracie budowy stanowi samowolę budowlaną, bowiem inwestor przed rozpoczęciem budowy miał obowiązek wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak tego nie uczynił. PINB nie zgodził się z argumentacją inwestora, że budowa tego obiektu została rozpoczęta na podstawie ustawy covidowej, gdyż jak wykazał ustawa ta w zakresie art. 12 w pierwotnym brzmieniu obowiązywała od czasu jej wejścia w życie do września 2020 r. Nadto zdaniem PINB nie można przychylić się do wyjaśnień inwestora oraz zapisów kierownika budowy zawartych w dzienniku budowy, jakoby inwestycja została rozpoczęta w marcu 2020 r. Z zapisów w dzienniku budowy wynika, że pomiędzy 14 marca 2020 r., a 2 kwietnia 2020 r. wybrano humus, wykonano wykopy, podbudowę z betonu pod płytę fundamentową, oraz wykonano zbrojenia płyty fundamentowej. Następnie prace przerwano na około rok i dopiero w marcu 2021 r. przystąpiono do wykonania płyty fundamentowej.

Z przesłanej przez Główny Urząd Geodezji w Warszawie dokumentacji zdjęciowej (pomiędzy marcem 2020 r., a majem 2021 r. wykonano dwa zdjęcia) wynika, że w dniu 18 kwietnia 2020 r. na działce nr [...] nie wykonywano żadnych robót budowlanych. W miejscu, gdzie aktualnie znajduje się przedmiotowy obiekt widoczna jest trawa i cień drzew. Porównując te zdjęcie z ogólnie dostępnymi mapami satelitarnymi (google maps) organ stwierdził, że na dzień 18 kwietnia 2020 r. na działce nr [...] w Biskupicach nie były prowadzone żadne roboty budowlane.

Na zdjęciu z 10 maja 2021 r. widoczne są prace związane z wykonaniem płyty fundamentowej, przy czym płyta fundamentowa nie jest w całości wykonana (aktualnie obiekt ma kształt litery L z bokiem dłuższym w kierunku drogi). Najprawdopodobniej roboty rozpoczęły się w 2021 r., na co wskazywał również w swoich zeznaniach właściciel działki nr [...]. Dokumentacja zdjęciowa w sposób bezsprzeczny świadczy o tym, że roboty budowlane nie były prowadzone pomiędzy marcem 2020 r., a 18 kwietnia 2020 r., tym samym inwestor nie może powoływać się na przepisy ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2020 r. Od 1 kwietnia 2020 r. inwestor chcący skorzystać z zapisów zawartych w art. 12 ustawy covidowej obowiązany był do poinformowania organu administracji architektoniczno- budowlanej o takiej inwestycji, a w przypadku określonym w art. 12b do złożenia stosowanych wyjaśnień, co do celu inwestycji.

Niewątpliwie inwestycja prowadzona na działce nr [...] w B. jest związana z prowadzoną działalnością na działce sąsiedniej nr [...], przy czym jak wynika z pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r., działalność ta prowadzona jest bez stosowanych zezwoleń, a tym samym bez nadzoru uprawnionych do tego organów. Z czynności podejmowanych przez inwestora wynika, że sam do końca nie jest przekonany w jakim celu prowadzi przedmiotową budowę. Jak wynika z informacji udzielonej przez Starostę Legnickiego, w maju 2021 r. inwestor podjął próbę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] przy czym wniosek obejmował budynek mieszkalny jednorodzinny. Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu ze względu na nieuzupełnienie dokumentacji projektowej.

Końcowo organ I instancji uznał, że inwestycja nie była prowadzona na podstawie art. 12 i 12b ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zdaniem organu inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji i w wyznaczonym terminie nie przedłożył żadnej dokumentacji w tym zakresie. Ustalono, że właściwy organ nie wydawał inwestorowi żadnych dokumentów, a sam inwestor pomimo wezwania nie przedłożył żadnego dokumentu. Wobec tego organ podał, że nie mógł przychylić się do wniosku o przedłużenie terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji.

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżący oprotestował ją złożonym w terminie odwołaniem, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (dalej - ustawa o COVID albo ustawa covidowa) w brzmieniu pierwotnym tj. od marca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 r., podczas gdy skarżący budowę rozpoczął w marcu 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., (covidowej) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem covid-19. Zarzucono także naruszenie art. 49e ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane nie stosuje się. Odwołujący się zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie niewystarczających czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia czy obiekt został wybudowany w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a temu celowi zdaniem skarżącego on służy.

