Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 520/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] S. M. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wojewoda") z [...] maja 2018 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...] obr. [...], w gminie [...].

W dniu 14 marca 2018 r. do Wojewody [...] wpłynął sprzeciw Prokuratury Okręgowej w [...], Wydział VI Sądowy od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r.

Powyższej decyzji Prokuratura zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powiadomienia Prokuratury o sposobie załatwienia sprzeciwu oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty

do chwili załatwienia sprzeciwu.

W uzasadnieniu sprzeciwu, Prokuratura podniosła, że kwestionowany projekt budowlany, wbrew swojej nazwie, nie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, a budowy nowego budynku produkcyjnego, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że w miejscu usytuowania planowanego obiektu me można budować nowych budynków o funkcji produkcyjnej.

Decyzją z [...] maja 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...] obr. [...], w gminie [...].

Od powyższej decyzji organu [...] Sp. z o.o. – w ustawowym terminie - wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przywołaną wyżej, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, co nie wyklucza jednak możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "ustawa Prawo budowlane") a następnie wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...]) na cele budowlane, co zdaniem organu odwoławczego oznacza, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego.

GINB przywołał także treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że działki nr ewid. [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2015 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], dla obszaru którego granice wyznacza oś ul. [...],[...] granica administracyjna miasta [...], os. ul. [...] i [...] linia rozgraniczająca, ul. [...] - część B (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]).

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie koniecznym było rozważenie czy przedmiotem spornej inwestycji była budowa budynku produkcyjnego - jak wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, czy też rozbudowa istniejącego budynku hali produkcyjnej - jak podnosiła skarżąca w odwołaniu. Powyższa kwestia – zdaniem organu odwoławczego - miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy przywołał w tym miejscu – wyrażoną w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane – definicję legalną pojęcia "budowa" oraz wskazał, że ww. akt prawny nie zawiera definicji rozbudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy wskazał, że pod pojęciem rozbudowy należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowali, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. GINB wskazał także, że rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2017 r" sygn. akt II SA/Lu 464/17; wyrok WSA w Krakowie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1112/15).

W związku z powyższym dla oceny czy w analizowanej sprawie mamy do czynienia z budową czy rozbudową – zdaniem organu odwoławczego – należało dokonać analizy projektu budowlanego.

W ocenie GINB z analizy projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie budowlane polega na budowie budynku produkcyjnego. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy projektowany budynek hali jest samodzielnym konstrukcyjnie budynkiem, trwale związanym z gruntem który został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada odrębne fundamenty i dach. Pomiędzy istniejącym budynkiem hali produkcyjnej, a projektowanym budynkiem hali produkcyjnej, znajduje się dylatacja 0,22 m (zob. proj. bud. rys. nr 16 "Hala produkcyjna istniejąca hala produkcyjna projektowana stan po rozbudowie przekrój D-D", str. 189). Ponadto, w projekcie budowlanym projektant używa sformułowań "hala produkcyjna projektowana", "hala produkcyjna istniejąca", co zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma budynkami - budynkiem hali produkcyjnej istniejącym oraz halą produkcyjną projektowaną. Również, w projekcie zagospodarowania terenu budynek został określony jako "budynek projektowany". Organ odwoławczy wskazywał także, że z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek to "jednokondygnacyjna dwunawowa hala o konstrukcji żelbetowej - prefabrykowanej, przykryta stalowym dachem. W bryle obiektu wstawiona jest dwukondygnacyjna cześć biurowa, wydzielona murowanymi ścianami z żelbetowymi trzpieniami" oraz "Projektowana rozbudowa zasadniczo nie ingeruje w konstrukcję istniejącej hali jednakże dostawienie w bezpośrednim sąsiedztwie nowego, wyższego budynku powoduje zmianę obciążenia dachu śniegiem oraz obciążenia wiatrem ściany szczytowej na granicy rozbudowy" (zob. proj. bud. pkt. 21.2.4 część ogólna str. 72; pkt 21.4 ocena techniczna istniejącej hali pod kątem rozbudowy str. 78). Organ odwoławczy wskazał, iż budynki te nie posiadają wspólnych fundamentów, wspólnej ściany ani wspólnego dachu. Łączy je jedynie brama przemysłowa umożliwiająca komunikację między budynkami. Organ odwoławczy podkreślił, że o przedmiocie inwestycji przesądza projekt budowlany nie zaś sposób, w jaki nazwał ją inwestor czy organ wydający pozwolenie na budowę. Wobec powyższej argumentacji, GINB podzielił stanowisko Wojewody [...], że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku hali produkcyjnej, a nie rozbudowa istniejącej hali produkcyjnej, jak podnosi skarżący w odwołaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu oraz pismem Burmistrza [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] oraz wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wydanym przez Burmistrza Miasta [...][...] maja 2016 r., przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 2U.

