Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku R. G. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.l.


UZASADNIENIE

R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a, z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podaniem z 28 kwietnia 2021 r. wniósł o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazał, iż w jego ocenie organ prowadzi postępowanie przewlekle, zaś niewydanie rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a., a prowadzenie sprawy przez okres 18 miesięcy, prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżący jest świadom, że w styczniu 2022 r. weszła w życie ustawa z grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dodając do ustawy o cudzoziemcach m.in. art. 112a, jednakże dodany przepis reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania. Skarżący dodał, iż wyczerpał środek zaskarżenia poprzez skierowanie ponaglenia. Jednak z informacji uzyskanej od pracownika urzędu wynika, że Wojewoda: "nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekle prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji".

Zdaniem skarżącego, przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje mu prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę symbolicznej rekompensaty dla skarżącego. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. Skarżący przez cały okres oczekiwania czuje się bezsilny wobec działania organów publicznych, które wykorzystując wprowadzoną nowelizację - pozostawiają jego sprawę niezakończoną, jak również nie wypełniają obowiązków wynikających z przepisów prawnych - obowiązek przekazania ponaglenia do organu II stopnia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 30 kwietnia 2021 r. R. G. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Aplikujący, jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego w obrocie gospodarczym pod firmą: W. Sp. Z o.o. Sp.k., [...] 6, 98-400 W., na stanowisku: pracownik produkcji. 20 lipca 2022 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Kolejno 12 września 2022 r. został wyznaczony na dzień 3 października 2022 r. termin na osobiste stawiennictwo strony w urzędzie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Następnie 3 października 2022 r. R. G. stawił się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie po ich uzupełnieniu, strona odebrała w siedzibie organu pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz pełnomocnikowi wnioskodawcy zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z wezwaniem do uzupełnienia akt sprawy o ważne w Polsce ubezpieczenie zdrowotne, potwierdzenie wniesienia opłaty z tytułu poświadczenia za zgodność z oryginałem kserokopii paszportu oraz uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Organ w treści ww. zawiadomienia, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. w związku z treścią art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354) - zwanej dalej: u.o.c., wyznaczył zainteresowanemu przewidywany termin zakończenia sprawy wypadający na dzień 2 grudnia 2022 r.

5 października 2022 r. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa łub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Następnie 11 października 2022 r. wpłynęła za pośrednictwem ePuap skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożona R. G., za pośrednictwem pełnomocnika procesowego. 12 października 2022 r. wpłynęło do urzędu ponaglenie strony na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę Łódzkiego. Pismo zostało nadane za pośrednictwem polskiego operatora pocztowego 6 października 2022 r. Następnie 18 października 2022 r. wpłynęło Zezwolenie typ A nr [...] na pracę R. G., ważne od 20 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r.

Działając na podstawie art. 37 § 4 k.p.a. pismem z 19 października 2022 r. organ przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oryginał ponaglenia złożonego przez pełnomocnika R. G. wraz z informacją dot. postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie ww. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dalszej kolejności pismem z 20 października 2022 r., data wpływu do organu 25 października 2022 r., cudzoziemiec zastępowany przez pełnomocnika uzupełnił akta sprawy o aktualne dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZUA, ZUS RCA w Polsce oraz potwierdzenia wniesienia opłat w wysokości 10 zł i 17 zł.

W dalszej kolejności organ, odpierając podniesiony zarzut prowadzenia postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny oraz prowadzenie czynności w dużych odstępach czasu, wskazał iż w związku ze stanem epidemii Covid-19, a co za tym idzie - wprowadzeniem od marca 2020 r. w Punkcie Obsługi Klienta w Sieradzu przyjmowania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę głównie drogą pocztową oraz ograniczoną obsadą kadrową pracującą w siedzibie Urzędu, czas procedowania postępowań uległ znacznemu wydłużeniu. Ma na to wpływ przede wszystkim ilość wniosków, które za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. lub firm kurierskich trafiała do Punku Obsługi Klienta przez kilkanaście miesięcy. Istotnym jest także fakt, że w przypadku opisanym powyżej, tj. zwiększonej ilości złożonych wniosków w Punkcie Obsługi Klienta w Sieradzu łącznie 1700 spraw, które wpłynęły pocztą tylko w 2020 r., natomiast na dzień 17 maja 2021 r. 846 wniosków. Jednocześnie od 20 maja 2021 r. były przyjmowane wnioski po uprzedniej rezerwacji elektronicznej klientów. Ponieważ, organ jest zobowiązany do rozpatrywania wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływów, w tym stanie rzeczy czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, od momentu jego wpłynięcia do Punktu Obsługi Klienta w Sieradzu uległ wydłużeniu.

