Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1253/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 250, art. 251
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. i B. Sp. z o.o. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej znak [...] z dnia [...] listopada 2010 r., którą po rozpatrzeniu odwołań B Sp. zo.o. z/s w R. oraz A S.A. z/s w R. od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej znak [...] z dnia [...] września 2010 r. umorzono postępowanie odwoławcze.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 105 § 1 k.p.a.

Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. C Sp. jawna w L., będąc prowadzącym C Zakład w R., działając na podstawie art. 248 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej /Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm./ dokonało, w trybie art. 250 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgłoszenia jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii ze względu na możliwość wystąpienia w instalacji chłodniczej amoniaku w ilości ponad 57 Mg. Wraz ze zgłoszeniem ww. C Sp.j. przedłożyło Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w R. program zapobiegania awariom przemysłowym C Zakład przy ul. [...] w R.

W dniu [...] lipca 2010 r. decyzją nr [...] znak [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wniósł sprzeciw wobec zamiaru uruchomienia C Zakład przy ul. [...] w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii.

Na skutek odwołania C Sp.j. Komendant Wojewódzki PSP decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. uchylił w całości decyzję Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lipca 2010 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru uruchomienia C Zakład w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii wymaga uzasadnienia zawierającego szczegółowe odniesienie się do zastosowanych i planowanych w zakładzie przedsięwzięć w zakresie zapobiegania oraz zwalczania i ograniczenia skutków awarii przemysłowej, opisanych w programie zapobiegania awariom. Uzasadnienie zaś winno konkretnie wskazywać, które z tych przedsięwzięć zostały ocenione negatywnie oraz które zastosowane i planowane środki zaradcze w celu zapobiegania wystąpieniu i łagodzenia skutków poważnej awarii uznane zostały jako niewystarczające i stanowiły podstawę wniesionego sprzeciwu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania C z/s w L. przedstawiło do zatwierdzenia nowy plan zapobiegania poważnej awarii przemysłowej dla instalacji chłodniczej w C Zakład w R., do którego Komendant Miejski PSP nie wniósł sprzeciwu.

Wobec powyższego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej umorzył postępowanie w sprawie programu zapobiegania awariom, przedłożonego w dniu [...] czerwca 2010 r. Wskazano, że program ten zawiera nieaktualne już dane, a wobec nie wniesienia sprzeciwu do nowego programu, postępowanie wszczęte pierwotnym zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2010 r. jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły B Sp. zo.o. w R oraz A S.A. w R. – zastępowana przez rad. pr. M. K.

Spółka B Sp. zo.o. z/s w R. wniosła o uchylenie decyzji w całości i zarzuciła, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania bez merytorycznego rozpoznania i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Spółka wskazała, że wydanie decyzji co do istoty sprawy jest konieczne w celu wyjaśnienia czy obecna lokalizacja C Zakład w R., jako zakładu o zwiększonym ryzyku zagrożenia awarią przemysłową jest możliwa ze względu na postanowienia art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które zabraniają budowy czy rozszerzenia produkcji przez takie zakłady. Odwołująca się Spółka wskazała, że w chwili składania przez C nowego programu zapobiegania poważnej awarii przemysłowej w obrocie prawnym występowała decyzja Komendanta Miejskiego PSP w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru uruchomienia zakładu o zwiększonym ryzyku powstania awarii, która została uchylona przez organ II instancji, ale z zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy. To zalecenie winno być dla organu I instancji wiążące. Zatem bezzasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W dalszej części spółka wskazała, że art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawę tę stanowią przepisy prawa materialnego. Niedopuszczalnym jest zezwolenie na uruchomienie zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w otoczeniu budynków użyteczności publicznej i osiedli mieszkaniowych istniejących i realizowanych, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie ze względu na osiedla mieszkaniowe przy ul. [...] i ul. [...], hotele [...] i [...] oraz obiekty użyteczności publicznej. Wskazano, że organy państwa zobowiązane są do stosowania prawa co wynika z art. 6 k.p.a. i z art. 74 Konstytucji oraz Dyrektywy Rady 96/82/WE i Dyrektywy 2003/105/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16.12.2003r. zmieniającej Dyrektywę Rady 96/82/WE, które zakazują uruchomienia zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej w otoczeniu budynków użyteczności publicznej i osiedli mieszkaniowych. Wskazano także, że art. 105 § 2 k.p.a., stanowi że postępowania administracyjne można umorzyć pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W przedmiotowej sprawie sprzeczność interesów mieszkańców miasta Rzeszowa nie budzi wątpliwości.

