Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 863/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną opinię
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.G. na negatywną opinię Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2021r. T.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii co do możliwości lokalizacji lądowiska na działkach położonych w miejscowości [...] o numerach [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, iż zamierza założyć własne niekomercyjne lądowisko śmigłowcowe, służące do celów prywatnych. Z lądowiska będą mogły operować śmigłowce Robinson-44. Pole wzlotów zostało wyznaczone w sposób zapewniający bezpieczeństwo operacji lotniczych, a także zgodnie z Wytycznymi nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk. Zdaniem wnioskodawcy zabudowa sąsiednich działek nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo operacji lotniczych (i odwrotnie), wskazując, iż zarówno pod kątem budowlanym (przeszkód lotniczych, bezpieczeństwa lotniczego) jak i hałasu, lokalizacja lądowiska spełnia minimalne wymagania określone przepisami.

Odnosząc się kwestii lokalizacji lądowiska w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.) strona wskazała, iż przeszkodę w lokalizacji lądowiska stanowić może tylko sytuacja, kiedy plan wprost zakazywałby realizowania określonego typu przedsięwzięć. Jeżeli natomiast m.p.z.p. nie wskazuje wprost, że lądowisko nie może powstać na danej działce, to organ powinien przeprowadzić analizę. Dodał, iż na dzień 16 czerwca 2021 r. w Polsce funkcjonowało 456 lądowisk, wskazując przykłady lądowisk śmigłowców zlokalizowanych w obszarach, na których plany miejscowe nie przewidują wprost funkcji lotniczej, a sąsiednie działki mają również zabudowę mieszkaniową.

Wnioskodawca podał, iż lądowisko śmigłowcowe będzie elementem działki mieszkaniowej wnioskodawcy - jest on właścicielem śmigłowca, który służy mu do szybkiego przemieszczania się. Zdaniem strony w świetle zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwała nr XXXI/181/2016 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2016 r.) zlokalizowanie lądowiska o parametrach pozwalających na wykonywanie lotów śmigłowcami Robinson-44 lub innymi, o mniejszych parametrach hałasu, nie będzie naruszać przepisów Studium, dodając, iż ilość operacji w przeciągu miesiąca będzie wynosiła maksymalnie 10. Odnośnie obowiązującego na działkach [...] m.p.z.p. przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 23 maja 2012 r., nr XVIII/108/12 wnioskodawca stwierdził, iż planowane lądowisko także nie narusza jego zapisów. Podał, iż zamierza założyć lądowisko o nawierzchni trawiastej, bez żadnej ingerencji w postaci utwardzania terenu. Dodatkowo nie będą tam powstawały żadne obiekty związane z lądowiskiem. Zdaniem strony lokalizacja lądowiska nie wpłynie też negatywnie na możliwość zabudowy sąsiednich działek. M.p.z.p. ogranicza maksymalną wysokość zabudowy do 9 metrów, natomiast podejścia do lądowania na lądowisku będą przebiegały na wysokości kilkudziesięciu metrów n.p.t. Nawet gdyby wszystkie sąsiadujące działki zostały zabudowane do maksymalnej wysokości dopuszczonej przez m.p.z.p., to nie wpłynie to na możliwość bezpiecznej eksploatacji lądowiska, ponieważ wszystkie zabudowania znajdowałyby się poniżej ścieżki podejścia i nie stanowiłyby przeszkody lotniczej w rozumieniu właściwych przepisów. Jednocześnie możliwości inwestycyjne sąsiednich działek nie zostałyby naruszone. Wnioskodawca wskazał, iż lądowisko nie będzie znajdowało się w żadnym obszarze ochrony krajobrazu, Natura 2000 itp. Lokalizacja lądowiska w miejscu, które pozwoli na zachowanie maksymalnych poziomów dopuszczalnego hałasu nie powoduje konieczności wyposażania sąsiednich budynków w jakiekolwiek zabezpieczenia akustyczne. Następnie wnioskodawca wskazał, iż hałas związany ze startem lub lądowaniem będzie odczuwalny wyłącznie przez kilka minut, a jego natężenie można porównać do kosiarki spalinowej lub dmuchawy do liści, czyli hałasów powszechnie znoszonych - o ile nie występują w postaci ciągłej. Ponadto podkreślił, iż na planowanym lądowisku spełnione zostaną wszelkie normy hałasowe wymagane odrębnymi przepisami. W miejscu operacji lotniczej śmigłowca Robinson R-44 hałas wynosi do 62 db (źródło - badania hałasu na lotnisku Warszawa-Babice EPBC). Wraz ze wzrostem odległości od środka lądowiska (a jednocześnie wysokości śmigłowca) zmniejsza się hałas odczuwalny na ziemi. Przykładowo śmigłowiec Robinson R-44 w odległości 125 ft (czyli 38 m) emituje odczuwalny hałas na poziomie 43,6 db a w odległości 500 ft (czyli 152 m) będzie to już tylko 31,6 db. Wobec powyższego operacje lotnicze wykonywane z lądowiska nie będą stwarzały uciążliwości związanych z hałasem dla okolicznych zabudowań i osób znajdujących się w otoczeniu.

