Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 443/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art.80, art. 107par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw.z art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Starosta Wadowicki decyzją z [...].11.2017 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. J. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, nadbudowę i docieplenie budynku mieszkalno - handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] w Kalwarii Zebrzydowskiej.

Od decyzji tej wniósł w terminie odwołanie P. S..

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Planowana inwestycja znajduje się w obszarze objętym Uchwałą Nr XX/225/2017 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalwaria Zebrzydowska (Dz.Urz.Woj.Małop.2017.1787), w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: MNU.16 - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zgodnie z § 8 ust. 1 ustaleń planu, w jednostce tej obowiązuje podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Stosownie do § 8 ust. 2 ustaleń planu, w jednostce tej dopuszcza się:

1) obiekty drobnej wytwórczości i rzemiosła z ograniczeniem do 50% powierzchni zabudowy za wyjątkiem terenu MNU.19;

2) obiekty małej architektury (altany, kapliczki, itp.);

3) wiaty, zadaszenia;

4) zieleń urządzoną;

5) dojazdy i dojścia.

W związku z tym ustalenia planu miejscowego zdaniem organu II instancji nie dopuszczają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Plan miejscowy stanowi prawo miejscowe obowiązujące na danym terenie. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany tym planem. Planowana inwestycja obejmująca przebudowę, nadbudowę i docieplenie budynku mieszkalno - handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] w Kalwarii Zebrzydowskiej, musi być zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji wskazuje , że z decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowlanego wynika, że inwestycja prowadzi do powstania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na poddaszu budynku (k. 50 projektu budowlanego), znajdującym się na IV kondygnacji budynku, zaprojektowano dwa lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Projekt budowlany nie spełnia tych kryteriów. Na trzech kondygnacjach budynku (poniżej przebudowywanego strychu) znajdują się lokale użytkowe których istnienie przesądza o tym, że inwestycja stanowić będzie budynek wielorodzinny.

Taki projekt nie może być zatwierdzony, ponieważ jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe, zdaniem organu II instancji przesądza o konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdza dalej , że nie jest uprawniony do analizowania i poprawiania zapisów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócono również uwagę, że jakkolwiek z decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowlanego wynika, że jego autorem jest mgr inż. arch. J. D., to na odwrocie strony tytułowej projektu znajduje się oświadczenie projektantki z [...].01.2017 r., o przekazaniu praw autorskich i zgodzie na naniesienie poprawek przez mgr inż. arch. K.L.. Nie wiadomo zatem, kto jest autorem projektu, w wersji po wprowadzonych zmianach, które posiadają różne daty (2016-2017), i gdzie w projekcie znajdują się uprawnienia wszystkich projektantów i sprawdzających, zaświadczenia o przynależności do izb zawodowych, i oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Projekt budowlany nie odpowiada przepisom Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm.).

Ponadto zauważono, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie została wydana w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co jednoznacznie wynika z akt sprawy oraz treści tej decyzji.

Nie wiadomo także dlaczego organ I instancji, niezgodnie z art. 40 § 1 kpa, decyzję tę przesyła zarówno do stron jak i ich pełnomocników, co wynika z nieprawidłowego rozdzielnika tej decyzji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. J., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną i niekonsekwentną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kalwarii Zebrzydowskiej.

Skarżąca wskazała, że jej budynek został wybudowany w latach 30-tych poprzedniego stulecia. Od początku swego istnienia był i jest nadal budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z funkcją usługowo - handlową. Znajduje się w nim obecnie 5 lokali mieszkalnych oraz 2 lokale handlowo-usługowe. Wnioskowana przebudowa zmierza do przekształcenia nieużytkowego poddasza w użytkowe, z zamiarem zrobienia z niego dwóch małych mieszkań. Jednocześnie skarżąca zmierza do wymiany pokrycia dachowego na nowe wraz ze zrobieniem trzech lukarn oraz docieplenia przedniej i tylnej ściany budynku. Planowana inwestycja nie przewiduje ani zmiany wysokości budynku, ani zmiany kąta nachylenia dachu.

