Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "GINB") decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W L (zwanego dalej "skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] maja 2001 r., Nr [...]

Zaskarżona decyzja GINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 9 czerwca 2016 r., doręczonym 14 czerwca 2016 r., skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...]z [...] maja 2001 r., zwanej dalej "decyzją nr [...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na modernizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nadbudowa z termorenowacją), usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]przy ul. [...] w [...].

Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji nr [...], że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zdaniem skarżącego była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Skarżący stwierdził też, że wykonanie decyzji nr [...]stanowiłoby czyn zagrożony karą. W trakcie budowy doszło bowiem do wybudowania lokalu mieszkalnego rażąco nie spełniającego wymagań ochrony mieszkańców przed hałasem, co ma szkodliwy wpływ na zdrowie mieszkańców przedmiotowej nadbudowy.

Wojewoda [...]postanowieniem z [...] lipca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ stwierdził, że skarżący użytkuje lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Nie należy zatem do osób, które zgodnie z przepisami prawa budowlanego należy uznać za strony postępowania administracyjnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]nie wskazuje też innych argumentów pozwalających na przyznanie skarżącemu przymiotu strony w takim postępowaniu.

Postanowienie Wojewody [...]zostało wydane na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.").

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uchylił postanowienie organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W związku z powyższym Wojewoda [...]po przeprowadzeniu wstępnego badania sprawy pismem z 28 lutego 2017 r. zawiadomił skarżącego oraz 64 innych osób (podmiotów) o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...].

Po przeprowadzeniu wszczętego postępowania Wojewoda [...]decyzją z [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest bowiem lokal mieszkalny, a nie budynek wraz gruntem. Postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że ww. lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] jest elementem spornej inwestycji (jednym z lokali powstałym w wyniku projektowanej nadbudowy). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osobom dysponującym spółdzielczym prawem do lokalu może przysługiwać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na jej prawa do korzystania z tego lokalu.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...]decyzją z [...] marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...]z [...] maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na modernizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nadbudowa z termorenowacją), usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji w obecnie rozpatrywanej sprawie wskazał, że w myśl w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu odpowiadającym dacie omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; dalej: "pr.bud.") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Sprawdza się także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] grudnia 2000 r., ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej modernizacji budynku mieszkalnego. Przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy zakres modernizacji to przebudowa dachu z wykorzystaniem na lokale mieszkalne, dobudowa balkonów oraz termorenowacja budynku. Z kolei, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę określa inwestycję jako modernizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego- nadbudowa z termorenowacją. Nie zachodzi zatem zarzucana przez skarżącego rozbieżność między pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie organu bez znaczenia dla oceny pozwolenia na budowę jest zarzut błędnego wydania orzeczenia w sytuacji, gdy projekt nie zapewniał dojścia i dojazdu do drogi publicznej i nie przewidywał miejsc postojowych dla użytkowników lokali nadbudowy. Nie może być mowy o błędzie w postaci braku nowych miejsc postojowych, jeśli decyzja o warunkach zabudowy nie formułuje takich wymagań. Nie wystąpiło zatem zarzucane naruszenie przepisu art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r Nr 89, poz. 415) stanowiącego, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Odpowiadając na zarzut dopuszczenia do wybudowania lokalu mieszkalnego niespełniającego wymagania ochrony przed hałasem organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 pr.bud. właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Brak wypowiedzi organu w prowadzonym postępowaniu na temat właściwości akustycznych pomieszczeń objętych projektem nie może być oceniony jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Obowiązujący przepis dopuszczał możliwość analizy, nie czynił jednak z niej elementu koniecznego.

Pozostałe kwestie poruszone przez wnioskodawcę (skarżącego) nie miały znaczenia dla ustaleń i ocen przyjętych w wydanym rozstrzygnięciu.

4. Pismem z 15 marca 2018 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie między innymi:

a) art. 78 § 1, w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego;

b) art. 80 poprzez pominięcie wskazanych okoliczności, zwłaszcza braku ekspertyzy technicznej;

c) art. 81 k.p.a. nieuznanie za udowodnione określonych okoliczności dotyczących m.in. nośności ścian, wykonania stropów i ścianek działowych;

d) art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).

GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] maja 2001 r. Nr [...]r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i c pr.bud.

Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa w stopniu rażącym, nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Organ podtrzymał też stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii braku obowiązku zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skarżącego w kwestii braku w zatwierdzonym projekcie budowlanym ekspertyzy konstrukcyjnej, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przywołanym przez skarżącego § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r., nr 140, poz. 906) opis techniczny powinien określać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego i zastosowane schematy konstrukcyjne. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji na kartach 107-129 zawiera niezbędne elementy.

