Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3396/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 128, art. 138 par. pkt 2.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 206 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24, art. 43.
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. G. E. i T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1523/16 w sprawie ze skargi K. I. G. E. i T. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zobowiązania do zmiany oferty ramowej i umorzenie postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. I. G. E. i T. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot skargi kasacyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2017 r. oddalił skargę K. I. G. E. i T. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżący" lub "KIGEiT") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Organ" lub "Prezes UKE") z [...] maja 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Prezes UKE po rozpatrzeniu wniosków N. i A. S. K. z siedzibą w W. (dalej: "NASK") oraz O. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Orange" lub "Uczestnik postępowania") o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej: "Decyzja I") oraz umorzył w całości postępowanie w tej sprawie. Decyzja I zobowiązywała O. do przygotowania projektu zmiany "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end" (zwanej dalej: "Oferta RLLO"), zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz zmienionej następnie decyzjami Prezesa UKE: z [...] maja 2012 r. i z [...] września 2012 r.

Podstawę prawną zaskarżonej skargą do WSA decyzji z [...] maja 2016 r. nr [...] stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: "kpa") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. 2014 poz. 243 ze zm., dalej: "Pt").

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w oparciu o następujący stan sprawy:

II. Przebieg postępowania administracyjnego

Decyzją z [...] października 2008 r. (dalej: "Decyzja SMP I" lub "Decyzja SMP I [...]") Prezes UKE ustalił, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy (zwanym także dalej "rynkiem 13") nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczył T. P. S.A. (obecnie: O. P. S.A.) jako podmiot zajmujący znaczącą pozycję na tym rynku określanym jako: rynek 13 oraz nałożył na T. P. S.A. obowiązki regulacyjne wyszczególnione w decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. (dalej: "Decyzja SMP II" lub "Decyzja SMP [...]") Prezes UKE ustalił, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków niebędących zakończeniami łączy (zwanym dalej "rynkiem 14") nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczył T. P. S.A. (dalej: "TP SA") jako podmiot zajmujący znaczącą pozycję na tym rynku określanym jako rynek 14 oraz nałożył na TP SA obowiązki regulacyjne wyszczególnione w tej decyzji.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...] (dalej: "Decyzja RLLO") Prezes UKE zatwierdził projekt oferty ramowej określanej jako Oferta RLLO, przedłożony przez TP SA w celu wykonania obowiązku przedłożenia projektu oferty ramowej wskazanego w Decyzji SMP I oraz Decyzji SMP II.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Prezes UKE zmienił w części i zatwierdził projekt zmiany Oferty RLLO. Decyzją z [...] września 2012 r. Prezes UKE zmienił w części decyzję z [...] maja 2012 r.

Pismem złożonym 11 lutego 2013 r. NASK na podstawie art. 43 ust. 2 Pt złożyła wniosek o zobowiązanie TP SA do przygotowania zmiany Oferty RLLO w zakresie: informacji przekazywanych w ramach weryfikacji technicznej, procesu doręczania Umów Szczegółowych, zmiany terminu oddania rozwiązania alternatywnego, terminu akceptacji rozwiązania alternatywnego, realizacji zamówień dotyczących tego samego klienta i lokalizacji, zmiany terminu przekazania łącza dzierżawionego do eksploatacji, zmiany terminu oraz sposobu doręczania do TP SA jednostronnie podpisanego Protokołu zdawczo-odbiorczego, roszczeń w przypadku braku możliwości uzyskania prawidłowych wyników testów umożliwiających oddanie łącza dzierżawionego do eksploatacji w przepisanym terminie, dodania terminu przekazania łącza dzierżawionego do eksploatacji, zabezpieczenia umów szczegółowych, opustów dotyczących łączy analogowych, odpowiedzialności TP SA, roszczenia o karę umowną w przypadku pozytywnego rozpatrzenia reklamacji oraz braku możliwości zestawienia łączy przy pozytywnym wywiadzie technicznym.

Rozpoznając wniosek NASK Prezes UKE 23 lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...] (Decyzję I), zobowiązującą O. P. S.A. (po zmianie nazwy z TP SA z dniem 31 grudnia 2013 r.) do przygotowania projektu zmiany Oferty RLLO.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 marca 2015 r. NASK wskazała, że "zaskarża Decyzję". Podniosła zarzuty naruszenia art. 43 ust. 2 Pt oraz art. 7 i 77 kpa. Zarzuciła, że Prezes UKE nie rozważył w sposób wyczerpujący jej postulatów co do koniecznych zmian oferty RLLO. Jej zdaniem, O. powinna zostać zobowiązana do jej zmiany w zakresie szczegółowo omówionym we wniosku. W uzasadnieniu NASK, używając sformułowania "w szczególności", zwróciła uwagę na zagadnienia nieuwzględnione przez Prezesa UKE w takich kwestiach jak: zamówienia dotyczące tego samego klienta i lokalizacji, konieczność weryfikacji przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego protokołu zdawczo-odbiorczego łącza, opłata jednorazowa za łącze, którego O. nie oddała do eksploatacji z przyczyn leżących po jej stronie, zakres informacji w ramach weryfikacji technicznej, proces doręczenia umów szczegółowych, data przekazania protokołu zdawczo-odbiorczego, brak możliwości zestawienia łącza przy pozytywnym wywiadzie technicznym.