Organ odwoławczy w tym miejscu wskazał na treść § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. miejscowego planu gdzie poprzez obszar określony symbolem U - tereny zabudowy usługowej - należy rozumieć utrzymanie istniejących i realizację nowych budynków i budowli usługowych z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami w tym technicznymi, gospodarczymi, administracyjnymi, garażami, miejscami do parkowania, dojazdami, zielenią i infrastrukturą, przy spełnieniu pozostałych warunków planu.

Organ odwoławczy ocenił, iż z treści przepisów § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7 ww. miejscowego planu wynikało, że na terenie oznaczonym symbolem 2U dopuszcza się remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków oraz realizację nowych budynków i budowli usługowych. W ocenie GINB z przepisów ww. miejscowego planu nie wynika zakaz budowy nowych budynków na terenie oznaczonym symbolem 2U, a jedynie ograniczenie zabudowy polegające na możności realizacji jedynie budynków usługowych.

Organ odwoławczy powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 224/00).

Organ odwoławczy wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących zapisów prawa miejscowego, należy mieć na uwadze charakter i cel tego aktu, nie zapominając jednak o tym, iż przepis art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi prawo do zrealizowania jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku hali produkcyjnej. Z projektu budowlanego wynika, że "projektowany budynek będzie posiadał funkcję produkcyjno-magazynową" (zob. proj. bud. Część II - Projekt architektoniczno-budowlany, 17.1 Przeznaczenie budynku, str. 57), "obiekt funkcjonalnie jest podzielony na dwie strefy: hala - jednoprzestrzenna, stanowiąca elastyczną przestrzeń do prowadzenia działalności produkcyjno-magazynowej, budynek biurowy - przestrzeń pomocnicza dla funkcji produkcyjno-magazynowej" (zob. proj. bud. Część II - Projekt architektoniczno-budowlany, 18.2 Funkcja obiektu, str. 63), przy czym powierzchnia projektowanego budynku wynosi 2583,69 m2, z czego powierzchnia projektowanej strefy produkcyjnej wynosi 2298,53 m2 (zob. proj. bud. Część II - Projekt architektoniczno-budowlany, str. 62).

Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr. 1 do rozporządzenia. Z załącznika tego wynika, że tereny zabudowy usługowej w planie oznaczane są symbolem "U", a tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny symbolem "P". Organ odwoławczy wskazał, iż z postanowień ww. planu miejscowego wynika, że dla obszaru objętego planem nie zostały przewidziane tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, ani też możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy nie została przewidziana wprost na innych obszarach.

Organ odwoławczy stwierdził, że funkcja spornej inwestycji (funkcja produkcyjna) jest niezgodna z przepisami § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu, które na terenie objętym sporna inwestycją dopuszczają jedynie realizacje budynków o funkcji usługowej. Niewątpliwie czym innym jest budynek o funkcji usługowej, a czym innym budynek o funkcji produkcyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...], udzielająca pozwolenia na budowę hali produkcyjnej (w której ma być prowadzona produkcja, a nie działalność usługową) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu.

W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz ocenił, iż powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

Jak ocenił organ odwoławczy rażąco naruszone art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit a ww. miejscowego planu są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie organ odwoławczy ocenił jako rażące i bezsprzeczne.

Organ odwoławczy wskazał także, że analiza akt sprawy nie wykazała aby sporna inwestycja rażąco naruszała pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do maksymalnej wysokości budynków.