Według odwołującego się, organ w błędny sposób uznał, że obiekt położony na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną, gdyż przed rozpoczęciem budowy nie wystąpił on o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie miał on takiego obowiązku, gdyż przystąpił do budowy budynku w dniu 14 marca 2020 r., o czym świadczą wpisy poczynione przez kierownika budowy w dzienniku budowy. Ponadto w dniu 23 marca 2020 r. otrzymał on ofertę z dnia 23 marca 2020 r. na wykonanie instalacji ogrzewania podłogowego min. w części rehabilitacyjnej, a dnia 20 marca 2020 r. zlecił wykonanie konstrukcji drewnianej budynku. W tym okresie obowiązywał art. 12 ustawy o COVID, zgodnie z którym, we wskazanym okresie do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosowało się przepisów ustawy Prawo budowlane. Według odwołującego się w skarżonej decyzji organ wskazuje, że od 1 kwietnia 2020 r. inwestor chcący skorzystać z norm zawartych w art. 12 ustawy covidowej obowiązany był do poinformowania organ o takiej inwestycji. Zdaniem odwołującego się przepis ten nie obowiązywał bo rozpoczął budowę obiektu w dniu 14 marca 2020 r. Nawet gdyby przyjąć, że prace budowlane rozpoczęły się później, czemu on przeczy, a strona nie poinformowała by organu o podjęciu robót, to organ nadal nie był uprawniony do zastosowania w sprawie Prawa budowlanego, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji za nieprzekazanie takich informacji.

Dalej argumentował skarżący, że budowa nastąpiła na podstawie przepisów ustawy covidowej, również z tego względu, że głównym celem skarżącego było stworzenie miejsca, w którym będzie mogła odbywać się rehabilitacja osób, które chorowały na COVID-19. Niemal od początku pandemii w ośrodku przebywało około 30 pacjentów, celem rekonwalescencji po przebytej chorobie wywołanej wirusem SARS-COV 2. Obecnie w placówce przebywa pięć osób. Pacjenci objęci są rehabilitacją, w tym w szczególności tlenoterapią.

Końcowo odwołujący się omówił cele ustawy covidowej i uzasadniał wykonanie robót budowlanych w związku ze zwalczaniem pandemii.

W dniu 30 maja 2022 r. [...] wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz treść zapadłych dotychczas rozstrzygnięć w sprawie, w tym decyzji PINB. Organ odwoławczy odnotował brak wykonania przez zobowiązanego nakazu nałożonego na skarżącego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Merytoryczne odniesienie się do twierdzeń odwołania DWINB poprzedził analizą zmiany ustawy Prawo budowlane wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. dotyczącą zastosowania art. 49e Prawa budowlanego. Przeprowadzono również prawnomaterialną kwalifikację poczynań inwestora, uznając, że miała miejsce budowa. W uzasadnieniu decyzji DWINB szeroko opisał skutki niewykonania obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego i ich następstwa prawne. Generalnie jednak, co do oceny prawnej, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji.

Co do argumentacji odwołania, że inwestycja była realizowana na podstawie art. 12 ustawy covidowej, organ odwoławczy uznał ją za niezasadną. Organ wyjaśnił przy tym, że art. 12, jak i art. 12b, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy covidowej utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r. Zatem inwestor, decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 ustawy COVID-19, powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy i ustaw następnych tworzonych w związku z sytuacją epidemiczną, a także czasowe obowiązywanie art. 12 tejże ustawy, iż w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać w ww. terminie wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa COVID-19. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Jeśli organ ustali, że w danej sprawie ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej (wynikające z przepisów Prawa budowlanego).

