Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 723/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1863
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.
article: art. 7 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Lubomia z dnia 12 maja 2015 r. nr X/46/2015 w przedmiocie wprowadzenia "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski skargą skierowaną w dniu 3 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Lubomia z dnia 12 maja 2015 r. Nr X/46/2015 w sprawie wprowadzenia "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" dla rodzin wielodzietnych, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2007 r., nr 99, poz. 2022, jako niezgodnej z art. 27 ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny z dnia 5 grudnia 2014 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1863, dalej: ustawa lub Karta Dużej Rodziny).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotową uchwałą podjętą na sesji w dniu 12 maja 2015 r. Rada Gminy Lubomia wprowadziła "Lubomską Kartę Rodziny 3+" dla rodzin wielodzietnych, w tym rodzin zastępczych z terenu Gminy Lubomia. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 25 maja 2015 r. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Lubomia błędnie upatruje podstawy prawnej uchwały w treści m. in.: art. 7 ust. 1 pkt 6a i pkt 16 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: usg oraz ustawa samorządowa) w związku z celami strategicznymi w ramach "Systemu profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną w gminie Lubomia" przyjętego uchwałą Nr LI/336/2010 Rady Gminy Lubomia z dnia 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6a i pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Z kolei według art. 18 ust. 1 tej ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zatem ustawową zasadę domniemania kompetencji przysługujących gminie na rzecz rady gminy. Natomiast nie stanowią one samodzielnej podstawy prawnej podjęcia omawianego aktu, a tym bardziej aktu o charakterze normatywnym.

W obowiązującym stanie prawnym takim przepisem szczególnym, dającym możliwość wprowadzenia na terenie gminy samorządowego programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych jest art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny. Ustawa ta weszła w życie, zgodnie z jej art. 42 ustawy – z dniem 1 stycznia 2015 r. z wyjątkiem art. 35, który wszedł w życie z dniem 2 stycznia 2015 r. Niemniej jednak nie w tym organ nadzoru upatrywał się nieważności uchwały, gdyż odwołując się do ugruntowanego w tej materii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał – tak NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2012 r., sygn akt I OSK 843/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Tym samym uznał to naruszenie wyłącznie w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa i ocenił legalność tego aktu pod kątem zrealizowania delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny.

Zaakcentował, że stosownie do unormowania zawartego w art. 27 ust. 1 ustawy rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa mogą uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa, przyjmując program, o którym mowa w ust. 1 określają w szczególności: 1) zakres podmiotowy programu; 2) zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych; 3) zasady realizacji programu. Z kolei stosowanie do art. 27 ust. 3 tej ustawy przyjmowanie i realizacja samorządowych programów, o których mowa w ust. 1, jest zadaniem własnym samorządu terytorialnego.

