Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 793/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" oraz skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z ... 2014r., znak: ..., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz "A" 888,10 (osiemset osiemdziesiąt osiem 10/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz W. G. 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 793/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 1, art. 12, art. 14 oraz art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), § 1, § 2, § 3 i § 4 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta [...] z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...](zmienionej uchwałami Rady Miasta [...]Nr 276, 277, 278, 279 z dnia 2.01.1996 r., Nr 472 z dnia 20.03.1997 r., Nr 637 z dnia 22.01.1998 r., Nr 819 z dnia 17.06.1998 r., Nr 132 i 133 z dnia 25.03.1999r., Nr 242 z dnia 1.07.1999 r., Nr 1086 z dnia 16.05.2002 r., Nr 900/05 z dnia 24.11.2005r., Nr 901/05 z dnia 24.11.2005r., Nr 1035/06 z dnia 08.06.2006r., Nr 160/07 z dnia 27.09.2007r., Nr 365/08 z dnia 24.07.2008r., Nr 106/11 z dnia 12.05.2011 r.), § 1, § 2 i § 3 uchwały Nr 365/08 Rady Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], § 1 uchwały nr 651/13 Rady Miasta [...] z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014, orzekł o udzieleniu przedsiębiorcom:

• [...] Polska S.A w punkcie sprzedaży przy ul. [...],

• [...] sp. z o.o. w punkcie sprzedaży przy ul. [...] oraz

• [...] Polska sp. z o.o. w punkcie sprzedaży przy ul. [...],

zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na okres do dnia 30 listopada 2017 r. Jednocześnie odmówiono udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wymienionym w dalszej części sentencji decyzji przedsiębiorcom oraz umorzono postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzonym na wniosek K. G. dotyczący punktu sprzedaży przy ul.`.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, iż przedmiotowe postępowanie wynikało ze zwiększenia o 3 punkty limitu na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zaznaczono, iż obecnie limit ten wynosi 100. Zgodnie z wymogami prawa podano ten fakt do publicznej wiadomości. W dniach od 3 do 13 stycznia 2014 r. przeprowadzono nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia. Podano, że w powyższym terminie wpłynęło 39 wniosków i że wszystkie uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w[...]. Z uwagi na znaczną liczbę wniosków należało ustalić kryteria pozwalające na dokonanie wyboru; w szczególności oprócz kryteriów wynikających z przepisów prawa miejscowego, przyjęto dodatkowe: a mianowicie kryterium polegające na porównaniu ilości zatrudnionych mieszkańców [...]przez wnioskodawców. Wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych takie kryterium jest możliwe do zastosowania w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 679/10, w którym Sąd - podając przykładowe kryteria możliwe do zastosowania przez organ zezwalający - wskazał, że jednym z nich może być "przeciwdziałanie bezrobociu w danym mieście poprzez zatrudnianie jego mieszkańców ".

Każdy z wniosków został szczegółowo rozpatrzony z uwzględnieniem przyjętych kryteriów co zostało zawarte w obszernej analizie zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Bd 400/13 oraz zgodnie z art. 18 ust. 3a ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez ww. przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione ww. uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...] ale także mając na uwadze punkty chronione ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, przyjęto odległość 200 m.

Organ I instancji podniósł również, iż akty prawne stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji, stanowią o sposobie rozstrzygnięcia w sprawie. Stosując zawarte w nich przepisy w opisany powyżej sposób, organ przyjął dodatkowe kryterium, które pozwoliło dokonać wyboru przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez każdą ze stron niniejszego postępowania, przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji celów wynikających z ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wzięto także pod uwagę wskazania wynikające z orzeczeń sądów administracyjnych, a w szczególności wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 400/13.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółka Europejska, Oddział w Polsce z/s w [...] i wniosła o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez Kolegium co do meritum sprawy w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na rzecz Spółki [...] w punktach sprzedaży usytuowanych na stacjach paliw przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu odwoławczym. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.);art. 1, 4¹ ust. 1i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.); art. 6,7,11, art. art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nieprawidłowe. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w ogłoszeniu nie podano kryteriów jakie będą stosowane przy wyborze przedsiębiorcy. Zarzuciła także Prezydentowi Miasta naruszenie konstytucyjnej zasady równości przedsiębiorców, przez brak podania w ogłoszeniu kryteriów weryfikacji wniosków oraz stosowanie nowych kryteriów niż te, które były podstawą przyznania 97 zezwoleń co doprowadziło do sytuacji, że żaden z wniosków złożony przez przedsiębiorców prowadzących stację paliw nie został uwzględniony i dotyczy to kilku ostatnich lat. Podkreślono, iż przyjęte kryterium polegające na powiązaniu reglamentacji sprzedaży alkoholu z polityką zwalczania bezrobocia nie pozostaje w żadnym związku z ratio legis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest to też kryterium płynne, a ponadto decyzja nie została prawidłowo uzasadniona jako decyzja uznaniowa.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły też H. A. S., G. S. oraz W. G.. Odwołania tych stron postępowania są tożsame w treści, a zarzuty sprowadzają się do kwestionowania zastosowania kryterium zatrudnienia, jego dowolności oraz odejścia od dotychczasowego kryterium lokalizacji punktu.

W szczególności W. G. wniosła o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez Kolegium co do meritum sprawy w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na rzecz odwołującej.