Zgodnie z przepisami określonymi w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112) dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej wynoszą 60 dB w dzień oraz 50 dB w nocy. Najbliższa nieruchomość mieszkalna znajduje się w odległości powyżej 38 metrów (125 ft) od środka lądowiska, zatem zostanie objęta hałasem nieprzekraczającym 43,6 dB. Pozostałe nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego lądowiska zostaną objęte odpowiednio mniejszym hałasem, z uwagi na większą odległość od lądowiska. Z uwagi na fakt, że lądowisko będzie funkcjonowało tylko w dzień, a średni maksymalny hałas nie przekroczy 43,6 dB nawet w miejscu startu i lądowania, należy uznać że norma hałasowa zostanie spełniona.

W wyniku rozpoznania złożonego wniosku Wójt Gminy wydał opinię z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], informując, że Gmina nie wyraża zgody na umiejscowienie lądowiska we wskazanej lokalizacji, tym samym wyraził opinię negatywną w przedmiotowym zakresie. Organ wyjaśnił, iż negatywna opinia wydana została w oparciu o uchwałę Rady Gminy nr XVIII/108/12 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej — obręb [...], powołując się równocześnie na poparcie swojej argumentacji opinią autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mgr inż. arch. A.N.-M..

Organ wskazał, iż sytuacja przedmiotowej lokalizacji w żaden sposób nie uległa zmianie, zatem nie zachodzą przesłanki mające wpływ na zmianę stanowiska organu wyrażonego w opinii z dnia [...] grudnia 2020r. Wszelkie okoliczności w sprawie pozostają bez zmian, a argumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie uprawniają organu do wyrażenia innej opinii. Organ podał, iż w dniu [...] lipca 2021r. przeprowadzone zostały oględziny działek wskazanych we wniosku, w trakcie których stwierdzono, że działka numer [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, wiatą rekreacyjną oraz obiektem kubaturowym "budynek gospodarczy". Dodatkowo na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz części działki [...] znajduje się teren utwardzony o powierzchni ok. 160m2 sugerując swoim wyglądem lądowisko. Powyższe działki znajdują się w całkowicie zwartej strefie, przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, częściowo zabudowanej. Organ podał, iż Gmina przystąpiła do przygotowania nieruchomości do sprzedaży pozostałych ok. 20 działek, objętych ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w chwili obecnej trwają prace geodezyjne. Zdaniem organu wybudowanie obiektu, jakim jest lądowisko w tej lokalizacji jest niezgodne z polityką przestrzenną Gminy, spowoduje znaczną uciążliwość dla mieszkańców oraz zaburzy spokój i poczucie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

Ponadto organ wskazał, że działki stanowiące przedmiot wniosku znajdują się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą nr XVIII/108/12 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej - obręb [...], zgodnie z którym lokalizacja przedsięwzięć, w tym wnioskowanego lądowiska, odbywa się wyłącznie w oparciu o ustalenia planu z uwzględnieniem oczywiście zgodności z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Zgodnie z zapisami planu dla przedmiotowych działek, wyłączną ich funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bez funkcji uzupełniających, rozszerzających, a sam plan w tym zakresie nie przewiduje innej funkcji komunikacyjnej jak tylko drogowa, kołowa. Plan dla przedmiotowych terenów nie przewiduje ustaleń dotyczących komunikacji lotniczej, wodnej i innej poza kołową. Brak zapisów w zakresie wyznaczenia i zagospodarowania terenów na komunikację lotniczą, w tym lądowisko, nie pozwalają zdaniem organu na wydanie opinii zgodnie z wnioskiem. Ponadto organ zwrócił uwagę, że także działki sąsiednie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nie ustanowiono dla nich obszaru ograniczonego użytkowania, co pozwala jednoznacznie uznać, że lokalizacja lądowiska wygeneruje wobec nich znaczne uciążliwości.