Orange we wniosku z 16 marca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżyła Decyzję I w części, tj. w zakresie pkt 1.1.-1.3. Zakwestionowała rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie takich kwestii jak: zmiana sposobu określenia kwoty zabezpieczenia, wprowadzenie do Oferty RLLO zamówień pakietowych oraz wydłużenie terminu dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na akceptację rozwiązania alternatywnego.

Prezes UKE decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] (dalej: "Decyzja SMP III") określił rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy. Ustalił, że na tym rynku nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą. Stwierdził, że na tym rynku występuje skuteczna konkurencja i uchylił obowiązki regulacyjne nałożone na Orange Decyzją SMP II.

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] (dalej: "Decyzja SMP IV"), Prezes UKE określił rynek właściwy jako krajowy hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mb/s włącznie. Ustalił, że na tym rynku występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej. Wyznaczył O. jako podmiot zajmujący znaczącą pozycję na tym rynku oraz nałożył na O. obowiązki regulacyjne wyszczególnione w ww. Decyzji SMP IV.

Postanowieniem z 16 września 2015 r., nr [...] (zwanym dalej: "Postanowieniem"), Prezes UKE określił rynek właściwy jako krajowy hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2 Mb/s. Ustalił, że tym rynku nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą oraz stwierdził, że na tym rynku występuje skuteczna konkurencja.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] (dalej: "Decyzja wygaszająca"), Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP I.

Orange pismem z 6 kwietnia 2016 r. wskazała, że postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Wprowadzenie oferty ramowej na krajowym hurtowym rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mb/s włącznie (tzw. oferta HQA) funkcjonalnie zastąpi Ofertę RLLO. Ponadto podniosła, że umorzenie postępowania z wniosku Orange powinno nastąpić równocześnie z umorzeniem postępowania z wniosku NASK.

Rozpoznając te wnioski NASK i O. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...].(dalej: "Decyzja II" lub "Decyzja objęta skargą") uchylił w całości Decyzję I oraz umorzył w całości postępowanie w sprawie zakończonej własną Decyzją I zobowiązującą O. do przygotowania projektu zmiany "Oferty ramowej" zatwierdzonej Decyzją RLLO zmienionej późniejszymi decyzjami z [...] maja 2012 r. oraz decyzją Prezesa UKE z [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu Prezes UKE wskazał, że O. zaskarżyła Decyzję I w części, tj. w zakresie pkt 1.1.-1.3., natomiast NASK zakwestionowała całość rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji I. Skoro jedna ze stron złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, to Prezes UKE zobowiązany był do rozpoznania merytorycznego całości sprawy i wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa pozwolił mu na ograniczenie się do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości zgodnie z art. 105 § 1 kpa, skoro postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prezes UKE stwierdził, że zaskarżoną Decyzją I zobowiązał O. do przedstawienia, w zakresie w niej opisanym, projektu zmiany Oferty RLLO, która obejmuje swoim zakresem usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy oraz łączy end-to-end. Jednakże w toku tego postępowania Decyzją SMP III uchylił nałożony na O. Decyzją SMP II obowiązek zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego oraz przygotowania i przedstawienia oferty ramowej w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end. Przedmiotowe obowiązki na rynku 14 przestały zatem obowiązywać O. z upływem 20 grudnia 2015 r., tj. zgodnie z pkt V Decyzji SMP III, po upływie 90 dni od dnia jej doręczenia O.. Ponadto, w Decyzji wygaszającej z [...] stycznia 2016 r. stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP I.

Prezes UKE uznał, że na gruncie sprawy niniejszej oznacza to, iż na O. nie ciążą już obowiązki regulacyjne na rynku świadczenia usług dzierżawy odcinków zakończeń łączy, w tym łączy end-to-end oraz na rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end. Ocenił, że Decyzja SMP I, Decyzja SMP IV oraz Postanowienie zawierając regulacje odnoszące się do różnych rynków właściwych, ze względu na ich szczegółowo określony zakres produktowy, jednocześnie razem odnoszą się one do tego samego rynku usług, czyli rynku dzierżawy odcinków zakończeń łączy. Podkreślił, że skoro decyzje te i Postanowienie zostały wydane po przeprowadzeniu nowej analizy rynku, to odpowiadają one aktualnej sytuacji występującej na rynku telekomunikacyjnym związanym z zakresem produktowym i geograficznym rynku hurtowych usług dostępu wysokiej jakości, w skład którego wchodzi rynek dzierżawy odcinków zakończeń łączy, uwzględniają bowiem faktyczne zmiany, jakie zaszły na rynku telekomunikacyjnym.

