Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 576/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.G. pozwolenia na budowę budynków usługowych: handlowo-biurowego i handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i pylonem reklamowym z uwzględnieniem etapowania inwestycji: Etap I - budynek handlowo-biurowy A o powierzchni sprzedaży 1856 m2 oraz Etap II - budynek handlowy B o powierzchni sprzedaży 1772,4 m2, na terenie działek nr [...] w [...], ponieważ inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 24 października 2018 r. D.G. złożył do Starosty wniosek o wydanie pozwolenia na realizację w/w inwestycji, do którego dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wymagane art. 33 ust. 2 Prawo budowlane oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu wniosek spełniał wymagania art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji oraz możliwość spowodowania uciążliwości, o których mowa w § 11 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla nieruchomości sąsiednich, Starosta zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r., zgodnie z art. 61 ust. 4 k.p.a., poinformował strony o wszczętym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń. W nawiązaniu do tego zawiadomienia, w dniu 10 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta [...], przedłożył uwagi co do niezgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany sprawdził załączony projekt budowlany i stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. W dniu

25 stycznia 2019 r. pełnomocnik inwestora przedłożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany w zakresie punktów II, III, IV i V otrzymanego postanowienia. Natomiast w zakresie punktu I dotyczącego stwierdzenia niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej Miasta [...], przyjętego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w [...], uzupełniono jedynie opis dotyczący uwarunkowań urbanistycznych. Ponadto w dniu 28 stycznia 2019 r. inwestor ustosunkował się do zajętego w sprawie stanowiska Miasta [...] oraz wniósł o uznanie, że żaden podmiot poza inwestorem nie jest stroną w niniejszej sprawie.

Starosta po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, iż wnioskowane zamierzenie budowlane narusza ustalenia w/w obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zaprojektowane obiekty usługowe w sposób istotny odbiegają od zabudowy istniejącej w momencie jego uchwalania, co narusza przepis § 3 ust. 28 w/w aktu prawa miejscowego, który ustala dla przedmiotowego terenu utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z dopuszczeniem nowej zabudowy w sposób przypadkowy i dobrowolny, a jedynie pozostawia możliwość wprowadzenia zabudowy tożsamej z zabudową, która istniała na danym terenie. Istniejąca i planowana zabudowa została jednoznacznie określona w planie zarówno w części tekstowej jaki i graficznej. Dla działek objętych wnioskiem, czyli terenów oznaczonych symbolem 28UI przewidziano teren istniejących funkcji usługowych oraz utrzymanie istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń.

Starosta podzielił zdanie Burmistrza Miasta, iż zasięg zabudowy istniejącej i planowanej musi być tożsamy. Przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmujące budynki usługowe, a także towarzyszącą im infrastrukturę zostało zaprojektowane pod względem lokalizacji oraz charakterystycznych parametrów w sposób dobrowolny i przypadkowy. Pomimo braku istniejącej zabudowy, która uległa zniszczeniu, zapisy planu pozostają dalej obowiązujące i niedopuszczalne jest domniemanie pełnej dowolności w zakresie lokalizowania nowej zabudowy. Ponadto, dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy stwarza obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu nieprawidłowe jest powoływanie się na § 2 ust. 5 pkt 5 w/w planu, który ustala zasadę kształtowania planowanej zabudowy jako zalecaną sugestię autorską, z dopuszczeniem uzasadnionych odstępstw. Choć zasada została zawarta w ustaleniach ogólnych planu, to zastosowanie ma tylko dla poszczególnych terenów, co zostało zapisane wprost w warunkach szczególnych dla terenów oznaczonych m.in. symbolami 2U,M; 7U,M; 15U,M; 16U,M; jako ustalenie obowiązywania wymogów w zakresie rozwiązań przestrzennych określonych w § 2 ust. 5. Dla terenu 28UI takiego zapisu brak, więc nie można potraktować przedmiotowej inwestycji za uzasadnione odstępstwo.

