Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 743/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2;
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 ust. 3;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr [...] z dnia 22 stycznia 2014r. II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją Nr [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.), zwaną dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ", art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 przyznał M. K. T., płatności na rok 2013 w wysokości [...] zł, w tym:

1. jednolitą płatność obszarową, w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu podano, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 6. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając na uwadze powyższe, jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni stwierdzonej.

Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1334) i wynosi [...] zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 5,274%. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszoną w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł [...] gr), czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł .

W zakresie uzupełniającej płatności podstawowej wyjaśniono, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową. Z tego też względu powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzupełniająca płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając na uwadze powyższe uzupełniająca płatność obszarowa została przyznana do powierzchni stwierdzonej.

Stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 listopada 2013r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1360) i wynosi [...] zł. Początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 5,9929%. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkowa kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota przyznanej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.

Rozbieżności w powierzchni działek dotyczyły dwóch działek rolnych [...] i [...] zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...] w łącznej powierzchni [...] ha, podczas gdy powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza ( PEG ) odpowiadająca powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach tych działek wynosi [...] ha. Organ wyjaśnił, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono:

1) co do działki ewidencyjnej nr [...] ( działki rolnej nr [...] ) położonej w gminie C. obręb K. rolnik zgłosił do płatności JPO i UPO powierzchnię [...] ha a maksymalny kwalifikowany obszar ( PEG ) na rok 2013 wynosi [...] ha

2) co do działki ewidencyjnej nr [...] ( działki rolnej nr [...] ) położonej jw. rolnik zgłosił [...] ha a maksymalny kwalifikowany obszar ( PEG ) na rok 2013 wynosi [...] ha. W odniesieniu do tej działki ustalono ponadto w wyniku kontroli krzyżowej, że część działki użytkuje ojciec wnioskodawcy, M. A. T., który zgłosił [...] ha do płatności. Łącznie obaj producenci zgłosili [...] ha podczas gdy cała działka ewidencyjna nr [...] ma powierzchnię kwalifikującą się do płatności w wysokości [...] ha z czego powierzchnia nie kwalifikująca się do płatności położona jest w części działki użytkowanej przez M. K. T. co organ ustalił na podstawie zdjęć dostępnych w systemie informatycznym Agencji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła, że wniosek złożyła po przejęciu w użytkowanie części działek rolnych będących w 2012 r. w użytkowaniu jej ojca, M. A. T. i zadeklarowała powierzchnie działek do dopłat określone w przesłanym ojcu przez ARiMR na początku 2013 r. spersonalizowanym druku wniosku o dopłaty jak również korzystała z danych zawartych w ewidencji gruntów i wieloletnich pomiarów GPS. Do odwołania strona załączyła kserokopię "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności", będącą załącznikiem do spersonalizowanych druków wniosku. "Informacja..." określa maksymalny kwalifikowany obszar PEG dla działki nr [...] na [...] ha a zgłoszono [...] ha natomiast dla działki nr [...] określa ten obszar na [...] ha a zgłoszono [...] ha i [...] ha łącznie: [...] ha. Strona zakwestionowała w związku z tym wyniki kontroli administracyjnej, żądając przyznania płatności w pełnej wysokości.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją Nr [...] z dnia 26 marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy prawa wspólnotowego i krajowego określające warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wyjaśniając, że strona zobowiązana była do ich przestrzegania a organ I instancji odmawiając płatności nie naruszył powołanych w decyzji przepisów, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności prawidłowo określił, że powierzchnia działek nr [...] i [...] ( [...] ) stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. W pierwszej kolejności organ podał, że strona poinformowana przez organ I instancji o maksymalnym kwalifikowanym obszarze dla zadeklarowanych we wniosku na 2013 rok działek ewidencyjnych, pismem z dnia 7.10.2013 r., doręczonym 22.10.2013 r., nie zakwestionowała podanych powierzchni PEG., co oznacza że zgodziła się z nimi.

Mając na uwadze przepisy wspólnotowe organ odwoławczy podał, że systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system LPIS ( Land Parcel Identification System – System Identyfikacji Działek Rolnych ) to jest system pozwalający na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz ich kontrolę pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego. Wynika to z art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, stanowiącego, że należy przeprowadzać kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi do wniosku a działkami referencyjnymi w Systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikacje deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib).

Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Maksymalny kwalifikowany obszar (PEG), zgodnie z art. 12 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jest wyznaczony dla każdej działki ewidencyjnej, obszar gruntów rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności, swoim zakresem obejmujący: grunty orne, trwałe użytki zielone, plantacje trwałe, ogródki przydomowe oraz elementy krajobrazu podlegające zachowaniu.

W odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w decyzji organu I instancji Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji wskazał dodatkowo na pominięte w zaskarżonej decyzji organu I instancji przepisy rozporządzenia Rady ( WE ) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r" str. 16, ze zm.), które wskazuje, iż do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex. 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r.

Wskazał również na przepisy art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady ( WE ) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., z których wynika, że przy ocenie warunków do przyznania płatności bezpośredniej w kolejnych latach istotne jest ustalenie, że zgłoszone do płatności grunty rolne były na dzień 30 czerwca 2003 roku utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, niezależnie od tego czy była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Ta właśnie okoliczność była przyczyną zmniejszenia powierzchni działek nr [...] i [...] Organ wyjaśnił bowiem, że jak wynika z analizy ortofotomapy ( będącej elementem systemu LPIS ), znajdującej się w systemie informatycznym ZSZiK z dnia 23 września 2010 roku i załączniku graficznym wygenerowanym dla działki ewidencyjnej nr [...] na przedmiotowej działce istnieją tereny nieuprawnione do płatności. Biorąc zatem powyższe pod uwagę na dzień 30 czerwca 2003 roku na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdował się teren zalesiony i zakrzewiony, a płatności przysługują do gruntów, które utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji rolnej. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku działki ewidencyjnej nr [...]. Organ podkreślił, że nie zarzuca stronie celowego działania, jednakże przepisy Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 roku jednoznacznie wskazują iż do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003). Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich, wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 RR nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Aktualna powierzchnia PEG dla przedmiotowych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wynosi odpowiednio dla działki ewidencyjnej nr [...]: [...] ha, powierzchnia gruntów nieuprawnionych do płatności wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o jaką producent rolny może się ubiegać wynosi [...] ha, dla działki ewidencyjnej nr [...]: powierzchnia PEG - [...] ha, powierzchnia gruntów nieuprawnionych do płatności wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o laką producent rolny może się ubiegać wynosi [...] ha. Na podstawie szczegółowej fotointerpretacji ortofotomapy z dnia 23 września 2010 roku Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w Poznaniu wskazuje również, iż działka rolna "E" tworzy jeden zwarty kompleks uprawowy spełniający definicje działki rolnej. W związku z czym trudno jest prawidłowo wyznaczyć powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą w oparciu o naturalne granice działek ewidencyjnych. Mając na względzie powyższe oraz fakt braku wyraźnych granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi na poziomie II instancji, dokonano kontroli pomiaru zagregowanego obszaru ww. działek ewidencyjnych z łączeniem obszarów nieuprawnionych. Suma powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) dla każdej odrębnej działki ewidencyjnej wchodzących w skład działki rolnej "[...]", daje powierzchnię zgodną z tą, którą uznano w decyzji z dnia 22 stycznia 2014r.

Organ zarzucił, że strona w toku całego postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń a jedynie zanegowała powierzchnię działek stwierdzoną przez organ, a to na niej spoczywał ciężar dowodu stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 1164 ze zm.).

Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, zarzucając, że organ przeprowadził dowody na poparcie swoich tez dotyczących powierzchni uprawnionych do dopłat na działkach [...] i [...] oraz powierzchni rzeczywiście uprawianych przez skarżącego na tych działkach w 2013 roku praktycznie w sposób dowolny, bez związku z faktami, bezpodstawnie odrzucając liczne znane sobie dowody oraz twierdzenia i dowody skarżącego, bez kontroli na miejscu (mimo znanych organowi różnic stanowisk w przedmiotowej sprawie między organem a skarżącym), naruszając zasadę prawdy obiektywnej na którą organ się powołuje, przecząc swoim wcześniejszym prawomocnym decyzjom, przecząc prawomocnym decyzjom wydanym wcześniej przez inne organy ARiMR, przecząc twierdzeniom zawartym w "Informacjach dotyczących działek deklarowanych do płatności", przecząc wynikom kontroli na miejscu przeprowadzonej przez organ oraz przecząc wynikom kontroli na miejscu przeprowadzonych przez inne uprawnione do kontroli organy. Organ w postepowaniu naruszył liczne artykuły KPA, w tym przede wszystkim art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 KPA.

