Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 543/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 25 ust.m 4, 6 i 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb wypłat diet radnym 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem stwierdzenia nieważności: § 4 ust. 1 zdanie drugie, § 5 ust. 3, § 6 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb wypłat diet radnym i w tym zakresie oddala skargę; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 r., nr [...] - Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej ustawa, u.s.g.) - stwierdził w całości nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb wypłat diet radnym, jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w D. przyjęła regulamin określający zasady i tryb wypłat diet radnym. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Natomiast w toku oceny legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wskazując na przepis art. 25 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych– organ nadzoru podkreślił, że organ stanowiący gminy na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy jest upoważniony wyłącznie do określenia zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwały, jednakże z powyższej regulacji nie wynika w żaden sposób, czy radnemu nie będącemu członkiem komisji przysługuje jakakolwiek dieta, skoro w § 3 ust. 1 użyto spójnika "i" - ustalając w ten sposób, że dieta należna jest radnym, którzy biorą udział zarówno w pracach Rady jak i komisji stałych, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Przepis ten koresponduje z § 5 ust. 1 Regulaminu, który ustanawia potrącenia procentowe od pełnej wysokości diety w przypadkach nieobecności radnego na posiedzeniach Rady - o 10% oraz komisji, których radny jest członkiem - 5% (pkt 1-2); z tytułu członkostwa tylko w jednej stałej komisji Rady o 40% podstawy i braku członkostwa radnego w którejkolwiek stałej komisji Rady o 90% podstawy - pkt 3-4. To oznacza, że dieta radnych wskazanych w pkt 3 i 4 z założenia podlega potrąceniu, niezależnie od tego w jaki sposób realizują oni swój mandat. Ponadto z § 5 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie wynika od jakiej kwoty należy odliczyć powyższe potrącenie radnemu nie będącemu członkiem żadnej komisji stałej Rady, skoro w § 3 ust. 2 Regulaminu nie ustalono wysokości diety, jaka mu przysługuje.

Zakwestionowano także regulacje dotyczące Przewodniczącego Rady, który jako radny winien podlegać tym samym zasadom określającym podstawy, na jakich radnym przysługują diety, podczas gdy w § 4 ust. 1 zdanie drugie Regulaminu uregulowano odmiennie pozycję Przewodniczącego, przyjmując zasadę, że: "Przewodniczący Rady Miejskiej otrzymuje dietę w pełnej wysokości, niezależnie od ilości stałych Komisji Rady Miejskiej, których jest członkiem". Z przepisem tym koresponduje treść § 5 Regulaminu, który w ustępie 1 reguluje przypadki, w jakich dokonuje się potrąceń diety, zaś w ust. 3 stanowi, że "Przepisu ust. 1 nie stosuje się wobec Przewodniczącego Rady Miejskiej". Zatem organ nadzoru podniósł, że tak ustalona dieta Przewodniczącego Rady traci swój charakter kompensacyjny, stając się stałym wynagrodzeniem w formie miesięcznego ryczałtu (w wysokości 100% podstawy), skoro jej wysokość nie jest zależna od sposobu sprawowania mandatu przez Przewodniczącego Rady. Zdaniem organu nadzoru powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa.

Ze względu na charakter diety, zdaniem organu nadzoru, zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy winna być objęta również sytuacja, gdy na terenie gminy w danym miesiącu nie odbędzie się sesja Rady i posiedzenie Komisji Rady. Brak w niniejszej uchwale regulacji pozbawiającej radnych diety w tych sytuacjach, powoduje, że dieta radnego nie ulegnie zmniejszeniu mimo niewykonywania swoich obowiązków, a to - zdaniem organu nadzoru - sprzeczne jest z rekompensacyjnym charakterem tego świadczenia. A tym samym sprzeczne z art. 25 ust. 4 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Poza tym o ryczałtowym charakterze ustalonych przez Radę diet świadczą również przepisy § 3 ust. 4 i 5 Regulaminu. Wynika z nich bowiem konieczność ustalania wysokości diety (ryczałtu) w związku ze zmianą w trakcie danego miesiąca funkcji pełnionych przez radnego albo w związku z objęciem/utratą przez niego mandatu - proporcjonalnie do liczby dni kalendarzowych pełnienia danej funkcji (sprawowania mandatu). Taki sposób ustalania wysokości diety pozostaje bez związku ze sposobem wykonywania mandatu przez radnego, w tym także z uczestniczeniem przez niego w sesjach Rady i posiedzeniach komisji.

Poza tym organ stwierdził, że w § 6 Regulaminu Rada postanowiła, że "W przypadku opuszczenia obrad sesji Rady Miejskiej, bądź posiedzenia stałej Komisji Rady Miejskiej przed ich zakończeniem, o potrąceniu z diety i jego wysokości decyduje Przewodniczący właściwej Komisji Rady Miejskiej lub Przewodniczący Rady Miejskiej". Przepisem tym Przewodniczącemu komisji oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej przyznano dyskrecjonalną władzę decydowania o tym, czy i w jakiej wysokości dokonać potrącenia z diety radnemu, który opuścił obrady Rady Miejskiej lub posiedzenie stałej Komisji Rady Miejskiej przed ich zakończeniem. Przy czym w przepisie tym brak odwołania do § 5 Regulaminu, co oznacza, że możliwe jest ustalenie potrącenia w dowolnej wysokości, w tym także nie wynikającej z uchwały Rady. W opinii organu nadzoru regulacja ta stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, poza zakresem delegacji ustawowej znajduje się unormowanie ustalające termin wypłaty diety (§ 8 ust. 1 Regulaminu - Wypłata diet odbywać się będzie raz w miesiącu, do 10 dnia miesiąca następującego, za miesiąc poprzedni). Na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy rada gminy jest upoważniona do ustalenia zasad, na podstawie których radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że radni mają ustawowo zagwarantowane prawo do diety. Rada gminy natomiast jest obowiązana ustalić zasady, na jakich świadczenia te będą przyznawane.

Zwrócono także uwagę na nieprawidłowe określenie przedmiotu niniejszej uchwały zawarte w jej tytule, w § 1 uchwały oraz w § 1 Regulaminu, które odnoszą się do zasad wypłaty diet, a nie do zasad ich przyznawania.

W konkluzji więc opierając się o przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności uzasadnionym i koniecznym.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: K.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez udzielenie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

2. naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uznanie, że Regulamin jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 ustawy, a to poprzez błędne przyjęcie, że nie ustalono wysokości diety radnych, którzy nie są członkami żadnej z komisji rady miejskiej, a także brak określenia potrąceń diety w sytuacji, gdy radny nie wykonuje swoich obowiązków, mimo iż regulacja ta została ujęta w § 2 i w § 5 Regulaminu;

3. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że Regulamin jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 ustawy, a to poprzez błędne przyjęcie, że Rada nie może w sposób szczególny uregulować ustalania wysokości diety dla przewodniczącego rady, mimo że art. 25 ust. 8 ustawy pozwala różnicować wysokość diet wedle pełnionych funkcji w radzie. Skarżąca w odniesieniu do tego zarzutu podniosła również, iż jej zdaniem Wojewoda nie wziął pod uwagę, że obowiązki przewodniczącego rady są znacznie szersze, co wynika z art. 19 ust. 1 i art. 21a ustawy;

4. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że Regulamin jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 ustawy, a to poprzez błędne przyjęcie, że Rada nie może powierzyć jej przewodniczącemu decyzji co do potrącenie z diety w przypadku opuszczenia obrad sesji czy posiedzenia komisji przez radnego przed ich zakończeniem, pomimo że nie jest możliwe kazuistyczne uregulowanie tej materii;

5. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że Regulamin jest sprzeczny z art. 25 ust. 4 ustawy, a to poprzez błędne przyjęcie, że Rada nie może ująć w Regulaminie regulacji dotyczącej terminu wypłaty diety, pomimo że żadne przepisy nie stanowią o tym terminie, co może powodować dowolność w tym zakresie.

W uzasadnieniu zaakcentował, że organ nadzoru poprzez wyznaczenie nierealnego terminu na pełne ustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w zawiadomieniu a również poprzez rozszerzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia o zarzuty dotyczące przepisów uchwały nieujętych w zawiadomieniu naruszył art. 7 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 61 § 1 i 4 K.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Podkreślił, że w myśl art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety, nie ustanawiając żadnych szczególnych rygorów. Ustawodawca dał zatem gminom szeroką możliwość i swobodę ustalania zasad. W ocenie skarżącego Wojewoda, w szczególności w zakresie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 2 Regulaminu i wyliczania procentowego potrąceń, wchodzi w zakres merytoryczny uchwały a nie prawny. To Rada decyduje o zasadach przyznawania diet, wysokości pomniejszania wysokości diet z tytułu braku obecności w posiedzeniach komisji czy sesjach rady czy z tytułu braku uczestnictwa w pracach komisji rady (nieobecność a brak członkostwa to dwa różne pojęcia).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5, 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy. Istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie nadzorcze z jego uzasadnieniem, czyli tym uzasadnieniem, które jest w nim przedstawione.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska organu nadzoru, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb wypłat diet radnym wobec jej postanowień: wskazujących nieprecyzyjnie wysokość diet i sposób stosowania potrąceń procentowych, a w konsekwencji trudność uznania, by tak określone zasady uwzględniały sposób sprawowania mandatu przez radnych, skoro decydujące znaczenie dla wysokości diety ma samo członkostwo w komisjach, a nie czynne uczestniczenie w ich pracach; ustalających dietę Przewodniczącego Rady, która traci charakter kompensacyjny, stając się stałym wynagrodzeniem w formie miesięcznego ryczałtu (w wysokości 100% podstawy), gdyż jej wysokość nie jest zależna od sposobu sprawowania mandatu; ryczałtowego charakteru ustalonych przez Radę diet wobec ustalenia wysokości proporcjonalnie do liczby dni kalendarzowych pełnienia danej funkcji (sprawowania mandatu), co pozostaje bez związku ze sposobem wykonywania mandatu przez radnego, w tym także z uczestniczeniem przez niego w sesjach Rady i posiedzeniach komisji; przyznających dyskrecjonalną władzę Przewodniczącemu Rady Miejskiej decydowania wysokości potrąceń z diety radnemu, który opuścił obrady Rady Miejskiej lub posiedzenie stałej Komisji Rady Miejskiej przed ich zakończeniem; ustalających termin wypłaty diety; a także nieprawidłowego określenia przedmiotu tej uchwały w jej tytule, w § 1 uchwały oraz w § 1 Regulaminu, które odnoszą się do zasad wypłaty diet, a nie do zasad ich przyznawania.

Zdaniem skarżącego w § 3 Regulaminu ujęto zróżnicowanie wysokości diet wedle pełnionych funkcji; nie ujęto tam radnego, który nie pełni żadnej funkcji. Regulacje Regulaminu stanowią realizację postulatu o wyłącznie kompensacyjnym charakterze diet, wykluczającym traktowanie diety jako "wynagrodzenia" niezależnego od wkładu pracy radnego w działania rady gminy.

Rozpoznając tak zarysowany spór na wstępie należy odwołać się do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Sporna uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady i tryb wypłat diet radnym, podjęta została przez Radę Miejską na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z pierwszych z przepisów, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 25 ust. 8 u.s.g. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 25 ust. 6 cytowanej ustawy. Utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, publ. CBOSA). Posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19, publ.: CBOSA).

Zauważyć należy przy tym, że ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety. Natomiast normy u.s.g. określają zakres funkcji radnego, które nie ograniczają się jedynie do udziału w posiedzeniach sesji i komisji. W myśl art. 23 u.s.g. radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 24 ust. 3 u.s.g. stanowi, iż w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulują zakres wykonywania funkcji radnego.

Uprawniony jest zatem pogląd, że ustalając przysługujące radnemu diety, rada gminy powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań. (porównaj: wyrok WSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 763/19, publ.: CEBOIS).

