Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2108/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 19 pkt 3 art 120 art 135 art 145 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 217 par 1 i 2 art 218 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 1 ust 1,2 art 4 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 7 lipca 2021 r., nr KO C/3702/Zs/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia A. L., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 2 czerwca 2021 r., nr 40/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

A. L. (dalej jako skarżący) wystąpił w dniu 25 lutego 2019 r. do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona została księga wieczysta KW nr [...] w udziale związanym z przysługującym mu prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem

z 2 czerwca 2021 r., nr 40/2021, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wskazał, że przesłanką warunkującą, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest fakt, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.

Podniósł, że z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa na dzień 1 stycznia 2019 r. stanowiła własność Miasta Stołecznego Warszawy, natomiast prawo użytkowania wieczystego przysługiwało właścicielom 15 wyodrębnionych lokali, w udziałach związanych z prawem własności tych lokali.

Z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 15 samodzielnych lokali, stanowiących odrębną własność.

Zauważył też, iż operat ewidencyjny nie zawiera wszystkich informacji o lokalach usytuowanych w budynku. Zgodnie bowiem z dokumentami pozostającymi w dyspozycji Urzędu Dzielnicy Śródmieście, w budynku [...] położone są jeszcze 3 lokale niewyodrębnione, wchodzące w skład zasobu komunalnego, administrowanego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy Śródmieście, jednostkę właściwą w sprawach zakresu gospodarowania zasobem lokalowym m.st. Warszawy w granicach zwykłego zarządu.

Na podstawie powyższego Prezydent ustalił, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość położona przy ul. [...] obejmowała łącznie 18 lokali, w tym 16 lokali mieszkalnych (15 wyodrębnionych) oraz dwa lokale niemieszkalne (niewyodrębnione).

Na podstawie dokumentacji ustalił także, że dwa lokale usytuowane ww. budynku mieszkalnym (w tym lokal nr 22 stanowiący własność wnioskodawcy) powstały w wyniku przebudowy i adaptacji części wspólnej stanowiącej strych.

Zaś analiza dokumentów wykazała, że Uchwałą nr 1/2012 z 11 kwietnia 2012 r. zaprotokołowaną przez asesora notarialnego K. K., zastępcę notariusza J. M. prowadzącego kancelarię notarialną w Warszawie (akt notarialny z 23 kwietnia 2012 r., Rep. A [...]), Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wyraziła m.in. zgodę na zmianę przeznaczenia, adaptację, zabudowę i nadbudowę oraz sprzedaż części nieruchomości wspólnej stanowiącej strych o łącznej powierzchni ok. 85 m2, która to część wspólna miała zostać zaadaptowana na jeden lub dwa samodzielne lokale mieszkalne, położone w budynku przy ul. [...].

W uchwale tej Wspólnota wyraziła również zgodę na zmianę wysokości udziałów właścicieli pozostałych lokali w nieruchomości wspólnej - w następstwie powstania odrębnej własności lokali powstałych w wyniku adaptacji strychu oraz udzieliła Zarządowi pełnomocnictwa do dokonanie tej czynności.

W dniu 29 grudnia 2015 r. przed Ł. W., notariuszem w [...] została zawarta aktem notarialnym Rep. A nr [...] umowa ustanowienia odrębnych własności lokali, przeniesienia własności w celu zwolnienia z zobowiązania i przeniesienia własności w wykonaniu umowy zobowiązującej ustanowienia odrębnych własności lokali i sprzedaży oraz oświadczenie o zmianie wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, w wyniku której doszło do wyodrębnienia i przeniesienia własności dwóch lokali powstałych w wyniku adaptacji (w tym lokalu nr [...]) przez Wspólnotę Mieszkaniową na rzecz spółki pod firmą "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w [...].

Prezydent zauważył, że powyższa umowa ustanowienia odrębnych własności i sprzedaży lokali powstałych w wyniku adaptacji części nieruchomości wspólnej, została zawarta bez udziału właściciela gruntu nieruchomości przy ul. [...], którym jest m.st. Warszawa.

