Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 255/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego E. Z. – C. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] - kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.


UZASADNIENIE

W dniu 28.09.2005 r. Rada Miasta K. uchwałą Nr [...] ustaliła zasady przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006", dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K.

Zgodnie z tą uchwałą Gmina Miejska K. przyznaje studentom stypendia wyrównywania szans, które są udzielane w ramach i na zasadach określonych w działaniu 2.2 "Wyrównywane szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" zawartych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego, w związku z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...]ego z [...].2005 r. w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania na rok 2005.

Uchwała ta zawiera 2 załączniki. W załączniku nr 1 w § 2 ust. 1 tiret siódme określono, że jednym z warunków uzyskania stypendium jest nie uzyskiwanie innego świadczenia stypendialnego o charakterze socjalnym. Załącznik ten określił zasady ustalania punktacji, tworzenia listy rankingowej i rezerwowej oraz treść wniosku. Stypendium przyznaje Prezydent Miasta K. w drodze decyzji, od której nie służy odwołanie. Szczegółowe warunki wypłacania i rozliczania stypendiów określa umowa o udzielenie stypendium.

W dniu [...].2006 r. J. W. wezwał na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miasta K. do zmiany ww. uchwały w zakresie objętym jej § 2 ust. 1 tiret siódme. W wezwaniu wskazano, że wymieniony przepis uchwały zmniejsza realną możliwość korzystania ze stypendium poprzez "z góry" wykluczenie osób o najniższych dochodach, które uzyskują stypendium socjalne z uczelni. Zdaniem wzywającego zupełnie nielogicznym jest ten przepis uchwały, ponieważ nie wiadomo, kto jest jego adresatem.

Odpowiadając na to wezwanie, Przewodniczący Rady Miasta K. pismem z dnia [...].2006 r. wskazał, że projekt przedmiotowej uchwały sporządził Prezydent Miasta K. i do niego przekazano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił również, iż istnieje możliwość złożenia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego.

Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...].2006 r. wskazał, że treść ww. uchwały została oparta o Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego i ma ona na celu objęcie pomocą jak największą liczbę studentów.

W dniu [...].2006 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28.09.2005 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006" dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K., domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 tiret siódme regulaminu do ww. uchwały w zakresie następującej treści: "do ubiegania się o stypendium uprawnieni są studenci, którzy spełniają łącznie następujące kryteria: nie uzyskują innych świadczeń stypendialnych o charakterze socjalnym".

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wyczerpał tryb określony art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że zaskarżona treść uchwały znacząco ogranicza krąg jej adresatów, z jednej strony powinna ona obejmować osoby o najniższych dochodach, a z drugiej strony pobieranie przez takie osoby stypendium socjalnego z uczelni z góry wyklucza przyznanie im stypendium "unijnego". Przy obu ww. stypendiach (uczelnianym i "unijnym") obowiązują jednakowe kryteria dochodowe. Zdaniem skarżącego wiele osób otrzymuje stypendium socjalne z uczelni i tym samym nie wiadomo, kto mógłby otrzymać stypendium "unijne". Zaskarżonej treści ww. uchwały nie było w analogicznym akcie normatywnym przyjętym przez Radę Miasta K. na rok akademicki 2004/2005. Zarzucono niecelowość podjęcia zaskarżonej uchwały oraz naruszenie zasady lex posteriori non derogat legi anteriori. Prawo nabyte w roku akademickim 2004/2005 zostało ograniczone treścią zaskarżonej uchwały.

Skarżący podnosi, że niezasadnym jest oparcie zaskarżonego przepisu o wymagania zawarte w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego, obejmującym konkurs nr [...] przeprowadzony przez Zespół ds. Wdrażania Funduszy Strukturalnych Departamentu Edukacji i Kultury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a to dlatego, że konkurs ten ani dokumentacja konkursowa nie są aktami prawa lokalnego. Ponadto z dokumentacji konkursowej wynika, ze tylko preferowane będą projekty, co nie oznacza obowiązku ich stosowania. Ponadto z wytycznych Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej nie wynika zawężenie kręgu beneficjentów stypendiów.