Prezes UKE w konsekwencji uznał, że usługa dzierżawy odcinków zakończeń łączy regulowana przez Decyzję SMP I pokrywa się częściowo z usługą dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mbit/s włącznie, regulowaną Decyzją SMP IV. Natomiast na pozostałej części tego rynku stwierdzono istnienie skutecznej konkurencji poprzez wydanie Postanowienia. Jednocześnie obowiązki O. na rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy należy traktować jako wygasłe na skutek wydania Decyzji wygaszającej. Skoro w omawianym zakresie Orange nie ma obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej, to Prezes UKE nie może jej zobowiązać do przygotowania jej zmiany lub samodzielnie ustalić zmiany oferty ramowej w całości lub części, czyli nie może wydać rozstrzygnięć wskazanych w art. 43 ust. 2 Pt.

Okoliczność uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. w Decyzji SMP II oraz stwierdzenie w Decyzji wygaszającej wygaśnięcia obowiązków regulacyjnych nałożonych Decyzją SMP I, na rynkach określonych jako rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy będących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end, oraz rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end, skutkuje brakiem podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego zakończenia sprawy, tj. do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 43 ust. 2 Pt.

Prezes UKE uznał, że w tej sytuacji odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, jakim jest sfera faktów mających znaczenie dla możliwości konkretyzacji stosunku prawnego. Prezes UKE uznał, że za uznaniem bezprzedmiotowości postępowania przemawia fakt, że w decyzji SMP IV został nałożony obowiązek polegający na przygotowaniu i przedstawieniu, w terminie 3 (trzech) miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji, projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mbit/s włącznie, który ma być wykonany poprzez przygotowanie i przedstawienie nowego projektu oferty (innego niż Oferta RLLO, której dotyczy niniejsze postępowanie).

Odnosząc się do argumentacji NASK, że Oferta RLLO nadal powinna pozostać w obrocie prawnym z uwagi na brak uchylenia obowiązków regulacyjnych ciążących na O. na podstawie Decyzji SMP I, oraz powinna umożliwiać dalsze korzystanie z dostępu do łączy analogowych, ponieważ łącza te nie zostały objęte deregulacją w Decyzji SMP IV oraz Postanowieniu, Prezes UKE uznał, że w obecnym stanie sprawy - tj. po wydaniu Decyzji wygaszającej - stała się nieaktualna. Zdaniem Organu, bezprzedmiotowość niniejszego postępowania wynika z braku obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34 i 42 Pt. Prezes UKE nie może, stosownie do brzmienia art. 43 ust. 2 Pt, zobowiązać do przygotowania projektu zmiany oferty ramowej, w sytuacji, gdy na O. nie ciąży już obowiązek jej przygotowania i przedłożenia.

III. Skarga do WSA

Skargę złożył uczestnik tego postępowania, K. I. G. E. i T.. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. KIGEiT podnosiła, że obowiązki regulacyjne nałożone na O. w zakresie stosowania Oferty RLLO na rynku 13 (krajowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy) pozostają w obrocie prawnym. Zarzucała też naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 przez brak ustalenia, w jakim zakresie, wobec braku zaskarżenia, Decyzja I stała się ostateczna i prawomocna.

W uzasadnieniu KIGEiT rozszerzyła zarzuty kwestionując m.in., że Prezes UKE, pomimo jednolitego i odmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, uznał za w pełni dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nakładającej obowiązki regulacyjne w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział specjalny tryb uchylania obowiązków regulacyjnych, określony w art. 23 Pt i w art. 24 Pt.

Na rozprawie przed Sądem KIGEiT rozszerzyła zarzuty o naruszenie art. 139 kpa, ponieważ wniosek NASK o ponowne rozpatrzenie sprawy nie obejmował całości Decyzji I.

IV. Wyrok WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm., dalej: "ppsa").

WSA na wstępie wskazał, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził, że to art. 43 ust. 2 Pt był podstawą rozstrzygnięcia organu w Decyzji I, w którym Prezes UKE zobowiązał O. do przygotowania projektu zmiany Oferty RLLO ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z 31 grudnia 2009 r. zmienionej późniejszymi decyzjami.

