Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 2 pkt 3, art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 106, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi F. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 3 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zmiany terminu zakończenia rekultywacji wyrobiska I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta P. – po rozpatrzeniu wniosku F.G. - decyzją z dnia 31 lipca 2003 r. ustalił rolny kierunek rekultywacji wyrobiska znajdującego się na działce nr [...] położnej w P. D. określając termin zakończenia rekultywacji na dzień 21 maja 2007 r. W decyzji uzgodniono również warunki rekultywacji zgodne z przedłożonym "projektem rekultywacji wyrobiska na działce nr [...] w P. D.". W uzasadnieniu podano, że teren przewidziany do rekultywacji to wykop wykonany w trakcie budowy stawu rybnego nr VI przez poprzedniego właściciela działki, który na jego wykonanie uzyskał w 1998 r. pozwolenie wodnoprawne. Wobec znacznego przegłębienia stawu Starosta P. decyzją z dnia 21 maja 2005 r. ograniczył ww. pozwolenie w części dotyczącej wykonana urządzeń wodnych związanych z budową przedmiotowego stawu rybnego, bez odszkodowania. F.G. nabył działkę wraz z wyrobiskiem po wydaniu tej decyzji i rezygnując z budowy stawu wystąpił do organu o ustalenie kierunku jej rekultywacji.

Ponieważ skarżący w wyznaczonym terminie nie zakończył rekultywacji, w dniu 30 stycznia 2008 r. zawnioskował o wydanie decyzji określającej nowy termin. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r. Starosta P. na podstawie art. 20 ust. 4 oraz art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określił termin zakończenia rekultywacji wyrobiska na terenie działki nr [...], obręb 4 miasta P. na dzień 21 maja 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 23 kwietnia 2012 r. F.G. wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o wydanie "zmiany decyzji ustalającej termin zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2017 r".

Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Starosta P. na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpił do Burmistrza P. o wydanie opinii w sprawie zmiany decyzji z dnia 5 sierpnia 2008 r. w zakresie terminu zakończenia rekultywacji wyrobiska na działce [...] w P. do dnia 31 grudnia 2017r.

Burmistrz P. postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. zaopiniował negatywnie wskazaną zmianę terminu, jednakże na skutek zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r. ([...]uchyliło to postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na brak właściwego umotywowania stanowiska i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz P. postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 106 § 3 k.p.a. ponownie negatywnie zaopiniował zmianę terminu zakończenia rekultywacji wyrobiska na dzień 31 grudnia 2017 r.

Z uzasadnienia wynika, że wyrażając negatywną opinię, organ brał pod uwagę, to iż skarżący po raz kolejny występuje o zmianę terminu rekultywacji nie dochowując uprzednio wyznaczonego na dzień 12 maja 2012 r. dodatkowego terminu. Organ powołał się też na ustalenia wizji przeprowadzonej przez Starostę P. w dniu 18 lutego 2009r. przy udziale skarżącego i Gminy, podczas której stwierdzono, że wyrobisko zostało wypełnione w 70% oraz, że postęp prac i zgromadzony materiał pozwala na zakończenie rekultywacji w terminie wskazanym w decyzji z dnia 5 sierpnia 2008 r. Uczestnicy wizji nie wnieśli w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W tych okolicznościach – w ocenie Burmistrza - nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja wnioskodawcy, że tempo wykonania rekultywacji uzależnione jest od ilości prac budowlanych prowadzonych przez jego firmę. To, że uzgodnienie warunków rekultywacji w decyzji z dnia 31 lipca 2003 r. obejmowało wypełnienie wyrobiska ziemią z wykopów pochodzących z placów budów prowadzonych przez firmę wnioskodawcy, nie ogranicza go – według organu – w podejmowaniu czynności pozwalających na pozyskanie brakującej ilości materiału z innych źródeł na potrzeby wykonania rekultywacji w wyznaczonym terminie. W przeciwnym wypadku, w sytuacji zaprzestania prowadzania przez niego działalności budowlanej, prace rekultywacyjne nie zostałyby nigdy zakończone. W kontekście uwag podnoszonych przez stronę Burmistrz zaznaczył również, że na jego stanowisko nie ma wpływu fakt, że według sporządzonego w dniu 22 września 2011r. przez Starostę P. protokołu z oględzin (w których Gmina nie brała udziału), wyrobisko wypełnione jest w 75 %. Okoliczność ta nie wnosi bowiem niczego nowego sprawy.

