Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5397/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1116/20 w sprawie ze skargi M. B. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. nr SKO.PW/4171/22/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1116/20, (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO w Krakowie, Kolegium) z 1 lipca 2020 r., znak SKO.PW/4171/22/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 10 października 2014 r. Nr IK-IV.6331.15.2014 Wójt Gminy Michałowice nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości M. – J. J. oraz M. B. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na ww. działce do stanu poprzedniego, przez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SKO w Krakowie w decyzji z 8 kwietnia 2016 r. znak SKO.PW/4171/5/2016 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. Nr IK-IV.6331.15.2014.

Po rozpatrzeniu wniosku J. J. i M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w Krakowie decyzją z 5 sierpnia 2016r., znak SKO.PW/4171/76/2016 utrzymało w mocy wydaną wcześniej decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1217/16 uchylił obie wymienione decyzje SKO z uwagi na naruszenia przepisów postępowania.

SKO w Krakowie w decyzji z 16 października 2018 r. znak SKO.PW/4171/96/2018 orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice Nr IK-IV.6331.15.2014 z 10 października 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez B. H., SKO w Krakowie decyzją z 6 grudnia 2018 r., znak SKO.PW/4171/186/2018 utrzymało w mocy powyższą decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. i 158 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018 poz. 2096) w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 6 grudnia 2018 r., nr SKO.PW/4171/186/2018, oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 16 października 2018 r. nr SKO.PW/4171796/2018.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie zaznaczył, że w niniejszej sprawie został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1217/16, wiążący w sprawie zarówno Kolegium, jak i Sąd rozpoznający sprawę.

Odnosząc się do powyższego WSA w Krakowie jednoznacznie stwierdził, że w zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium wykonało wskazania zawarte w przywołanym wyroku, jednakże mimo to podlegała ona uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO w Krakowie z uwagi na błędne przyjęcie, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyjaśnień WSA w Krakowie stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z 6 grudnia 2018 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 16 października 2018 r. błędnie przyjęto, że decyzja Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 k.p.a. powodującymi jej nieważność, tj. jest niewykonalna i rażąco narusza prawo.

SKO w Krakowie decyzją z 20 lutego 2020 r., znak SKO.PW/4171/76/2019, na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1121), w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2018.2268) oraz art.127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr IK-IV.6331.15.2014 wydanej 10 października 2014 r. przez Wójta Gminy Michałowice.

M. B. i J. J. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją SKO w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja Wójta nie jest dotknięta wadą wskazaną w powołanym przepisie;

2. art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania rozpoznawczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie przed organem l instancji;

3. art. 7 k.p.a. oraz art 77 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta;

5. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania państwa do obywateli na skutek nieprzeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mającego na celu ustalenie, czy decyzja Wójta dotknięta jest którąś z wad nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę decyzji SKO w Krakowie przez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w całości.

SKO w Krakowie decyzją 1 lipca 2020 r., nr SKO.PW/4171/22 /2020, utrzymało w mocy decyzję SKO w Krakowie z 20 lutego 2020 r., nr SKO.PW/4171/76/2019 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr IK-IV.6331.15.2014 wydanej 10 października 2014 r. przez Wójta Gminy Michałowice.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, że wydając decyzję z 1 lipca 2020 r., nr SKO.PW/4171/22 /2020, zobowiązane było uwzględnić wskazania i zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19.

M. B. i J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) i 5) i 6) k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że decyzja wójta Gminy Michałowice w sposób rażący nie narusza prawa, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy Michałowice nie określa jaki efekt ma wywołać działanie skarżących w postaci "usunięcia nawiezionej ziemi w odległości 4m od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu", a tym samym jest niewykonalna, a dodatkowo przeprowadzenie czynności opisanych w decyzji Wójta Gminy Michałowice może doprowadzić do zawalenia budynku skarżących, co spowodowałoby realizację znamion czynu zabronionego w postaci katastrofy budowlanej, które to okoliczności łącznie wskazują, że decyzja Wójta Gminy Michałowice została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności tej decyzji;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy SKO w Krakowie, działające jako organ odwoławczy winno było uchylić decyzję organu I Instancji i orzec co do istoty sprawy tj. stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy Michałowice;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci ustalenia jaki wpływ na budynek należący do skarżących, a zlokalizowany na działce [...] może mieć przeprowadzenie czynności wskazanych w decyzji Wójta Gminy Michałowice oraz czy przeprowadzenie takich czynności wynikających z decyzji Wójta Gminy Michałowice nie doprowadzi do zniszczenia lub nawet katastrofy budowlanej w zakresie budynku należącego do skarżących, a zlokalizowanego na działce [...];

4. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez SKO w Krakowie działające, jako organ I instancji oraz organ odwoławczy dowodów zgłoszonych przez skarżących w postaci przesłuchania B.S. oraz dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczność ustalenia czy przeprowadzenie czynności nałożonych decyzją Wójta Gminy Michałowice może mieć wpływ na statykę oraz konstrukcję budynku posadowionego na działce [...], należącej do skarżących, a tym samym, czy przeprowadzenie takich czynności może prowadzić do katastrofy budowlanej albo przynajmniej zagrożenia jej wywołania;

5. naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez SKO w Krakowie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu weryfikację czy twierdzenia w zakresie okoliczności faktycznych podnoszone przez skarżących, a zawarte we wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie zasługują na uwzględnienie, w sytuacji gdy obowiązkiem SKO w Krakowie działającego jako organ odwoławczy było ponowne rozpatrzenie sprawy i zweryfikowanie działań organu I instancji, zakończonych wydaniem decyzji organu I instancji.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie od na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę skarżących wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie kształtuje również treść art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji powołał się również na treść art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności, uwzględniająca powyższe determinanty, wykazała, że zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi – odpowiada prawu. Sąd I instancji podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, oceniając je jako prawidłowe.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. nr IK-IV.6331.15.2014 w przedmiocie nakazania właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości Michałowice – J. J. oraz M. B. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na ww. działce do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Według Sądu I instancji, Kolegium słusznie uwzględniło w tym zakresie ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku z 24 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 266/19, która pozostaje wiążąca, skoro nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, ani też nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Po drugie, decyzja Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie jest niewykonalna. Zdaniem Sądu I instancji, podstawa ta została w okolicznościach sprawy obszernie i jednoznacznie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r., jak też w wyroku WSA w Krakowie z 12 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 44/17 dotyczącym postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd I instancji ocenił jako nieskuteczną polemikę z wiążącym w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. wyrokiem WSA z 24 maja 2019 r.

Po trzecie, decyzja Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. nie jest obarczona pozostałymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przypomniano, że WSA w Krakowie w wyroku z 24 maja 2019 r. nie zakwestionował stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzjach z 16 października 2018 r. oraz z 6 grudnia 2018 r., w takim zakresie, w jakim organ ten wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności, poza przesłankami z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopatrzył się tego, by decyzja Wójta Gminy Michałowice była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., którą aktualnie akcentują skarżący. Przepis ten wskazuje na sytuację, w której wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Zdaniem skarżących, w razie usunięcia nawiezionej na teren działki nr [...] ziemi mogłoby dojść do zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem do realizacji znamion czynu zabronionego określonego w art. 163 § 1 pkt 2 lub art. 164 § 1 Kodeksu karnego, tj. do sprowadzenia zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, mającego postać zawalenia się budowli lub sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia. Sąd I instancji wskazał, że wątek potencjalnej katastrofy budowlanej analizowany był w kontekście niewykonalności decyzji. Odnosząc się bezpośrednio do treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. zwrócił uwagę, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Niewątpliwie więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie miała zastosowania w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r.

