Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 426/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 §1pkt 5.art. 148 § 1, art. 149 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz L. S. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] stycznia 1998 r. znak: [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku U. R. zezwolił na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele przedszkola prywatnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ł. przy ul. K. [...].

Decyzja ta stanowiła przedmiot wniosku A. S. oraz L. S. o stwierdzenie jej nieważności, który wskutek kolejnych orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r. sygn. VII SA/Wa 261/09; wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 210/12; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1662/13; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1897/13; wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3028/14; wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 8/17; wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1590/17) został rozpoznany odmownie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], od której skargę L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił nieprawomocnym wyrokiem z 29 maja 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2001/18.

Pismem z 16 marca 2018 r. A. S. oraz L. S. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. Wnioskodawcy jako przesłankę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wyjaśniając, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], który wydał decyzję. W swoim piśmie wnioskodawcy zauważyli, że w swoich pismach do GINB oraz skargach i pismach procesowych do WSA w Warszawie wyrażali już swoje podejrzenia co do rozmyślności działań Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz inwestora (U. R.). Nawiązując do podanej przesłanki wznowienia, wskazali, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 1998 r. powinna była zostać wydana osobiście przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] a nie Zastępcę Burmistrza G. Z., zwrócili ponadto uwagę na możliwe skorumpowanie przez U. R. kierownika Referatu UAiB Urzędu w Ł. K. P., co ma potwierdzać fakt uczęszczania przez jego córkę (O. P.) do prowadzonego przez U. R. niepublicznego przedszkola, a czego dowodem są przedłożone wraz z wnioskiem zdjęcia dzieci podczas zabawy przedszkolnej (w tym O. P.), które L. S. otrzymał od sąsiada (G. Z.).

Pismem z 20 czerwca 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a, wezwał L. S. oraz A. S. do uzupełnienia wniosku poprzez wyjaśnienie jakiego typu działania (trybu postępowania) domagają się, a ponadto wskazania, w jakiej sytuacji i w jakiej dacie dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia.

Pismem z 4 sierpnia 2018 r. A. S. oraz L. S. wskazali, że żądają wznowienia postępowania opartego na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wyjaśnili równocześnie, że o fakcie uczęszczania córki K. P. do przedszkola U. R. dowiedzieli się nieoficjalnie. Informująca wnioskodawców osoba "nie chciała angażować się najprawdopodobniej w niezupełnie pewną dla siebie sytuację, jaka mogłaby powstać po ujawnieniu siebie jako źródła informacji", stąd wnioskodawcy, jak podali, zdecydowali się jedynie "wzmiankować" o tym fakcie w piśmie procesowym z 30 września 2013 r. złożonym w postępowaniu prowadzonym przed WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1662/13, niemniej, wbrew oczekiwaniom wnioskodawców, U. R.

kwestię tę pominęła milczeniem, co w ocenie wnioskodawców, należało uznać za "znamienne".

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r., a następnie decyzją z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie jej uchylenia, przyjmując, że podnoszona przez strony przesłanka wznowienia postępowania nie wystąpiła. W tym zakresie organ stwierdził, że uczęszczanie córki kierownika referatu UAiB Urzędu w Ł. do przedszkola U. R. me ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku udokumentowania korupcji sprawę należy skierować do prokuratury. Odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego braku uprawnienia do wydania decyzji przez G.Z. pełniącego funkcję Zastępcy Burmistrza, organ wskazał, że posiadał on upoważnienie do nadzorowania realizacji prac i podejmowania decyzji w zakresie referatu urbanistyki i architektury. Upoważnienie obowiązywało od 21 października 1992 r. do odwołania. Decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego została wydana [...] stycznia 1998 r. w czasie obowiązywania upoważnienia.

