Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1878/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 78, 77, 107, 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi U. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 36 ust. 1 pkt. 11, art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2, art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania U. i L. K. od decyzji Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na podejmowanie działań przy zabytku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że organ I instancji odmówił skarżącym pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne miasta K., uznane za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. (nr rej. [...]), a polegających na montażu natynkowych rolet antywłamaniowych na elewacjach budynku przy ul. A. A. [...] w K. Wniosek państwa K. o wydanie pozwolenia był już przedmiotem postępowania Kierownika Delegatury w K. WUOZ w [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], odmówił wydania pozwolenia na podjęcie ww. działań.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], Minister uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, ponieważ powinien był szczegółowo przeanalizować oraz wykazać w wydanej decyzji przewidywane oddziaływanie planowanej inwestycji na zabytkowe wartości założenia urbanistycznego miasta K.

Po ponownym rozpatrzeniu ww. sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...], Kierownik Delegatury w K. WUOZ w [...] ponownie odmówił wydania pozwolenia na montaż natynkowych rolet antywłamaniowych i wskazał, że przedmiotowy budynek, jako przykład zabudowy z lat 30. XX w., stanowi istotny element historycznego układu przestrzennego K., a z uwagi na swoje indywidualne wartości historyczne i artystyczne, jest on elementem tworzącym historyczny kontekst przestrzenny tego rejonu miasta, a zarazem jedną z nielicznych, pozostałych na tym obszarze, realizacji architektury modernistycznej.

Fragment zabudowy wzdłuż ulic A., L., S., C. i O. w K., będący częścią historycznego układu urbanistycznego miasta, charakteryzuje się indywidualnymi walorami architektoniczno-urbanistycznymi. Pomimo licznych przekształceń, będących wynikiem nasilonej urbanizacji tych terenów od lat 70. XX w. oraz budowy kilku zespołów wielorodzinnych bloków mieszkalnych, nadal dostrzegalne są zręby najstarszej zabudowy mieszkalnej, tj. willi i domów, jakie powstawały w tym miejscu na początku XX w. Ta historyczna zabudowa stanowi świadectwo pierwszego etapu urbanizacji tego terenu, jaki związany był z budową dworca kolejowego w 1902 r. - stanowi więc o historii przedmiotowego terenu i do czasów współczesnych zachowała charakterystyczną odrębność kompozycyjno-urbanistyczną, jak również wizualną od powstałych po II wojnie światowej osiedli mieszkaniowych z tzw. "wielkiej płyty"

Montaż natynkowych rolet antywłamaniowych na elewacjach budynku przy ul. A. [...] w K., doprowadziłby, zdaniem organu pierwszej instancji, do naruszenia chronionych wartości zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne miasta, na które składają się indywidualne, zaprojektowane rozwiązania przestrzenne tworzone przez obiekty budowlane i ich otoczenie. Zewnętrzne rolety byłyby elementami degradującymi historyczny wyraz architektoniczny przedmiotowego budynku i elementów zewnętrznych elewacji. W przypadku budynku przy ul. A. [...] w K., "artykulacja elewacji" sprowadzona jest do poziomych podziałów, tworzonych przez rzędy otworów okiennych. Planowane wprowadzenie zewnętrznych rolet zaburzy chronione walory przestrzeni architektonicznej, w jakiej ten budynek się znajduje. Od tej decyzji skarżący odwołali się do Ministra.

Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust 1 pkt. 1 u.o.z. Z akt sprawy wynika, że budynek przy ul. A. A. [...] w K. zlokalizowany jest na obszar założenia urbanistycznego miasta. Został uznany za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r., znak: [...] (nr rej. [...]). Aktualne granice obszaru objętego ochroną wyznaczone zostały w załączniku do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r." znak: [...], którą skreślono z rejestru zabytków część ww. założenia. W decyzjach wpisowych omówiono historię kształtowania się przestrzeni miejskiej K., której wartość - uznana w decyzji o wpisie do rejestru zabytków - wynika z zachowania do czasów współczesnych rozmaitych cech i elementów, dokumentujących poszczególne fazy rozwoju tej przestrzeni. Wczesnośredniowieczny, przedlokacyjny K. położony był w południowej części współczesnego miasta, na terenie obecnej dzielnicy Z. Składał się z kilku elementów osadniczych, rozlokowanych wśród licznych odnóg rzeki P. W okresie od przełomu IX i X w. do XIII w. na lewym brzegu P. znajdował się gród, pełniący funkcję siedziby administracyjnej, z osadą targowo-rzemieślniczą na podgrodziu. Na północ od grodu, na terenie tzw. Starego Miasta, znajdowała się osada targowa. Nieco dalej położona była osada na R. z kościołem p.w. Św. G. oraz gród na W. W 1233 r. gród książęcy został zniszczony przez H. B., który następnie przeniósł centrum osadnicze na teren tzw. Nowego Miasta, 1, 5 km w kierunku północnym. Około 1257 r. ośrodek wczesno miejski otrzymał z rąk księcia wielkopolskiego B. P. przywilej lokacyjny. Przyjęty schemat przestrzennej organizacji miasta, wykorzystujący naturalne ukształtowanie terenu tzw. Nowego Miasta, otoczonego rzeką P. oraz przekopaną od strony północno-zachodniej fosą, opierał się na rozwidleniu szlaku drożnego na dwie łukowate, ale symetryczne w stosunku do siebie ulice, zbiegające się przy przeprawach przez P. Nadało to miastu charakterystyczny, owalno-wrzecionowaty kształt. W środku tego owalu założono prostokątny rynek, z którego krótszych boków wyprowadzono po dwie ulice, a z dłuższych - po trzy ulice. Najdawniejszy układ przestrzenny miasta, który kształtował się do połowy XIV w., zachował się do czasów współczesnych. W kolejnej fazie rozwoju poza murami miejskimi zaczęły kształtować się przedmieścia: najpierw toruńskie, później wrocławskie, o charakterystycznej rozproszonej zabudowie, rozlokowanej niemal wyłącznie przy głównych drogach do miasta. Od XIV w. K. był siedzibą województwa, a na XV i XVI wiek przypada rozkwit gospodarczo-kul tu rowy miasta, które stało się ważnym ośrodkiem handlu i rzemiosła. Rozwój miasta przerwał najpierw najazd szwedzki w połowie XVII w., a następnie wojna północna. W 1792 r. miasto zostało zniszczone w wyniku pożaru. Po drugim rozbiorze Polski K. znalazł się w granicach Prus. W latach 1793-1806 na polecenie władz pruskich rozebrano znaczną część murów miejskich. W granice miasta włączono wówczas istniejące wcześniej przedmieścia. W 1815 r., na mocy ustaleń Kongresu Wiedeńskiego, miasto włączono do Królestwa Polskiego. [...] zaczął rozwijać się jako ośrodek przemysłu. Ożywieniu temu towarzyszył intensywny ruch budowlany. W tym okresie powstały, wzniesione w stylu klasycystycznym, liczne gmachy użyteczności publicznej, kamienice mieszkalne i zabudowania fabryczne. Poddano zabudowie przedmieścia wrocławskie i toruńskie oraz dzielnicę [...], która na przełomie XIX i XX w. stała się główną przemysłową dzielnicą K. W 1906 r. w granice miasta włączono przedmieścia oraz najbliższe wsie: C., D. M., O. T., R. i K. Rozwój miasta przerwała I wojna światowa. W 1914 r. miasto zostało spalone i zburzone przez wojsko pruskie. Ocalały jedynie obiekty sakralne, pozostała zabudowa historycznego centrum uległa zniszczeniu. Odbudowa miasta w okresie międzywojennym, dzięki działalności wielu uznanych architektów, nadała śródmieściu wyjątkowy charakter, stanowiąc przykład pierwszej, zrealizowanej na tak szeroką skalę, odbudowy ośrodka miejskiego.

Staromiejskie centrum odtworzono, zachowując XIII-wieczny układ. W 1934 r. w obręb miasta włączono następne wsie podkaliskie: część T., R. oraz część wsi Z. W okresie II wojny światowej zabudowa K. nie uległa poważniejszym zniszczeniom.

W ocenie Ministra, założenie urbanistyczne miasta K. można rozpatrywać w oparciu o aktualną definicję legalną historycznego układu urbanistycznego, zawartą w art. 3 pkt. 12 u.o.z. - jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Podstawowymi wartościami chronionymi w ramach układu urbanistycznego są więc przede wszystkim gabaryty budynków, proporcje wysokościowe, linie zabudowy, kształt działek geodezyjnych i sposób lokowania zabudowy na tych działkach, lecz także do pewnego stopnia wygląd poszczególnych budynków, których architektura dokumentuje konkretne fazy historyczne przestrzennego rozwoju miasta.

Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, ale nie oznacza to, że obiekty znajdujące się na jego obszarze nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Ochronie prawnej podlegają wszystkie obiekty znajdujące się na zabytkowym obszarze, inny jest tylko zakres ochrony takich obiektów w zależności od tego czy zostały one wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, czy też nie. W przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), natomiast w przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że pozwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

Ochronie prawnej podlega więc nie tylko charakterystyczne rozplanowanie miasta o średniowiecznej proweniencji, lecz również historyczna tkanka miejska, do której zalicza się przedmiotowy budynek przy ul. A. [...] w K. (ujęty w gminnej ewidencji zabytków). Szczególnie istotne jest więc zachowanie dawnych form zabudowy oraz jej autentycznego charakteru, na co zwrócił uwagę także organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Przedwojenna zabudowa ulicy A. w K., reprezentowana przez nielicznie zachowane przykłady budynków, stanowi świadectwo historii tej części układu urbanistycznego miasta, dokumentując dawne fazy jego rozwoju. Z tego powodu należy dążyć do zachowania pierwotnej formy budynków posiadających historyczny charakter i reprezentujących zabudowę tego terenu z pierwszej połowy XX w. Ochrona tradycji architektoniczno-budowlanej jest bowiem szczególnie istotna w celu utrzymania autentyzmu przestrzeni kulturowej oraz przeciwdziałania jej unifikacji.