W konkluzji B Sp. zo.o. z/s w R., wyjaśniła, że prawo do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony wynika z art. 28 k.p.a., bowiem Spółka prowadzi budowę osiedla mieszkaniowego w obszarze bezpośredniego oddziaływania Zakładu Produkcyjnego przy ul. [...] w R. Spółki C.

W piśmie uzupełniającym z dnia [...] września 2010r. Spółka B raz jeszcze podkreśliła, że na mocy art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika jednoznaczny zakaz budowy w granicach miasta budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowi ludzi. Tym bardziej niedopuszczalnym jest zezwolenia na uruchomienie zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w otoczeniu budynków użyteczności publicznej i osiedli mieszkaniowych istniejących i realizowanych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wskazano, że postępowanie winno zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji a nie umorzeniem postępowania.

W drugim odwołaniu, złożonym przez A S.A. z/s w R. – zastępowanej przez rad. pr. M. K., zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Wskazano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Złożenie nowego programu przez C nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania, zatem wydana decyzja jawi się jako błędna. Spółka powołała się na pismo z dnia [...] września 2010 r., skierowane do Komendanta Miejskiego PSP, w którym zgłosiła swój udział w charakterze strony we wszystkich postępowaniach związanych ze zgłoszeniem Zakładu C w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie w/w zakładu. Wobec tego oraz z uwagi na ryzyko ograniczenia Spółki w jej uprawnieniach jako właściciela nieruchomości w razie uznania ww. zakładu za zakład zwiększonego ryzyka Spółka uznała się za stronę postępowania, stosownie do art. 28 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] października 2010 r., stanowiącym odpowiedź C Sp. j. z/s w L. na złożone odwołania, ww. Spółka wniosła o: 1/ stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a niedopuszczalności odwołań, z uwagi na to, że Spółki B oraz A nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu i nie są stronami postępowania w rozumienie art. 28 k.p.a., 2/ w przypadku przyznania odwołującym się statusu strony, stwierdzenie na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołania zostały złożone z uchybieniem terminu, bowiem oba odwołania złożone w dniu 30 września 2010 r. zostały wniesione, gdy decyzja o umorzeniu była już ostateczna; 3/ ewentualnie wobec przyznania odwołującym statusu strony i uznania że odwołania zostały wniesione w terminie Spółka zawnioskowała o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na fakt, że złożenie nowego programu zapobiegania awariom, powoduje, że postępowanie do złożonego w dniu [...].06.2010 r. programu stało się bezprzedmiotowe.

Wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że odwołania zostały wniesione w terminie, uznając jednocześnie, że zarówno B Sp. zo.o. z/s w R. jak i A S.A. z/s w R. nie są stronami postępowania rozstrzygniętego decyzją Komendanta Miejskiego PSP z [...] września 2010r. o umorzeniu postępowania.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji może złożyć jedynie strona postępowania. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub faktycznego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Analiza przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności art. 248-251, prowadzi do wniosku, że stroną postępowania w przypadku wniesienia przez właściwy organ PSP sprzeciwu, o którym mowa w art. 251 ust. 4 ww. ustawy, jest wyłącznie prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku. Przepisy te nie kształtują sytuacji prawnej innych podmiotów.

Powołując się na treść art. 248 i art. 250 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ II instancji wskazał, że zgłoszenie zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej, stanowi czynność materialno-techniczną, która nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowi ono rodzaj zawiadomienia o prowadzonej działalności przez zakład do organu administracji, który prowadzi ewidencję podmiotów mogących stanowić źródło zagrożenia. Przedłożenie programu zapobiegania awariom, w myśl art. 251 ust. 3 cyt. ustawy nie odbywa się w drodze procedury administracyjnej, o której mowa w art. k.p.a. Uruchomienie zakładu o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku następuje po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej programu zapobiegania awariom. Postępowanie to odbywa się na skutek działania zakładu zwiększonego ryzyka bez udziału innych uczestników lub organów. Czynnością jaka może odbyć się w ramach postępowania administracyjnego jest zgłoszenie przez właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) PSP sprzeciwu, co do uruchomienia zakładu zwiększonego ryzyka, na podstawie art. 251 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sprawa ta dotyczy tylko interesu prawnego zainteresowanego zakładu, nie dotyczy zaś interesu prawnego lub obowiązków innych podmiotów.