W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z projektu budowlanego sporny budynek został usytuowany w odległości 16,27 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 17,5 m od granicy działek nr ewid. [...] (należących do Państwa [...]), w odległości 19,43 m od granicy działek nr ewid. [...], w odległości 5,12 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości od 5,89 m do 9,88 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr PZT_01 str. 49) i ocenił, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treści § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie oraz wskazał, że sporna inwestycja obejmuje budowę 30 miejsc postojowych, w dwóch skupiskach po 13 miejsc postojowych oraz jedno skupisko zawierające 4 miejsca postojowe. Skupisko 13 miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] zostało usytuowane w odległości ok. 15 m od granicy działek nr ewid. [...] usytuowanych najbliżej projektowanego skupiska miejsc postojowych. Drugie skupisko 13 miejsc postojowych usytuowanych na działce nr ewid. [...] zostało usytuowane w odległości ok. 13 m od granicy usytuowanych najbliżej działek nr ewid. [...]. Odległość od granic pozostałych działek sąsiednich jest jeszcze większa. Trzecie skupisko, zawierające 4 miejsca postojowe zostało usytuowane w odległości 12 m od granicy najbliżej usytuowanej działki nr ewid. [...]. Odległość miejsc postojowych od granic pozostałych działek sąsiadujących z działkami budowlanymi jest jeszcze większa (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr PZT_01 str. 49).

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji, organ odwoławczy - powołując się na stosowne orzecznictwo sądoadministracyjne -wskazał, że samo wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym, a tym samym nie daje podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r. sygn. akt. IV SA 563/99).

Reasumując, organ odwoławczy wskazał że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r., Nr [...], znak: [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W świetle powyższego, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r" Nr [...], znak: [...].

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 10 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 81 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przejawiającego się brakiem wyznaczenia terminu do wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażającego się brakiem dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia charakteru spornej inwestycji;

c) art. 7 art. k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, co skutkowało niesłusznym uznaniem, iż przedmiotem spornej inwestycji jest budowa nowego budynku produkcyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w postaci projektu budowlanego oraz opinia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. powinny prowadzić do wniosku, iż przedmiotem spornej inwestycji jest rozbudowa i ewentualnie przebudowa budynku istniejącego;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy: (i) naruszony przepis podlega wykładni (ii) nie wykazano, aby ewentualne stwierdzone naruszenie prawa miało charakter kwalifikowany;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) § 10 ust. 2 pkt 4) lit. b) tiret 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], dla obszaru którego granice wyznacza oś ul. [...],[...] granica administracyjna miasta [...], oś ul. [...] i [...] linia rozgraniczająca ul. [...] - część B (dalej: m.p.z.p.), poprzez jego niewłaściwą interpretację i niesłuszne uznanie, iż zgodnie z m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 2U, nie jest dopuszczalna rozbudowa budynku z zachowaniem jego istniejącej funkcji, co doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: prawo budowlane, w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3) lit. b) m.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4) lit. a) m.p.z.p.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej nr [...] ze stycznia 2019 r.

Argumentacja skarżącej, została szczegółowo przedstawiona w obszernym uzasadnieniu skargi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

O oddalenie skargi wnieśli również w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2019 r. uczestnicy postepowania – [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Objęta skargą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w ramach wszczętego przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazać zatem należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z wadami z kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31).

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną, było rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit a Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2015 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], dla obszaru którego granice wyznacza oś ul. [...], północna granica administracyjna miasta [...], oś. ul. [...] i północna linia rozgraniczająca, ul. [...] - część B (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]).

Odnosząc się do kwalifikacji spornej inwestycji i ustalenia, czy stanowi ona rozbudowę istniejącego już budynku produkcyjnego, czy też budowę nowej hali produkcyjnej, rację w tym zakresie należy zdaniem Sądu, przyznać skarżącej.

Strony są zgodne co do tego, że na gruncie utrwalonego orzecznictwa, z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Przez rozbudowę należy rozumieć także zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i zamknięcia w ten sposób bryły budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17, dostępny z Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Argumenty organu przemawiające za tym, że przedmiotowa inwestycja, stanowi budowę nowego budynku i szeroko omówione na str. 3 decyzji dotyczą następujących kwestii:

- projektowany budynek hali jest samodzielnym konstrukcyjnie budynkiem, trwale związanym z gruntem który został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada odrębne fundamenty i dach

- pomiędzy istniejącym budynkiem hali produkcyjnej, a projektowanym budynkiem hali produkcyjnej, znajduje się dylatacja 0,22 m

- w projekcie budowlanym projektant używa sformułowań "hala produkcyjna projektowana", "hala produkcyjna istniejąca", co wskazuje, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z dwoma budynkami - budynkiem hali produkcyjnej istniejącym oraz halą produkcyjną projektowaną

- w projekcie zagospodarowania terenu budynek został określony jako "budynek projektowany"

- z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek to "jednokondygnacyjna dwunawowa hala o konstrukcji żelbetowej - prefabrykowanej, przekryta stalowym dachem. W bryle obiektu wstawiona jest dwukondygnacyjna cześć biurowa, wydzielona murowanymi ścianami z żelbetowymi trzpieniami" oraz "Projektowana rozbudowa zasadniczo nie ingeruje w konstrukcję istniejącej hali jednakże dostawienie w bezpośrednim sąsiedztwie nowego, wyższego budynku powoduje zmianę obciążenia dachu śniegiem oraz obciążenia wiatrem ściany szczytowej na granicy rozbudowy"

- budynki te nie posiadają wspólnych fundamentów, wspólnej ściany ani wspólnego dachu

- łączy je jedynie brama przemysłowa umożliwiająca komunikację między budynkami.

W ocenie Sądu, powyższe argumenty, nie są przekonujące. Zasadna jest natomiast argumentacja skarżącej odwołująca się do projektu spornej inwestycji.

Nie można zgodzić się z organem, że argumentem przemawiającym za zakwalifikowaniem inwestycji jako budowy odrębnego budynku, jest zastosowanie dylatacji. Należy w tym zakresie zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy pominął, że z projektu budowlanego wynika, że dylatacja ta, jest wypełniona na odcinku ok. 1,0 m. od krawędzi elewacji wełną mineralną i wykończona od zewnątrz obróbką blacharską, która stanowi element łączący wizualnie i architektonicznie część starą z częścią nową rozbudowanej hali. Rozwiązanie to powoduje, że budynek składający się z części starej i części dobudowanej, stanowi jednolitą bryłę architektoniczną. Ponadto dylatacje projektuje się nie tylko między odrębnymi, niezależnymi budynkami. W wielu wypadkach jest ona wykorzystywana do oddzielenia części i elementów konstrukcyjnych budynku, co pozwala na prawidłowe osiadanie tych elementów. Zatem zastosowanie dylatacji, nie może być argumentem świadczącym o tym, że mamy do czynienia z budową, a nie rozbudową.

Niezasadny jest także kolejny argument organu II instancji przemawiający za zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako budowy nowego obiektu. Dotyczy on użycia przez projektanta w projekcie budowlanym sformułowań "hala produkcyjna projektowana" i "hala produkcyjna istniejąca". Sąd stoi na stanowisku, że sam rodzaj użytych sformułowań nie może prowadzić do wniosku, że projekt dotyczy odrębnego budynku. Jak słusznie wskazała skarżąca i co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, dostępny w CBOSA), o charakterze przedsięwzięcia powinien świadczyć całokształt projektu budowlanego, a nie poszczególne użyte w nim słowa lub sformułowania. Zauważyć także należy, że sam organ nie jest w tej kwestii konsekwentny. Podkreśla bowiem w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że o przedmiocie inwestycji przesądza projekt budowlany nie zaś sposób, w jaki nazwał ją inwestor czy organ wydający pozwolenie na budowę. Organ pomija także fakt, że w projekcie budowlanym przedmiotowe zamierzenie, konsekwentnie nazywane jest przez projektanta rozbudową.

Ponadto skarżąca wskazała szereg okoliczności, które uniemożliwiają uznanie nowoprojektowanej części za niezależną konstrukcyjnie od części istniejącej. Nowo projektowana hala, dobudowana do hali istniejącej, stanowi z nią jednolitą bryłę architektoniczną budynku składającego się z nowej i starej części. Ponadto zasadne są przedstawione w skardze i szeroko uzasadnione inne argumenty świadczące o rozbudowie, a dotyczące wspólnych instalacji wodociągowych, grzewczych i sanitarnych, które w nowej części nie mogą funkcjonować bez instalacji umiejscowionych w starej części hali. Przekonujący jest argument, że wydzielone zostały dla obu budynków odrębne strefy pożarowe, co nie byłoby konieczne, gdyby inwestycja stanowiła jeden budynek. Wbrew stanowisku organu, doszło również do istotnej ingerencji w konstrukcję dotychczas istniejącego budynku, co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu skargi. Zwrócić zwłaszcza należy uwagę na konieczność przebudowy ściany szczytowej "starej" hali, z czym związany był demontaż płyt elewacyjnych oraz wykonanie otworu przejazdowego pomiędzy halami.