W tym stanie rzeczy w analizowanej sprawie prawidłowo Rada Miejska w § 2 załącznika do unieważnianej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały ustaliła podstawę do naliczania diet radnym. Prawidłowo też w § 3 ujęła wysokość diety, z uwzględnieniem zakresu czynności wykonywanych przez radnych, o których mowa w w.w. przepisach u.s.g. Nadto zasadnie w § 5 określiła zasady procentowego potrącenia kwoty diety za nieobecność radnego na posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji Rady, członkostwo tylko w jednej stałej komisji albo brak w ogóle członkostwa - skoro dieta jest ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem mandatu. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Jednakże analizując zaskarżone rozsztrzygnięcie nadzorcze tut. Sąd stwierdził, że zasadne są zarzuty organu nadzoru w zakresie § 4 ust. 1 zdanie drugie załącznika do przedmiotowej uchwały tj. w części zdania, że "Przewodniczący rady mieskiej otrzymuje dietę w pełnej wysokości niezależnie od ilości stałych komisji rady miejskiej, ktorej jest członkiem". Podzielić należy więc pogląd, że jeżeli zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swojego grona przewodniczącego, przewodniczący również jest radnym, to nie ma podstaw, aby podlegał on innym reżimom prawnym aniżeli pozostali radni w zakresie proporcji w wysokości otrzymywanej diety. Z całą pewnością rację miał w tej kwestii Wojewoda, że nie może to mieć charakteru ryczałtu miesięcznego wynagrodzenia, gdyż jest ustawowy oblig wyłącznie kompensaty ponoszonych kosztów z racji sprawowanej funkcji.

Sąd podzielił również zarzuty organu nadzoru co do treści § 5 ust. 3 załącznika przedmiotowej uchwały stanowiącego, że tychże potrąceń procentowych nie stosuje się wobec przewodniczącego rady - z powodu wyżej przedstawionej argumentacji.

Również podzielił pogląd co do wadliwej treści § 6 tegoż załącznika w zakresie kompetencji decyzyjnych i tym samym dyskrecjonalnej roli przewodniczącego rady i przewodniczącego komisji co do prawa potrącania radnym – czyli niejako sankcji - za opuszczenie obrad sesji bądź posiedzenia stałej komisji.

W tych 3 przedstawionych wyżej punktach Sąd przyznał całkowicie rację Wojewodzie i tym samym wyłączył rozstrzygnięcie tych kwestii uchylając akt nadzoru w pozostałej części.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organu nadzoru stwierdzić należało, że w zakresie § 3 i ust. 1 załącznika przedmiotowej uchwały co do ustalonej proporcji i zastosowanej w tej normie koniunkcji łącznej, która zdaniem Wojewody uniemożliwiałaby przyznawanie diety radnemu, który nie jest członiem żadnej komisji rady - to nie można podzielić tego poglądu, gdyż podstawę ogólną do naliczania diet stanowi § 2 tego regulaminu. Z kolei te wszystkie potrącenia, które są ujęte w § 5 ust. 1 tegoż załącznika automatycznie dotyczą również w/w § 2 - zatem radny niebędący w żadnej komisji ma potrącone 90% z kwoty bazowej diety. Tym samym Sąd w tym zakresie nie podzielił zarzutów Wojewody co do tej części uchwały.

Poza tym jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące proporcjonalności diety do liczby dni kalendarzowych pełnienia danej funkcji to Wojewoda zarzuca, że taki sposób ustalania wyskości diety pozostaje bez związku ze sposobem wykonywania mandatu radnego – Sąd nie podziela powyższego twierdzenia. Zauważyć należy, że jeżeli radny będzie pełnił funkcje przez np. 10 czy 20 dni i w pozostałej części miesiąca będzie pełnił funkcje, za którą mu nie przysługuje dany ale już inny współczynnik naliczania diety czy też uzasadnione będzie dokonywanie potrąceń z § 5, to w związku z tym uregulowanie co do proporcjonalności naliczania diety Sąd uważa za całkowicie uzasadnione.

Nadto również nie do zaakceptowania jest zarzut co do wypłaty tejże diety do 10 dnia miesiąca następującego za miesiąc poprzedni, ponieważ jest to również zasada porządkująca kiedy, gdzie i jaka dieta ma być wypłacana i nie stanowi tym samym rażącego naruszenia przepisów ustawowych, których zresztą organ nadzoru konkretnie nie wskazał.

Natomiast odnośnie zarzutu błędnego nagłówka uchwały i przedmiotu jaki ona reguluje tzn., że dotyczy zasad i trybu wypłaty diet radnym – sformułowanie to pozostaje tak naprawdę bez wpływu na kwestionowany przez Wojewodą akt i tym samym zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku.

Mając na uwadze powyższe niezasadne okazały się zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż organ samorządu podejmując zaskarżoną uchwałe działał w granicach prawa i na podstawie prawa, z wyjątkiem słusznie zakwestionowanych norm z § 4 zd. 2, § 5 ust. 3 i § 6 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a.

-----------------------

10