Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1585/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154, art. 160, art. 161
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1010/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w L. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w L. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1010/14, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Oddziału NFZ) [...] lutego 2014 r. ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. na obszarze powiatów: bialskiego, parczewskiego, włodawskiego.

W konkursie zostały złożone 3 oferty, w tym oferta skarżącej [...] Sp. z o.o. w L.. Komisja konkursowa wybrała do realizacji umowy 2 oferty, które w rankingu końcowym zajęły pozycje od 1 do 2. Oferta skarżącej znalazła się na 3 pozycji w rankingu końcowym – poza wartościowym zakresem zamówienia. [A.] sp. z o.o. [...] maja 2014 r. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] czerwca 2014 r. oddalił odwołanie skarżącej.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Oddziału NFZ decyzją z [...] sierpnia 2014 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu niesłusznie przyznanych punktów ujemnych, organ stwierdził, że wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja konkursowa uwzględniła zarówno wyniki kontroli zawarte w wystąpieniu pokontrolnym jak i stanowisko Dyrektora Oddziału NFZ w sprawie wniesionych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

Organ nie uwzględnił również zarzutów co do nieprzyznania dodatkowych punktów w kryterium jakość – za wykazanie wśród personelu psychologa ze specjalizacją psychologii klinicznej. W ofercie podano, że strona zatrudnia psychologa z pierwszym stopniem specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej, co nie jest równoznaczne z posiadaniem tytułu specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej. Dyrektor Oddziału NFZ uznał za bezpodstawne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ dołożył należytych starań, aby rozpoznać odwołanie rzetelnie, a rozstrzygnięcie oparł na całości akt sprawy. Ponadto organ zapewnił stronom postępowania możliwość realizacji uprawnień, o czym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. poinformowano na piśmie, a strony skorzystały z prawa wglądu do zgromadzonej w oddziale dokumentacji nie wnosząc żadnych uwag, ani wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Oddziału NFZ z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowo regulacje prawne dotyczące przebiegu procedury konkursowej i odwoławczej.

WSA zauważył, że zarzuty skargi dotyczą dwóch kwestii. Pierwsza obejmuje zarzuty odnoszące się do przyznania skarżącej punktów ujemnych za wyniki kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, w czym strona upatruje naruszenia art. 161 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e) zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Druga dotyczy nieprzyznania dodatkowych punktów w kryterium jakość-personel za zatrudnienie specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej, co według skarżącej narusza art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, § 35 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. nr 173, poz. 1419 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r.) i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według spółki, jej interes prawny doznał uszczerbku, ponieważ organ przeprowadził postępowanie konkursowe z naruszeniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i naruszeniem zasad uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach).

Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skarżącej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, gdyż organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie umów mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem zostały, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, udostępnione wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Skarżąca już w dniu składania oferty wiedziała, jakimi kryteriami będzie kierować się komisja konkursowa przy ocenie ofert, gdyż zostały one podane do publicznej wiadomości przed ogłoszeniem postępowania konkursowego. Skarżąca złożyła też oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania konkursowego i warunkami zawierania umów, do których nie zgłosiła zastrzeżeń i przyjęła je do stosowania. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że przyznanie ujemnych punktów w związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej przez NFZ w roku 2013 naruszyło zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu komisja konkursowa oceniając oferty prawidłowo zastosowała przepis § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Stosownie do tego unormowania, oceny ofert dokonuje się m.in. według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, obejmującej wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym komisja konkursowa miała obowiązek uwzględnić wyniki kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w skarżącej spółce w roku 2013, jak również wniesione do Dyrektora Oddziału NFZ zastrzeżenia. Zdaniem WSA, z powołanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek komisji uwzględnienia przy ocenie ofert wyników wszczętego postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 161 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu takie rozwiązanie jest podyktowane tym, że czas trwania postępowania konkursowego, z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości w dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej, jest ściśle określony. Z tego powodu rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło [...] maja 2014 r., tj. przed terminem rozpoczęcia obowiązywania umów zawieranych w tym postępowaniu na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. Tym samym komisja konkursowa nie znała jeszcze wyników postępowania zażaleniowego, które zakończyło się [...] września 2014 r. rozstrzygnięciem Prezesa NFZ nieuwzględniającym wniosku o ponowne rozpatrzenie zażalenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca niezasadnie zarzuciła, że przyznanie punktów ujemnych narusza zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji w tym sensie, że kryterium jakości – wyniki ostatniej kontroli, nie mogło być zastosowane wobec pozostałych oferentów, ponieważ w roku 2013 Narodowy Fundusz Zdrowia nie przeprowadzał u nich kontroli. Sąd podniósł, że z istoty rzeczy wynika, że przy dokonywaniu oceny ofert wyniki kontroli zakończone wystąpieniem pokontrolnym są brane pod uwagę jedynie wtedy, gdy oferent przystępujący do konkursu ofert był objęty uprzednią kontrolą Narodowego Funduszu Zdrowia. Z obiektywnych względów kryterium to nie może być więc stosowane wobec podmiotów, u których taka kontrola nie była przeprowadzana, jak też wobec nowo utworzonych podmiotów, które po raz pierwszy przystępują do konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd zauważył, że skoro przepisy przewidują obowiązek komisji konkursowej uwzględnienia przy dokonywaniu oceny ofert wyników kontroli, to ich pominięcie byłoby naruszeniem zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. Wbrew twierdzeniu skarżącej, wyniki kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia były brane pod uwagę przy ocenie oferty nie tylko skarżącej spółki, ale również innego oferenta uczestniczącego w tym samym postępowaniu konkursowym, tj. SP ZOZ w M.. Sąd zaznaczył, że zakres kontroli przeprowadzonej w SP ZOZ w M. przez Narodowy Fundusz Zdrowia był taki sam jak w przypadku skarżącej. Z wystąpienia pokontrolnego wynika, że u tego oferenta nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, co znalazło odzwierciedlenie w ocenie oferty.