Na uwzględnienie zasługują także zdaniem Sądu, argumenty dotyczące istniejącej pomiędzy "starą" halą a halą projektowaną wyraźnej zależności funkcjonalno – użytkowej. Według programu użytkowego budynku, pracownicy korzystają z szatni i pomieszczeń socjalnych zlokalizowanych wyłącznie w starej części hali. Ponadto przemawia za tym, istnienie przejazdu w ścianie umożliwiającego wewnętrzny transport materiałów, części i podzespołów pomiędzy starą a nową częścią bez konieczności wyjazdu na zewnątrz.

Reasumując, stwierdzić należy, że przedstawione przez skarżącą argumenty odnoszące się do projektu, wskazują, że w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z rozbudową dotychczasowego budynku o powierzchnię funkcjonalnie użytkowo i konstrukcyjnie powiązaną z dotychczas istniejącą "starą" częścią.

Nie jest w ocenie Sądu zasadny, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażający się brakiem dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia charakteru spornej inwestycji. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym brak jest obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15, LEX nr 2169215).

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia osób je wydających ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2667/17, LEX nr 2629800 ).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, powołanie biegłego nie jest zdaniem Sądu konieczne, gdy organ zatrudnia pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z danego zakresu i którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w danej dziedzinie. Organ nadzoru budowlanego, zatrudnia osoby, które z urzędu posiadają wystarczającą wiedzę z zakresu budownictwa pozwalającą na dokonanie prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji. Należy to do zwykłych zadań organu nadzoru budowlanego. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie doszło więc do sytuacji gdy ustalenie okoliczności istotnych w postępowaniu, przekraczało wiedzę i doświadczenie organu oraz wymagało powołania biegłego.

Niezasadność tego zarzutu potwierdza także orzecznictwo (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1066/17, LEX nr 2482407 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 757/17, LEX nr 2495774).

Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja inwestycji jako budowy nowego budynku, czy też rozbudowy, nie ma w ocenie Sądu znaczenia z punktu widzenia zgodności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza tych przepisów, prowadzi bowiem do wniosku, że sporne przedsięwzięcie nawet zakwalifikowane jako rozbudowa, jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tej kwestii, wskazać na wstępie należy, że "negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, wyroki dostępne w CBOSA).

Zatem w ocenie Sądu, niezgodność w tym zakresie, przesądza o zaistnieniu przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] września 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe, konieczne było zatem dokonanie oceny zgodności projektu zatwierdzonego decyzją z [...] września 2016 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przypomnieć należy, że zatwierdzony wyżej wskazaną decyzją projekt, dotyczy rozbudowy budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu oraz wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wydanym przez Burmistrza Miasta [...][...] maja 2016 r., przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2U.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ww. miejscowego planu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], poprzez obszar określony symbolem U - tereny zabudowy usługowej - należy rozumieć utrzymanie istniejących i realizację nowych budynków i budowli:

a) użyteczności publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi, z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami, w tym technicznymi, gospodarczymi, garażami, miejscami do parkowania, dojazdami zielenią i infrastrukturą techniczną.

b) usługowych z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami w tym technicznymi, gospodarczymi, administracyjnymi, garażami, miejscami do parkowania, dojazdami, zielenią i infrastrukturą, przy spełnieniu pozostałych warunków planu.

Treść tego zapisu, ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie i nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości. Jasno wynika z niego, że na obszarze określonym symbolem U, zakłada się utrzymanie istniejących i realizację nowych budynków i budowli wyłącznie usługowych i użyteczności publicznej. Z całą pewnością hala produkcyjna, nie zalicza się do żadnej z tych kategorii. Treść tego zapisu, jest więc jasna i wymaga jedynie wykładnie językowej. Dotyczy to także innych zapisów planu, których przytaczanie w zaskarżonej decyzji skarżąca uznała za dokonywanie przez organ wykładni porównawczej i celowościowej.

Kolejny przepis - § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu, doprecyzowuje, że dla terenu oznaczonego symbolem 2U ( na którym znajduje się sporna inwestycja) jako przeznaczenie przewiduje się teren zabudowy usługowej. Również i ten zapis nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.

Stosownie do treści § 4 pkt 2 planu, ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu terenu, oznacza to określone dla terenu zagospodarowanie i funkcje zabudowy oznaczone symbolem na rysunku planu, a zatem w przypadku obszaru oznaczonego symbolem 2U funkcję usługową.

