Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 51/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12, art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności postępowania oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 18 lutego 2020 r. skarżąca A. T. wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę na bezczynność Wojewody [...] zarzucając naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi;

2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualne wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że [...] r. złożyła wniosek o wydanie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy. [...] strona wniosła do organu ponaglenie. W odpowiedzi [...]r. organ wezwał ją do uzupełnienia braków wniosku wyznaczając termin na [...]r. czyli po [...] miesiącach od złożenia wniosku. Decyzja nie została wydana, strona nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy, co narusza art. 36 kpa. Wystąpiła zatem bezczynność organu.

Rażącego naruszenia prawa strona upatruje w tym, że przyczyny bezczynności leżą wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie. Jej przyczyny pozbawione są racjonalnego uzasadnienia, gdyż na braki kadrowe organ powołuje się od 2014r. Taka przyczyna jest zaś zależna od organu, gdyż pozostaje wewnątrz aparatu administracyjnego.

Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że tak długie oczekiwanie skarżącej na rozstrzygnięcie narusza reguły demokratycznego państwa prawa i podważa zaufanie jednostki do organów. Przyznanie tej sumy jest zadośćuczynieniem dla skarżącej.

Wymierzona kara – grzywna - winna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

W dniu [...] r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie skarżącej, obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

[...] r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa [...] r. w celu pobrania odcisków palców i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie pismem z [...]r. pełnomocnik strony skarżącej złożył w organie ponaglenie, które pismem z [...] r. przekazano do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z [...]r. strona wniosła wskazaną na wstępie skargę do WSA w Gliwicach.

Organ odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Podał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wysłane w terminie trzech miesięcy, a pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia wniosku. Data wyznaczona na uzupełnienie braków wynika z kolejności wpływających wniosków. W okresie od 16 marca 2020r. do 25 maja 2020r. w związku ze stanem epidemii wstrzymana została obsługa petentów, w związku z czym okres do uzupełnienia wniosku uległ wydłużeniu. Nadto od 16 marca 2020r. Dyrektor Generalny Urzędu wprowadził obowiązujące nadal ograniczenia w funkcjonowaniu Urzędu polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Podniósł także, że od 2014r. co roku wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa [...], zatem sytuacja związana z ich rozpoznaniem jest trudna.

Wyjaśnił również, że w związku z art. 15z1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ..., pobyt cudzoziemców uważa się za legalny do 30. dnia po odwołaniu stanu epidemicznego lub stanu epidemii, jeżeli posiadają ważne zezwolenie na pracę, pracę sezonową oraz oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy. Cudzoziemcy posiadający takie dokumenty na ich podstawie uprawnieni są także do wykonywania pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Na wstępie Sąd podnosi, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie pod sygnaturą III SAB/Gl 52/21 zawisła także skarga na przewlekłość organu w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę tej samej cudzoziemki. Jednak w postanowieniu z 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 34/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, Sąd merytorycznie rozpoznał obie skargi.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle przepisu art. 37 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął [...]r., a więc trzy miesiące po wpływie wniosku. Zatem podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy długo po upływie terminu do jej końcowego załatwienia, co wyczerpuje znamiona bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku.

Sąd ma świadomość, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pobyt może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę, że okoliczności wywołane przez epidemię Covid-19 i czasowe ograniczenie funkcjonowania organu spowodowały kumulację nierozpatrzonych spraw, dlatego – zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z drugiej jednak strony powstała zwłoka wynikała także z problemów organizacyjnych leżących po stronie organu oraz znacznego wzrostu ilości wniosków przedmiotowym zakresie. Należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność. Sądowi z urzędu wiadomo, że organ powołuje się na trudną sytuację kadrową już od co najmniej 2 lat. (Np. wyrok III SA/Gl 145/19). Skoro obsada kadrowa jest niedostateczna dla stale rosnącej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, to organ winien podjąć działania organizacyjne, mające na celu takie usprawnienie organizacji pracy, aby ich rozpoznawanie odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Wyważając obydwa te elementy, tj. trudności niezależne od organu wynikające z epidemii oraz od niego zależne – organizację pracy, Sąd stwierdził, że nałożenie na organ grzywny byłoby działaniem nieproporcjonalnym do powstałego naruszenia prawa i w tym zakresie skargę oddalił.

Sąd oddalił także w tej sprawie wniosek o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, albowiem wiadomo mu z urzędu, że w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 52/21 stosowne zobowiązanie zostało już na organ nałożone. Z tego samego powodu oddalony został wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, albowiem w sprawie III SA/Gl 52/21 Sąd przyznał na rzecz skarżącej [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią odmienne i odrębne od siebie naruszenia prawa i w każdym z nich storna może składać analogiczne żądania, to jednak dwukrotne przyznanie takiej sumy w przypadku, gdy nieprawidłowości w działaniu organu dotyczą jednego wniosku, Sąd uznał za nieuzasadnione.

Sąd jako niezasadne ocenił także żądanie wymierzenia organowi grzywny, która jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Winien on znaleźć zastosowanie w sytuacji szczególnie uporczywego i nacechowanego złą wolą przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zwłaszcza w sytuacji, gdy można się obawiać, że bez tego środka organ nie przystąpi do jej rozpoznania. W ocenie Sądu trudności kadrowe organu, sytuacja epidemiologiczna w kraju związana z COVID-19, oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie bezczynności, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę stosunku organu do ciążących na nim zadań.

Dlatego oceniając przedstawiony powyżej całokształt działań Wojewody oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że działanie organu narusza zarówno zasady postępowania wyrażone w art. 8 i 12 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego o terminach załatwiania spraw, w szczególności art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku.