Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2433/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 747/17 w sprawie ze skargi Z. D. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 747/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. D. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i Z. D. w wysokości 16 613 zł za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 814 m², przejętą na własność Państwa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 1978 r. Prezydent Miasta L. ustalił granice terenów budowlanych pod budownictwo jednorodzinne przejmowanych na własność Państwa w mieście L. w obrębie ulic: [...],[...] i [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., znak [...] Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz Z. i J. D. w wysokości 16 613 zł za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o opow. 814 m², przejętą na własność Państwa na podstawie ww. zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z. i J. D. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Pismem z dnia [...]kwietnia 2016 r. Z. i J. D. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżących naruszenia 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez brak podstawy prawnej do upoważnienia przez Prezydenta Miasta L. Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej, właściwym do wydawania decyzji był Prezydent Miasta jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej (art. 44 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych).

Organy te mogły jednak wykonywać swoje zadania również przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (art. 60 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych). Zatem instytucją, o której mowa wyżej były niewątpliwie zarządy gospodarki terenami.

Zgodnie z § 2 pkt 1 lit a wydanego na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji Prezydent Miasta mógł upoważnić Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami jedynie do przeprowadzenia prac techniczno-organizacyjnych, związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym.

Jednakże z dniem 7 września 1978 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy, normujące prawa i obowiązki prezydenta miasta oraz szczegółowy zakres jego działania m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o budownictwie jednorodzinnym i zagrodowym oraz na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Z § 14 pkt 12 ww. rozporządzenia z dnia 7 września 1978 r. wynikało, że prezydent miasta orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości, gdy jej wartość szacunkowa nie przekraczała 1 mln. zł, oraz o odszkodowaniu i o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w § 29 ust. 1 i § 30 tegoż rozporządzenia przewidziano, iż naczelnik wykonuje swe zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów oraz instytucji podporządkowanych radzie narodowej i w związku z tym może upoważnić dyrektora (kierownika) tych jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami (a więc i przepisami o budownictwie jednorodzinnymi i zagrodowym oraz o wywłaszczeniu nieruchomości).

A zatem, prezydent miasta miał podstawę prawną, aby upoważnić Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa w swoim imieniu. Ponadto, z pieczęci widniejącej na kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. wynika, że Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami działał z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Wbrew twierdzeniom skarżących kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniała podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Oczywistym jest przy tym, iż brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej, błędne wskazanie podstawy prawnej, bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, jakkolwiek jest uchybieniem przepisów prawa procesowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istniała.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona w L., oznaczona jako działka nr [...] i nr [...] o opow. 814 m² stanowiąca własność Z. i J. D., przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego oraz jego podziału na działki budowlane w L. w obrębie ulic: [...],[...] i [...]. Zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1978 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach .

Zgodnie z art. 5 ust. 2 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego oraz podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1978 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu [...] października 1978 r.

Podstawą prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów o ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania. We wskazanym powyżej art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Organ zwrócił uwagę, że w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10). Organ podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Wobec braku przepisów szczególnych zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne tabele stawek. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Należy również wskazać, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przyznał na rzecz Z. i J. D. odszkodowanie w wysokości 16 613 zł (w tym 11 722 zł - za grunt, 2 010 zł - za drzewostan oraz 2 881 zł - za składniki budowlane). Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak w pkt 1 lit, b tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokością stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b).

Natomiast w myśl art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w art. 8 ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b ustalał naczelnik powiatu (prezydent miasta) na podstawie wytycznych wojewody. Wojewoda w przypadkach gospodarczo uzasadnionych mógł podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m² gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10- krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami. Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m² ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. odszkodowanie za grunt zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...]. Zgodnie z § 1 ww. zarządzenia z dnia [...] października 1976 r. za nieruchomości wywłaszczone przez Państwo położone w mieście L. stosuje się ceny, będące czterokrotną stawką dla gruntu klasy pierwszej strefy wielkomiejskiej ustaloną zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54), tj. 14,40 zł za 1 m² (4 x 3,60 zł za 1 m²).

Zatem wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni 814 m² wynosiła 11 722 zł (814 m² x 14,40 zł/1m²). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Ponadto z uzasadnienia decyzji Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1979 r. wynika, iż organ przyznał również odszkodowanie za drzewostan w wysokości 2 010 zł oraz 2881 zł za składniki budowlane w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych.

W aktach przedmiotowej sprawy zachował się operat szacunkowy sporządzony w okresie grudzień 1978 r. - marzec 1979 r. przez rzeczoznawcę ogrodnika ds. wywłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego w L. L. K., na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego i zaliczenia poszczególnych miejscowości do stref ekonomicznych (Dz. U. z 1971 r., Nr 52, poz. 282), instrukcji nr 2 Ministra Rolnictwa Nr Pr po. 4020-0-1/78 z dnia 2 sierpnia 1978 r. w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny wartości roślin sadowniczych.

Na podstawie ww. przepisów biegły obliczył wartość drzewostanu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2 010 zł, i taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Natomiast wyceny wartości składników budowlanych na kwotę 2 881 zł dokonał rzeczoznawca budowlany do spraw wywłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego w L. H. O. w operacie szacunkowym z lutego 1979 r., opierając się przy tym na przedmiotowej ustawie z dnia 12 marca 1958 r., cenniku PZU do szacowania budynków sposobem szczegółowym wyd. IV z 1972 r. oraz cenniku KCK do robót nie objętych cennikiem PZU. Taka kwota została przyznana decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących naruszenia przez organ odszkodowawczy art. 99 § 2 ówcześnie obowiązującego Kpa poprzez zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 1979r. organ wskazał, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 775/16).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. D. i J. D. wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1979 r. r. nie została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Przede wszystkim nie mają racji skarżący, że kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1979 r. została wydana przez niewłaściwy organ, a zatem z naruszeniem art. 15 ust. 1 tej ustawy. W dacie wydania kontrolowanej decyzji w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej był prezydent miasta, a w mieście do 50 tys. mieszkańców -naczelnik miasta, jako terenowy organ administracji państwowej (art. 44 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz.139). Według art. 60 ustawy organy te mogły wykonywać swoje zadania również przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji.

Zarządzenie Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 1978 r. ustalające teren budowlany oraz jego podział na działki budowlane zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu [...] października 1978 r. Oznacza to, że obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz.U.1978.20.89) normujące prawa i obowiązki prezydenta miasta oraz szczegółowy zakres jego działania m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o budownictwie jednorodzinnym i zagrodowym oraz na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Należy zauważyć, że według § 4 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o naczelniku bez bliższego określenia - należy przez to rozumieć prezydenta miasta stopnia podstawowego, naczelnika miasta, naczelnika dzielnicy, naczelnika gminy oraz naczelnika miasta i gminy (pkt 3). Z § 14 pkt 12 rozporządzenia wynikało, że naczelnik (a tym samym prezydent miasta) orzekał o wywłaszczeniu nieruchomości, gdy jej wartość szacunkowa nie przekraczała 1 mln. zł, oraz o odszkodowaniu i o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei w § 29 ust. 1 i § 30 rozporządzenia przewidziano, że naczelnik (a tym samym prezydent miasta) wykonuje swoje zadania w dziedzinie gospodarki terenowej oraz usług socjalno-bytowych i kulturalnych także przy pomocy terenowych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej i tym samym może upoważnić dyrektora (kierownika) terenowego przedsiębiorstwa, zakładu lub instytucji, podporządkowanych radzie narodowej, do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami.

Oznacza to, prezydent miasta miał podstawę prawną, aby upoważnić kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji odszkodowawczej.

Niesłusznie zarzucają skarżący, iż organ nadzoru naruszył z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywał on organu do przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r., nr 27, poz.192 - dalej "ustawą o terenach budownictwa"), nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budownictwa. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym. W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jest słuszny.

Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1979 r. jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Stosownie do treści tego przepisu za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a więc przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm..).

Niewątpliwe więc przepis art. 10 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. nie wskazując jednoznacznie przepisów, które powinny mieć zastosowanie do ustalenia odszkodowania, ale też nie precyzując obowiązku stosowania przepisów proceduralnych w tej ustawie zawartych. Trzeba także podkreślić istotne odmienności jakie charakteryzują obie ustawy, które zdaniem sądu muszą być brane pod uwagę przy wykładni art. 10 wskazanej ustawy o terenach budownictwa. Odmiennością, którą w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budownictwa dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości.

Według art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania tylko tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe".

Sąd podniósł, że użyty w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. zwrot "wypłaca się" odnosi się wyłącznie do czynności technicznej, polegającej na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu podmiotowi. Kwestia ustalenia odszkodowania na gruncie przepisów tej ustawy była więc niejednoznaczna. Nie może być jednak wątpliwości, że ustalenie odszkodowania musi poprzedzać jego wypłatę, a przepis dotyczący wypłaty odszkodowania zawarty jest w tym samym rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, który dotyczy odszkodowania.