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji uznał zgłoszone w skardze zarzuty za pozbawione podstaw. Zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony do weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie może zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy relewantnych ze względu na materialnoprawną podstawę prawną kwestionowanej decyzji (tu: ze względu na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001r.), a tym samym do naprawienia ewentualnych błędów popełnionych w postępowaniu zwykłym.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium w przedmiotowej sprawie przeprowadziło niezbędne czynności w celu rozpatrzenia sprawy, dokonało wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przedstawiło logiczną, opartą na zgromadzonych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko, z uwzględnieniem stanowiska WSA w Krakowie zawartego we wskazanych wyżej wyrokach, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M. B. i J. J. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez adw. M. R. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

- art. 164 § 1 w zw. z art. 163 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U.2020.1444; dalej k.k.) przez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa karnego polegające na przyjęciu, że do realizacji znamion czynu zabronionego w postaci sprowadzenia niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej doszłoby nie z chwilą wykonania decyzji nr IK- IV.6331.15.2014 wydanej w dniu 10 października 2014r. przez Wójta Gminy Michałowice (dalej: decyzja Wójta) czyli w chwili usunięcia nasypu w sposób wskazany w decyzji Wójta, ale z chwilą wystąpienia po wykonaniu tej decyzji bliżej nieokreślonych "dalszych zdarzeń" w sytuacji, w której do realizacji znamion przestępstwa z art. 164 § 1 k.k. dochodzi wówczas, gdy sprawca swoim działaniem doprowadzi do sytuacji, w której zagrożenie może się ziścić bez potrzeby jakichkolwiek dodatkowych działań z jego strony, czyli wywoła taki stan rzeczy, że niebezpieczeństwo może samoczynnie przekształcić się w zdarzenie określone w art. 163 §1 k.k., do czego niewątpliwie dojdzie w razie wykonania decyzji Wójta.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z uwagi na okoliczność, że wykonanie tej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą w postaci niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej.

2. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi na decyzję SKO w Krakowie w sytuacji gdy, WSA w Krakowie winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. uchylić decyzję organu I Instancji w całości.

3. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ogólnikowego stwierdzenia, że zgłoszone w skardze zarzuty należy uznać za pozbawione podstaw bez podania przyczyn, dla których Sąd uznał za prawidłowe pominięcie przez SKO w Krakowie zgłaszanych przez skarżących dowodów oraz zaniechanie przez SKO w Krakowie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wykonanie decyzji Wójta Gminy spowoduje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., przez uznanie, że organy w sposób prawidłowy zweryfikowały zasadność twierdzeń skarżących co do okoliczności faktycznych sprawy w sytuacji, w której organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organy w sposób należyty ustaliły okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydanych decyzji, w sytuacji w której SKO nie przeprowadziło dowodów zgłaszanych przez skarżących w postaci przesłuchania B.S. oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia czy przeprowadzenie czynności nałożonych decyzją Wójta Gminy Michałowice może mieć wpływ na statykę oraz konstrukcję budynku posadowionego na działce [...], należącej do skarżących, a tym samym czy przeprowadzenie takich czynności może prowadzić do katastrofy budowlanej albo przynajmniej zagrożenia jej wywołania.

6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci ustalenia, czy wykonanie decyzji Wójta Gminy Michałowice nie spowoduje zagrożeń a katastrofą budowlaną.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: zastosowanie przez Sąd I instancji trybu autokontroli przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na nowo; a na wypadek przedstawienia niniejszej skargi kasacyjnej do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a). Niezależnie od powyższego wniesiono o: dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z opinii technicznej opracowanej przez dr inż. arch. B. D. z 12 stycznia 2021 r. w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., zważywszy na to, że jest to dowód uzupełniający, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał odpowiedniego rozróżnienia pomiędzy normami z art. 163a, 164 k.k., co w konsekwencji doprowadziło do zaistnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to dopuszczenie do tzw. błędu w subsumcji przez nie uznanie, że stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej z art. 164 § 1 k.k. Według skarżących kasacyjnie, skoro wykonanie decyzji Wójta może doprowadzić do zawalenia się posadowionego na działce nr [...] budynku, to tym samym już tylko to stwarza bezpośrednie zagrożenie katastrofy, a w związku z tym wykonanie decyzji Wójta tj. przywróceniu terenu na działce [...] do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie nawiezionej ziemi w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] wprost realizuje znamiona czynu zabronionego z art. 164 § 1 k.k. Tym samym nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że dopiero wykonanie decyzji Wójta mogłoby pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które mogłyby doprowadzić do realizacji znamion czynu zabronionego, zwłaszcza że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sprecyzowano w żaden sposób, o jakie zdarzenia miałoby chodzić.