Nie ma zatem wątpliwości, że powyższe regulacje, przewidują dla przedmiotowego obszaru jedynie zabudowę usługową. Przedmiotowy budynek, posiada natomiast funkcję produkcyjno – magazynową, co wynika z projektu budowlanego, a zatem nie mieści się w kategorii zabudowy usługowej.

Ustaleń powyższych nie zmienia również brzmienie § 10 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret 7 ww. miejscowego planu, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem 2U dopuszcza się remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków, zgodnie z parametrami określonymi dla terenu. Parametry terenu dotyczą na przykład maksymalnej wysokości budynków, powierzchni zabudowy, czy też powierzchni biologicznie czynnej. Zapis ten, nie dotyczy zatem jak argumentowano w skardze, dostosowania funkcji budynku do przeznaczenia terenu. Nie można zdaniem Sądu wyprowadzać z niego wniosku, że na danym terenie nie zakazuje się przeznaczeń innych niż są dla niego ustalone (a więc usługowych). Zakaz takich przeznaczeń, wynika bowiem wprost z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a planu miejscowego.

Przepis § 4 pkt 6 i 7 ww. miejscowego planu stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o "ustaleniu" - oznacza to reguły i zasady, które muszą być przestrzegane i realizowane, a "dopuszczenie" - oznacza reguły i zasady, które mogą być realizowane.

Podsumowując stwierdzić należy, że z treści przepisów § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7 ww. miejscowego planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 2U dopuszcza się remonty, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków oraz realizację nowych budynków i budowli usługowych, nie zaś budowli o innym charakterze. Nie wynika natomiast z planu, zakaz budowy na terenie oznaczonym symbolem 2U, nowych budynków o charakterze usługowym.

Wspomnieć także należy, że stosownie do treści § 10 ust 2 pkt 3 lit. b tiret 8 ww. miejscowego planu na obszarze oznaczonym symbolem 1U dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków, zgodnie z parametrami określonymi dla terenu z możliwością zachowania istniejącej funkcji budynku.

Oznacza to zdaniem Sądu, że zgodnie z planem miejscowym, na wszystkich pozostałych terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami, dopuszczono remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków z możliwością zachowania istniejącej funkcji budynku. Zapis " z możliwością zachowania istniejącej funkcji budynku" świadczy właśnie o dokonanym w planie zróżnicowaniu tych terenów. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przytoczenie tego zapisu, jest tylko kolejnym argumentem. Nie zmienia jasnego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów, ani też nie jest próbą dokonywania wykładni porównawczej z zapisem § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7 planu.

Brak powyższego zapisu dla obszaru oznaczonego symbolem 2U, dodatkowo wskazuje, że w przeciwieństwie do obszaru oznaczonego jako 1U, nie jest możliwa na jego terenie wspomniana w tych zapisach aktywność (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejących budynków) z możliwością zachowania dotychczasowej funkcji. W wypadku spornej inwestycji, funkcją tą jest funkcja produkcyjno – magazynowa.

Pomijanie tego zapisu, byłoby złamaniem reguły interpretacyjnej per non est, zgodnie z którą nie można interpretować przepisów w taki sposób aby niektóre ich fragmenty były zbędne. Jednocześnie stwierdzić należy, że zapis przewidziany w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust 2 pkt 4 lit. b tiret 7, nie jest pozbawiony sensu. Zezwala ona bowiem na remonty, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków o charakterze usługowym i stanowi uzupełnienie treści § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b planu miejscowego. Przyjęcie w tym zakresie argumentacji skarżącej, prowadziłoby do wniosku o zbędności analogicznych zapisów dla terenów o innym oznaczeniu.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za słusznością skarżonej decyzji, jest brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr/1 do rozporządzenia. Z załącznika tego wynika, że tereny zabudowy usługowej w planie oznaczane są symbolem "U", a tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny symbolem "P". Z postanowień ww. planu miejscowego wynika, że dla obszaru objętego planem nie zostały przewidziane tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, ani też możliwość realizacji tego rodzaju zabudowy nie została przewidziana wprost na innych obszarach.

Przepisy planu są zatem w tym zakresie jasne i wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, nie wymagały interpretacji organu. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości , że intencją uchwałodawcy było dopuszczenie rozbudowy istniejących budynków z możliwością zachowania istniejących funkcji na terenie oznaczonym symbolem 1U oraz dopuszczenie rozbudowy istniejących budynków, ale bez możliwości zachowania istniejących funkcji na terenie oznaczonym symbolem 2U. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że na obszarze oznaczonym symbolem 2U brak jest możliwości rozbudowy budynków z zachowaniem istniejącej funkcji produkcyjnej, która jest niezgodna z funkcją dopuszczoną dla tego terenu tj. funkcją usługową.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r.. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanki te zostały spełnione. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. rażąco naruszony został art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit a ww miejscowego planu i jak wyżej wskazano naruszenie to miało charakter bezsporny i dotyczyło przepisów, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Należy zgodzić się z organem, że utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Niemożliwym do zaakceptowania przez organ praworządnego państwa, jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dopuszczającej inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r" sygn. akt II OSK 1944/16, dostępny w CBOSA).

Nie bez znaczenia, jest tu także sytuacja uczestników postępowania, których działka bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną, szeroko opisana w ich pismach procesowych. Podnieść w tym miejscu należy, że projekt budowlany zatwierdzony wadliwą decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., nie gwarantował dostatecznego zabezpieczenia przed ponadnormatywną emisją hałasu. Potwierdziła to ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], przedłożona do akt przez uczestników postępowania (K. 63 – 66 akt sądowych). W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu, zatwierdzała projekt, który nie gwarantuje należytego zabezpieczenia przed ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska.

Należy zatem podsumować, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r., udzielająca pozwolenia na budowę hali produkcyjnej (w której ma być prowadzona produkcja, a nie działalność usługową) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 lit. a ww. miejscowego planu.

Powyższych ustaleń, nie zmienia opinia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. Opinia ta, jest oderwana od będącego przedmiotem rozpoznania materiału dowodowego. Nie wynika z niej przede wszystkim, czy Burmistrz przed jej wydaniem zapoznawał się szczegółowo z projektem inwestycji. Jest to w ocenie Sądu niewiążąca interpretacja przepisów, z której nie wynika, by znajdowała oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca podnosi, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, nie wyznaczył stronom terminu do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4), a następnie umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, rzeczywiście nie wyznaczył stronom terminu do wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić jednak należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2019 r., VII SA/Wa 1099/18, LEX nr 2614259). Przytoczyć także w tym miejscu należy uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, zgodnie z którą naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 200 Ordynacji podatkowej, jest odpowiednikiem art. 10 k.p.a.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, nie doszło do tego rodzaju naruszenia. Skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym, na bieżąco kontrolując jego przebieg.

W dniu 8 czerwca 2018 r., złożyła odwołanie, a następnie przedstawiła swoją argumentację w piśmie z dnia 17 października 2018 r. W dniu 19 października 2018 r., GINB zawiadomił strony, w tym skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wystąpiła wówczas pismem z dnia 28 listopada 2018 r. nawiązującym do pisma GINB z dnia 16 listopada 2018 r. Pismem z 17 grudnia 2018 r., GINB ponownie zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, zaś skarżąca w piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. ponownie przedstawiła swoje argumenty. Z kolei w dniu 17 grudnia 2018 r. w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego, odbyło się spotkanie z udziałem pełnomocników skarżącej. Zostali oni wówczas poinformowani, że organ posiada komplet dokumentów potrzebnych do rozpatrzenia sprawy, która będzie wnikliwie przeanalizowana również pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ poinformował uczestników spotkania, że do końca grudnia lub do końca pierwszego tygodnia stycznia 2019 r., wydane zostanie rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Należy więc podsumować, że skarżąca na bieżąco uczestniczyła w postępowaniu, mając pełną świadomość, na jakim etapie się ono znajduje i kiedy zostanie zakończone. Miała ponadto wiedzę o terminie zakończenia postępowania i nie było przeszkód, by po dniu 17 grudnia 2018 r. zapoznać się z materiałem dowodowym, jak też złożyć prywatną opinię biegłego. Pierwotne wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 17 stycznia 2019 r., wydanie w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżonej decyzji i jej doręczenie skarżącej w dniu 10 stycznia 2019 r., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro na spotkaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. pełnomocnicy skarżącej mieli pełną informację co do faktycznego terminu załatwienia sprawy.

Organ ponadto szczegółowo przeanalizował projekt pod kątem zgodności z warunkami technicznymi. Przywołując orzecznictwo, odniósł się także do kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji oraz do innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.