Następnie organ stwierdził, że podnoszony przez inwestora zarzut nakładania przez organ nieuzasadnionego obowiązku spełnienia "wymogów planu dotyczącego istniejącej zabudowy, skoro tej zabudowy na działkach numer [...] po prostu nie ma" jest bezzasadny, ponieważ inwestor nabywał nieruchomość w chwili istnienia zabudowy i obowiązywania planu miejscowego. Wobec czego znane były mu ograniczenia związane z ewentualnym jej zagospodarowaniem. Ponadto istnieją dokumenty fotograficzne, archiwalne, konserwatorskie, na podstawie których możliwe jest zaprojektowanie obiektów nawiązujących do historycznego charakteru zabudowy z zachowaniem wymogów planu. Projektowane obiekty objęte wnioskiem nawiązane zostały jedynie do nowoczesnej zabudowy wielorodzinnej i handlowej, bez jakiegokolwiek odniesienia do ustaleń zapisanych w planie dla terenu 28UI. Ponadto, w załączonym projekcie budowlanym projektant dokonał wybiórczej analizy bezpośredniego otoczenia inwestycji, nie odnosząc się do sąsiedniej historycznej zabudowy wielorodzinnej oraz istniejącej wcześniej zabudowy na terenie objętym opracowaniem.

W związku z wniesionym w dniu 28 stycznia 2019 r. przez inwestora wnioskiem o uznanie, że żaden podmiot poza nim nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, Starosta poinformował, że krąg stron postępowania został określony przez organ, nie tylko na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, ale także z uwagi na treść art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że instytucja strony postępowania ma na celu umożliwienie danemu podmiotowi, w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, a nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie Starosta wskazał, że plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podstawowym warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nie zostały zachowane należy odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

D.G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji,

b) art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie stron postępowania,

c) art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...] poprzez jego błędną wykładnię i wydanie ww. decyzji, podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem, według odwołującego, organ nie miał podstaw do wydania ww. decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności:

a) § 3 ust. 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...] poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nowa zabudowa musi być tożsama z tą istniejącą w dniu uchwalania planu,

b) § 2 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...] poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ma on zastosowanie tylko to wybranych obszarów objętych planem,

c) art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowę ww. inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. oraz orzekł na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.G. pozwolenia na realizację inwestycji, polegającej na budowie budynków usługowych: handlowo-biurowego i handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i pylonem reklamowym z uwzględnieniem etapowania inwestycji: Etap I - budynek handlowo-biurowy A o powierzchni sprzedaży 1856 m2 oraz Etap II - budynek handlowy B o powierzchni sprzedaży 1772,4 m2, adres: działki o nr ewid. gruntu: [...], z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z uchwałą Nr XIX/187/2000 Rady Miasta z dnia 28 września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...]. Zgodnie z treścią § 3 ust. 28 planu na terenie 28UI - istniejących funkcji usługowych, ustala się:

1) utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń,

2) korektę dotychczasowej granicy południowej terenu oraz fragmentarycznie granicy północnej na styku z terenami o symbolach 29MW,MN i 37KGR,

3) ochronę konserwatorką budynków oznaczonych w rysunku planu.

Następnie organ wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem 28UI - teren istniejących funkcji usługowych. Natomiast treść § 2 ust. 6 ww. planu definiuje tereny Ul jako tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Inwestor w pkt 2 opisu technicznego jako przedmiot i zakres inwestycji określił dwa budynki usługowe: handlowy z częścią biurową oraz handlowy wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i pylonem reklamowym. Ustalenia planu miejscowego w § 2 ust. 1 pkt 6 przedstawiają natomiast kilka rodzajów usług, które są lub mogą być zlokalizowane na tym terenie, nie określając jednocześnie, że budynki usługowe dla potrzeb handlu nie mogą się na nim znaleźć. Zgodnie z zapisami powyższego paragrafu tereny oznaczone w rysunku planu symbolem Ul to tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Z treści tego przepisu, zdaniem organu, wynika jednoznacznie, że katalog usług dopuszczonych na tym obszarze nie jest katalogiem zamkniętym. Wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje budowę budynków usługowych: handlowo-biurowego oraz handlowego, Wojewoda uznał zatem, że tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne nie stoi w sprzeczności z przytoczonymi zapisami obowiązującego na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu II instancji brak jest podstaw by żądać od inwestora, aby nową zabudową nawiązywał do zabudowy, która istniała na danym terenie. Tym bardziej, iż zabudowa ta (obiekt młyna) została rozebrana zgodnie z obowiązującymi przepisami i za zgodą organów. Ponadto na etapie ustalania miejscowego planu organ planistyczny nie dokonuje precyzyjnego umiejscowienia obiektu na działce, lecz jedynie w kontekście linii zabudowy czy ustaleń czy obiekt może znajdować się przy granicy działek czy nie. Ustalenie, gdzie będzie zlokalizowane przedsięwzięcie budowlane ma miejsce na etapie pozwolenia na budowę i jest co do zasady wynikiem decyzji inwestora podejmowanej z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów kształtujących warunki techniczne. Dla terenu 28UI brak jest ustalonej linii zabudowy bądź innych ograniczeń czy zakazów, nakazuje się natomiast utrzymanie dotychczasowej zabudowy oraz dopuszcza jej przekształcenia. Skoro zatem zabudowa, o której mowa w ww. punkcie na dzień dzisiejszy nie istnieje, nie można mówić o jej utrzymaniu.