Dalej organ argumentował, że powoływanie się na art. 12 ustawy dopuszczalne jest w wyjątkowych przypadkach wymagających szczegółowego uzasadnienia i wskazania właściwej podstawy realizowanej inwestycji. Rozwiązanie to ma charakter specjalny i powinno mieć zastosowanie jedynie w ściśle określonych przypadkach. Dokonanie ustaleń w przedmiocie prawidłowości zastosowania uproszczonego trybu realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 12 ustawy COVID-19, wymaga szczegółowej analizy danego stanu faktycznego i ustalenia, czy wyłącznym celem jest przeciwdziałanie COVID-19. Przedmiotowa przesłanka z uwagi na odstępstwo od normalnych zasad realizacji inwestycji powinna być interpretowana ściśle i zawężająco. Powyższe pojęcie "przeciwdziałania COVID-19" jest bowiem nieprecyzyjne i może stanowić pole do nadużyć, na co wskazał sam ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy: "regulacja w powyższym brzmieniu może prowadzić do instrumentalnych nadużyć i wykorzystywania jej w innym celu niż bezpośrednio w celu przeciwdziałania C0VID-I9 (uzasadnienie do tejże ustawy z dnia 31 marca 2020 r.). Z tego względu możliwość skorzystania z art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19 powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie. Ustawodawca miał na względzie konieczność doraźnego i ekspresowego budowania takich obiektów, w których byliby ratowani ludzie, takich jak szpitale, oddziały zakaźne czy laboratoria z pominięciem procedury administracyjnej przewidującej obowiązek uzyskania szeregu uzgodnień i pozwoleń. Nadto wskazano, że możliwość zastosowania ww. przepisu powinna być uzależniona od rzetelnego i niebudzącego wątpliwości udokumentowania przez Inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem covid-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji.

DWINB zgodził się z organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z realizacją obiektu, którego art. 12 ustawy COVID-19 nie dotyczy, co oznacza, iż wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskał takiej decyzji, w związku z czym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z przesłanej przez Główny Urząd Geodezji w Warszawie dokumentacji zdjęciowej (pomiędzy marcem 2020 r., a majem 2021 r. wykonano dwa zdjęcia), z których wynika, że w dniu 18 kwietnia 2020 r. na działce nr [...] nie wykonywano żadnych robót budowlanych. W miejscu, gdzie aktualnie znajduje się przedmiotowy obiekt widoczna jest trawa i cień drzew. Porównując te zdjęcia z ogólnie dostępnymi mapami satelitarnymi (google maps) PINB prawidłowo stwierdził, że na dzień 18 kwietnia 2020 r. na działce nr [...] w B. nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Na zdjęciu z dnia 10 maja 2021 r. widoczne są prace związane z wykonaniem płyty fundamentowej, przy czym płyta fundamentowa nie jest w całości wykonana (aktualnie obiekt ma kształt litery L z bokiem dłuższym w kierunku drogi). Nadto organ II instancji przytoczył w całości zeznania słuchanego w charakterze świadka właściciela zainwestowanej nieruchomości, który opisał czas prowadzenia robót budowlanych.

Kontynuując uzasadnienie decyzji organ nie zaakceptował przedłożonej kopii dziennika budowy wskazując na podane tam daty prowadzenia robót budowlanych sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Względem innych dowodów wskazanych w odwołaniu, jak choćby zawartych przez inwestora umowach, wskazano na brak podpisu inwestora, z kolei karty leczenia szpitalnego pochodzą z grudnia 2021 r. i kwietnia 2022 r.

Końcowo organ odwoławczy przyjął, że PINB w Legnicy trafnie nie zgadza się ze stanowiskiem inwestora, jakoby przedmiotowy obiekt powstał w związku z przepisami wprowadzonymi ustawami covid-19. Jego zdaniem nie można zaprzeczyć, że inwestor na działce sąsiedniej nr [...] prowadzi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalność, tj. dom pomocy społecznej, przy czym odnośnie tej działalności również prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ I instancji wydał w sprawie decyzję nr [...], którą nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Prowadzona przez skarżącego działalność na działce sąsiedniej nie otrzymała zgody właściwego organu, o czym świadczy pismo Wojewody Dolnośląskiego będące podstawą do postępowania zakończonego przez PINB decyzją nr [...].

Nadto inwestor nie zastosował się do postanowienia PINB w Legnicy z dnia [...] r., nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane, a ze zdjęć dołączonych do odwołania wynika, że pomimo wstrzymania robót inwestor kontynuował prace budowlane.

W skardze wywiedzionej imieniem skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1. Prawa procesowego:

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 ustawy o COVID na korzyść skarżącego w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 8 w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych decyzji, co przejawiało się w szczególności niewyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy uznały, iż inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o COVID, przez co motywy, na podstawie, których wydane zostały skarżone decyzje są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania.

2. Prawa materialnego:

- art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu pierwotnym, tj. na dzień 8 marca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę w marcu 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji;

- art. 12 ustawy o COVID poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

- art. 49e ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ust. 1 art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy o COVID w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy Prawo budowlane nie stosuje się.