Prawem do gruntu wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej był udział w użytkowaniu wieczystym odpowiadający sumie udziałów związanych z własnością lokali wyodrębnionych. Natomiast w skład nieruchomości wspólnej nie wchodziło prawo własności gruntu, należące do właściciela lokali niewyodrębnionych, którym jest m.st. Warszawa.

W związku z powyższym, nie nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu związanego z ww. lokalami w udziale odpowiadającym udziałowi m.st Warszawy we współwłasności zaadaptowanej części nieruchomości wspólnej, który nie został wcześniej oddany w użytkowanie wieczyste, a także nie została pobrana pierwsza opłata z tego tytułu przysługująca m.st. Warszawa stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że doszło do wpisania do ksiąg wieczystych prawa użytkowania wieczystego, jednakże ujawnienie w księgach wieczystych prawa użytkowania wieczystego przysługującego inwestorowi (spółce pod firmą "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością") wobec m.st. Warszawy nastąpiło bez ważnej podstawy prawnej, a w konsekwencji doszło do wpisania nieistniejącego prawa.

Zatem wpisanie powyższego prawa nastąpiło z naruszeniem przepisów k.p.c. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego art. 6268 § 2 k.p.c. zawiera pełną regulację przebiegu postępowania wieczystoksięgowego, tak w zakresie przebiegu postępowania dowodowego, jak i podstaw orzekania.

Skarżący nabył lokal nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], od spółki pod firmą "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie umowy sprzedaży, zawartej aktem notarialnym Rep. A Nr [...].

Ponieważ sprzedaż lokali przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] (w tym lokalu nr [...]) bez udziału przedstawiciela m.st. Warszawy, będącego właścicielem gruntu, uniemożliwiła w konsekwencji naliczenie i skuteczne pobranie przez właściciela gruntu pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, naliczonej według stawki procentowej od wartości nieruchomości, jak również opłat rocznych za kolejne lata - m.st. Warszawa podjęło próbę polubownego uregulowania sprawy pobierania opłat za użytkowanie wieczyste.

W dniu 19 października 2018 r. wystosowano do skarżącego pismo, w którym wyjaśniono stan prawny ww. nieruchomości lokalowej oraz poinformowano go, że "do skutecznego powstania udziału w prawie współużytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności nowych lokali ponad wysokość tego udziału, który dotychczas był elementem nieruchomości wspólnej, konieczne jest wyraźne i odrębne oświadczenie woli właściciela gruntu wyrażone we właściwej formie o oddaniu tak określonej ułamkowej części we współużytkowanie wieczyste gruntu".

W powyższym piśmie wezwano skarżącego do podpisania protokołu uzgodnienia warunków oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu odpowiadającej udziałowi m.st. Warszawy we współwłasności zaadaptowanej części nieruchomości wspólnej, który nie został wcześniej oddany w użytkowanie wieczyste, stanowiącego podstawę sporządzenia umowy w formie aktu notarialnego dotyczącej ustanowienia ww. prawa w ustalonym wcześniej terminie.

Jednakże do dnia sporządzenia przedmiotowego postanowienia nie doszło do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego - co konieczne jest do skutecznego i zgodnego z przepisami prawa powstania udziału w prawie współużytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...].

Prezydent wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie w trybie ustawy "przekształceniowej" zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] - należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, przy czym wysokość tej opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten wprost stanowi o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 4 tej ustawy zaświadczenie zawiera m.in. informację o wysokości rocznej opłaty przekształceniowej oraz terminy jej wnoszenia.

Przy tym organ wydając zaświadczenie może poświadczyć jedynie okoliczności możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych dokumentów z ewidencji, rejestrów bądź innych danych będących w jego dyspozycji bez możliwości ich dodatkowego przetwarzania.