Następnie Wojewoda podzielił stanowisko odwołania, że określone w § 2 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego zapisy, ustalające zasadę kształtowania planowanej zabudowy jako zalecaną sugestią autorską z dopuszczeniem uzasadnionych odstępstw, jest normą nieostrą, nie może zatem stanowić podstawy do odmowy pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z tym zapisem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzające bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich. Jednocześnie dokonywana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji w uprawnienia właścicielskie nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w całości spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane: projekt budowlany jest zgodny uchwałą Nr XIX/187/2000 Rady Miasta z dnia 28 września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...], a także z wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz sprawdzenia. Został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając stosowne oświadczenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Wojewody wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Burmistrza, w której zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 ust. 28 uchwały Nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...], poprzez błędne, niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z w/w uchwałą, podczas gdy zgodności tej brak, gdyż przedmiotem inwestycji są dwa budynki usługowe: handlowo-biurowy i handlowy, a w planie nieruchomość ta jest przeznaczona pod usługi komunalne, techniczne, rzemieślnicze itp., a nie pod usługi biurowe i handlowe.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem realizacja inwestycji doprowadzi potencjalnie do wzrostu uciążliwości spowodowanych przede wszystkim wzmożonym ruchem komunikacyjnym, w szczególności z powodu przemieszczania się pojazdów dostarczających zaopatrzenie do obiektów handlowych. Będzie to negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, tj. działkę nr ewid. [...] o powierzchni 1478 m2, ponieważ strefa dostaw do projektowanego budynku B jest zaprojektowana bezpośrednio przy jej granicy. Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym w w/w planie symbolem 29 MN/MW – zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna. Działka spełnia parametry działki budowlanej. Skarżący może wybudować na tej działce budynek mieszkalny.

W przypadku zatem wybudowania na tej nieruchomości budynku/ów mieszkalnych planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na działkę nr ewid. [...] poprzez m.in. immisje hałasu, spalin, zanieczyszczanie terenu odpadami pochodzącymi z dostaw towarów.

Kolejną uciążliwością jest planowana zmiana sposobu urządzenia terenu przedmiotowych działek w porównaniu do pierwotnego w trakcie ustalania zapisów planu miejscowego. Na przedmiotowych działkach istniały obiekty o łącznej powierzchni zabudowy około 3014 m2, a obecnie są planowane dwa obiekty o łącznej powierzchni zabudowy 4808,18 m2, co zmienia wskaźnik powierzchni zabudowy z 0,24 na 0,38 - jest to znaczny wzrost wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto, w przypadku pierwotnej zabudowy istniała znikoma ilość parkingów i utwardzenia terenu, a obecnie inwestor planuje 144 miejsca parkingowe oraz drogi manewrowe zostawiając jedynie ok. 32 % powierzchni biologicznie czynnej, z czego 10% stanowić ma powierzchnia dachu, a faktyczna zorganizowana zieleń jedynie ok. 16%. Brak kanalizacji deszczowej i przy tejże projektowanej ilości powierzchni biologicznie czynnej stanowi potencjalne ryzyko zalewania działek sąsiadujących z planowaną inwestycją.

Następnie skarżący podniósł, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w § 3 ust. 28 obowiązującego mpzp. Zgodnie z ustaleniami planu planowana inwestycja znajduje się na terenie o symbolu 28UI – tereny istniejących funkcji usługowych, natomiast § 2 ust. 1 pkt 6 planu kwalifikuje obszary Ul jako tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Wojewoda w zaskarżonej decyzji założył, że określenie "itp." stanowi katalog otwarty dla innych funkcji, w tym m.in dla handlu i usług biurowych proponowanych przez inwestora w projekcie budowlanym, będącym przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę oraz, że dla terenu 28 Ul brak jest ustalonej linii zabudowy bądź innych ograniczeń czy zakazów. Zdaniem skarżącego nie zmienia to jednak faktu, iż obszar funkcyjny 28UI nie jest przeznaczony dla planowanych usług, a jedynie istniejących, gdyż zakłada utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń. Dopuszczalność przekształceń nie może jednak umożliwiać inwestorowi nieograniczoną dowolność w tworzeniu zagospodarowania działek.