Argumentując zarzuty i wnioski skargi jako kwestię fundamentalną dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia uznano ustalenie faktycznego celu, dla którego prowadzona była przez skarżącego, kwestionowana inwestycja i jej związku z prowadzoną działalnością leczniczą. Organom nadzoru budowlanego zarzucano pomijanie relacji pomiędzy przedkładanymi historiami chorób, a prowadzoną działalnością leczniczą. Zdaniem skarżącego organ zdaje się zakładać, że historie datowane na 8 grudnia 2021 r. i 13 kwietnia 2022 r. złożone znacznie po rozpoczęciu budowy mogą wykazywać, że budowa rozpoczęła się w deklarowanym terminie i służy przeciwdziałaniu covid. Tymczasem musi istnieć odstęp czasu między rozpoczęciem budowy a przyjęciem pacjentów.

Skarżący zwrócił uwagę na rodzaj działań polegających na przeciwdziałaniu COVID-19 i wskazywał na realizację inwestycji w tym celu. Potwierdzić to mają przedłożone historie chorób, zaś organ jeżeli miał w tym względzie wątpliwości powinien zasięgnąć opinii biegłego z zakresu medycyny (chorób zakaźnych), a nie samodzielnie rozstrzygać w tym zakresie na niekorzyść skarżącego. Wszelkie pojawiające się wątpliwości, np. to czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii, organy miały obowiązek wyjaśnić w toku postępowania np. w trybie art. 50 k.p.a.

Wobec braku uznania przez organ dowodu z dostawcą robót budowlanych ze względu na brak podpisu skarżący ocenił, że ustalenie to jest oderwane od realiów współczesnego obrotu gospodarczego. Przedłożona umowa jest w istocie jedynie potwierdzeniem zawarcia umowy, a nadto przepisy przewidują dokonanie czynności prawnej także w formie dokumentowej.

Jako cel zamierzenia budowalnego skarżący podawał przeciwdziałanie i zapobieganie skutkom choroby COVID-19 i jest to cel bezpośredni, faktycznie zrealizowany. Przy bezpośrednim stosowaniu art. 12 ustawy o COVID zasadne jest posługiwanie się nie wykładnią językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (nawiązującą do art. 2 Konstytucji RP), która nakazuje przyjęcie, że przepis ten pozwala wprawdzie na czasowe uchylenie obowiązków formalnoprawnych (np. uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgody konserwatora zabytków), ale wyłącznie dla takich zamierzeń, które byłyby zgodne z prawem i które uzyskałyby pozytywną akceptację właściwych temu organów. Fakt, że proces budowalny nie był prowadzony przez podmioty lecznicze finansowane ze środków publicznych nie oznacza przecież, że nie wypełniał on wskazanej, ustawowej przesłanki. Organy administracji publicznej wyszły z błędnego założenia, że inwestycja ta dopiero w jakiejś perspektywie czasowej może zacząć realizować te podstawowe cele. Tymczasem byłyby one możliwe do wykonania z chwilą zakończenia inwestycji. Interpretacja nakazująca przyjęcie, że cele związane ze zwalczaniem COVID- 19 miałyby następować wcześniej jest absurdalna.

Choć organy mają wiedzę na temat wyposażenia obiektu przez skarżącego, przygotowując go do użytkowania, to jednak do tego wyposażenia w żaden inny sposób się nie odniosły. Tymczasem, gdyby organy zadały sobie trud, wypełniły swoje ustawowe obowiązki, i zweryfikowały owo wyposażenie, to z pewnością nie miałyby wątpliwości, że służy ono właśnie opisanemu celowi. Działania prowadzone przez skarżącego nie są typowe dla wszystkich placówek i instytucji publicznych wprowadzanych od początku pojawienia się koronawirusa. Jest to natomiast specjalistyczny sprzęt i urządzenia służące rehabilitacji po przejściu choroby COVID-19.

Skarżący podał także, że podejmuje czynności związane z profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19, co ewidentnie wskazują przypadki osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych. Takie zaś postępowanie niewątpliwie wypełnia ustawowe pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19", nawet przy przyjęciu jego rygorystycznej, zawężającej interpretacji.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na okoliczności faktyczne i prawne nie kwestionowane przez skarżącego, jednakże w ocenie Sądu bardzo istotne z punktu widzenia treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, jak też kwalifikacji prawnej poczynań inwestora w zakresie wykonanych robót budowlanych. Z całą pewnością skarżący prowadzi Dom Seniora, a działalność ta realizowana jest w sposób ciągły od 20 stycznia 2019 r., co wynika z oświadczeń inwestora składanych w toku postępowania, (protokół z dnia 24 września 2021 r.). Nie budzi też zastrzeżeń wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu budynku na działce nr [...] w B. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie neguje także, że nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych budynku, względem którego została wydana decyzja PINB o nakazie rozbiórki utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.