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżącej, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i wysłuchania na niej biegłych w celu ustalenia odszkodowania.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie", zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 10 ustawy o terenach budownictwa do stosowania właśnie w tym zakresie przepisów ustawy z 1958r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było więc uzasadnione, racjonalne i wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego. W przedmiotowej sprawie takie operaty dotyczące drzewostanu i składników budowlanych zostały sporządzone.

Zdaniem Sądu treść art. 20 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa uzasadnia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a nie tylko dokonanie czynności technicznej polegającej na jego wypłaceniu, zwłaszcza że uproszczona metoda wyceny składników odszkodowania dotyczyła gruntów.

Na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Według art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak w pkt 1 lit. b) tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b ustalał naczelnik powiatu (prezydent miasta) na podstawie wytycznych wojewody, który w przypadkach gospodarczo uzasadnionych mógł podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m² gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W przedmiotowej decyzji odszkodowanie za grunt zostało przyznane w oparciu o zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1976r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...]. Według § 1 tego zarządzenia za nieruchomości wywłaszczone położone w mieście L. stosuje się ceny będące czterokrotną stawką dla gruntu klasy pierwszej strefy wielkomiejskiej ustaloną zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974r, nr 7, poz. 54), a więc 14,40 za 1 m2. Organ ocenił więc, że odszkodowanie za grunt przyznane decyzją zostało ustalone zgodnie z powyższymi przepisami, gdyż kwota 11 722 zł odpowiada iloczynowi 814 m2 i wskazanej podwyższonej stawki 14,40 zł. W ocenie sądu ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1979 r. jest zasadna.

Zdaniem sądu także odszkodowanie za pozostałe składniki majątkowe, a więc istniejący na nieruchomości drzewostan oraz składniki budowlane zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości. Odszkodowanie w tej części zostało bowiem oparte na sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców (ogrodnika i rzeczoznawcę budowlanego) opiniach. Wbrew twierdzeniom skargi operaty te zawarte są w materiale dowodowym, a organ w decyzji wskazywał na ten element materiału dowodowego i stanu faktycznego. Organ nadzoru jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r., jak też na podstawie ówczesnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej nie było obligatoryjne, co oznacza, że brak rozprawy i przeprowadzenia na niej dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Niezrozumiały jest zatem zarzut niemożności dokonania oceny stanu faktycznego w sprawie. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżących, że w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione który przepis był podstawą ustalenia odszkodowania. Organ wskazał art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy dotyczący wywłaszczenia części gruntu w mieście w sytuacji, gdy pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, według którego odszkodowanie należało obliczyć się jak w pkt 1 lit. b), a więc najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek.

Sąd uznał, że ocena ta jest prawidłowa, gdyż materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 1978r. nie tylko dokonano ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne, ale również zatwierdzenia podziału terenu na działki budowlane.

W ocenie Sądu uzasadnienie kontrolowanej decyzji aczkolwiek lakoniczne, pozwala na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a także dokonanie kontroli jego prawidłowości.

Ustalone decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, bowiem zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej, a za naniesienia roślinne i składniki budowlane w oparciu o sporządzone operaty szacunkowe przez biegłych rzeczoznawców, a zatem również zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżących zarzut, że organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie organu znajduje się na stronie 4 decyzji i zasługuje na aprobatę Sądu. W świetle wyrażonej przez Sąd oceny brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, nawet jeśli nie została precyzyjnie przytoczona w sentencji decyzji.

Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy. Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. D. i J. D.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach zw. z art. 15, art. 21, art. 22, art. 23 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie prawidłowości przyznania odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i bez udziału biegłych na rozprawie zarówno co do samej działki jak i drzewostanów i składników budowlanych na niej się znajdujących;

- art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 10 ustawy z dnia 6

lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w

miastach i osiedlach zw. z art. 15, art. 21, art. 22, art. 23 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prawidłowości przyznania odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i bez udziału biegłych na rozprawie zarówno co do samej działki jak i drzewostanów i składników budowlanych na niej się znajdujących;

- art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 10 ustawy z dnia 6

lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w

miastach i osiedlach zw. z art. 15, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Zarząd Gospodarki Terenami był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania;

- art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 § 1 i 2 Kpa

poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prawidłowości w niewskazaniu prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji wywłaszczeniowej oraz braku uzasadnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez

skarżących co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

W konsekwencji podniesionych zarzutów na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1, 188 Ppsa wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, iż zrzekają się przeprowadzenia rozprawy i wnoszą o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli m.in., że jedyną wskazaną podstawą prawną wydanej decyzji był art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W ustawie tej nie określono zasad określania ustalania odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. I OSK 878/10, poprzez użycie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej". Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie ‘wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu.

