Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 452/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 145a, art. 145b, art. 146 par. 1, art. 151 par. 2, art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Go 341/21 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 30 czerwca 2021 r. nr 9004-2021-0160 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Go 341/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi K. M. (dalej: skarżąca, strona) uchylił w całości decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor OR, organ odwoławczy/II instancji) z 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) z 20 kwietnia 2021 r.

Dyrektor OR wniósł od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości. W ramach podstawy ujętej w art. 174 pkt. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił orzeczeniu naruszenie § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: Rozporządzenie ONW) – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa polegające na uznaniu przez WSA, że za producenta rolnego któremu został "nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów..." należy traktować również producenta wobec którego wydana została decyzji o wydaniu decyzji o nadaniu numeru identyfikacyjnego z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., mimo że prawidłowa wykładnia § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia ONW wskazuje, że stwierdzenie na mocy decyzji administracyjnej, że decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego została wydana z naruszeniem prawa oznacza, iż ta ostateczna decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego nie istnieje w obrocie prawnym (zostaje z niego wyeliminowana), a jedyną przyczyną braku stwierdzenia nieważności tej decyzji jest upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (zaistnienie jednej z okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.).

W konsekwencji należało stwierdzić, że skarżąca nie jest producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2021 r. poz. 69, dalej: ustawa EP), albowiem nadanie jej numeru identyfikacyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nie spełnia jednego z podstawowych warunków przyznania płatności, tj. posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego zgodnie z przepisami ustawy EP.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora OR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Skarżąca nie przedstawiła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Podkreślić należy, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie spełnia warunków, o których mowa wyżej.

Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej został sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i sprowadza się do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ONW, przy czym skarżący kasacyjnie organ zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu wskazał, że błędem Sądu I instancji było uznanie za producenta rolnego producenta, wobec którego wydana została na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzja stwierdzająca wydanie decyzji o nadaniu numeru identyfikacyjnego z naruszeniem prawa. Organ podnosi także, że stwierdzenie, iż decyzja o nadaniu numeru identyfikacyjnego wydana została z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja w przedmiocie nadania numeru identyfikacyjnego nie istnieje w obrocie prawnym, oraz że jedyną przyczyną braku stwierdzenia jej nieważności jest zaistnienie okoliczności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., czyli upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu, po pierwsze, za wadliwe uznać należało samo sformułowanie podstaw (zarzutów) kasacyjnych. Otóż autor skargi wskazując na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ONW – przywołał błędną podstawę tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnoszącą się do naruszenia przepisów postępowania. Po drugie, z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 marca 2021 r. (do której odwołuje się organ twierdząc, że wyeliminowała ona z obrotu prawnego decyzję o nadaniu numeru identyfikacyjnego producenta) zostało wznowione na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja z 2 marca 2021 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powołuje przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Dostrzec jednak należy, że oba przepisy tj. art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. dotyczą kwestii terminu przedawnienia: pierwszy w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej, drugi co do stwierdzenia nieważności. Ponadto w przypadku ujawnienia się przesłanek negatywnych uchylenia decyzji ostatecznej określonych w art. 146 § 1 k.p.a., czy stwierdzenia nieważności sformułowanych w art. 156 § 2 k.p.a. organ w obu przypadkach (na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zakresie wznowienia oraz na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. odnośnie stwierdzenia nieważności) wydaje decyzję stwierdzającą, iż dotychczasowa decyzja była wydana z naruszeniem prawa, i jednocześnie wskazuje wspomniane przeszkody uniemożliwiające wycofanie decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, mimo dostrzeżonych mankamentów skargi kasacyjnej uznał za konieczne odniesienie się do istoty sprawy, a mianowicie, czy wydanie, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., decyzji z 2 marca 2021 r. stwierdzającej, że nadanie skarżącej K. M. numeru identyfikacyjnego producenta miało miejsce z naruszeniem prawa, wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję numer ten nadającą, czy też nie, a w konsekwencji czy skarżąca spełnia warunek określony w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ONW.

Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny traci kompetencje do merytorycznego orzekania sprawy zakończonej decyzją ostateczną objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W myśl tej regulacji uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe terminy wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1132/12; LEX nr 1299513). Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Zdaniem składu orzekającego NSA, biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ organ jest zobligowany uwzględnić. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.

A zatem decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywne (określone w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) i negatywna – upływ czasu. Powoduje ona, że decyzja, co do której wznowiono postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, stronie służy jedynie prawo do odszkodowania. Różni się zasadniczo od decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta ostatnia eliminuje bowiem z obrotu prawnego wadliwą decyzję oraz znosi jej skutki prawne, natomiast, co wymaga podkreślenia, pierwsza pozostawia ją w obrocie prawnym (niezgodność decyzji z prawem ma tylko znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym). Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, stanowi ona – jak słusznie dostrzega Sąd I instancji – podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji z dnia 2 marca 2021 r. nie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 maja 2013 r., nadającej skarżącej numer identyfikacyjny producenta, a zatem prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że strona nadal może nim posługiwać, bowiem nie stracił on swej ważności.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.