Ponadto zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje także kierunek rozwoju Gminy przyjęty w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr XXXI/225/2021 z dnia 30 czerwca 2021r., a według którego głównym przeznaczeniem działek z przedmiotowego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, mająca na celu zapewnienie niskiej uciążliwości i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska.

Organ dodał, iż co do zasady nie wyklucza tego typu przedsięwzięć, które są zgodne z polityką przestrzenną Gminy, czego przykładem jest lądowisko ujęte w krajowym rejestrze lądowisk na terenie Gminy, pod warunkiem, że przedsięwzięcie pozostaje zgodne również z aktami prawa miejscowego. Przykład lądowiska w obrębie [...] pozwolił zabezpieczyć funkcje chronione jakimi są m.in. zabudowa mieszkaniowa i uniknąć krzyżowania się funkcji konfliktowych, co z pewnością miałoby miejsce w przypadku wyrażenia zgody na lokalizację lądowiska w obszarze zabudowy mieszkaniowej.

Powyższa opinia stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której wniesiono o uchylenie opinii oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej opinii zarzucono naruszenie:

1) w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 1580, dalej jako P.l.) w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795, dalej jako rozporządzenie z 1 lipca 2013 r.) poprzez niepełne odniesienie się (lit. b) lub brak odniesienia się (lit. c) do przesłanek określonych w przepisie a w konsekwencji bezprawne wydanie negatywnej opinii;

2) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i oparcie na niepełnym materiale rozstrzygnięcia a wcześniej braku informacji do strony o konieczności wskazania przesłanek, które według organu nie zostały wskazane;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie, niepełnych dowodów a w konsekwencji uznanie bez dokonania szczegółowej analizy, że lądowisko automatycznie wygeneruje znaczne uciążliwości wobec właścicieli sąsiednich nieruchomości;

4) art. 80 k.p.a. poprzez braku odniesienia się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. bez odniesienia się do wszystkich argumentów wskazanych we wniosku;

5) art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego opinii, pomijającego kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty, które zostały wskazane we wniosku a także brak wskazania dowodów potwierdzających tezę o rzekomych uciążliwościach lądowiska.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w zaskarżonej opinii organ odniósł się wyłącznie do pkt. 2, tj. zgodności z m.p.z.p. planowanego lądowiska, dokonując tego w sposób niezwykle lakoniczny. Zdaniem skarżącego organ nie ocenił wpływu lądowiska na otoczenie pod kątem statku powietrznego, dla którego przeznaczone ma być lądowisko, kierunków podejść do lądowania czy hałasu. Organ nie przeanalizował czy istnienie lądowiska wpłynie w ogóle na politykę przestrzenną, czy wystąpią jakiekolwiek ograniczenia związane z zabudową nieruchomości sąsiednich, czy nastąpi konieczność dokonywania jakichkolwiek prac budowlanych. Skarżący podniósł, iż organ nie odniósł się w opinii do rodzaju śmigłowca, jaki będzie wykonywał operacje z lądowiska, nie przeanalizował w jakim kierunku będą odbywały się starty i lądowania (czy nad budynkami, czy nad terenami wyłączonymi z zabudowy), czy lokalizacja lądowiska może wpłynąć na ograniczenia zabudowy sąsiednich nieruchomości, jakie ewentualne uciążliwości może generować śmigłowiec startujący z lądowiska. Zdaniem skarżącego wydana opinia jest niepełna - nie zawiera odniesienia się do kwestii wymaganej przepisem prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności organ wskazał, że skarżący już wcześniej - w roku 2020, wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy o wyrażanie opinii w przedmiocie lokalizacji lądowiska na działkach nr [...]. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy wydał opinię z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...], w której odmówił wyrażenia zgody na lokalizację lądowiska na ww. działkach. Opinia ta stała się prawomocna, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2021r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 251/21 odrzucił skargę wniesioną przez pełnomocnika wnioskodawcy. W konsekwencji zdaniem organu pozostaje on związany prawomocną opinią z grudnia 2020 r., a zmiana stanowiska organu byłyby możliwa i uzasadniona tylko gdyby po wydaniu poprzedniej opinii nastąpiła istotna zmiana okoliczności sprawy. Jednakże według organu wniosek skarżącego dotyczył tego samego lądowiska, a ponadto żadne istotne okoliczności sprawy nie uległy zmianie, dlatego za konieczne uznał organ ponowne wydanie decyzji odmownej.

