Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1520/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 709/08 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 709/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], nakazał R. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego. Decyzja ta została uchylona decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. (nr [...]), zaś po zaskarżeniu jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd postanowieniem z dnia 11 grudnia 2003 r. (IV SA 3533/03) odrzucił skargę z przyczyn formalnych.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał R. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego o wymiarach 12,30 x 7,20m, użytkowanego na potrzeby sklepu z częściami samochodowymi, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości D., gm. G. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. (nr [...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organy ustaliły, iż na terenie w/w nieruchomości usytuowany jest obiekt kontenerowy - parterowy, wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Według oświadczenia poprzednich właścicieli nieruchomości H. i S. R. i R., poprzedni właściciele zakupili zespół kontenerów przed 1995r. i pozostawili je, zbywając R. M. nieruchomość niezabudowaną, jak oświadczyli do aktu notarialnego. Natomiast B. M. - Z. i Z. Z. oświadczyli, że obiekt ten został zrealizowany w 1997r. Ze szkiców geodezyjnych, obejmujących m.in. teren działki nr [...], sporządzonych w maju 1997r. wynika, że w czasie ich sporządzania obiekt ten nie istniał. Na mapach wcześniej wykonanych, znajdujących się w aktach, obiekt ten nie jest uwidoczniony; pojawia się dopiero na mapie z 2000 r.

Według ustaleń organów, lokalizacja przedmiotowego obiektu kontenerowego nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 1990r, gdyż dla tego terenu plan przewidywał jedynie inwestycje związane z gospodarką rolną. Zgodnie z zapisem zawartym w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r., obiekt ten znajduje się na obszarze objętym nieprzekraczalną linią zabudowy od strony drogi nr [...], którą ustalono na 40m od krawędzi istniejącej jezdni tej drogi. Organy przyjęły, że obiekt powstał po maju 1997r., wobec czego zastosowały przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uznając, że ze względu na sprzeczność lokalizacji obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jego legalizacja nie jest dopuszczalna. Dodatkowo organ odwoławczy oddalił zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka wskazanego przez skarżącego, gdyż - mimo prawidłowego wezwania na rozprawę - świadek ten nie stawił się.