Natomiast w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą w uzasadnionych wypadkach także ocenę aktualnych warunków geotechnicznych i stan posadowienia obiektu. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym wskazany wymóg nie ma charakteru bezwzględnego, lecz aktualizuje się tyko "w zależności od potrzeb". Dokumentacja w postaci wyników badań geologiczno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Brak uznania przez organ prowadzący sprawę, że zachodzi potrzeba uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, nie może jednak być zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 5 grudnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] prawidłowo przedstawiła oświadczenie stwierdzające prawo do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane;

art. 47 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy;

art. 3 pkt 6 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że zakres projektu obejmujący przebudowę istniejącego poddasza z przeznaczeniem na samodzielne lokale mieszkalne, który jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest też zgodny z pozwoleniem na nadbudowę budynku;

art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...]nr [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z naruszeniem § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140);

§ 11 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 1998 nr 140 poz. 906) i art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud., poprzez pominięcie obowiązku dołączenia oceny technicznej do opisu technicznego projektu budowlanego;

art. 21 ust. 3 ustawy o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903) poprzez stwierdzenie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]została upoważniona do pełnienia funkcji inwestora projektu nadbudowy;

art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta Puławy nie ma charakteru trwałego;

art. 35 ust.1 pkt 3 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...]sprawdził wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane;

art. 93 pkt 1 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, w razie jej wykonania, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą grzywny;

art. 1 § 1 i art. 6 § 1 Kodeksu karnego z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 88 poz. 553) w związku z art. 163 § 1 pkt 2 i § 2 k.k. poprzez stwierdzenie, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wylanie warstwy betonu o grubości 5 cm i wybudowanie ścian działowych grubości 12 cm nie stanowiłoby czynu zabronionego pod groźbą kary określonej w Kodeksie karnym;

§ 1 (odnoszącego się do obowiązku stosowania Polskich Norm) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. z 2000 r., Nr 51 poz. 617), obowiązujące od 13.07.2000 r. do 17.05.2001 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 38 poz. 456), obowiązujące od 17.05.2001 r. do 16.12.2002 r.;

§ 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 140) poprzez stwierdzenie, że z analizy mapy do celów projektowych wynika, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] ma dostęp do drogi publicznej.

7. Odpowiadając w dniu 9 stycznia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

8. Dodatkowo, już na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. skarżący złożył na piśmie swoje wyjaśnienia (k. 30-34 akt sądowych) doprecyzowujące stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Jak wskazano na wstępie części prawnej uzasadnienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa i z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika żadna przesłanka przemawiająca za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba bezwzględnie mieć na uwadze kilka istotnych okoliczności. Przede wszystkim kluczowe znaczenie ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]Nr [...]z [...] maja 2001 r. W takim postępowaniu Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, jeśli ustali, że kwestionowany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji, skarga powinna być oddalona.

Dodajmy, że postępowanie w przedmiocie nieważności nie polega na ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, w tym zwłaszcza postępowania dowodowego, ale jedynie na kontroli organu administracji, czy w przypadku wydania kwestionowanej decyzji doszło do wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności.

Należy przy tym podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wskazał trzy przesłanki nieważności:

a) rażące naruszenie prawa, czyli przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która zdaniem skarżącego wystąpiła w przypadku kilku przepisów prawa;

b) niewykonalność kwestionowanej decyzji zarówno w chwili wydania decyzji, jak i w późniejszym okresie, tj. przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i jeśli Sąd dobrze rozumie nieprecyzyjne stanowisko skarżącego, w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. a także

c) wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, tj. przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 w związku z art. 93 pkt 1 pr.bud.

Każdy z wymienionych zarzutów wymagał odrębnego rozpatrzenia.

Sąd podkreśla przy tym, że jeśli podstawą stwierdzenia nieważności miałoby być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy warunki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) odpowiedni charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron, Sąd nie stwierdził, aby skarżący wykazał rażące naruszenie prawa w przypadku wydania kwestionowanej decyzji nr [...]o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego.

W szczególności za rażące naruszenie prawa nie można uznać faktu wskazania w pozwoleniu na budowę działki nr ewid. [...]jako obszaru gruntu, na którym realizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma na celu uniknięcie sytuacji realizacji procesu budowlanego na działkach, do których prawo dysponowania przysługuje innemu podmiotowi. Taki przypadek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wyjaśnia (m.in. w piśmie złożonym na rozprawie), że budynek mieszkalny, którego dotyczy rozbudowa nie znajduje się na wskazanej działce nr ewid. [...], gdyż na niej zlokalizowane są tylko instalacje i urządzenia techniczne związane z budynkiem. Taki brak precyzji nie może być uznany za błąd powodujący naruszenie prawa, a z pewnością nie jest to rażące naruszenie prawa. Nie ma wątpliwości, że działka nr ewid. [...]stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", do której należy budynek mieszkalny przy ul. [...]. Kwestia, czy obrys budynku mieści się w granicach jednej działki czy dwóch działek nie ma żadnego znaczenia dla procesu inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku. Nie doszło też do naruszenia prawa poprzez złożenie oświadczenia przez Wspólnotę Mieszkaniową, a nie Spółdzielnię Mieszkaniową (tu stanowisko skarżącego nie jest oczywiste), skoro były podjęte odpowiednie uchwały władz spółdzielni, co zresztą organ administracji sprawdził przed wydaniem pozwolenia na budowę. W zakresie pierwszego zarzutu zawartego w skardze stanowisko skarżącego należy zatem uznać za całkowicie bezzasadne. Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie szósty zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów ustawy o własności lokali.

Przy wydaniu pozwolenia na nadbudowę nie doszło też do rażącego naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu skargi

(str. 2-3) skarżący wyjaśnia, że problem powstał w związku z rozbieżnościami terminologicznymi używanymi w projekcie budowlanym oraz dokumentach związanych z kwestionowaną decyzją nr [...]r. Może być kwestią sporu, czy "nadbudowa", "modernizacja" i "adaptacja" znaczą to samo. Tak długo jak pozostawał nierozstrzygnięty taki spór, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wyjaśniono powyżej, rażące naruszenie prawa może bowiem być stwierdzone jedynie wówczas, gdy zastosowane przepisy są językowo jednoznaczne i nie jest wymagana ich wyszukana wykładnia. Wskazana przez skarżącego sytuacja jest zatem typowym przykładem przypadku, w którym nawet jeśli doszłoby do naruszenia prawa, nie mogło ono być uznane za rażące. Sąd nie mógł więc uwzględnić drugiego zarzutu skargi.

Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku trzeciego zarzutu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 pr.bud., w związku z zastosowaniem definicji legalnej "budowy", a w tym "nadbudowy" i "przebudowy". Istniejące niejasności pojęć wskazanych przez skarżącego wykluczały stwierdzenie nieważności pozwolenia na nadbudowę udzielonego decyzją nr [...].

Ten sam wymóg bezwzględnej jasności przepisu prawa i jego "bezpośredniego rozumienia" nie pozwolił organom właściwym w sprawie stwierdzić nieważności z powodu sugerowanego przez skarżącego naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten przewidywał, że "w zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów ...". Użycie dwóch zwrotów wyraźnie ocennych: "stosownie do przeznaczenia" oraz "odpowiednia liczba miejsc postojowych" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca z 1994 r. pozostawił organom administracji architektoniczno-budowlanej swobodę rozstrzygania o liczbie miejsc parkingowych. Decyzja w tym zakresie nie była więc decyzją związaną, lecz decyzją opartą na swobodnym uznaniu organu. Oczywiście "swobodne uznanie" nie uzasadnia decyzji dowolnej lub arbitralnej. Jeśli jednak w obowiązującym akcie prawnym nie ma przepisu, który wskazywałby liczbę koniecznych miejsc postojowych poprzez ich numeryczne określenie, np. jedno miejsce na mieszkanie, bądź "nie mniej niż ... miejsc", to należy przyjąć, że prawidłowa była decyzja organu, która z zachowaniem rozsądnych proporcji zatwierdzałaby proponowane przez inwestora miejsca parkingowe z uwzględnieniem powierzchni zabudowy innymi obiektami budowlanymi oraz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, dróg itp. I w tym zakresie nie było więc podstawy do uznania decyzji nr [...]za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podzielił także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące zarzucanego przez skarżącego naruszenia § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud. Zdaniem skarżącego przepis rozporządzenia nakładał bezwzględny obowiązek dołączenia oceny technicznej odnoszącej się do technicznych warunków przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Użyte w przepisie rozporządzenia zastrzeżenie "uzasadnionych wypadków" odnosi się do oceny warunków geologiczno-inżynierskich i stanu posadowienia obiektu. Przedstawiona językowa interpretacja przepisu jest prawidłowa, lecz o tym czy w konkretnej sprawie doszło do naruszenia prawa można rozstrzygać dopiero po dokonaniu kontroli projektu budowlanego i zawartych w nim obliczeń technicznych, w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] doszedł do wniosku, że obliczenia przedstawione przez inwestora są wystarczające i że w gruncie rzeczy wypełniają obowiązek, który reguluje się odrębnie. Znów więc mamy do czynienia z sytuacją wykładni prawa, a ściśle dwóch wskazanych przepisów. Organy administracji w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym uznały, że obowiązek inwestora został faktycznie wykonany, choć nie w takiej formie, jaką przewidywał przepis rozporządzenia. Skarżący od początku twierdzi, że naruszony został formalny obowiązek dołączenia odrębnej opinii technicznej. Zdaniem Sądu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 6 pr.bud. "nadbudowa" jest postacią "budowy", to wykonanie obowiązku w innej formie niż przewiduje to przepis rozporządzenia, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. wniosek do toczącego się przed Sądem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]jest taki sam jak w poprzednich przypadkach – Sąd nie uznaje za zasadny zarzutu skarżącego o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu 11, odnoszącego się do nieuwzględnienia przez inwestora a następnie przez organ udzielający pozwolenia norm dotyczących emisji hałasu, Sąd może stwierdzić tylko, że obowiązek stosowania takich standardów, w tym odpowiednich Polskich Norm, był przewidywany przez przepisy prawa budowlanego obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji nr [...]. Sąd nie ma wszak podstaw do uznania, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]doszło do rażącego naruszenia prawa. w katach sprawy znajduje się opinia Nr [...]przygotowana przez rzeczoznawcę budowlanego dla potrzeb sprawy z powództwa skarżącego prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...]pod sygn. akt [...]o zapłatę. W opinii tej stwierdza się na stronach 18-19, że ściany lokalu należącego do skarżącego nie spełniają norm dotyczących izolacyjności akustycznej (vide: Załącznik nr 6 za kartą nr 135 akt administracyjnych). Jednak Sąd Rejonowy w [...]wyrokiem z 12 maja 2014 r., sygn. akt [...]oddalił powództwo skarżącego w zakresie roszczeń dotyczących hałasu. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wskazał, że w trakcie postępowania skarżący jako powód potwierdził, że w początkowym okresie ani nadmierny hałas, ani dźwięki dobiegające do lokalu skarżącego nie przeszkadzały mu. Powód nie wykazał więc, że zajmowany przez niego lokal jest dotknięty wadą funkcjonalną uzasadniającą zgłoszone roszczenia (k. 14 uzasadnienia, za kartą 163 akt admin.).

