Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1327/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 w zw. z art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

Po rozpatrzeniu odwołania C. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym dz. nr [...] i [...] obr. [...] w T. przy ul. [...],

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta [...], na wniosek A. S. z dnia 11 sierpnia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym dz. nr [...] i [...] obr. 78 w T. przy ul. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła C. J., zarzucając organowi I instancji błędne określenie wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Zdaniem odwołującej, organ nie wykazał, którą elewację uważa za frontową, a tym samym tak ustalone warunki zabudowy utrudniać będą zagospodarowanie dz. nr [...] i [...]. Odwołująca się wyraziła pogląd, że do powyższych działek powinien być zagwarantowany dojazd poprzez działki objęte inwestycją, tj. dz. nr [...] i [...], a ów warunek powinien być zawarty w decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. (znak: [...]), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonej sprawy organ l instancji wykonał nową analizę terenu i w oparciu o to decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji określając następujące jej parametry:

linia zabudowy – 6 m od wschodniej granicy działki (zgodna z załącznikiem graficznym),

wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – max. 20%,

szerokość elewacji frontowej – w przedziale od 8 do 14 m,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej:

wysokość do kalenicy w przedziale 7,5-9 m,

wysokość do okapu w przedziale od 3 do 4,2 m

geometria dachu – dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu 30°-40°,

kalenica główna – równoległa do drogi,

wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – min. 50%.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła C. J., zarzucając organowi I instancji, iż wyznaczył szerokość elewacji frontowej w taki sposób, że nie zostaną zachowane parametry odległości zabudowy od granic nieruchomości, przez co naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto odwołująca zwróciła uwagę, że szerokość ta ustalona została na maksymalnie do 14 m i w ten sposób będzie znacząco odbiegać od parametrów zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. Dodatkowo odwołująca podniosła, że w przypadku powstania zabudowy ograniczona zostanie możliwość dojazdu do dz. nr [...] i [...], które znajdują się wgłębi tego terenu. W tej sytuacji C. J. wskazała, iż w jej ocenie względem niej będą kierowane roszczenia o ustanowienie służebności dojazdu do dz. nr [...] i [...] w przypadku zamiaru zabudowy tych działek lub ich części.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przytoczyło treść art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), a następnie wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę M. M. wynikało, iż organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę zabudowy i jej parametrów. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w analizie wskazano, iż teren objęty wnioskiem zlokalizowany był po zachodniej stronie ul. [...] i pozostawał w dużej części wolny od zabudowy. Podano także, że po drugiej stronie ul. [...] znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stąd też zdaniem organu II instancji, na tej podstawie można było określić wymagania w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Podkreślono także, odnosząc się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), że w analizie stwierdzono, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji i z taką konkluzją, zgodził się też organ odwoławczy. Wyjaśniono przy tym, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Dodano bowiem, że planowana inwestycja polega na budowie domu jednorodzinnego, a więc była tożsama z zabudową dominującą w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych parametrów zabudowy, przywołując przy tym odpowiednie regulacje rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W nawiązaniu do powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do linii zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) podało, że jak wynikało z analizy w przedmiotowej sprawie wytworzona była linia zabudowy wzdłuż ul. [...]. Dodano przy tym, że najbliższy budynek położony był po tej samej stronie ulicy i znajdował się w odległości 6 m od granicy pasa drogowego. Tym samym w ocenie organu II instancji, zasadnie ustalono linie zabudowy wynoszącą 6 m.