Skarżący wskazał na nielogiczność zakwestionowanego przepisu uchwały. Liczba osób o jednakowych kryteriach dochodowych na danym terytorium jest stała i każdy student spełniający kryteria otrzymuje stypendium socjalne. Przyznanie stypendium "unijnego" ani nie zwiększy, ani nie zmniejszy tej liczby. Student pozostający w trudnej sytuacji będzie ubiegał się o stypendium socjalne i nie powinno to stanowić bariery przed stypendium "unijnym" i przez to nie dokonuje się wyrównywania szans edukacyjnych.

Dodatkowo podniesiono, że w innych województwach nie wprowadzono takiego ograniczenia jak w zaskarżonej uchwale.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że w ubiegłym roku otrzymywał stypendium, a obecnie jest go pozbawiony w związku z zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K.

Rada Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony przepis uchwały (§ 2 ust. 1 tiret siódme) pozwolił zwiększyć krąg studentów objętych pomocą stypendialną o charakterze socjalnym, ponieważ część osób otrzymuje stypendia uczelniane, a część na podstawie zaskarżonej uchwały. Takie rozwiązanie jest racjonalne i uzasadnione, ponieważ przeciwdziała sytuacji, w której część osób otrzymywałaby stypendia z dwóch źródeł, część zaś nie otrzymywałaby żadnego świadczenia.

Zaskarżoną uchwałą zmieniono dotychczasowe zasady przyznawania stypendiów, ponieważ uległ rozszerzeniu krąg osób uprawnionych do tego stypendium o studentów drugiego roku studiów. Wyjaśniono ponadto, że stypendia przyznawane są na okres jednego roku akademickiego i uzyskanie stypendium w jednym roku nie przesądza o prawie do uzyskania stypendium w roku następnym. Przyznano rację skarżącemu, że dokumentacja konkursowa nie jest aktem prawa

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

miejscowego, a takim jest zaskarżona uchwała. Wymagania określone w tej dokumentacji znalazły się w tej uchwale.

Po wniesieniu skargi skarżący zmodyfikował żądanie, domagając się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

I.

Skarżący J. W. dnia [...].2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28.09.2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006", dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K. Skarga została wniesiona po uprzednim wezwaniu w dniu [...].2006 r. właściwego organu Gminy Miejskiej K. do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem ustawowego terminu 60 dni, liczonego od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina Miejska K. znajduje się w Województwie [...]m.

. Nie będąc związany granicami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania, czy zaskarżona uchwała mogła być wydana jako akt prawa miejscowego. Ustalenie, czy uchwała ta została wydana na podstawie wystarczającej delegacji ustawowej umożliwi w dalszej kolejności skontrolowanie poszczególnych jej przepisów.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta jako akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy Miejskiej K., czyli stanowi prawo miejscowe.

Uchwała Rady Miasta K. z dnia 28.09.2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006", dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K., zawiera normy prawne o charakterze generalnym, adresowane do nieoznaczonego indywidualnie adresata. Uchwała ta jest skierowana do wszystkich studentów, spełniających określone tą uchwałą kryteria.

Przedmiotowa uchwała zawiera również normy prawne o charakterze abstrakcyjnym. Określa ona procedurę i tryb przyznawania stypendiów dla studentów zamieszkałych w Gminie Miejskiej K. Tym samym uchwała nie reguluje procedury przyznania jednego stypendium (co jest charakterystyczne dla aktów indywidualnych), ale stypendiów dla studentów.

Przedmiotową uchwałę podjęła Rada Miasta K., będąca organem uchwałodawczym Gminy i jednocześnie wykonującym kompetencje rady powiatu, a

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

to dlatego, że Gmina Miejska K. jest miastem na prawach powiatu i w którym wszystkie uprawnienia rady powiatu wykonuje rada gminy (rada miasta). Rada Miasta K. jest, co do zasady, organem uprawnionym do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Wreszcie należy również podnieść, że uchwała Rady Miasta K. z dnia 28.09.2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006", dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K., została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wojewódzkim dzienniku urzędowym obligatoryjnie publikowane są wszystkie akty prawa miejscowego oraz ewentualnie inne akty prawne, jeżeli wymóg publikacji wynika z odrębnych przepisów (art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, Dz. U. z 2000 r. Nr 62, póz. 718 ze zm.). Ponieważ obowiązujący system prawny nie przewiduje publikacji uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania studentów w ramach projektów programów stypendialnych dla studentów na dany rok akademicki, stąd możliwość i zarazem konieczność publikacji tej uchwały mogła wynikać jedynie z uznania jej za akt prawa miejscowego.