Skarżący zarzucał, że organ nie wyznaczył poprawnie powierzchni PEG dla spornych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], jak też zwrócił uwagę na to iż z decyzji nie wynika, czy w odniesieniu do istotnej dla płatności daty 30 czerwca 2003 r. organ dysponował ortofotomapą aktualną na ten dzień, czy też ustalił stan tych działek na podstawie takiej mapy z 23.09. 2010 r., na co wskazuje treść uzasadnienia. Skarżący wyjaśnił, że na części działek nr [...] i [...] była prowadzona w latach 1998 – 2005 uprawa choinek o krótkiej rotacji i uprawa malin, a te uprawy kwalifikują się do powierzchni PEG. Wskazywał na to, że organ corocznie przysyłał razem ze spersonalizowanymi drukami wniosków o dopłaty wysyłał do Skarżącego, jego ojca M. A. T. lub jego siostry M. W. (w zależności od tego, kto uprawiał opisane w "Informacji" działki w poprzednim roku i zgłaszał je do dopłat) "Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności" zwaną wcześniej "Kartą informacyjną".

"Informacje" te każdego roku różnią się, czasami istotnie, mimo że dotyczą wciąż tych samych działek a PEG określany jest w rezultacie analizy wciąż tych samych zdjęć lotniczych z 2003 roku.

I tak na przykład dla działki [...]:

- w "Informacji" na rok 2009 powierzchnię PEG oznaczono znakiem "-" (prawda, że może być trudno każdemu potencjalnemu użytkownikowi informacji odgadnąć wielkość PEG?), powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha, w "Informacji na rok 2011 podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha,

- w "Informacji" na rok 2012 podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha,

- w "Informacji" na rok 2013 podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha (bez żadnej dostarczonej Skarżącemu decyzji czy postanowieniu o wykluczeniu!),

- w "Informacji" na 2014 rok podano PEG [...] ha, nie informując o powierzchni wykluczonej.

Dla działki [...]:

- w "Informacji" na rok 2009 powierzchnię PEG oznaczono również (oczywistym zapewne wyłącznie dla urzędników Organu) znakiem "-", powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha,

- na rok 2011 podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych nie podano, - w "Informacji" na rok 2012 podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych nie podano,

- w "Informacji" na 2013 rok podano PEG [...] ha, powierzchni trwale wykluczonych podano [...] ha,

- w "Informacji" na 2014 rok podano PEG [...] ha, nie informując o powierzchni wykluczonej.

(dowody: "Informacje" dołączone do druków wniosków o dopłaty dot. lat 2009, 2011, 2012, 2013 i 2014)

Można na podstawie załączonych "Informacji" stwierdzić, że zawarte w nich dane bez widocznej dla Skarżącego przyczyny zmieniają się z roku na rok. Można odnieść wrażenie, że dane dotyczące powierzchni PEG i powierzchni wykluczonych nie są pewne nawet dla potrzeb bieżącego roku (dowodzi tego rozpatrywany tutaj przypadek Skarżącego z 2013 roku, który złożył wniosek dopłaty w 2013 roku m.in. w oparciu o przesłaną jego Ojcu "Informację" dołączoną do druków wniosków na 2013 rok), można w rezultacie zasadnie uznać, że Organ często myli się przy ustalaniu powierzchni PEG i powierzchni wykluczonych lub wręcz podejrzewać, że Organ ustala je dowolnie.

O braku wiarygodności danych wynikających z dokonywanej przez organy Agencji analizy Systemu Informacji Geograficznej (GIS), Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) oraz Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) dowodzi sprawa wniosku o dopłaty m.in. do tych samych działek [...] i [...], który złożył w 2012 roku Ojciec skarżącego i decyzji ARiMR związanych z tym wnioskiem.

