Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2650/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 9c ust. 2a, 22 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 915/11 o odrzuceniu skargi P. K. na akt Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego z chemii postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 28 czerwca 2012 r., III SA/Łd 915/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę P. K. na akt Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Łodzi z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego z chemii.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynność unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a.", a jest jedynie stwierdzeniem przez właściwy organ, że na skutek niesamodzielnego pisania pracy przez zdającego komisja nie może ustalić wyniku egzaminu tego zdającego. Unieważnienie egzaminu nie stwarza dla zdającego żadnych praw ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie czynnością, której dokonuje się, gdy nie ma możliwości ustalenia oceny egzaminu, w tym wypadku na skutek niesamodzielności pisania pracy maturalnej. Akt unieważniający egzamin maturalny nie wymaga więc tym bardziej formy decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, do jego wydania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z § 99 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm.), w przypadku stwierdzenia podczas sprawdzania arkusza egzaminacyjnego niesamodzielnego rozwiązywania zadań egzaminacyjnych przez zdającego dyrektor komisji okręgowej, w porozumieniu z dyrektorem Komisji Centralnej, unieważnia część pisemną egzaminu maturalnego z danego przedmiotu tego zdającego.

Sąd pierwszej instancji przytoczył pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r., I OSK 803/12, że po pierwsze, przystępujący do egzaminu obowiązany jest dopełnić warunków formalnych określających tryb przeprowadzania egzaminu, gwarantujących prawidłowy jego przebieg i samodzielne rozwiązywanie zadań egzaminacyjnych (§ 99 rozporządzenia). Po drugie zaś, musi się on wykazać wiedzą w stopniu umożliwiającym otrzymanie z każdego przedmiotu obowiązkowego co najmniej 30% punktów możliwych do uzyskania (§ 76 ust. 2 i § 97 ust. 2 rozporządzenia). Dopiero wypełnienie obu tych obowiązków składa się na egzamin maturalny. Oceny dopełnienia drugiego z tych obowiązków właściwy organ egzaminacyjny dokonuje w formie wyniku wyrażającego w skali procentowej ilość punktów uzyskanych przez zdającego w stosunku do punktów możliwych do uzyskania (§ 76 ust. 1 i § 97 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast dokonanie oceny, że zdający naruszył warunki formalne określające tryb przeprowadzania egzaminu następuje w formie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego (§ 99 rozporządzenia). Oba te rodzaje ocen mają charakter czynności materialno-technicznych i składają się na przeprowadzenie egzaminu w rozumieniu art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Akt unieważniający egzamin maturalny nie ma "rangi decyzji administracyjnej", a co za tym idzie, do jego wydania nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro ocena w przedmiocie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego (por. np. § 99 ust. 3 rozporządzenia), to skarga do sądu administracyjnego na tą ocenę jest niedopuszczalna na zasadzie art. 9c ust. 2a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. art. 9c pkt 2a ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że unieważnienie egzaminu stanowi wynik egzaminu, o którym mowa w tym przepisie, co tym samym uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego;

2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie a tym samym naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa oraz prawa do rzetelnego sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy;

3. art. 70 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a tym samym naruszenie zasady prawa do nauki;

4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że unieważnienie egzaminu maturalnego nie stanowi aktu lub czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

5. art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie a tym samym pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, przy czym sądem właściwym powinien być w niniejszym przypadku wojewódzki sąd administracyjny;

6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a co za tym idzie nie dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed zakończeniem postępowania, a także wbrew obowiązkowi nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nie wyjaśnił zasadności przesłanek którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, co miało istotny wpływ na treść decyzji wydanej w tym postępowaniu;

7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej wbrew treści art. 73 § 1 k.p.a. uniemożliwił stronie skarżącej sporządzenie odpisów z akt sprawy, w szczególności pracy egzaminacyjnej będącej przedmiotem oceny, a także odmówił stronie prawa do przeglądania, sporządzania notatek i odpisów prac osób u których miały rzekomo pojawić się takie same jak w pracy skarżącej błędne odpowiedzi, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;

8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy organ administracji publicznej naruszył art. 6 k.p.a. ponieważ przeprowadził procedurę unieważnienia w sposób znacznie odbiegający od wytycznych zawartych w wewnętrznych regulaminach, przez co działał bez podstawy prawnej;

9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy organ administracji publicznej naruszył powyżej przytoczone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy bez zachowania formy decyzji administracyjnej i zasadniczych jej elementów, podczas gdy w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny wskazują na konieczność rozpatrzenia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w sprawie budzących wątpliwości co do zgodności z ustawą i Konstytucją przepisów rozporządzenia z 30 kwietnia 2007 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wniesiono również o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, ponieważ przepis, a także wydane na jego podstawie rozporządzenie stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w przedmiocie oceny aktu unieważnienia egzaminu maturalnego z uwagę na spór w orzecznictwie.