Przedstawiony katalog warunków, jakie winien spełniać akt prawa miejscowego podjęty przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest niepełny. Konieczną przesłanką uznania uchwały rady miasta na prawach powiatu za akt prawa powszechnie obowiązujący na danym terenie jest podjęcie jej na podstawie przepisu prawa materialnego, który nakazywałby lub chociażby dopuszczał do uregulowania danej materii w drodze aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejsze sprawy należy powiedzieć, że zaskarżona uchwała Rady Miasta K. została wydana bez podstawy prawnej, upoważniającej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydawania tego aktu prawa miejscowego.

Taka podstawą prawną nie jest powołany w jej tekście art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Artykuł ten wprost odsyła do innych ustaw niż ustawa samorządowa, regulujących wykonywanie zadań w zakresie edukacji publicznej. Taki stanowisko reprezentuje orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3.07.2003 r., sygn. akt l SA/Ka 631/02, opub. w ONSA 2003, nr 4, póz. 133 zawarł następująca tezę: "stosownie do art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.) powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw; o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni akceptuje to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

stypendiów uczniom i studentom. Przepis ten jedynie wskazuje na ten organ samorządu powiatowego, który winien załatwić sprawę z zakresu stypendiów dla studentów. Nie stanowi on jednak wystarczającej podstawy do podjęcia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Do podjęcia takiej uchwały niezbędna jest jeszcze materialnoprawną podstawa zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Innymi słowy art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym określa który z organów powiatu winien daną sprawę załatwić, ale nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Powołany art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi wystarczającą podstawę prawną do podejmowania aktów wewnętrznych (aktów kierownictwa wewnętrznego), które mogą być skierowane do organów i jednostek podległych radzie powiatu.

Powszechnie przyjmuje się tak w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawa, że art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym (analogicznie art. 18 ustawy o samorządzie gminnym) zawiera jedynie katalog podziału zadań między organy powiatu (gminy) i ma charakter organizacyjno-kompetencyjny. Takie stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 23.03.2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/99, opub. w FK 2000, nr 2, póz. 45.

Należy przy tym zaznaczyć, że polski system samorządu terytorialnego oparty jest, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483) na zasadzie decentralizacji administracji publicznej, zgodnie z którą do każdego władczego działania zarówno o charakterze indywidualnym, jak i generalnym (czyli skierowanym "na zewnątrz" w drodze aktu prawa miejscowego) wymagana jest wyraźna podstawa prawna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Zasadę tą potwierdza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.05.2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, opub. w ONSA 2002, nr 3, póz. 114, zawarł tezę (teza nr 2), zgodnie z którą "przepis art. 94 Konstytucji obowiązującej od dnia 17 października 1997 r. wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, póz. 74 ze zm.)". Teza ta znajduje, mutatis mutandis, pełne zastosowanie do regulacji art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie zawiera podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązująca w dacie jej wydania ustawa z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, póz. 385 ze zm.).

Wprawdzie art. 152c ust. 3 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, określający sposób liczenia dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawnionego do ubiegania się o stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe wskazuje na świadczenia otrzymywane na podstawie działania zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" jako nie zaliczane do tego dochodu, jednakże przepis ten nie może stanowić ustawowej delegacji do podjęcia w tym zakresie uchwały przez organy jednostki samorządu terytorialnego.

Aktualność zachowuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.03.2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/99, który w uzasadnieniu wprost wskazał, że udzielanie pomocy materialnej dla studentów w "formie stypendiów w czasie studiów nie jest zadaniem jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna dla

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

studentów udzielana jest ze środków z budżetu państwa przez bądź to organy administracji rządowej (właściwego ministra) lub organy samej uczelni (w tym również organy samorządu studenckiego). Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie przewidują możliwości ustalania zasad przyznawania stypendiów lub ich udzielania studentom przez jednostki samorządu lokalnego.