Skarżący załączył do skargi odpisy decyzji związanych z tymi płatnościami, z których wynika, że organ I instancji pierwotnie stwierdził zawyżenie powierzchni działek nr [...] i [...] o [...] ha powierzchni kwalifikowanej a następnie po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy i dokonaniu kontroli w terenie uznał poprawność wniosku w zakresie deklarowanych powierzchni. Z powołanych decyzji wynika, że organy Agencji ustaliły przed 25.07.2013 r., że powierzchnie kwalifikowane do dopłat na działkach nr [...] i [...] wynoszą minimum [...] ha tj. tyle ile skarżący w niniejszej sprawie zgłosił łącznie do dopłat na tych działkach ewidencyjnych. Organ ignoruje również własny Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 2009 r., w którym stwierdził, że łącznie na działkach nr [...] i [...] znajduje się [...] ha powierzchni kwalifikowanych. Strona powoływała się również na Protokół z kontroli z 31.08.2013 r. przeprowadzonej na miejscu przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A., na potwierdzenie uprawy w 2013 r. trawy z koniczyną na powierzchni [...] ha działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Podkreślił, że z zaskarżonej decyzji wynika, że stan faktyczny w odniesieniu do działek nr [...] i [...] organy ustaliły wyłącznie na podstawie ortofotomapy z 23.09.2010 r. oraz zapewne ortofotomapy z 2003 r., nie uwzględniając innych dowodów będących w posiadaniu organu a wymienionych w skardze.

Organ nie tylko zaniżył powierzchnię kwalifikowaną ale też nigdy nie ustalił powierzchni rzeczywiście uprawianej przez skarżącego na spornych działkach. W rezultacie bezzasadnie odmówił częściowo płatności i obciążył go karami.

Skarżący wnosił o przyznanie mu wszystkich płatności zgodnie z wnioskiem i zasądzenia kosztów pomocy prawnej, z której musiał skorzystać w tej sprawie.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2015r. podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 26 marca 2014r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania według norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 j.t.) w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa a płatność należy przyznać jedynie do powierzchni ustalonej jako kwalifikowana. Inaczej mówiąc, nie można przyznać dopłat obszarowych do terenów podlegających wyłączeniom np. zalesionym. Skarżący wskazał we wniosku m.in. działkę rolną [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], podając, że jej powierzchnia wynosi łącznie [...] ha. Ponadto jak wynikało z kontroli krzyżowej część działki nr [...] ( ponad tę, którą zgłosił skarżący ) o powierzchni [...] ha zgłosił do płatności ojciec skarżącego. Łącznie zatem zgłoszona powierzchnia działki rolnej [...] wynosiła [...] ha. Organy zakwestionowały tę powierzchnię, gdyż jak wynika z uzasadnienia, powierzchnia działek nr [...] i [...] ( [...] ) stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, natomiast organ odwoławczy wskazał, że przyczyną są odczyty ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS) z dnia 23.09.2010 r. i wygenerowany dla działki nr [...] załącznik graficzny, które wskazują, że na przedmiotowej działce istnieją tereny nieuprawnione do płatności. Organ nie wskazał, które to są tereny i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Nie załączył też do akt administracyjnych ortofotomapy i załącznika graficznego, na który się powołuje. Żadnego załącznika graficznego nie ma również przy wniosku o przyznanie płatności, pomimo wskazania w punkcie VI na dołączenie 8 załączników graficznych. Dalej organ podaje, że na dzień 30 czerwca 2003 r. na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdował się teren zalesiony i zakrzewiony a ( cyt. ) "... przepisy Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. jednoznacznie wskazują, iż do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r." Podobna sytuacja, według organu odwoławczego, miała miejsce w odniesieniu do działki nr [...]. W tym miejscu sąd wskazuje, że z powyższego uzasadnienia nie wynika, na jakiej podstawie organ stwierdził, że działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2003 r. W szczególności poważne wątpliwości budzić musi ustalenie stanu działek na rok 2003 według ortofotomapy z 2010 r., co zdaje się sugerować organ a na co trafnie wskazuje skarżący. Ostatecznie z decyzji nie wynika, czy chodzi o stan działek z roku 2003, 2010 czy też 2013. Nie wiadomo również dlaczego na tę okoliczność organ powołał się dopiero w decyzji dotyczącej roku 2013, pomimo że są to kolejne płatności do tych samych działek. W szczególności z decyzji nie wynika czy i kiedy miała miejsce aktualizacja systemu identyfikacji działek rolnych oraz na podstawie jakich działań to nastąpiło.