W uzasadnieniu zakwestionowała, by przyjęte kryterium wpłynęło na realizację celu ustawy, tj. przeciwdziałanie alkoholizmowi. Jest też ono nieobiektywne i prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania kilku podmiotów, eliminując mniejszych przedsiębiorców. Organ nie wyjaśnił w jaki sposób przyjęte kryterium wpłynie na spadek bezrobocia. Odwołująca podkreśliła, że przyjęte kryterium jest zmienne przez co nie zapewnia osiągnięcia zamierzonego celu. Odwołująca się zwróciła uwagę, że przyjęte kryterium zniweczyło obowiązujące wcześniejsze zasady tj. zachowania odpowiedniej odległości między punktami sprzedaży. Wobec powyższego wskazała na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i przepisów procedury – art. 6,7,8,10 § 1, 77, 79 § 1 i 107 § 3 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zwróciło uwagę, że polityka Rady Miasta [...], dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie przez organ odwoławczy, natomiast faktem jest, że właściwe organy konsekwentnie prowadzą działania zmierzające do ścisłej reglamentacji zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co jest ich prawem. Z kolei Prezydent Miasta [...] przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest związany zarówno przepisami powszechnie obowiązującego prawa w tym i aktami prawa miejscowego. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży na terenie miasta [...]reguluje w/w uchwała Nr 365/08 Rady Miasta [...]z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta[...]. Z kolei lokalną strategię Gminy w zakresie profilaktyki uzależnień oraz minimalizacji szkód zdrowotnych i społecznych, wynikających m.in. z używania alkoholu określa uchwalana corocznie uchwała Rady Miasta [...] w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień. Wskazano, że aktualnie obowiązuje w tym zakresie: uchwała Nr 651/13 Rady Miasta [...] z dnia 21 listopada 2013, w oparciu o którą przyjęto Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014.

Podkreślono również, że Prezydent Miasta [...] wykorzystując władztwo administracyjne, ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym i dlatego należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kryterium przyjęte przez Prezydenta Miasta [...] podczas udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% spełnia powyższe wymogi, gdyż organ ten ustanowił jasne kryteria i każdy z wniosków wnikliwie ocenił według przyjętych kryteriów co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przyjęte kryteria spełniają warunek racjonalności, przejrzystości i obiektywizmu.

Mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 400/13 oraz zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazano, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez ww. przedsiębiorców, zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione ww. uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta[...], ale także mając na uwadze punkty chronione ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jako odległość "graniczną", w ramach której badano usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży, przyjęto odległość 200 m. Wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...]. W tej sytuacji przyjęto dodatkowe kryterium polegające na porównaniu ilości zatrudnionych mieszkańców [...] przez przedsiębiorców wnioskujących o udzielenie zezwoleń.

Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z zarzutami odwołania dotyczącymi zmian kryteriów dodatkowych i odejścia od przyjętych w innym postępowaniu a mianowicie lokalizacji punktu, ich wzajemnej odległości i odległości od punktów chronionych, ponieważ organ nie odszedł od dotychczasowych kryteriów - były one brane pod uwagę, a ponadto kryterium to dotyczyło innego stanu faktycznego a mianowicie zwolnienia punktu z uwagi na wygaśniecie zezwolenia a zatem istotne było uwzględnienie dotychczasowej lokalizacji punktu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało zwiększeniem ogólnej liczby punktów (zwiększeniem limitu z 97 na 100) zatem przyjęcie dodatkowego kryterium jest uzasadnione.

Specyfika niniejszego postępowania zdaniem organu II instancji polega na tym, że zwykle liczba osób fizycznych lub/i prawnych zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przewyższa liczbę punktów, w której możliwa jest sprzedaż alkoholu. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta [...] miał do rozdysponowania wyłącznie trzy punkty sprzedaży alkoholu wobec liczby 39 wniosków. Dokonanie wyboru przedsiębiorców, a w szczególności umotywowanie wyboru w ocenie Kolegium powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości, bowiem organ pierwszej instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta[...], nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta [...], udzielając Spółkom [...] Polska, [...] oraz [...] Polska zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na okres do dnia 30 listopada 2017 r., nie naruszył prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła [...] Spółka Europejska, Oddział w Polsce z/s w [...] wnosząc o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta[...],

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spraw ze skarg [...] Spółka Europejska, Oddział w Polsce z/s w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r.:

Skarżąca zarzuciła, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszono następujące przepisy:

-art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

-art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

-art. 6, 7, 77, 107 § 3, art.156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

-art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przypadku niemożności wydania decyzji pozytywnej dla wszystkich wnioskodawców organ musi określić kryteria, jakimi będzie się kierował przy wyborze wniosków, które zostaną uwzględnione. Kryteria powinny pozostawać w merytorycznym związku ze sprawą załatwianą przez organ. Kryteria, które powinny zdeterminować zaskarżoną decyzję, muszą być zgodne z Konstytucją i ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 399/13; również I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo, Kraków 2002,) oraz założeniami, jakie legły u podstaw Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014.

Zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta [...] załatwiając wnioski o zezwolenia na detaliczną sprzedaż alkoholu miał więc obowiązek kierować się takimi kryteriami, które pozostają w merytorycznym związku z celami ww. ustawy, które służą rozwiązaniu problemów objętych tą ustawą.

Skarżąca podkreśliła, że w ustawowym katalogu wartości prawnych, którym musi być podporządkowana reglamentacja sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych, nie mieści się przeciwdziałanie bezrobociu poprzez preferowanie zatrudniania mieszkańców Gminy Miasta [...] przez wnioskodawców. Organ I instancji zastosował więc kryterium z zakresu "promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej." Powoływanie się przez Prezydenta Miasta w postępowaniu dotyczącym reglamentacji detalicznego handlu napojami alkoholowymi w [...] na potrzebę zwalczania bezrobocia wśród mieszkańców [...] stanowi nadużycie przez ten organ jego kompetencji uznaniowej.

Zdaniem skarżącej, zastosowane przez Prezydenta Miasta [...] rozwiązanie ma charakter pozorny, gdyż udzielenie trzech zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie spowoduje widocznej zmiany w skali bezrobocia w mieście. Przyjęte kryterium stwarza dodatkowe ryzyko, iż pracownicy nie będą równo traktowani w zakresie nawiązania stosunku pracy. Pracodawcy, mając na uwadze, że uzyskanie przez nich zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych będzie uzależnione od zatrudnienia przez nich jedynie mieszkańców[...], będą dyskryminować pozostałych kandydatów w procedurze rekrutacji, wbrew zakazom wynikającym z przepisów prawa.

Skarżąca podkreśliła, że niedopuszczalne jest stosowanie przez organ administracyjny takiego kryterium, które jest całkowicie zindywidualizowane, dostosowane do sytuacji konkretnego wnioskodawcy i z góry przesądzające o wyniku postępowania administracyjnego.