W uzasadnieniu podkreślono, że stwierdzenie niesamodzielnego rozwiązania pracy, a następnie jej unieważnienie stanowi niewątpliwie ocenę zgodności zachowania zdającej z obowiązującymi przepisami prawa. Interpretacja przepisu § 99 ust. 2 rozporządzenia nie powinna prowadzić do powstania negatywnych konsekwencji po stronie osoby, od której odpisano rozwiązanie, a która pracowała samodzielnie. Prawidłowa interpretacja art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty powinna uwzględniać fakt, że unieważnienie danej pracy nie jest rodzajem oceny, lecz decyzją, że rozwiązania danego zdającego, na skutek stwierdzenia nieuczciwego i sprzecznego z prawem postępowania nie będą w ogóle oceniane. To nie jest merytoryczna ocena rozwiązań zamieszczonych w pracy, a organ ustala wówczas tylko stan faktyczny w zakresie przebiegu egzaminu. Powinna istnieć możliwość weryfikacji każdej tego typu decyzji przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a co najmniej przez organ niezależny od Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej.

Fakt, że akt unieważnienia pracy maturalnej nie dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisu prawa i nie kreuje żadnego stosunku prawnego, nie może być podstawą do odmowy dokonania jego kontroli. Potwierdzenie stanu faktycznego, czy też jego ustalenie w każdym postępowaniu oparte jest o ocenę dowodów czy okoliczności. Ocena ta może zostać obarczona błędem. Przyjęcie takiego poglądu prowadzić może do uznania, że każdy wyrok sądowy mógłby być traktowany jako wyłącznie potwierdzenie stanu faktycznego, co prowadziłoby do uznania kontroli instancyjnej za zbędną. Żaden przepis rangi ustawowej czy nawet rozporządzenia nie stanowi o tym, jakie kryteria muszą zostać spełnione, aby uznać pracę za niesamodzielną. Obecny stan prawny jest powszechnie krytykowany, czego odzwierciedleniem jest wniesiony do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty.

Zaskarżony akt dotyczy praw i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, o czym świadczy przede wszystkim fakt, że świadectwo maturalne stanowi dokument urzędowy, a decyzja Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej mocą której zostaje unieważniony egzamin dojrzałości konkretnej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby. Uzyskanie świadectwa dojrzałości jest możliwe jedynie po zdaniu egzaminu maturalnego. Świadectwo takie jest dokumentem państwowym, który odgrywa kluczową rolę dla dalszej edukacji i kariery zdającego. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), do odbywania studiów może być dopuszczona osoba, która ma świadectwo dojrzałości w przypadku ubiegania się o przyjęcie na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie.

Okręgowe komisje egzaminacyjne są państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Przyznanie im uprawnień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze jednostronnych władczych aktów, stały charakter tych komisji, siedziby, kompetencje, powołanie do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych decyduje o zaliczeniu komisji w poczet organów administracji publicznej.

Odnosząc się do zasadności wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w przedmiocie oceny aktu unieważnienia egzaminu maturalnego, wnosząca skargę kasacyjną powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2007 r., IV SAB/Po 31/06 oraz z 25 sierpnia 2011 r., II SA/Po 621/10 i związany z nim wyrok NSA z 16 marca 2012 r., I OSK 2452/11 argumentując, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w cyt. postanowieniu z 20 czerwca 2012 r., I OSK 803/12 nie jest jedynym przyjętym w orzecznictwie.