W związku z twierdzeniami skarżącej, że ani z zaskarżonej decyzji, ani z wcześniejszych dokumentów nie wynika, dlaczego przyznano jej akurat – 0,86 punktów ujemnych i na jakich zasadach liczba ta została wyliczona, Sąd zauważył, że skarżąca podpisała oświadczenia o zapoznaniu się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów, zaś w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym wymienione zostały przepisy mające zastosowanie w jego toku oraz przy zawieraniu umów, w tym również te, które dotyczyły wyliczania punktów ujemnych w kryterium: jakość – wyniki kontroli.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty dotyczące nieprzyznania skarżącej dodatkowych punktów w kryterium: jakość-personel. Warunkiem przyznania punktów w tym kryterium było zatrudnianie przez oferenta psychologa posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej. Oferta skarżącej zawierała informację o zatrudnieniu psychologa z pierwszym stopniem specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej, a jednocześnie w odpowiedzi ankietowej spółka potwierdziła, że zatrudnia psychologa posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału NFZ, że psycholog posiadający pierwszy stopień specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej nie może być uznany za specjalistę w tej dziedzinie.

Psycholog zatrudniony przez spółkę legitymuje się dyplomem pierwszego stopnia specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej wystawionym w dniu [...] maja 1987 r. Potwierdza on uzyskanie tytułu magistra psychologii klinicznej w zakresie psychologii klinicznej, zgodnie z § 16 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 1 lutego 1983 r. w sprawie specjalizacji lekarzy, lekarzy dentystów, magistrów farmacji oraz innych pracowników z wyższym wykształceniem zatrudnionych w służbie zdrowia i opiece społecznej (Dz. Urz. Ministerstwa Zdrowia Nr 3, poz.19 ze zm., dalej: zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 1 lutego 1983 r.). Tym samym nie można przyjąć, ze skarżąca spółka zatrudniła specjalistę w dziedzinie psychologii klinicznej. Zdaniem Sądu przynależność zatrudnionego przez skarżącą do psychologa do Polskiego Towarzystwa Psychologicznego, poświadczona legitymacją członkowską, nie jest dokumentem potwierdzającym posiadanie tytułu specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej. W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska spółki, że zaskarżona decyzja narusza § 35 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. Powołany przepis przewiduje, że osoby, które uzyskały tytuł specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia w Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zachowują prawo do posługiwania się uzyskanym tytułem specjalisty w danej dziedzinie. W ocenie WSA przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ w dacie wejścia w życie rozporządzenia, zatrudniony przez skarżącą psycholog nie posiadał tytułu specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej, nie mógł więc zachować prawa do czegoś, czego nie posiadał. Wobec powyższego komisja konkursowa prawidłowo odmówiła przyznania oferentowi dodatkowych punktów w kryterium: jakość – personel.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można zarzucić organowi, że odmawiając przyznania punktów w kryterium: jakość – personel, czy też przydzielając punkty ujemne w kryterium: jakość – wyniki kontroli, organ w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej naruszył art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału NFZ, prowadząc postępowanie odwoławcze oraz postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w związku z przedstawianymi przez skarżącą zarzutami i dwukrotnie dokonał szczegółowej analizy przebiegu postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym zarzutów odwołania i szczegółowo się do nich odniósł. W postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszelkie okoliczności związane z punktacją, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Organ podjął wszelkie działania mające na celu zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, ustalenie stanu faktycznego, wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także szczegółowo odniósł się do każdego zarzutu skarżącej. Postępowanie odwoławcze przeprowadzono zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem odwołująca się i strony postępowania zostały pismem z [...] lipca 2014 r. poinformowane o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadniając decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ dokonał powtórnej analizy odwołania i szczegółowo odniósł się do każdego z przedstawionych tam zarzutów.