Odnosząc się natomiast do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) podano, iż w przedmiotowej sprawie w analizowanym obszarze średni wskaźnik wynosił ok. 20% i taki też został ustalony w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, za nieuzasadniony należało uznać zarzut niewłaściwego ustalenia wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji, skoro był on pochodną średniego wskaźnika – zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia. Dodano także, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ustala się parametru co do długości budynku, a jedynie jego szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W tym natomiast zakresie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej wynikająca z obszaru analizy wynosiła 9,6 m. Zaznaczono przy tym, że w decyzji szerokość tą ustalono w przedziale od 8 m do 14 m i jak wskazał autor analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zauważalna była różnica szerokości elewacji wynosząca od 8 m do 11 m. Dodano też, że zwiększenie tego wskaźnika wynikało z zamiaru realizacji inwestycji o współczesnej architekturze budynku, co umożliwić ma realizację budynku z dwustanowiskowym garażem, co obecnie nie było niczym nadzwyczajnym i można było uznać za normę. Wyjaśniono również, że w obszarze analizy występują budynki zrealizowane w latach 70 i 80 ubiegłego wieku, kiedy to inne były oczekiwania mieszkańców w aspekcie ilości miejsc garażowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie było jednak powodów do tego, aby niweczyć zamiar inwestora w zakresie szerokości elewacji frontowej. Podkreślono bowiem, że okoliczność ta została prawidłowo uzasadniona przez organ, a wnioski zawarte w analizie były trafne i logiczne. Ponadto odnosząc się do zarzutu strony w zakresie zbliżenia zabudowy do granic działek sąsiednich, organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że inwestor nie wnioskował o taką możliwość, tzn. o ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zbliżenia budynku do granic nieruchomości, a w związku z tym wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym zaznaczono, że o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego (które rozstrzygają o możliwości zbliżenia budynku do granic nieruchomości), będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Wyjaśniono bowiem, że wszelkie te kwestie zostały uregulowane w przepisach Prawa budowlanego, a w szczególności w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Dodatkowo odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie w decyzji ustalono wysokość do okapu w przedziale od 3 m do 4,2 m. Zwrócono również uwagę, że w analizie podano, iż w obszarze analizowanym tylko jeden budynek posiadał dach płaski, zaś w pozostałej zabudowie brak było gzymsów i attyk. Ponadto wskazano, że w obszarze analizy tylko dwa budynki posiadały okap w elewacji frontowej, tj. na dz. nr [...] i [...]. Dodano też, że średnia wysokość elewacji frontowej do okapu wynosiła 3,6 m. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że jak dodał autor analizy wartość tego parametru ustalić można w przedziale, co da tym samym możliwość realizacji współczesnej architektury i dostosowanie jej do sąsiedniej zabudowy. Mając na uwadze powyższe podano, że w decyzji wysokość okapu ustalono w przedziale od 3 m do 4,2 m, tj. jak w istniejących budynkach od wartości minimalnej do maksymalnej – przy czym zaznaczono, że różnica nie była wielka, a pozwolić ma na wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę mieszkaniową. Organ II instancji wskazał również, że z mapy wynikało, iż w przedmiotowej sprawie nie można wyznaczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadnie skorzystano z wyjątku określonego w ust. 4, co wynikało z przeprowadzonej analizy.

Ponadto w odniesieniu do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie w decyzji, w oparciu o zabudowę występującą w obszarze analizy, ustalono wysokość kalenicy w przedziale od 7,5 m do 9 m, dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 30°-40°, kalenica główna ma natomiast mieć kierunek równoległy do drogi. Zdaniem organu II instancji, parametry te wynikały z przeprowadzonej analizy.

Podobnie też zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełniało pozostałe kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Wyjaśniono bowiem, że w przedmiotowej sprawie teren objęty inwestycją miał bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. [...]. Dodatkowo odnosząc się do wymogu zapewnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego wskazano, że teren objęty wnioskiem miał zapewniony dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz energii elektrycznej i gazowej, co wynikało z zalegających w aktach sprawy oświadczeń dysponentów tych sieci, tj. [...] Wodociągów Sp. z o.o. w T., T. S.A. Odział w T. i [...] Sp. z o.o. Odział w K.. Podkreślono również, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z uwagi na fakt, iż dz. nr [...] i [...] znajdowały się w granicach administracyjnych miasta [...]. Jednocześnie zaznaczono, że planowana inwestycja nie była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał też, że w aktach sprawy zalegał także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę M. M. zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do okoliczności wskazanej w odwołaniu, a dotyczącej dojazdu do dz. nr [...] i [...], które znajdują się po stronie zachodniej terenu objętego wnioskiem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wskazało, że stosownie do treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zwrócono przy tym uwagę, że przepis ten oznacza, iż w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ nie bada uprawnień wnioskodawcy (inwestora) do nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja, co – jak zaznaczono – znajdowało swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyjaśniono bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych, co może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ II instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, decyzja o warunkach zabudowy, w tym przypadku, nie likwidowała uprawnień właścicieli dz. nr [...] i [...]. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak było przesłanek do uznania decyzji organu l instancji za wadliwą, gdyż Prezydent Miasta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie, a sporządzona analiza ujawniła, że zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – C. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie (z wyjątkiem jednego) zarzutów odwołania, które zgłoszono jako podpunkty uzasadniające naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a każdy z podpunktów od A do H tworzy odrębny treściowo, a zarazem jakościowo z uwagi na wykazywane powody dla przyjęcia naruszenia tych przepisów zarzut zwłaszcza, że np. dodatkowo w pkt. B wskazano na naruszenie przytoczonych wprost przepisów rozporządzenia, a np. w pkt. C wskazano opisowo na braki decyzji organu l instancji co do wymogów uzasadnienia, a zarazem przekonywania, czyli naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącej również nie rozpatrzone zostały uwagi zawarte na stronie 4 odwołania, a sformułowane po wstępie, z których każda miała na celu wskazanie wadliwości decyzji choć nie powiązano ich ze względu na nieposiadanie wiedzy prawnej z odpowiednimi przepisami co zresztą nie było wymagane, stąd ten brak nie stanowił podstawy do ich (oprócz jednej) pomijania podobnie jak niewątpliwa nietrafność (choć dużo później przez skarżącą dostrzeżona) uwagi z pkt. 4;

2) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.:

a) § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.:

- przez pominięcie faktu, że wymogi co do zachowania pomniejszenia, czy niezachowania w ogóle odległości od granicy można określić nie tylko wprost, ale również jak w decyzji organu l instancji poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nawet do 14 m, która przy szerokości terenu inwestycji ok. 17 m, jest formą dopuszczenia lokalizacji przyszłej zabudowy z naruszeniem odległości od granicy 3 m albo 4 m, a zarazem dopuszczenia pomniejszenia, czy niezachowania odległości od jednej granicy albo obu,

pominięcie braku zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, czyli braku podstaw do dopuszczenia pomniejszenia odległości planowanej zabudowy do granicy terenu inwestycji,

pominięcie, że szerokość tego terenu przekracza 16 m, zatem nie spełnia warunku do pomniejszania z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

b) § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ich niezastosowanie i nieokreślenie szerokości elewacji frontowej zachowującej odległości 3 m lub 4 m od granic dz. nr [...], [...]. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych;

3) art. 55 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 16 § 3, art. 104 § 2, art. 110 § 1 i art. 269 k.p.a., przez nieuwzględnienie istnienia treści tych przepisów, a co skutkowało uchyleniem się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w istotnej części od kontroli decyzji organu l instancji i w efekcie błędne przyjęcie, że wieloelementowe rozstrzygnięcie w decyzji organu l instancji ma w zasadzie znaczenie informacyjne i nie podlega zastosowaniu, a kontroli zgodności z prawem przez pryzmat prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego czemu przeczy treść tych przepisów, jak również stanowisko z tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1732/11);

4) regulacje u.p.z.p., zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisów k.p.a., m.in. art. 7 i art. 77, gdyż błędnie akceptuje stanowisko zajęte w decyzji organu l instancji i błędnie przyjmuje jako czynnik determinujący kryteria zapatrywania właściwe dla ustalenia od podstaw ładu przestrzennego mające zastosowanie przy opracowywaniu, uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w efekcie błędnie:

a) wyraża dezaprobatę dla zastanego ładu przestrzennego zamiast zmierzać do wpisania się w jego uwarunkowania,

b) przyjmuje, że parametry co do szerokości elewacji frontowej warunek nowoczesności realizują w wielkości powyżej 10 m (wielkość ta wynika z domyślania się przyczyn dopuszczenia pomniejszania odległości od granicy bo nie jest wyartykułowana w decyzjach obu instancji) choć jednocześnie dopuszczono od 8 m tego parametru, określenie zatem pośrednio wskazuje, że też mniejsza ta szerokość spełnia wymogi nowoczesności, gdyż w przeciwnym razie od 8 m by nie zapoczątkowywano jej określania,

c) narzuca parametry niskiej wysokości budynku poprzez określenie małej odległości do okapu dachu, które nie występują w uśrednionej w widełkach określonej wartości zwłaszcza, gdy się uwzględnia występującą całą zabudowę w analizowanym obszarze i w efekcie wymusza rozległą zabudowę, a nie pozwala na swobodę tworzenia i zagospodarowania wyższych kondygnacji, czyli korzystanie z uwarunkowań, które ukształtowały w tym zakresie zastane istniejącej zabudowy rozwiązania architektoniczne i ich rzeczywiste parametry i wskaźniki,

d) dopuszcza dach wielospadowy nie uzasadniając nawet tego, podczas gdy dominują dachy dwuspadowe tylko na jednej działce nr [...] na skraju analizy znajduje się budynek z dachem wielospadowym, który zamiast harmonizująco wpisywać się w ład przestrzenny i współtworzyć go kreuje zgrzytliwy kontrast z pozostałą zabudową,

f) w zakresie usytuowania kalenicy głównej nie uwzględnia elementu ładu przestrzennego wynikającego z faktu, że budynki zlokalizowane po obu stronach drogi na działce nr [...] i [...] (nowoczesny budynek) i [...] (budynek z lat 80 czy 90), względem których stanowi ona z niewielkim przesunięciem oś symetrii mają takie same położenie kalenicy jak też zbliżone gabaryty (czego zarówno w analizie, jak i w decyzjach obu instancji nie dostrzeżono), a co tworzy harmonizujący układ, którego powielenie kompozycyjno-estetyczne walory ładu przestrzennego umożliwi urzeczywistniać, podtrzymać czemu decyzje organów obu instalacji przeciwdziałają, gdyż na działce nr [...] po drugiej stronie terenu inwestycji znajduje się budynek o kalenicy głównej prostopadłej do drogi, a na terenie inwestycji rozstrzygnięto o możliwości równoległej lokalizacji takiej kalenicy czy dachu wielospadowego,

g) wprowadza właściwe dla takiego planu pomniejszenie odległości od zabudowy do granicy nie motywując tego w wymagany sposób, gdyż nie uzasadnia tego:

wystąpieniem tego pomniejszenia w graniczących działkach,

zasadą dobrego sąsiedztwa,

szerokością terenu inwestycji nieprzekraczającą 16 m,

- wymogami ładu przestrzennego wynikającego z istniejącej zabudowy, a jedynie akceptacją przyjętego w analizie, a zarazem decyzji odstępstwa od tego ładu,