Zgłoszenie i program zapobiegania awariom przemysłowym zakładu o zwiększonym ryzyku przedkładane są przez prowadzącego zakład właściwemu organowi PSP. Organ w ciągu 14 dni może wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Procedura ta odbywa się wyłącznie przy udziale prowadzącego zakład zwiększonego ryzyka.

Organ II instancji podniósł również, że źródłem interesu prawnego odwołujących się nie jest powoływany przez Spółkę B Sp. zo.o. art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska, który dotyczy postępowania związanego z planem zagospodarowania przestrzennego i wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawach budowy i rozbudowy zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Prowadzone przez organ PSP postępowania dotyczy zaś zawiadomienia o uruchomieniu zakładu o zwiększonym ryzyku (w tym zawiadomienia o zaliczeniu istniejącego zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku) i odbywa się w odrębnym postępowaniu przy wyłącznym udziale prowadzącego zakład. Odwołując się do postępowania w sprawie zgłoszenia budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane wskazano, że organ PSP pełni rolę organu ewidencjonującego zgłaszające się zakłady oraz organu sprawdzającego plan zapobiegania awariom. W sprawie zaliczenia zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii nie wydaje decyzji czy postanowień. Zatem czynności wykonywane przed organem administracji nie dotyczą praw i obowiązków osób trzecich w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wywodzenie interesu prawnego z faktu bezpośredniego oddziaływania obiektu lub z bezpośredniego sąsiedztwa z zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii organ uznał za niezasadne. Skoro wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółka B Sp. zo.o. z siedzibą w R. oraz A S.A. z siedzibą w R. – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. K.

B Sp. zo.o. z/s w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie że nie posiada interesu prawnego do zaskarżenie w drodze odwołania decyzji dotyczącej programu zapobiegania skutkom awarii w C Zakład w R. oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie wszczęte w dniu 29 czerwca 2010 r. jest bezprzedmiotowe i zachodzi konieczność jego umorzenia.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka zarzuciła nieuprawnione odwoływanie się przez organ do postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane. Jest to bowiem całkowicie odmienny tryb postępowania, który nie może być stosowany poprzez analogię do niniejszej sprawy. Podkreśliła, że posiada nie tylko interes faktyczny, ale również interes prawny. Zaliczenie Zakładu C w R. do zakładów stwarzających zwiększone ryzyko wystąpienia awarii przemysłowej rodzi daleko idące konsekwencje prawne dla możliwości zlokalizowania w okolicy ul. [...] i [...] w R. osiedla mieszkaniowego przez B Sp. zo.o. Sam fakt uznania ww. Zakładu za zakład zwiększonego ryzyka wystąpienia awarii i związane z tym z inwestycyjnego punktu widzenia straty, powodują, że Spółka powinna być uznana za stronę postępowania. Powołując się na wyrok NSA z 11.08.2000 r., sygn. IV SA 1355/98 Spółka wskazała, że w sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia "interes prawny" ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką na której inwestycja ta ma być zlokalizowana.

Za niezasadne skarżąca uznała umorzenie przez organ I instancji postępowania mimo, że wcześniejszą decyzją Komendant Wojewódzki PSP nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy.

W drugiej skardze A S.A. z siedzibą w R. – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. wniosła o 1/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w skardze, 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego PSP, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz naruszenie przepisu:

1/ art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że skarżącej spółce nie przysługuje status strony postępowania;

2/ art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organami obu instancji, co stanowi postawę do wznowienia postępowania oraz powoduje, że złożone dokumenty pozbawione są mocy dowodowej;

3/ art. 61 § 1, 3, 4 k.p.a. w zw. z art. 250 i art. 251 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, ze złożenie zgłoszenia i programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym, nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, a pierwszą czynnością, która może odbyć się w ramach postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji w sprawie sprzeciwu;

4/ art. 248 ust. 1 i 3, art. 250 oraz art. 251 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, pkt 1 załącznika do ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31.01.2006 r. zmieniającym ww. rozporządzenie /Dz.U. nr 30 poz. 208/ - poprzez błędne przyjęcie, że C Sp. j. z/s w L. Zakład w R. jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz że dokonane zostało prawnie skuteczne zgłoszenie ww. Zakładu i został złożony prawnie skuteczny program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

5/ art. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku wyjaśnienia stanu fatycznego i prawnego sprawy, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W dalszej części obszernego uzasadnienia A S.A. powołując się na przepisy Konstytucji i ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo budowlane wywiodła, że posiada interes prawny, a tym samym przysługuje jej status strony postępowania, jako właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu oraz pracodawcy zatrudniającego ok. 300 pracowników. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny oraz pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rozwinęła zarzuty podniesione we wstępie skargi, wskazała, że C Sp. j. Zakład w R. nie jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Sama okoliczność, że maksymalna ilość amoniaku, jaka może wystąpić w instalacji ww. Zakładu, może przekroczyć określoną w tabeli wartość progową nie daje podstaw do uznania tegoż zakładu za zakład zwiększonego ryzyka. Podkreślono również, że samo zgłoszenie jak i złożenie programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym było prawnie nieskuteczne, bowiem nie spełniało wymogów formalnych tj. zgłoszenie i jego uzupełnienie zostały podpisane przez nieupoważnione osoby, a program nie zawiera podpisu osoby upoważnionej na końcu opracowania. Wskazano także, że już sam fakt zlokalizowania zakładu w granicach administracyjnych miasta powoduje, że organ mając na względzie ochronę ludzi i mienia winien wnieść sprzeciw w drodze decyzji na podstawie art. 251 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargi Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ zasadnie nie uznał skarżących za stronę postępowania. Okoliczność, że uznanie C za zakład zwiększonego ryzyka powoduje dla B Sp. zo.o. niemożność zlokalizowania w okolicy osiedla mieszkaniowego, a dla A S.A. ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego oraz prawa do zabudowy nie stanowi źródła interesu prawnego, a tym samym nie daje ww. legitymacji do bycia stroną postępowania. Także art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi źródła interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu odnośnie uruchomienia zakładu o zwiększonym ryzyku, które dotyczy wewnętrznego funkcjonowania zakładu i zastosowania odpowiednich zabezpieczeń w stosunku do niesionego przez zakład ryzyka awarii i jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania inwestycyjnego dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wskazał, że C Zakład w R. jest zakładem istniejącym, który nie dokonuje rozbudowy lub budowy. Postępowanie związane z programem zapobiegania awariom nie obejmuje trybu postępowania przewidzianego w art. 73 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, który dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawach budowy i rozbudowy zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.

Podkreślono, że C dokonało zgłoszenia prowadzenia zakładu o zwiększonym ryzyku w związku z tym, że posiada instalację przewidującą możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej w ilości o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r. Zaliczenie zakładu do zakładów zwiększonego ryzyka następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia określonych ustawą i przepisami wykonawczymi przesłanek. Obowiązkiem zakładu jest dokonanie stosownego zgłoszenia. Właściwy organ PSP nie orzeka decyzyjnie o zaliczeniu zakładu do określonej kategorii, akceptując program nie wydaje w tym zakresie orzeczenia, a jedynie milczącą zgodę. Jedyna decyzja jaką może podjąć jest decyzja o sprzeciwie, a i wówczas jedyną stroną postępowania jest prowadzący zakład. Wpisanie zgłaszającego zakład jak i wykreślenie z prowadzonej ewidencji stanowi czynność materialno – techniczną.

W piśmie z dnia 2 marca 2011 r. A S.A. z siedzibą w R. – zastępowana przez rad. pr. M. K., podtrzymała stanowisko i wnioski zawarte w skardze i dodatkowo wniosła o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do złożenia oświadczenia jaki akty i czynności zostały podjęte przez organy PSP w związku ze zgłoszeniem C Sp. j. z/s w L. Zakład w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w szczególności czy zakład ten został wpisany do jakiejkolwiek ewidencji. Skarżąca wniosła również o uchylenie/stwierdzenie bezskuteczności w całości wszystkich aktów i czynności podjętych przez organy PSP w związku ze zgłoszeniem ww. zakładu, w szczególności czynności przyjęcia zgłoszenia oraz o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów na okoliczność, że nieruchomości, których użytkownikiem i właścicielem jest skarżący bezpośrednio sąsiadują z nieruchomościami na których zlokalizowany jest zakład.

Pismem z dnia 3 marca 2011 r. C Sp. jawna z/s w L. – działające przez pełnomocnika rad. pr. K. B. wniosło o oddalenie skarg, jako bezzasadnych. Popierając stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej podkreśliło, że skarżące spółki nie są stronami postępowania i nie posiadają interesu prawnego. Wskazano, że w chwili obecnej zakład należący do C spełnia przesłanki zakwalifikowania go do zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jak i obowiązujące normy bezpieczeństwa. To planowana przez B Sp. zo.o. budowa osiedla mieszkaniowego na terenach przemysłowych narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie są zasadne.