Zdaniem skarżącego planowana inwestycja spełniałaby warunek jej zgodności z planem jedynie w przypadku jej realizacji na terenie oznaczonym w planie symbolem U - tereny istniejących i planowanych usług ogólnomiejskich. Na potwierdzenie tego skarżący przywołał treść § 3 ust. 33 planu – teren 33U – teren istniejącej usługi handlowej. Natomiast oznaczenie w planie Ul - tereny usług innych należy rozumieć w ten sposób, że są to szeroko rozumiane usługi poza wszystkimi innymi wymienionymi, ale nie usługi cenotwórcze, jak np. handel, tylko usługi "inne", w tym komunalne, techniczne, rzemieślnicze itp. W celu ograniczenia zabudowy jedynie do istniejących i wskazanych na rysunku planu obiektów, nie wprowadzono dodatkowego oznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zasięgi zarówno istniejącej, jak i planowanej zabudowy (budynków) zostały jednoznaczne określone na rysunku planu poprzez dedykowane oznaczenie: funkcje istniejącej i planowanej zabudowy. Wobec braku innych oznaczeń graficznych na rysunku planu regulujących powstawanie nowej zabudowy dla jednostki terenowej 28UI, w ocenie strony przyjąć należy, że zasięg zabudowy istniejącej i planowanej musi być tożsamy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Jest ona stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Gmina-Miasto [...] jest właścicielem działki gruntu o nr ewid. [...] bezpośrednio graniczącej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji. Z uwagi na cechy indywidualne obiektów budowlanych będące przedmiotem inwestycji m.in. parametry budynków takie jak wysokość i szerokość elewacji, powierzchni zabudowy, ich położenie w stosunku do granic, przeznaczenia nieruchomości skarżącego nie może budzić wątpliwości, że obiekty te mogą wpływać na zagospodarowanie, w tym zabudowę nieruchomości obejmującej działkę o nr [...].

Materialnoprawną podstawę podjętych w rzeczonej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz.1186 ze zm). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępne w CBOSA).

Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że jego postanowienia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia

4 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2461/15 (dostępny w CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Zwrócić nadto należy uwagę, że postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego podlegają wykładni według takich samych zasad jak inne akty prawne. Jest to szczególnie istotne gdy postanowienia te są niejednoznaczne, ogólne. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancje zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla innych właścicieli nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażone w planie winny być zatem przestrzegane restrykcyjnie, a ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/15, Lex nr 2345622). Niespełnienie zaś przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosowanie do art. 35

ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów, stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...] uchwalonego uchwała nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2000 roku, a dokładnie na terenie oznaczonym na planie symbolem 28UI - teren istniejących funkcji usługowych, do którego odnoszą się postanowienia § 3 pkt 28 planu. Zgodnie z powyższym przepisem dla powyższego terenu ustalono utrzymanie dotychczasowej funkcji zabudowy usługowej oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem jej rozbudowy (ppkt 1), korektę dotychczasowej granicy południowej terenu oraz fragmentarycznie granicy północnej na styku z terenami o symbolach 29MW, MN i 37 KGR (ppkt 2) oraz ochronę konserwatorską budynków oznaczonych w rysunku planu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na postanowienia ogólne planu zawarte w § 2 ust. 1, a w szczególności w pkt 6, gdzie organ uchwałodawczy gminy stwierdził, że oznaczone na rysunku planu tereny symbolem UI to tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Natomiast w § 2 ppkt 3, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem U, to tereny istniejących i planowanych usług ogólnomiejskich. W § 2 pkt 2 planu miejscowego stwierdzono, że dla terenów określonych w ust. 1 określa się przeznaczenie podstawowe, a w określonych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. Nie może budzić wątpliwości, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym inwestor zamierza zrealizować sporną inwestycję nie są jednoznaczne ani też szczegółowe. Mogą budzić wątpliwości przy dokonywaniu ich wykładni w celu ustalenia zgodności założeń projektu budowlanego z postanowieniami planu. Dokonując jednak ich wykładni należy uwzględnić również postanowienia planu miejscowego dotyczących innych terenów nim objętych jak również stan zagospodarowania, w szczególności terenu, na której przedmiotowa inwestycja ma być realizowana, w chwili prowadzenia prac nad jego projektem oraz w chwili jego uchwalania. W § 3 pkt 28 planu miejscowego odnośnie terenu oznaczonego symbolem 28UI wyraźnie postanowiono, że dla tego terenu ustala się utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń oraz jak wskazano wyżej mówi się o ochronie konserwatorskiej budynków oznaczonych w rysunku planu. Jak wynika z akt sprawy na terenie tym w chwili uchwalania planu istniał budynek starego młyna zbożowego z silosem. W obiekcie tym wpisanym wówczas do rejestru zabytków przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] maja 2006 roku na parterze - na pierwszej kondygnacji znajdowała się walcownia, na drugiej tzw. rurkowa i odsiewacz na trzeciej. Pozostałe pomieszczenia były wykorzystywane były wykorzystywane jako maszynownia, warsztaty, garaż i trafostacja. Z opisu powyższego obiektu wynika, że przed pożarem, który miał miejsce w maju 2011 roku, jak i dokumentacji fotograficznej dostępnej na stronach internetowych wynika, że stanowił on proporcjonalną bryłę o dużych wymiarach i stanowił istotna dominantę w krajobrazie, nie tylko terenu objętego symbolem 28UI. Opis ten został zamieszczony w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Nadto zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania odnośnie innych terenów przewiduje np. o możliwości rozbudowy znajdujących się na nich obiektów (np. § 3 pkt 24, 27), rozbudowy i nadbudowy (np. § 3 pkt 15 i 20), czy też wyłączających możliwość rozbudowy (np. § 3 pkt 21). Zdaniem Sądu z faktu, iż obiekt stanowiący dominantę na danym terenie, który de facto w następstwie pożaru przestał istnieć nie oznacza, że dla terenu tego przestają obowiązywać postanowią miejscowego planu dotyczące zasad jego zagospodarowania i zabudowy. Zdaniem Sądu organy dokonując oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu wobec braku jednoznacznych stwierdzeń w planie, organy architektoniczno-budowlane orzekające w niniejszej sprawie winny również rozważyć konieczność zapoznania się z materiałami znajdującymi się w dokumentacji dotyczącej procesu uchwalania nie tylko miejscowego planu, ale także z postanowieniami studium, jego zapisów dotyczących danego terenu, które mogą być przydatne przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że aktualny stan zagospodarowania działek, na których ma być realizowana sporna inwestycja oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tego obszaru, nie wykluczają możliwości inwestowania, jego nowej zabudowy. Pozostaje jednak ewentualne rozstrzygnięcie przez organy w jakim stopniu nowa zabudowa winna nawiązywać do istniejącej dawnej zabudowy starego młyna. Organy winny wyjaśnić również kwestię ochrony ewentualnych pozostałości zabudowy starego młyna, który został co prawda wykreślony z rejestru zabytków po pożarze na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 roku, ale w aktach sprawy znajduje się i karta gminnej ewidencji zabytków. Dokonując interpretacji zapisów postanowień planu miejscowego należy również uwzględnić wynikającą z art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadę wolności budowlanej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że stwierdzenia organu odwoławczego – Wojewody w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla strefy Śródmiejskiej miasta [...] należy uznać co najmniej za przedwczesne. Do takiego wniosku nie może przede wszystkim prowadzić stwierdzenie, że dyspozycją § 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na użyty zwrot "itp." po przykładowo wymienionych usługach pozwala przyjąć, że dotyczy on wszystkich usług ogólnomiejskich. Nadmienić należy, że również dokonana przez organ I instancji interpretacja postanowień miejscowego planu i ocena zgodności projektu budowlanego z tym postanowieniami nie odpowiada powyższym wymogom. Należy więc stwierdzić, że organy architektoniczno-budowlane orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto zauważyć należy, że organ odwoławczy skoncentrował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko na ustaleniu zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli do sprawdzenia jednej z kilku przesłanek uzasadniających wydania takiej decyzji, pomijając ocenę pozostałych przesłanek uzasadniających wydanie takiej decyzji. Nie można uznać za odpowiadające warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji, w której powtarza się ustawowe zwroty bez odniesienia się do konkretnych postanowień złożonego projektu budowlanego i dokonania oceny wszystkich przesłanek z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

w odniesieniu do danej sprawy.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zarówno zaskarżona decyzję organu odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 roku jako wydane z naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Wobec powyższego orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską z dnia 28 września 2000 roku oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku D.G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy winny uwzględnić w/w wytyczne odnośnie wykładni postanowień miejscowego planu z uwzględnieniem dokumentów dotyczących obszaru objętego wnioskiem zgromadzonych na etapie uchwalania studium jak i informacji zawartych w samym studium oraz na etapie uchwalania samego miejscowego planu. Nadto organy winny w uzasadnieniu decyzji dokonać rzeczowej oceny pozostałych przesłanek o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony zwrot kosztów w łącznej wysokości 997 zł, czyli 500 zł tytułem zwrot uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego oraz kwotę 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265. ze zm.).