Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 369/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 24/18 w sprawie ze skargi B.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 24/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do złożenia B.A. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby administracji Skarbowej [...] (dalej: DIAS) o niezwłoczne pisemne wskazanie, jakie przesłanki ustawowe legły u podstaw decyzji o nieprzedstawieniu mu propozycji pracy lub służby oraz wydanie decyzji zwalniającej ze służby.

Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. DIAS poinformował skarżącego, że art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS"), przewiduje, że dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w art. 170 ust. 1 p.w.KAS stwierdzono, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1949, dalej "ustawa o KAS") oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym DIAS posiada uprawnienie zarówno do przedłożenia propozycji, jak i jej nieprzedłożenia, bez obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska.

Jednocześnie DIAS poinformował, że z uwagi na to, że skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby w terminie do 31 maja 2017 r., to jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.KAS i brak jest podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa KAS zażalenie na bezczynność DIAS w złożeniu mu propozycji służby. Następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na postawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym dopuszczalna jest, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność DIAS polegająca na niewydaniu aktu – pisemnej propozycji. Sąd podkreślił, że stanowcze brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro zatem art. 165 ust. 7 p.w.KAS określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki ("składają odpowiednio"), a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to niepodjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu. Z tych przyczyn Sąd zobowiązał do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1b, art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS oraz art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji RP poprzez:

✓ rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie bezczynności powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia;

✓ dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika ustawowy obowiązek organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i, że skarżący nie składając takiej propozycji pozostaje w bezczynności i że jego zaniechanie w przedmiocie złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych;

✓ bezzasadne przyjęcie, że DIAS dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji RP poprzez ograniczenie dostępu do służby publicznej oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie w sytuacji braku propozycji służby lub propozycji warunków zatrudnienia.

II. art. 165 ust. 7 i ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez:

✓ błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że skarżący miał ustawowy obowiązek do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i że art.170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS stanowił samodzielną podstawę do wygaśnięcia stosunku służbowego;

✓ błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i że zaniechanie w jej złożeniu może stanowić podstawę do zarzucenia bezczynności, która mogłaby zostać zaskarżona na drodze sądowoadministracyjnej;

✓ błędną interpretację ww. przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że podstawą wygaśnięcia stosunku służbowego strony przeciwnej jest wyłącznie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, podczas gdy już z treści art. 165 ust. 3 p.w.KAS wynika, że funkcjonariusze celni zachowują ciągłość pracy/służby pod warunkiem otrzymania propozycji zatrudnienia lub służby, a przepis art. 165 ust. 7 należy interpretować łącznie z art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS.

III. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., DIAS może przedłożyć stronie przeciwnej propozycję pracy lub służby.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2.

Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby.

Z tych względów należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002

r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wskazać należy, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie p.w.KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Przypomnieć należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia.

W świetle powyższego przyjąć należy, iż brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę".

Zatem skoro propozycja nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia funkcjonariuszowi przez organ nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa p.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez DIAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skoro więc żądana przez skarżącego czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem.

W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.