Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2140/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

ZASKARŻONĄ DECYZJĄ PREZES KRAJOWEGO ZARZĄDU GOSPODARKI WODNEJ UTRZYMAŁ W MOCY DECYZJĘ MARSZAŁKA WOJEWÓDZTWA [...] Z [...] MAJA 2014 R. NR [...] O STWIERDZENIU WYDANIA Z NARUSZENIEM PRAWA DECYZJI MARSZAŁKA WOJEWÓDZTWA [...] Z [...] CZERWCA 2008 R. NR [...] W SPRAWIE UDZIELENIA [...] ZARZĄDOWI MELIORACJI I URZĄDZEŃ WODNYCH W [...] POZWOLENIA WODNOPRAWNEGO NA WYKONANIE ODBUDOWY UJĘCIA DO NAWODNIEŃ Z RZEKI [...] W KM [...] Z ODCINKOWĄ ODBUDOWĄ WAŁU LEWEGO RZEKI W KM OD [...] DO [...] ORAZ ODBUDOWĄ KANAŁU "[...]" - DOPROWADZALNIKA DO NAWODNIEŃ W KM OD [...] DO [...] W GMINIE S.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z 11 września 2012 r. M. C. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008 r. z uwagi na fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. nr [...], kierując się art. 127 ust. 7b i 7c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), dalej zwanej "ustawą Prawo wodne", wyznaczył Marszałka Województwa [...] do rozpatrzenia wniosku.

Marszałek Województwa [...] po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego ocenił, że wykonanie urządzeń wodnych, tj. odbudowa ujęcia do nawodnień z rzeki [...] w km [...], odbudowa wału lewego rzeki w km od [...] do [...] oraz odbudowa kanału "[...]" - doprowadzalnika do nawodnień w km od [...] do [...], jest nierozerwalnie związana z funkcjonowaniem jazu zlokalizowanego w km [...] rzeki [...], umożliwiającego piętrzenie wód rzeki do rzędnej [...] m n.p.m. Wielkość piętrzenia na powyższym poziomie została ustalona już w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Kierownika Wydziału Gospodarki Wodnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] listopada 1965 r. i pozostała niezmieniona w kolejnych pozwoleniach wydawanych w tej sprawie, natomiast sam jaz funkcjonuje od czasów przedwojennych. Jednocześnie utrzymanie określonego poziomu piętrzenia nie zawsze było możliwe, w związku ze złym stanem technicznym wałów rzeki [...]. Rzędna korony wałów w kilku miejscach była niższa od zakładanej rzędnej piętrzenia i wynosiła [...] m n.p.m. Zrealizowana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. odbudowa wałów umożliwiła osiągnięcie określonej rzędnej piętrzenia, a zatem przełożyła się bezpośrednio na podniesienie poziomu wody w rzece [...] oraz w Kanale Miejskim, a także spowodowała zalewanie działki stanowiącej własność M. C.. Marszałek Województwa [...] zakończył postępowanie wznowieniowe decyzją z [...] maja 2014 r., w której stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r.

Od powyższej decyzji odwołał się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie jej uchylenia jednocześnie wskazując, że naruszone zostały następujące przepisy:

1. art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uzasadniona była odmowa uchylenia decyzji ze względu na brak przesłanek do jej uchylenia;

2. art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisu w związku z przyjęciem, że Marszałek Województwa [...] nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym przysługiwało prawo strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, co następuje.

Organ I instancji w decyzji kończącej postępowanie administracyjne ocenił, iż bez wykonania odbudowy obwałowania w ramach przedmiotowej inwestycji nie byłoby możliwe piętrzenie wody rzeki [...] do określonej rzędnej [...] m n.p.m. Obwałowanie rzeki służy de facto utrzymaniu piętrzenia, a zatem nie można tego urządzenia traktować jedynie jako wału przeciwpowodziowego. Właściwa jego funkcja to zapora boczna umożliwiająca piętrzenie wody. Świadczy o tym również porównanie rzędnych korony wałów oraz terenów do nich przyległych. W niektórych miejscach rzędna poziomu terenu jest nawet o 1 m niższa od ustalonej rzędnej normalnego poziomu piętrzenia. W związku z tym organ odwoławczy przychylił się do oceny organu I instancji, iż odbudowane urządzenia umożliwiły utworzenie swego rodzaju czaszy zbiornika, w zasięgu oddziaływania której znalazła się działka ew. nr [...] w obrębie P., stanowiąca własność M. C.. Jako władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych M. C. winien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 151 § 1 K.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednocześnie jednak w sytuacji, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, uchylenie tej decyzji nie może nastąpić (art. 146 § 1 K.p.a.). W związku z powyższym niezbędne było oznaczenie daty ostatniego doręczenia decyzji kończącej wznowione postępowanie w celu określenia, czy upłynął termin określony powyższym przepisem.

Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. została opatrzona klauzulą ostateczności z datą [...] lipca 2009 r. W toku postępowania, na podstawie zebranych przez organ I instancji dowodów, zweryfikowano tę datę stwierdzając, iż w klauzuli omyłkowo został wpisany rok 2009 zamiast 2008. W związku z tym określono, że ostatnie doręczenie decyzji nastąpiło [...] lipca 2008 r.

Z uwagi na powyższe organ I instancji ocenił, że od dnia ostatniego doręczenia decyzji do momentu zakończenia postępowania wznowieniowego upłynęło ponad 5 lat, w związku z czym nie istnieje możliwość uchylenia przedmiotowej decyzji ze względu na zapis art. 146 § 1 K.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął co prawda przed upływem terminu określonego w tym przepisie, jednak jego zgłoszenie nie przerywa biegu tego terminu, w związku z czym organ I instancji prawidłowo zastosował art. 146 § 1 K.p.a. W dacie orzekania przez organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego termin ten już upłynął, zatem rozstrzygnięcie kończące wznowione postępowanie jest prawidłowe.

[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł skargę do Sądu na decyzję z [...] sierpnia 2014 r. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa [...] i wnosząc o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uzasadniona była odmowa uchylenia decyzji ze względu na brak przesłanek do jej uchylenia;

2. naruszenie art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że realizowana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie odbudowy ujęcia do nawodnień z rzeki [...] w km [...] z odcinkową odbudową wału lewego rzeki w km [...] - [...] oraz odbudową kanału "[...]" - doprowadzalnika do nawodnień w km [...] - [...] gm. S., inwestycja może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność M. C.;

3. naruszenie art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że Marszałek Województwa [...] błędnie ustalił krąg podmiotów, którym przysługiwały prawa strony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Marszałka Województwa [...] zawartego w decyzji z [...] czerwca 2008 r. było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na planowane do wykonania urządzenie wodne, polegające na odbudowie ujęcia do nawodnień, odbudowie wału oraz kanału. Przedmiotowa decyzja nie dotyczyła piętrzenia wód wynikającego z zamierzonego lub planowanego korzystania z wód mogącego mieć wpływ na działkę ew. nr [...] w obrębie P.

Zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji stanem prawnym stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest m. in. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. określający katalog stron postępowania. Regulacja zawarta w prawie wodnym jest regulacją wyczerpującą i zupełną, a art. 28 K.p.a. nie jest subsydiarnie stosowany. Opisany pogląd zawarty jest w wyroku WSA w Szczecinie z 19 października 2010 r., II SA/Sz 548/10, gdzie stwierdzono, że art. 127 ustawy Prawo wodne jest przepisem proceduralnym, szczególnym wobec art. 28 K.p.a., z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia wykazu stron. Ponieważ katalog stron ma charakter zamknięty, inne podmioty nie mają w tym postępowaniu charakteru strony, nawet jeżeli wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Katalog stron postępowania ustala się w granicach prawa wodnego, bez możliwości posiłkowania się w tym zakresie art. 28 K.p.a.

Strona skarżąca wywodziła dalej, że zgodnie z definicją legalną terminu odbudowa, zawartą w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu za odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części;

a) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu,

b) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego albo o innych wymiarach - na terenie tej samej gminy w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W świetle powyższych przepisów konieczne jest ustalenie, czy w przypadku odbudowy wału M. C. powinien zostać uznany za osobę, która włada powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego do wykonania urządzenia wodnego. W ocenie skarżącego odbudowa wałów przeciwpowodziowych nie implikowała uznania M. C. za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wydawane pozwolenie wodnoprawne nie miało żadnego wpływu na zmianę kształtowania się poziomu wody w otoczeniu nieruchomości M. C. (pozwolenie nie dotyczyło piętrzenia wody) ponieważ inwestycja polegała na odbudowie wału, a nie piętrzeniu lub gromadzeniu wody. Dodatkowo, przywołany argument, że M. C. posiada zamiar zabudowy swojej nieruchomości gruntowej urządzeniami hydroenergetycznymi służącymi do produkcji energii elektrycznej jest obojętny i neutralny w niniejszej sprawie. Sam zamiar prowadzenia w przyszłości określonej działalności, na którą hipotetycznie mogłoby oddziaływać wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, nie uzasadnia przyznania komukolwiek praw strony postępowania. Pomiędzy nieruchomością, na której dokonano odbudowy wału, a nieruchomością stanowiącą własność M. C. nie istnieje zarówno bezpośredni jak i pośredni związek, a realizowana inwestycja nie zwiększa poziomu wody, który mógłby oddziaływać na jego, ponieważ pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło wykonania urządzenia lecz jego odbudowy.

Skarżący Zarząd wywodził, że przedmiotowe działanie nie stanowiło szczególnego korzystania z wód, nie generowało też piętrzenia, które mogłoby zagrażać działkom przyległym. Wyjaśnił, że wał przeciwpowodziowy chroni tereny zawala, jednocześnie ze względu na fakt, iż jest to wał istniejący (jedynie odbudowywany) warunki prowadzenia wód i warunki gruntowo-wodne w zlewni nie zmieniają się wskutek wykonania przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Strefa oddziaływania urządzenia objęta zasięgiem piętrzenia (co miałoby wpływ na określenie stron postępowania poprzez zaliczenie do wykazu stron osób władających działkami znajdującymi się w tej strefie) mogłaby zostać określona w wypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego, np. na wykonanie jazu piętrzącego wodę albo na wykonanie wałów przeciwpowodziowych, które wchodziłyby w skład zespołu urządzeń, mających na celu w przyszłości korzystanie z wód, np. w celach energetycznych. W przedmiotowej sprawie żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi. Tym bardziej świadczy o tym fakt, iż działka ew. nr [...] w obrębie P. nie była wymieniona jako działka inwestycyjna ani znajdująca się w strefie oddziaływania, co znaczy że wskazaną przez Skarżącego interpretację popiera również uprawniony projektant, który wykonał operat wodnoprawny na potrzeby pozwolenia wodnoprawnego. Z analizy stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów wynika jednoznaczny wniosek, że ze względu na przedmiot pozwolenia wodnoprawnego, którym nie było korzystanie z wody lub wybudowanie urządzeń wodnych, M. C. nie posiadał uprawnień strony postępowania. Przeciwne twierdzenia wyprowadzane są z wykładni rozszerzającej treść art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, która jest w niniejszej sprawie wykładnią contra legem. Należy jednak podkreślić, że intencją ustawodawcy, który wprowadził treść powyższego przepisu było ograniczenie katalogu stron postępowania wobec art. 28 K.p.a. Wykładnia rozszerzająca normy szczególnej jest działaniem wbrew intencjom racjonalnego ustawodawcy.

Skarżący argumentował, że być może interpretacja mogłaby być inna gdyby wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę wałów dotyczyło równocześnie innego sposobu korzystania z wód, jednak w tym wypadku takiej przesłanki nie ma, o czym świadczy zarówno zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, jak i uzasadnienie organów obu instancji. Nie można zatem uznać właściciela działki chronionej istniejącym wałem przeciwpowodziowym za stronę w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak zmiany jakichkolwiek istniejących stosunków.

Według skarżącego organy obu instancji błędnie utożsamiły katalog stron postępowania w przypadku piętrzenia wody z odbudową wałów. O ile w pierwszej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, że uczestnikami postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o poziomie piętrzenia, powinni być posiadacze nieruchomości, dla których wystąpić może możliwość zalewania nieruchomości, o tyle w drugim przypadku (będącym przedmiotem niniejszego postępowania), dotyczącym odbudowy wałów przeciwpowodziowych, krąg podmiotów jest węższy i w zasadzie powinien zostać ograniczony do podmiotów, na których nieruchomościach zamierzone są do wykonania urządzenia wodne.