Skarżący podnosząc zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej kwestionuje wydany nakaz rozbiórki wykazując jako kluczowy argument realizację inwestycji w ramach przeciwdziałania COVID-19. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy skonfrontować te twierdzenia z zebranym materiałem aktowym.

Niewątpliwie wzniesienie przedmiotowego budynku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Skarżący z samą kwalifikację zrealizowanego budynku czy uznaniem jego poczynań za budowę nie polemizuje. Z kolei organy administracyjne w wydanych decyzjach szeroko i trafnie argumentują dokonaną kwalifikację prawną, stąd Sąd uznając stanowisko organów za prawidłowe, nie będzie powielał tego stanowiska. W takich okolicznościach uznać jedynie trzeba, że wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę poczynania skarżącego miały miejsce z naruszeniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowa budynku na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną art. 48 tej ustawy. Co ważne z procesowego punktu widzenia organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Niedostosowanie się przez zobowiązanego do nałożonego nakazu skutkowało nakazem rozbiórki zgodnie z treścią art. 49e Prawa budowlanego.

Oceniając zapadły nakaz rozbiórki nie można pominąć faktu, że skarżący wystąpił do organu I instancji o zmianę terminu przedłożenia dokumentów. Sąd dostrzega, że PINB wniosku tego nie rozpoznał konkretnym aktem administracyjnym. Nie można jednak tracić z pola widzenia czynności jakie organ podjął celem zweryfikowania zasadności tego wniosku, które omówił w decyzji nakazującej rozbiórkę. Właściwy do wykazania zgodności inwestycji z planem miejscowym Wójt Gminy Legnickie Pole w piśmie z dnia 17 marca 2022 r. wykluczył wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie dokumentów, zaś sam skarżący w żaden sposób nie zareagował na kierowane do niego wezwanie z dnia 17 marca 2022 r. do okazania dotychczas zgromadzonych dokumentów w terminie 3 dni. Wobec tego słusznie PINB w wydanej decyzji ocenił, że inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji. Nadto zignorowanie obowiązków wskazanych w postanowieniu przez znaczny okres czasu (dwa miesiące) i nie podjęcie żadnych działań nakierowanych na uzyskanie dokumentów nie dawało podstaw do zmiany wskazanego w postanowieniu terminu. W świetle dotychczas powiedzianego, jeżeli brać by pod uwagę wyłącznie naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, co z zebranego materiału aktowego w sposób jednoznaczny wynika, popełnienie samowoli budowlanej i niedostosowanie się do wymogów nałożonych na inwestora w toku postępowania legalizacyjnego, to wydany nakaz rozbiórki znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skarżący wywiedzioną skargę argumentuje jednak w znakomitej większości naruszeniem regulacji wynikających z ustawy covidowej. Nieuwzględnienie przez Sąd twierdzeń skargi wynika z faktu, że przeprowadzone przez organ dowody w sposób jednoznaczny wykluczają aby inwestycja, w zakresie objętym nakazem rozbiórki, została zrealizowana w ramach tzw. specustawy. Istotnie w celu przeciwdziałania pandemii ustawodawca wprowadził regulacje zawarte w art. 12 ustawy covidowej, w myśl których ,,Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.". W tym miejscu należy zaznaczyć, że regulacje zawarte w ustawie miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i niewątpliwie zamiarem ustawodawcy wprowadzającego regulację zawartą w art. 12 ustawy covidowej było odformalizowanie procesu budowlanego obiektów niezbędnych do walki z COVID-19. Przy czym wykładnia tego przepisu, jak i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego miało charakter czasowy, to jest 180 dni od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy covidowej należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu, to jest zwiększenia dostępnej infrastruktury niezbędnej do zapewnienia opieki medycznej osobom chorym, a nadto mają charakter przejściowy. Tym samym istotą przedmiotowej regulacji była minimalizacja zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzenie udogodnień dla inwestorów prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21; wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., II SA/Gd 241/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skorzystanie z wyjątku wprowadzanego omawianą ustawą covidową, poza oczywistym związkiem robót budowlanych z przeciwdziałaniem pandemii, było możliwe w ściśle zakreślonych ustawą ramach czasowych oraz przy dochowaniu zasad wynikających z tej ustawy. Inaczej rzecz ujmując, aby inwestor miał prawo powoływania się na korzystanie w procesie inwestycyjnym z wyjątków wynikających z ustawy covidowej, zobowiązany jest do wykazania rozpoczęcia robót w czasie gdy ustawa ta obowiązywała i dopełnienia minimalnych, aczkolwiek ściśle określonych obowiązków jakie na nim ciążyły, jak chociażby niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej i zapewnienia objęcia kierownictwa i nadzoru nad tymi robotami.

Sprowadzając regulacje wynikające z ustawy covidowej na grunt badanej sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego z kilku powodów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie skarżący prowadzi placówkę, w której przebywają osoby starsze i przewlekle chore. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie negowały aby prowadzona działalność czy wykonane roboty budowlane były sprzeczne z celem wynikającym z ustawy covidowej czyli zapobieganiem czy przeciwdziałaniem COVID-19. Tym bardziej na gruncie wskazanego w skardze art. 7a § 1 k.p.a. nie istniały względem wykonanych robót i charakteru prowadzonej działalności wątpliwości, które wymagały by rozstrzygania, a tym bardziej rozstrzygania na korzyść strony. Nie można podzielić poglądu skargi jakoby organy pomijały albo w zdecydowanie niedostateczny sposób rozpatrywały zagadnienie celu jaki skarżący przypisuje zrealizowanej inwestycji.

Jednak przeprowadzone przez organ I instancji dowody wykluczają w sposób jednoznaczny wykonanie robót w czasie, który pozwalał na skorzystanie z regulacji wskazanych w ustawie covidowej. Ustawa covidowa z dnia 8 marca 2020 r., która weszła w życie, (jak stanowi art. 37), z dniem następującym po dniu ogłoszenia, przewidywała możliwość zastosowania trybu wskazanego w art. 12 na okres 180 dni, bowiem przepis w tej części utracił moc obowiązującą z dniem 5 września 2020 r. Stąd też skarżący tylko we wskazanym okresie, (od wejścia w życie ustawy do 5 września 2020 r.) mógł korzystać z wynikających z ustawy wyłączeń norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Skarżący na etapie odwołania od decyzji PINB i w skardze zawarł argumentację, że budowa przedmiotowego budynku została zrealizowana w ramach tzw. inwestycji covidowej. Wskazywać na to mają dziennik budowy, zawarte umowy oraz dokumentacja potwierdzająca świadczenie usług w zakresie leczenia czy rehabilitacji. Co więcej przekonuje on, że roboty budowlane zostały wykonane w czasie, gdy obowiązywały regulacje szczególne dotyczące covidu. Owszem stanowisko skarżącego jest na swój sposób spójne, aczkolwiek nie można uznać aby odzwierciedlało ono rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Niewątpliwie organowi dostarczono kopię dziennika budowy, gdzie zawarte są zapisy wskazujące daty konkretnych robót mieszczące się w czasokresie pozwalającym na umiejscowienie poczynań inwestora w okresie zawierającym zwolnienia i udogodnienia wskazane w ustawie covidowej. Kopie dostarczonych umów wskazują także na wykonywanie robót budowlanych. DWINB, a wcześniej w piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy PINB, wykluczają aby rzeczony dziennik budowy stanowił dokument związany z przedmiotową inwestycją. Względem dowodu z dziennika budowy Sąd ma odmienne niż organy zdanie bowiem organy nie zweryfikowały faktu czy taki dziennik wydał właściwy organ i jakiej inwestycji on w istocie dotyczył. Niemniej jednak dziennik budowy jest tego rodzaju dokumentem, w którym zapisów dokonują osoby pełniące określone funkcje w procesie inwestycyjnym. Wiadomym jest, że osoby te są związane z inwestorem umową, a zatem pomijając wszelkie inne okoliczności, co do samych zapisów w tym dokumencie, mogą też pojawić się zapisy będące skutkiem wzajemnych relacji powstałych między inwestorem a kierownikiem budowy powstałych w związku z zawartą umową. Nie jest więc wykluczone, że w dzienniku budowy, oczywiście o ile dotyczył on przedmiotowej inwestycji, mogły się pojawić zapisy niekoniecznie wiernie odzwierciedlające faktyczny przebieg robót budowlanych. Podobnie w dzienniku budowy, jak w każdym innym dokumencie, mogą się przecież pojawić także błędy czy nieścisłości. Przyjmując jednak, że taki dziennik budowy dotyczył przedmiotowej inwestycji, co jest założeniem z gruntu najbardziej korzystnym dla skarżącego, dowód z tego dokumentu nie jest w stanie potwierdzić okoliczności jakie skarżący z niego wyprowadza ze względu na inne dowody przyjęte w sprawie. Podobna konkluzja powstaje w przypadku umów, które wskazał skarżący. Zawarcie umowy w formie pisemnej jest co najwyżej przejawem woli umawiających się stron lecz w żadnym razie nie będzie można z tej okoliczności wyprowadzać faktu zrealizowania konkretnych robót w danych czasie czy miejscu. Z przedłożonych dokumentów w żaden sposób nie wynika w jakim czasie roboty mają być wykonane, jakiego obiektu i w jakiej lokalizacji one dotyczą, a z kolei oferta może być przyjęta lub też odrzucono. Co do oferty to podobnie jak w przypadku umowy, nie wiadomo jakiej inwestycji ona dotyczy. W tym stanie rzeczy jako dowody wskazujące na realizację inwestycji w ramach ustawy covidowej poza twierdzeniami skarżącego dowodem ma być dziennik budowy oraz omówione dowody z dokumentów.