Oznacza to tym samym, iż wydanie jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania w 1979 r. było niemożliwe, albowiem brak było ku temu upoważnienia ustawowego. Jeśli jednak została wydana taka decyzja to znaczy, iż wydana została bez podstawy prawnej a tym samym została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia nie ustosunkował się do tej kwestii w sposób prawidłowy czym naruszył art. 141 pkt 4 Ppsa.

W ustawie z 1972 r. nie określono bowiem w jaki sposób ma być ustalone odszkodowanie. Ustawą o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 22 listopada 1973 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 282) doprecyzowano zasady przyznania odszkodowania określone w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia z 1958 r. W art. 10 i wystarczającym zabiegiem legislacyjnym było odesłanie do ustawy z 1958 r., która szczegółowo określała zasady i tryb postępowania przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to zatem, iż w kwestii odszkodowania winna być wydana decyzja o odszkodowaniu, która winna być wydana z zachowaniem trybu i procedury przewidzianej w ustawie z 1958 r. Za powyższą tezą przemawia odniesienie się na str. 2 spornej decyzji do art. 12 ust. 1 ustawy z 1958 r. Jeśli zatem nie było obowiązku wydania decyzji to wydana decyzja z 1979r. jest wydana bez podstawy prawnej a więc z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli natomiast taka decyzja winna być wydana to oznacza, iż winna ona być wydana w oparciu o ustawę z 1958 r. która określała sposób ustalenia odszkodowania. Obowiązkiem zatem organu i Sądu było w takiej sytuacji sprawdzenie czy w trakcie postępowania w 1979 r. zachowano pełny tryb procedury opisanej w ustawie z 1958 r. Jeśli nie zachowano pełnej procedury określonej w ustawie z 1958r. to oznacza, iż dokonano tego z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zarazem wybiórczo stosować przepisów ustawy z 1958r. W sprawie winny znaleźć zastosowanie wszystkie przepisy na podstawie których ustalane i wypłacane było odszkodowanie.

Zdaniem skarżących organ i Sąd winien zatem ustalić podmiot właściwy i uprawniony do wydawania decyzji. Decyzję bowiem w sprawie wydał nie Naczelnik (Prezydent) powiatu lecz Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami, który nie miał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Skarżący kasacyjnie wskazali, że organ wywłaszczeniowy naruszył treść art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. Nr 10 poz. 64 z 1974r). Decyzje w sprawie winien podjąć Naczelnik Powiatu a nie Prezydent Miasta czy Zarząd Gospodarki Terenami.

Naruszono także przepis art. 15, 21, 22 i 23 ww. ustawy. Po pierwsze z tego powodu, iż decyzje wydał niewłaściwy organ a ponadto z tego powodu, iż decyzja winna być poprzedzona stosowną rozprawą administracyjną i dopiero po przeprowadzeniu rozprawy mogła być wydana decyzja. Zgodnie z art. 23 ust 2 jeśli odraczano wydanie decyzji o odszkodowaniu należało wyznaczyć rozprawę w kwestii samego odszkodowania. Jak wynika z analizy materiału dowodowego organ nie ustalił czy odbyła się rozprawa administracyjna, kto na niej był, czy strony zostały prawidłowo zawiadomione. Organ nie ustalił czy ewentualny biegły był na rozprawie. Wreszcie nie ocenił w przypadku braku rozprawy czy też braku obecności ewentualnej biegłego jaki miało to wpływ na wydaną decyzję i czy takie naruszenie prawa było rażące. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę stanu faktycznego w sprawie.