Przedmiotem skarg jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej umarzająca postępowanie odwoławcze w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. przyjmując, że skarżący nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, orzekający w sprawie organ przyjął, że uregulowania Działu II - Instrumenty prawne służące przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2008r Nr 25, poz. 150 ze zm./, a przede wszystkim przepisy art. 248 - 251 w/w ustawy, mające zastosowanie w tej sprawie, nie kreują innych stron postępowania za wyjątkiem prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku. Z treści powołanych wyżej przepisów organ wywiódł, że zgłoszenie zakładu o zwiększonym ryzyku właściwemu organowi straży pożarnej /art.250/, jak również przedłożenie programu zapobiegania awariom /art.251 ust.2/ nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązków innych podmiotów poza wymienionym zakładem z uwagi, że przepisy prawa materialnego nie kształtują ich sytuacji prawnej w zakresie stosunku prawnego uregulowanego tym przepisem.

W ocenie Sądu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym wielokrotnie wyrażano, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego, stanowisko orzekającego w sprawie organu jest zasadne. Stroną bowiem postępowania administracyjnego, zgodnie z normą art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ale tylko i wyłącznie ze względu na swój interes prawny. Oznacza to, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zgłoszenie właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej o prowadzeniu zakładu o zwiększonym ryzyku jest uzależnione, w świetle art. 248 ustawy Prawo ochrony środowiska od ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie, bądź też mogących się w nim choćby okresowo znaleźć. Oznacza to również, że zaliczenie do zakładu o dużym lub zwiększonym ryzyku następuje z mocy prawa, a statusu takiego zakładu nie przyznaje żaden organ. Prowadzący zakład o zwiększonym lub o dużym ryzyku, na mocy art. 251 powołanej wyżej ustawy, zobowiązany jest do sporządzenia programu zapobiegania awariom w terminie co najmniej 30 dni przez uruchomieniem nowego zakładu lub jego części albo w terminie 3 miesięcy od dnia zaliczenia istniejącego zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku, zaś uruchomienie takiego zakładu może nastąpić po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej programu zapobiegania awariom, jeśli w tym terminie organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Niewypełnienie zaś obowiązków określonych art. 250 i art. 251 ustawy Prawo o ochronie środowiska skutkuje odpowiedzialnością karną określoną w art. 354 powołanej wyżej ustawy. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów, posiadających w zasadzie charakter informacyjny dla podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo korzystania ze środowiska i ochronę przed skutkami awarii przemysłowych w żaden sposób nie wynika norma prawa materialnego upoważniająca do " uczestniczenia" w tym postępowaniu innych podmiotów, za wyjątkiem wyżej powołanymi przepisami wskazanych.

W związku z powyższym, Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących w przedmiocie naruszenia przez orzekający organ przepisów ustawy Prawo o Ochronie Środowiska, w tym art. 73 ustawy. Z przepisu bowiem tego ostatniego, na który powołują się skarżący wynika wprost, że ograniczenia zawarte w tym przepisie dotyczą jedynie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za takim stanowiskiem opowiada się również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzając tezę, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska ma zastosowanie w dwóch przypadkach; tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze /wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2009 r. IIOSK 928/08 , system informacji prawniczej Lex 563565/. Z tych wyżej podniesionych przyczyn Sąd nie odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów art. 73 ustawy Prawo o ochronie środowiska, jako nie mających zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie sprawy, zasadnie, organ odwoławczy podejmując postępowanie odwoławcze i stwierdzając, że wnoszący odwołania nie mają interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadają tym samym przymiotu strony tego postępowania i umorzył postępowanie odwoławcze. Takie rozstrzygniecie znajduje podstawę prawną wynikającą z treści art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. szeroko wsparte orzecznictwem sądów administracyjnych w tym również uchwałą NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, /tak też wyrok NSA z 10marca2009r II OSK 316/08, wyrok NSA z 2 kwietnia 2009 r. I OSK 518/08 system informacji prawniczej Lex 554956/. Z tych też przyczyn Sąd nie odnosi się do merytorycznych i procesowych zarzutów skarżących przynależnych jedynie stronom postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymioty bowiem strony, w rozpoznawanej sprawie nie można wywodzić bezpośrednio ani z Konstytucji RP, ani kodeksu cywilnego, ani też Prawa budowlanego.

Z przyczyn wyżej podniesionych, skora zaskarżona decyzja nie narusza prawa - art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 28 k.p.a., w granicach których została wydana, Sąd działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm,/ orzekł jak w sentencji.