W ocenie Sądu I instancji decyzja z [...] lutego 2015 r. została przez NASK zaskarżona w całości, a okoliczność tę potwierdza petitum i treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionująca całość rozstrzygnięcia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 marca 2015 r. NASK wskazała, że "zaskarża Decyzję" podnosząc zarzuty naruszenia art. 43 ust. 2 Pt oraz art. 7 i 77 kpa i wskazując, że Prezes UKE nie rozważył w sposób wyczerpujący jej postulatów co do koniecznych zmian oferty RLLO. Postulaty te obejmowały w całości wniosek w trybie art. 43 ust. 2 Pt. Dopiero w uzasadnieniu tego wniosku NASK w szczególności zwróciła uwagę na zagadnienia nieuwzględnione w kwestiach, które wymieniła. Niemniej jednak zaskarżeniem objęła całość Decyzji I, stąd nie miał znaczenia dla rozpoznania całości sprawy fakt, że O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 marca 2015 r. zaskarżyła Decyzję I w części, tj. w zakresie pkt 1.1.-1.3.

W tej sytuacji WSA uznał, że sprecyzowany na rozprawie zarzut naruszenia art. 139 kpa i powiązane z nim zarzuty: naruszenia art. 7, 77 § 1, 15, 16 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt kpa przez niezbadanie zakresu zaskarżenia Decyzji I przez O. i NASK, a w szczególności brak ustalenia, w jakim zakresie, wobec braku zaskarżenia, Decyzja I stała się ostateczna i prawomocna, były pozbawione podstaw. Rozstrzygając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE musiał mieć na względzie okoliczność, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 Pt jest istnienie obowiązującej oferty ramowej oraz spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie, a mianowicie muszą wystąpić zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych. Przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy na operatora nałożono już wcześniej obowiązek stosowania oferty ramowej. Na podstawie art. 43 ust. 2 Pt Prezes UKE nie nakłada obowiązków regulacyjnych, a jedynie wypowiada się w kwestii obowiązków regulacyjnych już wcześniej nałożonych na operatora, odnosząc się do sposobu ich wykonania, w przypadku zaistnienia warunków określonych tym przepisem. Zmiany oferty muszą być zgodne z obowiązującymi decyzjami regulacyjnymi i powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem, w toku ponownego rozpatrywania tej sprawy uległa zmianie sytuacja faktyczna i prawna na rynku regulacyjnym – na skutek prowadzonej przez organ analizy tego rynku i wydania aktów zmieniających dotychczasowe regulacje.

WSA stwierdził, że decyzją z [...] stycznia 2016 r., tzw. Decyzją wygaszającą, Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP I, nakładającej na O. na rynku 13 obowiązki regulacyjne. Decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Następnie Decyzją z [...] września 2015 r., tzw. Decyzją SMP III, Prezes UKE określił rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy i ustalił, że na tym rynku występuje skuteczna konkurencja oraz uchylił obowiązki regulacyjne nałożone dotychczas na O.. Decyzją SMP II z [...] kwietnia 2009 r. - Decyzją SMP, którą Prezes UKE uprzednio ustalił, że na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków niebędących zakończeniami łączy (rynku 14) nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczył TP SA jako podmiot zajmujący znaczącą pozycję na rynku 14 oraz nałożył obowiązki regulacyjne wyszczególnione w Decyzji SMP.

Dalej WSA wskazał na zatwierdzenie projektu Oferty RLLO decyzją z [...] grudnia 2009 r. (Decyzją RLLO) oraz na kolejne zmiany tej Oferty i ich zatwierdzenia przez Prezesa UKE.

WSA zauważył, że decyzją z [...] września 2015 r. (Decyzją SMP IV) Prezes UKE określił rynek właściwy jako krajowy hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mb/s włącznie. Prezes UKE ustalił, że na tym rynku występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej. Wyznaczył O. jako podmiot zajmujący znaczącą pozycję na tym rynku oraz nałożył na O. obowiązki regulacyjne. Z kolei Postanowieniem z 16 września 2015 r. Prezes UKE określił rynek właściwy jako krajowy hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2 Mb/s. Ustalił, że tym rynku nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą oraz stwierdził, że na tym rynku występuje skuteczna konkurencja.

W odniesieniu do zarzutu NASK, że Oferta RLLO powinna nadal zawierać regulacje dotyczące świadczenia przez O. dostępu do łączy analogowych, jak również usługi, które O. ma obowiązek świadczyć na podstawie Decyzji SMP I WSA wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP I. Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę, że oferta RLLO jest ofertą ramową, którą O. stosowała w stosunkach z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w wyniku wykonania nałożonych Decyzją SMP I i Decyzją SMP II obowiązków regulacyjnych. Obejmowała swoim zakresem usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy oraz łączy end-to-end. Była zatwierdzona przez Prezesa UKE w wyniku realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 42 Pt, polegającego na przygotowaniu i przedstawieniu, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia Decyzji SMP I oraz Decyzji SMP II, oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, w tym łączy end-to-end oraz w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end. Jednakże w toku ponownego rozpatrywania sprawy Decyzją SMP III Prezes UKE uchylił nałożony na O. Decyzją SMP II obowiązek zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego oraz przygotowania i przedstawienia oferty ramowej w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end. Oznaczało to, że przedmiotowe obowiązki na rynku 14 przestały obowiązywać O. z dniem 20 grudnia 2015 r., tj. zgodnie z pkt V Decyzji SMP III, po upływie 90 dni od dnia jej doręczenia O., co miało miejsce w dniu 21 września 2015 r.

