Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1099/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, a56 §  7 pkt 1 oraz 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78 ust. 2 pkt 2 i 1
journal: Dz.U. 1997 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: art. 153, art. 174, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 743/08 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 1099/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 743/08, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. G. i [...] Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że umową sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) T. i M. małżonkowie G. oraz M. i A. małżonkowie C. – S. współwłaściciele nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] o pow. 1105 m.kw., zbyli ją Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w L. Oddział w Ł. Jak wynika z § 4 umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 1975 r. w formie aktu notarialnego, rep. A Nr [...], nieruchomość ta była niezbędna w związku z realizacją dworca [...] w Ł. przy ulicy [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 1992 r. M. G. wystąpiła o zwrot wyżej opisanej nieruchomości. Do wniosku następnie dołączyły się K. Ś. i I. W. spadkobierczynie A. i M. małż. C. – S.

Starosta Ł., kolejny raz rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie numerami działek: [...] o pow. 0,034 ha, [...] o pow. 0,0472 ha i [...] o pow. 0,0156 ha na rzecz M. G. oraz K. Ś. i I. W. Jednocześnie orzekł o zwrocie kwoty odpowiadającej wypłaconemu zwaloryzowanemu odszkodowaniu przez M. G. w wysokości [...] zł, K. Ś. w wysokości [...] i I. W. w wysokości [...] zł oraz zwrocie poniesionych nakładów na nieruchomości nr [...] i [...] w wysokości M. G. [...] zł, K. Ś. i I. W. po [...] zł. oraz nakładów poniesionych na działce nr [...] w wysokości: M. G. [...] zł oraz K. Ś. i I. W. po [...] zł. każda.

Ponadto organ odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,0003 ha i [...] o pow. 0,0068 ha.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ulegała wielokrotnym podziałom. Jej część oznaczona obecnie jako działka nr [...] i nr [...] została zajęta pod część budynku dworca [...]. Pozostałe części tj. działka nr [...] została zajęta pod część placu manewrowego, działka nr [...] stanowi chodnik i zieleń, na działce nr [...] znajduje się budynek szaletu miejskiego. Organ stwierdził, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem budowy pawilonu dworca [...] w Ł. Taki cel został zrealizowany na działkach nr [...] i [...], co uniemożliwia dokonanie zwrotu tych działek. Na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości urządzony został plac manewrowy dla autobusów, trawnik z chodnikiem dla pieszych oraz posadowiony budynek szaletu miejskiego, co oznacza, iż cel wywłaszczenia nie został na tych częściach wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Odnośnie kwot podlegających zwrotowi organ wyjaśnił, iż są wynikiem waloryzacji otrzymanej za wywłaszczoną nieruchomość kwoty odszkodowania. Natomiast wysokość nakładów poniesionych na wywłaszczonej nieruchomości (urządzenie utwardzenia placu manewrowego, chodnika z nawierzchnią asfaltową i budynku szaletu miejskiego) została ustalona w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił stanowisko Starosty Ł. Uznał, że jedynie działki nr [...] i [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem nabycia, którym była budowa pawilonu dworca. Zatem pozostała cześć nieruchomości winna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich właścicieli. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał, że nie są one trafne. W tym zakresie zauważył, iż zwrot poniesionych nakładów należy się właścicielowi zwracanej nieruchomości, którym jest Skarb Państwa. W związku z tym Gmina Ł. może jedynie wystąpić do Skarbu Państwa - na drodze cywilnej - z żądaniem zwrotu poniesionych na remont szaletu nakładów. Za niesłuszne organ odwoławczy również uznał twierdzenia M. G. dotyczące wysokości nakładów podlegających zwrotowi. Zaznaczył, że ich wysokość wynika z operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy.

Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. G. oraz [...] S.A. z siedzibą w Ł. Skarga M. G. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 743/08. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazała na brak podstaw prawnych do odmowy zwrotu działek nr [...] i [...] oraz błędne ustalenie wysokości poczynionych nakładów.

