Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2241/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietna 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania w zgodności z przepisami budynku garażowego na sprzęt rolniczy bezpośrednio graniczącego z ruinami budynku gospodarczego, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w miejscowości [...], gm. [...], której właścicielem jest Pan J. H. – umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] maja 2017 r. na wniosek Pana T.W., dotyczące wybudowania w zgodności z przepisami budynku garażowego na sprzęt rolniczy bezpośrednio graniczącego z ruinami budynku gospodarczego - jako bezprzedmiotowe.

Ze stanu faktycznego wynikało, że w dniu [...] maja 2017 r. do PINB w [...] wpłynął wiosek radcy prawnego T. W., będącego pełnomocnikiem Pana T.W. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego na działce Pana J. H. bezpośrednio graniczącego z ruinami budynku gospodarczego położonymi na działce należącej do Pana T.W..

W dniu [...] czerwca 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny zabudowań na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości [...]. W oględzinach uczestniczyli Pan T. W., na wniosek którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, oraz Pan J. H. będący właścicielem budynku garażowego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Stwierdzono, że budynek usytuowany jest przy ścianie szczytowej ruin budynku stodoły. Konstrukcja budynku oparta jest na słupach i podciągach. Budynek stanowi konstrukcyjnie oddzielną całość, posiada dach konstrukcji drewnianej, kryty eternitem ze spadkiem na teren własnej działki. Właściciel budynku wskazał, że budynek garażowy wybudowany został w 1991 r.

PINB w [...] zawiadomił w dniu [...] czerwca 2017 r. strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie wybudowania w zgodności z przepisami budynku garażowego na sprzęt rolniczy bezpośrednio graniczącego z ruinami budynku gospodarczego.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do PINB w [...] wpłynęło oświadczenie Pana J.H., w którym wskazał, że budynek powstał legalnie i za zgodą sąsiada. W czasie budowy przedmiotowego budynku stosunki sąsiedzie były dobre i sąsiad wyraził zgodę na budowę budynku przy granicy.

W dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzono ponowne oględziny o których wszystkie strony i ich pełnomocnicy zostali prawidłowo zawiadomieni.

W dniu [...] lipca 2017 r. PINB w [...] zwrócił się do Gminy [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o informację o dacie powstania budynku garażowego. W odpowiedzi na pismo, Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, że nie posiada pozwoleń na budowę przedmiotowego budynku. Gmina [...] również wskazała, że nie posiada pozwoleń na budowę dla przedmiotowych budynków dla wskazanych w piśmie okresów.

PINB w [...], w dniu [...] grudnia 2017 r., zwrócił się o doprecyzowanie uzyskanych wcześniej informacji. Skierowano również prośbę do Referatu Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] o zdjęcia archiwalne, mapy szkice i inne opracowania geodezyjne, które pomogłyby w ustaleniu daty powstania budynku. W odpowiedzi, Gmina [...] określiła, z jakiego okresu posiada decyzję o pozwoleniu na budowę oraz rejestry wydanych pozwoleń na budowę i decyzji warunkach zabudowy. W piśmie zwrócono jednoczenie uwagę, że rejestry te nie uwidoczniły nazwiska Pana J. H..

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej: "PODGiK") posiada zdjęcia lotnicze działki nr [...] w miejscowości [...] z 1960 roku, na którym przedmiotowa działka jest niezabudowana. W zasobach PODGiK znajduje się arkusz danych ewidencyjnych budynków oraz szkic pomiarów z 1995 roku. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowy budynek powstał przed lutym 1995 roku. W arkuszu ewidencyjnym budynków podano, że przedmiotowego budynek pochodzi z 1991 r.

Zdaniem organu I instancji, nie istnieją inne dokumenty, które bez wszelkiej wątpliwości wskazywałyby na datę powstania budynku. W sprawie nie udało się ustalić jednoznacznie, w którym roku powstał budynek. Nie do ustalenia jest również fakt, czy budynek powstał w ramach samowoli budowlanej, czy też został wybudowany legalnie. Organ podjął wszelkie możliwe kroki w celu ustalenia legalności powstania budynku. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może zostać wydana po uprzednim niewątpliwym ustaleniu samowolnego wybudowania budynku. W rozpatrywanej sprawie nie udało się jednak jednoznacznie stwierdzić, że budynek jest samowolą, a powołane powyżej okoliczności sprawy skłaniają do wniosku, że obiekt nie powstał w warunkach samowoli.

