Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1185/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], który w wyniku rozpatrzenia odwołania H. M., wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] 2018r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2013r. w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: w dniu [...].2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek H. M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013, w którym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do pakietu do pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000: wariant 4.1

Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (pow. 98,54 ha), wariant 4.3 Szuwary wielkoturzycowe (pow. 1,50 ha), wariant 4.6 Półnaturalne łąki wilgotne (pow. 28,46 ha), wariant 4.7 Półnaturalne łąki świeże (pow. 16,65 ha) i wariant 4.10 Użytki przyrodnicze (pow. 5,00 ha) oraz pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (pow. 1,86 ha).

W dniach od [...].2013 r. do [...].2013 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: [...] Zostało ustalone, że powierzchnia działek rolnych: [...] jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku. Do działek rolnych: [...] został zastosowany kod nieprawidłowości DR13-oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Do działek rolnych: [...] inspektorzy terenowi zastosowali kod DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

Strona otrzymała kopię raportu z czynności kontrolnych, nie wniosła zastrzeżeń od wyników ww. kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...].2014 r. wydał decyzję Nr [...], na mocy której przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości (wariant 4.1, 4.3, 4.6, 4.7 i 5.1).

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował zmniejszenie płatności w stosunku do działek objętych kontrolą. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia [...] listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str.l ze zm.), poprzez nierozważenie w sposób należyty i bezstronny, czy nie wystąpiły w sprawie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w dniu [...].2014 r. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zarzucił zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do, płatności na działkach ewidencyjnych: [...].

W dniu [...].2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w ramach wariantów: 4.1, 4.3, 4.6, 4.7 i 5.1 w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, natomiast w ramach pakietu 4.10 płatność przyznano do powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

W odwołaniu od tej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego w szczególności art. 107 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego, a także fakt pominięcia w uzasadnieniu decyzji opisywanego w nim stanu faktycznego w stosunku do przywołanych przepisów prawnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji ww decyzji wydał w dniu [...].2016 r. decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także przyczyn, dla których powierzchnie części działek rolnych uległy pomniejszeniu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...].2017 r. decyzję Nr [...], na mocy której przyznał H. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, co było następstwem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli na miejscu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący w dniu [...].2017r. Strona zaskarżyła wskazaną decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie zmianę decyzji poprzez uwzględnienie wniosku o płatność bezpośrednią. Skarżący stwierdził w odwołaniu, że wysokość płatności bezpośredniej, przyznanej na mocy zaskarżonej decyzji, jest dla niego niesatysfakcjonująca i tym samym podniósł, że jest ona zaniżona. W ocenie strony zastosowanie, przy przyznawaniu płatności, parametrów wynikających jedynie z systemu PEG było całkowicie nieuzasadnione. Skarżący podkreślił, że w jego gospodarstwie przeprowadzano już wielokrotnie kontrole na okoliczność ustalenia, czy podane we wnioskach parametry powierzchni objętej płatnością bezpośrednią są właściwe.

Wraz z odwołaniem strona przedłożyła protokoły z kontroli powierzchni działek, wskazując przy tym, że żadna z kontroli nie zakwestionowała prawidłowości powierzchni podanej przez skarżącego do przyznania mu płatności bezpośredniej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania strony wydał w dniu [...].2017 r. decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...] nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w związku z czym w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], działając na podstawie:

- art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173),

-art. 16 ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8),

- §2, §5, §6, §9, §10, §12, §14, §15, §16, §18, §20, §21, §22 i §26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361, z późn. zm.),

-art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257),

wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...], na mocy której przyznał H. M. płatność płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Pomniejszenie kwot należnej producentowi płatności w ramach zadeklarowanych wariantów programu rolnośrodowiskowego było następstwem przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności.

W dniu [...].2018r. H. M., zaskarżył wskazaną decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku.