- a jedynie ogranicza się do słów: można uznać za normę, jest niczym nadzwyczajnym, współczesna zabudowa, czy określenia, że to standard w decyzji organu l instancji będących zwrotami, którym każdy może nadawać różną treść, gdyż nie oparto się w tym względzie o powszechnie obowiązujące prawo czy standardy, przyjęcie takiej normy obok czy wbrew unormowaniom rozporządzenia co do szerokości garażu (jego stanowisk) powinno poprzedzać dostrzeżenie i rozważenie bardzo wielu aspektów zagadnienia, a w przedmiotowej sprawie oprócz zamierzeń inwestora pozostałych okoliczności czego organy obu instancji nie dokonały,

h) w części tworzy nowy ład przestrzenny, względnie istotne odstępstwa od już istniejącego. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych;

5) gdyż przyjmuje szerokość elewacji frontowej z uwagi na konieczność zabudowy jednorodzinnej umotywowanej garażem dopuszczającej jej zbliżenie na odległości mniejsze niż wynika to z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy zabudowy garażowej dotyczą odrębnie uregulowania rozporządzenia, co czyni ustalenia na obecnym etapie zbędnymi, a zarazem niedopuszczalnymi, gdyż na etapie pozwolenia na budowę jest to rozpatrywane i ewentualnie uwzględniane. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się na obiektywny i bezsporny standard, jednocześnie podając, że takiego czy podobnego istniejącego standardu stanowiącego element ładu przestrzennego zarówno organ l, jak i II instancji, ani nie poszukiwał, ani nie przywołał w swej decyzji. Tym samym w ocenie skarżącej, takiego niezbędnego, wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia decyzja organu l, jak też II instancji nie zawiera;

6) pominięcie faktu, że decyzja odnosi się do konkretnego terenu inwestycji (działki budowlanej składającej się z dwóch działek ewidencyjnych), od którego przy dokonywaniu analizy, jak też jej oceny nie można abstrahować w efekcie nierozważenie:

a) czy budowa garażu w ogóle może uzasadniać poszerzenie szerokości elewacji frontowej przy dopuszczonej wartości do max. 20% wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy co pozwoli na zabudowę bez poszerzenia tej szerokości powyżej 10 m o długości 27 m, a budynku powierzchnia (czyli samej pierwszej kondygnacji) może nawet wynosić 270 m2, gdyż ten teren ma długość 80 m, zatem wszelkie nawet o statusie luksusu w aspekcie wielkości powierzchni wymogi zabudowy jednorodzinnej umożliwi zrealizować tym bardziej, że nie wprowadzono ograniczenia do tylko jednej kondygnacji,

b) czy każdy samochód musi posiadać stanowisko garażowe o szerokości od 5 do 7 m (stosując przyjęte zapatrywanie, że garaż to podstawowy element zabudowy zatem można przyjąć, że przysługuje mu szerokość równa szerokości elewacji frontowej), podczas gdy dla potrzeb jednorodzinnej zabudowy jeden garaż eksploatowany przez rodzinę pozwala na szerokości 6,1 m parkować dwa samochody, nie występuje determinanta w postaci dwóch obcych osób, z których każda odrębnie i jednocześnie musi mieć możliwość otwarcia drzwi w samochodzie by zaznaczyć swoją ważność, a zarazem niezależność, niepoddanie analizie tej okoliczności wskazuje na negację w tym zakresie cech zabudowy jednorodzinnej i kierowanie się jakimś odmiennym, a nieprzywołanym kryterium oceny czy celem zwłaszcza, że zgodnie z treścią § 104 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowiska postojowe w garażu powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5,0 m, z zachowaniem odległości między bokiem samochodu a ścianą lub słupem – co najmniej 0,5 m. Stąd zdaniem skarżącej, niezbędna szerokość dla dwóch samochodów i to przy obcych osobach to (2,3 m + 2,3 m) + (0,5 m + 0,5 m + 0,5 m + ewentualnie 0,5 m), co daje 6,6 m wewnątrz garażu + 1,4 m na grubość obu ścian zewnętrznych, to daje 8 m, co uzasadnia 8 m szerokość elewacji frontowej zdeterminowaną potrzebami garażowymi inwestora,

c) czy budowie garażu dwustanowiskowego w ogóle można przyznać znaczenie dominujące, gdy określono linię zabudowy w odległości 6 m, zatem na terenie inwestycji mogą być parkowane samochody w większej liczbie niż dwa, a nadto pas drogowy niejednokierunkowej ul. [...] o znormalizowanej szerokości jezdni składa się nie tylko z drogi jezdni, ale również po obu jej stronach z chodnika i pasa przeznaczonego na zieleń przydrożną. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych;

