Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 par. 1, art. 29 par. 1 zd. 2, art. 33 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 15 stycznia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2016 r. o oddaleniu zarzutów wniesionych przez D. K. pismem z 6 listopada 2016 r., dotyczących tytułu wykonawczego z 14 września 2016 r., nr [..].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 września 2001 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na P. K. i D. K. obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, tj: domku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą i ustępu na 1 oczko nietrwale związanego z gruntem, wzniesionych na działce nr [..] w K., gmina W., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z 27 listopada 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z 22 kwietnia 2002r., sygn. akt IISA/Gd 48/02, odrzucił skargę D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 listopada 2001,r..

W dniu 28 października 2015 r. organ I instancji dokonał oględzin i stwierdził, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały rozebrane.

Z uwagi na to, że nałożony obowiązek rozbiórki nie został wykonany, organ egzekucyjny podjął czynności w celu przymuszenia zobowiązanych do jego wykonania i stosownie do przepisów art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, upomnieniem z 25 maja 2016 r. wezwał P. K. i D. K. do dobrowolnej rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych z pouczeniem, że w przeciwnym razie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone P. K. i D. K. w sposób określony w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 14 czerwca 2016 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania ustalił, że zobowiązany do rozbiórki przedmiotowych obiektów P. K. zmarł w dniu 7 stycznia 2005 r. (pismo Prezydenta Miasta z 24 sierpnia 2016 r.). Ponadto organ I instancji ustalił, że zgodnie z księgą wieczystą nr [..] Sądu Rejonowego (stan na dzień 24 listopada 2016 r.) właścicielami nieruchomości nr [..] w K. są D.i P. K. Jest to wspólność ustawowa majątkowa małżeńska przy udziale 1/1. Wobec powyższego organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do D. K., małżonki P. K., która jest w dalszym ciągu współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości i zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z 7 września 2001r..

Z uwagi na to, że mimo upomnienia zobowiązana D. K. w dalszym ciągu nie wykonała obowiązku rozbiórki wymienionych wyżej obiektów budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 14 września 2016 r. tytuł wykonawczy nr [..], który został doręczony D. K. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 22 września 2016 r.

Pismem z 27 września 2016 r., uzupełnionym pismem z 6 listopada 2016 r., D. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 29 listopada 2016 r. przedmiotowe zarzuty oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie może być:

wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art.3 i 4;

błąd co do osoby zobowiązanego;

niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym

niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowania środka egzekucyjnego

brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

niespełnienie wymogów określonych w art. 27

Zobowiązana wniosła zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku), pkt 3 - określenie obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia decyzji, pkt 4 - błąd co do osoby zobowiązanej, pkt 5 - niewykonaność obowiązku o charakterze niepieniężnym, pkt 6 - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, pkt 7 - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, pkt 10 - niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

Zgodził się organ odwoławczy z organem I instancji, że wskazana przez stronę podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Zarzut ten strona uzasadniala okolicznością, że od wydania orzeczenia rozbiórki upłynęło 15 lat i w związku z tym niektóre rzeczy na działce uległy rozebraniu, a pozostałe nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacyjną oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu WC. Kwalifikacja tych obiektów budowlanych nastąpiła w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 września 2001 r.. Z porównania dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych zakończonych tą decyzją i dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 28 października 2015 r. wynika, że obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie zostały dotychczas rozebrane, a więc wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę jest zasadne.

Także zarzut wskazany art. 33 pkt 3 i pkt 4 - określenie obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 oraz błąd co do osoby zobowiązanej uznały organy egzekucyjne za niezasadne.

Zgodnie z księgą wieczystą nr KW [..] Sądu Rejonowego (stan na dzień 24 listopada 2016 r.) właścicielami nieruchomości nr [..] są D. i P. K. Jest to wspólność ustawowa majątkowa małżeńska przy udziale 1/1. Z uwagi na powzięcie wiadomości, że P. K. nie żyje organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do D. K., małżonki zmarłego P. K., która w dalszym ciągu jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Określenie egzekwowanego obowiązku jest zatem zgodne z orzeczeniem ostatecznej decyzji z 17 września 2001r..