Zdaniem organu w zaskarżonej opinii odniesiono się do wszystkich kwestii określonych w rozporządzeniu - zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, a także wnikliwie przeanalizowano te kwestie, dochodząc do przekonania, że konieczne jest wydanie opinii negatywnej. Organ wskazał, iż lokalizacja lądowiska podana przez skarżącego nie jest możliwa do zaakceptowania, ponieważ znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i lądowisko zlokalizowane na tym terenie stanowiłoby źródło uciążliwych oddziaływań dla zabudowy sąsiedniej, w tym przede wszystkim uciążliwego hasłu, który przekracza poziom akceptowany na podstawie zwyczajów miejscowych. Ponadto, realizowanie operacji lotniczych niesie ze sobą zagrożenie zaistnienia wypadku. Za niezasadne uznał organ także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. mając na uwadze, że wnikliwie rozpatrzony został zebrany materiał dowodowy i na tej podstawie należycie uzasadnione zostało wydanie negatywnej opinii w zakresie lokalizacji lądowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 146 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność tej czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie stanowiła negatywna opinia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie możliwości lokalizacji lądowiska na działkach położonych w miejscowości [...] o numerach [...].

W sprawie nie budziła wątpliwości kwestia dopuszczalności skargi na akt jakim jest opinia organu dotycząca lokalizacji lądowiska. Opinia, o której mowa, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych w tym: wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2017 r., II SA/Po 529/17 i z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 784/18.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić wpływ na przedmiotowe postępowanie funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej negatywnej opinii Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...], w której organ - w odpowiedzi na wniosek skarżącego - odmówił wyrażenia zgody na lokalizację lądowiska na działkach nr [...]. Opinia ta stała się prawomocna z dniem 6 maja 2021 r. wraz z uprawomocnieniem się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 251/21 o odrzuceniu skargi T.G. na w/w opinię, jako złożonej z uchybieniem terminu do wniesienia skargi. Zatem co do w/w opinii oraz opinii objętej przedmiotową skargą zachodzi niewątpliwie tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Jednak mimo tych zbieżności należało uwzględnić zmianę okoliczności wynikającą ze zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, do którego treści organ zobowiązany jest odnieść się w opinii dotyczącej lokalizacji lądowiska. Mianowicie opinia z [...] grudnia 2020 r. wydana została na tle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXI/181/2016, natomiast będąca przedmiotem skargi opinia z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydana została z uwzględnieniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XXXI/225/2021. Powyższe zdaniem Sądu powoduje, iż mimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej nie można stwierdzić, iż w zaskarżonej opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ rozstrzygnął identyczną sprawę poprzednio rozstrzygniętą już innym prawomocnym aktem prawnym. Odnośnie powyższych okoliczności Sąd nie podziela wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę stanowiska wskazującego, że organ rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego z [...] czerwca 2021 r., związany był swoim poprzednim stanowiskiem wyrażonym w opinii z [...] grudnia 2020 r., gdyż twierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Przystępując do wskazania motywów uwzględnienia przedmiotowej skargi, niezbędne jest przytoczenie treści przepisów regulujących zagadnienie lądowiska, stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu. Regulacje te nie są obszerne, sprowadzając się w istocie do kilku przepisów.

Pojęcie lądowiska zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 P.l., zgodnie z którym jest to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub zawodnego ruchu statków powietrznych. W rozdziale 5 ustawy P.l. zatytułowanym ,,Lądowiska i inne miejsca startów i lądowań", ustawodawca przewidział w treści art. 93 ust. 2 obowiązek wpisu lądowisk do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC), na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wymóg wpisu lądowiska do w/w ewidencji nie dotyczy jedynie lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko (art. 93 ust. 6 P.l.).

Zakres opinii niezbędnych do zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa zaś rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 t. poz. 795). Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia zgłaszający lądowisko do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk powinien dołączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Dodać należy, iż parametry techniczne dla lądowisk określone są w formie wytycznych Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 81).