Organ naruszył art. 22 ustawy z 1958 r. albowiem nie wyznaczył rozprawy, nie umożliwił wysłuchania biegłych na rozprawie administracyjnej. Oznaczało to zatem oparcie się jedynie na arbitralnym stwierdzeniu organu i samodzielnym ustaleniu odszkodowania czym pozbawiono strony jakiejkolwiek możliwości kwestionowania ustalonej wysokości odszkodowania. Pozbawiono ich zatem możliwości kwestionowania prawidłowości i zasadności ustalenia takiej a nie innej kwoty. Obowiązek wyznaczenia rozprawy i udziału na niej biegłych wprost wynikał z ustawy i nie budził żadnych wątpliwości. Doszło także do naruszenia art. 99 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168) albowiem zdaniem skarżących wydana decyzja nie zawierała prawidłowo wskazanej podstawy prawnej, zgodnie z art. 99 § 1 ówczesnego Kpa. Nie wskazano w sposób prawidłowo przepisów prawa materialnego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie. Nie powołano się na ustawę z 1958 r. ani jakikolwiek przepis tej ustawy. Nadto wydana decyzja nie zawierała uzasadnienia wymaganego przez art. 99 § 2 Kpa oraz art. 23 ust 1 pkt 5 ustawy. Zdawkowe automatyczne uzasadnienie nie spełniało bowiem cech uzasadnienia decyzji.

Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że w decyzji nie określono na podstawie, którego z przepisów ustawy z 1958r ustalono taką a nie inną wysokość odszkodowania. W ustawie z 1958r. było możliwe przyjęcie kilku wariantów dla ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym uregulowanym przepisami art. 156-158 Kpa, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.– dalej jako "Kpa"). Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowało się stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717; z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06 i z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").

Na wstępie należy ponieść, że stosownie do treści art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192 ze zm. – dalej jako "ustawa z 1972 r."), nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

Należy wskazać, że art. 10 ust. 1 ustawy z 1972 r. nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Forma ta nie wynika także jednoznacznie z innych przepisów tej ustawy. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dochodziło do kontrowersji, której skutkiem były rozbieżności w postrzeganiu formy prawnej załatwienia kwestii odszkodowania za przejęty grunt.

Naczelny Sąd Administracyjne orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjne m.in. w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 (publ. CBOSA), wedle którego wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji. Jak wskazano w powyższym wyroku "Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W dacie wydania z dnia [...] kwietnia 1979 r. obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.).

Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, zaś odesłanie zawarte w art. 10 ust.1 ustawy z jednocześnie nie określało w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1972 r. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że poprzez użycie w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym ( por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1035/14; z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10 – publ. CBOSA). Nieuzasadnione jest wobec powyższego twierdzenie skarżących kasacyjnie, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy odsyła do całej procedury uregulowanej w rozdziale 3 ustawy z 1958 r. "Postępowanie wywłaszczeniowe". Należy także wskazać, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie".

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przyznanie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i bez udziału biegłych na rozprawie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach zw. z art. 21, art. 22, art. 23 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przyznania odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i bez udziału biegłych na rozprawie zarówno co do samej działki jak i drzewostanów i składników budowlanych na niej się znajdujących.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości albowiem nie miał on zastosowania w sprawie. Właściwość organu do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie z 1972 r. określał przepis art. 20 ust. 1 ustawy. Prawidłowo organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji wskazali i uzasadnili, że Prezydent Miasta L. miał podstawę prawną, aby upoważnić Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji odszkodowawczej.

Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wydanie kwestionowanej decyzji odszkodowawczej bez podstawy prawnej, wyjaśnić należy, iż pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że brak jest przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne, zewnętrzne akty administracyjne (patrz. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Komentarz, C.H.Beck, 2012, s. 632). Gdy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, a decyzja podstawy tej nie wymienia bądź też wymienia niewłaściwy przepis nie można mówić o braku podstawy prawnej do wydania decyzji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 1369/06, pub. CBOSA). Analiza przepisów ustawy z 1972 r. jednoznacznie wskazuje, iż obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy wynikał z art. 10 ust. 1 tejże ustawy. Tym samym istniała podstawa prawna do wydania decyzji.

Co do twierdzeń skarżących kasacyjnie, że uzasadnienie decyzji z 1979 r. nie spełniało wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, należy wskazać, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, Lex nr 377245). Uzasadnienie decyzji z 1979 r. jest rzeczywiście lakoniczne jednakże wskazuje motywy rozstrzygnięcia. Ponadto "zdawkowe automatyczne" uzasadnienie można zaliczyć do zwykłych uchybień przepisów procesowych natomiast nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdował również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia ar. 141 § 4 Ppsa. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 Ppsa, uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 Ppsa. Ewentualna wadliwość tego wyjaśnienia nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., a ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.