W ocenie Skarżącego Zarządu przeciwne twierdzenia powodowałyby zbyt daleko idące konsekwencje, bowiem gdyby zaaprobować stanowisko organów stroną postępowania powinien być każdy posiadacz nieruchomości, który w przypadku braku wykonania odbudowy wału mógłby zostać zalany oraz właściciele wszystkich nieruchomości zlokalizowanych poniżej planowanego do odbudowy obwałowania. Wały przeciwpowodziowe chronią wiele hektarów nieruchomości, a poprzez istnienie w danych lokalizacjach od dziesiątek lat (niezależnie od stanu technicznego) powodują wystąpienie konkretnych warunków gruntowo-wodnych, których zmiana mogłaby faktycznie mieć wpływ na pobliskie nieruchomości. Nie ma to natomiast odniesienia do odbudowy ich konstrukcji, która obejmować może przywrócenie odpowiedniej rzędnej korony, poprawę stabilności, szczelności itp. Powyższe nie generuje zmiany warunków gruntowo-wodnych terenów przyległych, a raczej zabezpiecza je przed potencjalnymi zmianami jakie mogłyby nastąpić wskutek kompletnej dekapitalizacji obwałowań.

Odnosząc się do określenia "władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" jako strony w postępowaniu wodnoprawnym skarżący zwrócił również uwagę, że legalna definicja nie dotyczy szeroko rozumianego korzystania z wód, lecz zamierzonego korzystania z wód, co również w sposób wątpliwy odnosi się do przedmiotowej sprawy. Odbudowanie wału przeciwpowodziowego nie miało na celu rozpoczęcia zwykłego ani szczególnego korzystania z wody rzeki [...] - nie było powiązane z takim działaniem, stanowiło cel sam w sobie, jakim było odbudowanie urządzenia wodnego bez zmiany jego lokalizacji i funkcji na działkach wskazanych we wniosku wodnoprawnym i bez powiększenia strefy chronionej czy wysokości piętrzenia wody, ponieważ odbudowany wał bezpośrednio takowego piętrzenia nie powodował.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., wskazywanej dalej jako "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy najpierw wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym w przypadku, o którym mowa w pkt 4, tylko na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To strona jest zatem dysponentem tego postępowania i decyduje o jego losach, stąd organ nie może pominąć znaczenia wycofania wniosku wszczynającego postępowanie. Organowi nie przyznano możliwości samodzielnego kształtowania losów postępowania, które może być wszczęte, a zatem prowadzone jedynie na wniosek strony.

Podstawą stwierdzenia w zaskarżonym akcie wydania decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] z naruszeniem prawa było uznanie, że M. C. posiadał status strony postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją Marszałka Województwa [...], wydaną w sprawie udzielenia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie odbudowy ujęcia do nawodnień z rzeki [...] w km [...] z odcinkową odbudową wału lewego rzeki w km od [...] do [...] oraz odbudową kanału "[...]" - doprowadzalnika do nawodnień w km od [...] do [...] w gminie S.

Odnosząc się do mających zastosowanie przepisów stwierdzić trzeba, że ustawa Prawo wodne, tj. unormowanie będące podstawą wydania decyzji, zawiera regulację mającą pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi odnoszącymi się do statusu strony postępowania, a wynikającymi z art. 28 K.p.a. Priorytet zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne jest o tyle istotny, że zawężają one krąg podmiotów, którym można przypisać legitymację strony postępowania w stosunku do art. 28 K.p.a.

Zgodnie z tym pierwszym przepisem, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: (1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (2) właściciel wody; (3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; (4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Sąd nie podziela poglądu, że sama już obszerność tego wyliczenia wskazuje, że intencją ustawodawcy było stosunkowo szerokie ujęcie katalogu osób, które mogą wystąpić w charakterze strony w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, co mogłoby rzutować na uzasadnienie dokonywania interpretatio extensiva art. 127 ustawy Prawo wodne. Nie można bowiem abstrahować od intencji ustawodawcy, który - chcąc usprawnić proces budowy urządzeń wodnych, istotnych dla ochrony interesu ogólnego - uszczegółowił wyznaczniki statusu strony, tak aby uniknąć wątpliwości, które mogłyby wpłynąć na przedłużenie tego procesu. Ten teleologiczny wzgląd nakazuje ściśle interpretować art. 127 ustawy Prawo wodne.