Także zarzut wymieniony w art. 33 pkt 5 - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest niezasadny. Wskazana w zażaleniu podstawa zarzutu (niewykonalność obowiązku), opartego na braku jakichkolwiek danych precyzujących stan prawny określający wymagalność pozwolenia na budowę w odniesieniu do stanu rzeczywistego - nie mieści się w wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił organ odwoławczy, że decyzja o rozbiórce dotyczy domku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą i ustępu na jedno oczko nietrwale związanego z gruntem. Kwalifikacja tych obiektów jako obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nastąpiła w postępowaniu administracyjnym. Natomiast nazwa poszczególnych obiektów budowlanych (domek, ustęp) nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Organ wskazał, że zarzut wymieniony w art. 33 pkt 6 - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego strona w zażaleniu uzasadniła w ten sposób, że "przymus egzekucyjny jest stosowany, gdy stan rzeczywisty jest zgodny z treścią obowiązku, w tym przypadku w żaden sposób nie został ustalony stan rzeczywisty z treścią obowiązku. Z treści obowiązku nie wynika, o jaką rzecz ruchomą chodzi, ponieważ nie ma żadnych danych technicznych umożliwiających przypisanie do stanu rzeczywistego".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art.29 u.p.e.a obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt. II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu ( art.3 § 1 u.p.e.a.) W przedmiotowej sprawie stronie zostało doręczone upomnienie, a po upływie 7 dni został wystawiony tytuł wykonawczy.

W przekonaniu organu II instancji także zarzut wymieniony w art. 33 pkt 7 - brak uprzedniego doręczenia upomnienia jest niezasadny. Upomnienie z 25 maja 2016 r. zostało doręczone D. K. w dniu 14 czerwca 2016 r. w sposób określony w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tytuł wykonawczy nr [..] został natomiast wystawiony w dniu 14 września 2016 r., a więc znacznie później.

Zarzut wymieniony w art. 33 pkt 10 - niespełnienie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. jest również niezasadny. Tytuł wykonawczy został bowiem sporządzony zgodnie ze wzorem zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej i w ocenie organu egzekucyjnego zawiera wszystkie niezbędne elementy umożliwiające prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na to, że P. K. nie żyje, nie było podstaw do wystawiania drugiego tytułu wykonawczego.

Podkreślił organ odwoławczy, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek prowadzić postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania rozbiórki, stosując środki przymusu przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tj. grzywnę i wykonanie zastępcze. Z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego i dlatego w pierwszej kolejności nakładana jest grzywna w celu przymuszenia do wykonania decyzji. Ponadto poniesione koszty związane z wykonaniem zastępczym nie podlegają zwrotowi. Spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru budowlanego.

Zaakcentował organ odwoławczy, że działka na której wybudowane zostały przedmiotowe obiekty budowlane znajduje się w kompleksie [..] Parku Krajobrazowego, a więc teren ten jest szczególnie chroniony. Względy społeczne uzasadniają, by organy nadzoru budowlanego zastosowały wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ I instancji upomnieniem z 25 maja 2016 r. wezwał zobowiązaną do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki w terminie bezzwłocznym, to znaczy krótkim terminie.

W skardze do WSA w Gdańsku D. K. podała, że w decyzji nakazującej rozbiórkę z 17 września 2001 r. organ w żaden sposób nie zmaterializował pojęć "domek, ustęp", aby mogły one mieścić się w zakresie dóbr chronionych prawem budowlanym na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Przepisy prawa ściśle definiują pojęcia: budynek, obiekt budowlany, roboty budowlane, samowola budowlana. W tym przypadku brak jakichkolwiek danych precyzujących wymagalność pozwolenia na budowę w odniesieniu do stanu rzeczywistego. Od decyzji nakazującej rozbiórkę zostało wzniesione odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu 27 listopada 2001 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Od tej decyzji została złożona skarga do Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga została odrzucona z uwagi na przekroczenie o 1 dzień terminu do jej wniesienia. Po blisko 15 latach od wydania pierwszej decyzji w dniu 14 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał tytuł wykonawczy na jednego adresata tj. D. K., dotyczący wykonania decyzji rozbiórkowej w całości.

Do wydanego tytułu wykonawczego zostały złożone zarzuty, do których organ do chwili obecnej nie odniósł się. Złożone zarzuty art. 33 § 1 pkt 1, 3 ,4, 5, 6, 7 i 10 dotyczyły głównie kwestii nieprawidłowego określenia przedmiotu egzekucji (decyzji), braku uzasadnienia decyzji i tytułu wykonawczego odnośnie przedmiotu rozbiórki oraz błędu co do osoby zobowiązanego z uwagi na śmierć jednego z adresatów decyzji.