Wojewoda w swojej decyzji zwrócił uwagę, że "... organ odwoławczy nie jest uprawniony do analizowania i poprawiania zapisów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem skarżącej takiej analizy organ właśnie dokonał, stwierdzając że zapis "zabudowa mieszkaniowo-usługowa z podstawowym przeznaczeniem jednorodzinnym" świadczy o możliwości istnienia w tym obszarze wyłącznie budynków jednorodzinnych. Interpretacja taka jest sprzeczna ze stanem faktycznym, tj. istnieniem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługową w tym obszarze. Wojewoda pominął i nie odniósł się w żaden sposób do stanowiska Burmistrza miasta Kalwaria Zebrzydowska, gospodarza terenu, ignorując jego zaświadczenie z dnia [...] lipca 2017 roku, stwierdzające zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego powołał się na te same zapisy w miejscowym planie zagospodarowania terenu w oparciu o które Burmistrz wydał uzgadniające zaświadczenie.

Stwierdzenie Wojewody iż "inwestycja prowadzi do powstania budynku mieszkalnego wielorodzinnego" , zdaniem skarżącej przeczy oczywistym faktom, gdyż budynek ten od ponad 80 lat jest bezsprzecznie budynkiem wielorodzinnym i handlowo-usługowym.

Skarżąca podkreśla, że stanowisko Wojewody jest tym bardziej niezrozumiałe, że próby wyremontowania kamienicy odziedziczonej po przodkach trwają już prawie 10 lat i budynek jest dobrze znany urzędnikom. Budynek znajduje się według nowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie oznaczonej symbolem MNU. W poprzednim planie znajdował się w strefie oznaczonej dokładnie takim samym symbolem MNU, a jedyną zmianą jest pojawienie się w zapisie planu określenia "podstawowa zabudowa jednorodzinna" co i tak wynika z oznaczeń literowych wskazanych w rozporządzeniu ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. załącznik nr 1.

Powoływanie się przez Wojewodę na zapisy w nowym planie zdaniem skarżącej wydaje się być argumentem chybionym, gdyż zapisy w poprzednim planie określały dokładnie taką samą zabudowę.

W trzech kolejnych uchyleniach decyzji Starosty Wadowickiego o wydaniu pozwolenia na budowę a to: decyzji [...] z dnia [...]-02-2016 r., decyzji [...] z dnia [...]-10-2016 r., decyzji [...] z dnia [...]-03-2017, które wszystkie dotyczyły tego samego zamierzenia inwestycyjnego, Wojewoda nie wskazał na istnienie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu w w/w zakresie. Zarzut ten nagle pojawił się w ostatecznej decyzji odmawiającej wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżąca zarzuciła również błędną interpretację art. 39 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że decyzja Starosty Wadowickiego narusza przepis art. 39 ust. 3, ponieważ nie została wydana w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Budynek leży w strefie konserwatorskiej "A"- ścisłej ochrony zabytkowego układu przestrzennego, tj. historycznego układu urbanistycznego staromiejskiej części Kalwarii Zebrzydowskiej objętej decyzją nr rejestru [...] Jako budynek wpisany do rejestru zabytków podlega przepisowi art.39 ust. 1 Prawa budowlanego mówiącego cytuję: "prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przy obiekcie budowlanym lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia właściwego Konserwatora Zabytków" oraz dalej: "...obowiązek adresowany jest do inwestora...".

Skarżąca uzyskała od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie pismem z dnia [...]-09-2017 roku dopuszczenie wprowadzenia proponowanych w projekcie zmian i zgodę na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Konserwator Zabytków określił swoje stanowisko jako wystarczające i ostateczne w dalszym postępowaniu.

Artykuł 39 ust.3 na który powołuje się Wojewoda dotyczy "...obiektów oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków..."