Natomiast skarżące [...] S.A. w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 744/08) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie orzekającym zwrot działek nr [...],[...] i [...], podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany cel pod jaki zostały nabyte. Celem tym zdaniem skarżącej Spółki był nie tylko budynek dworca, ale również towarzysząca mu infrastruktura, Organy bezpodstawnie przyjęły wyłącznie literalne brzmienie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 1975 r. pomijając treść § 4 umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. II SA/Lu 743/08 i II SA/Lu 744/08 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia dalej pod sygn. II SA/Lu 743/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy administracji orzekające w sprawie naruszyły prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, a to skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Ł. W ocenie Sądu podstawowym błędem organów rozpatrujących sprawę był brak właściwego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Sąd wskazał, że od 1 stycznia 1998 r. sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta w art. 216 wprost ustanawia zasadę, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przytaczając treść art. 136 ust. 3 i 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd wywiódł, że przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bądź jej części, jest uznanie, że stała się ona zbędna dla realizacji określonego w decyzji wywłaszczającej celu - czyli maksymalnie w ciągu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Sąd podkreślił, że dokonując wykładni ustawowego zwrotu "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" organ w pierwszej kolejności winien mieć na uwadze, iż uznanie nieruchomości zbytej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za nieruchomość wywłaszczoną, w sytuacji kiedy nie ma decyzji o jej wywłaszczeniu, wymagać będzie stosowania odmiennej, niż w przypadku "zwykłych" nieruchomości wywłaszczonych, metody ustalania celu jej wywłaszczenia. Źródłem takiego ustalenia będzie mogła być umowa sprzedaży, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W analizowanej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości, jak również cel zawarcia umowy został określony jako "budowa dworca [...] w Ł. przy ulicy [...]". W związku z tym - w ocenie Sądu - to określenie winno być przede wszystkim przedmiotem analizy organów. Organy orzekające w sprawie takiej analizy nie dokonały, przyjmując, że określenie to nie jest decydujące i dla ustalenia celu wywłaszczenia należy posłużyć się innymi dokumentami, a w rozstrzygającym zakresie decyzją Zastępcy Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] marca 1975 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego decyzja lokalizacyjna, na którą powołują się organy i skarżąca M. G., nie może być miarodajna, gdyż nie ona stanowi decyzji wywłaszczeniowej. Sąd podkreślił, ze jeśli nawet decyzja o ustaleniu lokalizacji była przywoływana w umowie sprzedaży nieruchomości jako podstawa wywłaszczenia sama w sobie nie określała celu wywłaszczenia. Według Sądu w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości, ustalanie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Tym samym Sąd ocenił, że organy naruszyły nie tylko art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, ale również art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd wywodził, że pojęciem "dworzec autobusowy" określa się budynek, w którym mieszczą się kasy biletowe, poczekalnia wraz z całą niezbędną infrastrukturą służącą do obsługi ruchu pasażerskiego. W skład infrastruktury dworca wchodzą takie urządzenia, jak plac manewrowy dla pojazdów, miejsca postojowe dla pojazdów kończących kurs, ciągi komunikacyjne (chodniki) zapewniające dotarcie podróżnych do dworca, jak również miejsca przeznaczone do wsiadania i wysiadania pasażerów z pojazdów oraz oczekiwania na przyjazd środka transportu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego cel wywłaszczenia został zrealizowany na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości, zaś o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia można mówić jedynie w zakresie działki nr [...], na której znajduje się szalet miejski.

Sąd uznał, że zarzuty podnoszone przez M. G. dotyczące konstrukcji budynku dworca nie zasługują na uwzględnienie. Twierdzenia, iż istniejący obiekt nie jest budynkiem, gdyż nie odpowiada definicji budynku zawartej w przepisach Prawa budowlanego jest nietrafne. Sąd podkreślił, że o istnieniu budynku dworca nie może stanowić jego konstrukcja (brak fundamentów), lecz rzeczywista funkcja jaką spełnia. Urządzenie budynku dworca w formie konstrukcji kontenerowej nie ma żadnego wpływu na sposób jego funkcjonowania. Warunku zrealizowania budynku dworca odpowiadającego definicji Prawa budowlanego nie zawiera również zawarta umowa zbycia. W związku z tym Sąd uznał, iż inwestor - obecnie [...] S.A. miał swobodę w wyborze zarówno formy, jak i konstrukcji budynku dworca.