Naruszenie przepisów Konstytucji RP uzasadniono aprobatą takiej interpretacji wadliwych przepisów prawa, która konstytuuje stan, w którym działania okręgowych komisji egzaminacyjnych w przedmiocie unieważniania prac maturalnych pozostają poza jakąkolwiek kontrolą. Komisje otrzymują przyzwolenie na dowolne kształtowanie wewnętrznych przepisów regulujących przesłanki i tryb podejmowania decyzji o unieważnieniu prac czy stwierdzeniu niesamodzielnego ich rozwiązania. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, biorąc pod uwagę znaczenie egzaminu maturalnego w aktualnym systemie kształcenia. Brak wglądu w pracę innej osoby, której praca została zakwestionowana z tych samych przyczyn uniemożliwia odniesienie się do zarzutu niesamodzielności sformułowanego przez organ, co narusza art. 2 i 8 Konstytucji RP. Zastosowana przez Sąd pierwszej instancji rozszerzająca interpretacja art. 9c pkt 2a ustawy o systemie oświaty w istocie zamyka osobie zdającej możliwość zakwestionowania unieważnienia przed Sądem. Właściwość sądu administracyjnego wynika w tym wypadku z indywidualnego charakteru czynności, statusu organu wydającego ten akt oraz zaliczenia przepisów ustawy o systemie oświaty u wydanych na jej podstawie rozporządzeń do systemu prawa administracyjnego. O ile sama merytoryczna ocena może być w istocie wyłączona spod kognicji sądu administracyjnego, o tyle unieważnienie z powodu niesamodzielności pracy stanowi zawsze ocenę postępowania zdającego z punktu widzenia przepisów prawa. Aby pracę unieważnić, musi zostać potwierdzona przesłanka niesamodzielności. Organ więc w każdym przypadku zobowiązany jest ustalić, że w trakcie egzaminu doszło do nieprawidłowości, polegającej na odpisywaniu pracy przez jednego zdającego od innego. Taki zarzut powinien być w sposób należyty udowodniony. Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podstawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej, bądź ustawy zwykłej. Sprzeczność z prawem rozporządzenia z 30 kwietnia 2007 r. polega w szczególności na dopuszczeniu do powstania sytuacji, w której sankcje unieważnienia w istocie ponosi osoba, która nie dopuściła się niesamodzielności a także na dopuszczeniu do dowolnego kształtowania procedury przez organ. Praca zdającej została oceniona, a następnie ocenę anulowano a pracę unieważniono. Postępowanie w przedmiocie unieważnienia prac maturalnych z chemii wobec uczniów Liceum nr [...] i [...] w O. Ś. było przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli, która wykazała szereg nieprawidłowości, zarówno w zakresie zgodności z prawem wewnętrznych procedur dotyczących sprawdzania i unieważniania egzaminów maturalnych, jak i samego ich przestrzegania. Dostępne publicznie wnioski pokontrolne ("Funkcjonowanie Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w zakresie organizacji egzaminów maturalnych roku szkolnym 2010/2011", opublikowane na stronie internetowej Najwyższej Izby Kontroli 23 maja 2012 r.) w pełni potwierdzają zarzuty sformułowane przez stronę w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Przepisy rozporządzenia i wadliwe procedury wewnętrzne nie tylko pozbawiają zdającą jakiejkolwiek możliwości obrony czy zajęcia stanowiska w obliczu zarzucanej jej nieuczciwości, ale także statuują niejasny i utajniony system sprawdzania i unieważniania prac, który zapewnia w zasadzie anonimowość osób podejmujących decyzje w sprawie konkretnych prac, zakładając ich nieomylność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W ocenie Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Łodzi, skarżąca w szczególności koncentruje się na kwestiach merytorycznych opisanych np. w punktach 6, 7, 8 i 9 skargi kasacyjnej co nie ma znaczenia z uwagi na odrzucenie skargi w związku z brakiem możliwości jej wniesienia do sądu administracyjnego. Zarzuty te dotyczą braku odpowiednich procedur regulujących postępowanie w zakresie unieważnienia części pisemnej egzaminów maturalnych.