Mając na uwadze powyższe, PINB w [...] stwierdził, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i uznał je za bezprzedmiotowe umarzając postępowanie.

2. Odwołanie od decyzji PINB w [...] złożył Pan T. W., wskazując, że umorzenie postepowania było przedwczesne, gdyż obiekt ten został wybudowany samowolnie.

3. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") po rozpatrzeniu odwołania T. W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] maja 2017 r. na wniosek T. W. dotyczące zgodności z przepisami budynku garażowego na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] bezpośrednio graniczącego z budynkiem gospodarczym na działce nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ocenie [...]WINB, organ I instancji dokonał w sprawie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżona decyzja posiadała jednak błąd w sentencji decyzji, który [...]WINB usunął rozstrzygnięciem reformatoryjnym. Organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny określił, iż sporny budynek zlokalizowany jest w granicy z ruinami budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (powinno być: [...]).

Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu wystąpiono do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Gminy [...] w celu uzyskania informacji o dacie powstania przedmiotowego obiektu, a także zbadania czy w zasobie Gminy [...] czy też w dokumentach przechowywanych przez Starostwo Powiatowe w [...] znajduje się pozwolenie na budowę spornego budynku. Jak wynikało z odpowiedzi organów, nie odnaleziono przedmiotowego pozwolenia na budowę ani też nie ustalono dokładnej daty powstania przedmiotowego budynku garażowego na sprzęt rolniczy. Organ II instancji wskazał jedynie, że z pisma Starostwa Powiatowego w [...], które wpłynęło do organu instancji w dniu [...] stycznia 2018 r. (tj. z kopii arkusza danych ewidencyjnych budynków sporządzonego w czerwcu 2017 r.) wynika, iż budynek powstał w 1991 r. Zdaniem organu, PINB w [...] prawidłowo uznał, że w omawianej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu w oparciu o aktualne przepisy p.b.

Organ II instancji stwierdził również, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. Zasadnie bowiem PINB w [...] w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Gminy [...] oraz do Starostwa Powiatowego Referatu Geodezji Katastru i Nieruchomości w [...] o udzielenie informacji dotyczących daty powstania oraz legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku postępowania odwoławczego organ wojewódzki w celu uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o udzielenie informacji czy w posiadanej dokumentacji archiwalnej znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], której właścicielem jest Pan J.H.(w granicy z działką nr ew. [...], której właścicielem jest Pan T. W.). Z odpowiedzi, która wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2018 r. wynika, iż w zasobie Archiwum nie odnaleziono przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, w związku z brakiem dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania legalności wybudowania przedmiotowego budynku. Inwestorowi w tym przypadku nie można jednak zarzucić samowoli budowlanej. W związku z powyższym w omawianym przypadku nie znaleziono podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnego właściciela obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Przepisy p.b. z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 p.b. Organy wydające pozwolenia na budowę były zaś zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Powyższe oznacza, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Zatem niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu budowlanego od udowodnienia jego nielegalności.

Zdaniem [...]WINB, organ I instancji zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że wyczerpano wszystkie możliwe środki dowodowe umożliwiające odnalezienie pozwolenia na budowę budynku garażowego na sprzęt rolniczy na przedmiotowej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. organ uznał za bezpodstawny. Mając na uwadze błąd w sentencji skarżonej decyzji należało poprzez wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] maja 2017 r. na wniosek Pana T.W. dotyczące zgodności z przepisami budynku garażowego na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] bezpośrednio graniczącego z budynkiem gospodarczym na działce nr ew. [...].

