Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 340/04 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od M. P. na rzecz Z. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 października 2004r. w sprawie ze skargi Z. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę pomieszczenia szatni dla sklepu mięsnego w budynku mieszkalno-handlowym w [...] przy ul. [...].

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, decyzją z dnia 22 grudnia 2003 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Uwzględniając odwołanie wniesione przez M. P., Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że prowadzenie w sklepie rozbioru mięsa oraz wytwarzanie surowych produktów mięsnych, wykracza poza funkcję mieszkalno-handlową obiektu, którego rozbudowę o pomieszczenia szatni obejmowała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na dobudowę pomieszczenia szatni. Od tej decyzji odwołał się inwestor Z. K. twierdząc, że budynek jest mieszkalno-handlowy, a nie mieszkalno-handlowo-produkcyjny. Potwierdza to zaświadczenie Powiatowego Inspektora Weterynarii z dnia 5 marca 2004 r. z którego wynika, że inwestor uzyskał zgodę służb weterynaryjnych na dokonywanie rozbioru mięsa wołowego i wieprzowego oraz mielenie mięsa w pomieszczeniach budynku. Z dokumentu tego wynika, że zakład został zakwalifikowany do tzw. "sprzedaży bezpośredniej". Pojęcie to zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2002 r. w sprawie szczególnych warunków weterynaryjnych wymaganych przy prowadzeniu działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w myśl definicji pojęcia "sprzedaży bezpośredniej" i "miejsca sprzedaży bezpośredniej", zawartej w § 1 powołanego rozporządzenia, budynek przy ulicy [...] nie może być uznany za mieszkalno-handlowy, lecz za mieszkalno-handlowo-produkcyjny. Zatem rozbudowa obiektu nie jest możliwa z uwagi na sprzeczność pomiędzy funkcją obiektu określoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a stanem istniejącym.

Skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożył do Sądu administracyjnego Z. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 4 i art. 35 Prawa budowlanego oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz składowania i transportu przetworów z tego mięsa (Dz.U. z 2002 r. nr 192, poz. 1610), ponadto naruszony został art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, spełnił on wszystkie wymogi prawne dające podstawę do wydania pozwolenia na dobudowę szatni, a prowadzona w jego sklepie działalność nie wykracza poza funkcję mieszkalno-handlową. Na etapie postępowania odwoławczego został przedłożony dokument Powiatowego Lekarza Weterynarii, w którym określono rodzaj powadzonej działalności i z tego powodu organy I i II instancji przyjmują, że w sklepie prowadzone jest przetwórstwo mięsne. Natomiast § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczególnych warunków weterynaryjnych wymaganych w przetwórstwie mięsa stanowi, że przetwory mięsne to produkty wytworzone z mięsa świeżego lub z udziałem tego mięsa, po dokonaniu zabiegów powodujących utratę przez to mięso cech mięsa świeżego i zapewniających trwałość wytwarzanemu produktowi. Skarżący nie prowadzi obróbki termicznej mięsa. Potwierdza to zaświadczenie Powiatowego Lekarza Weterynarii. Do tych okoliczności organ odwoławczy nie odniósł się, naruszając tym samym art. 77 § 1 kpa. Nietrafna jest też interpretacja charakteru budynku jako spełniającego również funkcję produkcyjną, w aspekcie pojęcia "sprzedaży bezpośredniej". Lekarz weterynarii uznał, że skoro mięso w sklepie nie jest przetwarzane lecz tylko sprzedawane, sklep słusznie zakwalifikowano do sprzedaży bezpośredniej. Poza tym budowa szatni w żadnej mierze nie wpływa na zmianę funkcji sklepu z dotychczasowej handlowej na handlowo produkcyjną.