Natomiast z posiadanych dokumentów wynika, że w celu wydania zaświadczenia dla lokalu nr [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] (powinno być KW nr [...]), którego właścicielem jest skarżący, niezbędne jest ustalenie kwoty rocznej opłaty przekształceniowej. W tej sprawie przeszkodą do ustalenia opłaty przekształceniowej jest stan prawny ww. nieruchomości lokalowej.

Zatem w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ustanowienia prawa współużytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokalu nr [...], stanowiącego własność wnioskodawcy.

Prezydent podkreślił, że ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż ww. lokalu przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nastąpiła bez zawarcia przez właściciela gruntu (m.st. Warszawę) z nabywcą umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

W związku z powyższym ujawnienie w księdze wieczystej udziału w prawie użytkowania wieczystego przysługującego inwestorowi (spółce pod firmą "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością") wobec m.st. Warszawy nastąpiło w części wymagającej odrębnego oświadczenia woli właściciela gruntu o oddaniu w tej części we współużytkowanie wieczyste gruntu bez ważnej podstawy prawnej, a w konsekwencji czego doszło do wpisania w księdze wieczystej nieistniejącego prawa.

Ponadto, w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla ww. lokalu jest umieszczona wzmianka o złożonym wniosku o wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej w rzeczywistym stanem prawnym. Powyższy wniosek nie został jeszcze rozpatrzony przez sąd wieczystoksięgowy.

Prezydent wskazał, że w piśmiennictwie dotyczącym problematyki ksiąg wieczystych przyjmuje się, że wzmianka o wniosku ma istotne znaczenie, ponieważ poza zachowaniem miejsca dla wpisu, którego dokonania wnioskodawca żąda, wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece), decyduje o chwili rozstrzygającej o przyjęciu dobrej bądź złej wiary (art. 6 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) i powoduje, że ujawnione w księdze prawo, którego wniosek i wzmianka dotyczy, nie korzysta już z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Podkreślił, iż na skutek przekształcenia, prawo użytkowania wieczystego przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Zaświadczenie, będące przedmiotem wniosku, stanowi podstawę ujawnienia praw do nieruchomości w prowadzonej dla niej księdze wieczystej.

W związku z powyższym - w przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nie może budzić wątpliwości.

Zaś w tej sprawie nie można uznać, iż stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest bezsporny.

Zgodnie z k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji stwierdzając - że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne - jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia.

Nie zgadzając się z tym postanowieniem skarżący złożył zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 7 lipca 2021 r., nr KO C/3702/Zs/21, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020r. poz. 2040), dalej jako ustawa przekształceniowa, jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.

W sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości nie zgadza się z rzeczywistym stanem faktycznym, organ nie może dokonywać własnych ustaleń w tym zakresie i musi odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Wskazało również, że w myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie odnoszą się reguły, które mają zastosowanie do jurysdykcyjnego postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Mimo, iż ustawa przekształceniowa częściowo wprowadziła własną procedurę przy wydaniu zaświadczenia, to jednak, przyjęta przez ustawodawcę forma zaświadczenia wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, ogranicza się jedynie do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. W ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia - art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a ustawy.

Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej).

Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.

Nie można zatem utożsamiać jeden do jednego tych dwóch rodzajów zaświadczeń. Oznacza to także, że przy wydaniu zaświadczenia na podstawie ustawy przekształceniowej, organ I instancji ma obowiązek zbadać stan prawny nie tylko na dzień 1 stycznia 2019 r., lecz także stan prawny na dzień wydania zaświadczenia. Jeżeli istnieją przeszkody prawne na dzień wydania zaświadczenia, a ich usunięcie nie zależy od organu administracyjnego, organ ma obowiązek odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Ponieważ zaświadczenie nie jest aktem ostatecznym, to po usunięciu przeszkód prawnych, można będzie złożyć ponowny wniosek o wydanie zaświadczenia.