Zaważyć należy, iż przepisy ustawy P.l., ani też rozporządzenia z 1 lipca 2013r. nie wskazują - poza wyżej wymienionymi przesłankami - procedury, która ma zastosowanie do rozpoznania wniosku dotyczącego wydania opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w tym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przy czym przykładowo w art. 106 P.l. ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do odwołania od orzeczenia lotniczo-lekarskiego. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż na gruncie niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy regulacji prawnych bezpośrednio związanych z wydaniem zaskarżonego aktu jakim jest opinia, natomiast nie stosuje się przepisów k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, iż organ rozpoznając wniosek dotyczący lokalizacji lądowiska zobowiązany jest zbadać wniosek pod kątem wskazanych wcześniej przesłanek: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, iż pomimo deficytów norm proceduralnych, mając na uwadze fakt, iż opinia stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczące uprawnień wnioskodawcy, organ zobowiązany jest przeprowadzić rzetelnie postępowanie wyjaśniające, a w rozstrzygnięciu jakim jest opinia przedstawić szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. i umotywować przyjęte w opinii stanowisko, odnosząc je do określonego stanu faktycznego i przepisów prawa. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia wyrażonej w Konstytucji RP zasady państwa prawa (art. 2) i zasady praworządności (art. 7).

W kontrolowanym akcie, w którym organ nie wyraził zgody na umiejscowienie lądowiska we wskazanej lokalizacji, negatywnie opiniując wniosek, organ uznał, iż wnioskowane lądowisko jest niezgodne z polityką przestrzenną Gminy, spowoduje znaczną uciążliwość dla mieszkańców oraz zaburzy spokój i poczucie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Organ stwierdził, iż m.p.z.p. uchwalony uchwałą Rady Gminy z 23 maja 2012 r., Nr XVIII/108/12 przewiduje na przedmiotowym obszarze jako wyłączną funkcję zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bez funkcji uzupełniających, brak także zapisów w zakresie wyznaczenia i zagospodarowania terenów na komunikację lotniczą, w tym lądowisko. Ponadto organ zwrócił uwagę, że także działki sąsiednie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nie ustanowiono dla nich obszaru ograniczonego użytkowania, co pozwala jednoznacznie uznać, że lokalizacja lądowiska wygeneruje wobec nich znaczne uciążliwości. Z kolei odnosząc się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr XXXI/225/2021 z dnia 30 czerwca 2021r. organ wskazał, iż głównym przeznaczeniem działek z przedmiotowego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, mająca na celu zapewnienie niskiej uciążliwości i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Z powyższych względów organ negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego, stwierdzając, iż lokalizacja lądowiska w obszarze zabudowy mieszkaniowej, doprowadziłaby do krzyżowania się funkcji konfliktowych.

Badając zaskarżoną opinię z punktu widzenia wymogów określonych w cyt.

§ 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r., Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego, wskazujące na brak rozważenia i pominięcie przez organ przesłanki określonej w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c) tj. możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Wbrew twierdzeniom organu w opinii nie została poddana analizie w/w przesłanka. Z brzmienia tego przepisu nie wynika co prawda kryje się pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska" i co ma konkretnie podlegać badaniu, ale nie ulega wątpliwości, iż nie będzie pokrywać się to z badaniem pod kątem zgodności z m.p.z.p. i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro przesłanki te ujęte zostały w odrębnych podpunktach § 2 ust. 3 pkt 3. Domniemywać należy, iż ocena w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska przeprowadzona powinna być pod kątem przykładowo podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko, parametrów lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. W tym zakresie pomocne mogą być przykładowo wytyczne Nr 17 Prezesa ULC. W § 3 w/w wytycznych wskazano, że lądowisko powinno być usytuowane na odpowiednio przygotowanym sztucznym lub naturalnym zagęszczonym podłożu, odwodnionym stosownie do lokalnych warunków hydrogeologicznych i ukształtowanym powierzchniowo w przedziale dopuszczalnych nachyleń. Z kolei w § 4 cyt. wytycznych określono jakie powinno być usytuowania lądowiska, a w § 7 szerokość i długość pola wzlotów, zaś w § 14 przewidziano, iż lądowisko powinno posiadać przynajmniej jedną drogę pojazdową łączącą je z siecią dróg publicznych. Tymczasem organ w zaskarżonej opinii całkowicie pominął analizę elementu jakim jest możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Za taką analizę nie można uznać zwięzłego opisu w opinii sposobu zagospodarowania działek nr [...].