Kryterium przyjęte przez organ nie było obiektywne. Organ bowiem zastosował takie kryterium, które było precyzyjnie dopasowane do sytuacji faktycznej konkretnych przedsiębiorców, ubiegających się o zezwolenie. Dlatego uzasadniony jest zarzut strony skarżącej, że Prezydent Miasta [...] znał te okoliczności faktyczne w dniu ogłoszenia naboru wniosków i do faktów tych dopasował kryterium wyboru wniosków.

Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności:

-naruszenie zasady prawdy materialnej (art. 7 i 77 K.p.a.).

Prezydent Miasta [...] wydając zaskarżoną decyzję, przyjął liczbę zatrudnionych mieszkańców miasta Torunia według stanu na dzień 3 stycznia 2014 r., a więc istniejącego dwa miesiące przed wydaniem decyzji administracyjnej objętej skargą. Organy powinny brać pod uwagę stan faktyczny (w szczególności - zatrudnienie mieszkańców [...] wnioskodawców), na czas bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji (odpowiednio w I i II instancji). Dlatego też zaniechanie przez organy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego aktualną liczbę zatrudnionych mieszkańców Miasta [...] przez poszczególnych przedsiębiorców i oparcie przez organy decyzji na stanie faktycznym z dnia 3 stycznia 2014 r., stanowi istotne naruszenie reguł procedury administracyjnej, określonych przez art. 7 i 77 K.p.a.

Z powyższych względów, w ocenie strony skarżącej, nie jest wiarygodne i przekonujące także uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji. Organy obu instancji w sposób dowolny przeprowadziły analizę okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto, wskazane braki uzasadnienia decyzji świadczące o nieprawidłowym sposobie kształtowania treści decyzji poprzez zastosowanie nieprawidłowych kryteriów wyboru uwzględnionych wniosków, stanowią rażące naruszenie prawa materialnego tj.: art. 1, art. 41 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1. u.w.t.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niedostrzeżenie przez organ odwoławczy tych wad decyzji, objętej odwołaniem skutkuje rażącą wadliwością również decyzji odwoławczej, objętej niniejszą skargą. Uzasadnia to wniosek skarżącej o uwzględnienie niniejszej skargi, uchylenie decyzji wydanych w niniejszej sprawie w obu instancjach celem ponownego rozpoznania wniosku strony przez organ I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta[...], utrzymana w mocy przez organ II instancji, narusza zasadę równości zagwarantowaną przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w szczególności - równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o kryterium przeciwdziałania bezrobociu poprzez zatrudnianie mieszkańców Gminy Miasta [...] stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie przez organ wybranych przedsiębiorców.

Praktyka w zakresie udzielania zezwoleń poszczególnym przedsiębiorcom w oparciu o nieprzewidywalne kryteria godzi zaś w standardy demokratycznego państwa prawnego, w tym - nakaz obiektywności i bezstronności w załatwianiu wniosków wzajemnie się wykluczających. Dlatego też uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 6 K.p.a. przez to, że w ogłoszeniu o możliwości ubiegania się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie został zamieszczony zamknięty katalog kryteriów przydziału zezwoleń.

W skardze do sądu W. G. wniosła o:

• uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,

• zobowiązanie organu pierwszej instancji tj. Prezydenta Miasta [...] do złożenia do akt sprawy wyszczególnionych decyzji administracyjnych i przeprowadzenie z nich dowodów na okoliczności, dotychczas stosowanych kryteriów udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w mieście [...], zmiany przez organ pierwszej instancji stosowanych kryteriów udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, położenia poszczególnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w mieście [...] i ich wzajemnej odległości od siebie, odległości poszczególnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, a także pozostałe okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi oraz inne okoliczności mające związek z przedmiotową sprawą, które ujawnią się w toku postępowania,

• na wypadek gdyby strona lub którykolwiek z uczestników postępowania zakwestionował ustalenia dotyczące położenia poszczególnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w mieście [...] i ich wzajemnej odległości od siebie, odległości poszczególnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych lub miejsca/ dzielnic położenia punktów sprzedaży, dokonane w decyzjach wymienionych do przeprowadzenia dowodu, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na powyższe okoliczności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której przekroczone zostały granice ustawowego uznania administracyjnego, w której występują istotne nieścisłości co do uzasadnienia rozstrzygnięcia, oraz która w sposób oczywisty dokonuje niedozwolonego uprzywilejowania części przedsiębiorców, a nadto wzbudza istotne wątpliwości co do działania organów administracji w granicach powszechnie obowiązujących przepisów prawa,

2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dostrzeżenia przez SKO oczywistych sprzeczności w treści uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji jak również pominięcia przez SKO kwestii różnic pomiędzy tą decyzją, a wcześniejszymi decyzjami organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji obarczonej wadami określonym w tirecie pierwszym,

3. art. 6 kpa, 7 kpa i 77 kpa w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nie wyjaśnienie całości zebranego materiału dowodowego i dowolną jego ocenę polegającą na przyjęciu, że organ administracji może dokonywać w ramach uznania administracyjnego reglamentacji określonych praw (udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu) poprzez każdorazowo swobodnie wybrane, nieobiektywne i nieczytelne kryterium dodatkowe, które nadto nie jest przestrzegane przez organ, a tym samym dokonać uprzywilejowania swobodnie wybranych przedsiębiorców,

4. art. 8 kpa — poprzez potwierdzenie przez SKO, że organ administracji ma prawo reglamentować określone prawa (udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu) poprzez każdorazowo swobodnie wybrane nieobiektywne i nieczytelne kryterium dodatkowe, tj. w sposób nie mogący budzić jakiegokolwiek zaufania uczestników postępowania,

5. art. 107 § 3 kpa poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej oraz potwierdzenie stanowiska organu pierwszej instancji w częściach, w których jest ono w oczywisty sposób błędne m.in. w części dotyczącej "granicznej" odległości 200 metrów punktów sprzedaży od obiektów "chronionych",