Niezależnie od wskazanych braków uzasadnienia decyzji, wskazać należy, że powołanie dopiero w decyzji organu drugiej instancji powyższych okoliczności spowodowało pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do niej i przedstawienia swojego stanowiska. Strona została zatem pozbawiona dwuinstancyjnego trybu postępowania i dopiero w skardze mogła zakwestionować powyższe ustalenie co też uczyniła, podając że na części działek nr [...] i [...] była prowadzona w latach 1998 – 2005 uprawa choinek o krótkiej rotacji i uprawa malin, a te uprawy kwalifikują się do powierzchni PEG. Ocena tej okoliczności przez sąd nie jest obecnie możliwa z wyżej podanych względów co już uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, gdyż chodzi o ustalenia okoliczności stanu faktycznego kluczowych dla rozstrzygnięcia. Budzi również poważne wątpliwości poprawność ustalenia powierzchni działek nr [...] i [...] kwalifikującej się do płatności w zaskarżonej decyzji w świetle załączonej do odwołania kserokopii "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności", będącej załącznikiem do spersonalizowanych druków wniosku na 2012 r. "Informacja..." określa maksymalny kwalifikowany obszar PEG dla działki nr [...] na [...] ha ( zgłoszono [...] ha ), natomiast dla działki nr [...] określała ten obszar na [...] ha ( zgłoszono [...] ha i [...] ha łącznie: [...] ha ). Powyższe powierzchnie były sporne już w toku rozpoznawania wniosku o płatności na 2012 r., złożonego przez ojca skarżącego i zostały zakwestionowane przez organ I instancji. Z dołączonych do skargi kserokopii decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 25.07.2013 r., Nr [...] i Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia 20.09.2013 r wynika, że organ odwoławczy po weryfikacji w terenie powierzchni działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] uznał, że organ I instancji wyznaczył je niepoprawnie wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując powtórne wyznaczenie powierzchni PEG w systemie ZSZiK dla w/w działek ewidencyjnych i na tej podstawie dokonanie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Ostatecznie uznano za prawidłową deklarację powierzchni przez rolnika a jak wynika ze skargi i dołączonych dokumentów, skarżący nie przekroczył w swoim wniosku tych powierzchni.

Skarżący, powołując się na konkretne dokumenty wykazuje w skardze, że na przestrzeni kilku lat powierzchnia PEG działek nr [...] i [...] określana przez organy Agencji, ulegała ciągłym zmianom. Przyczyny tych zmian nie są ustalone, mogą natomiast wskazywać na różne odczyty tych samych lub różnych ortofotomap. W takiej sytuacji organy powinny raczej opierać się na pomiarach wykonanych w terenie a w każdym razie obowiązkowo skonfrontować ze sobą wszystkie posiadane i wskazywane w skardze dowody co do powierzchni działek tak aby wykluczyć możliwość błędnej analizy ortofotomapy. Na obecnym etapie postępowania istnieją uzasadnione wątpliwości co do danych pomiarowych, które organ ustalił na podstawie powołanej w decyzji ortofotomapy z 2010 r., zatem dokonana w wyniku kontroli administracyjnej weryfikacja kwalifikowalności do pomocy działek nr [...] i [...] zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność musi być uznana za niewystarczającą. Z powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 26 (ust. 1) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że organy uprawnione są do przeprowadzania zarówno kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu; obie przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zatem organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu.

Nie można zarzucić stronie bierności w sprawie a w szczególności zawinionego braku stanowiska wobec pisma z dnia 7.10.2013 r. informującego o maksymalnym kwalifikowanym obszarze dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Strona już w odwołaniu zarzucała, że nie otrzymała tego pisma i na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. udokumentowała swoje twierdzenia. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił a przy tym w sposób dowolny i bez podania podstawy prawnej stwierdził, że strona zgodziła się milcząco na podane w piśmie powierzchnie spornych działek.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Agencji uwzględnią powyższe stanowisko sądu i zobowiązane będą w szczególności przeprowadzić ponowną weryfikację powierzchni PEG dla spornych działek i następnie przedstawić ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa.

Reasumując należało uznać, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone przez organy Agencji z naruszeniem zasad i reguł określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem nie zostały wyjaśnione rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego, a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem wszystkich dostępnych w sprawie środków i materiałów dowodowych.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ).