Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 716/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [....] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A sp. z o. o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" lub "SKO", z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. B Sp. z o.o. w [....] wystąpiła do Wójta Gminy [....], dalej "Wójt", z wnioskiem o ustalenie na działkach nr 66/238 oraz nr 66/142 położonych w [...] warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową". Przedsięwzięcie polegać miało na budowie wieży kratowej o wys. do 67,95 m nad p.p.t; montażu na konstrukcji wieżowej sześciu anten sektorowych oraz instalacji urządzeń sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych w szafach aparaturowych umieszczonych u podstawy wieży. Projektowana stacja miała być stacją zamienną w miejsce już istniejącej stacji nr [...], przy czym w zakresie funkcjonowania obie stacje mają analogiczne parametry, a nowoprojektowana uwzględnia modernizację wynikającą z rozwoju technologii. Obecnie nie ma planów lokalizacji w stacji technologii 5G.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wójt (aktualnie Burmistrz Miasta i Gminy [...]) ustalił warunki lokalizacyjne dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu powołano się na spełnienie wymogów ustawowych obligujących organ administracji do pozytywnego dla strony rozpoznania sprawy.

Powołany w sprawie biegły z zakresu elektromagnetyzmu G.G. na okoliczność ustalenia, w jaki sposób planowana inwestycji wpłynie na środowisko w najbliższym otoczeniu, w opinii z października 2020 r. uznał, że kwalifikacja przedsięwzięcia (sporządzona przez inwestora), dołączona do akt sprawy, jest zgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Na podstawie analizy parametrów inwestycji biegły stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie, zdaniem biegłego nie spowoduje przekroczenia obowiązujących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). W osiach głównych wiązek promieniowania dla odległości odpowiadających poszczególnym wartościom EIRP nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uwzględniając parametry inwestycji stwierdził, że nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ani zawsze, ani potencjalnie. Także obszar oddziaływania (rozkład PEM) nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności (wys. zawieszenia anten wynosi 65m).

Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządził T.R. - uprawniony urbanista. Osoba ta wykonała także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar oddziaływania inwestycji ustalono na 70 m i zaznaczono na mapie zasadniczej w skali 1: 1000 linią przerywaną. W jej ustaleniach stwierdzono, iż obszar inwestycji stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, użytki rolne oraz droga wewnętrzna. Zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do dróg publicznych a także możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Działki objęte wnioskiem o pow. 0,34 ha stanowią tereny użytków: Br-PslV, PslV, PsV, Lzr-PsV, Lzr-PslV i RIVa. Obszar ten nie jest przeznaczony na realizację zadań rządowych lub zadań samorządowych. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania terenu przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] teren planowanej zabudowy jest opisany jako "tereny zainwestowane". Inwestycja nie będzie realizowana na Obszarze Specjalnej Ochrony Natura 2000 czy Parku Krajobrazowym [...]. Zlokalizowana jest w [....] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Znajduje się poza obszarem zagrożenia powodziowego. Konkludując przyjęto, że aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu oraz uwarunkowania wynikające z obowiązujących opracowań pozwalają na dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji. Pismami z dnia [...] października 2020r., organ administracji wystąpił do: PGW Wody Polskie RZGW w [....] Zarząd Zlewni w [...], Zarządcy Dróg Gminnych w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Organy te w ustawowym termie nie wypowiedziały się.

W odwołaniu od decyzji M.S. podniosła, że realizacja przedsięwzięcia naruszy jej interes prawny i faktyczny określony w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Jest właścicielką działki nr 66/27, która znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej stacji. Posiada plany inwestycyjne (zabudowa mieszkaniowa) związane z tą nieruchomością, a budowa stacji znacznie je utrudni lub uniemożliwi. Tym samym wydana decyzja nie chroni interesów osób trzecich.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił w odwołaniu powołanie w podstawie prawnej sentencji art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), która to podstawa dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji wydana decyzja jest ze sobą wewnętrznie sprzeczna. Podniósł, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności, że w odległości 30 m od planowanej inwestycji posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej [...] o numerze [...], a w związku z czym nie dokonano wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniosła sprzeczność sentencji z uzasadnieniem, albowiem w sentencji, jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy jako podstawę prawną w uzasadnieniu decyzji wskazano art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżoną decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 50 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Wójta (aktualnie Burmistrza Miasta i Gminy [....]) z [...] grudnia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - jeżeli chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 ustawy) i ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu M.S. (wskazujących na negatywny wpływ inwestycji na przysługujące stronom prawo własności poprzez ograniczenie możliwości inwestowania czy też zagrożenie bezpieczeństwa) organ uznał je za niezasadne. Wskazane okoliczności mają charakter abstrakcyjny i potencjalny, a jako takie nie pozwalają zakwalifikować dane oddziaływanie, jako oparte na normie prawnej. Określone we wniosku Spółki B parametry planowanej inwestycji, potwierdzone opinią powołanego w sprawie biegłego nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organy treścią tego wniosku były związane. Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji: mocy planowanych do zamontowania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez skarżącego Kolegium wyjaśniło, że bez wątpliwości realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, makroregionalnym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Faktem jest, że Wójt oznaczył swoją decyzję jako "decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", przywołując jako jej podstawę m.in. przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 w związku z art. 64 ust. 1 oraz zawarł rozstrzygniecie o treści "ustalam lokalizację inwestycji celu publicznego". Przepis art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wymieniając elementy decyzji administracyjnej przewiduje, że jej składnikiem jest także podstawa prawna. Zwrócić jednakże należy uwagę strony odwołującej, że w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie rozróżnia się przypadki braku podstawy prawnej decyzji od naruszeń polegających na zastosowaniu w decyzji niewłaściwego przepisu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W wyroku z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1651/20, LEX nr 3090323 NSA opowiedział się za poglądem, że fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Podobnej treści uwagi należy odnieść również do spostrzeżonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Chociaż można mieć uwagi co do kompletności uzasadnienia to bez wątpliwości koresponduje ono z treścią rozstrzygnięcia.

Odnosząc, się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dowodowego ze wskazaniem, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności, że w odległości 30 m od planowanej inwestycji posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej [...] o numerze [...], organ wskazał, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wyjaśnił, że projektowana stacja będzie stacją zamienną za już istniejącą stancję nr [...]. W zakresie funkcjonowania obie stacje mają analogiczne parametry, a nowoprojektowana uwzględnia modernizację wynikającą z rozwoju technologii. Obecnie nie ma planów lokalizacji w stacji technologii 5G. O ile w treści zebranego materiału dowodowego brak oświadczenia inwestora o terminie rozebrania konstrukcji stacji nr [...], to również pełnomocnik strony odwołującej nie może mieć pewności, czy istniejąca stacja telefonii komórkowej pozostanie obok nowoprojektowanej i dojdzie do kumulacji pól elektromagnetycznych. Tym samym zawarte w treści odwołania stwierdzenie o przekroczeniu norm i w konsekwencji tego zakwalifikowaniu inwestycji jako potencjalnie negatywnie wpływającej na środowisko uznać należy za hipotetyczne i nie poparte jakikolwiek dowodami. Ponadto w wyżej wymienionym piśmie pełnomocnik inwestora zobowiązał się do zdemontowania istniejącej stacji w przypadku wybudowania nowej stacji. Ponadto powołany w sprawie biegły (również na wniosek odwołującego) stwierdził, że w sprawie nie występuje oddziaływanie planowanej instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odniósł się do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej przez inwestora oraz do wyznaczonych w rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego anteny.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, podczas gdy jako podstawa prawna wskazana w sentencji decyzji Wójta został wskazany przez art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust 1 u.p.z.p., która to podstawa dotyczy wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta, która jest wewnętrznie sprzeczna;