6. art. 138 § 2 kpa — poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszaniem przepisów postępowania (podniesionym zarówno w odwołaniu od tejże decyzji jak i w niniejszej skardze), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ administracji może rozróżniać pozycję poszczególnych przedsiębiorców stosując każdorazowo swobodnie wybrane zasady, które uprzywilejowują wybranych przedsiębiorców oraz uniemożliwiają uzyskanie określonych praw przez innych przedsiębiorców,

2. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ administracji może dokonywać w ramach uznania administracyjnego reglamentacji określonych praw (udzielenia bądź odmowy udzielenie zezwoleń na sprzedaż alkoholu) poprzez każdorazowo swobodnie wybrane nieobiektywne i nieczytelne kryterium dodatkowe, które nadto nie jest przestrzegane przez organ, a tym samym dokonać uprzywilejowania swobodnie wybranych przedsiębiorców,

3. art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że jedynie najwięksi przedsiębiorcy zatrudniający największą liczbę mieszkańców miasta [...] mają prawo do otrzymania reglamentowanego dobra jakim jest zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych,

4. art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organ administracji może uzależniać udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poprzez każdorazowo swobodnie wybrane nieobiektywne i nieczytelne kryterium dodatkowe, które nadto nie jest przestrzegane przez organ, a tym samym dokonać uprzywilejowania swobodnie wybranych przedsiębiorców.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji w ogóle nie zastosował podczas wydawania decyzji kryterium dotyczącego zatrudnienia, gdyż udzielił zezwoleń trzem przedsiębiorcom zatrudniającym kolejno największą ilość mieszkańców [...] — gdyby jednakże zastosował to kryterium, wszystkie zezwolenia winna otrzymać [...] Polska S.A., jako że zatrudnia najwięcej mieszkańców T. tj. 246 osób. Pozostali dwaj przedsiębiorcy otrzymali zezwolenie na sprzedaż alkoholu, zatrudniając odpowiednio 140 i 72 mieszkańców [...] tj. bezspornie mniej, niż [...]Polska S.A. Nie sposób zatem ustalić czy kryterium dotyczy przedsiębiorców zatrudniających największą liczbę mieszkańców miasta [...], czy być może jednak zasada jest taka, że nie więcej, niż jedno zezwolenie (jeden punkt sprzedaży) dla jednego przedsiębiorcy, aczkolwiek kolejność jest ustalana według liczby zatrudnionych? Sam już powyższy fakt, zdaniem skarżącej świadczy o tym, że organ pierwszej instancji nie jest w stanie sprecyzować wybranego przez siebie kryterium, a SKO utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy przychyla się do nierzetelnego określania kryterium przez organ pierwszej instancji.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji wzmiankuje o "granicznej" odległości od punktów chronionych, zaś SKO potwierdza ten fakt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak w ocenie skarżącej powoływanie tego elementu kryterium czynione jest jednak li tylko dla pozoru, bowiem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] w sprawie związanej z udzieleniem i odmową udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wskazuje, że punkt sprzedaży położony w [...](tj. punkt [...] Polska S.A., który w niniejszej sprawie jako pierwszy otrzymał zezwolenie na sprzedaż alkoholu) mieści się w odległości 117 m od Katedry [...]. Jeżeli zatem odległość "graniczna" 200 m stanowi jakikolwiek element kryterium na podstawie, którego udzielane są zezwolenia na sprzedaż alkoholu to decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja SKO w sposób oczywisty stoją w opozycji do tegoż kryterium. Zaskarżona decyzja sankcjonuje w przekonaniu skarżącej sytuację, w której ograny administracji w ramach uznania administracyjnego przyjmują nieprzejrzyste kryteria reglamentacji określonych praw w postaci zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i jednocześnie same nie przestrzegają tych kryteriów, dokonując swobodnego, nieuzasadnionego wyboru uprzywilejowanych przedsiębiorców.

Skarżąca podkreśliła również, iż zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO nie wykazały w żaden sposób, czy przyjęte kryterium w jakikolwiek sposób wpływa na realizację celu któremu ma służyć — tj. przeciwdziałanie bezrobociu; ciężko doszukać się jakiegokolwiek związku pomiędzy ilością zatrudnionych w placówkach prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych mieszkańców [...] udzieleniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i dalej wzrostem lub spadkiem bezrobocia. Jeżeli zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych miałyby być udzielane w związku z kryterium zatrudnienia, organ pierwszej instancji powinien zdaniem skarżącej wykazać w jaki sposób udzielenie zezwolenia danemu przedsiębiorcy wpłynie na wysokość zatrudnienia, a tym samym na wzrost lub spadek bezrobocia. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy wymienieni w zaskarżonej decyzji przedsiębiorcy planują w związku z otrzymaniem zezwolenia na sprzedaż alkoholu zwiększenie zatrudnienia, ani czy przedsiębiorcy, którzy nie otrzymali tegoż zezwolenia w związku z jego nieotrzymaniem nie będą tego zatrudnienia redukować. Może być bowiem tak, że mniejszy przedsiębiorca po otrzymaniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu zatrudni kilku kolejnych mieszkańców[...], natomiast w braku otrzymania tegoż zezwolenia zakończy działalność, co w konsekwencji doprowadzi do utraty pracy przez kilku mieszkańców [...]. Jednocześnie może być również tak, że duży przedsiębiorca niezależnie od tego czy otrzymał, czy też nie otrzymał zezwolenia, nie zwiększy, ani nie zmniejszy poziomu zatrudnienia. Brak wyjaśnienia powyższych zagadnień czyni zastosowane przez organ pierwszej instancji kryterium całkowicie nieobiektywnym.

Skarżąca podkreśliła, że działania organu doprowadziło do uprzywilejowania największych przedsiębiorców kosztem mniejszych przedsiębiorców naruszając zasady równości.