Podano nadto, że nieruchomość podlegająca rekultywacji położona jest w granicach administracyjnych miasta P.. Mając na uwadze obowiązek dbania o prawidłowe zagospodarowanie terenu oraz o rozwój przestrzenny gminy – co leży w interesie wszystkich mieszkańców gminy – Burmistrz stwierdził, że zabiegi rekultywacyjne należy wykonać bez zbędnej zwłoki i brak jest uzasadnienia do jego przedłużenia do 2017 r. W ocenie organu przemawia za tym fakt, że w sąsiedztwie działki znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej przez które odbywa się dojazd do wyrobiska ciężkim sprzętem w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu sportowego Orlik. Działka objęta rekultywacją graniczy z działką przeznaczoną pod cmentarz, zieleń publiczną i tereny rekreacyjne. Teren ten stanowi strefę publiczną dla powstającego obszaru tzw. N. P., gdzie sprzedawane są działki pod zabudowę mieszkaniową.

W zażaleniu na powyższe postanowienie F.G. zakwestionował argumentację organu gminy stanowiącą podstawę wyrażenia negatywnej opinii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – po rozpatrzeniu zażalenia - zaskarżonym obecnie postanowieniem utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja właściwego starosty odnosząca się do kierunku i terminu rekultywacji powinna być poprzedzona opinią wójta (burmistrza, prezydenta). Burmistrz P. występuje zatem w niniejszej sprawie jako organ współdziałający a do wydania przedmiotowej opinii zobowiązuje go przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy.

Kolegium podkreśliło, że organ współdziałający bierze udział w załatwieniu sprawy poprzez wyrażenie swojego stanowiska w zakresie swojej właściwości, jednakże jego stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jest ono jednakże istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym jej wynik, dlatego ważne jest aby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności sprawy.

Oceniając w tym kontekście zaskarżone postanowienie Kolegium wskazało, że w zakresie opiniowania terminu zakończenia rekultywacji ustawa nie zawiera konkretnych wymogów którymi ma się kierować organ opiniujący, co oznacza, że kierunek ten wyznaczają przede wszystkim zadania ustawowe tego organu w zakresie praw i obowiązków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej. Zdaniem Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco odniósł się do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami własnymi gminy, w tym w zakresie podejmowanych działań na rzecz zagospodarowania terenu pozostającego w zgodzie z interesami mieszkańców gminy. Za istotną uznało również Kolegium okoliczność, że termin rekultywacji był już przedłużany, jednakże rekultywacja w wyznaczonym dodatkowym terminie nie została zakończona. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że stanowi ono w istocie polemikę z motywami rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona nie wskazała natomiast nowych okoliczności które mogłyby mieć istotne znaczenie w sprawie.

Nie godząc się z tym stanowiskiem F.G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo i interes strony, o wstrzymanie jego wykonalności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zażaleniu na postanowienie Burmistrza podniesione zostały nowe okoliczności które uniemożliwiają stronie wykonanie inwestycji polegającej na zasypaniu dołów i zakończeniu rekultywacji. Przesunięcie terminu wypełnienia wyrobiska nastąpiło bowiem uwagi na brak materiałów którymi mógłby je wypełnić, co zresztą może czynić tylko w okresach letnich. Jest to istotna w sprawie okoliczność. W konsekwencji skarżący nie zgodził się z Kolegium, że w przedmiocie terminu wykonania rekultywacji gruntów, ustawodawca daje organowi opiniującemu możliwość wyrażenia opinii bez ustawowych wymogów jakim organ ten ma się kierować. Skarżący uważa, że obiektywne stanowisko w tej sprawie powinien zająć biegły w formie opinii, która uwzględniałaby jego możliwości wypełniania gruzem i ziemią wyrobiska, mając na uwadze zaawansowany postęp prac. Autor skargi zarzucił, że organy nie przeprowadziły dowodu z takiej opinii biegłego a także, że przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę faktu istnienia protokołu z oględzin z dnia 22 września 2009 r. w którym stwierdzono, że wyrobisko wypełnione jest w 75% i prace wykonywane są zgodnie z projektem, nie zgadzając się z twierdzeniem, że fakt istnienia tego protokołu nie wpływa na stanowisko organu I instancji.