4. W skardze z dnia [...] sierpnia 2018 r. do WSA w Warszawie na decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy p.b. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego wobec ustalenia, iż istnieje przedmiot postępowania tj. budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz ustaleniu, że inwestor nie dysponuje dokumentacją budynku w tym pozwoleniem na budowę, jak również ustaleniu, iż brak jest takiej dokumentacji zarówno we właściwym organie architektury jak i Archiwum Państwowym;

b) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący czy budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] wybudowany a następnie rozbudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę a następnie rozbudowę oraz czy nie stanowi samowoli budowlanej, oraz dowolną ocenę zgromadzonych dowodów poprzez ustalenie, iż brak dokumentacji budowlanej u inwestora, we właściwym organie architektonicznym oraz Archiwum Państwowym nie oznacza, iż budynek wybudowany został bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Skarżącego, budynek będący przedmiotem postępowania powstał samowolnie bez wymaganych pozwoleń na budowę. Organ prowadząc postępowanie nie dokonał jednoznacznych ustaleń, czy budynek wybudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, wskazując, iż brak jest takiej decyzji oraz wzmianki o wydaniu takiej decyzji w archiwach organu odpowiedzialnego za jej wydanie oraz wskazując, iż inwestor nie miał prawnego obowiązku do przechowywania tej dokumentacji. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie ustalił, iż brak jest również takiej decyzji i dokumentacji w Archiwum Państwowym.

W ocenie Skarżącego, umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest co najmniej przedwczesne. Organ nie wyczerpał wszelkich możliwości pozyskiwania materiału dowodowego w tym nie przeprowadził rozprawy w trakcie której strony pod rygorem odpowiedzialności karnej mogłyby złożyć stosowne oświadczenia, tym bardziej, iż we wniosku o wszczęcie postępowaniu znajduje się informacja, iż wnioskodawca posiada wiedzę, iż stosowna decyzja nie została wydana.

Dokonanie ustaleń, iż zarówno inwestor, organ architektoniczno-budowlany oraz Archiwum Państwowe nie posiadają jakichkolwiek informacji dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być równoznaczne z przyjęciem, iż budowa wykonana została samowolnie. Ponadto niezależnie od ustalenia czy budynek jest samowolą organ obowiązany był w świetle wniosku o wszczęcie postępowania oraz dokonanych ustaleń prowadzić postępowanie w sprawie naruszenia przez budynek przepisów w tym przepisów techniczno-budowlanych.

5. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).

2. Istota sprawy dotyczy tego czy zasadnie organy umorzyły postępowanie prowadzone w przedmiocie istnienia samowoli budowlanej budynku garażowego na sprzęt rolniczy, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w gminie [...] – jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Skarżącego, przedmiotowy budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej (brak pozwolenia na budowę) a organy nie wyczerpały wszystkich możliwości pozyskania właściwego materiału dowodowego w sprawie.

Zdaniem organów, pomimo braku dokumentacji budowlanej nie można w niniejszej sprawie domniemywać samowoli budowlanej a postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać organom a nie Skarżącemu.

3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ drugiej instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie było podyktowane tym, że organ I instancji w sposób błędny w sentencji decyzji wskazał działkę oznaczoną o nr ew. [...]. Tymczasem z akt sprawy i całego postępowania administracyjnego wynikało, że w rzeczywistości przedmiotem sporu jest działka o nr ew. [...] i zlokalizowany tam budynek a nie działka o nr ew. [...] (bezpośrednio granicząca z budynkiem gospodarczym). Zatem zasadnie zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzję i umarzenia postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (zob. tezę drugą wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 1031/81; wyrok NSA z 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95; wyrok NSA z 9 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1591/98). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zasadne są twierdzenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3019/16), że skoro w trybie odwoławczym organ może skorygować orzeczenie in merito, to tym bardziej może dokonać sprostowania, działając w formie właściwej dla art. 138 k.p.a. (decyzja) a nie 113 k.p.a. (postanowienie).

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości (wobec błędu w oznaczeniu właściwej działki na której posadowiony jest sporny garaż) i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie).

Zatem niezasadne są zarzuty Skarżącego o naruszeniu art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 48 p.b. (wskazane przepisy aktualnie obowiązującego p.b. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie).