W wyniku rozpoznania odwołania A. S. oraz L. S. Wojewoda .[...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przeprowadzone przed Starostą [...] uchybiało przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje bowiem wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, w którym bada się zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest ustalenie, czy żądanie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie. Organ, do którego wpłynęło podanie, jest zobowiązany zbadać zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydal w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem dla ustalenia zachowania ustawowego terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania istotny jest sam fakt powzięcia przez wnioskodawcę informacji będącej podstawą do wznowienia postępowania. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie wnioskujący jako podstawę wznowienia postępowania podali okoliczność uczęszczania do prywatnego przedszkola U. R. córki kierownika Referatu UAiB Urzędu w Ł. K. P., twierdząc że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest to istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna i nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję. Na podstawie akt sprawy należało stwierdzić tymczasem, że o powyższej okoliczności, zdaniem organu, wnioskodawcy dowiedzieli się już w 2013 r., co sami potwierdzili w swoich pismach. Na stronie 6. wniosku o wznowienie postępowania z 16 marca 2018 r. widnieje stwierdzenie: "Wydawało nam się, że przełomem w sprawie stało się ujawienie okoliczności uczęszczania do przedszkola U. R. córki kierownika Referatu Urbanistyki, Architektury i Budownictwa K. P. Bo to dowodziło co najmniej konfliktu interesów, ale i realnej możliwości czegoś w rodzaju korupcji, w prywatnym interesie U. R. i kierownika wym. Referatu. Aby wywołać reakcję U. R. co do prawdziwości pozyskanej informacji podnieśliśmy tę okoliczność w naszym piśmie procesowym do WSA z 30 września 2013 r. w postępowaniu sygn. akt VII SA/Wa 1662/13.". Również w piśmie uzupełniającym wniosek z 4 sierpnia 2018 r. wnioskodawcy podnieśli, że wzmiankowali o ww. okoliczności w piśmie procesowym w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Odnosząc się do twierdzenia, że 8 marca 2018 r. L. S. otrzymał list od sąsiada, w którym ten poinformował go, iż jego córka chodziła razem z O. P. (córką K. P.) do przedszkola U. R. w latach 2000-2002 oraz otrzymał 2 fotografie z tego przedszkola Wojewoda [...] stwierdził, że nie jest w stanie zidentyfikować w sposób jednoznaczny, czy przedstawiona na zdjęciach dziewczynka jest rzeczywiście tym, za kogo uznają ją wnioskodawcy. Nie da się też jednoznacznie określić gdzie ww. zdjęcia zostały wykonane. Posługiwanie się zdjęciami małoletnich bez zgody rodziców stanowi ponadto naruszenie przepisów. To, że wnioskodawca dostał list od sąsiada na temat już znanych mu okoliczności, o których w pismach procesowych informował WSA w Warszawie, nie prowadzi do otwarcia biegu terminu określonego w art. 148 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienie postępowania, co nastąpiło już w 2013 r. Uwagę powinien również zwrócić, zdaniem Wojewody [...], fakt, że podstawą wznowienia, na którą powołują się wnioskodawcy, jest uczęszczanie do przedszkola O. P. w latach 2000-2002, podczas gdy kwestionowana decyzja została wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w 1998 r.

Drugim zarzutem stanowiącym przesłankę wznowieniową jest zarzut braku uprawień Zastępcy Burmistrza ds. technicznych G. Z. do wydania decyzji administracyjnej w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...], jednakże zarzut ten, jak zauważył Wojewoda [...], był już podnoszony przez wnioskodawców podczas rozpraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż G. Z. posiadał stosowne upoważnienie do wydania spornej decyzji.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] zbadawszy również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] grudnia 2018 r. złożyli A. S. oraz L. S., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art 145 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r.