Z tych przyczyn Minister podzielił stanowisko Kierownika Delegatury w K. WUOZ w [...], który odmówił wydania pozwolenia na zamontowanie zewnętrznych natynkowych rolet antywłamaniowych na elewacjach budynku przy ul. A. [...] w K. Montaż tego rodzaju elementów wpłynąłby niekorzystnie na wygląd zewnętrzny przedmiotowego budynku, wprowadzając swego rodzaju dominanty formalne, naruszające pierwotną kompozycję elewacji, z tego względu, iż byłyby to elementy obce pierwotnemu zamierzeniu architektonicznemu i kontrastujące z oryginalnym wystrojem zabytkowych elewacji. Co więcej, wniosek państwa K. zakłada wprowadzenie rolet w kolorze srebrnym, który przez swoją jaskrawość znacząco odznaczałby się na tle monochromatycznych, białych elewacji o harmonijnej kompozycji. Tego rodzaju zmiana naruszyłaby więc utrwalony historycznie wygląd budynku, a w szerszym, urbanistycznym kontekście, także utrwalony wygląd chronionego wnętrza urbanistycznego przedmiotowego fragmentu miasta. Tym samym wpłynęłaby ona negatywnie na walory historyczne oraz architektoniczne chronionego obszaru.

Ujęty w gminnej ewidencji zabytków budynek przy ul. A. [...] w K. wzniesiony został w latach 30. XX w. Stanowi on zatem jeden z czynników decydujących o zabytkowym charakterze ulicy A., a zarazem całego osiedla. Wyraz architektury modernistycznej, według reguł której zaprojektowany został przedmiotowy obiekt, opiera się na koncepcji pewnego ładu kompozycyjnego i harmonii użytych środków wyrazu, jak również zasady podporządkowania formy budynku jego funkcji. Architektura kubicznych, zwartych brył, artykułowanych skromnie, najczęściej przy pomocy prostokątnych otworów okiennych i drzwiowych oraz geometryzujących form balustrad, pozbawiona jest bogactwa elementów dekoracyjnych, tak charakterystycznych dla stylów dawnych, przez co nierzadko jej wartość we współczesnej tkance miejskiej pozostaje niedoceniona. Jednakże, zadaniem organów ochrony zabytków, wynikającym przede wszystkim z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest podejmowanie odpowiednich czynności mających na celu eksponowanie i uczytelnienie walorów tego typu architektury, m.in. poprzez zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jej wartości. Wobec tego konieczną staje się specjalistyczna ocena przewidywanego wpływu określonych działań inwestycyjnych na obiekty, których istota osadza się w pewnym minimalizmie formalnym.

Wygląd budynku przy ul. A. [...] wywiera wpływ na zachowane wartości założenia wpisanego do rejestru zabytków, a zarazem jest jednym z istotnych elementów kształtujących chroniony układ urbanistyczny i decydujących o jego zabytkowym charakterze. Ochrona tego elementu zabytkowego układu urbanistycznego miasta polega na zachowaniu jego oryginalnych cech, które przetrwały do czasów współczesnych, pomimo dokonywanych po II wojnie światowej przekształceń w otaczającej go przestrzeni i tkance miejskiej. Istotne jest więc zachowanie oryginalnego wystroju architektonicznego elewacji i rezygnacji z wprowadzania w tę architekturę elementów ahistorycznych, modyfikujących jego wygląd, a zarazem wygląd wpisanego do rejestru zabytków wnętrza urbanistycznego ulicy A. w K. Z tego względu nie można dopuścić, aby w obrębie okien oraz charakterystycznej, modernistycznej kompozycji elewacji budynku wprowadzone zostały elementy takie, jak zewnętrze, natynkowe rolety antywłamaniowe.

W ocenie Ministra, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Starannie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który pozwolił na dokonanie oceny prognozowanego wpływu planowanej przez wnioskodawców inwestycji na chronione prawem wartości zabytkowego układu urbanistycznego K. Jednocześnie strony miały zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia uwag i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji.

