Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 7/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. K. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. R. z dnia 14 listopada 2007 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Z. R., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. [...] w L., na działce nr ewid. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy.

Wskazał mianowicie, iż decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. [...] w L., na działce nr ewid. [...].

Następnie, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004 r.

Podaniem z dnia 29 maja 2007 r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r.

W związku z powyższym żądaniem, decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek Z. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Podstawą podjętego rozstrzygnięcia była okoliczność, iż przywołanym wyżej wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego. Organ wskazał, iż "wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji wadliwych wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpatrywania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc prowadzenie przez organ administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji".

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję własną z dnia [...] października 2007 r., znak: [...].

Po rozpoznaniu skargi Z. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 238/08, uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że "zdaniem Sądu powołany wyrok (tj. w/w wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08) wiąże organ przy merytorycznej ocenie decyzji wskazując, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast nie może przesądzać o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności. Może być on podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji".

Dalej, organ wskazał, iż z uwagi na powyższe, pismem z dnia 29 sierpnia 2008r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek Z. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek Z. R., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, powołując się na ww. wyrok Sądu z dnia 23 kwietnia 2008 r., że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalił skargę. Stwierdził, iż powyższy wyrok Sądu w Lublinie ma moc wiążącą co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Wojewody [...] nie tylko wadliwości kwalifikowanej ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowej kognicji. Ponadto wskazał, powołując się także na wyrok Sądu zapadły w sprawie VII SA/Wa 238/08, iż ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez Sąd są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/09, oddalił skargę Z. R. na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1656/09, sprawa zaś została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił, po rozpoznaniu skargi Z. R., ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż "nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym,

pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję (...). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, oddalający skargę (na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r.), nie zawiera uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Nie wiadomo więc w jakim zakresie została poddana kontroli sądowej zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. W takiej sytuacji (przy braku uzasadnienia wyroku), nie jest możliwe stwierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)." Przy braku uzasadnienia, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Sąd stwierdził, iż rzeczą organu po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która to była już przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku sporządzenia uzasadnienia zapadłego orzeczenia, było dokonanie szczegółowej analizy, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zarzuty zostały podnoszone przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności obecnie wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że Sąd dokonuje z urzędu oceny istnienia przesłanek kwalifikujących decyzję do jej wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero tak dokonana analiza mogła stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i zasadami postępowania administracyjnego".

Motywując swoje merytoryczne rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, niezbędnym jest ustalenie, czy oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nastąpiło w wyniku rozważenia przez Sąd także tych okoliczności, które odpowiadają wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (tj. we wniosku Z. R. z dnia 29 maja 2007 r.) przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, powyższy wyrok zamyka organom administracji publicznej drogę do podjęcia rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego kwestionowaną

decyzję. Takie rozstrzygnięcie w sposób nieuprawniony wkraczałoby bowiem w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

I tak, organ w pierwszej kolejności podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powyższy wyrok z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, oddalający skargę Z. R., po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie z przyczyn formalnych (tj. z powodu braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego). Stwierdził, iż nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Z. R., jako inwestor, jest stroną wszystkich postępowań dotyczących pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Również z treści rozpatrywanego wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika niezbicie, że Sąd rozpoznał powyższą sprawę merytorycznie. Zaznaczył, iż rozpoznając sprawę co do meritum sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, czy zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne dotknięte jest wadliwością kwalifikującą je do wzruszenia w trybie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, iż z akt sprawy wynika, w toku niniejszego postępowania nieważnościowego (zarówno na etapie pierwszej, jak i drugiej instancji) Z. R. nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., a których nie wziął pod rozwagę Sąd w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Organ zauważył w szczególności, iż z treści wniosku Z. R. z dnia 29 maja 2007 r. wynika, że w istocie jedynym zarzutem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., jest zarzut naruszenia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Jak bowiem wskazał wnioskodawca, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie organ błędnie przyjął, że "wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wydanie decyzji, o

której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Tymczasem, w ocenie Z. R. "podstawa do wydania decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] - nie istniała, a więc wydana na nieistniejącej podstawie decyzja jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa". Powyższą argumentację wnioskodawca uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05, oddalający skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04, uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., (uchylającą w całości decyzję PINB miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., oraz nakazującą Z. R., na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki konstrukcji I piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty, wykonaną po doręczeniu postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2003 r., oraz poprzedzającą ją w/w decyzję PINB miasta L. z dnia [...] marca 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała ponad wszelką wątpliwość, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, wziął pod rozwagę m. in. wskazane wyżej okoliczności, podniesione przez Z. R. we wniosku z dnia 29 maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Zauważył, iż okoliczności te wnioskodawca podniósł również w skardze do Sądu na w/w decyzję organu wojewódzkiego. W powyższej skardze (podanie z dnia 8 listopada 2004 r.) Z. R. stwierdził m. in. "zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Uzasadniając swój zarzut skarżący powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04. Orzeczenie to zostało przywołane przez Z. R. także w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa

623/11, iż z uwagi na okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy "nie można łączyć decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004, sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05". Tym samym, powyższe wyroki w żadnym wypadku nie mogą mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczności odpowiadające wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, były przedmiotem merytorycznej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dokonanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Tym samym, uwzględnienie zarzutów Z. R., a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w sferę rozstrzygnięcia Sądu korzystającego z powagi rzeczy osądzonej.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. R., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zignorowaniu ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, w związku z ocenami prawnymi i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1656/09.

Skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powielił błędy z poprzednich decyzji, ponownie nie dokonując własnej merytorycznej analizy prawnej, a zamiast tego, po raz kolejny powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04, oddalający skargę, który nie zawierał pisemnego uzasadnienia.

Z. R. przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. mówiący, że "w takiej sytuacji (przy braku uzasadnienia wyroku), nie jest możliwe twierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". W takim przypadku, kiedy brak uzasadnienia wyroku, zgodnie z ww. uchwałą NSA, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.", oraz stwierdził, iż organ pomimo tak jednoznacznych wskazań ograniczył się do badania co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając wyrok z dnia 22 lutego 2005 r. miał na myśli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2012 r. uczestnicy postępowania M. i P. P., wnieśli o odrzucenie skargi Z. R., wskazali również, iż popierają decyzję wydaną przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Z. R., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalno-usługową z mieszkaniami na wynajem wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., gazowej, wentylacji mechanicznej, na działce o numerze ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz budowę schodów terenowych obsługujących działkę przy ul. [...] w L., na działce nr ewid. [...].

Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

"Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r, sygn. akt IV SA 527/97).

Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11, poddał kontroli decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., w wyniku której została ona uchylona.

Sąd wskazał, iż podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem było stwierdzenie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalił skargę. Powołał się na ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1656/09, który wskazał, iż nie można wykluczyć a priori weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że wcześniej zapadł wyrok oddalający skargę na tę decyzję. Zwrócił uwagę, na to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/04 oddalający skargę, nie zawierał uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Nie wiadomo więc w jakim zakresie została poddana kontroli sądowej zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. W takiej sytuacji (przy braku uzasadnienia wyroku), nie jest możliwe stwierdzenie "czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". Przy braku uzasadnienia, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż rzeczą organu po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która to była już przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku sporządzenia uzasadnienia zapadłego orzeczenia, było dokonanie szczegółowej analizy, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zarzuty zostały ponoszone przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności obecnie wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wskazań i wytycznych zawartych w powołanym wyroku Sądu z dnia 17 maja 2011 r., a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W tym zakresie nie można mu postawić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

I tak, organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Z. R. nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., a których nie wziął pod rozwagę Sąd w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Organ zauważył w szczególności, iż z treści wniosku Z. R. z dnia 29 maja 2007 r. wynika, że w istocie jedynym zarzutem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., jest zarzut naruszenia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Jak bowiem wskazał wnioskodawca, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie organ błędnie przyjął, że "wystąpiła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Tymczasem, w ocenie Z. R. "podstawa do wydania decyzji o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] - nie istniała, a więc wydana na nieistniejącej podstawie decyzja jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa".

Organ zaznaczył, iż powyższą argumentację wnioskodawca uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05, oddalający skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04, uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r., (uchylającą w całości decyzję PINB miasta L. z dnia [...] marca 2004 r., oraz nakazującą Z. R., na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie rozbiórki konstrukcji I piętra oraz ścian poddasza wraz z wieńcem pod murłaty, wykonaną po doręczeniu postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2003 r., oraz poprzedzającą ją w/w decyzję PINB miasta L. z dnia [...] marca 2004 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż analiza akt sprawy wykazała ponad wszelką wątpliwość, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08, wziął pod rozwagę m. in. wskazane wyżej okoliczności, podniesione przez Z. R. we wniosku z dnia 29 maja 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Zauważył, iż okoliczności te wnioskodawca podniósł również w skardze do Sądu na ww. decyzję organu wojewódzkiego. W powyższej skardze (podanie z dnia 8 listopada 2004 r.) Z. R. stwierdził m. in. "zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Uzasadniając swój zarzut skarżący powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 304/04. Orzeczenie to zostało przywołane przez Z. R. także w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności.

Z powyższego więc bezspornie wynika, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., pod kątem okoliczności, które były przedmiotem merytorycznej oceny dokonanej w toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 880/08. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty stanowiły powielenie argumentów podniesionych w skardze do Sądu na kwestionowaną decyzję. A to, stanowi także o tym, iż były brane pod uwagę, podczas rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który nie doszukał się kwalifikowanej wadliwości w weryfikowanej decyzji.

Ponadto, w sprawie zostało także przesądzone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 623/11), na co także zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, iż nie można łączyć decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 50 lit. a pkt 2 Prawa budowlanego i decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2004, sygn. akt II SA/Lu 304/04 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 190/05.

Uwzględnienie zarzutów Z. R. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które były już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w sferę rozstrzygnięcia Sądu korzystającego, z mocy art. 170 p.p.s.a., z powagi rzeczy osądzonej. Stosownie bowiem do dyspozycji ww. przepisu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.