Skarżący podniósł w odwołaniu, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu II instancji wyrażonych w wydanej wcześniej decyzji kasatoryjnej co do wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Spowodowało to, że decyzja organu I instancji w zakresie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok w dalszym ciągu jest wadliwa.

W ocenie odwołującego, organ I instancji nie ustalił właściwego stanu faktycznego i tym samym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czego następstwem było przyjęcie różnych wyników kontroli w odniesieniu do tych samych gruntów zgłoszonych we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniurzenia decyzji organ podniósł, że H. M. w ramach kampanii przyjmowania wniosków 2013 ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do następujących wariantów: wariant 4.1. - powierzchnia [...] ha, wariant 4.10. - powierzchnia [...] ha, wariant 4.3. - powierzchnia [...] ha, wariant 4.6. – powierzchnia [...] ha, wariant 4.7. - powierzchnia [...] ha oraz wariant 5.1. - powierzchnia [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił, że powierzchnia stwierdzona w ramach poszczególnych wariantów wyniosła odpowiednio; [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz [...] ha. Tym samym stwierdzone zostało przedeklarowanie powierzchni gruntów uprawnionych do objęcia płataością rolnośrodowiskową o: [...] ha dla wariantu 4.1., [...] ha dla wariantu 4.3., [...] ha dla wariantu 4.6., [...] ha dla wariantu 4.7. oraz [...] ha dla wariantu 5.1. Powierzchnie stwierdzone dla poszczególnych wariantów zgłoszonych do płatności zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31.01.2009 r., str. 16, z późn. zm.). Przy ustalaniu tych powierzchni uwzględniono również wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie producenta rolnego kontroli na miejscu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wyjaśnił, że państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych - wniosków o przyznanie pomocy w celu zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania pomocy, o czym stanowi art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślono, że kontrola administracyjna - a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych — ma znaczenie zasadnicze. Kontrola na miejscu stanowi natomiast uzupełnienie kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było sprawdzenie, czy zadeklarowane we wniosku powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których te działki rolne są położone. Zgodnie bowiem z przepisem § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, powierzchnia działki rolnej, do której może zostać przyznana płatność rolnośrodowiskowa nie może być większa od powierzchni stanowiącej maksymalny kwalifikowany obszar określonej w systemie identyfikacji działek rolnych.

Powierzchnie stwierdzone działek rolnych kwalifikujące się do płatności, zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. System ten ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

Wskazano, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji, ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnionych do objęcia płatnością rolnośrodowiskową, przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał podstawy pomniejszenia powierzchni działek rolnych, powołując się na wyniki kontroli na miejscu i powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru, jakie zostały ustalone dla poszczególnych działek w systemie identyfikacji działek rolnych. W ocenie organu odwoławczego raport z czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnika stanowi ważny dowód w sprawie, ale nie jedyny i ostateczny dla rozstrzygnięcia kwestii wielkości zgłoszonych do płatności działek rolnych. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności jest bowiem dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych organowi ARiMR materiałów; ortofotomap, wyników kontroli na miejscu, jak również deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników.

Stwierdzono również, że, wbrew twierdzeniu strony, nie ma dwóch odrębnych kontroli, które wskazywałyby na rozbieżne wyniki, zaś powierzchnie kwalifikujące się do płatności ustalono w ramach jednej kontroli-kontroli administracyjnej uwzględniającej w swym zakresie wyniki kontroli na miejscu.

W skardze do Sądu H. M. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów natury prawno - procesowej tj. naruszenie zasady wzbudzania zaufania obywatela do organu, poprzez ustalenie powierzchni objętej płatnością w sposób niejednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

Następnie skarżący zarzucił naruszenie procedury poprzez nie zapewnienie udziału skarżącego w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych na jego gruntach, co świadczy o niewiarygodności poczynionych ustaleń podczas tych kontroli.