Tymczasem organy obu instancji dysponowały dowodami sprzecznymi z twierdzeniami skarżącego i lokującymi w zdecydowanie innym czasie poczynania inwestora dotyczące przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie są to też tego rodzaju dowody, które wpisują się w realizację swobody przyjęcia środków dowodowych zakreślonych art. 75 § 1 k.p.a. Poczynając od najwcześniejszych czynności w sprawie, bo od oględzin i przesłuchania świadków, należy zwrócić uwagę, że organ I instancji udokumentował stanowisko osoby mającej bodaj największą wiedzę o zainwestowanej nieruchomości, którą był jej ówczesny właściciel. Do protokołu przesłuchania świadka z dnia 14 października 2021 r. właściciel nieruchomości podał, że w marcu 2021 r. zlecił geodecie podział i wbito paliki podziałowe i w tym miesiącu inwestor zapytał go czy może grodzić swoją nieruchomość i równać teren. Około maja 2021 r. pojawiły się fundamenty i geodeta odstąpił od podziału. Z kolei z dokumentów pozyskanych przez PINB z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz z badania ortofotomapy wynika, że w czasie wskazywanym przez inwestora na nieruchomości nie miały miejsca roboty budowlane. Dokumentacja ta potwierdza natomiast prowadzenie robót w czasie wskazywanym przez właściciela nieruchomości. DWINB analizując te dokumenty stwierdził, że dopiero w miesiącu maju, ale nie 2020 a 2021 r., widoczne są prace związane z wykonaniem płyty fundamentowej, które zresztą nie zostały zakończone.

Tak diametralnie odmienne dowody musiały oczywiście zostać poddane ocenie organów, które wobec ich sprzeczności musiały uznać prawidłowość niektórych z nich, pozostałym odmawiając wiarygodności. W samym procesie dowodzenia konkretnej okoliczności odmowa uznania danego dowodu jest procesem związanym z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Nie można też pominąć faktu, że tylko powiazanie inwestycji z przepisami covidowymi dawało inwestorowi możliwość uniknięcia zakwalifikowania efektu jego poczynań jako samowoli budowlanej.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie można pominąć innych zabiegów inwestora odnośnie działki nr [...], które przeczą głoszonym przez niego poglądom. Otóż gdyby przyjąć, że w istocie w miesiącu marcu 2020 r. prowadził on inwestycję związaną z zapobieganiem covid-19, nie wiadomo jaki cel miało by ubieganie się przez niego w imieniu ówczesnego właściciela nieruchomości o uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę na tej samej działce w 2021 r. Starosta Legnicki decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił właścicielowi tej działki reprezentowanemu przez skarżącego udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Pomijając już to, że we wskazanej decyzji mowa jest o budynku mieszkalnym, czyli innym niż został wybudowany na nieruchomości, co najmniej wątpliwe będzie przyjęcie, że wobec działki, na której rzekomo wcześniej zrealizowano zamierzenie dotyczące zapobiegania covid-19, skarżący znacznie później ubiega się o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Nie jest przecież wątpliwe, na co wskazują oświadczenia złożone do protokołu przesłuchania świadka przez właściciela nieruchomości, że inwestorem niezmiennie pozostawał skarżący. Dodatkową okolicznością obalającą stanowisko skarżącego jest fakt, że sam wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, co odnotował Starosta Legnicki we wskazanej wyżej decyzji, został złożony w dniu 25 maja 2021 r., czyli ponad 14 miesięcy od daty deklarowanego rozpoczęcia na działce robót budynku związanych z realizacją budynku w ramach ustawy covidowej.

