Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1062/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1086/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na punkt I. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. V.S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. Sąd sprostował oczywistą niedokładność w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 listopada 2019 r. w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejsce słów: "na decyzję Wojewody Małopolskiego" wpisał słowa: "na punkt I decyzji Wojewody Małopolskiego".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że decyzją z [...] 2018 r. Starosta S., na wniosek [...] S.A., działając w oparciu o art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: u.g.n.), orzekł: w pkt 1 - o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej jako działki ewid. [...], przez zezwolenie Spółce na realizację projektu pod nazwą: “[...]"; w pkt 2 - że zgodnie z treścią wniosku przewidziano 30 dni na wykonanie opisanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości; w pkt 3 - że inwestor powinien wykonać opis nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz inwentaryzację szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie tego zezwolenia; w pkt 4 - zobowiązano do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii i urządzeń, o których mowa w pkt 1 sentencji, zaznaczoną kolorem żółtym na załącznikach nr 1 i nr 6; w pkt 5 - że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] 2019 r., po rozpoznaniu odwołania S. M., w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność odwołującego się, i w tej części orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. W punkcie 2 decyzji, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o tym, że zgodnie z treścią wniosku przewidziano 30 dni na wykonanie inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, a z uwagi na wymogi technologii robót budowlano-montażowych prace będą realizowane z przerwami a nie "w łącznym ciągu dni kalendarzowych", a także o tym, że inwestor powinien wykonać opis nieruchomości przed przystąpieniem do prac oraz inwentaryzację szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia - w formie protokolarnego ich opisu zawierającego dokumentację fotograficzną, dokonanego z udziałem strony postępowania, jak również przedłożyć ją organowi I instancji w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości, i umorzył w tym zakresie postępowanie I instancji. W punkcie 3 decyzji Wojewoda utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji Wojewoda podkreślił, że zgodnie z rysunkiem planu oraz treścią załączników graficznych do decyzji organu I instancji, na działce nr [...] zlokalizowany będzie jedynie pas technologiczny sieci napowietrznej o szerokości 20 m. W tym zatem zakresie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] wynika nie z niniejszej decyzji lecz zapisów planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego. Powyższe stwierdzenie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji w tym zakresie (pkt 1) i odmowy ograniczenia sposobu korzystania z ww. działki pod przedmiotową decyzję.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A. zaskarżyła pkt 1 decyzji Wojewody Małopolskiego wskazując, że ograniczenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne z uwagi na zajęcie ww. działki pod pas technologiczny linii napowietrznej zarówno na czas prac budowlanych, jak i po zakończeniu inwestycji na powierzchni wynoszącej 0,0025 ha, w celu realizacji przez skarżącą inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazując na przysługujące mu ustawą procesową środki w celu usunięcia naruszenia prawa wobec zaskarżonego aktu, stwierdził, że skarga odnośnie punktu I-go decyzji okazała się być zasadna. Sąd podkreślił, że istota sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy słusznie ograniczono w I instancji prawa właściciela działki nr [...] przez określenie posadowienia pasa technologicznego, czy też rację ma Wojewoda odmawiając takiego ograniczenia. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż pas technologiczny nie występuje samodzielnie. Zawsze bowiem stanowi element, składową jakiejś budowli czy urządzenia. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje zatem nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego).

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że skoro organ II instancji orzekł o odmowie ograniczenia prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie ustalonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to naruszył tym samym cytowany przepis.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że "należało uchylić skarżoną decyzję w punkcie I".