Dalej zarzucono Wojewodzie niestaranność w ocenie materiału dowodowego. Organ II instancji zarówno w decyzji z dnia [...]-05-2017 roku uchylającej zaskarżoną decyzję o wydaniu pozwolenia na budowę, jak i w decyzji z dnia [...]-02-2018 roku odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niezmiennie stoi na stanowisku, że budynek jest jedynie wpisany do gminnej ewidencji zabytków co w oczywisty sposób jest sprzeczne z faktami. Obie decyzje zostały wydane w oparciu o ten sam nowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym znajdują się stosowne zapisy.

Zarzucono też daleko idącą niekonsekwencję wydawanych decyzji i podnoszenie coraz to nowych wątków ,dodatkowo niejasno formułowanych.

Stwierdzenie Wojewody, iż po przekazaniu praw autorskich arch. K.L. przez arch. J. D. (przejście na emeryturę) nie wiadomo kto jest autorem projektu w wersji po wprowadzonych zmianach, jest niejasne. Dalej skarżąca, rozwijając wątpliwości zapytuje : Czy w/w oświadczenie projektantki jest niewystarczające i należy zlecić wykonanie kolejnego projektu nowemu projektantowi? Czy znaczy to jeszcze coś innego? Czy różne daty nanoszonych poprawek powinny dziwić Wojewodę wobec wielokrotnego uchylania przez Niego decyzji dotyczących pozwolenia na to samo zamierzenie inwestycyjne? W decyzji wydanej [...] maja 2017 roku Wojewoda nie podnosi tego zarzutu -braku autora- chociaż oświadczenie o przekazaniu praw autorskich nosi datę [...] stycznia 2017 roku.

Wojewoda stwierdzając, iż projekt budowlany nie odpowiada przepisom Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie wskazuje które przepisy w/w rozporządzenia zostały według niego naruszone. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia stosowne artykuły winny być wskazane.

Niejasne jest również zapytanie Wojewody "..gdzie w projekcie znajdują się uprawnienia wszystkich projektantów i sprawdzających, zaświadczenia o przynależności do izb zawodowych, i oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". Czy zapytanie to jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku tych wszystkich zaświadczeń czy może sugeruje ich obecność w niewłaściwym miejscu. Jak wynika bowiem z decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] listopada 2017 roku wszystkie te zaświadczenia znajdują się w przedłożonym projekcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że zarówno kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym, jak i kwestia prawidłowej formy wyrażenia stanowiska przez konserwatora zabytków była przedmiotem rozważań Wojewody w wydanej przez niego wcześniej w tej sprawie decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2017 r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.)

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 , 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 89 , poz.414 wraz z późn. zmianami) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu a także wymaganiami ochrony środowiska, następnie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii , uzgodnień , pozwoleń i sprawdzeń , a także wykonanie sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem. W razie stwierdzenia naruszeń organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie natomiast spełnienia wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Planowana inwestycja znajduje się w obszarze objętym Uchwałą Nr XX/225/2017 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalwaria Zebrzydowska (Dz.Urz.Woj.Małop.2017.1787), w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: MNU.16 - tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej oraz 1KDX.4.

Zgodnie z § 8 ust. 1 ustaleń planu, w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami MNU.1 – MNU.24 obowiązuje podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Stosownie do § 8 ust. 2 ustaleń planu, w jednostce tej dopuszcza się:

1) obiekty drobnej wytwórczości i rzemiosła z ograniczeniem do 50% powierzchni zabudowy za wyjątkiem terenu MNU.19;

2) obiekty małej architektury (altany, kapliczki, itp.);

3) wiaty, zadaszenia;

4) zieleń urządzoną;

5) dojazdy i dojścia.

Analizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalwaria Zebrzydowska stwierdzić należy, że jego interpretacja w oparciu, o którą wydano zaskarżona decyzję nie jest prawidłowa. Organ II instancji przywołał jedynie literalne brzmienie § 8 ust 1 i ust 2 planu i wyłącznie na tej podstawie wyciągnął wnioski, bez pogłębionej analizy pozostałych postanowień planu, w szczególności jego zasad ogólnych.