Według skarżących kasacyjnie, ani Sąd I instancji ani żaden z dotychczasowych organów, które rozpatrywały niniejszą sprawą nie pochylił się w należyty sposób nad konsekwencjami wykonania decyzji Wójta, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego. Nie sposób nie zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się w sposób wyjątkowo zdawkowy do podniesionych w skardze do WSA zarzutów dotyczących zaniechania dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

Skarżący kasacyjnie uważają, że wyjaśnienie konsekwencji usunięcia nasypu na działce skarżących, w sposób oczywisty zmierza do weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności, gdyż ustalenie, że wykonanie decyzji Wójta spowoduje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej jest właśnie podstawą do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił jedynie ogólnikowego stwierdzenia, że zgłoszone w skardze zarzuty należy uznać za pozbawione podstaw bez przedstawienia stosownego wyjaśnienia. W ocenie skarżących kasacyjnie, dotychczasowe działanie organów administracji cechowała niezrozumiała niechęć do ustalenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a takie działanie prowadzi do pogwałcenia zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz do działania sprzecznego z obowiązkiem, który wynika z art. 77 § 1 k.p.a. tj. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Od czasu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta upłynęło już ponad pięć lat i niezależnie od tego czy sprawa toczy się przed SKO, czy przed sądami administracyjnymi utrzymywane jest stanowisko, jakoby postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie mogło zmierzać do ustalenia okoliczności faktycznych badanej sprawy, a jedynie do prawnej weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności. Z oczywistych względów przyjęcie takiego stanowiska prowadzi jednak do niemożliwości należytej weryfikacji podnoszonego konsekwentnie przez skarżących zarzutu nieważności decyzji Wójta, określonego w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a to właśnie ze względu na brak poczynienia ustaleń faktycznych co do rzeczywistych skutków wykonania decyzji Wójta. Takie postępowanie jest całkowicie sprzeczne ze stanowiskiem orzecznictwa. W tym stanie rzeczy, ze względu na uporczywe ignorowanie przez SKO wielokrotnie składanych przez skarżących wniosków o powołanie biegłego, skarżący na własną rękę zlecili rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie stosownej opinii technicznej, która to stanowi załącznik do niniejszego pisma. Odpowiednie spojrzenie na przedmiotową sprawę bez wątpienia wymaga powołania biegłego w dziedzinie budownictwa oraz przeprowadzenia wizji lokalnej, które umożliwiłyby rozsądną ocenę konsekwencji wykonania decyzji Wójta, chociaż już zasady zwykłej logiki nakazują przyjąć, że usunięcie nasypu, na którym posadowiony jest dom, może spowodować naruszenie statyki budynku, a tym samym prowadzić do jego zawalenia się. W tym stanie rzeczy w ocenie skarżących kasacyjnie, podkreślenia wymaga, że niewykonanie decyzji Wójta przez skarżących nie wynika bynajmniej z ich złej woli, ale chociażby z faktu niemożności znalezienia wykonawcy, który podjąłby się realizacji prac określonych w decyzji. Nikt rozsądny nie chce ryzykować życiem przy wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych, jak również przyjąć na siebie odpowiedzialności związanej z zawaleniem się budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii dr inż. arch. B. D. z 12 stycznia 2021 r. wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Z powyższych powodów wniosek skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci ww. opinii nie mógł zostać uwzględniony.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym Sąd I instancji badał to, czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna została wydana w sytuacji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W tych ramach Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zastosowania na etapie subsumcji przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. W piśmiennictwie wskazuje się, że ewentualnie możliwości samodzielnego stosowania tej przesłanki można by się dopatrzeć w sytuacji, w której już po wydaniu decyzji wykonanie nałożonego nią obowiązku zostało prawnie zabronione. (zob. W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 156). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie wykazali w toku postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, że czynności konieczne do wykonania decyzji z 10 października 2014 r. Nr IK-IV.6331.15.2014, w której Wójt Gminy Michałowice nakazał właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości Michałowice – J. J. oraz M. B. przywrócenie terenu w odległości 4 metrów od ogrodzenia z działką nr [...] na całej długości nasypu na ww. działce do stanu poprzedniego, przez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich, realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary. Ponadto przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. III OSK 281/21, LEX nr 3150449).