W końcowej części skargi podkreślono, że umiejscowienie działki z wyrobiskiem w granicach administracyjnych miasta nie powoduje negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, czy też te, które wskazuje organ w postanowieniu. W sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się wyłącznie pola i lasy. Stadion Orlik oddalony jest o 800 m, zabudowa mieszkaniowa o 1000 m a centrum P. o 4 km. Brak zatem zagrożeń na otaczające środowisko i krajobraz ze strony terenu poddanego rekultywacji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej "u.p.p.s.a.") - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza, to między innymi, że nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić także z urzędu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie podjęte w trybie współdziałania organów - opiniujące termin zakończenia rekultywacji - które zapadło w sprawie głównej dotyczącej zmiany decyzji ustalającej termin zakończenia tej rekultywacji.

Zgodnie z art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – między innymi poprzez wyrażenie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia na które stronie służy zażalenie. Procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji inicjuje czynność zwrócenia się przez organ administracji publicznej załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska. z art. 106 k.p.a.

Przywołany przepis nie stanowi jednak podstawy współdziałania organów, gdyż dotyczy jedynie kwestii proceduralnych i określa zasady oraz tryb współdziałania organów. Podstawę taką stanowią natomiast przepisy prawa materialnego, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To te przepisy z jednej strony, zobowiązują organ prowadzący postępowanie w danej sprawie do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, z drugiej zaś, zobowiązują ten inny organ do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym do jej załatwienia.

Przedstawiając stanowisko w danej sprawie organ współdziałający jest ograniczony przedmiotem sprawy wskazanym w wystąpieniu organu właściwego do jej załatwienia oraz zakresem swoich kompetencji. Opinia musi więc dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zakresem jego kompetencji. Organ współdziałający ocenia zatem dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre jej aspekty - wynikające z jego kompetencji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie przed Starostą P. prowadzone jest w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, ustalającej termin zakończenia rekultywacji wyrobiska znajdującego się na działce nr [...] położonej w granicach administracyjnych miasta P., prowadzonej w kierunku rolnym.

Procedurę współdziałania zainicjowało pismo Starosty z dnia 25 kwietnia 2012r. o wydanie opinii w sprawie zmiany decyzji Starosty P. z dnia 5 sierpnia 2008 r. w zakresie zmiany terminu zakończenia rekultywacji ww. wyrobiska do dnia 31 grudnia 2017r. Tym samym określony został przedmiot opinii i jego granice.

Starosta inicjując czynności współdziałania jako podstawę wskazał przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn.zm. – dalej u.o.g.r.l). Przywołana ustawa, zgodnie z jej art. 1 reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawy wartości użytkowej gruntów. Wyjaśnienia wymaga, że ustawa ta stanowi jeden z odrębnych elementów tworzących system ochrony środowiska jako, że odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych. Wszelkie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie omawianych przepisów mogą więc dotyczyć tylko tych gruntów, które w jej rozumieniu stanowią grunty rolne i leśne i które nie zostały wyłączone spod zakresu ich działania. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowań i orzekanie na podstawie przepisów tej ustawy w stosunku do gruntów nie objętych jej zakresem przedmiotowym. Tym samym, organ podejmujący, na podstawie tego aktu, działania w postępowaniu jurysdykcyjnym - głównym czy też wpadkowym - w każdym przypadku zobowiązany jest do analizy stanu faktycznego sprawy dla zbadania tej podstawowej kwestii.