W świetle wskazanych dowodów zebranych przez organy i uwzględnionych przez nie przy ustalaniu stanu faktycznego, nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Wynika z nich bowiem, że inwestycja na przedmiotowej nieruchomości miała miejsce w czasie, gdy nie można było skutecznie powoływać się na zwolnienia czy wyjątki od klasycznego modelu prowadzenia robót budowlanych wskazane w ustawie covidowej i wyłączające czasowo stosowanie regulacji wynikających z ustawy Prawo budowlane i innych ustaw.

Słusznie zatem, wobec niezastosowania się przez skarżącego do obowiązków nałożonych na niego w trakcie postępowania legalizacyjnego, organ nałożył na skarżącego nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie naruszono także wskazanych w skardze przepisów ustawy covidowej ani też przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wobec dotychczas powiedzianego Sąd nie znajduje powodów do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Jak już wyżej wyjaśniono, nie stwierdzono aby w sprawie istniały wątpliwości, które należało rozstrzygać na korzyść skarżącego.

Względem zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania, w szczególności organ I instancji, ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że jakkolwiek ze wszech miar należy aprobować i uznać za mające szczególne znaczenie w trudnych czasach pandemii działania skarżącego związane z opieką nad osobami chorymi, profil prowadzonej działalności gospodarczej nie zwalniał go z konieczności respektowania norm prawnych wynikających choćby z ustawy Prawo budowlane. Twierdzenia odwołania czy skargi sprowadzające się do wykazywania kart informacyjnych chorych czy ilości osób nad którymi sprawowana jest opieka nie będą mieć znaczenia przy ocenia ziszczenia się przesłanki wynikającej z ustawy covidowej polegającej na wykonaniu robót w czasie wskazanym w tej ustawie. Z art. 12 ustawy covidowej wynika przecież, że wyłączenie stosowania niektórych ustaw, w tym ustawy Prawo budowlane, poza koniecznością poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych wymagało wykonania robót w okresie 180 dni wskazanych w ustawie. To przede wszystkim brak ziszczenia się w stanie faktycznym niniejszej sprawy drugiej ze wskazanych przesłanek był przyczyną uniemożliwiającą zastosowanie wyjątku przewidzianego w tej ustawie.

Wobec stanowiska skarżącego można w tym miejscu przytoczyć stanowisko jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r., (sygn. akt II SA/Bk 430/21), że ,,(...), przedsiębiorca może podejmować każdą aktywność, która nie jest prawnie zakazana, a zobowiązanie do określonych zachowań musi wynikać z przepisów prawa. Oznacza to więc, że przedsiębiorca może podejmować takie działania, co do których brak jest wyraźnego zakazu lub wyraźnej odmiennej regulacji normatywnej. Jednakże wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W tym przypadku owym porządkiem prawnym był zarówno przepis art. 12 specustawy, jak też przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej i już częściowo realizowanej) przez skarżących inwestycji. Z zestawienia obu tych podstaw prawnych, jak wykazano już powyżej, przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w ramach art. 12 specustawy, a zatem zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego. Reguła więc z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nie miała w tym przypadku zastosowania, gdyż inwestycja jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego (brak pozwolenia na budowę).", patrz - LEX nr 3291038. Skarżący więc miał oczywiście prawo do podejmowania działań inwestycyjnych, jednak jego obowiązkiem było, w sytuacji gdy inwestycja została przeprowadzona faktycznie po ustaniu wyłączeń stosowania niektórych ustaw, w tym Prawa budowlanego, mocą ustawy covidowej, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor decyzji takiej nie posiadał, a dodatkowo nie dostosował się do obowiązków nałożonych na niego w postępowaniu legalizacyjnym, jedyną możliwością zakończenia postępowania było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, a taki kształt miała decyzja PINB utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją DWINB.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako zgodne z prawem nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.