Organ I instancji zdaniem skarżącej całkowicie zmienił też zasady, którymi kierował się dotychczas przy udzielaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a SKO utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, potwierdziło dowolność w dobieraniu kryterium dodatkowego, którym organ pierwszej instancji może się kierować w udzielaniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak również z niezrozumiałych przyczyn i wbrew oczywistym faktom wskazało, że z jednej strony doszło do zmiany okoliczności udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co w konsekwencji stanowiło podstawę do zmiany kryterium dodatkowego, według którego udzielane były zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a z drugiej strony przywołuje jeden z elementów kryterium dodatkowego wykorzystywany w dotychczasowych decyzjach o udzieleniu/ odmowie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - tj. odległość od punktów chronionych.

Zwrócono także uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji, a następnie SKO podpierają swoje rozstrzygnięcie wybierając wyrwane z kontekstu elementy uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednocześnie jednak podejmują rozstrzygnięcia, które stanowią całkowite wypaczenie stanowisk wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tychże wyrokach.

Reasumując skarżąca podniosła, iż przyjęte przez organ pierwszej instancji dodatkowe kryterium nie jest obiektywne, ani rzetelne, stanowi całkowite naruszenie zasad swobody działalności gospodarczej, prowadzi do uprzywilejowania części przedsiębiorców przy jednoczesnym pokrzywdzeniu pozostałych, a nadto pozostaje w opozycji do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Utrzymanie zatem przez SKO decyzji organu pierwszej instancji w mocy godzi w ww. zasady, ponieważ organ odwoławczy zaniechał wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (mieszkańców).

W odpowiedziach na skargi organ, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, wniósł o ich oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania [...] Polska S.A. wniósł o oddalenie skarg i wskazał, że żaden z zarzutów podniesionych w skargach nie uzasadnia żądania uchylenia decyzji organu I i II instancji. Spółka podziela uzasadnienie organów wskazujące, że zezwoleń udzielono w oparciu o kryteria obiektywne, czytelne i weryfikowalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na rozprawie, która odbyła się w dniu 4 lutego 2015 r., postanowił sprawy o sygn. akt II SA/Bd 793/14 i II SA/Bd 796/14 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Bd 793/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skargi zasługują na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 18 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012, poz.1356).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ww. ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ww. ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z dnia 15 lipca 1993 r. Nr 363/93 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz uchwałę z dnia 24 lipca 2008 r. Nr 365/08 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.

Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że o trzy punkty zwiększono limit na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Obecnie limit ten wynosi 100 punktów. Organ podał do publicznej wiadomości informację o zwiększeniu limitu o trzy dodatkowe miejsca. W dniach od 3 do 13 stycznia 2014 r. przeprowadzono nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia. W powyższym terminie wpłynęło 39 wniosków.

Wszystkie wnioski zostały przedstawione Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] i uzyskały pozytywną opinię tego organu. Komisja we wszystkich sprawach wypełniła obowiązek wynikający z art. 18 ust. 3a ustawy wypowiadając się o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z opisanymi powyżej uchwałami.

Z uzasadnień postanowień organu opiniującego wynika, że wszystkie punkty znajdują się poza zasięgiem 50 m od obiektów chronionych. Kryterium 50 m wynikało z uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], która w przypadku przedsiębiorców zamierzających prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, w punktach sprzedaży zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 m, mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki: szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych; obiektów kultu religijnego; domów studenckich; publicznych zakładów opieki zdrowotnej; izby wytrzeźwień; dworców kolejowych i autobusowych; obiektów sportowych; obiektów wojskowych; prokuratury i wymiaru sprawiedliwości; aresztu śledczego; targowisk i kąpielisk uzależnia wydanie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, od uzyskania opinii właścicieli, administratorów lub zarządców tych obiektów.

Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] zaostrzyła jednak kryterium odległości usytuowania wnioskowanego punktu od 50 do 200m od obiektów chronionych, mierzonej najkrótszą dostępną publicznie drogą dojścia, od wejścia do tych punktów sprzedaży do granicy działki.

Zastosowane przez Komisję kryterium było dodatkowym warunkiem wykraczającym poza obowiązki organu opiniującego wynikające z art. 18 ust.3a ustawy w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

W każdym z postanowień wydanych przez ww. Komisję zawarto szczegółowy opis przyjętego kryterium odległości od 50 do 200 m dla wnioskowanego punktu od obiektów chronionych. Organy obydwu instancji w swoich rozstrzygnięciach bez głębszej analizy przyjęły, że skoro Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] zbadała usytuowanie punktów sprzedaży wskazanych we wnioskach złożonych przez przedsiębiorców, (zwracając uwagę nie tylko na znajdujące się w najbliższej okolicy punkty chronione aktem prawa miejscowego oraz ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) i wszystkie wnioski uzyskały pozytywną opinię tego organu, to koniecznym było wprowadzenie dodatkowego kryterium polegającego na porównaniu ilości zatrudnionych mieszkańców [...] przez przedsiębiorców wnioskujących o udzielenie przedmiotowych zezwoleń.

Bez wątpienia wszyscy wnioskodawcy spełnili wymóg uzyskania pozytywnej opinii miejskiej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy, ale nie wszyscy spełnili w jednakowym stopniu kryterium odległości od 50 do 200 m od obiektów chronionych.

Jako przykład należy zwrócić uwagę na pozytywną opinię Komisji wydaną dla skarżącej W. G., której punkt sprzedaży przy ul. [...] zlokalizowany jest w odległości 145m od Szkoły Podstawowej Nr [...] i w odległości 185 m od[...]". Punk sprzedaży [...] sp. z o.o przy ul. [...] zlokalizowany jest w odległości 105m od[...]. Punkt sprzedaży [...]S.A. - przy ul. [...] zlokalizowany jest w odległości 117m od Katedry[...]. Natomiast w odległości od 50 do 200 m odnośnie punktów sprzedaży dla [...] Polska Sp. z o.o. przy ul. [...] i [...] SE przy ul. [...] nie stwierdziła Komisja usytuowania obiektów chronionych.

Jeśli organ odwołał się od tego kryterium powinien je rozważyć a nie ograniczyć się tylko do wniosków komisji, zwłaszcza, że to kryterium różnicuje sytuację faktyczną wnioskodawców.

Mając powyższe na uwadze, organ dysponując ustalonym przez Komisję materiałem dowodowym nie dokonał oceny dodatkowego kryterium odległości od 50 do 200 m wnioskowanych punktów od obiektów chronionych a jednocześnie się na nie powołał, a mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym w aktach administracyjnych sprawy organu I instancji (karty 4-9) znajdują się dane co do ilości punktów sprzedaży na terenie całego miasta[...], dane o punktach sprzedaży w rozbiciu na części miasta oraz dane o ilości wniosków z uwzględnieniem lokalizacji poszczególnych punktów.

Pomimo zebrania powyższego materiału dowodowego organy nie dokonały jego analizy. Pozostaje zatem wątpliwość w jakim celu ten materiał gromadzono. Można przy tym wskazać, że wykorzystanie tego materiału pozwoliłoby na określenie kryterium które znacznie właściwiej i bezpośrednio realizuje cele ustawy, niż przyjęte przez organ.

Z uwagi na znaczną liczbę wniosków i stanowisko komisji, organ ustalił dodatkowe kryterium polegające na porównaniu ilości zatrudnionych mieszkańców [...] przez wnioskodawców.

Z przepisów prawa wynika, że każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek.

Wielokrotnie w orzecznictwie Sądów administracyjnych, w tym wyrokach tut. Sądu (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 732/12 publ. www.orzeczenia.nsa. gov.pl) akcentowane było stanowisko, że wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Również w orzecznictwie Sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, aby procedura dokonania wyboru była transparentna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

Tak więc organ uprawniony do wydania zezwolenia nie ma obowiązku prawnego pozytywnego uwzględnienia wniosku tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody (patrz, uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95, pub. ONSA 1995, z. 4, poz. 152).

Organ przy przyznaniu zezwolenia ma obowiązek podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia rozwiązań i uprawnienie w granicach prawa doboru kryteriów, które będą jednakowe dla wszystkich wnioskodawców. Granice możliwych rozstrzygnięć wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także - tak jak w każdej sprawie indywidualnej o charakterze uznaniowym - przepis art. 7 k.p.a., nakazujący przy załatwianiu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może oznaczać "dowolności" wyrażonej w podjętej decyzji - musi być ono oparte na kryteriach wyboru umożliwiających dokonanie sądowej kontroli tejże decyzji podjętej w ramach wskazanych wyżej granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ww. ustawy oraz interesem społecznym i słusznym interes obywateli, o których mowa w art. 7 k.p.a. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest tak ustalić kryteria wyboru, aby zarówno podmioty zainteresowane określonym rozstrzygnięciem, jak i sąd dokonujący kontroli podjętego rozstrzygnięcia oraz każdy obywatel, mieli jasność co do powodów, dla których określoną sprawę rozstrzygnięto w taki, a nie inny sposób. Wyczerpujące przedstawienie i uzasadnienie kryteriów wyboru ma szczególną wagę, w sprawach takich jak niniejsza, a więc w których o określone limitowane dobro występuje kilka podmiotów. W sytuacji więc złożenia, w tym samym czasie, większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający miał obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, i co najważniejsze które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja organu administracyjnego byłaby transparentna i jasna dla podmiotu ubiegającego się o określone dobro.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie określił jasno i precyzyjnie kryteriów wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie dysponując dokumentami w postaci danych statystycznych stanowiących karty od 4 do 9 akt administracyjnych sprawy. Ponadto organ dysponując postanowieniami organu opiniującego, który zebrał dowody dla oceny dodatkowego kryterium odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie dokonał analizy zastosowanego warunku uznając, że wszyscy wnioskodawcy znajdowali się w tej samej sytuacji, gdy tymczasem dowody zgromadzone w sprawie zaprzeczają temu stanowisku.

Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. organ poinformował wszystkich wnioskodawców o wprowadzeniu dodatkowego kryterium i zażądał "informacji o ilości zatrudnionych w firmie mieszkańców[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miasta [...] przyjął dodatkowe kryterium jakim była ocena wniosków w oparciu o kryterium oparte na zadaniach organu z zakresu przeciwdziałania bezrobociu.

Przyjęcie "dodatkowego" kryterium świadczy o tym, że organ zastosował wcześniejsze kryteria powiązane wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz aktów prawa miejscowego.

Z uzasadnień wydanych decyzji w przedmiotowej sprawie nie wynika jakie dokładnie kryteria organ zastosował a przynajmniej by je przeanalizował (zwiększenie odległości do 200 m).

W ocenie Sądu organ winien wymienić wszystkie warunki, które powinni spełnić wnioskodawcy i rozpoznając wnioski, uzasadnić stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu dla każdego wnioskodawcy. Tylko organ działając w ten sposób nie przekroczy granic uznania administracyjnego i tym samym umożliwi sądową kontrolę wydanych rozstrzygnięć.

Odnosząc się do dodatkowego kryterium przyjętego przez organ należy stwierdzić, że organ dokonał porównania ilości zatrudnionych mieszkańców [...] przez przedsiębiorców wnioskujących o udzielenie przedmiotowych zezwoleń.

Powyższe kryterium było jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i stanowiło ono podstawę weryfikacji w stosunku do wszystkich podmiotów, tych którym przyznano uprawnienie i tych, którym odmówiono udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w żądanym zakresie z pominięciem wniosku K. G. , w stosunku do której umorzono postępowanie. Również organ odwoławczy poddał analizie przyjęte przez organ l instancji reguły rozpoznawania wniosków.

W ocenie Sądu działaniu organów orzekających w sprawie należy jednak zarzucić dowolność.

Kryterium przyjęte przez organ l instancji możliwe jest do zaakceptowania jednak pod pewnymi warunkami tj. wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spełniłyby wcześniejsze wymagania (kryteria) wynikające z przepisów prawa i w dalszym ciągu na trzy z wolnych miejsc pozostało do rozpatrzenia więcej wniosków zainteresowanych stron, a ponadto dodatkowe kryteria nie mogłyby stać w opozycji do kryteriów realizujących cele ustawy w sposób bezpośredni.