7) art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż błędnie wskazuje, że ochronie interesu osób trzecich służy dalszy etap, tj. postępowanie dotyczące pozwolenia budowlanego, podczas gdy przepis ten w tym zakresie stanowi, że jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zatem realizacja samego drugiego warunku (ochrony osób trzecich) bez koniunkcji z pierwszym jest nie możliwa. Jednocześnie zdaniem skarżącej, możliwość ponownego rozstrzygania, a nawet rozważania takiego zagadnienia wykluczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 79/12);

8) art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez pominięcie, że ład przestrzenny jest jednym z najważniejszych uwarunkowań zagospodarowania oraz że urzeczywistniany jest również poprzez kompozycyjno-estetyczne walory, które realizuje harmonizujące dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej, a nie poprzez tworzenie od niej odstępstw;

9) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez zawężenie analizy do pasa ciągnącego się wzdłuż ul. [...], a nie objęcie nią obszaru wokół terenu inwestycji. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych;

10) błędne przyjęcie, że potencjalne naruszenie zachowania warunków komunikacji, (do dojazdu odnosi się wiele przepisów u.p.z.p., co wskazuje, że nawet na jej gruncie ma to kluczowe znaczenie stąd jego brak uniemożliwia uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy) jednego z podstawowych warunków korzystania z własności jest obojętne przy rozstrzyganiu wniosku i niedopuszczalne jest tego rozważenie, jak też uwzględniania ochrony w tym zakresie, czy nawet zawarcie w jednym z punktów decyzji zastrzeżenia, że z uwagi na to, że obszar, na którym znajduje się m.in. teren inwestycji stanowił grunty rolne na co wskazuje istniejące na mapie, załączniku do decyzji organu l instancji, oznaczenia klasy gruntów, jak też nawet sam kształt działek ewidencyjnych, a nie występują zarysowania drogi dojazdowej po północnej stronie tego terenu inwestor musi uwzględniać wymóg zachowania niezbędnego dojazdu do działek leżących po północnej stronie tego terenu czy tym podobnej treści zastrzeżenia. Zdaniem skarżącej, jest to tym istotniejsze, że oprócz drogi skarżącej drogi dojazdowe uwidocznione na kopii mapy podziału z operatu [...] (objętej wnioskiem dowodowym z punktu l. 4 C) nie są zaznaczone na mapach stanowiących załącznik do decyzji organu l instancji stąd nasuwa się wniosek, że zmierza się do tego, żeby dojazd do działek nr [...] i [...] był realizowany przez własność skarżącej (tj. dz. nr [...]), a dopuszczenie w decyzjach organu obu instancji możliwości likwidacji dojazdu do tych działek jest kolejnym krokiem dla realizacji tego celu. Odległość od granicy ma też funkcję ochronną, gwarancyjną, zaś regulacje dotyczące pomniejszania odległości od granicy wyjątkowy charakter, na poparcie których to argumentów skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podsumowała szeroko rozbudowane zarzuty skargi, wskazując na zasadność i konieczność jej wniesienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2018 r. (znak: [...]) wydana po rozpatrzeniu odwołania C. J. i utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym dz. nr [...] i [...] obr. [...] w T. przy ul. [...].

Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2017.1073 t.j., zgodnie z którym: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Dla kontrolowanej sprawy refleksowe znaczenie posiada także odpowiednio treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U.2015.1422 t.j. zgodnie z którym:

"1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

5. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane".

W ocenie Sądu obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej poddaje się kontroli i został wyznaczony zgodnie z prawem. Wyznaczający go analizator wyjaśnił, że do analizy wzięto obszar o promieniu równym trzem długościom frontu terenu inwestycji. Zdaniem obecnie orzekającego składu, w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest dopuszczalny kształt obszaru odbiegający od względnie regularnego koła jeżeli to jest determinowane kształtem działki, tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest po zachodniej stronie ul. [...] i pozostaje w dużej części wolny od zabudowy. Sąd podziela stanowisko kontrolowanego organu, że po drugiej stronie ul. [...] wobec miejsca zamierzonej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stąd też w ocenie Sądu na tej podstawie można określać wymagania w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników nowej zabudowy. W nawiązaniu do zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), prawidłowo i zgodnie z prawem w analizie stwierdzono, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji. Prawidłowo i zgodnie z prawem wyjaśniono, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Trafna jest też teza, że planowana inwestycja polega m.in. na budowie domu jednorodzinnego, a więc jest tożsama z zabudową dominującą w obszarze analizowanym.