Natomiast co do działki nr [...] zabudowanej budynkiem szaletu miejskiego - w ocenie Sądu - zasadnie organy uznały, iż cel wywłaszczenia na tej działce nie został zrealizowany. Sąd podkreślił, że obiekty użyteczności publicznej, jakim bez wątpienia jest dworzec autobusowy, powinny być wyposażone w sanitariaty dla podróżnych, jednakże termin realizacji tej inwestycji (10 lat po wywłaszczeniu), jak również podmiot, w którego użytkowaniu pozostaje szalet (Gmina Ł. - administrator Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w Ł.) nie pozwalają uznać, iż inwestycja została zrealizowana w wymaganym okresie, jak również że stanowi element infrastruktury dworca. Sąd ustalił, że szaletem administruje Gmina Ł. za pomocą wymienionej Spółki i to ona, a nie [...] S.A. czerpie zyski z użytkowania obiektu. Zatem szalet ten nie stanowi infrastruktury dworca przeznaczonej do korzystania przez podróżnych, lecz jest niezależną od dworca inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można również zarzucić organom, iż dokonały uchybień w zakresie szacowania obecnej wartości przedmiotowych nieruchomości na co wskazywała skarżąca. W tym zakresie dla organów wiążąca jest opinia biegłego rzeczoznawcy wyrażona w sporządzonym operacie szacunkowym. Według Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Odnosząc się do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawie przed dniem 1 stycznia 2004 r. (...) Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Według Sądu Wojewódzkiego bezspornym jest, iż w sprawie trzykrotnie orzekał już sąd administracyjny, jednakże w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniach tych wyroków, ocena prawna sprowadzała się do wskazania możliwości orzeczenia zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, a nie całej jak to rozumie skarżąca. W opisanych wyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu l instancji, naruszają art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. G., reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością:

art. 18 § 1 pkt 6 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a." z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym brał udział sędzia, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) poprzez nieuwzględnienie w sprawie oceny prawnej wyrażonej w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 1995 r., sygn. akt: IV SA 353/94 ; z dnia 17 września 1997 r. , sygn. akt: IV SA 101/96; z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: I SA 1111/99,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne wskazanie co do dalszego postępowania,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości treści § 4 umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1975 r. zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]) i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a także nieuwzględnienie w trakcie rozpoznania sprawy innych decyzji lokalizacyjnych dotyczących dworca [...] w Ł., które dotyczyły innych niż pawilon (budynek) elementów infrastruktury dworca [...] w Ł.,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię przepisu z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1975 r. zawartej w formie aktu notarialnego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działkach oznaczonych nr [...],[...], [...],[...] cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany;

- błędną wykładnię art. 6, art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że wzniesienie budowli nie będącej budynkiem w rozumieniu ustawy prawo budowlane na części działek oznaczonych nr [...] i [...] spełnia cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;

- art.140 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest wiążąca dla organu administracji i w konsekwencji nie rozpoznanie zarzutu, że organ błędnie ustalił i przyjął, że wartość zwracanej nieruchomości na skutek nakładów poniesionych na działkach oznaczonych numerami [...] i nr [...] wzrosła o kwotę [...] zł natomiast nakłady poniesione na działce [...] zwiększyły jej wartość o [...] zł, podczas gdy nakłady poniesione na tych działkach nie podnoszą jej wartości, a tym, samym nie ma podstaw do powiększenia odszkodowania.