W treści zaskarżonej decyzji organ I instancji nie określił precyzyjnie, z czego wynikają jego kompetencje do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Co prawda organ wyjaśnił, że wynikają one z faktu wpisania do rejestru zabytków założenia urbanistycznego miasta K., lecz zarazem wymiennie przywoływał decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1957 r., dotyczącą wpisu do rejestru zabytków obszaru miasta K. obejmującego zabytki archeologiczne oraz rozpatrywaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. Omyłka ta nie świadczy jednak o przekroczeniu kompetencji przez Kierownika Delegatury w K. WUOZ w [...] przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] lipca 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej "nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., uznając, że zaskarżona decyzja "jest trwale niewykonalna, a jej niewykonalność istniała w momencie jej wydania i ma charakter trwały". Wnieśli także o "umorzenie postępowania" i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wnieśli również "uchylenie w całości decyzji Ministra (...) i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (...) z powodu wskazanych przez nas naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, by organ konserwatorski udzielił pozwolenia na montaż rolet".

W decyzjach, na podstawie których zabytek został wpisany do rejestru zabytków brak jest bowiem precyzyjnego określenia granic objętych wpisem. Tymczasem na te decyzje w niniejszej sprawie powołuje się organ odwoławczy. Żadna z tych decyzji nie ma opisu granic ochrony konserwatorskiej. Decyzja organu I instancji z tej sprawie nie wspomina zaś o załączniku graficznym, który wyznaczałby granice obszaru założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Natomiast dołączony do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2013 r. załącznik graficzny ma charakter ogólnikowy, bez nazw ulic, literalnego opisu granic, numeru działek ewidencyjnych. W żadnej z decyzji dotyczących wpisu do rejestru (zarówno z 1956 r., jak i z 2013 r.) nie jest wymienione osiedle C., ani też sama ul. A., jako należące do chronionego przez konserwatora zabytków założenia urbanistycznego K. Ponieważ nie określono granic założenia urbanistycznego K. niemożliwe jest udowodnienie przez organ ochrony zabytków, że posiada kompetencje do wydawania decyzji w stosunku do nieruchomości skarżących, jako rzeczywiście położonej na terenie wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego

Jak stwierdzili skarżący, "decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zgody na założenie rolet antywłamaniowych przez skarżących rażąco naruszyła prawo, spełniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., jako że była niewykonalna w dacie jej wydania i taką pozostała do dziś, a co za tym idzie w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. jest również decyzja nieważną, bo wydaną bez podstawy prawnej". Zdaniem skarżących, organ naruszył art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. "przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których były oparte rozstrzygnięcia". Ponadto, naruszono zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a., "przez co ocena merytoryczna zamierzenia inwestycyjnego i odmowa wydania pozwolenia na jego realizację nie została szczegółowo i przekonująco wyjaśniona, w tym także dlaczego planowane prace nie są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia".

Skarżący podkreślili wagę własnego bezpieczeństwa, wskazując że w sprawie chodzi o rolety antywłamaniowe, a więc mające konkretne użyteczne zadanie do spełnienia. Organy administracji (organ odwoławczy i organ I instancji) cały czas koncentrują się na aspektach wizualnych rolet i ich wpływie na wartość zabytkową(historyczną) budynku.

Jak wyjaśnili skarżący, uznaniowość przedmiotowej decyzji nie powinna oznaczać jej dowolności. Nie zwalnia organu administracji od obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym, czego w tej sprawie zabrakło. Samo uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ organy mieszają ochronę historycznego założenia urbanistycznego z ochroną historyczną zespołu budowlanego.

Bezpieczeństwo skarżących zostało istotnie zagrożone przez publikacje książki J. B. "A. N. propagator architektury modernistycznej w K.", bowiem - wiedzy i zgody właścicieli budynku przy ul. A. [...] w K. - książka przedstawia projekt techniczny budynku wraz z układem pomieszczeń (rzuty parteru i piętra). W książce zamieszczono także fotografie obecnego wyglądu budynku wraz z opisem oraz adres.

Poza tym skarżący powołali się na względy zwiększenia energooszczędności budynku i to, że rolety nie są trwałym elementem budynku i mogą być w każdym czasie zdemontowane. Natomiast dla założenia urbanistycznego K. nie stanowią żadnego zagrożenia, ponieważ nie są konstrukcyjnie połączone z budynkiem, nie zwiększają jego gabarytów, nie zmieniają jego posadowienia, nie wpłyną na przebieg ulicy, nie zawężają jej i nie zmieniają proporcji zabudowy. Natomiast neutralny srebrny kolor pozwoli "wtopić się" w bardzo jasny (przybliżony do bieli, ale niebędący czystą bielą) kolor elewacji budynku.

W piśmie z [...] października 2018 r. skarżący zarzucili organowi nieprawidłowości w zapisach protokołu z przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku i brak odzwierciedlenia rzeczywistego stanu budynku oraz to, że do protokołu wpisano osobę niebiorącą czynnego udziału podczas oględzin – U. K. i że załączono stare zdjęcia obiektów. W piśmie z [...] listopada 2018 r. skarżący zgłosili liczne uwagi, do których organ się nie odniósł. W tym piśmie m.in. wskazali skarżący adresy nieruchomości najbliższym otoczeniu (na obszarze chronionego założenia urbanistycznego K.), w których zamontowano rolety antywłamaniowe i wymieniono stolarkę okienną, a zapisy w protokole albo tego nie uwzględniają, albo tylko część ulepszeń jest uwzględniona.