4. Biorąc pod uwagę merytoryczne podstawy umorzenia postepowania, należy wskazać, że z akt sprawy wynikają następujące ustalenia:

- budynek garażowy na sprzęt rolniczy zlokalizowany na działce ew. nr [...] został wybudowany w 1991 r.;

- budynek garażowy bezpośrednio graniczy z budynkiem gospodarczym na działce nr ew. [...];

- do PINB w [...] wpłynęły pisma Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Gminy w [...] informujące o braku posiadania w zasobach pozwolenia na budowę tego budynku;

- [...]WINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...]o udzielenie informacji czy w dokumentacji znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę spornego budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], której właścicielem jest J.H.(w granicy z działką o nr ew. [...] – T.W.); w odpowiedzi na pismo wskazano, że w Archiwum nie odnaleziono przedmiotowej decyzji (pozwolenia na budowę).

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji podjęły wszelkie racjonalnie i uzasadnione działania w celu ustalenia, czy do doszło do samowoli budowlanej, czy też nie. Przeprowadzono rzetelne postępowanie dowodowe i wykorzystano możliwe do pozyskania w sprawie środki dowodowe.

5. Zdaniem Sądu, organy zasadnie umorzyły postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 §1 k.p.a.). Zasadne jest również twierdzenie, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjną jest formą ochrony niezgodną ze standardami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2876/15).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 626/18).

W analizowane sprawie organy podjęły szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności wybudowania spornego budynku garażowego na sprzęt rolniczy na działce Skarżącego. Bezspornie ustalono, że:

- budynek garażowy na sprzęt rolniczy powstał w 1991 r.;

- nie odnaleziono pozwolenia na budowę pomimo poszukiwań zarówno w Gminie [...], Starostwie Powiatowym w [...] jak i Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...].

W ocenie Sądu, w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. (przedmiotowy budynek garażowy pochodził z 1991 r.) aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem Sądu, zebrany prawidłowo w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że sporny budynek powstał w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej. Tym samym zarzut zawarty w skardze a dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. należy uznać za nietrafiony. Faktem jest, że organy nie odnalazły pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej albo, że organy w tej sprawie nie przeprowadziły właściwie postępowania.

Przypomnieć należy, że sprawa dotyczy budowy z roku 1991 budynku garażowego na sprzęt rolniczy. W tym czasie obowiązywała ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa ta nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji (tak jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 p.b.). Zdaniem Sądu, obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 162/18). Sąd w pełni akceptuję tą linię orzeczniczą.

Skoro p.b. z 1974 r. nie zawierało regulacji odpowiadającej art. 63 p.b., to należy przyjąć, że gdy w zasobach administracji publicznej brak jest materiałów pozwalających na ocenę legalności przystąpienia do użytkowania, to taki fakt może być podstawą umorzenia postępowania w sprawie tego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/17). Należy bowiem odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu od udowodnienia jego nielegalności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 651/09).

Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest – tak jak to czyni Skarżący – domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że budynek został wzniesiony w warunkach "samowoli budowlanej". W przedmiotowej sprawie nie udało się jednak jednoznacznie stwierdzić, że budynek jest samowolą, a powołane powyżej okoliczności skłaniają do wniosku, że obiekt mógł powstać legalnie, jak też twierdził w oświadczeniu J.H.(oświadczenie wpłynęło do PINB w [...] [...] czerwca 2017 r.).

Istnienia samowoli budowlanej nie dowodzi brak możliwości okazania przez właściciela dokumentów świadczących o legalności budynku (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11), ani negatywny rezultat nawet szeroko zakrojonych poszukiwań (por. wyrok WSA w Opolu z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 51/15), co wynika z braku obowiązku archiwizacji tych dokumentów (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 1695/11). Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15). Tak, więc podkreślić przede wszystkim wypada, iż wbrew odmiennym wywodom Skarżącego - nie stwierdzono w niniejszej sprawie braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazano na brak możliwości jej odnalezienia. Z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji spornej inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten (budynek garażowy na sprzęt rolniczy) został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Co więcej, obecnie nie sposób także czynić zarzutu inwestorowi, iż takich dokumentów nie posiada ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji (por. podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13).

Warto w tym miejscu wskazać wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt VI SA/Po 1091/13) zgodnie, z którym: "(...) skoro w świetle obowiązujących przed 1995 r. regulacji prawnych inwestor (inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie np. zniszczyć dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczą zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić aktualnemu właścicielowi obiektu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji".

W związku z tym, zdaniem Sądu, za bezzasadne należy uznać wszelkie zarzuty zawarte w skardze.

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 P.p.s.a.).