Również ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 256, póz. 2572 ze zm.) nie zawiera żadne podstawy do podjęcia przez organy samorządu powiatowego lub gminnego uchwały w sprawie przyznawania stypendiów dla studentów.

Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.), świadczeniami z pomocy społecznej są, między innymi, świadczenia pieniężne stanowiące pomoc na kontynuowanie nauki. Określone w ustawie o pomocy społecznej świadczenie w postaci pomocy na kontynuowanie nauki jest całościowo uregulowane w art. 89-90 tej ustawy i przyznawane osobom, które nie uzyskały pełnoletniości. Szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, póz. 45). W tym zakresie żadnemu z organów samorządu terytorialnego nie przyznano kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego, dotyczącego kreowania nowej formy pomocy skierowanej do osób studiujących.

II.

Nie zawiera podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, póz. 1206 ze zm.), zwana dalej w skrócie "ustawą o NPR". Ustawa ta określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, a w tym:

a) zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i gospodarczych;

b) zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi;

c) instrumenty finansowe;

d) system instytucjonalny oraz

e) system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli.

Zgodnie z art. 11 ustawy o NPR, zarząd województwa przygotowuje dla programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NPR, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegółowiające system realizacji programu. Takie uzupełnienie, stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o NPR dla programów dla sektorowych i regionalnych programów operacyjnych finansowanych z publicznych środków krajowych zawiera:

1) listę i opis działań;

2) wstępną ocenę działań wykazującą ich spójność z celami priorytetów operacyjnych;

3) wskaźniki monitorowania odnoszące się do programu, priorytetów operacyjnych i działań;

4) rodzaje potencjalnych beneficjentów;

5) szacunkowy plan finansowy odnoszący się do programu, priorytetów operacyjnych i działań;

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

6) szczegółowe zasady udzielania dofinansowania i jego maksymalną wysokość w ramach działań.

Pod pojęciem "szczegółowych zasad udzielania dofinansowania w ramach działania" (art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o NPR) należy rozumieć, w odniesieniu do przedmiotu zaskarżonej uchwały, ustalenie zasad i trybu przyznawania pomocy materialnej dla studentów. Jest to jednak podstawa do podjęcia odpowiedniej uchwały przez zarząd województwa lub ewentualnie rozporządzenia przez właściwego ministra (art. 11 ust. 5 ustawy o NPR), a nie podstawa prawna do wydania przez radę powiatu lub radę miasta na prawach powiatu aktu prawa miejscowego.

Należy przy tym wskazać, że obowiązujący system prawny nie zna zasady domniemania kompetencji na rzecz stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o NPR właściwy minister albo zarząd województwa załączają, do uzupełnienia programu:

1) zasady kwalifikacji wydatków, określane w odniesieniu do terminów ich ponoszenia, podmiotu, który je ponosi, oraz kategorii wydatków związanych z realizacją projektu; a także

2) zasady wyboru projektów w ramach działań, uwzględniające skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych.

Powołany przepis również nie zawiera delegacji ustawowej do uchwalenia wiążących na terenie miasta na prawach powiatu (lub powiatu) zasad udzielania stypendiów dla studentów.

W oparciu o uzupełnienie regionalnego programu dokonywany jest wybór projektów i zawierane są umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. W przypadku zaś gdy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni on funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej lub przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej (art. 11 ust. 7 ustawy o NPR).

Odnosząc przywołaną regulację do niniejszej sprawy należy wskazać, że w ramach działania pod nazwą "wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne", instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki i pracy, instytucją wdrażającą samorząd województwa (w ramach którego podstawowy zakres kompetencji wykonuje zarząd województwa), natomiast wojewoda jest instytucją pośredniczącą. Powiaty (a także związki powiatów, stowarzyszenia powiatów i porozumienia powiatów) oraz zrównane z nimi miasta na prawach powiatu pełnią funkcję beneficjentów.