W ocenie skarżącej decyzja z 17 września 2001 r. dotycząca nakazu rozbiórki nie spełnia obligatoryjnych przesłanek. Brak bowiem uzasadnienia faktycznego decyzji, nie zawiera ona faktów dowodowych na których organ wydający się oparł. Przedmiot rozbiórki nie został faktycznie zmaterializowany co do powierzchni, danych technicznych, konstrukcyjnych. Brak oceny zebranego materiału, jak również brak wykładni zastosowanych przepisów. Organ w żaden sposób nie uzasadnił pojęć zawartych w Prawie budowlanym, takich jak: budynek, obiekt budowlany, roboty budowlane. Przepisy te nie zawierają takich pojęć jak: domek czy ustęp, a organ w żaden sposób ich nie wyjaśnił, aby mogły mieścić się w zakresie dóbr chronionych prawem budowlanym, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, a w przypadku braku nakaz rozbiórki samowoli budowlanej. Brak zatem danych precyzujących wymagalność pozwolenia w odniesieniu do rzeczywistego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy odrzucając zarzuty stwierdził, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powołując się na art. 29 stwierdził, że jego badanie obejmuje ustalenie czy egzekucja orzeczonego obowiązku jest dopuszczalna i czy tytuł został prawidłowo wystawiony i doręczone upomnienie. Takie stanowisko budzi wątpliwości, bo jak można egzekwować obowiązek, który nie jest dokładnie określony. Ponadto stronie nie zostały przedstawione argumenty i przesłanki podjętej decyzji. Treść decyzji została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, pozwalający na różną interpretację. Tytuł wykonawczy oparty na wadliwej decyzji stał się również wadliwy.

Kolejny kluczowy zarzut dotyczy błędu co do osoby zobowiązanego. Tytuł wykonawczy został wydany na podstawie decyzji z 17 września 2001r. Adresatami decyzji byli P. K.i D. K. W 2005 r. P. K. zmarł, co tym samym powoduje brak podmiotu administracyjnego jednej ze stron. W związku z zaistniałą sytuacją powyższa decyzja nie może stanowić podstawy wystawienia tytułu wykonawczego w stosunku tylko do jednego zobowiązanego. Bez ustalenia stanu prawnego wynikającego z faktu śmierci zobowiązanego, powoduje to nieważność decyzji i podstawę jej umorzenia. Powoduje to również utratę przez żyjącego adresata kwalifikacji niezbędnych do wykonania uprawnienia. W uzasadnieniach organu I i II instancji znajdują się informacje, które budzą wątpliwości: w dniu 28 października 2015 r. organ I instancji dokonał oględzin i stwierdził, że przedmiotowe obiekty budowlane nie zostały rozebrane. Skarżąca zarzuca, że strona współwłaściciela nie została poinformowana o czynności oględzin. Wątpliwości budzi sposób przeprowadzenia oględzin i ich rzetelność (brak obecności współwłaściciela, brak możliwości wejścia na teren nieruchomości) skoro organ kolejny raz powołuje się na ogólne pojęcia obiektu budowlanego, nie precyzując tego pojęcia ze stanem faktycznym (brak przekazania stronie protokołu z przeprowadzonej czynności dowodowej). W dalszych uzasadnieniach organ stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku podjął czynności w celu przymuszenia zobowiązanych do jego wykonania. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnieniem z 25 maja 2016 r. wezwał P. i D. K. do dobrowolnej rozbiórki obiektów budowlanych. Organ potwierdza, że upomnienie zostało doręczone P. i D. K. w sposób określony w art. 44 k.p.a. w dniu 14 czerwca 2016 r. Jest to niezgodne z prawdą, ponieważ P. K. zmarł w 2005 r., posiadał inny adres zamieszkania i zameldowania niż D. K. Dopiero po wykonaniu powyższej czynności w dniu 24 sierpnia 2016 r. organ ustalił, że P. K. zmarł. W dniu 14 września 2016 r. wydał tytuł wykonawczy na D. K. wzywający do wykonania w całości treści decyzji adresowanej do dwóch współwłaścicieli. Po tym dopiero w dniu 24 listopada 2016 r. dokonał ustalenia w Sądzie Rejonowym księgi wieczystej, gdzie nadal figurują jako współwłaściciele P. K. i D. K. W dniu 29 listopada 2016 r. organ I instancji wydał postanowienie o odrzuceniu zarzutów do tytułu wykonawczego. W tym samym dniu pisemnie wezwał do przekazania informacji o spadkobiercach po zmarłym P. K. informując, że po ich ustaleniu zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne na każdego z osobna (takie stanowisko jest zupełnie niezrozumiałe). Ponadto organ II instancji poinformował, że działka znajduje się w kompleksie Parku Krajobrazowego, jest to teren szczególnie chroniony i względy społeczne uzasadniają by organ nadzoru budowlanego stosował wszelkie dostępne środki w celu przymuszania wykonania rozbiórki wykonanych w warunkach samowoli. Dokonano sprawdzenia w bazie map Google i według aktualnego stanu przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach parku, a przynależy do K. (przy granicy z parkiem). Wątpliwości budzi również podjęcie działań z uwagi na względy społeczne, gdyż przez blisko 15 lat nie podjęto żadnych czynności co oznacza, że sprawa ta nie miała żadnego wpływu na te względy. Działki sąsiadujące z działką [..] są zabudowane, a cały teren bezpośrednio sąsiadujący od strony K. jest intensywnie zabudowany i nadal zabudowywany różnego rodzaju zabudową. Organ powołując się na szczególne względy społeczne prowadzi w tym przypadku działania wybiórcze, co jest z kolei nieuzasadnione społecznie, niezrozumiałe i wskazuje na nierówne traktowanie społeczne przez organ nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej także w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżone postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy czy w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z 15 stycznia 2017 r., którym utrzymał on w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2016r. o oddaleniu zarzutów wniesionych przez D. K. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, a dotyczącego tytułu wykonawczego z 14 września 2016 r., nr [..].