Z kolei ocenę organu w zakresie § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. uznać należy za zbyt lakoniczną. Jak wynika z treści zaskarżonej opinii organ odniósł się do Studium w zasadzie jednym zdaniem wskazując, iż głównym przeznaczeniem działek na tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, mająca na celu zapewnienie niskiej uciążliwości i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Organ nie wskazał przy tym na poszczególne, konkretne zapisy Studium w tym zakresie, co budzi zastrzeżenia co do przeprowadzenia przez organ dokładnej analizy zgodności z ustaleniami określonymi w Studium.

Podobnie przeprowadzone przez organ badanie zgodności z m.p.z.p., o którym mowa w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., nie zawiera odniesienia do poszczególnych zapisów aktu prawa miejscowego. Organ stwierdzając brak zgodności w tym zakresie, wskazał na brak przewidzianej w m.p.z.p. funkcji związanej z komunikacją lotniczą oraz wskazała na wyłączną funkcję jaką jest na tym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Brak jest wskazania na konkretne przepisy m.p.z.p zarówno w części tekstowej (w tym dotyczącej nie tylko funkcji, ale także innych postanowień m.p.z.p., jak np. dotyczące warunków zagospodarowania), jak i graficznej m.p.z.p.

W ocenie Sądu rozważania Wójta Gminy są w opisanym powyżej zakresie niewystarczające.

Przede wszystkim należy wskazać, że lądowisko, w odróżnieniu od lotniska, nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, dlatego lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska będzie zatem w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych w aktach z zakresu planowania przestrzennego pod inne funkcje. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren, jak wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczające. Mając na uwadze, że lądowisko to obszar, w którym ewentualnie dopuścić można stary i lądowania statków powietrznych, nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu.

Dodać należy, iż dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 9/19).

W kontekście powyższych rozważań i na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy zdaniem Sądu niezbędne jest uzupełnienie przez organ materiału dowodowego w sprawie i ewentualnie uzyskanie niezbędnych wyjaśnień, pozwalające dokonać prawidłowej oceny wniosku złożonego przez skarżącego. Nie budzi wątpliwości, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów. Choć przepisy P.l. oraz rozporządzenia z 1 lipca 2013r. nie określają co powinien zawierać wniosek o wydanie opinii w zakresie lokalizacji lądowiska to uzasadnionym wydaje się dla przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego przez organ zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji pozwalających na dokonanie oceny wniosku. Dotyczy to m.in. precyzyjnego określenie umiejscowienia lądowiska (najlepiej z naniesieniem na mapę), którego brak w sprawie. Wskazać należy, iż według zaskarżonej opinii lądowisko znajduje się na obu działkach: [...]. Dokładne oznaczenie umiejscowienia lądowiska umożliwia także określenie odległości np. od granic działki oraz w odniesieniu do działek sąsiednich. Sprecyzowane powinny zostać także w przedmiotowej sprawie parametry lądowiska, podłoże (w tym zakresie wskazać należy na nieścisłości wynikające z akt sprawy, gdyż we wniosku podano, że będzie to teren nieutwardzony, a według protokołu z oględzin teren jest utwardzony), ewentualnie kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia), bądź inne informacje, które okazać mogą się niezbędne w toku postępowania wyjaśniającego. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna zdaniem Sądu nie jest wystarczająca w tym zakresie, a protokół z przeprowadzonych oględzin nie zawiera w tym względzie szczegółowych informacji.

Dodatkowo wskazać należy, iż organ w treści zaskarżonej opinii nie odniósł się do argumentacji podniesionej w rozbudowanym wniosku skarżącego, w tym między innymi w zakresie emisji hałasu, ogólnikowo jedynie stwierdzając, iż lądowisko będzie generować znaczne uciążliwości dla ludzi i środowiska. W tym zakresie stanowisko organu jest niewystarczające i nie znajduje potwierdzenia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym.

W opisanych powyżej okolicznościach zdaniem Sądu wydanie przez organ negatywnej opinii w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska, uznać należało za przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając naruszenie przez organ cyt. powyżej przepisów, Sąd działając w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinie (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które składa się wpis (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy, w tym o informacje dotyczące lądowiska, podda go szczegółowej analizie i ponownie dokona oceny wniosku z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., uzasadniając przy tym szczegółowo swoje stanowisko w sposób uwzględniający treść w/w przepisów prawa.