[A.] Sp. z o.o. w L. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału NFZ oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. §1 ust. 1 pkt. 1 lit. e) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że z wymienionego przepisu wynika, że procedura zażaleniowa, o jakiej mowa w art. 160-161 ustawy o świadczeniach, w zakresie ostatecznych ustaleń wyników kontroli świadczeniodawcy nie ma wpływu na przyznane punkty ujemne za negatywny wynik kontroli w roku poprzedzającym zawarcie umowy,

2. art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach, poprzez ich nieuwzględnienie w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, z uwagi na niezakończenie procedury zażaleniowej przed Prezesem NFZ w związku z przeprowadzonym wobec [A.] sp. z o.o. postępowaniem kontrolnym w roku 2013 (nr post. kontrolnego: [...]) i nałożeniu na skarżącego punktów ujemnych w postępowaniu konkursowym w roku 2014, pomimo iż w chwili rozstrzygania konkursu ofert prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia w roku 2014 wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2013 nie były ostateczne,

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, w związku z zastosowaniem względem skarżącej kryterium oceny ofert, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. e) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., które to kryterium nie było stosowane wobec innego oferenta (T. S.) i skutkowało przyznaniem [A.] sp. z o.o. ujemnych punktów za przeprowadzone w roku 2013 postępowanie kontrolne przez NFZ, w sytuacji gdy wobec innego oferenta (T. S.), powyższe kryterium nie mogło być (i nie było) stosowane, gdyż w roku 2013 nie było prowadzone u niego postępowanie kontrolne,

4. § 35 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. poprzez jego niezastosowanie i nie przyjęcie, że W. B. posiada tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej, co uprawniało skarżącą do otrzymania dodatkowych punktów za złożoną ofertę w kryterium: jakość - personel,

5. art. 148 pkt. 1 i 2 w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach poprzez nieprzyznanie skarżącej dodatkowych punktów w kryterium: jakość - personel oraz niezasadne przyznanie ujemnych punktów za wyniki przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia kontroli,

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organ dokonał błędnego zastosowania przepisów o których mowa w pkt. I petitum skargi i błędnych ustaleń polegającym na niewłaściwym przyjęciu, że zasadnie nie przyznano skarżącej dodatkowych punktów w kryterium jakość – personel oraz zasadnie przyznano ujemne punkty za wyniki przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia kontroli, nie wyjaśniając przy tym wszelkich okoliczności sprawy, konsekwencją czego było niewybranie złożonej w postępowaniu konkursowym oferty skarżącej.

Dyrektor Oddziału NFZ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji, błędnie uznał, że punktacja, którą uzyskała skarżąca w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. została ustalona prawidłowo, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podniesione przez skarżącą zarzuty koncentrują się wokół dwóch kwestii – uwzględnienia punktów ujemnych za wyniki kontroli przeprowadzonej w spółce przez Narodowy Fundusz Zdrowia w 2013 r. (kryterium jakość-kontrola) i pominięcia punktacji za zatrudnianie psychologa – specjalisty psychologii klinicznej (kryterium: jakość-personel).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca niesłusznie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia i ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do przyznania punktów ujemnych za wyniki przeprowadzonej kontroli.

Kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Z przepisu § 1 pkt 1 lit. e) powołanego zarządzenia wynika, że oceny oferty dokonuje się według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej ocenianej poprzez wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia kontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Według skarżącej, zastosowanie przez komisję konkursową omawianego kryterium nie było możliwe z dwóch powodów, po pierwsze nie została zakończona procedura zażaleniowa, o której mowa w art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach, po drugie u jednego z oferentów (T. S.) NFZ nie przeprowadził w 2013 r. kontroli, a więc kryterium jakość-kontrola nie było wobec niego stosowane a w tej sytuacji uwzględnienie tego kryterium przy ocenie oferty skarżącej naruszało zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą zauważa, że w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w art. 134 ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach, dotyczących zasad prowadzenia postępowania. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców było, wynikające z art. 146 ustawy o świadczeniach, upoważnienie do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, po zasięgnięciu opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Natomiast z treści art. 147 ustawy o świadczeniach wynika zasada jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła.

W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze powiatów: bialskiego, parczewskiego i włodawskiego obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i takie same kryteria oceny ofert, określone w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Nie dokonano zmian tych warunków w toku postępowania. Skarżąca spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, jakie są warunki uczestnictwa w tym konkursie oraz według jakich kryteriów będą oceniane oferty. Jednym z kryteriów oceny była jakość udzielanych świadczeń, która była oceniana między innymi poprzez wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ. Z treści § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. niewątpliwie wynika, że obowiązkiem komisji konkursowej było uwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonej u skarżącej w 2013 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że w 2013 r., NFZ przeprowadził kontrolę u dwóch spośród trzech świadczeniodawców biorących udział w konkursie, z tym, że tylko w przypadku skarżącej zaistniały podstawy do przyznania punktów ujemnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko skarżącej, że w sytuacji, gdy kontrola nie była przeprowadzona u wszystkich podmiotów uczestniczących w konkursie, to wynik kontroli zakończonej wystąpieniem pokontrolnym nie może być brany pod uwagę przez komisję konkursową. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uwzględnienie w ramach kryterium: jakość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej wyników ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ było obowiązkiem komisji konkursowej i w żadnym stopniu nie naruszało wyrażonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców. Nie doszło bowiem do stosowania wobec skarżącej dodatkowych kryteriów, ani wyłączenia stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Stanowisko skarżącej opiera się na założeniu, że wynik kontroli mógłby być uwzględniany tylko wówczas, gdyby wszyscy świadczeniodawcy biorący udział w konkursie byli w ostatnim roku poddani kontroli NFZ zakończonej wystąpieniem pokontrolnym. Jest to założenie oczywiście niesłuszne. Poszanowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy nie polega na tym, że poszczególne kryteria są uwzględniane tylko wówczas, gdy wszyscy uczestnicy konkursu je spełniają, lecz oznacza, że każda oferta musi być oceniona wyłącznie na podstawie określonych kryteriów, znanych uczestnikom w chwili ogłoszenia konkursu i nie zmienionych w toku postępowania. W postępowaniu konkursowym, w którym uczestniczyła skarżąca, tylko w jej przypadku istniały podstawy do naliczenia punktów ujemnych, albowiem tylko w odniesieniu do skarżącej stwierdzono podczas kontroli nieprawidłowości. Pominięcie przez komisję konkursową tej okoliczności przy ocenie oferty złożonej przez skarżącą stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjnie nietrafnie zarzuciła, że wynik kontroli został uwzględniony przedwcześnie, tj. przed zakończeniem postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ na podstawie art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach. Należy zauważyć, że w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. wyraźnie został określony moment dokonywania oceny wyników kontroli. Uwzględnieniu podlega więc wynik ostatniej kontroli przeprowadzonej przez NFZ i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami wniesionymi do dyrektora oddziału NFZ do wystąpienia pokontrolnego. Dla oceny wyniku kontroli nie ma zatem znaczenia, że świadczeniodawca skorzystał z możliwości wniesienia zażalenia na czynność dyrektora oddziału NFZ dotyczącą realizacji umowy (art. 160 ustawy o świadczeniach). Zakończenie postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ, w trybie określonym w art. 161 ustawy o świadczeniach, nie jest też warunkiem oceny wyniku kontroli przeprowadzonej przez NFZ, w ramach kryterium jakość-kontrola, a przynajmniej wniosek taki nie wynika ani z powołanych przepisów ustawy o świadczeniach ani z zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty na rzecz odmiennego stanowiska są o tyle nietrafne, że odwołują się do postanowień ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) i odnoszą się do kwestii finansowania świadczeń (§ 28 ust. 3) oraz kar umownych (§ 29 ust. 6). W obu wymienionych przypadkach chodzi o możliwość dokonania potrąceń przez Fundusz oraz naliczanie odsetek. Wyczerpanie procedury, o której mowa w art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach, na mocy postanowień umowy będzie miało znaczenie dla rozliczeń między stronami umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw prawnych, by rozwiązania, które są przyjmowane w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, miały zastosowanie w postępowaniu konkursowym. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia respektowania przez Lubelski Oddział Wojewódzki NFZ wyczerpania procedury zażaleniowej, o której mowa w art. 160 i 161 ustawy o świadczeniach, wynika z postanowień umownych i nie może stanowić przesłanki do analogicznej oceny wpływu zakończenia tej procedury na przebieg postępowania konkursowego, w szczególności na zasady oceny ofert wynikające z zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Podkreślenia wymaga, że skorzystanie z procedury zażaleniowej uregulowanej w art. 160 i art. 161 ustawy o świadczeniach jest uprawnieniem świadczeniodawcy. Skorzystanie z możliwości poddania czynności dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, podejmowanych w ramach stosunku umownego łączącego świadczeniodawcę i NFZ, nie może jednak wpływać tamująco na przebieg innych, pozaumownych, relacji, jakie mogą powstać między świadczeniodawcą a organami NFZ.