Wbrew zarzutom skargi organy szczegółowo rozważyły treść poszczególnych zarzutów i szczegółowo się do nich odniosły.

Należy podkreślić, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 września 2001 r., którą nakazano inwestorom P. i D. małżonkom K. wykonać rozbiórkę domku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą i ustępu zlokalizowanych na działce nr [..] w K., gm. W. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 listopada 2001 r., a postanowieniem z 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 40/02, WSA w Gdańsku odrzucił skargę na przedmiotową decyzję.

Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości powyższych decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niewłaściwego - jej zdaniem - nakazania rozbiórki oraz nieprawidłowej klasyfikacji znajdujących się na działce obiektów pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie.

Także kwestionowanie w skardze braku jednoznacznej identyfikacji obiektów objętych tytułem wykonawczym jest pozbawione jakichkolwiek podstaw i nie daje Sądowi możliwości skontrolowania wydanych w sprawie decyzji rozbiórkowych na obecnym etapie postępowania. Postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 423/16).

Bezzasadny jest także zawarty w skardze zarzut niezgodności wystawionego w sprawie tytułu wykonawczego z art. 27 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą należy wskazać, że jako obligatoryjny element treści tytułu wykonawczego ustawodawca zastrzegł w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacyjnego NIP lub PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Jak wynika z treści przedmiotowego tytułu wykonawczego w odniesieniu do danych zobowiązanej wymienione zostało imię, nazwisko, adres oraz numer PESEL, co wyczerpuje zdaniem sądu ustawowy obowiązek danych dotyczących zobowiązanego. Jeśli chodzi o dane wierzyciela umieszczone w przedmiotowym tytule wykonawczym, to mając do czynienia z sytuacją, gdy wierzycielem jest jednocześnie organ egzekucyjny (PINB) dokonany wpis obejmujący NIP wierzyciela, imię nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby upoważnionej w imieniu wierzyciela, tożsamy z danymi dotyczącymi organu egzekucyjnego, ocenić należy jako prawidłowy i zgodny z art. 27 § 1 u.p.e.a. Według Sądu kwestia identyfikacji zarówno zobowiązanych jak i wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w świetle wypełnionego tytułu wykonawczego z dnia 19 lipca 2016 r. nie może budzić wątpliwości.

Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją z 27 listopada 2001 r. skarżąca wraz z nieżyjącym mężem została zobowiązana do dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów na działce nr [..] w K. Bezspornym pozostaje również, że skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku, co zostało stwierdzono na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2015 r.. Organy ustaliły także, że jedna z osób zobowiązanych na podstawie decyzji o nakazie rozbiórki zmarła.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego. Zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Skoro zatem podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to należy w nim wskazać jako zobowiązanego osobę (osoby), na którą decyzją tą nałożono obowiązek. Obowiązek nałożony decyzją rozbiórkową dotyczy konkretnej nieruchomości, w konsekwencji następstwo prawne zobowiązanego przechodzi na wszystkich każdoczesnych właścicieli wszystkich działek wymienionych w tych decyzjach. Art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę jako następcę prawnego zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 243/11, Lex nr 1251946). Warunkiem kontynuacji postępowania egzekucyjnego jest wystawienie przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowanie go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tytuł ten musi uwzględniać następstwo prawne właścicieli działek wymienionych w tytule wykonawczym i musi być potwierdzone urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ egzekucyjny nie był zobowiązany do poszukiwania następców prawnych zmarłego P. K., ponieważ wszczęcie postepowania egzekucyjnego nastąpiło już po jego śmierci. W sytuacji bowiem, gdy zmarły jest tylko jednym z adresatów obowiązku, postępowanie może toczyć się wobec pozostałych zobowiązanych. W dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego właścicielką działki pozostawała druga osoba zobowiązana – D. K. Powyższa okoliczność uzasadniała skierowanie przez PINB w dniu 14 września 2016 r. tytułu wykonawczego nr [..] wyłącznie do skarżącej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie planowanego środki egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, ze zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13). Stosownie do treści art. 119 § 1 przywoływanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06).

Tym samym organ prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącą obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżących. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 ustawy.

Reasumując należy wskazać, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania organ sprawdził stan wykonania obowiązku, doręczył skarżącej upomnienie, następnie prawidłowo ustalił, że do wykonania rozbiórki zobowiązana jest wyłącznie D. K. Kolejno organ wydał prawidłowy tytuł wykonawczy, a wskazany w nim środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącej. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.