Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2172/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2510/12 w sprawie ze skargi S.D. i J.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2510/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.D. i J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 9 października 2012 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako: "SKO") w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymało w mocy własną decyzję nr [..] z dnia 22 marca 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r. nr [..].

Zaskarżona decyzja SKO w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia 20 maja 1972 r. Nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ustanowiło na rzecz [..] Sp. z o. o. w Warszawie użytkowanie wieczyste na 40 lat terenu o pow. 9430 m2 położonego w Warszawie przy ul. [..] r. św. [..], objętego lokalizacją szczegółową nr 1[..] z dnia 11 stycznia 1972 r. w granicach oznaczonych literami: A-B-C-D-E-F-G-H-A na planie geodezyjnym nr ew. DER. [..] z dnia 13 kwietnia 1972 r. oraz ustaliło wysokość opłaty rocznej.

W dniu 21 stycznia 1997 r. do SKO w Warszawie wpłynął wniosek J.D. i S.D. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 maja 1972 r.

Decyzją z dnia 17 października 1997 r. SKO w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji z dnia 20 maja 1972 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 17 października 1997 r. wystąpił pełnomocnik reprezentujący [..] Sp. z o.o. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w Warszawie decyzją z dnia 26 stycznia 1999 r. nr [..] wydaną na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa) stwierdziło wydanie decyzji z dnia 20 maja 1972 r. z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. 2584 m2 objętej nr hip. 3106-N, nie stwierdzając jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r. wnieśli J.D. i S.D.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 470/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W dniu 29 kwietnia 2011 r. do organu wpłynął wniosek J.D. i S.D. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 Kpa.

Decyzją z dnia 22 marca 2012 r. SKO w Warszawie na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 1999 r. bowiem skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 r. Okoliczność ta stanowi więc przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania w celu rozpoznania złożonego wniosku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 9 października 1999 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję, podając w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję z dnia 26 stycznia 1999 r. nie posiadał wiedzy o okoliczności, którą wnioskodawcy postępowania nadzorczego wskazują jako przesłankę stwierdzenia nieważności, tj. trybu, w jakim organ rozpoznał sprawę zakończoną decyzją z dnia 26 stycznia 1999 r. Tym samym w ocenie organu zachodzi tożsamość obu spraw zainicjowanych wnioskami S.D. i J.D. Tożsamość spraw ma miejsce wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 stycznia 1999 r. z uwagi na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 r. Na poparcie argumentu dotyczącego powagi rzeczy osądzonej organ przywołał fragment uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 oraz przytoczył treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S.D. i J.D. ponawiając zarzuty i ich uzasadnienie w kształcie w jakim zostały one przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy tj. naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadzał art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym się pojawi, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Następnie Sąd I instancji zauważył, że aktualnie zagadnienie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, która była już kontrolowana przez sąd administracyjny i co do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., na którą powołuje się zarówno organ jak i skarżący. W uchwale tej wyrażony został pogląd, że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa".

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 r. – syg. akt I SA 470/99, który poddawał kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., nr [..] badał legalność decyzji również w kontekście podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 22 ust.3 w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( DZ.U nr 74, poz. 368 ze zm) sąd nie był związany granicami skargi oraz stwierdzał nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa, w sytuacji kontroli decyzji SKO z dnia 26 stycznia 1999 r. przez NSA należy uznać za niezasadny.

Sąd dodał, iż skarżący o tyle mają rację, że SKO winno na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, iż w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wszczęte i nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, to organ prawidłowo wydał decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy,a skutki tej decyzji mają charakter procesowy( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., syg. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Niemniej jednak zdaniem Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ niepotrzebnie wszczął postępowanie w sprawie, co w rezultacie musiało doprowadzić do umorzenia wszczętego postępowania.

Sąd I instancji podkreślił również, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w dniu 29 lutego 2000 r. skargę S.D. i J.D. nie posiadał wiedzy o okoliczności, którą wnioskodawcy postępowania nadzorczego aktualnie wskazują jako przesłankę nieważności- rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 Kpa. W konsekwencji nie można uznać, że poza zakresem kontroli sądu, objętej powagą rzeczy osądzonej, była kwestia trybu w jakim organ rozpoznał sprawę zakończoną decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Skoro więc ocenił decyzję z dnia 26 stycznia 1999 r. jako zgodną z prawem, wszelkie kolejne próby stwierdzenia jej nieważności należałoby traktować jako niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.D. i J.D., zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. nr [..] zasadnie uznano, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r. nr [..].