Zasadniczą kwestią dla skarżącej jest fakt, że w jej ocenie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy wyznacza parametry zabudowy uniemożliwiające w przyszłości wydzielenie na działkach inwestycyjnych nr [...] i nr [...] dojazdu do działek usytuowanych za nimi, w związku z czym droga/dojazd ta może prowadzić po działce należącej do skarżącej. Zdaniem skarżącej, jest to tym istotniejsze, że oprócz drogi skarżącej drogi dojazdowe uwidocznione na kopii mapy podziału z operatu [...] (objętej wnioskiem dowodowym z punktu l. 4 C) nie są zaznaczone na mapach stanowiących załącznik do decyzji organu l instancji stąd nasuwa się jej zdaniem wniosek, że w kwestionowanej decyzji zmierza się do tego, żeby dojazd do działek nr [...] i nr [...] był realizowany przez własność skarżącej (tj. dz. nr [...]), a dopuszczenie w decyzjach organu obu instancji możliwości likwidacji dojazdu do tych działek jest kolejnym krokiem dla realizacji tego celu. Odnośnie tej tezy i argumentacji skarżącej Sąd stwierdza, że pominięcie przez kontrolowane organy wszechstronnego rozważenia i jasnego rozstrzygnięcia tych ww. kwestii/wniosków dowodowych z uwzględnieniem ew. interesów prawnych skarżącej wynikających z gwarancyjnej - w tym sygnalizowanym a kwalifikowanym do jednoznacznego wyjaśnienia problemie prawnym - funkcji odległości zabudowy od granicy - stanowi przez kontrolowane organy naruszenie zasady prawdy materialnej tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W związku z tym wobec uchylenia kontrolowanych decyzji organy powinny tę kwestię uzupełnić, zbadać i ocenić, czy nie powinna być podniesiona jako zagadnienie/warunek nawiązujący do ochrony interesów prawnych osób trzecich wobec inwestora. Okoliczność prawna deklarowana przez ustawę, że decyzje o warunkach zabudowy w swej istocie nie naruszają praw osób trzecich powiązana z faktem, że inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego do terenu planowanego przedsięwzięcia (zob. art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.) nie legitymizują po stronie działających organów braku zbadania, zweryfikowania stanu prawnego działek, co do których są wydawane warunki zabudowy - determinującego jej potencjalne zagospodarowanie. Ustalenie tych warunków nie jest bowiem sztuką samą dla siebie, lecz warunki te powinny wkomponowywać się w system prawa zgodnie z zasadami wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podziela, i to jest istotne dla kontrolowanej sprawy, stanowisko skarżącej, że organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej w taki sposób, że potencjalnie nie zostaną zachowane parametry odległości zabudowy od granic nieruchomości, co potencjalnie może prowadzić odpowiednio do naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Jednocześnie co najważniejsze w tym zakresie zdaniem Sądu, z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w żaden sposób nie wynika, że takie jak w kontrolowanej decyzji wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, a to w przedziale od 8 do 14 m, przy szerokości frontu działki około 17 m. - jest zgodne z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p. obowiązującymi w tym zakresie na dzień wydania kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z treści § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r, wynika, że : "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji uzasadnienie merytoryczne dla wskazania szerokości elewacji frontowej znajduje się faktycznie w załączniku do tej decyzji zawierającym wyniki ekspertyzy urbanistyczno-architektonicznej. Według tego wyjaśnienia "biernie" zaakceptowanego przez kontrolowany organ I instancji:

"Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 9,6m lecz w obszarze i jego bezpośrednim sąsiedztwie zauważalna jest różnica szerokości istniejących budynków (od ok. 8 m do ok. 11 m). Wartość tego parametru ustalić można z podaniem przedziałów wartości co da możliwości realizacji współczesnej architektury budynku a ze względu na parametry działki można dopuścić większą rozpiętość wskaźnika i wyznaczyć go w przedziale od 8m do 14 m. Mniejsza niż wartość średnia minimalna szerokość to jest 8 m jaką ma budynek na działce [...], wartość maksymalna 14m umożliwi realizację budynku z dwustanowiskowym garażem, co w tej chwili jest już podstawową normą w projektowaniu budynków mieszkalnych. Odstąpienie od wartości średnich podyktowane jest faktem, że w obszarze zlokalizowane są budynki starsze, realizowane w latach gdzie obowiązywały zaostrzone, minimalne wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej (lata 70-80) i inne były oczekiwania mieszkańców w aspekcie ilości miejsc garażowych. Obecnie dwustanowiskowy garaż dla budownictwa jednorodzinnego jest standardem".