W związku z powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], wyznaczony do rozpatrzenia skargi skarżącego skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma obowiązek stwierdzić co następuje. W niniejszej sprawie Sąd nie jest związany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. Poza tym zasadą postępowania administracyjnego jest to, że w przypadku postępowania nadzwyczajnego nie ustala się nowych faktów i okoliczności, a rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności wydaje się na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w związku z kwestionowaną decyzją.

W tym świetle wyrok Sądu Rejonowego i dokonana przezeń ocena materiału dowodowego tylko pośrednio może być wzięty pod uwagę. Wyrok ten uwidacznia wszak, że skarżący nawet 11 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...]nie był w stanie wykazać, że sugerowane naruszenie przepisów ustanawiających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, zwłaszcza § 323-325 powoływanego rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., nie spełniają trzeciej przesłanki nieważności w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że zarzucane naruszenia prawa budowlanego przez nieuwzględnienie norm ochrony przed hałasem wskazuje na takie skutki społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym kontekście, Sąd miał obowiązek uznać, że skarżący nie wykazał, że w przypadku wydania decyzji nr [...]o pozwoleniu na nadbudowę doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

11. Jak wskazano powyżej, skarżący zarzucił decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], że dopuścił do zaistnienia dwóch innych przesłanek nieważności, a mianowicie (a) podjęcia decyzji, która była i trwale jest niewykonalna (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.), a także (b) wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 w związku z art. 93 pkt 1 pr.bud.).

Należy zatem odnieść się w pierwszej kolejności do siódmego zarzutu zawartego w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta [...]nie ma charakteru trwałego. W omawianym zakresie należy jednak uznać, że skarżący myli niewykonalność z niedopuszczalnością wykonania decyzji. Kwestionowana decyzja nr [...]była bowiem wykonalna faktycznie, gdyż lokale w nadbudowanej części budynku powstały i są od lat używane. Omawiana decyzja była również wykonalna prawnie, gdyż nie ujawniła się żadna prawna przeszkoda, która uniemożliwiałaby zrealizowanie inwestycji (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 44, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 672). Argument skarżącego nie może zatem być uznany za trafny.

Nieuzasadniony jest również zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Skarżący powołuje się bowiem na art. 93 pkt 1 pr.bud., zgodnie z którym karze grzywny podlega ten, kto przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5. Skarżący nie bierze jednak pod uwagę zasady, że jeśli określony projekt budowlany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego zatwierdzony, a następnie roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozostającego w obrocie pozwolenia na budowę, to nie można mówić o naruszeniu art. 5 pr.bud., a zwłaszcza o rażącym nieprzestrzeganiu art. 5. Zarzuty dziewiąty i dziesiąty skargi nie mogą być przez Sąd uwzględnione.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.