Ponadto, zdaniem skarżących, organ I instancji działał opieszale, naruszając przepisy o ustawowych terminach załatwiania sprawy i dlatego [...] grudnia 2018 r. skarżący ponaglili organ, powołując się w na art. 35 § 3 i art. 104 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących, uzasadnienie decyzji organu I instancji "to raczej ogólna rozprawka historyczna (jakich może być wiele) dotycząca założenia urbanistycznego i koncentracja na wyglądzie i historycznych walorach budynku (co zapewne jest cenne), ale nadal brak jest konkretnych i przekonujących argumentów, że montaż rolet negatyw nie wpłynie na wartości chronione zabytku - układu urbanistycznego miasta K.". Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie uwzględnił wskazań udzielonych przez organ odwoławczy.

Skarżący wyjaśnili również, że ich pełnomocnik w uzupełnieniu odwołania podkreślił, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, przez co była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stwierdził też, ze "w przypadku historycznego układu urbanistycznego ustawodawca koncentruje się na ochronie przestrzennego rozlokowania budynków obiektów i innych elementów architektonicznych (...). Sytuacja ta powoduje, ze fasady poszczególnych budynków, a także architektoniczne detale takich budynków nie stanowią kluczowego przedmiotu ochrony konserwatorskiej.(wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1875/16). Pełnomocnik stwierdził też, "że nawet ingerencja w elewację budynku poprzez jego docieplenie nie ingeruje w podstawowe wartości chronione, którymi w przypadku układów urbanistycznych są m. in.: gabaryty budynków, proporcje wysokościowe, linia zabudowy, kształt działek geodezyjnych i sposób lokowania na tych działkach. Zatem ochrona konserwatorska obejmuje wygląd elewacji poszczególnych budynków tylko w ograniczonym zakresie".

Skoro instalacja rolet antywłamaniowych w oknach budynku stanowiącego element zabytkowego zespołu budowlanego, a więc zabytku, którego ochrona jest bardziej rygorystyczna niż w przypadku założenia urbanistycznego, nie wpływa na obniżenie wartości zabytkowych budynku, ani na obniżenie wartości elementów wystroju architektonicznego (jak w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przywołanej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 września 2017 r.. sygn. akt II OSK 9/16), to tym bardziej instalacja rolet jest zasadna w budynku na terenie założenia urbanistycznego.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, wyrażonym w uzupełnieniu odwołania, "Wojewódzki Konserwator Zabytków w tym przypadku nie posiada kompetencji do wydania decyzji odnośnie montażu rolet, ponieważ montaż nie może prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu założenia urbanistycznego miasta Kalisza rozumianego jako przestrzenne rozlokowanie budynków, obiektów i innych elementów architektonicznych włącznie z zielenią, ulicami i drogami". Ponadto pełnomocnik podniósł brak zaznajomienia skarżących przez organ I instancji z treścią decyzji o wpisie założenia urbanistycznego do rejestru zabytków, jak również granic obszaru objętego ochroną konserwatorską.

Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że zamontowanie rolet wprowadzi dominanty formalne. Te dominanty miałyby miejsce w przypadku jakichś bardzo poważnych inwestycji powodujących zmianę gabarytów budynku, proporcji wysokościowych linii zabudowy, co najczęściej wiązałoby się z przebudową, dobudową, rozbudową. Ale nie w przypadku łatwych do demontażu spełniających funkcje użytkowe, na pewno nieszpecących rolet antywłamaniowych.

Zdaniem skarżących organy nie dołożyły należytej staranności by ich sprawę obiektywnie wyjaśnić.

W decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie ma wymienionej ulicy A. Natomiast w decyzji Ministra i Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nastąpiło skreślenie części założenia urbanistycznego miasta K. uznanego za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W wyniku wykreślenia obszar podlegający ochronie zwiększył się Jednakże opisowo nie zostały określone ani granice obszarów skreślonych, ani granice obszarów pozostawionych pod konserwatorską ochroną. Część wykreślona została zaznaczona kolorem niebieskim na załączniku graficznym dołączonym do tej decyzji, a część objętą ochroną zaznaczono linią pomarańczową. Jednakże wspomniany załącznik graficzny nie posiada cech urzędowych takich jak skala, punkty odniesienia, numery ewidencyjne działek, nazwy ulic czy osiedli. Brak ten powoduje niemożność ustalenia, co w istocie stanowi przedmiot wpisu do rejestru, czy przedmiotowy budynek jest w obszarze chronionym, a tym samym czy skarżących dotyczą obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków czy też nie.