Organ ustosunkowując się do zarzutu skargi nie przekazania ponaglenia wskazał, iż Wojewoda Łódzki 19 października 2022 r. przekazał w tej sprawie ponaglenia organowi II stopnia.

Natomiast odnosząc się do wskazanego w treści skargi roszczenia cudzoziemca w przedmiocie wypłacenia stronie kwoty pieniężnej w wysokości 1000 zł podniósł, iż R. G. składając 30 kwietnia 2021 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oświadczył, że ostatnio wjechał do 4 lutego 2021 r. Jednocześnie z kserokopii paszportu Cudzoziemca wynika, że po 14 września 2021 r. nie przybywał na terytorium Polski, ponownie znalazł się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 29 marca 2022 r. Kopia dokumentu podróży skarżącego potwierdza, że w sposób ciągły nie przebywał w Polsce, korzystając z możliwości przekraczania granic Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ruchu bezwizowego. Podobnie z materiałów zgromadzonych w aktach postępowania wynika, że strona posiada dokument potwierdzający prawo do legalnego wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zezwolenie typ A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które jest ważne od 20 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, w ocenie Wojewody Łódzkiego w omawianej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym do przewlekłości postępowania.

Decyzją z 17 listopada 2022 r. Wojewoda Łódzki udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 17 listopada 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 r., str. 70 - 71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r., I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu, II SAB/Wr 69/15, dostępne w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, Lex nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w toku kontrolowanego postępowania - 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej: "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu jej wejścia w życie.

Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawnych instrumentów do jej zwalczania. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy skarżącego przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec powyższego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od 30 kwietnia 2021 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do organu) należy mieć na uwadze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 30 kwietnia 2021 r. 20 lipca 2022 r. wniosek ów został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Kolejno 12 września 2022 r. został wyznaczony na dzień 3 października 2022 r. termin na osobiste stawiennictwo strony w urzędzie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. 3 października 2022 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku, stawiając się bezpośrednio w urzędzie. W tym samym dniu wydano również zawiadomienie o wszczęciu wobec skarżącego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wraz z informacją o przewidywanym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 2 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł następnie 6 października 2022 r. ponaglenie, a 11 października 2022 r. skargę na przewlekłość postępowania. W rezultacie powyższego organ wydał decyzję z 17 listopada 2022 r., udzielając cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 17 listopada 2025 r.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" z 2001 r., nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14; jak również chociażby: wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08; czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, dostępne w CBOSA). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie przewidzianych w przepisach k.p.a. terminów do załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

W ocenie sądu Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd dostrzega, że organ administracji rozstrzygnięcie w sprawie wydał po ponad roku od dnia przyjęcia wniosku, po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że od dnia złożenia kompletnego wniosku do czasu zakończenia postępowania wydaniem decyzji z 17 listopada 2022 r. organ nie podjął de facto żadnych merytorycznych czynność zmierzających do jej załatwienia, poza zwróceniem się w dniu 5 października 2022 r. do właściwych służb o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.

Ustalenie, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania przy załatwieniu wniosku skarżącego zobowiązuje sąd do oceny charakteru tego naruszenia prawa przez organ. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 - dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie wynikało z jego złej woli, czy arogancji wobec skarżącego. Uwzględniając niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz warunki pandemiczne COVID-19, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organu - okres opieszałości nie jest rażąco nadmierny.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącego, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. 17 listopada 2022 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu do załatwienia wniosku i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19; a także we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17; jak również wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17 - dostępne w CBOSA).

Wobec stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej oraz nie zdecydował o nałożeniu grzywny na organ.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan stwierdzonej przewlekłości postępowania. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu (por. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, Lex nr 2255882; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, Lex nr 2298889; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17, Lex nr 2376509; a także z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, Lex nr 2440285).

W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Mimo nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie skarżący może legalnie przebywać i pracować na terenie RP. Nie można również uznać by zwłoka organu miała charakter celowy. Z tych względów w pkt 3 sentencji wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania sąd orzekł, w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

a.l.