Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1151/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] informacją z [...] marca 2019 r. ustalił A. sp. z o.o. w S. (dalej powoływana jako "Skarżąca") wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za I kwartał 2019 r. na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej na działce nr [...], KW [...], w kwocie 912,00 zł.

Skarżąca złożyła reklamację od ww. informacji. Wójt Gminy, nie uznając złożonej reklamacji, [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], w której określił Skarżącej ww. opłatę.

W wyniku skargi na ww. decyzję wniesionej przez Skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 522/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie spór między stronami dotyczył kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ administracji, stwierdzając, że obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, po pierwsze nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego, czy i ewentualnie jaki system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce oraz na obszarze, na którym działka ta jest zlokalizowana, a po drugie nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący, dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pomimo że z akt sprawy wynika, że skarżąca zawarła porozumienie dotyczące korzystania z urządzeń spółki drenarskiej służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz że skarżąca przedstawiła określony sposób funkcjonowania systemu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych zarówno z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, jak i z większego obszaru.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa). Lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w połączeniu z treścią odpowiedzi na skargę wskazywać może, że organ administracji utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowane w art. 16 pkt 59 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływana również jako "ustawa"), z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

W myśl pierwszego z przywołanych wyżej przepisów, przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne. Oznacza to, że należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę.

Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy przemawia treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Brak prawidłowego ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji stanowi o uchybieniu art. 7 i art. 77 § 1 kpa, odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 kpa określającego warunki, jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi wzięcie pod uwagę przedstawionych wyżej wskazań i uzupełnienie ustaleń w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 Prawa wodnego, § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej powoływane jako "rozporządzenie z 22.12.2017 r.") oraz art. 104 kpa określił Skarżącej opłatę za I kwartał 2019 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej na działce nr [...], KW [...], w kwocie 912,00 zł.

Organ wskazał, że wysokość opłaty za usługi wodne została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 0,50 zł/m2, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 7296 m2 oraz czasu wyrażonego w latach wynoszącego 0,25 lat.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].11.2018 r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości, z której wynika, że nie istnieją na niej urządzenia do retencjonowania wody i wyłączone jest 74,6% terenu z powierzchni biologicznie czynnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że z uwagi na fakt, że w przepisach Prawa wodnego, jak również innych obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", opierał się na orzecznictwie, w tym wyroku WSA w Szczecinie z 8.11.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 736/18, w którym Sąd wskazał, że nie wyłącza z obowiązku uiszczania opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W powołanym wyroku Sąd podkreślił, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Z kolei w wyroku WSA w Szczecinie z 8.10.2018 r., sygn. akt nr II SA/Sz 735/18, Sąd wskazał, że w związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. W ocenie Sądu intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez rów melioracyjny.

Zdaniem organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez Skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina nie posiada na swoim terenie.

Faktem jest, że wody opadowe i roztopowe z przytoczonych przez Skarżącą działek odprowadzane są do rowu melioracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a) Prawa wodnego jest urządzeniem wodnym, przez który rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Ponadto w myśl art. 16 pkt 47 Prawa wodnego rowem jest sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu.

Skarżąca posiada porozumienie pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rowu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości i odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego.

Na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. W myśl art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego. Natomiast na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym z uwagi na fakt, że Prawo wodne w art. 16 pkt 47 wskazuje definicję "rowu", to "rów" nie jest tożsamy z "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z powołanym orzecznictwem nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości wewnętrzny system zbierania wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzanie do gruntu poprzez rów melioracyjny. Również w wyroku WSA w Szczecinie z 10.07.2019 r., II SA/Sz 483/19, podkreślono, że w związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. W ocenie Sądu, intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w gminne systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Sąd podkreślił, że nie jest zatem wystarczające istnienie na danej nieruchomości wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) gminnym systemem kanalizacji. Sąd wskazał również, że nie wyłącza z obowiązku uiszczenia opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzenie do gruntu poprzez urządzenie wodne, jakim jest rów melioracyjny. Sąd podkreślił ponadto, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie "Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej."