Prawny wymóg określenia granic wpisu obszaru chronionego pod względem konserwatorskim określało już Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z 1928 r. o opiece nad zabytkami i choć kolejne przepisy wprost tego nie formułowały można było wnioskować z treści odpowiednich przepisów. "Art. 3 rozporządzenia (Dz. U. z 1928 r. nr.29. poz.265) wskazywał, że przedmioty otrzymują charakter zabytków na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia". Z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], na którą powołują się oba organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie wynika by osiedle i ulica A. przy której położony jest budynek skarżących mieściły się w obszarze chronionym konserwatorsko, jak również nie wynika aby był dołączony załącznik graficzny, który określałby granice obszaru chronionego. Natomiast załącznik graficzny dołączony do decyzji z 2013 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skreślającej część chronionego konserwatorsko założenia urbanistycznego K. nie spełnia wymogów mapy, z której wynikałyby czytelnie granice obszaru chronionego (brak skali punktów odniesienia, nazw ulic itd.). Taki nieformalny załącznik graficzny nie powinien być traktowany jako element decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz nie powinien stanowić podstawy do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć konserwatorskich itp.

Przesłanki trwałej niewykonalności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. dopatrują się skarżący w tym, że ograna obu instancji powołują się w sprawie na decyzje o wpisie do rejestru zabytków, jako podstawy merytoryczne i kompetencyjne. Dlatego też również ich decyzje obarczone są wadą niewykonalności, a więc należałoby stwierdzić ich nieważność. Zasadniczo wszelkie decyzje wydane w oparciu o te niewykonalne decyzje należy w świetle art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. uznać także za wydane bez podstawy prawnej.

Skarżący nie zgadzają się z decyzją organu odwoławczego, a zwłaszcza z koncentrowaniem się na walorach zewnętrznych budynku i nadmiernym eksponowaniu interesu społecznego, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i słusznego interesu właścicieli tegoż budynku. Skarżący wnosili o pozwolenie konserwatorskie z powodu "niefrasobliwości, czy lekkomyślności historyk sztuki, która także (podobnie jak organy administracji występujące w niniejszej sprawie) w interesie społecznym (pomijając interes i bezpieczeństwo, a także bez zgody współwłaścicieli opisywanego budynku) opublikowała pracę historyczną z dokładną lokalizacją pomieszczeń i adresem rzeczonego budynku". Rolety, które chcieli zamontować miały "stanowić barierę przed złodziejami i włamaniem zabezpieczenie przed hałasem i zanieczyszczeniem z ulicy, przed chłodem i utratą ciepła, a latem mają zapewnie niższą temperaturę powietrza w pomieszczeniach budynku". Wskazali przy tym na oszczędności możliwe dzięki takiemu działaniu.

Zdaniem skarżących, "otwory okienne w przedmiotowym budynku nie posiadają dekoracyjnych opracowań architektonicznych, ani stolarki o walorach zabytkowych. Na wymianę stolarki okiennej skarżący uzyskali przecież konserwatorską zgodę. Zamontowanie na oknach rolet i ich ewentualne przesłonięcie nie naruszy żadnych elementów wystroju, które można byłoby uznać za istotne dla wyglądu elewacji i jej wartości artystycznych. Rolety wraz z kasetami mają być zamontowane po obrysie wnęki okiennej, głębokość kaset/skrzynek będzie mniejsza od głębokości podokienników zewnętrznych, co nie zmieni w żadnym stopniu rytmu otworów, a więc rozplanowania i historycznej kompozycji elewacji. Kolor srebrny rolet będzie elementem neutralnym, nie wyróżniającym się kolorystycznie na tle ściany budynku wykończonego w kolorze brudnej bieli (bardzo jasnej szarości). Ponadto instalacja rolet ma charakter odwracalny (są łatwe do demontażu i nie wprowadzają trwałych zmian w architekturze ani konstrukcji budynku). Z powyższych powodów - zdaniem skarżących - montaż zewnętrznych rolet anty włamaniowych nie wpłynie negatywnie na wartość zabytkową elewacji, a tym samym założenia urbanistycznego K.".

Dlatego też, "w przedmiotowej sprawie mają miejsce dowolne ustalenia faktyczne organu odwoławczego oraz organu I instancji, bo wprawdzie znajdują częściowo potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni zgromadzonym i nie w pełni rozpatrzonym. Nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, albowiem nie zadano sobie trudu by obiektywnie ustalić, czy rzeczywiście montaż rolet zewnętrznych antywłamaniowych wpłynie negatywnie na wygląd budynku i wartość zabytkową założenia urbanistycznego". Ocena uznaniowa nie może być dowolna, a nie jedynie swobodna.

Naruszona też została konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa Skarżący bowiem wskazali przedstawicielowi organu konserwatorskiego, ile budynków wpisanych do rejestru zabytków, a położonych w K., posiada zamontowane zewnętrzne rolety, klimatyzatory oraz inne urządzenia techniczne - nawet w bliskim sąsiedztwie ich budynku.