Powołując się na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w sprawie brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W niniejszej sprawie sędzia Krystyna Sidor orzekała w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt: II SA/Lu 480/03, w której zapadł wyrok 28 kwietnia 2004 r., a następnie ta sama sędzia brała udział w wydawaniu zaskarżonego wyroku. Doszło, zdaniem skarżącej kasacyjnie, do spełnienia przesłanki wyłączenia sędziego określonej w art. 18 §1 pkt 6 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 K 6/07, w którym Trybunał uznał, że przepis ten, w zakresie, w jakim nie implikuje wyłączenia od orzekania w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego sędziego, który brał udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej powołał się również na postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 956/08, w którym szeroko odniesiono się do problematyki wyłączenia sędziego.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), gdyż orzekając nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 353/94; z dnia 17 września 1997 r., sygn. IV SA 101/96, z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. I SA 1111/99. Autor skargi kasacyjnej argumentował, że we wskazanych powyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że teren przedmiotowej nieruchomości nie został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki została ona wywłaszczona. Tym samym, wskazanymi powyżej wyrokami, NSA uchylił zaskarżone decyzje i nakazał zwrot przedmiotowej nieruchomości pierwotnym właścicielom. Przedmiotowa ocena prawna wyrażona w powyższych wyrokach NSA, zdaniem skarżącej M. G., wiązała nie tylko organy administracji publicznej ponownie rozstrzygające w tej sprawie, lecz także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie był uprawniony do zmiany stanowiska wyrażonego w prawomocnych orzeczeniach NSA w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z 28 marca 1950 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości ma być określony w umowie sprzedaży. Dodatkowo, na dopuszczalność oparcia się na decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w procesie ustalania celu wywłaszczenia jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowym stanie faktycznym, zasadnicze znaczenie ma fakt, że § 4 umowy sprzedaży z 1975 r. nie zawiera autonomicznego wskazania celu wywłaszczenia, lecz odsyła wprost do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] wydanej przez Naczelnika Powiatu w Ł. dnia [...] marca 1975 r. W związku z powyższym, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód i jego konkluzje są, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wadliwe. Autor skargi kasacyjnej powołał się na wydany w sprawie niniejszej wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r., w którym Sąd stwierdził, że akt notarialny z dnia [...] grudnia 1975 r. oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1975 r., wyraźnie stanowi, że na przedmiotowej działce (nr [...]) ustala się lokalizację jedynie pawilonu dworca [...] w Ł. oraz brak jest jakiejkolwiek wzmianki o innej infrastrukturze dworca. Ocena prawna wyrażona w cytowanym wyroku NSA była więc odmienna niż ta, którą przyjął Sąd wydający zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się bowiem wprost do treści decyzji lokalizacyjnej, zaś Sąd Wojewódzki oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na stanowisku, że takie działanie było bezpodstawne i niezgodne z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się również, ze stanowiskiem Sądu, że o istnieniu budynku dworca nie może stanowić jego konstrukcja, lecz rzeczywista funkcja, jaką on spełnia. W skardze kasacyjnej argumentowano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, aby uznać obiekt budowlany za budynek musi on spełnić określone warunki (być trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach). W skardze kasacyjnej podniesiono, że lakoniczne stwierdzenie, iż skarżąca nie wykazała dlaczego ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest błędna, nie spełnia, w opinii autora skargi kasacyjnej, wymogów stawianych uzasadnieniu wyroku określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze do Sądu z dnia 13 października 2008 r. skarżąca przedstawiła i uzasadniła argumenty dotyczące zwrotu nakładów poniesionych na działkach oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Mianowicie, skarżąca nie kwestionując istnienia nakładów podniosła, że nie zwiększają one wartości nieruchomości, wskazując ponadto, że w celu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem skarżąca będzie musiała usunąć wszelkie zabudowania na niej się znajdujące. Ponadto, istotna jest okoliczność, że nakłady na budynek szaletu miejskiego zostały poczynione w czasie trwania niniejszego postępowania, pomimo, że NSA trzykrotnie uchylał decyzje organów administracji. Pomimo tak sformułowanych zarzutów, co do zwrotu nakładów poniesionych na wywłaszczoną nieruchomości, Sąd Wojewódzki nie odniósł się w żaden sposób do tych twierdzeń, przyjmując, że organ prowadzący postępowanie jest związany opinią biegłego rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzut naruszenia art. 18 §1 pkt 6 w zw. z art.183 §2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż wskazuje on na przesłankę nieważności postępowania w postaci udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Rozważania dotyczące tej kwestii zacząć należy od wskazania, że przy ocenie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do treści, wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej art. 18 §1 pkt 6 P.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego, z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W niniejszej sprawie wymaga oceny, czy zachodziła przesłanka wymieniona w pierwszym członie powyższego przepisu, czyli - czy sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy po trzykrotnym uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji wydanych w sprawie zapadły kolejne decyzje, których kontroli dokonywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. ( sygn. II SA/Lu 480/03) oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. W składzie tego Sądu orzekała sędzia, która po wydaniu kolejnych decyzji przez organy administracji brała udział w wydaniu zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Wymaga podkreślenia, że z brzmienia art.18 §1 pkt 6 P.p.s.a. wynika, że mowa w tym przepisie o wyłączeniu sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku. Wyłączenie to dotyczy zatem sędziego, który wydawał zaskarżone orzeczenie, a więc sędziego orzekającego w pierwszej instancji. Taki sędzia jest wyłączony od rozpoznania sprawy w wyższej instancji, a w sytuacji uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie może orzekać w tej sprawie. Omawiany przepis nie dotyczy natomiast sytuacji, w których ten sam sędzia orzeka ponownie w sprawie, w której uprzednio zapadł wyrok uchylający, czy też