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski, zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. dopuszcza możliwość orzekania przez organ administracji o ustanowieniu strefy ochronnej, wnioskowanej przez inwestora, a odmowa ograniczenia prawa własności w oparciu o ten przepis w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie ustalonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jego naruszenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że odnośnie do ograniczeń w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości po zrealizowaniu planowanej inwestycji to zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r., postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują, że przez część działki nr [...] przebiega projektowana dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV wraz z pasem technologicznym oznaczona na rysunku ww. planu miejscowego symbolem En 110 kV, przy czym zgodnie z rysunkiem planu oraz treścią załączników graficznych do decyzji organu I instancji, na działce nr [...] zlokalizowany będzie jedynie pas technologiczny sieci napowietrznej o szerokości 20 m. W tym zatem zakresie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr[...] wynika z zapisów planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, który określa przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z powyższego więc wynika, że przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m.in. wsi S., który to akt prawa miejscowego obejmuje także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe stanowisko Wojewody Małopolskiego, że ograniczenie w korzystaniu z działki, na której nie jest posadowiona linia energetyczna, nie może stanowić przedmiotu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem tego Sądu, koniecznym jest bowiem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje zatem nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Stwierdzenie to stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisu prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie posiada usprawiedliwionej podstawy, która w swej istocie odnosi się do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., co podlegało ocenie przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze kasacyjnej zarzucono błędne przyjęcie, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. dopuszcza możliwość orzekania przez organ administracji o ustanowieniu strefy ochronnej, wnioskowanej przez inwestora, a odmowa ograniczenia prawa własności w oparciu o ten przepis w odniesieniu do przedmiotowej działki, w zakresie ustalonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi jego naruszenie. Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy uzasadniając brak podstaw prawnych do wydania przez Starostę decyzji w zakresie określonym w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji opiera się na stanowisku, że art. 124 ust. 1 u.g.n., jako przepis ograniczający prawo własności nieruchomości, ma charakter uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. W art. 124 ust. 1 u.g.n. mowa jest jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Zatem tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Prezentowane stanowisko, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy ochronnej, czy też - jak wskazano we wniosku oraz w decyzji organu I instancji - pasa technologicznego "na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji", bowiem kłóci się to z istotą instytucji uregulowanej w powołanym przepisie, swój pogłębiony wyraz znalazło, zdaniem skarzacego kasacyjnie, w wyrokach NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3352/15, sygn. akt I OSK 3353/15 i sygn. akt I OSK 3496/15, jak również, w wydanych na kanwie spraw o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na których także realizowana ma być przedmiotowa inwestycja Spółki, wyrokach WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 479/19 oraz sygn. akt II SA/Kr 375/19 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady przychyla się do tezy, iż treść omawianego przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, jednakże nie może ona pomijać celu dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia, polegającego na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta bowiem regulacja dopuszcza wydawanie decyzji ograniczających prawo własności aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W tym kontekście jakże istotnym jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2043/16 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), "że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 § 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. Powyższe oznacza, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną a także wpis do księgi wieczystej, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia o tym obszarze w decyzji, nie byłoby możliwe". W tymże wyroku stwierdzono jednoznacznie, iż "W decyzji Starosty (...) W pkt 3 określono wielkość i położenie przestrzeni zajętej pod pas technologiczny. Z całokształtu decyzji organu I instancji, którą trafnie ocenił Sąd I instancji, wynika zatem jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnie i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych, obrazujących przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że obszar pasa technologicznego i jego przebieg pokrywa się z obszarem, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie infrastruktury elektroenergetycznej (symbol EE)".

W tym samym kierunku idzie późniejsze przeważające orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zakresu przedmiotowego decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. twierdząc, że ze względu na to, iż decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz także strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania na powierzchni ziemi pod nią i nad nią) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania (patrz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 742/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), co współgra ze stanowiskiem traktującym jako oczywistą "konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostępu do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych" (tak NSA w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 180/19, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytaczanego przez organ zakwestionowano prawidłowość decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, w skład których wchodził także pas technologiczny utożsamiany z pojęciem pasa ochronnego (zwykle szerszego niż pas zajętości, czy nawet pas służebności), który określa szerokość obszaru wzdłuż linii, gdzie istnieją istotne ograniczenia dla jego wykorzystania, odnoszące się na przykład do lokalizowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie linii (definicja z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1112/19, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Także M. Wolanin, podzielił to stanowisko w komentarzu do art. 124 - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa, 2020. Jednak w najnowszym orzecznictwie ukształtowało się przeważające stanowisko wprost dopuszczające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku nieruchomości, przez którą przebiega pas ochronny, wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prawidłowego funkcjonowania i obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. NSA określając w wyroku z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1977/17 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), zasady jakimi winny kierować się organy administracyjne rozpoznając wniosek inwestora o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał, że "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość.(...) Oczywiście ustanowienie pasa technologicznego jest dopuszczalne, tylko gdy jest on przewidziany w planie miejscowym, a jego usytuowanie nie może wykraczać poza teren przeznaczony w tym planie miejscowym pod pas technologiczny". Jeszcze dosłowniej kwestię tę wyjaśnił WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 743/19 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), w którym podniesiono, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Plan miejscowy stwarza dopiero podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Potrzebne są bowiem ramy prawne, czyli właśnie właściwy zapis planu, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela. Sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa, czy też do wejścia i swobodnego dokonywania koniecznych czynności dotyczących sieci. Decydujące jest tu to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który, co już wskazano, nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii.".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy odwoławczy, błędnie przyjął, że skoro na jednej z działek (nr [...]) nie posadowiono żadnych urządzeń energetycznych to brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości jedynie z powodu zajęcia jej pod pas ochronny lub technologiczny, wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyżej orzecznictwie opowiadającym się za stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, przemawia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niesłusznością stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, opartego na wskazanym w niej orzecznictwie.