- art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta, której sentencja jest sprzeczna z uzasadnieniem, albowiem w sentencji jako podstawa prawna do jej wydania został wskazany art. 4 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 59 ust 1 u.p.z.p. podczas gdy SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło jednoznacznie, że w decyzji Wójta jako podstawa prawna w uzasadnieniu wskazano art. 50 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie podstawa prawna sentencji decyzji Wójta jest sprzeczna z jej uzasadnieniem;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, podczas gdy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności, że w odległości 30 m od planowanej inwestycji posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej [...] o numerze [...], a w związku z czym SKO nie dokonało wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji, której uzasadnienie jest wadliwe, gdyż SKO całkowicie zaniechało odniesienia się do istnienia drugiej stacji telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy fakt ten wynikał bezpośrednio z dokumentacji dołączonej do wniosku przez inwestora, a kolejno podkreślany był przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2020 r. oraz w odwołaniu od decyzji Wójta, a w związku z czym SKO w wystarczający sposób nie odniosło się do wpływu istnienia dwóch stacji telefonii komórkowej na środowisko, co powoduje, że uzasadnienie decyzji jest niekompletne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zażądał uchylenia decyzji obu instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr z 2017 r. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na dz. 66/238 i 66/142 położonych w [...] p.n. "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową". Przedsięwzięcie polegać miało na budowie wieży kratowej o wys. do 67,95 m nad p.p.t; montażu na konstrukcji wieżowej sześciu anten sektorowych oraz instalacji urządzeń sterujących i nadawczo-odbiorczych zlokalizowanych w szafach aparaturowych umieszczonych u podstawy wieży.

Sąd stwierdza, że organy administracji zignorowały zarzuty skarżącego dotyczące rozbieżności pomiędzy treścią wniosku inwestora z [...] lutego 2020 r., a treścią zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 kpa wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, 8 i 9 kpa. Wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, ale związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony.

Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy inwestor wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Dla dalszych rozważań konieczne jest w tym miejscu rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, czy też nie. Ustalenie tej kwestii przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego ma bowiem decydujący wpływ na przebieg postępowania, które poprzedza wydanie decyzji, różny dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej co najmniej lokalne lub ponadlokalne znaczenie. Nie ulega wątpliwości, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej operatora świadczącego publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne na terenie całego kraju wymóg ten spełnia. W dalszej kolejności, wskazać należy, iż celami publicznymi, określonymi w art. 6 powołanej ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Sąd podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest również inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05 i z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowa urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej stanowi inwestycję celu publicznego. Na marginesie dodać należy, iż potwierdzeniem tego stanowiska jest również brzmienie aktualnie obowiązującego art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez łączność publiczną rozumieć należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w niniejszej sprawie powinno nastąpić w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać ponadto należy, nawiązując w tym zakresie do kwestii związania organu administracji publicznej wnioskiem inwestora, iż w sytuacji, gdy wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy tak jak w niniejszej sprawie inwestycji celu publicznego, organ ten powinien poinformować inwestora, że w przypadku przedmiotowej inwestycji ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w trybie właściwym dla wydania tej decyzji, umożliwiając jednocześnie inwestorowi dokonanie korekty wniosku w niezbędnym dla jego merytorycznego rozpoznania zakresie. W sytuacji jednak, gdy wybór przez inwestora rodzaju decyzji, której wydania żąda, a tym samym i trybu postępowania, był wyborem świadomym, organ administracji publicznej będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem inwestora, pamiętając jednocześnie, że merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzedza ocena jego dopuszczalności (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 272/08 czy tez w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 2539/11).

Podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2102/16, przyjmując, że rodzaj inwestycji powinien być określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Określeniem rodzaju inwestycji we wniosku organ orzekający jest związany, a tym samym nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę. Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest zatem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Z kolei w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Rozpoznanie zaś sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. niespornie dotyczy wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie spytawszy inwestora o zdanie, wszczął, z tego wniosku, postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego można by bez wątpliwości wywnioskować, że doszło do zmiany treści wniosku. Kryterium tego nie spełnia pismo pełnomocnika inwestora z [...] kwietnia 2020 r. (k. 4), w którym wnosi on o priorytetowe załatwienie sprawy z wniosku Spółki dotyczącej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można domniemywać modyfikacji wniosku. Rzeczą organów będzie zwrócenie się do inwestora czy w związku z tym, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego modyfikuje swój wniosek. Oczywistym jest, że w sprawie doszło więc do naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., co przełożyło się na wynik sprawy.

Rację ma skarżący, że niewyjaśnienie w sposób pewny charakteru żądanej inwestycji przełożyło się na treść wydanych w sprawie decyzji.

Bezspornie organ I instancji oznaczył swoją decyzję jako "decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", przywołując jako jej podstawę m.in. przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 (przepisy regulujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy) oraz zawarł rozstrzygnięcie o treści "ustalam lokalizację inwestycji celu publicznego".

SKO jako podstawę prawną decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. powołało już przepisy dotyczące decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, tj. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p.

Sąd nie podziela stanowiska SKO, który z powołaniem na orzecznictwo i piśmiennictwo przyjął, że fakt powołania się organu administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Otóż w realiach niniejszej sprawy stać się tak nie mogło, gdyż stan faktyczny sprawy nie obejmował wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej w jego rozpoznaniu, po przeprowadzeniu postępowania wg reguł dla postępowania lokalizacyjnego, zaś wadliwość polegała na omyłkowym powołaniu przepisów o warunkach zabudowy.

W kontrolowanej sprawie można by przecież twierdzić, że decyzja organu I instancji wydana w rozpoznaniu wniosku o warunki zabudowy i na podstawie przepisów o decyzji o warunkach zabudowy, mimo nazwania jej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego była decyzją o warunkach zabudowy.

Dywagacje te prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Jeżeli za uzasadnione uznać twierdzenie, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji, co oznacza, że istotą odwołania jest żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, to prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Za oczywiste przy tym należy uznać to, że realizacja omawianych kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego nie może mieć dowolnego charakteru, albowiem za każdą z decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu decyzji organu odwoławczego (por. art. 138 k.p.a.), w relacji do danej sprawy oraz jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji muszą stać określone racje – przesłanki – natury faktycznej oraz prawnej uzasadniające jej podjęcie. Co przy tym nie mniej istotne, ale też i oczywiste, w odniesieniu do każdej spośród decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., racje te – przesłanki – są odmienne.

SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, co do której nie było pewności, czy jest decyzją w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo o takiej SKO orzekło. Istotna wątpliwość w tej sprawie dotyczy kwestii, czy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO nie orzekło w innej sprawie, niż organ I instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji obarczone jest istotnymi wadami. Otóż jak wynika z analizy funkcji i zagospodarowania terenu:

- W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [....], teren planowanej inwestycji opisany jest "tereny zainwestowane.

- Inwestycja nie będzie realizowana będzie w Obszarze Specjalnej Ochrony Natura 2000.

- Inwestycja nie będzie realizowana będzie w Specjalnym Obszarze Ochrony Natura 2000.

- Inwestycja realizowana będzie w [....] Obszarze Chronionego Krajobrazu.

- Teren lokalizacji inwestycji nie jest położony w Parku Krajobrazowym [...].

W decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że inwestycja realizowana będzie w Obszarze Specjalnej Ochrony Natura 2000. Inwestycja nie będzie realizowana w Specjalnym Obszarze Ochrony Natura 2000. Inwestycja realizowana będzie w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Tren lokalizacji inwestycji nie jest położony w obszarze górniczym.

Oznacza to, że treść decyzji różni się od wyników analizy funkcji i zagospodarowania terenu.

Otóż wg decyzji (odmiennie niż w analizie) przyjęto, że inwestycja będzie realizowana w Obszarze Specjalnej Ochrony Natura 2000.

Konieczne będzie więc uzupełnienie postępowania dowodowego, które wyjaśni tę rozbieżność. Obraza art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy jest oczywista.

Sąd zwraca uwagę, że rozbieżność pomiędzy treścią analizy i decyzji mogła także wpłynąć na milczące uzgodnienie projektu decyzji przez RDOŚ.

Z akt sprawy i treści kontrolowanej decyzji nie wynika jakie szczegółowe warunki lokalizowania inwestycji, nakazy i zakazy wynikają z faktu objęcia terenu inwestycji poszczególnymi formami ochrony przyrody.

Oprócz ww Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000, dotyczy to także umiejscowienia inwestycji na Terenie [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie rozważono więc w należyty sposób przesłanek z art. 54 pkt 2b u.p.z.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p.

Z treści decyzji wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana w Obszarze Specjalnej Ochrony Natura 2000. Założywszy, że tak jest, Sąd zauważa, że organy automatycznie przyjęły, że pozostają związane milczącym uzgodnieniem RDOŚ, gdy tymczasem w niniejszej sprawie taki automatyzm nie był uzasadniony z uwagi na szczególne regulacje odnoszące się do inwestycji położonych na obszarach Natura 2000. Istnieje bowiem różnica między postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. a postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, której to różnicy organy w sprawie niniejszej nie uwzględniły.

W kontekście powyższego wskazać więc trzeba, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej: u.o.p., zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiazania z innymi obszarami. Jak stanowi art. 33 ust. 3 u.o.p., planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. Zasady przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 uregulowane są w Rozdziale 5 u.o.o.ś. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.o.o.ś., organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą w szczególności decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc również decyzje o lokalizacji inwestycji (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.). Jak wynika natomiast z art. 96 ust. 3 u.o.o.ś., jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów szczegółowo wskazanych w punktach 1-4 tego przepisu.

Zdaniem sądu z powyższego należy wywieść, że organy były zobowiązane co najmniej do rozważenia zastosowania procedury z Rozdziału 5 u.o.o.ś., czego nie uczyniły, a którego to uchybienia nie dostrzegło Kolegium. Nieuwzględnienie przez organy w sprawie niniejszej regulacji art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. świadczy o niewszechstronnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu sprawy, a w konsekwencji o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a., organy są zobowiązane, z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy wskazać, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zawsze determinowany przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli więc inwestycja ma być zgodna z przepisami odrębnymi, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o ochronie przyrody i ustanowione na jej podstawie specjalne obszary ochrony (w niniejszym przypadku obszar Natura 2000), a wyjaśnieniu zgodności z celami ochrony obszaru Natura 2000 służy postępowanie tzw. naturowe (art. 96 i następne u.o.o.s.), to nierozważenie zasadności przeprowadzenia tego postępowania stanowi o niewyjaśnieniu sprawy w jej całokształcie mogącym mieć istotny wpływ na dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o lokalizacj8i inwestycji. Uchybienie wyżej opisane może mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z wymogami wyartykułowanymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Na gruncie niniejszej sprawy rozważenia wymagało spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm.), w szczególności normy art. 121 do 124 oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Nie ma wątpliwości, że możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolejnymi "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. są art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.oo.ś. Nakładają one na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek przeprowadzenia analizy, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnotować już w tym miejscu należy, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.oo.ś. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz. 1839), tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko - por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019.

Znamienny w sprawie jest również fakt, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Błędna jest teza, że w tym zakresie organ związany jest wnioskiem inwestora, a ewentualna zmiana w przyszłości nachylenia anteny, będzie rozpatrywana jako zmiana sposobu użytkowania stacji bazowej. Wskazać bowiem należy, że możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy - wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/GI 781/17. Wskazać w tym miejscu należy, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2019 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt).

Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Nieprzedstawienie przez inwestora danych wymaganych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., II SA/Rz 50418).

Wnioskodawca przedłożył opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej wskazujące, że planowane zamierzenie nie będzie nawet potencjalnie wpływać na środowisko, co potwierdził powołany w sprawie biegły. Ob. Te opracowania oparte są na odmiennych założeniach niż opisane wyżej. W tym kontekście nie zawierają więc danych i wyliczeń potrzebnych dla ich zrealizowania.

Rację ma skarżący zauważając, że organ administracji ograniczył się jedynie do przytoczenia wniosków opinii biegłego, przyjmując je za własne. Jednakże, ze względu na swoją wagę dla postępowania, opinia biegłego powinna zostać poddana wnikliwej ocenie. W myśl art. 7 k.p.a., na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a, organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jeśli zatem analiza ta nie nastąpiła w trakcie wydawania decyzji przez organ I instancji, to powinna nastąpić przed wydaniem decyzji przez SKO, natomiast w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca.

W myśl art. 80 k.p.a., organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów, jednakże uznanie opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych bez uprzedniej weryfikacji tej opinii w oparciu o przesłanki wiedzy - a więc znajomości obowiązujących przepisów, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania - stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z 20.4.2011 r., I OSK 977/10, Legalis).

W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i SKO zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości opinii biegłego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że ocena promieniowania i wpływu na środowisko w takim kształcie mogła stanowić podstawę do oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Bezspornie zarówno w kwalifikacji przedsięwzięcia jak i opinii biegłego nie uwzględniono tych wszystkich wyników, o których była mowa wyżej. W szczególności pominięto zjawisko kumulacji mocy anten, możliwości zmiany osi wiązki promieniowania (tilt), a w związku z tym ustalenia poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności.