Odnosząc się do treści skargi Sąd I instancji stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie charakteru budynku, do którego planowana jest dobudowa szatni, mianowicie czy ma tylko charakter handlowo-mieszkalny, jak twierdzi skarżący, czy mieszkalno-handlowo-produkcyjny, jak przyjęły organy obu instancji. Należało zatem dokładnie ustalić okoliczności, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie czy w przedmiotowym budynku skarżący prowadzi działalność również w zakresie produkcji przetworów mięsnych. W toku postępowania administracyjnego organy nie wywiązały się z tych obowiązków dowodowych i w kwestii zasadniczej dla wyników przedmiotowego postępowania to znaczy ustalenia, czy skarżący prowadzi działalność produkcyjną, oparły się na dwóch dowodach pośrednich tj. zaświadczeniach lekarza weterynarii. Naruszono zatem art. 7 i 77 § 1 kpa. Tak więc w ocenie Sądu stanowisko organów administracji należało uznać za przedwczesne, a w celu ustalenia, czy skarżący prowadzi w przedmiotowym budynku także działalność produkcyjną, niezbędne jest uprzednie wyjaśnienie czym zajmuje się przedsiębiorstwo skarżącego. Należy więc przesłuchać świadków, strony i zebrać dokumentację przedsiębiorstwa, ponieważ zaświadczenia lekarza weterynarii nie mogą przesądzać charakteru prowadzonej działalności w przedmiotowym budynku. Dopiero ustalenia dokonane we wskazanym zakresie pozwolą na ocenę działalności skarżącego w kontekście definicji: działalności produkcyjnej, sprzedaży bezpośredniej, miejsca tej sprzedaży, przetworów mięsnych. Jak słusznie podaje inwestor istotne też jest ustalenie czy prowadzi obróbkę termiczną mięsa. Jeżeli organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dojdą do przekonania, że działalność Z. K. nie ma charakteru produkcyjnego, to należy wówczas uznać, że inwestor spełnia wszystkie przesłanki wymagane przez prawo do zatwierdzenia projektu budowlanego szatni i udzielenia mu pozwolenia na jej budowę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła, zastąpiona przez radcę prawnego, M. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (t.jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 66, poz. 752 ze zm.) poprzez pominięcie, że ustawa nazywa rozbiór mięsa i produkcję mięsa mielonego "produkcją" przesądzając o produkcyjnym charakterze spornego obiektu; § 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy prowadzeniu działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią (Dz.U. Nr 223, poz. 1879) przez pominięcie, że przepisy te wymagają, aby miejsce sprzedaży bezpośredniej przylegało bezpośrednio do pomieszczeń produkcyjnych oraz aby było wyposażone w termometry służące do obróbki termicznej towarów, co także przesądza o produkcyjnym charakterze obiektu bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego bowiem stan faktyczny wynika wprost z dokumentów urzędowych; § 2 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz składowaniu i transporcie przetworów z tego mięsa (Dz.U. Nr 192, poz. 1610), poprzez pominięcie definicji zawartej w tym przepisie w myśl której, przetworem mięsnym jest także mięso bydła, owiec, kóz i drobiu mechanicznie oddzielone od kości, co również przesądza o charakterze produkcyjnym spornego obiektu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy w granicach art. 188 P.p.s.a., ponieważ zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, co daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość orzeczenia na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że Sąd słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zależy od ustalenia jaki charakter ma budynek, do którego inwestor planuje dobudowę szatni tzn. czy jest to budynek handlowo mieszkalny, czy też mieszkalno-handlowo-produkcyjny, ponieważ okoliczności tej nie wyjaśniły organy I i II instancji. Sąd zasadnie stwierdził, że w tej sytuacji decyzje są przedwczesne i zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Skarga kasacyjna została oparta na ustawowej podstawie naruszenia prawa materialnego, a mającej swoje odniesienie w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach, a mianowicie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd stanowiący podstawę skargi kasacyjnej musi więc zawsze dotyczyć sfery prawnej orzeczenia, musi to być error iuris in iudicando, a nie error facti in iudicando. Jeżeli skarga kasacyjna ma być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, musi wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd, ze wskazaniem, na czym, zdaniem osoby skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie (zob. wyrok NSA z 14 IV 2004r., FSK 11/04). Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi I instancji formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. Naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego może nastąpić w dwóch różnych formach, tzn. błędną jego wykładnię, która polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, lub przez błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli błąd subsumpcji, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być więc dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej, § 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy prowadzeniu działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią, § 2 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy przetwórstwie mięsa zwierząt rzeźnych oraz składowaniu i transporcie przetworów z tego mięsa.

Wskazując na powyższe przepisy skarżąca nie wzięła jednak pod uwagę, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę przepisów tych nie zastosował i nie powołał się na nie w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził bowiem, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, a dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało ustalić charakter budynku, do którego mają być dobudowane pomieszczenia szatni. Istotne jest bowiem czy ma on tylko charakter handlowo-mieszkalny, czy mieszkalno-handlowo-produkcyjny, jak twierdzi skarżąca i jak przyjęły organy administracji. Należało zatem dokładnie ustalić wszystkie okoliczności sprawy, w celu wyjaśnienia, czy w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność również w zakresie produkcji przetworów mięsnych. W ocenie Sądu I instancji doszło tym samym do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa i stanowisko organów administracji należało uznać za przedwczesne.

W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, skoro nakazując ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na uchybienia proceduralne i zasadnie przyjął, że rozpatrzenie sprawy i zastosowanie norm prawa materialnego musi być poprzedzone właściwym, ustaleniem stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej należy też wskazać, że przedmiotem sprawy jest pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na dobudowie szatni dla sklepu mięsnego w budynku mieszkalno-handlowym, a zatem projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone we wcześniejszej decyzji w zakresie zagospodarowania przestrzennego, która determinuje dalszy tok postępowania. W decyzji tej wydanej w dniu 24 września 2003r. Prezydent Miasta [...] wskazał na funkcję mieszkalno-handlową budynku, do którego ma być dobudowana szatnia. To sprawia, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że konieczne jest badanie, czy w sklepie prowadzona jest tylko działalność handlowa, czy też handlowa i produkcyjna. Jeżeli bowiem prowadzona działalność jest tylko handlowa, to daje to podstawę do uznania, że spełnione zostały warunki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego daje nadto podstawę do zwrócenia uwagi, że sformułowanie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Ustawodawca przyjmując taką konstrukcję wprowadził więc alternatywę, a nie koniunkcję, a zatem prawo materialne może być naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czego skarżący nie dostrzegł formułując zarzut, że naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.