Z treści przepisów ustawy o NPR jak i z przepisów innych powołanych ustaw nie wynikają żadne uprawnienia dla beneficjentów do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie wykonywania działania nr 2.2. pod nazwą "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". W zakresie realizacji ww. działania powiaty (miasta na prawach powiatu) nie są instytucjami zarządzającymi lub pośredniczącymi. Uprawnienia beneficjentów sprowadzają się do zawarcia umowy o dofinansowanie projektów z instytucją zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą. Prawa i obowiązki beneficjenta, związane z realizacją projektu, w zakresie zarządzania,

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

monitorowania, sprawozdawczości i kontroli określa umowa o dofinansowanie projektu.

W obecnie obowiązującym systemie prawa, a w tym w szczególności w związku z treścią art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakakolwiek umowa zawarta między organem powiatu (miasta na prawach powiatu) z ministrem, zarządem województwa lub wojewoda nie może być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego.

Potwierdza to wprost art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję wdrażającą (instytucję zarządzającą lub działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą) określa jedynie warunki dofinansowania. Umowne warunki dofinansowania, w przypadku gdy umowę tą zawierają organy administracji publicznej, nie mogą obejmować delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego a dlatego, że jedyną podstawą wydania takiego aktu jest ustawa, a nie umowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny objął swoją oceną również pozostałe artykuły ustawy o NPR, a w szczególności art. 21 ust. 3 ustawy o NPR, zgodnie z którym projekty współfinansowane ze środków pochodzących z Funduszu Spójności są realizowane przez beneficjentów Funduszu Spójności. Treść tego artykułu nie zawiera delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Ustawowy zapis, zgodnie z którym beneficjenci realizują projekty, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Byłaby to wystarczająca podstawa w przypadku oparcia pozycji samorządu terytorialnego o zasadę autonomii, nie zaś jak ma to miejsce w przypadku regulacji samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej - zasadę decentralizacji.

Nie zawiera podstawy do wydania przedmiotowej uchwały art. 26 ustawy o NPR. Zgodnie z tym artykułem podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych (sektorowych, regionalnych lub innych) składa do instytucji wdrażającej (lub zarządzającej) stosowny wniosek zgodnie z systemem realizacji określonym w danym programie operacyjnym. Dofinansowanie to jest przyznawane takiemu podmiotowi po uzyskaniu rekomendacji komitetu sterującego. Naczelny Sąd Administracyjny w trzech wyrokach z dnia 8.06.2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, opub. w LEX nr 190550; sygn. akt II GSK 63/06, opub. w LEX nr 190549 i sygn. akt II GSK 63/06, opub. w LEX nr 188514 wprost wskazał, że przyznanie tego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, po wydaniu której (decyzji pozytywnej do podmiotu wnioskującego) ma miejsce kolejny etap przyznawania pomocy, polegający na zawarciu umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy o NPR). Przy czym dofinansowanie to polega na zwrocie określonej w umowie o dofinansowanie projektu części wydatków poniesionych przez beneficjenta lub wypłacie premii beneficjentowi (art. 27 ust. 1 ustawy o NPR).

Rekapitulując ten tok rozważań należy wskazać, iż również ustawa o NPR, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zawierała podstawy prawnej do wydania przez beneficjenta (organ samorządu lokalnego) aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia w prawie miejscowym trybu, kryteriów i zasad wykonania danego działania.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ustawy o NPR Minister Gospodarki i Pracy wydał w dniu 25 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 200, póz. 2051 ze zm.). Rozporządzenie to

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego zawiera obszerny załącznik, który w rozdziale IV priorytecie 2, noszącym nazwę "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" określił działanie 2.2. polegające na wyrównywaniu szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne.

W ramach tego działania beneficjentami były powiaty, związki powiatów, porozumienia i stowarzyszenia powiatów. Beneficjenci zostali zobowiązani do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów (działanie 2.2., pkt II, strona 104 Dziennika Ustaw z 2004 r. Nr 200, póz. 2051). Ostatecznymi beneficjentami byli zaś studenci pochodzący z obszarów marginalizowanych, stale zameldowani na terenie powiatu będącego beneficjentem, znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej i studiujący w dowolnym systemie studiów na uczelniach państwowych i niepaństwowych. Realizacja tego działania była współfinansowana do 75 % przez Europejski Fundusz Społeczny jako jednego z Funduszy Strukturalnych.