W kontekście powyższych uwag, fakt wystąpienia w niniejszej sprawie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej (Starosty P.) o wydanie opinii, nie zwalniał organu opiniującego (Burmistrza P.) od sprawdzenia czy przepisy prawa materialnego wymagają od niego zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. i czy w świetle tych przepisów zajęcie stanowiska w ogóle jest dopuszczalne. Obowiązek ten wypływa choćby z zasady praworządności nakazującej organom działać w granicach i na podstawie prawa i przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej rzeczowej i instancyjnej.

Wskazany przez Starostę przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l nakazuje mu zasięgnięcie opinii wójta (burmistrza prezydenta) przed wydaniem decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania: 1/ określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów; 2/ osobę obowiązaną do rekultywacji; 3/ kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4/ uznania rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust.1). Z art. 22 ust. 1 ustawy wynika zatem zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach rekultywacji w których wymagana jest opinia wójta, przy czym ustawodawca nie przesądził jaka ma być liczba decyzji wydanych sprawach rekultywacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca definiując rekultywację (art. 4 pkt 18) na plan pierwszy wysuwa cel rekultywacji a nie a działania które ku niemu prowadzą, to w szczególności w zakresie "kierunku i terminu rekultywacji" możliwie jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w ww. zakresie, jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy (NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2006 r. II OSK 1388/05, LEX nr 321531).

Nie ulega również wątpliwości, że choć przepisy dotyczące rekultywacji zawarte w art. 20 i art. 22 u.o.g.r.l używają pojęcia "gruntów" bez dodatkowego określenia to dotyczą gruntów rolnych i leśnych, co potwierdza wprost art. 4 pkt 1 zgodnie z którym, ilekroć w ustawie mowa jest o gruntach bez bliższego określenia należy przez to rozumieć grunty rolne i leśne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotny również jest przepis art. 5b analizowanego aktu, zgodnie z którym, przepisów ustawy – w tym również art. 22 ust. 2 pt 3 - nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 18 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązuje od dnia 1 styczna 2009 r. Przywołany przepis wyłącza jednak spod działania ustawy tylko te grunty rolne, które położone są w granicach administracyjnych miast i zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy określone zostały w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Pozostałe grunty rolne wymienione w art. 2 ust.1 pkt 2-10 ustawy oraz grunty leśne położone na terenach miast, objęte są nadal regulacjami ustawy.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że działka objęta rekultywacją której dotyczy postanowienie opiniujące, w chwili gdy wydawana była decyzja ustalająca jej rolny kierunek rekultywacji (tj. w dniu 31 lipca 2003r.) znajdowała się w obrębie P. Dolne w gminie P.. Jednak od dnia 1 stycznia 2005r. w związku ze zmianą granic administracyjnych miasta P. włączona została do obszaru miasta (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib niektórych władz gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta – Dz.U. Nr 169, poz. 1767). Położenie działki z wyrobiskiem objętym rekultywacją w granicach administracyjnych miasta P. akcentowane jest również przez organ opiniujący.