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że: a) zarzut współpracy kierownika UAiB Urzędu w Ł. K. P. z U. R. prowadzącą przedszkole prywatne zrealizowane na działce nr ew. [...] położonej w Ł. przy ul. K. nr [...] nie stanowi istotnej dla sprawy okoliczności, podczas gdy okoliczność ta powinna stanowić przesłankę wznowieniową postępowania; b) zarzut dotyczący braku uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez G.Z. Zastępcę Burmistrza ds. technicznych jest mylny, podczas gdy okoliczność ta powinna stanowić przesłankę wznowieniową postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę na nieprawidłowości, jakie na przestrzeni lat dostrzegają w działaniu Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak i w działaniach organów prowadzących postępowania, które mają na celu dokonanie kontroli legalności decyzji z [...] stycznia 1998 r. Odnośnie do zgłoszonych przesłanek wznowienia skarżący podali, że wykazali stosownymi dowodami, iż fakt uczęszczania córki K. P., który prowadził sprawę dotyczącą rozpoznania wniosku o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele przedszkola prywatnego, do przedszkola U. R. właścicielki tej placówki oświatowej mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie jest to tylko i wyłącznie domniemywanie. Skarżący nie są uprawnieni do stwierdzania, czy takie działanie można uznać za korupcję, ale są uprawnieni do twierdzenia, że zachowanie takie należy uznać za nowe okoliczności faktyczne, a dołączone do wniosku o wznowienie postępowania zdjęcie za nowy dowód. Zdaniem skarżących, bez żadnych wątpliwości fakt uczęszczania córki K. P. do przedszkola U. R. w latach 2000-2002 nie mógł być znany organowi zarówno w postępowaniu prowadzonym w 1998 r., jak i w postępowaniu w sprawie wznowienia prowadzonym w 2000 r. Gdyby bowiem fakt ten był znany, należałoby uznać wymienioną zgodę na zmianę sposobu użytkowania za wydaną "z rozmysłem w sytuacji bardzo obciążonej motywem korupcji". Skarżący podnieśli również, że Starosta [...] w swojej decyzji nieprawidłowo zinterpretował zakres upoważnienia udzielonego na piśmie G. Z. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Z upoważnienia z 21 października 1992 r. wynika, że Burmistrz udzielił upoważnienia swojemu zastępcy do nadzorowania realizacji prac i podejmowania decyzji w zakresie pięciu komórek organizacyjnych Urzędu (w tym Referatu Urbanistyki i Architektury) oraz zadań tematycznych każdorazowo określanych przez Burmistrza wchodzących w zakres kompetencji pionu ds. technicznych. Brak jest w treści ww. upoważnienia umocowania do wydawania decyzji administracyjnych. Starosta nie zauważył subtelnej różnicy pomiędzy umocowaniem do podejmowania decyzji w zakresie działalności komórek organizacyjnych a umocowaniem do wydawania decyzji administracyjnych. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie do uchybienia terminowi określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wskazali, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie można uznać, iż dowiedzieli się o przesłance wznowienia w 2013 r. Wnioskodawcy bowiem tylko przypuszczali, że do przedszkola U. R. mogła uczęszczać w dacie wydawania zezwolenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] córka kierownika Referatu UAiB, co dowodziło co najmniej konfliktu interesów. Wszelkie wzmianki w ww. zakresie były wówczas tylko przypuszczeniami a nie uzyskaną wiedzą. Dopiero 8 marca 2018 r. o ww. fakcie L. S. dowiedział się, gdy otrzymał list od sąsiada Gr. Z., w którym poinformował on, iż jego córka chodziła razem z O. P. (córką K. P.) do przedszkola w latach 2000-2002 oraz załączył dwie fotografie z tego przedszkola. Organ II instancji zakwestionował ten dowód, niemniej, jeżeli miał wątpliwość co do możliwości zidentyfikowania w sposób jednoznaczny, czy przedstawiona na zdjęciach dziewczynka jest rzeczywiście tym, za kogo uznają ją wnioskujący i gdzie ww. zdjęcia zostały wykonane, mógł uchylić decyzję Starosty [...] i zalecić mu wyjaśnienie tej sprawy, między innymi poprzez wypowiedzenie się w tym temacie przez K. P. (czy jest to jego córka) oraz G. Z. (kiedy i gdzie zostało zrobione to zdjęcie i na jakiej podstawie twierdzi, że w latach 2000-2002 jego córka chodziła do przedszkola z córką K. P.). Skarżący podważyli również stanowisko Wojewody [...] odnośnie do przesłanki związanej z brakiem upoważnienia G. Z. do podpisania spornej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W złożonych w toku postępowania sądowego dodatkowych pismach procesowych skarżący przedstawili tło konfliktu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele przedszkola prywatnego zrealizowanego na działce nr ew. [...], wskazując na niezgodność inwestycji ze starym, jak i obowiązującym aktualnie planem miejscowym, wadliwość stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 maja 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2001/18 w zakresie dotyczącym prawidłowości podpisania decyzji z [...] stycznia 1998 r. przez G. Z. Skarżący przedłożyli również kserokopię oświadczenia G. Z. i W. Z. potwierdzającego identyfikację dziecka znajdującego się na zdjęciach przedłożonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z 15 grudnia 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, wbrew odmiennemu stanowisku formułowanemu przez skarżących, nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajną postać postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w treści swojej decyzji, uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, za niewadliwe z punktu widzenia kierunku wykładni, która powinna być nadawana art. 148 § 1 k.p.a., należy traktować twierdzenie Wojewody [...], zgodnie z którym przywołana regulacja wyraźnie wskazuje, że istotny jest moment dowiedzenia się o okoliczności a nie moment dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania i tym samym stronie przysługuje prawo do wystąpienia z takim żądaniem. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność dokonania rozróżnienia tych dwu odmiennych znaczeniowo momentów zasadniczo nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1972/16; wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2413/15; wyrok NSA z 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3115/13; wyrok NSA z 19 marca 2008 r. sygn. II OSK 276/07).