Art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.) statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 16 lipca 1997 r ), nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki, o którym mowa w przepisie. Ograniczenia mogą wynikać z przepisów prawa w tym mpzp w zakresie określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jednakże wszelkie ograniczenia tej wolności muszą być ustanowione wyraźnie – istnieje, bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi. Przepisy prawa materialnego powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w procesy budowlane – poza tym zakresem jednostka ma swobodę w kształtowaniu procesów budowlanych. Akty prawne niższej rangi niż Konstytucja stanowią wyłącznie ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie – jego elementu składowego – prawa do zabudowy, nie będąc źródłem tego prawa ( Komentarz do Prawa Budowlanego pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego , Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013 r , art. 4 – prawo do zabudowy )

Dokonując interpretacji postanowień mpzp miasta Kalwaria Zebrzydowska należy kierować się zasadami wykładni prawa. Zgodnie, z którymi przyjmuje się, że interpretator powinien opierać się na rezultatach wykładni językowej a gdy ta prowadzi do niedających się usunąć wątpliwości korzystać z wykładni systemowej, jeśli natomiast wykładnia systemowa nie doprowadzi do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych to przejść do wykładni funkcjonalnej.

Wobec nasuwających się wątpliwości, co do zakresu stosowania § 8 ust 1 i ust 2 uchwały - planu w stosunku do istniejącej zabudowy w związku z obowiązującymi zasadami ogólnymi planu, należy sięgnąć do wykładni systemowej i przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich jak najpełniejszą realizację. Można ją nazwać zasadą życzliwej interpretacji przepisów dotyczących praw i wolności obywatelskich, która polega na tym, że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco. ( prof. Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydanie II Toruń 2010 r , Wydawnictwo " Dom Organizatora " str 137 i 198 , postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r , I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biul. SN 2007/5 )

Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kalwaria Zebrzydowska – uchwała Nr XX/225/2017 r z dnia 23 lutego 2017 r ustala przeznaczenie terenu pod określone funkcje, stanowiąc podstawę planowania przestrzennego przede wszystkim dla przyszłych inwestycji. Budynek skarżącej należy do zabudowy istniejącej na dzień uchwalania planu ( § 2 pkt 16 planu) jednocześnie podlega określonym w planie zasadom ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 4 ust 3 planu) w strefie konserwatorskiej ‘A’- ścisłej ochrony, gdzie dopuszcza się adaptacje obiektów na nowe funkcje zgodnie z ustaleniami szczegółowymi oraz w sposób nie zacierający pierwotnego wyglądu obiektów (§ 4 ust 3 pkt 2 d planu ). Podobne postanowienia obowiązują w stosunku obiektów objętych ochroną ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w stosunku, do których dopuszcza się adaptacje obiektów na nowe funkcje w sposób nie zacierający pierwotnego wyglądu (§ 4 ust 3 pkt 8 d planu). Jednocześnie plan w § 4 ust 5 pkt 4 dopuszcza nadbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów, w pasie pomiędzy ustaloną linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogę przy zachowaniu dalszych warunków tego przepisu. Następnie w § 4 ust 5 pkt 8 i 9 dla istniejącej zabudowy o wskaźnikach przekraczających warunki zapisane w ustaleniach planu, ustala się zakaz ich zwiększania za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w pkt 9. W przypadku zabudowy, której dach może być przebudowany na formę zgodnie z ustaleniami planu, dopuszcza się przekroczenie ustalonej w planie wysokości o nie więcej niż 1 m, a w przypadku rozbudowy istniejącej zabudowy zwiększenie powierzchni zabudowy i zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej maksymalnie o 10 % ( pkt 9).

Przy takich sformułowaniach zasad ogólnych planu nie ma wystarczających powodów by twierdzić, że § 8 ust 1 i ust 2 planu jest stanowczą przeszkodą do realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, dotyczącego istniejącego od ponad 80 lat budynku i funkcjonującego (również przed wejściem w życie aktualnego planu), jako budynek wielorodzinny, handlowo - usługowy.