Ustosunkowując się do powyższego wskaźnika dot. szerokości elewacji frontowej Sąd stwierdza, że wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią materiał dowodowy, z którego odpowiednio zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w k.p.a. korzysta organ I instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że to organ a nie analizator ustala warunki zabudowy, do niego też należy uzasadnienie wydawanej przez niego decyzji, a wymagane ww. rozporządzeniem z 2003 r. załączniki do decyzji jedynie obiektywizują, m.in. z punktu widzenia wiedzy fachowej, stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu, nawet przyjmując "bierne odwołanie się/odesłanie" przez organ I instancji w charakterze uzasadnienia do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, co ew. może być dopuszczalne, Sąd stwierdza, że organ ten naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Po pierwsze w przywołanym fragmencie analizy, analizator analizuje nie tylko obszar wytyczony dla potrzeb analizy urbanistyczno-architektonicznej ale także teren stanowiący jego bezpośrednie sąsiedztwo. Jak można się domyślać, analizator a w konsekwencji organ I instancji ustalają kontrolowaną szerokość elewacji na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu argumentacja analizatora zawiera sprzeczność wewnętrzną polegającą na tym, że arbitralnie bez żadnego uzasadnienia analizator stwierdza, iż "Wartość tego parametru ustalić można z podaniem przedziałów wartości co da możliwości realizacji współczesnej architektury budynku a ze względu na parametry działki można dopuścić większą rozpiętość wskaźnika i wyznaczyć go w przedziale od 8m do 14 m".

Jak to już było podkreślone przez Sąd korzystanie z dobrodziejstwa § 6 ust. 2 rozporządzenia może mieć miejsce w przypadku sformułowania kontrolowalnego (poddającego się kontroli) uzasadnienia dot. odejścia przez organ od treści § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2003 r., przy czym to uzasadnienie ma być napisane w sposób niearbitralny, merytoryczny, czyli poddający się kontroli Sądu z punktu widzenia legalności. Sąd nie rozumie, i nie aprobuje, mając na uwadze potencjalnie w perspektywie zastosowanie do sprawy na hipotetycznym etapie pozwolenia na budowę § 12 rozporządzenia z 2002 r. w oparciu o jaką konkretnie merytoryczną argumentację analizator twierdzi, że przy szerokości działki inwestycyjnej około 17 m. właśnie m.in. ze względu na parametry działki można dopuścić większą rozpiętość wskaźnika i wyznaczyć go w przedziale od 8 m do 14 m". Jednocześnie w omawianym przepisie jest mowa o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki a zatem w domyśle budynku, a nie o szerokości elewacji frontowej budynku wraz z garażami. Jeżeli inwestor zamierza wkomponować garaże w bryłę budynku z zamiarem uzyskania jednolitej elewacji frontowej to nie zmienia to sposobu w jaki prawodawca wypowiada się o sposobie wyznaczania tej szerokości i w związku z czym parametry garaży w realiach kontrolowanej sprawy nie powinny jej determinować. W ocenie Sądu skarżąca ma o tyle rację, że ustalone i obecnie kontrolowane warunki zabudowy zmierzają w sposób arbitralny do wskazania szerokości elewacji frontowej, która nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie i nie została nadto merytorycznie uzasadniona okolicznościami sprawy. Sąd podziela stanowisko przejawiane w orzecznictwie sądowym, że odległości zabudowy od granicy są ustalane na etapie pozwolenia na budowę, jednak biorąc pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ właściwy w sprawie pozwolenia w zakresie materii właściwej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia organu podejmowane na etapie ustalania warunków nie mogą stać w nieuzasadnionej, a obecnie w oczywistej opozycji, względem przepisów znajdujących zastosowanie na etapie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu o ile można się zgodzić z dolną granicą przedziału szerokości elewacji frontowej, tak górna granica na etapie kontrolowanym posiada wymiar arbitralny. Zarazem Sąd zauważa, że zadaniem analizatora jest analizowanie obszaru objętego do analizy pod kątem wymogów art. 61 u.p.z.p., a zatem dla kontrolowanej sprawy zasadnicze znaczenie ma to "czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W kontrolowanej sprawie analizator nie tyle poszukuje kontynuacji planowanego przedsięwzięcia wobec parametrów, cech i wskaźników kształtowania "zastanej" zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, co eksponując wskazane przez siebie nowoczesne planowane do realizacji standardy architektoniczne, w oparciu o nie czyni arbitralnie pewne odstępstwa. Zdaniem Sądu takie działanie jest ew. dopuszczalne, ale przy wyrażeniu i uargumentowaniu opinii, że wprowadzenie standardów adekwatnych dla współczesności jest zgodne z wartościami jakim służy u.p.z.p. i systemem prawa, a tego brakuje w kontrolowanej decyzji a także w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Na marginesie Sąd stwierdza, że sposób przygotowania załącznika do decyzji w którym część tekstowa wyników analizy wydrukowana jest w małej czcionce odbiegającej zdecydowanie rozmiarem od liternictwa użytego kontrolowanej decyzji organu I instancji narusza zasadę wzbudzania zaufania do administracji, gdyż może powodować kłopoty adresata decyzji z odczytaniem tekstu. Przy ponownym sporządzaniu załącznika do decyzji ta wada techniczna nie powinna być powtórzona.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić powyższą i poniższą ocenę prawną Sądu.