W przedmiotowej sprawie skarżący wskazali, że w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dacie wydania ww. decyzji, nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Według Sądu, nie może stąd budzić wątpliwości wniosek, że zgłoszone przez skarżących w piśmie z 16 marca 2018 r. żądanie odwoływało się do ustawowej przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), wobec czego Starosta [...] był zobowiązany w pierwszym rzędzie do zbadania dopuszczalności złożonego przez stronę wniosku. Pomimo, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania pozostaje "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", to właściwym do orzeczenia o dopuszczalności wznowienia kontrolowanego postępowania był Starosta [...] a nie Burmistrz [...], uwzględniając, że zadania administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej instancji wykonują aktualnie starostowie, wobec czego przeniesienie właściwości rzeczowej w sprawach budowlanych, w tym w sprawach wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z kierownika urzędu rejonowego na starostę nakazywało uznać tenże organ za właściwy również do rozpoznania sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zmianie sposobu użytkowania obiektu (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OW 5/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle treści podania z 16 marca 2018 r., pisma z 4 sierpnia 2018 r. podanie to uzupełniającego oraz dalszych pism skarżących składanych w toku postępowania za niesporne należy uznać to, iż za "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący uznają ujawniony fakt uczęszczania do przedszkola prowadzonego przez U. R.córki kierownika referatu UAiB Urzędu w Ł., potwierdzony jej zdjęciami wykonanymi przez sąsiada skarżących. Trzeba w pełni zgodzić się z Wojewodą [...]m odnośnie do tego, że wskazana okoliczność nie może być traktowana jako nowa w tym znaczeniu, że wiedzę o faktach kształtujących tak formułowaną "okoliczność" skarżący posiedli w terminie nie dłuższym aniżeli jeden miesiąc poprzedzający datę złożenia podania o wznowienie postępowania. O okoliczności, która łączy się z uczęszczaniem córki K. P. do przedszkola U. R., skarżący mieli wiedzę, jak sami przyznali, już co najmniej od 2013 r., przy czym trudno dać wiarę, że wiedza ta przybierała postać jedynie "przypuszczenia", a więc pozostawała w sferze domysłu (hipotezy), jeżeli w piśmie z 4 sierpnia 2018 r. skarżący sami oświadczyli, że o fakcie uczęszczania córki K. P. do przedszkola dowiedzieli się od osoby, która informację taką posiadała i im ją zdradziła, niemniej chciała w tym czasie pozostać anonimowa. Dowiedzenie się o określonym fakcie w sposób "nieoficjalny", jak to ujmują skarżący w skardze, nie odbiera temu faktowi cechy "zostania ujawnionym", co oznacza, że osoba, która się z nim zapoznała, posiadła o fakcie wiedzę równoważną "dowiedzeniu się" o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że jeżeli skarżący informację, która do nich dotarła odnośnie do faktu uczęszczania dziecka kierownika referatu UAiB Urzędu w Ł. do przedszkola, uznali świadomie za wiarygodną i na tyle ugruntowaną, że, jak podali, niezwłocznie powołali się na nią w piśmie procesowym z 30 września 2013 r. złożonym w postępowaniu prowadzonym przed WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1662/13, to brak jest podstaw, by zasadnie twierdzić, że wskazana wiedza była jednocześnie na tyle w określonej części niepełna, że uniemożliwiała skarżącym wystąpienie we wrześniu 2013 r. z podaniem o wznowienie postępowania. W tym terminie skarżący mogli złożyć podanie o wznowienie postępowania, powołując się na wyjście na jaw "nowej okoliczności faktycznej", jeżeli tak kwalifikują miejsce edukacji przedszkolnej córki K. P., która mogła podlegać udowodnieniu za pośrednictwem stosownego środka dowodowego, tj. przesłuchania osoby, od której uzyskali wskazywaną przez siebie informację. Określone wewnętrzne uzgodnienia stojące w subiektywnym przekonaniu skarżących na przeszkodzie ujawnieniu danych świadka pozostają irrelewantne z punktu widzenia dyspozycji art. 148 § 1 k.p.a., prowadząc do ustania biegu terminu, w którym sporna "nowa okoliczność faktyczna" mogła być podnoszona jako zagadnienie wpływające na prawidłowość decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe odrębne rozważenie zdjęć dołączonych do wniosku, mających przedstawiać córkę K. P., jako "nowego dowodu" w oderwaniu od łączących się z nim "nowych okoliczności faktycznych" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które miałyby z tego dowodu wynikać. Z tego powodu moment zapoznania się skarżących z listem sąsiada, do którego były dołączone zdjęcia z uroczystości przedszkolnych, w których miała brać udział córka K. P., nie ma znaczenia z punktu widzenia zastosowania w niniejszej sprawie art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu wniosek, że przedłożone zdjęcia mają jedynie potwierdzać, iż zgłoszona przez skarżących "nowa okoliczność" faktycznie odpowiada rzeczywistości. Wobec tego, że wskazywany dowód miałby służyć uprawdopodobnieniu postawionego zarzutu "możliwego skorumpowania" przez U. R. kierownika Referatu UAiB Urzędu w Ł. K. P. poprzez umożliwienie jego córce uczęszczania do przedszkola, brak jest podstaw do nadawania mu samodzielnego znaczenia, jeżeli odnosi się on do wiadomej podstawy wznowienia ("nowej okoliczności faktycznej"), do której bezpośrednio nawiązuje.