Z treści skarg wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy zastosowane przez organ kryterium oparte na zadaniach organu z zakresu przeciwdziałania bezrobociu, a polegające na porównaniu ilości zatrudnionych mieszkańców [...] przez przedsiębiorców wnioskujących o udzielenie przedmiotowych zezwoleń w istocie ten cel realizuje i jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasad prawa i pozostaje w merytorycznym związku z zadaniami i celami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.).

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości w preambule, jako zasadniczy cel określa życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez obowiązki organów polegające na podejmowaniu działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy).

Przepis art. 2 ustawy przykładowo wymienia zadania operując terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej.

Szczególną uwagę przy zastosowanym przez organ kryterium należy zwrócić na przepis art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który wykonywanie zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi uzależnia od odpowiedniego kształtowania polityki społecznej poprzez wspieranie zatrudnienia socjalnego.

O zatrudnieniu socjalnym mówi ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2011 r., Nr 43, poz. 225), której przepisy stosuje się w szczególności do długotrwale bezrobotnych w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1 ust. 2 pkt 5). W szeroki zatem ujęciu ustawa może dotyczyć bezrobotnych jak i poszukujących pracy, z wyłączeniem osób wymienionych w art. 1 ust. 3 tej ustawy.

Zadania określone w ustawie realizowane są poprzez zatrudnienie socjalne, przez co należy rozumieć zapewnianie osobom, o których mowa w ust. 2, możliwości uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej i zatrudnienia wspieranego, które oznacza udzielanie wsparcia o charakterze doradczym i finansowym osobie, o której mowa w art. 1, w utrzymaniu aktywności zawodowej umożliwiającej podjęcie zatrudnienia, prac społecznie użytecznych w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej lub podjęcie działalności gospodarczej (art. 1 ust. 4 oraz art. 2 pkt 8 ustawy o zatrudnieniu socjalnym).

Wobec powyższego cel ustawowy jakim jest życie obywateli w trzeźwości realizowany jest poprzez zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonywane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej polegającej na wspieraniu zatrudnienia socjalnego, w szerokim rozumieniu nie tylko poprzez finansowanie centrów integracji społecznej.

Stworzenie miejsc pracy, czy też utrzymanie zatrudnienia w miejscach pracy ma zatem wpływ na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej i jest tworzeniem warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie zakładów pracy. Zatem kryterium powiązane z zatrudnieniem motywuje do powstrzymywania się od spożywania alkoholu.

Można też wskazać na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 21 listopada 2013 Nr 651/13, w oparciu o którą przyjęto Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2014.

Zgodnie z załącznikiem do powyższej uchwały ww. program stanowi podstawę do praktycznej realizacji w [...] zadań własnych gminy i priorytetów wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi .

W powyższym programie zwraca się uwagę na problem alkoholizmu wśród mieszkańców[...]. Biorąc zatem pod uwagę obowiązki organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego wynikające z art. 1 ustawy, do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy zastosowane kryterium jest do zaakceptowania. Realizuje ono jednak cel ustawy w sposób pośredni, choć za akceptacją powyższego kryterium wypowiedział się również tut. Sąd w wyroku z dnia 17 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 679/10 (wyrok oddalający skargę NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt GSK 112/11.), w wyroku z dnia 21 września 2010 r. II SA/Bd 678/10 (wyrok oddalający skargę NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt GSK 111/11) oraz w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 384/13 i II SA/Bd 385/13 (wszystkie podane wyroki dostępne www.orzeczenia .nsa.gov.pl).

Pomimo przyjętego "jednakowego kryterium" dla wszystkich wnioskodawców organ przekroczył jednak granice uznania administracyjnego przez pogwałcenie innych norm chronionych prawem jak zakaz niedyskryminacji i nierównego traktowania podmiotów.

Z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpili przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zróżnicowanej skali. Są wśród nich podmioty prowadzące działalność gospodarczą w szerokim jak i wąskim zakresie. W tych okolicznościach różnicowanie traktowania tych podmiotów jedynie w oparciu o liczbę zatrudnionych pracowników jest wątpliwe i prowadzi do dyskryminacji mniejszych podmiotów gospodarczych. To z kolei jest sprzeczne z zasadami określonymi w art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a przede wszystkim z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Przy weryfikacji wniosków w oparciu o przyjęte kryterium organ odwołał się do statystki zatrudnienia ( przez przedsiębiorców), mieszkańców[...]. Nie opracowano natomiast żadnego mechanizmu, który przeciwdziałałby nierównemu traktowaniu wnioskodawców np. oparcie wyboru na stosunku ogółu wszystkich pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorcę do ilości zatrudnionych mieszkańców [...]. Dopiero np. w ten sposób uzyskany wynik mógł umożliwić porównanie wszystkich przedsiębiorców, dając im równe szanse w postępowaniu.

Organ wydający zezwolenie powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Należy zatem tym bardziej zaakcentować obowiązek organu podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia opcji w świetle obowiązującego prawa. Organ administracyjny, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest tak ustalić kryteria wyboru, aby zarówno podmioty zainteresowane określonym rozstrzygnięciem, jak i sąd dokonujący kontroli podjętego rozstrzygnięcia oraz każdy obywatel, mieli jasność co do powodów, dla których określoną sprawę rozstrzygnięto w taki, a nie inny sposób i aby to rozstrzygnięcie było sprawiedliwe i nie dyskryminowało kogokolwiek.