Skarżący zarzucił także brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez brak prawidłowego ustalenia powierzchni objętej płatnością, przyjmując do jej ustalenia zestawienie tabelaryczne. Zdaniem skarżącego, w przypadku tej metody ustalania powierzchni gruntów, sam organ nie jest w stanie ustalić jaka w istocie jest ta powierzchnia. Tymczasem wobec różnic w pomiarach w zależności od metody pomiaru, organ winien jednoznacznie wskazać, jaka powierzchnia objęta jest płatnością, a następnie wyjaśnić w jaki sposób została ona ustalona.

Dodatkowo skarżący zarzucił, iż organ nie uwzględnił czynników naturalnych tj. zadrzewień na przedmiotowych gruntach rolnych dających określony cień, jak też podmokłości tych gruntów, powodujących okresowe występowanie wody na powierzchni gruntów, co powodowało również zróżnicowanie we wzroście traw.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione i czy dowody, które przeprowadził, okazały się wiarygodne i dlaczego. Nadto zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie przytacza podstawy prawnej oraz wyjaśnienia jej zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe reguły orzekania Sąd stwierdza, że analiza akt sprawy nie dała podstaw do uwzględnienia skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią powołane w niej i przytoczone przepisy prawa unijnego oraz krajowego, określające zasady i warunki przyznawania płatności rolnikom. Trzeba przy tym wskazać, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też stanowienie odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Należy jednak zauważyć, że z uregulowań unijnych wynika "przenikanie" się odrębnych aktów, poprzez liczne odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w innych aktach, w szczególności, gdy chodzi o przepisy regulujące zasady, tryb i skutki kontroli wniosków dotyczących różnego rodzaju wsparcia finansowego dla rolników. Zatem ewentualnie błędne powołanie jakiegoś przepisu nie dyskwalifikuje decyzji, o ile rozstrzygnięcie odpowiada prawu (tj. gdy w sprawie ma zastosowanie inny przepis regulujący daną kwestię w taki sam sposób).

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wskazały na zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361, z późn. zm.). określone Akt ten został wydany na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zasady i tryb postępowania zostały wskazane w art. 21 powołanej ustawy, który stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 21 ust.3 ustawy jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Stanowi też, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Z tych regulacji wynika zatem, że organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) przewiduje możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, że w dniach od [...].2013 r. do [...].2013 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych: [...] Zostało ustalone, że powierzchnia działek rolnych: [...] jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku. Do działek rolnych: [...] został zastosowany kod nieprawidłowości DR13-oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Do działek rolnych: [...] inspektorzy terenowi zastosowali kod DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana producentowi, natomiast oryginał raportu został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR w [...] celem odniesienia wyników w nim zawartych do toczącego się postępowania. Nie jest kwestionowana okoliczność, iż skarżący nie wniósł zastrzeżeń od wyników ww. kontroli.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika także, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że organ I instancji, ustalając powierzchnie działek rolnych uprawnione do objęcia pomocą finansową z tytułu płatności rolnośrodowiskowej przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu. W uzasadnieniu decyzji organ wyraźnie wskazał podstawy pomniejszenia powierzchni działek rolnych, powołując się na wyniki kontroli na miejscu i powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru, jakie zostały ustalone dla poszczególnych działek w systemie identyfikacji działek rolnych. Podkreślić zatem w tym miejscu należy, że raport z czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnika stanowi ważny dowód w sprawie, ale nie jedyny i ostateczny dla rozstrzygnięcia kwestii wielkości zgłoszonych do płatności działek rolnych. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności jest bowiem dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych organowi ARiMR materiałów: ortofotomap, wyników kontroli na miejscu, jak również deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydano decyzję zgodną z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia w obu instancjach na ustaleniach dokonanych w czasie, jak wyżej zaznaczono, niewadliwie podjętych i wykonanych czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności, ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (art. 30, 31, 32 ustawy o płatnościach) i bezstronnie, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

W niniejszej sprawie kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w rozporządzeniu Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65) i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Jak już wyżej wskazano - lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do konstatacji, że kontrola przeprowadzona została przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzona przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia.