oddalający skargę na decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. W tej kwestii analogiczne stanowisko kilkakrotnie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny ( por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 1533/07, publ. Lex nr 488467; wyrok NSA z 19 września 2008 r., sygn. II FSK 849/07, publ. Lex nr 493467). Powoływane w skardze kasacyjnej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2009 r. , sygn. I OZ 956/8 dotyczyło odmiennego stanu faktycznego, gdy w składzie orzekającym ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny brali udział ci sami sędziowie, którzy wydawali uchylony wyrok. Jeśli natomiast chodzi o przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07; publ. OTK-A 2008/8/137, to należy zauważyć, że dotyczył on zagadnienia wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego. W wyniku powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego do art.18 §1 dodany został §4 na mocy ustawy z dnia 16 lipca 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 144, poz.1179 ). Zagadnienie to nie wymaga jednak dalszych rozważań, gdyż skarga kasacyjna nie powołuje się na zarzut naruszenia art.18 § 4 P.p.s.a, a ponadto ta podstawa prawna nie odnosi się do niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, że powyższa ocena zarzutu nieważności z powodu wyłączenia sędziego dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Mocą art.1 ust.1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz. 1736) w art.18 §1 P.p.s.a. został dodany pkt 6a. Przepis ten stanowi o wyłączeniu sędziego z mocy ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie sędzia brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wymieniony art.18 §1 pkt 6 a ustawy P.p.s.a. wszedł w życie z dniem 8 stycznia 2010 r., gdy tymczasem zaskarżony wyrok zapadł w dniu 26 marca 2009 r., na długo przed omawianą nowelizacją. Wywieść zatem należy, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania nie jest uzasadniony.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie z tym przepisem: "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art.100, wiąże wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Wymaga wyjaśnienia, że przepis art.99 wymienionej ustawy łączy w sobie elementy materialnoprawne i procesowe. Pojęcie oceny prawnej to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Innymi słowy przez ocenę prawną, o której mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami prawem przewidzianymi. Pojęcie oceny prawnej, o którym mowa w omawianym art. 99 jest tożsame z pojęciem oceny prawnej w rozumieniu art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), któremu wiele uwagi poświęcił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. I SA 1111/99. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję uczynił to właśnie z uwagi na niezastosowanie się przez organy administracji do oceny prawnej wyrażonej z wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 353/94 i z dnia 17 września 1997 r., sygn. IV SA 101/96, uznając ją za wiążącą przy rozpoznawaniu sprawy. W pierwszym ze wskazanych wyroków z dnia 22 czerwca 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że teren działki nr [...]nie został wykorzystany zgodnie z celem, jaki został określony w akcie notarialnym, gdyż jest ona zbędna dla realizacji budowy obiektu dworca [...]. Również w drugim wyroku z dnia 17 września 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie działki, gdy tymczasem organ odmówił zwrotu działki, zamiast, zgodnie z zaleceniami NSA, uwzględnić żądanie skarżącej. Z kolei, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2000 r. " NSA w swoich poprzednich orzeczeniach nie precyzuje, która część działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd wskazał jedynie ogólnie że stała się zbędna. W związku z tym wydaje się oczywiste, że nie jest możliwy zwrot tego fragmentu (części) nieruchomości, który został zagospodarowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną budynkiem dworca [...]. Pozostała zaś część działki może być przedmiotem zwrotu." W tym stanie rzeczy uznać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczną ocenę prawną o konieczności zwrotu działki nr [...] za wyjątkiem tej jej części, która zajęta jest budynkiem dworca [...], co po uwzględnieniu wydanych decyzji o podziale spornej działki dotyczy działek nr [...] o pow.0,0068 ha i nr [...] o pow.0,0003 ha. Pozostałe działki : nr [...] , [...] i [...] powinny być zwrócone wnioskującym o ich zwrot. Tak też prawidłowo orzekły organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Wobec związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. i zalecając odmowę zwrotu działek o numerach [...],[...] postąpił wbrew zaleceniom zawartym w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, co czyni zasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Sąd I instancji uznając, że na działkach nr [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonał błędnej wykładni art.136 ust.3 w zw. z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nietrafny jest natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.6, art.3 ust.2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie budowli nie będącej budynkiem za realizację celu wywłaszczenia. Okoliczność ta również została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2000 r. i ocenę tę należy uznać za wiążącą w sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art.133 §1 P.p.s.a. wskazać należy, że obowiązek wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, o którym stanowi wymieniony przepis, oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w sprawie. Regulacja ta nie zawiera też normy wskazującej na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny. Ten zarzut skargi kasacyjnej został niewłaściwie sformułowany.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art.140 ust.1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest dla organu wiążąca i nie rozpoznaniu zarzutów skargi dotyczących nakładów na będące przedmiotem zwrotu nieruchomości należy zauważyć, że zarzut ten wiąże się z podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art.141 §4 P.p.s.a. Jak wynika ze skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, spór dotyczy rozstrzygnięcia zasady, czy skarżąca ma obowiązek zwrotu nakładów poczynionych na zwracanych jej działkach, co uszło uwadze Sądu I instancji. Trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wypowiedział się do powyższego zarzutu skargi, co czyni zasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 §4 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji związany oceną prawną co do zwrotu nieruchomości odniesie się do zarzutu dotyczącego kwestii zwrotu poczynionych nakładów na będące przedmiotem zwrotu nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i §14 ust.2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz.U. 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).