WSA za prawidłową uznał ocenę dokonana przez Organ, że skoro Prezes UKE w Decyzji wygaszającej stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP I, to na O. nie ciążą już obowiązki regulacyjne na rynku świadczenia usług dzierżawy odcinków zakończeń łączy, w tym łączy end-to-end oraz na rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end. Zdaniem Sądu I instancji Decyzja SMP I, Decyzja SMP IV oraz Postanowienie zawierają regulacje odnoszące się do różnych rynków właściwych ze względu na ich szczegółowo określony zakres produktowy, a jednocześnie razem odnoszą się do tego samego rynku usług, a mianowicie rynku dzierżawy odcinków zakończeń łączy. Rozstrzygnięcia te zostały przy tym wydane po przeprowadzeniu nowej analizy rynku i odpowiadają aktualnej sytuacji występującej na rynku telekomunikacyjnym związanym z zakresem produktowym i geograficznym rynku hurtowych usług dostępu wysokiej jakości, w skład którego wchodzi rynek dzierżawy odcinków zakończeń łączy, uwzględniają bowiem faktyczne zmiany, jakie zaszły na rynku telekomunikacyjnym. WSA przywołał wyjaśnienie Prezesa UKE, że usługa dzierżawy odcinków zakończeń łączy regulowana przez Decyzję SMP I pokrywa się częściowo z usługą dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mbit/s włącznie, regulowaną Decyzją SMP IV. Natomiast na pozostałej części tego rynku stwierdzono istnienie skutecznej konkurencji poprzez wydanie Postanowienia. Oznacza to, że obecnie obowiązki O. na rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy należy traktować jako wygasłe na skutek wydania przez Prezesa UKE Decyzji wygaszającej. W konsekwencji, skoro w żadnym zakresie O. nie ma obowiązku przedstawienia projektu oferty ramowej, to Prezes UKE nie mógł zobowiązać O. do przygotowania jej zmiany lub samodzielnie ustalić zmiany oferty ramowej w całości lub części (wydać rozstrzygnięć wskazanych w art. 43 ust. 2 Pt).

W ocenie Sądu I instancji Organ prawidłowo ustalił, że odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, jakim jest sfera faktów mających znaczenie dla możliwości konkretyzacji stosunku prawnego. Uchylenie bowiem obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. w Decyzji SMP II oraz stwierdzenie (w Decyzji wygaszającej) wygaśnięcia obowiązków regulacyjnych nałożonych Decyzją SMP I, na rynkach określonych jako rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy będących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end oraz rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, w tym łączy end-to-end, skutkuje brakiem podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego zakończenia sprawy, tj. do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 43 ust. 2 Pt.

WSA przyznał rację Organowi, że podnoszone zastrzeżenia Skarżącego co do trybów wyeliminowania z obrotu decyzji nakładających obowiązki regulacyjne na O. na rynku 13 i rynku 14 wykraczają poza zakres sprawy objętej skargą. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że wskazana okoliczność uzasadniała uznanie postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe w całości, zaś bezprzedmiotowość ma charakter wtórny. Oznaczało to konieczność uchylenia na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa Decyzji I i umorzenie przez Prezesa UKE postępowania w całości wobec zaistnienia przesłanki z art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość tego postępowania uzasadniał także fakt, że decyzją SMP IV został nałożony obowiązek polegający na przygotowaniu projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2 Mbit/s włącznie, który ma być wykonany poprzez przygotowanie i przedstawienie nowego projektu oferty (innego niż Oferta RLLO, której dotyczy niniejsze postępowanie). Brak jest zatem obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34 i 42 Pt, polegających na uwzględnianiu uzasadnionych wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych o zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego do usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy, dzierżawy odcinków będących zakończeniami łączy oraz łączy end-to-end oraz przygotowania i przedstawienia oferty ramowej dotyczącej przedmiotowych usług, gdyż na O. nie ciąży już obowiązek jej przygotowania i przedłożenia.