Postanowienia mpzp nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający, szczególnie przy literalnie niezgodnych z sobą zapisach. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na potrzebę ochrony konstytucyjnej wartości, jaką jest prawo własności. Jednocześnie na niemożność dokonywania prób rozszerzającej interpretacji przepisów w sytuacji, gdy § 8 ust 1 i ust 2 planu nie został sformułowany w zgodzie z jego pozostałymi postanowieniami a sama intencja prawodawcy lokalnego nie została jednoznacznie wyrażona.

W tej sytuacji nie można kategorycznie stwierdzić jak zrobił to organ II instancji ( a co trafnie zarzuca skarżąca), że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego te wskazane okoliczności wymagają ponownego rozważenia w kontekście zasad ogólnych planu ,a z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy prawo budowlane, mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniom organu II instancji to na organie rozstrzygającym sprawę merytorycznie spoczywa obowiązek prawidłowego zastosowania art. 35 ustawy prawo budowlane i w razie potrzeby dokonania pogłębionej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego przedłożony projekt budowlany dotyczy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, weźmie pod uwagę wskazaną ocenę a także ustosunkuje się do powoływanej przez skarżącą interpretacji autentycznej planu dokonanej w zaświadczeniu Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia [...] lipca 2017 roku, stwierdzającą zgodność projektu inwestycji na działkach położonych w jednostce planu MNU.16 i 1 KDX.4 , strefa konserwatorska A z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (protokół rozprawy z dnia 6 czerwca 2018 r k – 51 i projekt budowlany).

Mając na uwadze przedstawioną argumentację należało stwierdzić, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postepowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 267) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w pełni wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity ( Dz. U. z 2017 r, poz. 1257 ze zm.) W końcowym jego fragmencie zawarto wątek dotyczący naruszenia przez projekt budowlany przepisów prawa budowlanego , który nie został wystarczająco rozwinięty. Wojewoda stwierdził, iż projekt budowlany nie odpowiada przepisom Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie wskazuje jednak, które przepisy rozporządzenia zostały naruszone.

Ponadto stwierdzenia zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji narusza przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.), ponieważ nie została wydana w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie została w wystarczająco i przekonujący sposób umotywowana. Jak trafnie zarzuca skarżąca, powołując się na stanowisko organu konserwatorskiego budynek leży w strefie konserwatorskiej "A"- ścisłej ochrony zabytkowego układu przestrzennego, tj. historycznego układu urbanistycznego staromiejskiej części Kalwarii Zebrzydowskiej objętej decyzją nr rejestru [...] Jako budynek wpisany do rejestru zabytków podlega przepisowi art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego o treści: prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie stanowisko wynika wprost z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r (k – 36 akt sądowych). Okoliczność ta powinna zostać w ponownie prowadzonym postępowaniu jednoznacznie wyjaśniona z odwołaniem się do wskazania konkretnego obowiązującego przepisu prawa. Tym bardziej, że skarżąca uzyskała od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie pismem z dnia [...] września 2017 roku (wydanym po wejściu w życie mpzp miasta Kalwaria Zebrzydowska – uchwały z dnia 23 lutego 2017 r ) dopuszczenie wprowadzenia proponowanych w projekcie zmian i przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji w oparciu o projekt budowlany z sierpnia 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków określił swoje stanowisko, jako wystarczające i ostateczne w dalszym postępowaniu a nieruchomość skarżącej przy ul [...] w Kalwarii Zebrzydowskiej, jako ujętej w gminnej ewidencji zabytków zaliczył do strefy B2 –ścisłej ochrony konserwatorskiej (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2017 r w aktach administracyjnych). To stanowisko Konserwatora zostało zaaprobowane przez organ I instancji, choć inwestycję zaliczono do strefy konserwatorskiej "A". Artykuł 39 ust. 3 ustawy praw budowlane, na który powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji dotyczy "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków", natomiast art. 39 ust 1 tej ustawy dotyczy "obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków".

Z tych względów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.