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zważywszy na brak oceny prawnej wyrażonej przez NSA w kwestii zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 26 stycznia 1999 r., nie występowała w tym zakresie powaga rzeczy osądzonej z art. 170 i 171 P.p.s.a.. Skarżący wskazywali, jakie okoliczności dotyczące objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostały objęte orzeczeniem NSA. W konsekwencji w niniejszej, sprawie, zdaniem skarżących, WSA niezasadnie uznał, że przepisy art. 170 i 171 P.p.s.a. stoją na przeszkodzie by stwierdzić nieważność decyzji SKO z dnia 26 stycznia 1999 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[..]" S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania stanowiły pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego, determinowała ocenę zarzutów procesowych.

W ramach zarzutu naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. zasadnie uznano, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja z dnia 26 stycznia 1999 r. była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I SA 470/99 nie tylko pod kątem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych, ale również pod względem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 Kpa. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w dniu 29 lutego 2000 r. skargę S.D. i J.D. nie posiadał wiedzy o okoliczności, którą wnioskodawcy postępowania nadzorczego aktualnie wskazują jako przesłankę nieważności- rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 Kpa.

Następnie należy podkreślić, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2009, s. 692, uw. 25; uzasadnienie uchwały I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18 s. 43).

Mimo, że art. 170 i 171 P.p.s.a. nie obowiązywał w dacie orzekania przez NSA wyrokiem z dnia 29 lutego 2000 r. I SA 470/99, to taką samą normę, jak w art. 170 P.p.s.a., wywodzono z art. 59 in fine ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm., dalej uNSA) w zw. z art. 365 § 1 kpc. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 170 P.p.s.a. jest dosłownym odpowiednikiem art. 365 § 1 kpc (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. 2006 s. 357, uw. 1; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 522, uw. 2) w brzmieniu pierwotnym. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były prawomocne (art. 57 uNSA), zatem z chwilą ogłoszenia wiązały sąd, który je wydał, strony, inne sądy i inne organy państwowe a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 59 uNSA w zw. z art. 365 § 1 kpc; B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9/15 i n.). Norma art. 171 P.p.s.a. odpowiadała ówcześnie obowiązującej normie wywiedzionej z art. 59 uNSA w zw. z art. 366 kpc. Zgodnie z art. 51 zd. 1 uNSA, Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany granicami skargi. Odpowiednikiem art. 51 zd. 1 uNSA jest obecnie obowiązujący art. 134 § 1 P.p.s.a..

Art. 171 P.p.s.a. określa granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej (B. Dauter – op. cit. s. 525, uw. 1).

Ocena zgodności zaskarżonej decyzji do sądu administracyjnego obejmuje ocenę z punktu wystąpienia kwalifikowanej wadliwości wyliczonej enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną objęty jest powagą rzeczy osądzonej, która wyłącza drogę administracyjną stwierdzenia nieważności decyzji (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 437-438, uw. 2, 3, 4; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 873, uw. 29).

Wniesienie skargi do sądu stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, ponieważ w świetle art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego jest wiążące dla stron postępowania (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II FSK 710/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Komentarz 2012 s. 435, uw. 3). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA: I OSK 1856/11; I OSK 1488/12, cbosa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 722/08, Lex nr 505404). Związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (J. P. Tarno – tamże, s. 401, uw. 10).

W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem - w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18; wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2012, sygn. II OSK 1617/11, Lex nr 1251836, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1793/11, Lex nr 1298491; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584). Związane jest to z powagą rzeczy osądzonej, ustanowionej w art. 171 P.p.s.a. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego, oddalającego skargę, przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem stron ze względu na prawomocny wyrok NSA z dnia 29 lutego 2000 r., to należało odmówić wszczęcia postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił powyższą kwestię wskazując, że w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wszczęte i nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, to organ prawidłowo wydał decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne obu rozstrzygnięć są w zasadzie takie same, a sprowadzają się do niestwierdzenia nieważności orzeczenia objętego przedmiotowym żądaniem.

Ponadto należy zauważyć, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa w zw. z art. 170 P.p.s.a., nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej także z innego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kontrolował bowiem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia tylko decyzję SKO o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie był art. 105 § 1 Kpa. Aby możliwe było dokonanie oceny, czy organ zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe w skardze kasacyjnej powinien zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 105 § 1 Kpa., to jest zarzut, że nie było podstaw do umorzenia tego postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut taki nie został podniesiony.

Za niezasadny uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 151 P.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Ponadto naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wytykając Sądowi I instancji złamanie art. 151 P.p.s.a,. nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji przy braku takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a. .

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.