Sąd zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że za "nowy dowód" w sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, trudno uznać dokumentację zdjęciową z lat 2000-2002, a zatem sporządzoną po wydaniu decyzji z [...] stycznia 1998 r. Z tejże dokumentacji zdjęciowej mogą wynikać co najwyżej określone fakty. Jeżeli tak postrzegać przywołany przez skarżących dowód, to dowodzić on może jedynie tego, że w deklarowanym okresie, tj. w latach 2000-2002, dziecko kierownika referatu UAiB Urzędu w Ł. uczęszczało do przedszkola. Tym niemniej w żaden sposób nie nawiązywał ten dowód do treści podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro zdjęciami wytworzonymi po 2000 r. organ, wydając decyzję dwa lata wcześniej, niewątpliwie nie mógł dysponować, przez co sporny dowód nie może być postrzegany jako dowód "istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję". Formułując taką ocenę, Sąd zgadza się z jednolicie przyjmowanym stanowiskiem interpretacyjnym, zgodnie z którym odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych a nie merytorycznych, wobec czego powodem stwierdzenia, że do wznowienia postępowania nie mogło dojść nie może być przesądzenie braku podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Tym niemniej wniosek ten, na co Sąd zwraca uwagę, w dotychczasowym orzecznictwie jest opatrywany jednocześnie zastrzeżeniem, że do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bez konieczności dogłębnej analizy żądania można z twierdzeń strony wyprowadzić twierdzenie o braku jakiegokolwiek związku między formułowaną podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. I OSK 2877/14; wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2605/14; wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 452/11; wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2074/11; wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 184/09; wyrok NSA z 30 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1845/08). Taka ocena nie ma charakteru merytorycznego, gdy odnosi się do ustalenia, że wniosek pomimo powoływania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie spełnia wymagań formalnych, albowiem nie wskazuje jakie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały w dacie wydania decyzji i nie były znane organowi. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 22 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 453/17, zgodnie z którym prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia, a zatem co do przyczyn, które wystąpiły w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ma miejsce, gdy wskazana w żądaniu przyczyna należy do jednej z enumeratywnych wyliczonych przyczyn wznowienia postępowania. W przypadku gdy nie mieści się w tych enumeratywnie wyliczonych przyczynach wznowienia postępowania, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przenosząc tenże pogląd interpretacyjny na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że o ile uzasadniać wznowienie postępowania mogło żądanie oparte na nowej okoliczności faktycznej łączonej z uczęszczaniem córki K. P. do przedszkola U. R., gdyż to w fazie po wydaniu postanowienia – jeżeli wniosek by spełniał warunek określony w art. 148 § 1 k.p.a. - należało ocenić tę okoliczność pod kątem jej istotności, istnienia w dacie wydania decyzji i pozostawania nieznaną organowi, o tyle analogicznego wniosku nie da się odnieść do żądania wznowienia postępowania, jeżeli za jego odrębną podstawę faktyczną miałby być uznawany materiał zdjęciowy pochodzący z lat 2000-2002. Przy ocenie przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezwzględną przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania jest to, aby nowe dowody lub nowe okoliczności istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1724/15; wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2605/14; wyrok NSA z 17 marca 2016 r. sygn. II OSK 1196/15). Pojawienie się nowych okoliczności lub nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić co najwyżej podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2013 r. sygn. I OSK 1590/12; wyrok NSA z wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 2631/11; wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 721/06).