Załącznik do ww. rozporządzenia wprost wskazywał, między innymi, na powiaty jako beneficjentów zobowiązanych do realizacji zadania czy to bezpośrednio przez siebie, czy też przez powiatową jednostkę organizacyjną prowadzącą działalność o charakterze edukacyjnym lub społecznym bądź nawet poprzez organizację pozarządową.

Mimo przytoczonej treści ww. rozporządzenia, nie mogło ono stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania regulaminu przyznawania stypendiów jako aktu prawa miejscowego. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że to nie rozporządzenie, ale akt prawny nie niższy hierarchicznie niż ustawa może zawierać delegację do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Analogicznie nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, póz. 1745). Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006 stanowił załącznik do ww. rozporządzenia. Rozdział 8 tego załącznika, zatytułowany "Systemy wdrażania", pkt 8.2.7.2 "Projekty współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego", wprost wskazywał, że beneficjent miał obowiązek realizować projekt i przestrzegać zasad zawartych w rozporządzeniach oraz w umowie o przyznanie dofinansowania.

Również i to rozporządzenie nie dawało żadnych postaw prawnych do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie przyznawania studentom stypendiów przez jednostkę samorządu terytorialnego.

III.

Współfinansowanie realizacji działania polegającego na wyrównywaniu szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne następuje z Europejskiego Funduszu Społecznego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za niezbędne ustalenie, czy podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierają rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich lub innych organów Wspólnot Europejskich. Jednym z podstawowych aktów prawnych w tym zakresie jest rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. U. UE.L.99.161.1 ze zm.). Fundusz Społeczny jest bowiem jednym z Funduszy Strukturalnych. Zgodnie z pkt 18 preambuły do ww. rozporządzenia Nr 1260/1999 wsparcie Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach celu 2 powinno przybierać

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

formę regionalnych i lokalnych działań. Następnie pkt 27 preambuły stanowi, że działania Wspólnoty powinny być komplementarne bądź też stanowić jedynie wkład do działań państw członkowskich i dotyczyć organów regionalnych oraz lokalnych. Powołane dwa fragmenty preambuły rozporządzenia Nr 1260/1999 nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do uznania, iż zawarta jest w nich delegacja do ustanowienia przez organy samorządu lokalnego przepisów prawa miejscowego w zakresie wykorzystania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ocenie Sądu ta część preambuły winna być interpretowana jako zobowiązująca ustawodawstwo poszczególnych państw-członków Unii Europejskiej do ustalenia zasad wykorzystania środków z tego funduszu. Potwierdza to wprost pkt 35 preambuły, zgodnie z którym państwa członkowskie mają podjąć decyzje w sprawie stosowania procedur strategii i rozwoju i powiązane z tym rozwiązania o charakterze wykonawczym, a także winny sprecyzować treść różnych form pomocy. Pkt 41 preambuły wskazuje, że akcentując zasadę pomocniczości, zasady dotyczące wydatków kwalifikujących się powinny istnieć w formie odpowiednich przepisów krajowych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Nr 1260/1999 działania Wspólnoty mają charakter uzupełniający i wspierający, a państwa członkowskie wyznaczają w ramach przepisów krajowych i aktualnych praktyk organy lokalne w zakresie realizacji zadań w ramach partnerstwa w wykorzystaniu pomocy Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 lit. d rozporządzenia Nr 1260/1999 każdy program operacyjny współfinansowany z Funduszy Strukturalnych winien zawierać przepisy dotyczące jego wykonywania, w tym określenie procedur dotyczących uruchomienia i obiegu przepływów finansowych. Ponieważ jednak programy operacyjne są przyjmowane w drodze bądź to rozporządzeń ministrów, bądź uchwał organów samorządu województw, tym samym nie mogą być podstawą do wydania na ich podstawie aktów prawa miejscowego przez polskie jednostki samorządu lokalnego. Należy stwierdzić, iż rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/1999 nie zawiera delegacji do wydania aktu prawa miejscowego przez jednostkę (organ jednostki) samorządu terytorialnego. Nie zawiera podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały rozporządzenia (WE) Nr 1784/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego (Dz.U.UE.L.99.213.5 ze zm.), a w tym również pkt 14 preambuły tego rozporządzenia, zgodnie z którym wskazuje się na możliwość wprowadzenia ustaleń dla grup lokalnych celem uzyskania łatwego i szybkiego dostępu do Europejskiego Funduszu Społecznego dla działań poświęconych zwalczaniu społecznego wykluczenia celem stworzenia możliwości działania w tej dziedzinie.