Organ nie ustosunkował się do dowodów zgłaszanych i dołączonych do odwołania oraz do okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżących. Konsekwencją rozpoznania odwołania powinno być wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wyboru faktów uznanych przez organ odwoławczy za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie została dokładnie wyjaśniona skarżącym zasadność przesłanek odmownej decyzji organu i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

W lakonicznej odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że jakiekolwiek roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z., wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia zachodzą natomiast przesłanki do zastosowania przez właściwego konserwatora zabytków dyspozycji art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1903/16, CBOSA). Nie ulega więc wątpliwości, że skoro budynek przy ul. A. [...] w K. wchodzi w skład takiego układu zabytkowego, to elementem niezbędnym dla legalności montażu rolet antywłamaniowych na elewacji budynku będącego częścią zabytkowego układu urbanistycznego była stosowna zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wbrew bowiem wątpliwościom, podnoszonym w toku postępowania administracyjnego i sądowego przez skarżących, fakt, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Inny jest wprawdzie zakres takiej ochrony (jako elementu układu urbanistycznego), niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków (tak też NSA w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2684/17 – CBOSA).

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że celem wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Nie oznacza to jednak, że ochroną zostaje objęty wyłącznie kształt rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Taki wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się bowiem poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu (por. także wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16 – CBOSA).

Objęcie ochroną obszarową zabytku, oznacza, że udzielana zostaje ochrona konserwatorska również wyglądowi zewnętrznemu budowli, określonemu skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 października 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 993/19, CBOSA) "Ochronie konserwatorskiej w przypadku układu urbanistycznego podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości".

W odniesieniu do stanowiska, prezentowanego przez skarżących, zawężającego przedmiot ochrony konserwatorskiej w zasadzie do rozplanowania ulic, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu urbanistycznego lub relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, ale także gabaryty budowli i wygląd ich elewacji (analogicznie: wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1624/16, CBOSA).

Skoro więc budynek przy ul. A. A. [...] zlokalizowany jest na obszarze założenia urbanistycznego K., który [...] lutego 1956 r. został uznany za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], znak: [...] (nr rej. [...]), zaś granice obszaru objętego ochroną wyznaczone zostały w załączniku do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2013 r., którą skreślono z rejestru zabytków część ww. założenia, to jego wygląd zewnętrzny (w tym elewacja) podlega ochronie konserwatorskiej.

Decyzje, podejmowane przez konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawa nie określa, w jakich wypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia. Tą kwestię ustawodawca pozostawił ocenie organu ochrony zabytków. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, "ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego" (tak NSA w wyroku z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17, CBOSA). Sądowej kontroli wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (i organ odwoławczy) podlega więc wyłącznie to, czy organ należycie (swobodnie, a nie dowolnie) ocenił wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe.

W związku z tym, że decyzja organu konserwatorskiego ma charakter uznaniowy i organ dokonuje oceny przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, to wykładni tych pojęć dokonuje ad casum, w konkretnej sprawie (tak NSA w wyroku 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16, CBOSA). Dlatego też zarówno organ I instancji, jak i Minister, który wprawdzie orzeka, jako organ odwoławczy, ale zobowiązany jest do ponownej merytorycznej oceny sprawy, dokonały w niniejszej sprawie oceny zabytkowego charakteru obszaru K., objętego wpisem do rejestru zabytków. Wbrew stanowisku skarżących, nie była to "ogólna rozprawka historyczna (jakich może być wiele) dotycząca założenia urbanistycznego", ale niezbędna dla załatwienia sprawy ocena przesłanek udzielenia pozwolenia na określone działania skarżących, ingerujących w wygląd zewnętrzny elewacji budynku w obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Ocena wojewódzkiego konserwatora zabytków, dokonywana w celu załatwienia wniosku skarżących o wykonanie oznaczonych robót przy budynku na terenie objętym wpisem obszarowym, powinna była wynikać z ustalenia, jaki wpływ ta inwestycja będzie miała na chronione wartości obszaru zabytkowego. W tym więc zakresie ustalenia organu w zakresie charakteru zabytkowego obszaru, na którym znajduje się budynek skarżących była niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.

Zarówno organ I, jak i II instancji, w sposób szczegółowy opisały wartości zabytkowe, dla których ten obszar K. wpisany został do rejestru zabytków. W odniesieniu to tych wartości właśnie, organa obu instancji wyjaśniły, dlaczego nie można było wydać skarżących pozytywnej decyzji w zakresie dotyczącym montażu zewnętrznych rolet na zewnętrznej elewacji budynku, wchodzącego w skład obszaru chronionego. Wskazały przy tym nie tylko na zaburzenie wyglądu obszaru zabytkowego przez wprowadzenie nowoczesnego elementu, ale również na nieodpowiadający zabytkowemu otoczeniu kolor rolet.