V. Skarga kasacyjna

K. I. G. E. i T. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ppsa i art. 105 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi, podczas gdy nie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe, gdyż obowiązki regulacyjne nałożone na O. na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy (rynek 13) pozostawały w obrocie prawnym;

2. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 43 ust. 2 Pt oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 Pt przez oddalenie skargi, pomimo że na O. nadal ciążyły obowiązki regulacyjne na rynku 13, gdyż brak jest decyzji administracyjnej uchylającej te obowiązki regulacyjne;

3. naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 2 Pt poprzez ich błędne zastosowanie i pominięcie, co doprowadziło do przyjęcia, że Prezes UKE jest uprawniony do uchylenia lub zmiany obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z pominięciem procedury określonej w art. 23-25 Pt, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją jest bezprzedmiotowe, podczas gdy obowiązki regulacyjne nałożone na O. na rynku 13 w decyzji Prezesa UKE z [...] października 2008 r. nr [...] nie zostały uchylone ani zmienione, co uzasadniało merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania, a nie jego umorzenie;

4. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 16 § 1kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi KIGEIT na decyzję uchylającą Decyzję I w całości i umarzającą postępowania administracyjne, pomimo że Decyzja I w części stała się ostateczna i prawomocna wobec braku zaskarżenia.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podnosił, że Prezes UKE nie przeprowadził analizy rynku 13, zatem obowiązki regulacyjne na tym rynku nie zostały uchylone. Obowiązki te wynikają z pozostającej w obrocie prawnym Decyzji SMP [...], a postępowania administracyjne w zakresie Oferty RLLO na rynku 13 nie jest bezprzedmiotowe. Obowiązki regulacyjne określone w tej decyzji nie mogą być zastąpione przez decyzję regulacyjną na innym rynku właściwym, nie mogą być wycofane z obrotu prawnego bez dokonania analizy rynku 13 ani też na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Decyzji SMP [...]. Autor skargi zauważył, że Decyzja wygaszająca z 2016 w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie była ostateczna.

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w art. 23 Pt i art. 24 Pt przewidziano specjalny tryb uchylania obowiązków regulacyjnych. Zatem nie powinno być to dokonywane na podstawie art. 162 kpa. Decyzja uchylająca obowiązki regulacyjne na podstawie art. 22-24 Pt podlega kontroli sądu powszechnego.

Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z Sądem I instancji, że pkt 1 ppkt 6 Decyzji I oraz pkt II został zaskarżony czy to przez NASK, czy przez O..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. P. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu od KIGEiT zwrotu kosztów postepowania.

Pełnomocnik KIGEiT wniósł o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem sądowym w sprawie skargi na decyzję regulacyjną Prezesa UKE. Pełnomocnik Organu i pełnomocnik uczestnika O. P. S.A. wnieśli o oddalenie tego wniosku.

VI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA" lub "Sąd II instancji") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje przedstawione w skardze zarzuty procesowe, a dopiero w drugiej kolejności zarzuty materialne. Konieczność takiego działania Sądu II instancji wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Od tak ujmowanej reguły prowadzenia postępowania kasacyjnego należy odstąpić zawsze wtedy, gdy zarzuty kasacyjne odnoszą się do tych aspektów sprawy, które mają podstawowy wpływ na ocenę prawidłowości samego postępowania, dla którego został ustalony stan faktyczny i w ramach którego było stosowane prawo materialne. W takich przypadkach Sąd II instancji może odnieść się do zarzutów kasacyjnych łącznie, czyniąc w pierwszej kolejności przedmiotem oceny zarzuty mające istotne znaczenie dla konstrukcji kontrolowanego postępowania. Dopuszczalność takiego działania jest skutkiem podwójnego oddziaływania norm prawa administracyjnego, którego istota sprowadza się do tego, że procesowe granice sprawy administracyjnej są wyznaczone treścią materialnego prawa administracyjnego. Dopiero w tych granicach może być konkretyzowana sprawa, a więc ustalane prawa i obowiązki. Takie podejście jest tym bardziej uzasadnione, że autor skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania stawia łącznie, w szczególności w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nawiązujących do naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