Wnioskując o wydanie opinii Starosta nie wskazał wprost w jakim trybie wszczęte zostało postępowanie w sprawie głównej jednak zaznaczył, że prowadzone jest ono w sprawie zmiany decyzji z dnia 5 sierpnia 2008 r. w zakresie zmiany terminu zakończenia rekultywacji. Skoro postępowanie prowadzone jest w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, to zastosowanie powinien znaleźć tryb art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest nowym postępowaniem, samodzielnym i odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest ustalenie czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym przepisie przesłanek przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W takiej sytuacji możliwość zajęcia stanowiska przez Burmistrza na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy przez wyrażenie opinii w sprawie dotyczącej zmiany decyzji w zakresie zmiany terminu rekultywacji uzależniona była od tego, czy grunty stanowiące przedmiot postępowania, stanowiły grunty rolne co do których nie zostało wyłączone stosowanie przepisów ustawy. W świetle art. 5 b u.o.g.r.l pozytywne ustalenie w tym zakresie (grunty rolne będące użytkiem rolnym) wyłączałoby możliwość stosowania przepisów ustawy, a więc również przepisu wymagającego od Burmistrza wyrażenia opinii w sprawie rekultywacji. Organ opiniujący jest bowiem zobowiązany i uprawniony zarazem do wyrażenia stanowiska na zasadzie współdziałania gdy stanowi tak przepis prawa materialnego. Jeżeli więc przedmiotowe grunty stanowiłyby użytki rolne położone w granicach administracyjnych miasta, to brak jest podstaw do wydawania postanowienia opiniującego. Opinia taka może bowiem być wydana w stosunku do gruntu rolnego objętego ochroną na podstawie przepisów u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska, również przez wyrażenie opinii może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące tych okoliczności których wyjaśnienie jest niezbędne dla zajęcia stanowiska. W niniejszej sprawie organy nie dokonały jednak wyczerpujących ustaleń w zakresie charakterystyki gruntu objętego wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie zmiany terminu rekultywacji, co było konieczne w związku ze nowelizacją od dnia 1 stycznia 2009 r. przepisów ustawy powodujących ograniczenie zakresu jej stosowania wobec gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym, gdy tak został określony w ewidencji gruntów. Zgodnie natomiast z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 38, poz. 454) użytki rolne dzielą się na: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (PS), grunty rolne zabudowane (np. B-R), grunty pod stawami (Wsr), rowy (W).

Żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do powyższej kwestii i nie przeprowadził koniecznych ustaleń faktycznych co do tego, czy przedmiotowy grunt położony przecież w granicach administracyjnych miasta w chwili orzekania stanowił grunt rolny do którego zastosowanie znajdują przepisy omawianej ustawy. W szczególności, brak w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji informacji jak przedmiotowy grunt został sklasyfikowany w ewidencji gruntów jak też stosowanych rozważań oceniających czy podlega on w ogóle przepisom ustawy. Taki stan zaakceptowany został przez organ II instancji, co oznacza, że również przez ten organ kwestie te zostały zupełnie pominięte. Nadto w przedstawionej Sądowi dokumentacji brak jest aktualnego na dzień orzekania organu wypisu z ewidencji gruntów. Tymczasem od ustalenia jaki jest aktualny stan ewidencyjny gruntu co do którego wystąpiono o opinię uzależnione było uprawnienie organu gminy do zajęcia stanowiska w sprawie. Ze względu na nieaktualność, wystarczającego dowodu w tym zakresie nie mógł stanowić zalegający w aktach wypis z ewidencji gruntów z 2001 r., jak też przez nikogo nie podpisany wydruk danych z ewidencji gruntów z 2009 r. - nie mający charakteru dokumentu urzędowego. Zresztą nawet pobieżna analiza tych dokumentów wskazuje na różnice w zapisach ewidencyjnych (w 2001 r. w skład działki wchodziły grunty opisane w ewidencji jako użytki rolne R V i R VI a w 2009 r. jako R V, RVI oraz W/R), co tym bardziej wymagało wyjaśnia w oparciu o aktualne i wiarygodne źródła.

Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotną kwestia było dokonanie prawidłowej kwalifikacji gruntów stanowiących przedmiot opinii. Ustalenia faktyczne w tym zakresie stanowią bowiem podstawę dla oceny, czy istnieje przedmiot postępowania wymagający od organu gminy współdziałania przez wyrażenie opinii na podstawie u.o.g.r.l. Jedynie w sytuacji, gdy organ współdziałający ustali, że przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym objętym ochroną wynikającą z ustawy może wydać postanowienie opiniujące na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3. W przeciwnym wypadku przepisy ustawy nie znajdują do niego zastosowania.

Brak właściwych ustaleń w powyższym zakresie stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 k.p.a., co uzasadniało – niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze – uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I Instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Na podstawie art. 152 u.p.p.s.a Sąd zobowiązany był stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zaś zgodnie z art. 200 ww. ustawy.