Wyrokiem z dnia 21 września 2006r, sygn. akt VII SA/Wa 870/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M.. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji uznając, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wyprowadziły spójne i oparte na logicznym wywodzie wnioski. Sąd stwierdził, że zeznania świadków twierdzących, iż kontenery jako zabudowa powstała po 1996 r. pozostają w zgodności z mapami załączonymi do akt. Zdaniem Sądu, do oświadczeń skarżącego należało podchodzić krytycznie, gdyż jako zainteresowany oddaleniem rozbiórki, mógł przedstawić fakty w sposób odbiegający od rzeczywistości. Pominięcie natomiast dowodu z zeznań świadka, którego nie powiadomiono na skutek wskazania przez skarżącego złego adresu, nie jest istotnym uchybieniem procesowym. W ocenie Sądu, chociaż ustalenie daty samowoli jest istotne z punktu widzenia podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę, to niezależnie od podstawy prawnej, kwestionowanie przez skarżącego daty samowoli nie może doprowadzić do legalizacji budowy, gdyż zarówno w stanie prawnym sprzed wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, jak i w obecnym stanie prawnym, sprzeczność z ustaleniami planu wyklucza legalizację samowoli.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt II OSK 154/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, podniósł, iż obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było ustalenie daty samowoli (sam fakt wzniesienia budynku samowolnie jest bowiem bezsporny), od której zależało zastosowanie właściwej podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę tj. czy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego, czy też przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie odebrał sprzeczne oświadczenia świadków i stron postępowania w zakresie daty samowolnego posadowienia ww. obiektu. Z protokołu przesłuchania świadków H. i S. R. (poprzednich właścicieli ww. działki) z dnia [...] lutego 2003r. wynika bowiem, że zakupili oni zespół kontenerów przed 1995r., które pozostały na działce po sprzedaży R. M., co potwierdza R. M.. Natomiast w protokołach rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniach [...] i [...] kwietnia 2005r. znajdują się oświadczenia B. M. - Z. i Z. Z., w których uczestnicy postępowania stwierdzają, że obiekt ten został zrealizowany po styczniu 1997r. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze ww. rozbieżności, organ powiatowy odwołał się do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i ustalił, że na szkicach geodezyjnych, obejmujących m.in. teren przedmiotowej działki (nr [...]), sporządzonych w 1997r. obiekt ten nie istniał, a uwidoczniony jest dopiero na mapie z 2000r. Ponadto stanowisku skarżącego, jak i H. i S. R. przeczy treść aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1995 r. (Repertorium A Nr [...]) przed notariuszem R. N., w którym poprzedni właściciele posesji oświadczyli, że zbywają nieruchomość niezabudowaną. Stanowisko o zrealizowaniu ww. obiektu w 1997 r. potwierdza również oświadczenie R. M. złożone w Urzędzie Miejskim w R. W świetle poczynionych ustaleń, nie można zatem było zarzucić organom, że nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Organy wzięły pod uwagę złożone przez strony i świadków oświadczenia, a wobec ich sprzeczności, prawidłowo zweryfikowały ich prawdziwość w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty. Wprawdzie ostatecznie organ powiatowy nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka zgłaszanego przez pełnomocnika skarżącego - J. S., to zdaniem Sądu I instancji, wobec całokształtu poczynionych ustaleń, uchybienie to nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał zatem ustalenie organów, że przedmiotowy obiekt kontenerowy powstał po maju 1997 r., co oznacza, że zastosowanie w sprawie miał art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 zez m.). W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu działki nr ew. [...], położonej w G. i działek nr ew. [...] i [...], położonych w D., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2004r. Z zapisu § 3 ust. 1 ww. planu wynika, że dla działki nr [...] utworzono teren oznaczony symbolem 1/2000 UH - [...] ha - teren obiektów i urządzeń składów, usług i handlu. Natomiast w § 3 ust. 3.2 "Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych [...] UH, [...] wskazano, że "Nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi nr [...] ustala się w odległości 40m od krawędzi jezdni tej drogi". Z porównania map znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika że, przedmiotowy obiekt usytuowany jest w pasie 40m od krawędzi drogi nr [...], a zatem nie jest zgodny z zapisami ww. planu, co w konsekwencji oznacza, że jego legalizacja w oparciu o art. 48 ust 2 pkt 1a ww. ustawy nie była możliwa.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący R. M., zarzucając:

a) błędne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą wyrokowania w oparciu o niepełny materiał dowodowy - przede wszystkim nieprawidłowego ustalenia rzeczywistego czasokresu posadowienia kontenerów na nieruchomości Skarżącego

b) naruszenie prawa procesowego - art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawierający niekompletne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy w zakresie jak w pkt a), tj. mylną interpretację części zeznań złożonych przez małżonków R., przyjęcie za zgodne z prawem niedopuszczenie przez organ administracji dowodu z zeznań świadka J. S. przy jednoczesnym zaakceptowaniu jako rzetelne zeznań świadków Z. odnoszących się do tej samej materii (czas posadowienia obiektów kontenerowych), a mającej być przedmiotem zeznań świadka J. S.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew stanowisku Sądu postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, iż pominięcie dowodu z zeznań świadka - J. S. miało istotny wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ administracji, co następnie skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia w sprawie. Oświadczenie świadków: małżonków R. w przedmiocie czasokresu posadowienia kontenerów uznać należy również za wiarygodne. Jako poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości w sposób naturalny posiadają oni najpełniejszą wiedzę co do faktycznego stanu tej nieruchomości w okresie władania nią, a nie mogą mieć oni i nie mają żadnego interesu prawnego w ewentualnym przedstawianiu nieprawdziwych zeznań wyłącznie na korzyść Skarżącego. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej oświadczenie Państwa R. podane do treści przywoływanego aktu notarialnego tylko z pozoru wydaje się sprzeczne z ich zeznaniami, gdyż na nieruchomości znajdowały się już kontenery nie związane trwale z gruntem, a jako takie nie mogły mieć przymiotu nieruchomości budynkowych, wpływających na uznanie nieruchomości za nieruchomość zabudowaną. Prawidłowo więc podana została przez w/w świadków ocena waloru nieruchomości jako niezabudowanej obiektami trwale z gruntem związanymi, do jakich przecież kontenerów zaliczyć nie można. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż istotny dla sprawy stan faktyczny ustalany jest m.in. na podstawie jedynie roboczych szkiców geodezyjnych, nie posiadających walorów dokumentu urzędowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia

z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wyrokowania przez Sąd I instancji w oparciu o niepełny materiał dowodowy - przede wszystkim nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, ustalenia rzeczywistego czasokresu posadowienia kontenerów na jego nieruchomości, stwierdzić należy, iż przedstawione w sprawie ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji i przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Jak zaznaczono na wstępie, niezbędnym elementem skargi kasacyjnej, w zakresie związanym z naruszeniami przepisów postępowania jest wyraźne wskazanie przepisu procedury sądowej, któremu miał w ocenie autora tej skargi uchybić Sąd I instancji. Wymaga to podania, które przepisy ustawy procesowej - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez spełnienia tych wymogów ogólny zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Ustosunkowując się w dalszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 w związku art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawierający niekompletne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, uznać należy zarzut ten za chybiony. Organy administracji rozpatrujące sprawę zebrały wystarczający materiał dowodowy, dokonały właściwej oceny istotnych okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów i na koniec stanowisko swoje wyrażone w decyzjach obu instancji uzasadniły w wymagany przez k.p.a. sposób. Zatem w tej sytuacji nie można skutecznie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu, że zaakceptował zaniechanie przez organy prowadzące postępowanie wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

W sprawie bezspornym jest fakt samowolnego posadowienia budynku kontenerowego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości D., gm. G. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było jednakże ustalenie daty samowoli od której zależało zastosowanie właściwej podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę tj. czy zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego, czy też przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wobec sprzecznych zeznań stron co do przedmiotowej daty, składanych na rozprawach administracyjnych, które odbyły się w dniu [...] i [...] kwietnia 2005 r., organ I instancji przeprowadził dowód z dokumentów, m.in. ze szkiców roboczych geodezyjnych, sporządzonych w maju 1997 r. przez uprawnionego geodetę, z których wynikało, iż w tym okresie na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości D., gm. G., obiekt kontenerowy nie istniał. Ponadto organ wskazał, iż z treści aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1995 r. (Repertorium A Nr [...]) przed notariuszem R. N., poprzedni właściciele posesji oświadczyli, że zbywają nieruchomość niezabudowaną.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, iż do przedmiotowego obiektu kontenerowego, powstałego po maju 1997 r., zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z zapisu § 3 ust. 1 Miejscowego Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu działki nr ew. [...], położonej w G. i działek nr ew. [...] i [...], położonych w D., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2004r. wynika, że dla działki nr [...] utworzono teren oznaczony symbolem [...] UH - [...] ha - teren obiektów i urządzeń składów, usług i handlu. Natomiast w § 3 ust. 3.2 "Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych [...] UH, [...] wskazano, że "Nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi nr [...] ustala się w odległości 40m od krawędzi jezdni tej drogi". Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, iż przedmiotowy obiekt, skoro usytuowany jest w pasie 40m od krawędzi drogi nr [...], nie jest zgodny z zapisami ww. planu, co w konsekwencji oznacza, że jego legalizacja w oparciu o art. 48 ust 2 pkt 1a ww. ustawy nie była możliwa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niedopuszczenia przez organ administracji dowodu z zeznań świadka J. S., uznać należy zarzut ten za niezasadny. Jak wynika z akt sprawy, świadek J. S. został wezwany do osobistego stawiennictwa w Inspektoracie w dniu [...] kwietnia 2005 r., jednakże z uwagi na błędny adres podany przez R. M., który wnosił o przesłuchanie wyżej wymienionego świadka, wezwania wróciło z adnotacją "adresat nieznany pod wskazanym adresem". Nie można zatem czynić zarzutu pod adresem organu administracji, iż nie wezwał ponownie wskazanego wyżej świadka, gdyż jak wynika z akt sprawy dysponował już wystarczającymi środkami dowodowymi wyjaśniającymi fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

.