Skarżąca otrzymała pismo, w którym podana została zarówno podstawa jak i przyczyna unieważnienia egzaminu. Samo unieważnienie nie ma charakteru decyzji, nie musi więc spełniać wymogów decyzji określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przed unieważnieniem egzaminu ustalono, czy maturzyści, którym unieważniono egzamin pisali w tej samej sali. Z części unieważnionych prac wynika jednoznacznie, że maturzyści używali ołówka, a więc przyboru, który objęty był zakazem wnoszenia na salę, co podważa wiarygodność pisma Dyrektorów [...] i [...] Liceum Ogólnokształcącego stwierdzającego prawidłowy przebieg egzaminu, a na którym opiera się Najwyższa Izba Kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopuścił się naruszenia art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że unieważnienie egzaminu stanowi jego wynik. Zgodnie z rozporządzeniem z 30 kwietnia 2007 r. rozróżnia się dwie sytuacje, w których następuje unieważnienie egzaminu. Pierwszą, gdy stwierdzenie niesamodzielności rozwiązywania zadań egzaminacyjnych przez zdającego (...) zostaje stwierdzona w trakcie egzaminu. Drugą, gdy niesamodzielność zostanie stwierdzona w trakcie sprawdzania pracy. W obu sytuacjach na świadectwie dojrzałości w miejscu przeznaczonym na wpisanie wyniku egzaminu maturalnego z danego przedmiotu wpisuje się "0%". Tak więc można stwierdzić, że unieważnienie egzaminu maturalnego stanowi jego wynik (por. § 76 ust. 1 i § 97 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W przypadku, gdy praca nie jest pisana przez absolwenta samodzielnie, nie jest możliwa weryfikacja jego wiadomości i umiejętności – egzamin maturalny jest formą sprawdzenia wiadomości i umiejętności ucznia (§ 53 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skoro więc ocena w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego, to ma zastosowanie przepis art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że wyniki egzaminów są ostateczne i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego.

Unieważnienie egzaminu jest czynnością, która nie kreuje stosunku prawnego tworzącego uprawnienie i nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa a stanowi jedynie potwierdzenie stanu faktycznego, podobnie jak samo ustalenie wyniku egzaminu. Skoro więc unieważnienie nie kreuje stosunku prawnego, to nie można przypisać mu cech decyzji administracyjnej, bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono, poza postanowieniem o sygn. akt I OSK 803/12, także postanowienie NSA z 24 lutego 2000 r., I SA 1428/99, gdzie wskazano, że postępowanie administracyjne dotyczące egzaminowania i oceniania nie posiada cech postępowania administracyjnego.

Nawiązując do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów związanych z wglądem w pracę maturalną wskazano, że kopia pracy maturalnej została udostępniona zainteresowanej, zgodnie z treścią § 107 ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że brak jest przepisów umożliwiających zapoznanie się z pracą innej osoby, zarzut naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania i wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do organów państwa jest chybiony. Wynik egzaminu, jak i rozstrzygnięcie Sądu w żaden sposób nie naruszyły opisanego w art. 70 Konstytucji RP prawa skarżącej do nauki. W skardze kasacyjnej nie opisano w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu przez organ i Sąd. W ocenie organu, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom art. 176 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca pominęła fakt, że to ustawa w art. 9c ust. 2a, a nie rozporządzenie, wprowadza brak możliwości odwołania się od oceny egzaminu maturalnego do sądu administracyjnego. Sędziowie podlegając ustawie nie mogli pominąć tego zapisu.

W ocenie organu, orzeczenie Sądu oddalające skargę premiować będzie nieuczciwość maturzystów i stanowić o przyzwoleniu na "ściąganie" na maturze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi poprzez jej zarzuty, z urzędu stwierdza jedynie nieważność, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Z uwagi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą K 35/12) a dotyczący upoważnienia dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do uregulowania w drodze rozporządzenia kwestii warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, należało ocenić w pierwszej kolejności, czy nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie której przedmiotem jest badanie dopuszczalności skargi na akt Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Łodzi w przedmiocie unieważnienia pisemnego egzaminu maturalnego z chemii. W sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy podzielić pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z 12 czerwca 2006 r., I FZ 164/06, LEX nr 194488, zgodnie z którym zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. W rozpoznawanej sprawie, zarówno względy celowości, jak i ekonomiki procesowej przemawiają przeciwko zawieszeniu postępowania, ponieważ nawet uwzględnienie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie zmieni sytuacji prawnej skarżącej, z uwagi na to, że w miejsce przesłanek i trybu dotyczących unieważnienia jej pisemnego egzaminu maturalnego z chemii nie wejdą nowe, które przewidywałyby możliwość zaskarżenia tego aktu (czynności) do sądu administracyjnego.

Mówiąc innymi słowy, rozważania związane z dopuszczalnością dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem aktu (czynności) w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego dotyczą w istocie wykładni art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty i stwierdzenia, czy akt ten (czynność) stanowi element "wyniku" egzaminu maturalnego. Odpowiedź twierdząca na tak postawione pytanie pozwala uznać, że niezależnie od przepisów regulujących zasady unieważniania egzaminu maturalnego (wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego kwestionowanego obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym), rezultat w postaci stwierdzenia takiej nieważności, jako ostateczny, nie będzie podlegać ocenie sądu administracyjnego.