Z kolei kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006,nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Stosownie natomiast do art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

W przywołanym przepisie rozporządzenia nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najbardziej optymalne ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu), zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG), czy granice deklarowanej do płatności uprawy nie wykraczają poza granice działek referencyjnych. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. To samo stanowisko podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 806/14, dostępny w bazie CBOiNSA).

Należy zatem podkreślić, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Co do pomniejszeń powierzchni przez organy, skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących w zakresie rzeczywistego obszaru deklarowanych działek. Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności jest natomiast wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS/GIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na stwierdzenie, czy deklarowany areał kwalifikuje się do płatności, jakie są faktyczne powierzchnie działek, oraz czy rzeczywiste granice deklarowanych upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku.

Godzi się przy tym podkreślić, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności, konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. Nie znajduje zatem uzasadniania zarzut strony skarżącej wskazujący, iż organy nie przedstawiły przesłanek, z powodu których przy wyznaczaniu płatności w stosunku do części działek wyliczono kwotę inną, niż oczekiwał wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie ustalono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności z tytułu ONW, przekracza powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru do objęcia tą płatnością. Treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.

Nie stwierdził Sąd zatem naruszenia w sprawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, który to przepis nakazuje organowi w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Otóż, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że ustaleń dotyczących powierzchni gruntów dokonano w oparciu o system LPIS/GIS, bazując na najnowszej ortofotomapie (posiadając informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualizacji oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego/satelitarnego). Nie jest zatem tak, jak twierdzi strona, że organy oparły się na sprzecznych danych i dokonały błędnych pomiarów granic działek. W tym miejscu, w kontekście omawianego zarzutu, zauważenia wymaga, że strona, mimo że to na niej spoczywał ciężar dowodu, nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego, że w sprawie dokonano błędnych pomiarów na ortofotomapie (np. ze względu na występujące zaciemnienia, zadrzewienia czy okresowe zalania), formułując tylko gołosłowne twierdzenia i zarzuty, bez ich konfrontacji ze stwierdzonym podczas kontroli na miejscu metodą FOTO (lustracja w terenie) i kontroli administracyjnej - stanem faktycznym.

Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji, nie sposób jest uznać, że strona złożyła wniosek o płatność zgodny ze stanem faktycznym, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jej winy. Pomniejszenie przez organ w niniejszej sprawie powierzchni uprawiającej do otrzymania za 2013 r. płatności, jest konsekwencją łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile kontrola w terenie pozwalała na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwiała ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych, natomiast ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiały nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne, co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na ustalenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku, która to niezgodność uprawnia do zastosowania właśnie kodu błędu DR50.

Sąd nie podzielił zapatrywania skargi o uchybieniu norm postępowania administracyjnego zawartych w artykułach: 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. W tej materii bowiem zauważyć należy, że podstawowe znaczenie ma przepis art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 powołanej na wstępie ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi obowiązków będących przedmiotem postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dodatkowo w przepisie art. 21 ust 4. ustawodawca wyraźnie podkreślił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych unormowań w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło odejście od sformułowanej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 21 ust. 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, obowiązuje reguła odmienna i to nie organ administracji publicznej, a producent rolny ma przedstawić wszystkie dowody na poparcie swych twierdzeń i oświadczeń wiedzy oraz woli co do stanu faktycznego jaki zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnej. W omawianym zakresie więc przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia w postępowaniu.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury oraz podjęły działania w interesie skarżącego, który również miał zapewnione czynne uczestnictwo w postępowaniu, czego wyrazem było składanie przez stronę skarżącą m.in. wniosków dowodowych, oświadczeń. Nie doszło również do uchybienia art. 10 k.p.a. Strona miała zapewnioną możność wglądu do materiałów w sprawie oraz wypowiedzenia się.

Z podanych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.