Jak zaznacza J. Borkowski, przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, o charakterze prawnym, przy czym przepis dotyczy popełnienia przestępstwa, wykroczenia czy kary administracyjnej (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 887).

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie jest niewykonalna. Podstawa ta została w okolicznościach sprawy obszernie i jednoznacznie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r., jak też w wyroku WSA w Krakowie z 12 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 44/17 dotyczącym postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako nieskuteczną polemikę z wiążącym w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. wyrokiem WSA z 24 maja 2019 r.

Sąd I instancji zasadnie też przypomniał, że WSA w Krakowie w wyroku z 24 maja 2019 r. nie zakwestionował stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzjach z 16 października 2018 r. oraz z 6 grudnia 2018 r., w takim zakresie, w jakim organ ten wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności, poza przesłankami z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W szczególności WSA w Krakowie nie dopatrzył się tego, by decyzja Wójta Gminy Michałowice była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., którą aktualnie akcentują skarżący kasacyjnie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wątek potencjalnej katastrofy budowlanej analizowany był w kontekście niewykonalności decyzji.

Odnosząc się bezpośrednio do treści art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że obejmuje on wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Niewątpliwie więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie miała zastosowania w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że przesłanki nieważnościowe zawarte w art. 156 k.p.a. posiadają co do zasady wymiar materialnoprawny, zatem kwestionowanie braku właściwego zbadania przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 k.p.a. powinno być oparte na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powinno zmierzać do wskazania w skardze kasacyjnej wzorca materialnoprawnego, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, który został pominięty przez Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1572/17, LEX nr 2466908; 28 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2185/16, LEX nr 2626203). Wyjaśnić należy, że w doktrynie przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych, wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna.

Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Jednak granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać określone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można temu Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 5028/21, LEX nr 3315335).

W niniejszej sprawie na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżący kasacyjne nie kwestionują wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a., jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę.

Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2395/19, LEX nr 3368342). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.3. skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że brak podjęcia postępowania nie stanowił uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.4. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji błędne uznanie, że organy w sposób prawidłowy zweryfikowały zasadność twierdzeń skarżących co do okoliczności faktycznych sprawy w sytuacji, w której organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony do weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie może zatem zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy relewantnych ze względu na materialnoprawną podstawę prawną kwestionowanej decyzji (tu: ze względu na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.), a tym samym do naprawienia ewentualnych błędów popełnionych w postępowaniu zwykłym. Ma rację też Sąd I instancji, że Kolegium w przedmiotowej sprawie przeprowadziło niezbędne czynności w celu rozpatrzenia sprawy, dokonało wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przedstawiło logiczną, opartą na zgromadzonych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko, z uwzględnieniem stanowiska WSA w Krakowie zawartego we wskazanych wyżej wyrokach, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a.