Analiza ustawy o szkolnictwie wyższym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że "wynik" egzaminu rozumiany jest jako końcowe podsumowanie wiedzy maturzysty z danego przedmiotu, jeżeli była ona możliwa do ustalenia, a następnie pozwala stwierdzić, że ocena w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego. Zgodnie z ustawą, wyniki egzaminów należą do "informacji o stanie realizacji zadań oświatowych" jednostki samorządu terytorialnego w szkołach, których prowadzenie należy do zadań własnych tej jednostki, są "analizowane", są wreszcie "ostateczne". Przepis art. 11 ust. 1 ww. ustawy ponadto stanowi, że świadectwa i dyplomy państwowe wydawane przez uprawnione do tego szkoły, placówki kształcenia ustawicznego i placówki kształcenia praktycznego, zakłady kształcenia nauczycieli, kolegia pracowników służb społecznych oraz okręgowe komisje egzaminacyjne są dokumentami urzędowymi. Świadectwo dojrzałości uzyskiwane jest po zdaniu egzaminu maturalnego (por. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy).

Ustawodawca w ustawie o systemie oświaty nie rozróżnia ponadto typów rozstrzygnięcia związanego z egzaminem stanowiąc o "wyniku", tak jak nie rozróżnia procedur prowadzących do określenia takiej oceny (dopiero w upoważnieniu zawartym w art. 22 ust. 2 pkt 4 lit. g wskazuje się na możliwość unieważnienia sprawdzianu lub egzaminu "w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów, jeżeli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawdzianu lub egzaminu").

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że ocena w przedmiocie unieważnienia egzaminu maturalnego prowadzi do ustalenia wyniku egzaminu maturalnego i nie może samodzielnie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skoro rezultat procedury egzaminacyjnej – to jest sam "wynik" jest ostateczny i nie służy na niego skarga do sądu, to trudno przyjąć że na akt (czynność) unieważnienia egzaminu taka skarga będzie dopuszczalna.

Skoro ocena w przedmiocie przerwania i unieważnienia egzaminu maturalnego wchodzi w skład wyniku egzaminu maturalnego (por. np. § 99 ust. 3 rozporządzenia), to skarga do sądu administracyjnego na tą ocenę jest niedopuszczalna na zasadzie art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Działanie w postaci ustalenia wyniku egzaminu maturalnego (przeprowadzenie egzaminu) i sam wynik, jako potwierdzające jedynie określony stan faktyczny, nie stanowią również decyzji administracyjnej i władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony i z tego powodu nie zostały poddane kontroli sądu administracyjnego, co jasno wynika z treści art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy spełnione są następujące przesłanki: akt lub czynność mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Okręgowa komisja egzaminacyjna ustalając ocenę z egzaminu maturalnego nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale dokonuje sprawdzenia wiadomości i umiejętności. Sam fakt posiadania świadectwa dojrzałości nie stanowi o "prawie" przyjęcia na dowolne studia. Wyniki egzaminu maturalnego stanowią jedynie podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie. To senat konkretnej uczelni wyższej ustala, jakie wyniki egzaminu maturalnego stanowią podstawę przyjęcia na studia (zob. art. 169 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym), a dopiero Komisja rekrutacyjna danej szkoły wyższej podejmuje decyzję w sprawach przyjęcia na określonego typu studia konkretnego kandydata. (art. 169 ust. 10 cyt. Prawa o szkolnictwie wyższym). Z tego względu, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nieuprawnionego odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest niezasadny.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że ustawa o systemie oświaty nie stanowi o stosowaniu – nawet w zakresie odpowiednim – przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym przedmiotu niniejszego postępowania. Wyraźne odniesienie się do przepisów tego Kodeksu tylko w art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty dodatkowo potwierdza tą tezę. Skoro przepisy te nie mają zastosowania do przeprowadzenia egzaminu maturalnego, to siłą rzeczy nie mogły też zostać naruszone przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Łodzi.

Ponadto, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i zarzuty naruszenia Konstytucji RP koncentrują się na wykazaniu sprzecznej z prawem procedury unieważnienia egzaminu maturalnego. Nie mają one usprawiedliwionych podstaw, bo ocena tego postępowania pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego z uwagi na zaprezentowaną wcześniej wykładnię przepisu art. 9c ust. 2a ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.