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. sp. z o.o. w S. zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w ww. przepisie, nie można uznać systemu kanalizacji, w przypadku którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są rurociągiem melioracyjnym, i następnie wprowadza się je do rowu melioracyjnego, podczas gdy jako "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny, podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze, stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ww. ustawy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że z uzasadnienia skarżonej decyzji (strona 5, akapit 2-gi decyzji) wynika, że organ utożsamia pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z pojęciem "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 cyt. ustawy. W uzasadnieniu decyzji czytamy "Wybudowany przez spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych łub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami". Druga część ww. zdania zawiera ewidentnie definicję "systemu kanalizacji zbiorczej" zawartej w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego. Taka interpretacja nie jest prawidłowa. Kwestia ta została już wyraźnie rozstrzygnięta przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z 2.10.2019 r. w sprawie II SA/Bd 522/19, gdzie wyraźnie wskazano, że pojęcia te nie są tożsame. Również w orzeczeniu WSA w Rzeszowie z 7.02.2019 r. w sprawie II SA/Rz 1243/18 czytamy, że: "Ujęcie nieruchomości w istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie może być utożsamiane z jej podłączeniem do istniejącego systemu kanalizacji zbiorczej, którego definicję zawarto w art. 16 pkt 59 p.w., a do którego nie nawiązuje art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy".

W dalszej części uzasadnienia skarżonej decyzji organ próbuje uzasadniać dlaczego "rów", do którego rurociągiem melioracyjnym są odprowadzane wody z działek znajdujących się na tamtym obszarze, nie może być uznany za część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Przedstawiona jednak tam argumentacja nie jest w żaden sposób przekonująca. Zdaniem Skarżącej przytoczone przez organ definicje ustawowe jedynie potwierdzają fakt, że rów jest częścią ww. systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ wskazuje, że "rów melioracyjny zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy prawo wodne jest urządzeniem wodnym, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej". Rzeczywiście nie są to pojęcia tożsame (czyli takie same), co jednak nie wyklucza, że pojęcie system kanalizacji otwartej jest pojęciem szerszym od rowu i rów może stanowić jeden z elementów takiego systemu. Przyjęcie, że urządzenia wodne zdefiniowane w art. 16 pkt 65 ustawy, takie jak np. kanały i rowy, nie mogą stanowić systemu kanalizacji otwartej, rodzi pytanie, co zatem będzie spełniać tę definicję z art. 269 ust. 1 pkt 1. Fakt, że rów czy kanał jest urządzeniem wodnym zgodnie z definicją zawartą w prawie wodnym, nie wyklucza tego, że może być również częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W wyrokach WSA w Szczecinie, na które powołuje się organ (w sprawach II SA/Sz 736/18, II SA/Sz 735/18 i II SA/Sz 483/19) czytamy, że: "W związku z tym, że w ustawie brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", pojęcie to należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych". Sąd nie wyklucza zatem, aby częścią takiego systemu były urządzenia wodne (w tym rów) - mowa jest o wszystkich urządzeniach.

Pojęcie "system kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy interpretować zgodnie z potocznym znaczeniem, za czym opowiedział się również WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniach wyroków z 10.09.2019 r. w sprawach II SA/Bd 521/19 i II SA/Bd 522/19, oraz z 16.09.2019 r. w sprawie II SA/Bd 523/19 i z 2.10.2019 r. w sprawie II SA/Bd 520/19. Taką definicję zamieścił także na stronie internetowej Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w publikacji "Materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej". Czytamy tam: Definiując pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespól urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków".

Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami. Analogiczną definicją pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" posłużył się organ w przygotowanym przez niego formularzu, zatytułowanym OŚWIADCZENIE, gdzie pojęcie to zostało zdefiniowane tak samo jak przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Z definicji przyjętej przez organ jednoznacznie wynika, że rów jest częścią otwartego systemu kanalizacji. Skarżąca takie oświadczenie pisemne wypełniła 12.07.2018 r. i przekazała do organu. Dlatego tym bardziej niezrozumiała jest przyjęta w zaskarżonej decyzji definicja ww. pojęcia, która odbiega od pierwotnie przyjętej w formularzu, a wręcz jest z nią sprzeczna.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo wodne, którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.

Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy czym wysokość tejże opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego).