Co do pozostałych parametrów ustalonych przez kontrolowany organ w załączniku do kontrolowalnej decyzji jest napisane, że "Wysokość elewacji frontowej - w zabudowie brak jest gzymsów i attyk. W tym przypadku wysokość elewacji frontowej określać będzie wysokość do okapu budynków z dachem dwuspadowym o kalenicy równoległej do drogi - ul. [...] lub budynków z dachem wielospadowym. W takim przypadku, przy dachach stromych jest to jedyny element budynku określający wysokość elewacji frontowej. W obszarze analizowanym tylko dwa budynki posiadają okap w elewacji frontowej. Są to budynki zrealizowane na działkach: [...] i [...] z dachem dwuspadowym, w którym wysokość do okapu wynosi ok. 3m oraz budynek z dachem wielospadowym na działce nr [...], w którym wysokość do okapu wynosi ok. 4,2m. Średnia wysokość elewacji frontowej - do okapu wynosi 3,6m. Wartość tego parametru ustalić można w przedziale co da możliwości realizacji współczesnej architektury i dostosowania jej do sąsiedniej zabudowy.

Wysokość elewacji frontowej - do okapu ustalić w przedziale od 3m do 4,2m jak w istniejących budynkach od wartości minimalnej do maksymalnej - różnica nie jest wielka a pozwoli na wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę mieszkaniową. Wysokość głównej kalenicy - dla nowej zabudowy wyznaczyć w tym wypadku należy jako średnią wartości w obszarze, gdyż na działkach sąsiednich wysokości te tworzą uskok. Średnia wysokość do kalenicy wynosi 8,77m. Wartość tego parametru ustalić można w przedziale co da możliwości realizacji współczesnej architektury i wpisania budynku w zabudowę istniejącą. Wysokość głównej kalenicy ustalić w przedziale od 7,5m do 9m jak w istniejących budynkach od wartości minimalnej do maksymalnej - tak określony przedział z niewielką różnicą wartości progowych pozwoli już na wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą tkankę mieszkaniową. Kalenica równolegle do drogi - jak w budynku po północnej stronie terenu inwestycji i w kilku innych budynkach w obszarze analizowanym przy ul. [...] i w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Wskaźnik zabudowy - ustalić jak wyliczony średni wskaźnik zabudowy tj. 20% Na podstawie zdjęć satelitarnych oceniono, że udział powierzchni biologicznie czynnej na dziatkach budowlanych w terenie analizowanym wynosi ok. 50%, zatem dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o powyższe ustalić należy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji jako min. 50% Wzdłuż ulicy [...] budynki tworzą wykształconą linię zabudowy. Najbliższy budynek mieszkalny położony po stronie terenu inwestycji zlokalizowany jest w odległości ok. 6 m od pasa drogowego ul. [...]". W ocenie Sądu przytoczony fragment wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala na kontrolę stanowiska analizatora zaaprobowanego przez organ I i II instancji w zakresie: wysokość kalenicy w przedziale od 7,5 m do 9 m, wysokości elewacji frontowej - do okapu ustalonej w przedziale od 3 m do 4,2 m; kalenicy głównej mającej mieć kierunek równoległy do drogi, wskaźnika zabudowy w wys. max. 20% i wskaźnika powierzchni biologiczna czynnej w wysokości min. 50%, a także linii zabudowy 6m od pasa drogowego ul. [...]. W związku z czym mając zarazem na uwadze adekwatne przepisy ww. rozporządzenia z 2003 r. Sąd stwierdza, że ww. wskaźniki zostały ustalone zgodnie z prawem i nie noszą znamion dowolności i arbitralności, gdyż poddają się kontroli Sądu i Sąd podzielił w tym zakresie, bez niepotrzebnego powtarzania argumentację kontrolowanych organów.

W wynikach analizy brak jest jednak uzasadnienia dla alternatywy "dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych 30°-40°", co powinno być odpowiednio uzupełnione i zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W odniesieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej nierozpatrzenia pewnych zarzutów odwołania, Sąd wskazuje, że te kwestie skarżąca może także podnieść odpowiednio w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.