Dodać trzeba, że do oferty skarżąca dołączyła oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, o niezgłaszaniu zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania. Tym samym skarżąca zaakceptowała zasady oceny wyniku kontroli oraz wpływ stwierdzonych nieprawidłowości na ocenę oferty i zasady ustalania punktów ujemnych (załącznik nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., tabela 10).

Na marginesie należy podnieść, że pomimo częściowego uwzględnienia przez Prezesa NFZ zażalenia spółki wniesionego na podstawie art. 160 ustawy o świadczeniach, wynik kontroli, co do rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości nie uległ zmianie, korekta dotyczyła bowiem skali uchybień, w tym wartości zakwestionowanych świadczeń (por. pismo Prezesa NFZ z 7 października 2014 r.). Mając na uwadze, że punktacja ujemna była ustalana w związku ze stwierdzeniem w czasie kontroli określonych nieprawidłowości, a nie ich zakresem, stwierdzić należy, że stanowisko przedstawione w piśmie Prezesa NFZ z 7 października 2014 r. potwierdza poprawność oceny oferty skarżącej w zakresie kryterium jakość-kontrola.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny oferty skarżącej pod kątem spełnienia kryterium jakość-personel. Warunkiem uzyskania dodatkowych punktów w tym kryterium było wykazanie zatrudnienia psychologa posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej. Skarżąca w ofercie podała, że zatrudnia psychologa z I stopniem specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej, co potwierdziła dokumentem – dyplomem I stopnia specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej wystawionym 22 maja 1987 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 1 lutego 1983 r., specjalizacja była dwustopniowa - pierwszego i drugiego stopnia (§ 3 ust. 1). Możliwość używania tytułu specjalisty w określonej specjalności mieli lekarz, lekarz dentysta, magister farmacji oraz inny pracownik z wyższym wykształceniem zatrudniony w służbie zdrowia i opiece społecznej, który złożył pomyślnie egzamin na drugi stopień specjalizacji (§ 20 ust. 2), natomiast lekarz, lekarz dentysta, magister farmacji oraz inni pracownicy z wyższym wykształceniem zatrudnieni w służbie zdrowia i opiece społecznej, która ma I stopień specjalizacji uzyskuje prawo do używania tytułu lekarza, lekarza dentysty lub magistra z określeniem specjalności, w której odbyła specjalizację pierwszego stopnia. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że psycholog zatrudniony przez skarżącą, legitymujący się dyplomem I stopnia specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej nie był specjalistą w dziedzinie psychologii klinicznej w rozumieniu przepisów zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 1 lutego 1983 r. W związku z tym nie mógł mieć do niego zastosowania § 35 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r., zgodnie z którym osoba, która uzyskała tytuł specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia w Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zachowuje prawo do posługiwania się tytułem specjalisty w danej dziedzinie. W konsekwencji należało stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału NFZ także w zakresie odnoszącym się do odmowy przyznania skarżącej dodatkowych punktów za zatrudnianie specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej.

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału NFZ jako zgodną z prawem. W sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję z punktu widzenia dochowania wymaganej procedury, gdyż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały w zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnione i rozpatrzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, kwestionując zaskarżony wyrok strona, w istocie nie wykazała, że w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, a Sąd tego uchybienia nie dostrzegł, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Powołany przepis stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Przytoczona regulacja kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. W przypadku ustalenia, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania, zbędne jest dalsze badanie sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490).