Jak wynika zatem z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości; wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości; wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej oraz nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W rozpatrywanej sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca zakwestionowała bowiem stanowisko organu, że taki stan rzeczy nie występuje w sprawie. W tym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tej nieruchomości współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, a wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą rurociągu melioracyjnego, który jest następnie podłączony do rowu melioracyjnego R-M, co kwalifikuje nieruchomość skarżącej jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ tymczasem obrał stanowisko, iż odprowadzanie wody do rowu, rozumianego jako urządzenie wodne, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze oraz że wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana w sprawie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. oprócz prawidłowego zastosowania stosownego przepisu prawa materialnego, powinna również spełniać wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., w tym wynikającymi z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił ww. przepisom. Regulacje zawarte w art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają bowiem na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż w niniejszej sprawie o wadliwości działania Wójta Gminy świadczy przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy uwzględnieniu bezspornej w sprawie okoliczności, że skarżącej udzielono decyzją Starosty z dnia [...] września 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do dnia [...] września 2023 r. Nieprawidłowość działania organu w tym zakresie polega głównie na tym, iż skupił się on przede wszystkim na kwestii funkcjonowania wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości skarżącej oraz na - wchodzącym w skład tegoż systemu – charakterze rowu melioracyjnego, jako urządzenia wodnego, przy jednoczesnym pominięciu znamiennej w sprawie kwestii czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych. Innymi słowy, organ zawęził zakres rozpatrywania przedmiotowej sprawy jedynie do ustalenia, iż skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu R-M oraz stwierdzenia, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne, nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Jednocześnie, organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w szerszym ujęciu, niż tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Nie można bowiem uznać za wystarczające w zakresie ustalenia tejże okoliczności jedynie lakonicznego stwierdzenia Wójta na gruncie zaskarżonej decyzji, jakoby nieruchomość znajdowała się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a następnie powołania się na treść orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez wyjaśnienia w jakim zakresie należałoby odnieść je do rozpatrywanego stanu faktycznego.

Co więcej, prezentując swoje stanowisko w sprawie i popierając je orzecznictwem WSA w Szczecinie, organ niezasadnie powołał się na wyroki o sygn. akt: II SA/Sz 735/18, II SA/Sz 736/18 oraz II SA/Sz 483/19, niejako wskazując, iż treść uzasadnień tychże wyroków można odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż realia spraw rozstrzygniętych w ww. wyrokach były zgoła inne. Przede wszystkim z tego względu, iż przeszkodą do uznania, że nieruchomości w powołanych sprawach spełniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się wyłącznie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Mając natomiast na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie zbadał należycie okoliczności funkcjonowania systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, iż odwołanie się przez organ do tez przedstawionych w ww. wyrokach było przedwczesne i nieuzasadnione, a zatem również wadliwe.

Istotne uchybienie w procedowaniu organu stanowi ponadto jego niekonsekwencja w posługiwaniu się szczególnie ważnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - użytym przez ustawodawcę na gruncie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego - oraz nadawanie mu różnych znaczeń. Organ wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji, iż wybudowany przez skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Takie stwierdzenie organu wskazuje na nieuzasadnione utożsamienie pojęcia "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowanego w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego z ww. pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Przez "system kanalizacji zbiorczej", zgodnie z wolą ustawodawcy, rozumie się bowiem przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", to nie zostało ono zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, a zatem należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego przemawia ponadto treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym to wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 858/19 – CBOSA).

Co więcej, Wójt na gruncie zaskarżonej decyzji wskazał, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej, natomiast jak wynika z treści pochodzącego od organu formularza oświadczenia – które dnia [...] lipca 2018 r. złożyła skarżąca – przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, przy czym otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. rowy. Z powyższego wynika zatem, że na etapie składania ww. oświadczenia oraz w zaskarżonej decyzji skarżąca otrzymała dwa sprzeczne stanowiska - dotyczące zakresu znaczenia kluczowego w sprawie pojęcia - pochodzące od organu, który naruszył tym samym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na marginesie, za prawidłową uznać należy ponadto argumentację skarżącej, która przyznała rację organowi odnośnie jego konstatacji na temat braku ewidentnej tożsamości między pojęciami "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" i "rowu" i wskazała, że nie wyklucza to jednak rozumienia przedmiotowego systemu jako pojęcia szerszego, w zakres którego wchodziłyby rowy, na co wskazują również przepisy ustawy.

Brak prawidłowego ustalenia czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji oraz niekonsekwentne i mogące budzić uzasadnione wątpliwości posługiwanie się kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy pojęciem prawnym, stanowi o uchybieniu przez organ przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 wskazanej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu oraz uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jednocześnie organ odniesie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu, że w przygotowanym przez organ formularzu oświadczenia, urządzenie takie jak rów, zostało zakwalifikowane do urządzeń otwartego systemu kanalizacji deszczowej.