Za Sądem pierwszej instancji należy także zwrócić uwagę na niekonsekwencję zapatrywania (stanowiska) Wojewody Małopolskiego w kontekście aprobowania sytuacji, kiedy wydaje na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. pozytywne, tj. uwzględniającą wniosek inwestora, decyzję ograniczającą prawa właścicielskie na działkach nr [...] i nr [...], na których oprócz pasa technologicznego umieszczono infrastrukturę techniczną, czy to na powierzchni tych działek, czy też pod lub nad ich powierzchnią i odmienne stanowisko co do działki nr [...] wchodzącej w skład tej samej nieruchomości, będącej własnością tego samego właściciela, objetych tą sama decyzją. Jeśli zatem na działkach nr [...] i nr [...] organ dostrzega konieczność ograniczenia prawa własności w przestrzeni pasa technologicznego, to taka konieczność istnieje także na przedmiotowej działce nr [...], aby uzyskać swobodny dostęp do przewodów, słupów i urządzeń posadowionych na działkach sąsiednich. Bowiem szerokość pasa technologicznego jest taka sama i nie zmienia się w zależności od tego, czy wraz z linią elektroenergetyczną znajduje się na tej samej działce.

Nie można również nie zauważyć, iż pas ochronny (technologiczny) nie jest odrębnym, niezależnym od całości zamierzenia inwestycyjnego elementem. Wręcz przeciwnie stanowi część zamierzenia inwestycyjnego niezbędną dla zrealizowania planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a w przyszłości jej niezakłóconej eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu. Decydujące jest tu to, że linia elektroenergetyczna ma wyznaczony pas ochronny i technologiczny na całym jej przebiegu, a mogą one być usytuowane na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy, jak też na działce wolnej, tj. bez projektowanej na niej infrastrukturze technicznej związanej z przebiegiem tej linii elektroenergetycznej. Dla prawidłowej realizacji planowanej inwestycji ważne jest aby inwestor i właściciel nieruchomości mieli jednolity dostęp do pasa ochronnego i technologicznego na całej długości linii elektroenergetycznej na tych samych zasadach prawnych, a nie na zasadzie "mozaikowej", po części na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a po części czy to w drodze służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 Kodeksu cywilnego, czy to przewidzianej w art. 285 Kodeksu cywilnego służebności gruntowej, czy też wydanej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. t.j. z 2020 r. poz. 1333).

W tym kontekście warto zwrócić dodatkowo uwagę na poglądy szeroko prezentowane w orzecznictwie, iż "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. i sygn. akt I OSK 2864/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1979/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 665/13, i WSA w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Argumentem przemawiającym za poglądem o dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec właściciela działki obejmującej wyłącznie strefę pasa ochronnego i technologicznego jest konstatacja, że inwestor nie ma możliwości nieograniczonego korzystania z tego uregulowania, gdyż jest ono uzależnione od przyjętych wcześniej uwarunkowań planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występuje tu swoistego typu "bezpiecznik prawny" uniemożliwiający nadużywanie tej instytucji, skoro potrzebne są dodatkowe ramy prawne w postaci właściwych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela nieruchomości.

Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugerującego, jakoby wynikające z obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazy, nakazy i ograniczenia powodują, że nie ma podstaw ani potrzeby konkretyzacji ograniczeń przez ich określenie w pasie ochronnym i technologicznym w drodze decyzji, to pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sam plan miejscowy nie wystarczy zarówno do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupów czy innych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i do wejścia na obszar pasa technologicznego i swobodnego dokonywania koniecznych czynności budowlanych lub innych technicznych ani nie określa precyzyjnie jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na tym obszarze nałożone są na jej właściciela. Istniejące w tym zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wynikające wyłącznie z zapisów planu miejscowego, nie są wystarczające do podejmowania przez inwestora działań na tej nieruchomości bez wcześniejszego ich skonkretyzowania w drodze umowy z właścicielem lub mocą decyzji administracyjnej, której wykonanie można egzekwować w trybie egzekucji administracyjnej.

Z przedstawionych wyżej powodów nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do przyjęcia błędnej jego interpretacji, że przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której nie przewiduje się posadowienia (przeprowadzenia) urządzeń przesyłowych, przez ustanowienie na niej strefy ochronnej. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że odmowa ograniczenia prawa własności, przez ustanowienie strefy ochronnej w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do działki nr [...] stanowiła jego naruszenie. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo, nienaruszając art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uwzględnił skargę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.