Nie powinno zostać zakwestionowane, zdaniem Sądu, to stanowisko Wojewody [...], które wskazuje, że również okoliczność braku upoważnienia G. Z. do podpisania spornej decyzji nie była "nową okolicznością faktyczną" ujawnioną w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niesporne pozostaje w pierwszym rzędzie to, że brak upoważnienia Zastępcy Burmistrza do podpisywania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach (które, zdaniem stron, nie może być utożsamiane z upoważnieniem do podejmowania decyzji w ramach nadzoru nad podległymi komórkami organizacyjnymi urzędu) był przedmiotem zgłaszanych przez skarżących zarzutów w toku kolejnych postępowań prowadzonych w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Sądowi z urzędu jest wiadome, że już w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. znak: [...] skarżący sformułowali tożsamy zarzut, odnośnie do którego WSA w Warszawie wypowiedział się w wyroku z 27 marca 2012 r. sygn. VII SA/Wa 210/12. Stanowił on również przedmiot wypowiedzi Sądu zamieszczonej w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1590/17, wobec czego jego powtórzenie w podaniu z 16 marca 2018 r. obliczone na zainicjowanie w oparciu o tenże zarzut jako ujawnioną "nową okoliczność faktyczną" postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w innym trybie (wznowienia postępowania) należy za Wojewodą [...] uznać za nieskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany równocześnie zastrzec, że wykazana przez organ w zaskarżonej decyzji niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. w oparciu o podnoszoną okoliczność braku upoważnienia Zastępcy Burmistrza do podpisania ww. decyzji mogłaby bezpośrednio odwoływać się do dyspozycji art. 148 § 1 k.p.a. jedynie wtedy, gdyby formułowany zarzut można powiązać z podstawami wznowienia enumeratywnie wyliczonymi w kodeksie, w tym z podstawą określoną w art. 145 § 1 § 5 k.p.a. W omawianym przypadku taka możliwość prawna jednakże nie zachodziła, jeżeli się zważy, że brak upoważnienia pracownika organu do wydania decyzji w imieniu organu jest okolicznością o charakterze prawnym a nie faktycznym, a ponadto, co najistotniejsze, nie stanowi podstawy wznowieniowej, ale przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym brakuje jednolitości odnośnie do rodzaju wadliwości, jaką należy przypisać decyzji wydanej przez osobę działającą bez upoważnienia ze względu na to, że formułowane jest stanowisko uznające tę wadliwość za naruszenie przepisów o właściwości zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1456/16), jak też uznające tę wadę za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. sygn. I OSK 703/05; wyrok NSA z 17 stycznia 1989 r. sygn. I SA 1019/88, ONSA 1990/1/4, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1990/5/252). Niezależnie, za którym poglądem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę miałby się opowiedzieć, nie może budzić wątpliwości, że zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych uniemożliwia zainicjowanie przez skarżących postępowania w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przyczyny, które uznać trzeba za wady kwalifikowane skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych oznacza, że każdy z trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być one stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1668/15; wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15). Obowiązywanie tejże zasady ma charakter bezwzględny, przez co naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji pomijającej wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 1061). Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych z tego powodu obejmuje również oparcie żądania wznowienia na podstawie stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, op. cit., s. 857). Wojewoda [...] trafnie zakwestionował w tych warunkach decyzję organu I instancji, przyjmując, że zgłoszone zastrzeżenie względem prawidłowości wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] mogło podlegać wyjaśnieniu w żądanym przez skarżących trybie.

Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18; wyrok NSA z 2 października 2015 r. sygn. II OSK 286/14; wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 889/11; wyrok NSA z 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 176/10), jak i w piśmiennictwie (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 966) nie budzi wątpliwości prawidłowość wniosku, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie, pomimo że występują przyczyny powodujące niedopuszczalność jego wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Ustalenie tejże sytuacji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego uzasadnia uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie wznowionego postępowania prowadzonego przed tym organem (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.). Z tego punktu widzenia konstrukcja wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2018 r. pozostaje, zdaniem Sądu, w pełni poprawna.

Mając na uwadze, że ocena wskazująca na niezaistnienie przyczyn wznowienia powinna wyrażać się odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), a jednocześnie rozstrzygnięcie zamieszczone w zaskarżonej decyzji prowadziło do uchylenia decyzji Starosty [...] i umorzenia wznowionego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak było w sprawie podstaw do wypowiedzenia się przez organ odwoławczy do kwestii merytorycznych, tj. stwierdzających, czy podstawy wznowienia faktycznie w sprawie wystąpiły. W tym zakresie te rozważania zamieszczone w decyzji, które zostały nakierowane na wykazanie, że uczęszczanie córki kierownika referatu UAiB Urzędu w Ł. do przedszkola nie stanowiło okoliczności o charakterze prawotwórczym z punktu widzenia przepisów zastosowanych przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 1998 r., jak też, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia twierdzenie, iż Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...]dysponował stosownym upoważnieniem do podpisania ww. decyzji wykraczały poza przedmiot ustaleń, które mogły zostać wiążąco określone w zaskarżonej decyzji z uwagi na nadaną jej przez Wojewodę [...] postać (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1998 r. brak było jednocześnie podstaw, by kwestia przysługującego skarżącym w kontrolowanym postępowaniu interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) miała mieć charakter sporny. Powyższe wadliwości nie miały jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy, że motywy, którymi kierował się organ odwoławczy, podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie z przyczyn wcześniej ujawnionych bezsprzecznie zasługiwały na akceptację.

Sąd, wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi, przyjął, że nie ma podstaw do jej podważenia z uwagi na posiadanie przez nią istotnych wad prawnych. Sąd, poddając zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2018 r. kontroli legalności, nie odniósł się do innych kwestii, które zostały przez skarżących poruszone w skardze i pismach procesowych uzupełniających skargę, albowiem uznał, że wykraczają one poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Jej granicami nie mogły zostać objęte wszystkie wadliwości, jakie z punktu widzenia skarżących obarczają udzielone U. R. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, gdyż przedmiotem rozpoznania pozostawała tylko powołana w podaniu o wznowienie postępowania wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.