Z decyzji żadną miarą nie wynika, że projektowana stacja bazowa ma być stacją zamienną, za istniejącą w pobliżu. Wszelkie warunki dotyczące wpływu projektowanej stacji na środowisko były liczone przy założeniu, że stacja obok nie będzie funkcjonowała. Brak takiego warunku w treści decyzji czyni wszelkie ustalenia organu w tym zakresie co najmniej wątpliwymi. W aktach sprawy zalega pismo inwestora z [...] kwietnia 2020 r., który oświadczył w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na działce nr ewid. 66/141 w miejscowości [...], że projektowana stacja nr [...] jest stacją zamienną za już istniejącą stację nr [...]. Za zaprojektowaniem nowej stacji przemawiają względy biznesowe Spółki. W przypadku wybudowania stacji nr [...], istniejąca stacja bazowa numer [...] zostanie zdemontowana. Nie ma podstaw ekonomicznych do ponoszenia kosztów utrzymania dwóch stacji jednego operatora w odległości kilkudziesięciu metrów. Co do istoty funkcjonowania stacje mają analogiczne parametry, nowoprojektowana uwzględnia modernizację wynikającą z rozwoju technologii. Komplet dokumentacji istniejącej i projektowanej został przedłożony do wniosków o wydanie decyzji LCP i jest w posiadaniu Gminy. Jest to stacja zamienna i nie ma potrzeby zmiany lokalizacji. W związku z aktualnym stanem prawnym i anulowaniem przez Urząd Komunikacji Elektronicznej aukcji 5G, nie ma aktualnie podstaw do wskazania lokalizacji stacji bazowych dla technologii 5G.

Kuriozalne jest w związku z tym stanowisko SKO zawarte w uzasadnieniu decyzji. Stwierdziło ono bowiem, że kolejny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów postępowania dowodowego poprzez zignorowanie faktu, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności, że w odległości 30m od planowanej inwestycji posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej [...] o numerze [...], a w związku z czym nie dokonano wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego, jest bezzasadny.

SKO podkreśliło, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020r., wyjaśnił, że projektowana stacja będzie stacją zamienną za już istniejącą stancję nr [...]. W zakresie funkcjonowania obie stacje mają analogiczne parametry, a nowoprojektowana uwzględnia modernizację wynikającą z rozwoju technologii. Obecnie nie ma planów lokalizacji w stacji technologii 5G.

Dalej SKO wyjaśniło, że o ile w treści zebranego materiału dowodowego brak oświadczenia inwestora o terminie rozebrania konstrukcji stacji nr [...] to również pełnomocnik strony odwołującej nie może mieć pewności, czy istniejąca stacja telefonii komórkowej pozostanie obok nowo projektowanej i dojdzie do kumulacji pól elektromagnetycznych. Tym samym zawarte w treści odwołania stwierdzenie o przekroczeniu norm i w konsekwencji tego zakwalifikowaniu inwestycji jako potencjalnie negatywnie wpływającej na środowisko uznać należy za hipotetyczne i nie poparte jakikolwiek dowodami.

Ponadto w wyżej wymienionym piśmie pełnomocnik inwestora zobowiązał się do cyt. "w przypadku wybudowania stacji nr [...], istniejąca stacja nr [...] zostanie zdemontowana".

Zdaniem Sądu nie może być tak, że samo Kolegium oceniając dopuszczalność lokalizowania planowanej inwestycji nie ma pewności czy istniejąca stacja bazowa będzie dalej funkcjonowała po ewentualnym zrealizowaniu nowej. Rodzi to także konieczność zbadania czy jej pozostawienie będzie miało wpływ na ocenę parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego w kontekście oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia znajdzie zastosowanie, jeżeli na terenie jednego zakładu lub obiektu, gdzie zostało zrealizowane lub jest realizowane bądź zaplanowane przedsięwzięcie planowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju, nieosiągające progów wymaganych przez jeden z przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji należy zsumować parametry obu przedsięwzięć i jeżeli przekroczą one jeden z progów przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia jest przy tym, czy chodzi o to nowe przedsięwzięcie czy też o modyfikację istniejącego. Prawodawca przyjął zatem, że w przypadku realizacji dwóch lub więcej przedsięwzięć tego samego rodzaju w ramach jednego zakładu lub obiektu, norma z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowi przeszkodę w tego rodzaju etapowaniu przedsięwzięcia, które mogłoby prowadzić do ominięcia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tzw. salami slicing) (tak NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II OSK 3121/17).

Braki ustaleń w tym zakresie w kontrolowanej decyzji przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.