W piśmiennictwie wskazano, że art. 170 p.p.s.a. "dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym". (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionują, że organy w sposób należyty ustaliły okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydanych decyzji, w sytuacji w której SKO nie przeprowadziło dowodów zgłaszanych przez skarżących w postaci przesłuchania B. S. oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność ustalenia czy przeprowadzenie czynności nałożonych decyzją Wójta Gminy Michałowice może mieć wpływ na statykę oraz konstrukcję budynku posadowionego na działce [...], należącej do skarżących, a tym samym czy przeprowadzenie takich czynności może prowadzić do katastrofy budowlanej albo przynajmniej zagrożenia jej wywołania.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 266/19, wyjaśniono, że wniosek o stwierdzenie nieważności opierał się na twierdzeniu, że usunięcie nasypu czyli wykonanie decyzji może zagrozić stabilności wznoszonego na działce budynku. Właściciele tej działki wywiedli z tej okoliczności, że wykonanie decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą, bowiem zachodzi prawdopodobieństwo katastrofy budowlanej. WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało ten zarzut za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr 266/19 stwierdzono także, że nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa procesowego. Dowód tego rodzaju często przeprowadza się w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, jednakże nie jest to obligatoryjne. Z materiału dowodowego wynika, że doszło do nawiezienia ziemi i podniesienia poziomu przedmiotowej działki o kilka metrów, na wysokość dwóch kondygnacji. W tej sytuacji byłoby wręcz nieprawdopodobne gdyby pozostało to bez wpływu (negatywnego) na działki sąsiednie. Jest to tak oczywista i daleko posunięta ingerencja w naturalny kierunek spływu wód lub/i ich natężenia, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. niekoniecznie wymagało potwierdzenia opinią biegłego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyraźnie zaznaczyło, że wydając decyzję z 1 lipca 2020 r., nr SKO.PW/4171/22 /2020, zobowiązane było uwzględnić wskazania i zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 24 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 266/19.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.6. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci ustalenia, czy wykonanie decyzji Wójta Gminy Michałowice nie spowoduje zagrożeń a katastrofą budowlaną. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony do weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to nie może zatem zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy relewantnych ze względu na materialnoprawną podstawę prawną kwestionowanej decyzji (tu: ze względu na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.), a tym samym do naprawienia ewentualnych błędów popełnionych w postępowaniu zwykłym. Kolegium w przedmiotowej sprawie przeprowadziło niezbędne czynności w celu rozpatrzenia sprawy, dokonało wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przedstawiło logiczną, opartą na zgromadzonych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko, z uwzględnieniem stanowiska WSA w Krakowie zawartego we wskazanych wyżej wyrokach, zgodnie z art. 153 i 170 p.p.s.a. Nie można więc czynić Kolegium zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna stanowi w istocie niedopuszczalną oraz nieskuteczną polemikę z dwoma prawomocnymi ww. wyrokami WSA Krakowie i zawartymi w nich ocenami prawnymi.

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Związanie samego Sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w treści nowego wyroku (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 32/09). Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. II FSK 451/08).

Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadły dwa prawomocne wyroki WSA w Krakowie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 164 § 1 w zw. z art. 163 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U.2020.1444, dalej k.k.) przez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa karnego polegające na przyjęciu, że do realizacji znamion czynu zabronionego w postaci sprowadzenia niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej doszłoby nie z chwilą wykonania decyzji nr IK- IV.6331.15.2014 wydanej w dniu 10 października 2014 r. przez Wójta Gminy Michałowice, czyli w chwili usunięcia nasypu w sposób wskazany w decyzji Wójta, ale z chwilą wystąpienia po wykonaniu tej decyzji bliżej nieokreślonych "dalszych zdarzeń" w sytuacji, w której do realizacji znamion przestępstwa z art. 164 § 1 k.k. dochodzi wówczas, gdy sprawca swoim działaniem doprowadzi do sytuacji, w której zagrożenie może się ziścić bez potrzeby jakichkolwiek dodatkowych działań z jego strony, czyli wywoła taki stan rzeczy, że niebezpieczeństwo może samoczynnie przekształcić się w zdarzenie określone w art. 163 §1 k.k., do czego niewątpliwie dojdzie w razie wykonania decyzji Wójta. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował wskazanych wyżej przepisów k.k. Są to bowiem przepisy karne na potrzeby ewentualnych postępowań karnych, a uprawnione do orzekania na ich podstawie są sądy powszechne, a nie organy administracyjne (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. II OSK 288/16, LEX nr 2402146).

W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów k.k. , lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznają za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować tym samym przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r.,

I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Gdy skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czynią to podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi.

Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Ponadto wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Michałowice z 10 października 2014 r. nie jest obarczona pozostałymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 maja 2019 r. nie zakwestionował stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzjach z 16 października 2018 r. oraz z 6 grudnia 2018 r., w takim zakresie, w jakim organ ten wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności, poza przesłankami z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wyjaśnił, że wątek potencjalnej katastrofy budowlanej analizowany był w kontekście niewykonalności decyzji. Również zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej wraz z jego uzasadnieniem stanowi w istocie niedopuszczalną i nieskuteczną polemikę z dwoma prawomocnymi ww. wyrokami WSA Krakowie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.