Obowiązujący w momencie wydania ww. pozwolenia wodnoprawnego porządek prawny nie przewidywał innej normy prawa materialnego, z którego M. C. mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jako strona postępowania. Stąd koniecznym dla wyniku postępowania wznowieniowego było przesądzenie czy M. C. spełniał przesłanki uznania za stronę, wymienione w art. 127 ustawy Prawo wodne. M. C. nie jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; ani wnioskodawcą ubiegającym się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w tym postępowaniu, stąd organ wznawiający postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien wykazać i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., że pominięty w postępowaniu podmiot jest władającym powierzchnią ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] było wykonanie odbudowy ujęcia do nawodnień z rzeki [...] z odcinkową odbudową wału lewego rzeki oraz odbudową kanału "[...]" - doprowadzalnika do nawodnień. W toku postępowania organy podniosły, że zrealizowana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. odbudowa wałów umożliwiła osiągnięcie określonej rzędnej piętrzenia, a zatem przełożyła się bezpośrednio na podniesienie poziomu wody w rzece [...] oraz w Kanale Miejskim. Wskazać jednak trzeba, że "umożliwienie piętrzenia" jest bezpośrednio uwarunkowane uprzednim otrzymaniem innej decyzji, tj. pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowiącego, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych, przez które rozumie się - zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego - urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W rozpatrywanej sprawie zamierzone korzystanie z wód determinowane było m.in. decyzją Wojewody S. z [...] grudnia 1993 r. nr [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] za pomocą jazu P. Sama zaś odbudowa wału nie powoduje uzyskania legalnej podstawy do czynności podwyższenia piętrzenia wody. Słusznie skarżący Zarząd wywodził, że wał przeciwpowodziowy chroni tereny zawala, jednocześnie ze względu na fakt, iż jest to wał istniejący (jedynie odbudowywany) warunki prowadzenia wód i warunki gruntowo-wodne w zlewni nie zmieniają się wskutek wykonania przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Strefa oddziaływania urządzenia objęta zasięgiem piętrzenia (co miałoby wpływ na określenie stron postępowania poprzez zaliczenie do wykazu stron osób władających działkami znajdującymi się w tej strefie) mogłaby zostać określona w wypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego, np. na wykonanie jazu piętrzącego wodę albo na wykonanie wałów przeciwpowodziowych, które wchodziłyby w skład zespołu urządzeń, mających na celu w przyszłości korzystanie z wód, np. w celach energetycznych. W przedmiotowej sprawie żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi.

Administracyjnoprawnej podstawy piętrzenia wody należy zatem upatrywać w innych rozstrzygnięciach administracyjnych, niż decyzja umożliwiająca m.in. podniesienie korony wału, tak z uwagi na konstrukcję prawną przewidującą wydawanie w tym celu odrębnych decyzji, jak i ze względu na przedmiotowy zakres decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Za trafny należy zatem uznać zarzuty i wywód skargi, że organy obu instancji błędnie utożsamiły katalog stron postępowania w przypadku postępowania toczącego się w sprawie wydania decyzji w sprawie piętrzenia wody z postępowaniem odnoszącym się do decyzji w przedmiocie odbudowy wałów.

Dodatkowo Sąd podkreśla, że art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony stanowi – jak wyżej powiedziano - lex specialis w stosunku do normy art. 28 K.p.a., co jednak nie oznacza to, że art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne może być wykładany w zupełnym oderwaniu od generalnej reguły definiującej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zatem oddziaływanie owych urządzeń wodnych musi dotyczyć interesu prawnego M. C. realnie i bezpośrednio, jak wynika to z ugruntowanego orzecznictwa na potrzeby rozumienia interesu prawnego według art. 28 K.p.a. Tymczasem skoro wały mają na celu wyeliminowanie, czy też zminimalizowanie zagrożenia powodziowego trudno mówić aby niniejsze postępowanie dotyczyło bezpośrednio i realnie sytuacji wnioskodawcy postępowania wznowieniowego jako władającego powierzchnią ziemi (w tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/14, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Skoro zatem w toku postępowania wznowieniowego organ nie wykazał, że M. C. powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie udzielenia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie odbudowy ujęcia do nawodnień z rzeki [...] w km [...] z odcinkową odbudową wału lewego rzeki w km od [...] do [...] oraz odbudową kanału "[...]" - doprowadzalnika do nawodnień w km od [...] do [...] w gminie S., to nie zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym nie istniały prawne podstawy do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zastosowanie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. mimo braku podstaw ku temu oraz błędna interpretacja art. 28 K.p.a i art. 127 ustawy Prawo wodne, stały się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r. nr DR-IV.7322.8.2013, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku. O niewykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200, 205 § 1 i 2 P.p.s.a.