Jeżeli ustawodawca przyznał podmiotowi uprawnienie do ubiegania się o zezwolenie a rezultatem realizacji przez niego tego prawa jest działalność polegająca na sprzedaży alkoholu, to nie ma podstaw, aby w gorszej pozycji prawnej znajdował się podmiot, który prowadzi swoją działalność na mniejszą skalę, a więc tylko stan zatrudnienia decydował o przyznaniu lub pozbawieniu prawa. Prawo nie zakłada ograniczeń podmiotowych w ubieganiu się o zezwolenie zatem sytuacja prawna wnioskujących o zezwolenie podmiotów jest tożsama. Występują one o takie samo dobro tj. o zezwolenie na sprzedaż alkoholu co oznacza, że posiadają tę samą cechę wspólną. W związku z powyższym nie jest obiektywnie uzasadnione zróżnicowane traktowanie tych podmiotów w zależności od liczby zatrudnionych, jeśli nie zostanie ta okoliczność w przekonujący sposób uzasadniona. Sprzedaż alkoholu związana z działalnością na szerszą skalę, z drugiej strony prowadzi do wprowadzenia do obrotu większej ilości alkoholu, a to nie służy realizacji celów ustawy. Przyjęcie kryterium zatrudnienia jest też dość luźno związane z realizacją celów ustawy, gdyż szereg innych kryteriów bezpośrednio i w dużo skuteczniejszy sposób prowadzi do realizacji celów ustawy. Wobec powyższego szczególnie wnikliwe organ powinien przeanalizować zastosowanie przedmiotowego kryterium.

Kolejną kwestią jest to, że kryterium to ma charakter płynny i nietrwały, gdyż stan zatrudnienia może ulec zmianie i kryteria w oparciu o które uzyskano korzyść mogą okazać się nieaktualne a celowe byłoby przyjęcie takich kryteriów, które w sposób znacznie trwalszy pozwoliły na osiągnięcie celów ustawy.

Dodatkowo należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zwiększeniem liczby punktów sprzedaży alkoholu. Oznacza to, że pojawiają się nowe punkty. Wobec powyższego, zwłaszcza przy zwiększeniu liczby wolnych punktów sprzedaży przyjęcie kryterium zatrudnienia może wiązać się z ryzykiem zniweczenia bezpośredniej realizacji celów ustawy. Wprawdzie organ stwierdził, że wszystkie podmioty spełniają kryteria odległości punktów od obiektów chronionych, lecz samo stwierdzenie, bez wskazania przekonujących okoliczności pozwalających na zastosowanie dodatkowego kryterium przy jednoczesnym braku analizy w tym zakresie prowadzi do uniemożliwienia kontroli zaskarżonej decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że przyjęte przez organ kryterium i sposób jego zastosowania jest dowolny, przez co wypacza zasady sprawiedliwości społecznej.

Przy doborze kryterium organy powinny mieć na uwadze ideę ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w preambule za nadrzędny cel uznaje życie obywateli w trzeźwości.

Założenia ustawodawcy zmierzają do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Celem wynikającym z art. 1 tej ustawy jest wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi.

W pierwszej kolejności organ miał obowiązek przeanalizować w oparciu o złożone wnioski i postanowienia organu opiniującego kryterium odległości od 50 do 200 m punktu sprzedaży od miejsc chronionych, skoro się do niego odwołuje.

W ocenie Sądu za uzasadnione należy więc uznać zarzuty skarg naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji wnioskodawców. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87; OTK z 1988 r., cz. I. pkt.1, wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jednak ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W przedmiotowej sprawie organ ani nie wykazał że przyjęte kryterium realnie realizuje cel ustawy ani nie wprowadził mechanizmów weryfikacji wniosków zapobiegających dyskryminacji mniejszych przedsiębiorców. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a uchybienie to pozwala na stwierdzenie, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa znalazła odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 u.s.d.g., który stanowi, że "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.". W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo).

Powyższe konstatacje płynące z orzecznictwa TK i znajdujące odzwierciedlenie także w orzeczeniach NSA i SN prowadzą do wniosku, że doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa skoro w zaskarżonej decyzji dla jednej grupy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą i ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wprowadzono kryterium oparte wyłącznie na czynniku ilościowym, jakim jest zatrudnienie w przedsiębiorstwie ilości osób niezależnie od wielkości przedsiębiorstwa.

Zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 22). Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi prezentowane są zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 17/07; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych umieszczonej na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r. K 10/97; OTK 1998/3/29).

Zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie handlu artykułami alkoholowymi jest możliwe jedynie na podstawie określonego zezwolenia. Ustawa i w sposób precyzyjny wskazuje jakie warunki musi spełnić podmiot ubiegający się o zezwolenie. Przepisy regulujące powyższe kwestie stosowane są, zgodnie z zasadą równości, wobec wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a ich wprowadzenie było niezbędne ze względu na powołaną w art. 31 ust 3 Konstytucji ochronę zdrowia i moralności publicznej.

W przedmiotowej sprawie organ wprowadził w taki sposób kryterium, że jego skutkiem było ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynikających z art. 32 Konstytucji RP w zw. art. 6 ust. 1 u.s.d.g. poprzez ograniczenie praw małych przedsiębiorców w równym dostępie do zezwolenia związanego z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej dyskryminując ich.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego ustalenia stanu zatrudnienia na dany moment, to należy stwierdzić, że co do zasady przyjęta przez organ liczba zatrudnionych mieszkańców miasta [...] wg stanu na określony dzień jest prawidłowa. W przeciwnym razie trudno byłoby statystycznie dokonać ustaleń faktycznych, ponieważ na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji musiałby uwzględniać bieżące zmiany w zatrudnieniu u przedsiębiorców. Należy jednak mieć na uwadze, że jest to kryterium płynne a zmiana zatrudnienia nawet w niewielkim zakresie może zmienić ustalone zasady. W konsekwencji zapewnienie realizacji celów ustawy w sferze oddziaływania społecznego stanie się iluzoryczne.

Ma rację strona skarżąca, że zastosowane kryterium nie spowoduje widocznej zmiany w skali bezrobocia.

Co do zarzutu nierównego traktowania pracowników z tytułu nawiązywania stosunku pracy to zagadnienia te leżą poza zakresem spraw administracyjnych. Dlatego argumenty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 k.p.a., a nadto naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast na podstawie art. 200 orzeczono o kosztach postępowania, uznając że nie nastąpiły szczególne okoliczności uzasadniające podwyższenie kosztów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań i zaleceń zawartych w niniejszym wyroku, w szczególności zastosuje kryteria przyznania zezwolenia, które nie będą naruszały w niedopuszczalny sposób innych przepisów. Oceni też w oparciu o przyjęte kryteria sytuację każdego wnioskodawcy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.