Analizowane rozporządzenia organów Wspólnot Europejskich prowadzą do wniosku, że obowiązek uchwalenia właściwych przepisów, pozwalających na prawidłowe wykorzystanie środków z Funduszy Strukturalnych został przekazany ustawodawstwem krajowym. Bardzo wyraźnie wynika to z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 438/2001 z dnia 2 mara 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczące zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz.U.UE.L.01.63.21 ze zm.), zgodnie z którym każde państwo członkowskie ma obowiązek zapewnienia, że instytucje zarządzające i płatnicze oraz organy pośrednie (pod pojęciem których należy rozumieć wszystkie organy lub służby publiczne albo prywatne podlegające instytucjom zarządzającym i płatniczym lub wykonujące zadania w ich imieniu w stosunku do beneficjentów końcowych, lub organy i przedsiębiorstwa przeprowadzające operacje), otrzymają odpowiednie wytyczne w

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

sprawie oceny systemów zarządzania i kontroli niezbędnych do zapewnienia należytego zarządzania finansami funduszy strukturalnych, zgodnego z ogólnie przyjętymi zasadami i normami, w szczególności zapewnienia odpowiedniej oceny prawidłowości, właściwości i kwalifikacji wniosków o pomoc wspólnotową.

Podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie zawiera również rozporządzenie Rady (WE) Nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiające Fundusz Spójności (Dz.U.UE.L.94.130.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1386/2002 z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1164/1994 w zakresie systemów zarządzania i kontroli pomocy przyznanej z Funduszu Spójności i procedury dokonywania korekt finansowych (Dz. U. UE. 02.201.5).

IV.

W dniu [...].2005 r. zarząd Województwa [...]ego podjął uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania na rok 2005 dla działania 2.2. "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" w ramach priorytetu II Zintegrowanego programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Uchwała ta, wraz z jej załącznikiem, określała preferowane warunki składania wniosków przez beneficjentów celem uzyskania wsparcia w zakresie udzielania stypendiów. W istocie podstawą do wydania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego była właśnie ta uchwała zarządu województwa oraz zawarta na tej podstawie umowa z beneficjentem (samorządem lokalnym). Należy jednak jeszcze raz stwierdzić, że uchwała zarządu województwa nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego przez jakikolwiek organ samorządu terytorialnego, i to nawet gdyby uchwała zarządu sama była aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż pomoc materialna dla studentów w postaci stypendiów nie stanowi zadania własnego lub zleconego jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu rangi ustawowej, dopuszczającej organy gminy lub powiatu, do stanowienia przepisów prawa miejscowego mających za przedmiot przyznawania stypendiów, nawet, jeśli byłyby one współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej prawa materialnego i tym samym należało stwierdzić jej nieważność w całości. Stwierdzenie nieważności całej uchwały czyni zbędnym analizę zgodności z prawem poszczególnych jej przepisów.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, póz. 1590 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81 ustawy o samorządzie województwa, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Wykładnia tego artykułu prowadzi do wniosku, iż można stwierdzić nieważność uchwały będącej aktem prawa miejscowego nawet po upływie jednego od dnia jej podjęcia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwał.

Sygn. akt III SA/Kr 255/06

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 250 P.p.s.a., zgodnie z którym wyznaczony z urzędu radca prawny jako pełnomocnik otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

12