Następnie Kolegium wskazało, że skarżący wymaga od organu, aby zaistniałe wątpliwości rozstrzygnął na jego korzyść, pominął stan prawny zaistniały obecnie i skupił się na stanie prawnym wedle 1 stycznia 2019 r. Jednakże organ orzekający w sprawie wydania zaświadczenia tak uczynić nie może.

Jeżeli organ uzna, że grunt przedmiotowej nieruchomości nie ma uregulowanego stanu prawnego lub nawet ma, lecz jest to stan wadliwy, a jego uregulowanie wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania cywilnego, to może tylko odmówić wydania zaświadczenia. Organ administracyjny nie może bowiem sanować nieprawidłowości procedury cywilnej jaka powstała przed wydaniem zaświadczenia.

Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do księgi wieczystej i ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że księgi wieczyste, jak też ewidencja gruntów, służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie - art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej.

Jeżeli natomiast znane są organowi z urzędu inne dane, z których wynika, że stan prawny w tych rejestrach budzi wątpliwości - to nie może pominąć tego faktu i ma obowiązek podjąć czynności mające na celu przywrócenie prawidłowego stanu prawnego.

Podkreśliło też, iż nie ma kompetencji do wydania zaświadczenia w tej materii. Wedle art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej organem właściwym do wydania zaświadczenia jest odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. polegające na niezasadnym w okolicznościach sprawy przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wskutek błędnego uznania, iż organ I instancji nie dokonał obrazy norm wynikających z przepisów art. 217 § 2 pkt 2) i art. 218 § 1 k.p.a., jak również art. 219 k.p.a., w wyniku uznania, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w udziale związanym z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...];

2) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. polegające na niezasadnym w okolicznościach sprawy przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wskutek błędnego uznania, iż organ I instancji nie dokonał obrazy norm wynikających z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy przekształceniowej w sytuacji, gdy postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], w udziale związanym z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], zostało wydane przez organ I instancji z rażącym przekroczeniem terminu do wydania przedmiotowego zaświadczenia określonym w tym przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lipca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 2 czerwca 2021 r., nr 40/2021, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona została księga wieczysta KW nr [...] w udziale związanym z przysługującym mu prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

(Dz. U. z 2020 r., poz. 2040), dalej jako ustawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, zaś zgodnie z art. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe

i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami,

o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1 ust. 1a ustawy).

W przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym (art. 1 ust. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ, o którym mowa w ust. 1, wydaje zaświadczenie:

1) z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo

2) na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo

3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

W myśl art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości.

Zaznaczyć należy, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy). Przekształcenie nastąpiło zatem z mocy samego prawa, obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie ma jedynie charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do ziszczenia się warunków, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Natomiast na gruncie przedmiotowej sprawy kwestią sporną jest możliwość wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie procedury zaświadczeniowej uregulowanej w przepisach k.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

Stosownie do art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217

§ 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że postępowanie to nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest zatem wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia ma założoną księgę wieczystą KW nr [...]. Z tej księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości wspólnej, wynika, że suma wszystkich udziałów w tej nieruchomości wynosi 121659. Skarżący natomiast jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym posadowionym na ww. nieruchomości. Z księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla tego lokalu wynika, że wielkość jego udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynosi 4116/121659. Wielkość udziału potwierdza informacja zawarta w kartotece budynków.

Z akt sprawy wynika, że skarżący nabył własność lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem we własności części wspólnych budynku oraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym 4116/131887 na mocy umowy sprzedaży udokumentowanej aktem notarialnym z [...] marca 2016 r., Rep. A nr [...], od spółki pod firmą "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w [...]. Natomiast z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że na podstawie oświadczenia o zmianie wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej objętego aktem notarialnym z [...] października 2018 r., Rep. A nr [...], sporządzonym przez notariusza S. S. zmieniono wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - na 4116/121659.