Zdaniem tut. Sądu, organa obu instancji dokonały niezbędnych ustaleń w tym zakresie, postępując zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i tym samym nie naruszyły zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Co więcej, ustalenia w takim właśnie zakresie pozwoliły organom obu instancji na dokładne i niebudzące wątpliwości tut. Sądu wykazanie przesłanek, którymi organa kierowały się przy wydawaniu decyzji (art. 11 k.p.a.) i sporządzenie poprawnego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego wydanych decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organa obu instancji nie przekroczyły granic dozwolonej im przez ustawodawcę uznaniowości orzekania.

Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja Ministra (jak również decyzją ją poprzedzająca) nie były nieważne. Podstawą prawną ich wydania był art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. (w wypadku decyzji organu I instancji) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. (w wypadku decyzji Ministra). Obie więc decyzje wydane zostały na istniejącej podstawie prawnej i nie został naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jak uznali skarżący.

Przedmiotem niniejszego postępowania nie była zaś ani ważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1956 r., znak: [...] o wpisie zabytku do rejestru, ani decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2013 r., którą skreślono z rejestru zabytków część ww. założenia urbanistycznego. Obie te decyzje pozostają w obrocie prawnym, jako orzeczenia ważne i skuteczne – a więc wiążące zarówno organa administracji publicznej i sądy, jak i skarżących. Do czasu skutecznego wzruszenia ww., ostatecznych, decyzji w stosownym postępowaniu nadzwyczajnym czyjekolwiek twierdzenie o ich nieważności nie wywiera żadnych skutków prawnych i jest wyłącznie subiektywnym przekonaniem twierdzącego, a nie faktem prawotwórczym.

Decyzje te nie były ponadto obarczone wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., zarzucaną w skardze. Po pierwsze dlatego, że decyzja odmawiająca pozwolenia na wykonanie robót przy zabytku nie musi być wykonywana, gdyż oznacza właśnie zakaz działania, a po drugie dlatego, że przyczyną wydania takich decyzji były ważne i funkcjonujące w obrocie decyzje dotyczące wpisu do rejestru zabytków. Organ ochrony konserwatorskiej, zobowiązany do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt. 1 u.o.z.), czego wyrazem jest kontrola dopuszczalności prowadzenia robót przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.) jest prawnie zobowiązany odmówić pozwolenia na roboty przy zabytku, jeżeli mogą one naruszyć chronione wpisem do rejestru wartości.

Zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie została ponadto wydana ani z naruszeniem przepisów o właściwości, ani z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie wywołałaby czynu zagrożony karą i nie zawierała żadnej wady powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dlatego też nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 -7 k.p.a., nakazująca eliminację którejkolwiek z decyzji w tej sprawie z obrotu prawnego.

Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności wydanych decyzji, przez przyznanie prymatu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do naruszenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który zawsze ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu. Prymat interesu społecznego, przejawiający się w koniecznej ochronie konserwatorskiej zabytku uwidacznia się szczególnie mocno wówczas, gdy realizacja zaplanowanej inwestycji miałaby doprowadzić do negatywnej zmiany wyglądu zabytku, a przez to wartości, dla których dany obiekt został wpisany do rejestru zabytków (por. też wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1795/18, CBOSA).

Za odstąpieniem od ochrony konserwatorskiej zabytku nie przemawiają również przyczyny, podawane przez skarżących. Względy bezpieczeństwa, na które powołują się skarżący, mogą być zapewnione w inny sposób, niż ingerujący w wygląd zabytkowego założenia urbanistycznego. Są przecież różne techniczne sposoby zabezpieczenia własności, w tym nieruchomości budynkowej (np. systemy alarmowe, monitoring, folie ochronne na okna itp.). Żaluzje antywłamaniowe są tylko jednym z wielu możliwych sposobów zabezpieczenia budynku, który zabezpieczyć można w sposób nieingerujący w jego wygląd. Także i w tym wypadku prymat ma interes społeczny, przejawiający się w konieczności ochrony zabytkowego układu urbanistycznego.

Podobnie, względy poprawienia energooszczędności budynku (interes ekonomiczny skarżących) nie mogą być skutecznie przeciwstawiane prawnej ochronie zabytku (interes społeczny). Również i w tym zakresie możliwe są jednak rozwiązania techniczne, niekolidujące z wyglądem obiektu, będącego częścią obszaru chronionego.

Kwestionowanie przez skarżących faktu, że budynek przy ul. A. [...] w K. znajduje się w obszarze chronionym pozostaje w sprzeczności z tym, że to właśnie sami skarżący wystąpili w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. do konserwatora zabytków o pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w tym budynku i montaż rolet. Gdyby skarżący uważali, że budynek nie jest częścią obszaru zabytkowego, to o pozwolenie by się nie starali. Tak więc należy uznać, że kwestionowanie faktu objęcia ochroną obszarową również budynku skarżących uznać należy za czynione wyłącznie na użytek sprawy niniejszej. Skarżący ponadto w żaden sposób nie wykazali w postępowaniu, że ich budynek znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, ujętym we wpisie obszarowym.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.