W istocie zarzuty z pkt. 1-3 petitum skargi kasacyjnej dotyczą tego, czy trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że przy wydaniu objętej skargą do WSA decyzji z [...] maja 2016 r. występowała bezprzedmiotowość postępowania. Natomiast zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczy tego, czy trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Organu, że wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy została objęta tylko część decyzji Prezesa UKE z [...] lutego 2015 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odniesienie się w pierwszej kolejności do tego ostatniego zarzutu. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Podstawą kompetencyjną rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były przepisy art. 127 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji Prezesa UKE z [...] lutego 2015 r. nr [...] nie przysługiwało odwołanie, lecz strona niezadowolona (tu: KIGEiT oraz Orange) mogły zwrócić się o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Art. 127 § 3 kpa in fine wskazuje przy tym, że do takiego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego (art. 127 - 140 kpa) nie przewidują dla odwołań szczególnej formy, nie wskazują też, by odwołujący się określał, czy jego odwołanie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) dotyczy całości decyzji czy jej części. Jednak należy przyjąć, że skoro nie są przewidziane szczegółowe wymogi formalne dla odwołań (np. takie, czy dotyczą całości, czy też części decyzji), to wniesienie odwołania bez jednoznacznego wskazania, że dotyczy ono tylko części decyzji należy co do zasady uznać za wniesienie odwołania od całości decyzji. Tym bardziej należy to odnosić do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa, gdzie sprawę (tę samą) rozpoznaje ten sam organ, z zasady zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ nie może "domyślać" się, że wnoszący wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy chce jej ponownego rozpoznania tylko w części, akceptując część "pierwszoinstancyjnego" rozstrzygnięcia. Takie wnioski zostały prawidłowo przez Prezes UKE wyciągnięte ze sformułowania, że NASK we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że "zaskarża Decyzję", bez określenia, że dotyczy to tylko części decyzji czy też bez wskazania, w jakiej części decyzję tę akceptuje. Również z użytego w uzasadnieniu tego wniosku poprzedzającego argumentację sfomułowania "w szczególności" nie można było wywieść wniosku, że autor zaskarża decyzję tylko w tej części, do której odnoszą się podniesione w uzasadnieniu argumenty. Zgodnie bowiem z art. 128 kpa odwołanie (a więc i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. W tej sytuacji Organ miał prawo uznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za dotyczący całości decyzji i uchylić ją oraz umorzyć postępowanie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy stwierdzeniu przesłanek do umorzenia postępowania. Tym samym nie mógł Sąd I instancji zarzucić zasadnie Prezesowi UKE naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co czyni zarzut podniesiony w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, to – jak już wyżej wskazano – zarzuty z pkt. 1-3 petitum skargi kasacyjnej dotyczą tego, czy trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że przy wydaniu objętej skargą do WSA decyzji z [...] maja 2016 r. występowała bezprzedmiotowość postępowania. Zarzuty te mają charakter komplementarny, co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Skarżący kasacyjnie uważa, że na O. P. S.A. ciążyły obowiązku regulacyjne na krajowym rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy (rynku 13) wynikające z decyzji Prezesa UKE z [...] października 2008 r. nr [...], gdyż brak było decyzji uchylającej czy zmieniającej te obowiązki regulacyjne.

Na wstępie należy zauważyć, że nakładanie obowiązków regulacyjnych na niektórych operatorów usług telekomunikacyjnych odbywa się na dwóch etapach o różnych reżimach proceduralnych, zwłaszcza w zakresie zaskarżalności rozstrzygnięć organu regulacyjnego (Prezesa UKE). I tak, zgodnie z art. 23 ust. 1 Pt po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 22 ust. 1 (to jest po przeprowadzeniu analizy rynku w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych) Prezes UKE, w przypadku ustalenia, że na rynku właściwym nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą:

1) wydaje postanowienie, w którym:

a) określa rynek właściwy w sposób określony w art. 22 ust. 1 pkt 1,

b) stwierdza, że na tym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja – jeżeli na tym samym rynku właściwym nie występował przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą

albo 2) wydaje decyzję, w której:

a) określa rynek właściwy w sposób określony w art. 22 ust. 1 pkt 1,

b) stwierdza, że na tym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja,

c) uchyla nałożone obowiązki regulacyjne – jeżeli na tym samym rynku właściwym występował przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą, którzy utracili tę pozycję.

Na podstawie art. 24 Pt Prezes UKE wyznacza też przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej nakładając na niego obowiązki regulacyjne. Te decyzje, jako dotyczące konkurencyjności rynku, podlegają kontroli w drodze odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 206 ust. 2 pkt 2 Pt).

Wykonanie takiej decyzji polega bądź to na zawarciu dobrowolnej umowy międzyoperatorskiej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej z występującym o to innym operatorem czy operatorami. Na podstawie art. 42 Pt Prezes UKE może nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, której stopień szczegółowości określi w decyzji. Zaś na podstawie art. 43 Pt Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie – samodzielnie ustala ofertę ramową. Zgodnie z art. 43 ust. 2, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. W przypadku nieprzedstawienia przez zobowiązanego operatora zmiany oferty ramowej w określonym terminie, Prezes UKE samodzielnie ustala zmiany oferty ramowej w całości lub w części.

Ten drugi etap (działania zmierzające do przyjęcia czy nawet narzucenia przez Prezesa UKE) oferty ramowej dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej jest etapem postępowania administracyjnego podlegającym kontroli sądów administracyjnych, gdyż do decyzji wydawanych w tym postępowaniu mają zastosowanie w całości przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt.