Zatem z księgi wieczystej KW nr [...] wyraźnie wynika wielkość udziału skarżącego w nieruchomości wspólnej oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Podkreślenia wymaga, że informacje ujawnione w księdze wieczystej dostatecznie uzasadniały wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Zasada wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), dalej jako u.k.w.h., obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. Przy czym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 u.k.w.h. chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Tym samym nawet w razie późniejszego potwierdzenia wadliwości wpisów dokonanych w księgach wieczystych, domniemania wynikające z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 u.k.w.h. nie pozwalają organom administracji na weryfikowanie ich treści i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są bowiem związane.

Zauważyć należy, że w dziele III księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...], wpisane są trzy wzmianki: 1) o wpisie ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym od 11 stycznia 2021 r.; 2) o skardze od 26 stycznia 2022 r.; 3) o apelacji od 9 maja 2022 r. Jednocześnie brak informacji o wykreśleniu którejkolwiek wzmianki.

Jednakże wpis ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w dziale III ww. księgi wieczystej nie można uznać za przeszkodę do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Rozstrzygający jest bowiem charakter prawny samego ostrzeżenia. Ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter tymczasowy i nie jest równoznaczne z tym, że niezgodność taka rzeczywiście ma miejsce. Pełni ono funkcję ostrzegawczą, sygnalizując uczestnikom obrotu, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej uległ lub może ulec zmianie, w związku z czym nie można żywić pełnego zaufania do informacji zamieszczonych w takiej księdze. Najistotniejsze jest jednak to, że ostrzeżenie nie obala domniemania prawnego zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.). W świetle art. 8 u.k.w.h. skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowionej w art. 5 u.k.w.h. Ostrzeżenie nie wyłącza zatem ani nie ogranicza rozporządzenia prawem, przeciwko któremu skierowane jest ostrzeżenie. Tym samym wiążące organ administracji domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.), mimo dokonanego ostrzeżenia, nadal uniemożliwia organom administracji weryfikowanie istniejących wpisów i podważanie ich prawidłowości. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji nadal pozostają związane.

Powyższe wywody odnieść należy do charakteru postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ w ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy winien zweryfikować, czy objęta wnioskiem nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste oraz, czy jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy.

W związku z zastosowaniem konstrukcji prawnej przekształcenia z mocy samego prawa, stwierdzić należy, że wolą ustawodawcy było przekształcenie dotychczasowego użytkowania wieczystego aktualnego na dzień 1 stycznia 2019 r. w prawo własności. Pozostaje to w zgodzie z rozwiązaniem przyjętym w ustawie, która zrezygnuje z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną, wprowadzając w to miejsce zaświadczenie, które ze swej istoty nie tworzy dla strony postępowania nowych praw lub obowiązków. Jeśli zatem ustawodawca nie uzależnił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie od oceny stanu prawnego nieruchomości, a jedynie od ustalenia charakteru budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, to również z tego powodu brak jest podstaw, aby na gruncie ustawy przekształceniowej kwestionować prawidłowości wpisów w księgach wieczystych.

Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 268/21 i

z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 359/21).

Stwierdzić zatem należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy orzekające obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1, 2 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy i art. 3 ust. 1 u.k.w.h., które miało wpływ na wynik sprawy.

Trafny okazał się również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. w zakresie podnoszonych przez organy orzekające obu instancji - w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania przedmiotowego zaświadczenia - wątpliwości w zakresie prawidłowości wpisania do księgi wieczystej wielkości udziału skarżącego w prawie użytkowania wieczystego gruntu, w sytuacji gdy okoliczność ta wynikała z treści księgi wieczystej i organ był tym wpisem związany.

Niezasadne natomiast są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy związku z wydaniem przez organ I instancji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z rażącym przekroczeniem określonego w tym przepisie terminu do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wskazać bowiem należy, że kwestia terminowości działania organów nie była przedmiotem tego postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażaną w niniejszym wyroku, ponownie wnikliwie przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy, a następnie wydana stosowne rozstrzygnięcie.

W powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw.

z art. 135, art. 119 pkt 3 i art 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.