W jego ocenie art. 27 ust. 2 ustawy wskazuje elementy obligatoryjne samorządowego programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, że w zakresie przedmiotowym przepis nie tworzy zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść programu. Konstrukcja omawianego przepisu, przewiduje możliwość rozszerzenia katalogu o dodatkowe, niewymienione elementy, nie zwalnia jednak z konieczności uregulowania wszystkich ujętych w nim spraw. Ustawodawca tym samym wymaga, aby samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych zawierał kompletną regulację kwestii określonych w art. 27 ust. 2 ustawy. W ocenie organu nadzoru pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Tymczasem – jak stwierdził – analiza postanowień przedmiotowej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie określiła wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanego programu, a mianowicie nie uregulowała w sposób prawidłowy zasad realizacji programu (art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Zaakcentował, że w § 4 uchwały oraz w § 4 załącznika do niej Rada Gminy postanowiła, iż zasady przyznawania, wydawania i korzystania z "Karty" określi Regulamin "Lubomskiej Karty Rodzina 3+", wydany zarządzeniem Wójta Gminy Lubomia. Unormowanie takie narusza w jego ocenie art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy gdyż kwestie te należy zaliczyć do zasad realizacji programu, a zatem winny być one obligatoryjnie uregulowane w uchwale. Zakwestionowana regulacja stanowi zatem niedopuszczalną, w świetle obowiązujących przepisów, subdelegację kompetencji. Postanowieniami tymi przekazano bowiem Wójtowi Gminy Lubomia uprawnienie do uregulowania w drodze zarządzenia zasad realizacji programu. Organ nadzoru podkreślił, iż przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, przyznaje mieszkańcom Gminy Lubomia tworzącym rodziny wielodzietne określone uprawnienia, dlatego też należy uznać, iż realizacja ich powinna zostać w sposób jasny i precyzyjny określona w uchwale. Upoważnienie Wójta Gminy Lubomia do ich określenia w drodze zarządzenia nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy. Rada gminy powinna określić w programie przyznającym uprawnienia rodzinom wielodzietnym m.in. sposób realizacji uprawnień wynikających dla nich z uchwalonego programu. Jednym z przejawów wskazania sposobu realizacji przyznanych uprawnień będzie niewątpliwie określenie zasad przyznawania, wydawania i korzystania z potwierdzającej te uprawnienia Karty Rodziny 3+. Brak tutaj podstaw prawnych do scedowania tej kompetencji na Wójta Gminy. Rada gminy nie może, nie mając do tego podstaw prawnych, scedować materii zastrzeżonej dla siebie na inny organ. Podkreślił przy tym, iż scedowanie uprawnień określonych przez ustawodawcę dla rady gminy, w tym przypadku do określenia obligatoryjnego elementu programu, tj. zasad realizacji tego programu, na organ wykonawczy gminy, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W ocenie organu nadzoru w pojęciu zasad realizacji programu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy – mieści się również kompetencja do określenia wzoru "Lubomskiej Karty Rodziny 3+." Karta ta jest dokumentem uprawniającym rodziny wielodzietne do korzystania z przyznanych im w niniejszym programie ulg. Tymczasem, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy takiego wzoru nie określiła. W § 3 programu przyjęto jedynie, iż potwierdzeniem uczestnictwa w Programie "Lubomska Karta Rodziny 3+" będzie Karta "Lubomska Karta Rodziny 3+". W przypadku karty dużej rodziny kompetencja do ustanowienia wzoru karty została przyznana ministrowi właściwemu do spraw rodziny. Zgodnie z art. 22 ustawy o Karcie Dużej Rodziny Minister właściwy do spraw rodziny określi, w drodze rozporządzenia, sposób unieważnienia Karty oraz wzory: karty, wniosku o przyznanie Karty lub wydanie jej duplikatu, znaku "Tu honorujemy Kartę Dużej Rodziny", logo rodziny wielodzietnej, uwzględniając konieczność odpowiedniego zabezpieczenia Karty oraz ujednolicenia procedur w sprawach o przyznanie Karty, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia szerokiej rozpoznawalności logo rodziny wielodzietnej i znaku "Tu honorujemy Kartę Dużej Rodziny". Realizując tą kompetencję Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 23 grudnia 2014 r. rozporządzenie w sprawie sposobu unieważnienia Karty Dużej Rodziny, wzorów graficznych oraz wzoru wniosku w sprawie przyznania Karty Dużej Rodziny (Dz.U. poz. 1954), gdzie w załączniku nr 1 ustanowił wzór Karty Dużej Rodziny. Jednakże przepisy te mają zastosowanie do Karty Dużej Rodziny i nie można ich – w drodze analogii –stosować również w przypadku wprowadzenia samorządowego programu przyznającego uprawnienia dla członków rodzin wielodzietnych. Argumentując zauważył, że art. 28 ustawy o Karcie Dużej Rodziny dopuszcza wprawdzie możliwość wykorzystania Karty Dużej Rodziny, jako dokumentu potwierdzającego uprawnienie do korzystania z wprowadzonych odpowiednio w gminie, powiecie lub województwie uprawnień dla członków rodzin wielodzietnych, jednakże powinno to wynikać bezpośrednio z treści przedmiotowej uchwały. Natomiast w przypadku nieskorzystania z takiego wzoru i wprowadzenia na terenie gminy własnej karty, w ramach określenia zasad realizacji programu rada gminy winna wzór stosownej karty określić w uchwale podejmowanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy. Tymczasem, objęty skargą program nie zawiera regulacji, z której wynikałoby wprost, że na terenie Gminy Lubomia będzie obowiązywał wzór Karty ustalony przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a rada nie określa własnego wzoru Karty, co stanowi istotne naruszenia art. 237 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru zarówno zasady przyznawania, wydawania i korzystania z Karty, jak również wzór "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" należy zakwalifikować do zasad realizacji programu, które są elementem obligatoryjnym Programu. Brak ich określenia oznacza, że Rada Gminy Lubomia nie wypełniła kompetencji w sposób kompleksowy, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy regulując zakres podmiotowy określiła pojęcie "rodziny wielodzietnej", a ponadto zawarła definicję "osoby zamieszkałej". W § 1 ust. 1 załącznika do niniejszej uchwały Rada zawarła definicję "rodziny wielodzietnej". Zgodnie z tym przepisem przez rodzinę wielodzietną należy rozumieć rodzinę zamieszkałą na terenie gminy Lubomia, mającą na utrzymaniu troje lub więcej dzieci w wieku do 18 roku życia lub do 25 roku życia, jeśli kontynuują naukę w szkole (szkole wyższej), a w przypadku dziecka niepełnosprawnego powyżej 18–tego roku życia na okres ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w tym także rodzinę zastępczą. Z kolei stosownie do unormowania zawartego w § 1 ust. 5 załącznika do uchwały przez osobę zamieszkałą na terenie gminy Lubomia należy rozumieć osobę posiadającą zameldowanie na pobyt stały lub czasowy lub osobę przebywającą na terenie gminy Lubomia lub osobę korzystającą ze świadczeń rodzinnych. W ocenie organu nadzoru nie ma wątpliwości, iż Lubomska Karta Rodziny 3+ jako dokument zapewniający specjalne uprawnienia rodzinom wielodzietnym może być przyznana tylko i wyłącznie mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku mieszkańcom Gminy Lubomia. Gmina przyznając przedmiotowe ulgi dla rodzin wielodzietnych w kwestii dotyczącej pojęcia osoby zamieszkałej winna odnieść się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121, ze zm., dalej: Kodeks cywilny lub Kc), a zwłaszcza art. 25 tej ustawy i dokonać interpretacji pojęcia zamieszkania na użytek niniejszej uchwały. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej – zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego – jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O przyjęciu zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości, nie decyduje zatem miejscowość, w której osoba fizyczna, jest zameldowana na pobyt stały lub czasowy, lub w której korzysta ze świadczeń rodzinnych, ale ta miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do stwierdzenia tego faktu konieczne jest ustalenie zatem występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania (element obiektywny – gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby) i zamiaru stałego pobytu (element subiektywny – gdy dana osoba oświadcza, iż w danej miejscowości skupia centrum swych spraw życiowych).

Podsumowując organ nadzoru wywiódł, iż to właśnie osobom, które zamieszkują, tj. mają miejsce zamieszkania na danym obszarze ustawodawca przyznał prawo do otrzymania jakiegokolwiek świadczenia (ulgi) z gminy. Nie sposób zatem przyjąć, że w drodze aktu podstawowego, w przedmiotowej sprawie –uchwały rady gminy, dopuszczalne było definiowanie pojęcia osoby zamieszkałej w oderwaniu od ogólnie przyjętej definicji zawartej w Kodeksie cywilnym. Mając to na względzie wskazał, iż dla przyjęcia czy dana rodzina wielodzietna zamieszkuje na terenie gminy, a co za tym idzie, czyjej członkom przysługuje prawo do skorzystania z "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" pozostaje bez znaczenia to, czy rodzina wielodzietna zamieszkująca na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego posiada stały lub czasowy meldunek, jak również to czy korzysta ze świadczeń rodzinnych. Nie są to bowiem kryteria, które determinują przynależność do wspólnoty samorządowej. Niezależnie od tego wskazać należy, iż samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych jest aktem skierowanym do mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 2 usg). Wspólnotę samorządową tworzą zatem mieszkańcy gminy, tj. ogól osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy. Adresatami zatem zaskarżonej uchwały są mieszkańcy gminy będący członkami rodzin wielodzietnych.

Ponadto, Rada Gminy Lubomia wprowadzając w § 5 załącznika do uchwały katalog ulg dla rodzin wielodzietnych przewidziała ulgi w:

a) opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1 );

b) opłatach wnoszonych za zaopatrzenie w wodę (pkt 3);

c) opłacie za świadczenia samorządowych przedszkoli publicznych (pkt 4).

Tymczasem, wprowadzając powyższe preferencje – zdaniem organu nadzoru – należy mieć na uwadze regulacje innych ustaw szczególnych, jak np.:

1) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.);

2) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.);

3) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.);

4) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.).

Wskazując ujawnioną kolizję zaznaczył, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach po pierwsze daje radzie gminy możliwość zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a ustawy). Rada może zatem ustalić niższe stawki opłat dla gospodarstw domowych liczących powyżej określonej liczby mieszkańców. Po drugie, art. 6k ust. 4, stwarza możliwość ustanowienia zwolnień w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten daje zatem możliwość ustanowienia zwolnień, również w stosunku do rodzin wielodzietnych, jednak nie może to nastąpić bez odniesienia do osiąganego przez te rodziny dochodu.

Ponadto uwypuklił, że kwestia opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest regulowana w uchwałach rady gminy zatwierdzających, w drodze procedury określonej w art. 24 ust. 1–5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Obligatoryjne elementy takiej taryfy określono w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886). Ponadto rada gminy – na mocy art. 24 ust. 6 tej ustawy, jest upoważniona do ustanowienia w drodze odrębnej uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego, dopłaty dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Rada gminy jest zatem uprawniona do uregulowania kwestii opłat związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, szczegółowo wymienionych w cytowanych wyżej przepisach. Na podstawie tych przepisów nie jest natomiast upoważniona do samodzielnego ustalania taryfowych grup odbiorców usług – poza procedurą opracowywania i uchwalania taryf. Ponadto należy podkreślić, iż taryfowe grupy odbiorców usług, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obejmują odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Tak ustalone kryteria uniemożliwiają wyodrębnienie rodzin wielodzietnych jako osobnej taryfowej grupy odbiorców usług. Natomiast tylko do, wyodrębnionych zgodnie z art. 2 pkt 13 przywołanej ustawy, taryfowych grup odbiorców mogą mieć zastosowanie dopłaty, o których mowa w jej art. 24 ust. 6.

Nadto na co zwrócił uwagę kompetencje dla rady gminy do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu reguluje art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Na zakończenie podkreślił, iż rada gminy decydując się na wprowadzenie ulg w określonych obszarach dla rodzin wielodzietnych winna brać pod uwagę inne przepisy prawne regulujące daną dziedzinę. W tym przypadku winna wziąć pod uwagę regulacje szczególne zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w ustawie o systemie oświaty i jeżeli jest to możliwe podjąć stosowane uchwały w tej materii. Tym samym uznał, iż przewidziane przez Radę Gminy Lubomia w § 5 ust. 1, 3 i 4 załącznika do niniejszej uchwały ulgi dla rodzin wielodzietnych w sposób istotne naruszają wymienione powyżej przepisy ustaw, a w konsekwencji uchwałę Nr X/46/2015 Rady Gminy Lubomia w sprawie wprowadzenia "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" dla rodzin wielodzietnych w całości, należy uznać za sprzeczną z prawem, co – w jego ocenia – czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lubomia reprezentowana przez Wójta Gminy Lubomia uznała skargę za bezzasadną. Autor odpowiedzi stwierdził, że "nietrafiony jest zarzut, iż pewne zagadnienia niesłusznie zostały uregulowane w drodze Zarządzenia Wójta", gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 usg to właśnie organ wykonawczy jest uprawniony do regulowania kwestii szczegółowych. Wskazał przy tym, że w gminie Lubomia został wprowadzony wzór karty Zarządzeniem Wójta w oparciu o § 4 programu "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" stanowiącego 2 załącznik do zaskarżonej uchwały. Polemizując z organem nadzoru podniósł, że zarzut dotyczący rozumienia przepisu § 1 ust. 5 programu "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" jest zarzutem "czysto pozornym". Definicja osoby zamieszkałej na terenie gminny obejmuje wszystkie możliwe sytuacje, w których rodzina może korzystać ze świadczeń: z pomocy społecznej, rodzinnych, alimentacyjnych, jak również z uprawnień wynikających z "Lubomskiej Karty Rodziny 3+". Jego zdaniem ustawa o Karcie Dużej Rodziny "stanowi swojego rodzaju lex specialis" w stosunku do regulacji wskazanych, jako naruszonych, przez organ nadzoru. Na zakończenie sformułował pogląd, że art. 1 ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny zawiera zasady, które "w sposób ewidentny pozwalają na przyznanie rodzinom wielodzietnym korzystniejszego dostępu do towarów, usług lub innych form działalności, niezależnie też od kryterium dochodowego". Wyraził przy tym ocenę, że autor skargi "zapomniał o motywach, które zostały wzięte pod uwagę przy uchwalaniu ustawy o Karcie Dużej Rodziny". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r., pełnomocnik strony skarżącej wniósł jak w skardze podtrzymując w całości stanowisko w niej zaprezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa – wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 Ppsa. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). W tym miejscu należy odwołać się do twierdzeń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10, że "użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 Ppsa zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu". Ponadto za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że "rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę – tak NSA w wyroku z dnia z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II FSK 168/11. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąc przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny – tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11.

Z kolei przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa). Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia – tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 320/08. Warto także zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/44 Dz.U. 1994/109/527) stwierdził, że "przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78 oraz z 1994r. Nr 86, poz. 397), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Bezpodstawne jest zatem wnioskowanie o odrzucenie skargi czy też umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że zaskarżona uchwała zalicza się do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, powoduje z kolei, iż uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie skonstatował, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu". Uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07).

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK–A 2003, nr 9, poz. 100).

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż jest on – co do istoty – niesporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowisk: Wojewody Śląskiego oraz Gminy Lubomia. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonego aktu za niezgodny z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organ nadzoru przedstawił w uzasadnieniu skargi i zaakceptowanie dokonanej przez ten organ wykładni prawa. Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się, co do meritum, do zakresu możliwości stanowienia przez prawodawcę lokalnego samorządowego programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych, w szczególności uprawnień przysługujących członkom tych rodzin, mocą tej regulacji prawnej.

Odnosząc się do zaistniałego w sprawie sporu w pierwszej kolejności należy zaznaczyć – czego nie dostrzegł organ stanowiący w gminie Lubomia oraz jej organ wykonawczy – że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom tych organów, nie zachodzi kolizja prawa, a ustawa o Karcie dużej rodziny nie pozostaje ani w kolizji, a nie też – w zakwestionowanym przez organ nadzoru obszarze – nie stanowi lex specialis do ustaw o: utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pomocy społecznej, zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, systemie oświaty, gdyż każda z nich samodzielnie normuje zakres przedmiotowy i podmiotowy. Kolizja prawa zachodzi wyłącznie wówczas, gdy ta sama sytuacja prawna, czy stosunek prawny, zostaje uregulowany w różnych normach prawnych, które – z uwagi na występujące między nimi sprzeczności (różnice) – nie mogą być równocześnie zastosowane. W celu rozwiązania tego konfliktu tworzone są specjalne normy (metanormy) zawierające zasady przyznawania poszczególnym normom preferencji przed innymi. To właśnie metanormy decydują, które normy pozostające ze sobą w konflikcie obowiązują. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Każdy z przytoczonych aktów normatywnych wystarczająco samodzielnie reguluje ujętą w nim sytuację na potrzeby danego obszaru a rolą prawodawcy lokalnego – w przypadku pozostawienia mu przez ustawodawcę możliwości stanowienia prawa – jest prawidłowe jej stosowanie. Wszystkie ograniczenie czy uprawnienia unormowane ustawowo wymagają od organów stanowiących w gminach staranności przy redagowaniu przepisów prawa miejscowego, a przede wszystkim szczegółowego rozważenia sposobu identyfikacji tak podmiotu nim objętego, jak i kryterium przedmiotu nim unormowanego, tak ażeby nie regulować kwestii uregulowanych ustawowo.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe czy je powielały. Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 usg, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast jej "powtarzać", czy regulować kwestii, które są regulowane w ustawie, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczanie w materię uregulowaną ustawą (w niniejszej sprawie w szczególności chodzi o unormowania zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Skład orzekający w pełni akceptuje i podziela, stanowiący że, naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12. Samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo. Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego, będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 397/10. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/08 orzekł, że "każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rację ma organ nadzoru podnosząc, iż w zaskarżonej uchwale niedopuszczalne było definiowanie pojęcia osoby zamieszkałej w oderwaniu od ogólnie przyjętej definicji zawartej w Kodeksie cywilnym. Dla przyjęcia czy dana rodzina wielodzietna zamieszkuje na terenie gminy, a co za tym idzie, czy jej członkom przysługuje prawo do skorzystania z "Lubomskiej Karty Rodziny 3+" pozostaje bez znaczenia to, czy rodzina ta zamieszkując na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego posiada stały lub czasowy meldunek, jak również to czy korzysta ze świadczeń rodzinnych. Nie są to bowiem kryteria, które determinują przynależność do wspólnoty samorządowej. Skoro samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych jest aktem skierowanym do mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, to należy mieć na względzie art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym legalną delicję tej wspólnoty samorządowej. Jednym z jej elementów sine guo non, stanowiącym o jej pozycji i bycie prawnym są mieszkańcy gminy, czyli ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jej obszarze. Toteż adresatami uchwały są z mocy prawa jej mieszkańcy gminy będący członkami rodzin wielodzietnych a nie osoby w niej zameldowane. Nie ma racji autor odpowiedzi na skargę twierdząc, że "definicja osoby zamieszkałej na terenie gminy obejmuje wszystkie możliwe sytuacje, w których rodzina może korzystać ze świadczeń: z pomocy społecznej, rodzinnych, alimentacyjnych, jak również z uprawnień wynikających a z "Lubomskiej Karty Rodziny 3+", gdyż prawodawca lokalny w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały explicite normuje, że "Ilekroć w Programie jest mowa o osobie zamieszkałej na terenie gminy Lubomia – należy przez to rozumieć osobę posiadającą zameldowanie na pobyt stały lub czasowy lub osobę przebywającą na terenie gminy Lubomia lub osobę korzystającą ze świadczeń rodzinnych". Takie zdefiniowanie czyni nie tylko nieczytelnym, niespójnym i nieprzejrzystym określenie podmiotów objętych programem ale pozostaje w sprzeczności z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 czy 28 Kc. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z kolei zgodnie z art. 28 Kc można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, co oznacza że miejscem zamieszkania danej osoby jest ta miejscowość, w której w większym stopniu niż w innych, koncentruje się jej aktywność życiowa. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne:

a) przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i

b) zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny).

Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m.in. zakup domu, czy mieszkania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o miejscu zamieszkania nie przesądza wyłącznie np. samo zatrudnienie w danej miejscowości. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną – tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 479/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ponadto racje ma organ nadzoru uznając, za niedopuszczalną, w świetle obowiązujących przepisów, subdelegację kompetencji i przekazanie organowi wykonawczemu uprawnienia do uregulowania w drodze zarządzenia zasad realizacji programu. Skoro to mocą aktu prawa miejscowego przyznano określone w nim uprawnienia toteż ich granice i realizacja ich powinna zostać w sposób jasny oraz precyzyjny określona w nim. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że zarówno kwestie związane z przyznawaniem, wydawaniem, jak i korzystaniem z Lubomskiej Karty Rodziny 3+ winny być zaliczone do zasad realizacji programu i obligatoryjnie winny być uregulowane w przedmiotowej uchwale. Upoważnienie organu wykonawczego do ich określenia w drodze zarządzenia nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy. To Program przyznając uprawnienia rodzinom wielodzietnym winien w sposób klarowny określić realizację uprawnień wynikających z niego, normując zasady przyznawania, wydawania i korzystania z potwierdzającej te uprawnienia Karty Rodziny 3+, stanowiąc jej wzór. Rada gminy nie może, nie mając do tego podstaw prawnych, scedować materii zastrzeżonej dla niej na inny organ.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że wyłącznie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwarza możliwość organom stanowiącym w gminie możliwość zarówno zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a ustawy), jak i unormowania zwolnień w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym ustawodawca przekazał możliwość ustanowienia zwolnień, również w stosunku do rodzin wielodzietnych. Podobnież kwestia opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest regulowana w uchwałach rady gminy zatwierdzających, w drodze procedury określonej w art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uregulował, przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy tych opłat. Obligatoryjne elementy takiej taryfy określono w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada gminy mocą art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest upoważniona do ustanowienia w drodze odrębnej uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego, dopłaty dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Rada gminy jest zatem uprawniona do uregulowania kwestii opłat związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, szczegółowo wymienionych w przytoczonej ustawie. Na podstawie tych przepisów nie jest natomiast upoważniona do samodzielnego ustalania taryfowych grup odbiorców usług, poza procedurą opracowywania i uchwalania taryf. Taryfowe grupy odbiorców usług, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obejmują odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Tak ustalone kryteria uniemożliwiają wyodrębnienie rodzin wielodzietnych jako osobnej taryfowej grupy odbiorców usług. Natomiast tylko do, wyodrębnionych zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy, taryfowych grup odbiorców mogą mieć zastosowanie dopłaty, o których mowa w art. 24 ust. 6 tej ustawy.

Przedmiotem zakwestionowanej uchwały objęto zakres uregulowany już aktem rangi ustawowej.

W tożsamym kierunku Sąd ocenił naruszenie ustawy o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 pkt 2 przewiduje kompetencje dla rady gminy do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu.

Resumując Sąd stwierdza, że niedopuszczalne jest przez prawodawcę lokalnego dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r.). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie – Zasad techniki prawodawczej. Innymi słowy – stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z danej delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Przeto też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu czy modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa z uwagi na ujawnione wady stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji.

Zarządzenie:

Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć:

a) pełnomocnikowi strony skarżącej oraz

b) pełnomocnikowi organu z pouczeniem o prawie do złożenia skargi kasacyjnej

Gliwice, dnia 7 marca 2016 r.