Z przedstawionych zasad wynika, że podstawą i źródłem postępowania dotyczącego oferty ramowej, jej zatwierdzenia i zmiany, a więc postępowania, o którym mowa w art. 42 i art. 43 Pt, w tym przedmiotowego postępowania wywołanego wnioskiem N. A. S. K. oraz O. P. S.A. były decyzje o nałożeniu obowiązków regulacyjnych, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 Pt. Brak takich decyzji uniemożliwia nakładanie czy uchylanie bądź zmienianie w trybie administracyjnym (a więc m.in. na podstawie art. 43 ust. 2 Pt) oferty ramowej co do obowiązków regulacyjnych, które wobec braku decyzji je nakładających nie istnieją.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że obowiązki regulacyjne w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, to jest w zakresie rynku 13, pozostawały w obrocie prawnym. Stanowisko takie jest błędne. Obowiązki regulacyjne w ramach rynku 13 były nałożone pierwotnie decyzją z [...] października 2008 r. (Decyzja SMP I). Decyzja ta została wygaszona decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ta ostatnia decyzja wiązała więc Prezesa UKE w chwili wydania decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej. Decyzja wygaszająca istniała w obrocie prawnym, nie została podważona w postępowaniu przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, bo jak wyżej wskazano, to ten sąd byłby właściwy w sprawie tej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że obowiązki regulacyjne nie mogą być wycofane z obrotu prawnego bez analizy rynku zgodnie z wymogami art. 22 Pt. Tu trzeba przyznać mu rację. Jednak na dokonanie takiej analizy powoływał się Organ uzasadniając wymienione wyżej decyzje uchylające obowiązki regulacyjne:

– przez postanowienie z 16 września 2015 r. określające rynek właściwy jako krajowy hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2 Mb/s i ustalające, że na tym rynku nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą oraz stwierdzające, że na tym rynku występuje skuteczna konkurencja;

– przez decyzję z [...] stycznia 2016 r., nr [...] (Decyzja wygaszająca Decyzję SMP I), wynikającą z podjęcia wyżej wymienionej decyzji SMP IV i wyżej wymienionego Postanowienia.

Jak wyżej wskazano, kontrola decyzji dotyczących nakładania i uchylania bądź zmian obowiązków regulacyjnych nie jest rolą sądów administracyjnych. Jak wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny (patrz wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., sygn. II GSK 639/13 i z 4 września 2012 r., sygn. II GSK 1092/11) nie jest rolą sądu administracyjnego wypowiadanie się w materii zastrzeżonej do kompetencji sądu powszechnego i przesądzanie o legalności decyzji w przedmiocie obowiązków regulacyjnych, to jest istnienia podstaw materialnoprawnych i faktycznych do zmiany decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny. Należy też przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 28 września 2009 r., sygn. II GPS 1/09, stwierdził też, że "Sprawa o zatwierdzenie projektu zmiany oferty ramowej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest sprawą o nałożenie obowiązku regulacyjnego, o której mowa w art. 206 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 5 czerwca 2009 r.)". W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym te sprawę zawarta w przywołanej uchwale argumentacja dotyczy również treści art. 206 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne mającej zastosowanie w sprawie niniejszej.

Tym samym Sąd I instancji nie był uprawniony do analizowania zasadności decyzji (w tym decyzji wygaszającej) czy postanowienia określającego obowiązki regulacyjne lub ich brak, gdyż należało to do kompetencji sądu powszechnego i rozstrzygnięcia te do tamtego sądu powinny być zaskarżane. Decydujące znaczenie miał fakt, że w chwil wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a więc decyzji będącej przedmiotem skargi w sprawie niniejszej, Prezes UKE był związany swoimi rozstrzygnięciami, z których wynikał brak istnienia obowiązków regulacyjnych w zakresie rynku 13, a tym samym brak możliwości rozstrzygania o kwestiach zmiany oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 2 Pt co do tego rynku. Przy czym w zakresie oceny bezprzedmiotowości wiązały go skutki rozstrzygnięć dotyczących obowiązków regulacyjnych, a więc nie mógł badać przesłanek z art. 23 ust. 1 pkt 2 Pt dotyczących analizy odpowiednich rynków. Tym samym prawidłowo uznał, że występowała bezprzedmiotowość postępowania co do zmiany oferty ramowej w zakresie obowiązków regulacyjnych dotyczących rynku 13 w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Ponieważ bezprzedmiotowość ta nastąpiła już po wydaniu pierwotnej decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...], zatem Prezes UKE, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wobec bezprzedmiotowości postępowania, uchylił swoją pierwotną decyzję i umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie ocenił jako nienaruszające prawa i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Ponieważ i te zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1-3 jej petitum były pozbawione usprawiedliwionych podstaw, zatem na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ przez sądem w obu instancjach.