Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2183/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1258/13 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz K.T. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1258/13 oddalił skargę K.T. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2011.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

K.T. w dniu 10 maja 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2011. We wniosku zadeklarowała działki rolne, których łączna powierzchnia wyniosła 250,51 ha.

W trakcie badania wniosku ustalono, że kontrola przeprowadzona w 2004 r. wykazała, że działka ewidencyjna nr [...] (woj. [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], nr obrębu 12) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co skutkowało trwałym wykluczeniem działki z płatności obszarowej do gruntów rolnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyznał skarżącej płatność do gruntów rolnych na rok 2011 w pomniejszonej wysokości, z uwagi na nieutrzymywanie w dobrej kulturze rolnej działki o nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części.

Wskazał że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnienie określonych warunków przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...]. Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K.T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od ANR nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało automatycznie uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek – na której widać, że sporna działka jest zarośnięta różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów – została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Organ odwoławczy stwierdził również, że - wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 - podmiot (E. Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez ARiMR w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wnioskowanych przez Stronę dowodów z zeznań świadka – D.A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D.A. pozwoliłoby organowi pierwszej instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednak, że należałoby wyjaśnić stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...], ponieważ strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii Dyrektora Agencji, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ pierwszej instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Dyrektor ARiMR nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji:

– przeprowadził dowód z przesłuchania świadka – D.A.;

– przesłuchał samą K.T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskał informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą 17-18 sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– przeprowadził dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...], w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu 17-18 sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...].

Gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ pierwszej instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem zaskarżonym skargą kasacyjną orzekł, że skarga K.T. nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, zwana dalej również "ustawą o płatnościach"), istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie działki z płatności.

W szczególności organ pierwszej instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Nieuzasadnione było również odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez skarżącą świadka w osobie D.A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

Za zasadne Sąd I instancji uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

W ocenie Sądu I instancji formułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że działanie organu odwoławczego - aczkolwiek dotyczące spraw płatności za wcześniejsze lata 2007-2008, to jednak w istocie w stanie faktycznym i prawnym co rozpoznawana sprawa – wyczerpuje wskazania co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11, wydanych na skutek wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 972/11 i II GSK 969/11, którą to oceną i wskazaniami w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) związany jest organ ponownie rozpoznający sprawę, jak również każdorazowo Sąd. Sąd może odstąpić od tej wykładni tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego rozpoznania, uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy, które były przedmiotem wykładni przez tenże Sąd, a także wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia przez ten Sąd zmienił się stan prawny. Skoro więc rozstrzygnięcia organu w istocie tych samych okoliczności sprawy, dotyczących bowiem jedynie innych lat, zostały uznane za wadliwe w świetle ww. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, to tym bardziej organ ten ma obowiązek dokonywać oceny nie zmienionych zasadniczo okoliczności występujących w niniejszej sprawie w kontekście tych orzeczeń.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji.

K.T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła obrazę:

1. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd I instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu II Instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy dopiero właściwa ocena dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście wymienionych zarzutów pozwalała na stwierdzenie, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego skutkiem było uchylenie się przez Sąd I instancji od należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

2. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z 136 k.p.c. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. racji stawianemu w skardze na decyzję organu II Instancji zarzutowi obrazy art. 138 § 2 k.p.a. oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, iż wydaniu decyzji kasatoryjnej sprzeciwiała się możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji, zaś za wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej przemawiało należyte uwzględnienie zasady dwuinstancyjności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania oraz zasady reformationis in peius, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

3. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a wzw. z art. 138 §2 k.p.a w zw. art. 136 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd I instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ II Instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II Instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd I instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

4. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. w z zw. z art. 153 p.p.s.a, wynikającą z przyjęcia, że wobec oparcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to zdjęcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11 uznał za niewystarczające organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., z czym nie sposób się zgodzić, albowiem

- organ odwoławczy nie uchylił decyzji z tej przyczyny, zaś Sąd I instancji uprawniony był do oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek uchylenia podanych w decyzji, a organ II instancji celem uczynienia zadość wytycznym powinien był we własnym zakresie ocenić wartość dowodową tego zdjęcia, co w istocie uczynił, choć jego ocenę (czemu dano wyraz w skardze) skarżąca kwestionuje, i nie był uprawniony w tym celu decyzji organu I instancji uchylać,

- a oparcie wyroku Sądu I instancji o ocenę prawną wyrażoną ww. wyrokach, jeśli takowa wystąpiła, oznacza, że Sąd I instancji wykroczył poza granice danej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczyła płatności za inny rok, niż lata których dotyczyły wnioski o płatność objęte ww. wyrokami, a nadto w latach, których dotyczyły ww. wyroki obowiązywała inna regulacja prawna, która zdaniem organu miała decydować o wyłączeniu z płatności – art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, podczas gdy na moment wydania decyzji obowiązującym w tym zakresie przepisem był art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady 73/2009, który to przepis nie obowiązywał w latach 2007 i 2008 i w związku z tym nie mógł być przedmiotem ocen prawnych wyrażonych w ww. wyrokach, co wyklucza też możliwość związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach.

5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikającą z braku prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ograniczenia się w tym względzie przez Sąd do przyjęcia, iż wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11 warunkują zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenie, których zarzuca Skarżąca w skardze, bez podania uzasadniających to przyczyn, podczas gdy:

- obowiązkiem Sądu odmawiającego racji stawianemu w skardze zarzutowi było dokładne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska, w tym przypadku, określenia, z czego dokładnie wynika owo związanie uprzednio wydanym wyrokiem, czego Sąd I instancji zaniechał, gdy tymczasem, w sprawie nie wystąpiło związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować,

- a oparcie wyroku Sądu I instancji o ocenę prawną wyrażoną ww. wyrokach, jeśli takowa wystąpiła, oznacza, że Sąd I instancji wykroczył poza granice danej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczyła płatności za inny rok, niż lata których dotyczyły wnioski o płatność objęte ww. wyrokami, a nadto w latach, których dotyczyły ww. wyroki obowiązywała inna regulacja prawna, która zdaniem organu miała decydować o wyłączeniu z płatności – art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, podczas gdy na moment wydania decyzji obowiązującym w tym zakresie przepisem był art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady 73/2009, który to przepis nie obowiązywał w latach 2007 i 2008 i w związku z tym nie mógł być przedmiotem ocen prawnych wyrażonych w ww. wyrokach, co wyklucza też możliwość związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach.

6. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, pomimo, że:

- rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji, zaś brak rozpoznania tego zarzutu uniemożliwia kontrolę Instancyjną zaskarżonego orzeczenia,

- a rozpoznanie przedmiotowego zarzutu w kierunku wnioskowanym przez stronę nie jest wyłączone z uwagi na ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania, co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować.

a nadto oparcie wyroku Sądu I instancji o ocenę prawną wyrażoną ww. wyrokach, jeśli takowa wystąpiła, oznacza, że Sąd I instancji wykroczył poza granice danej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczyła płatności za inny rok, niż lata których dotyczyły wnioski o płatność objęte ww. wyrokami, a nadto w latach, których dotyczyły ww. wyroki obowiązywała inna regulacja prawna, która zdaniem organu miała decydować o wyłączeniu z płatności – art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, podczas gdy na moment wydania decyzji obowiązującym w tym zakresie przepisem był art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady 73/2009, który to przepis nie obowiązywał w latach 2007 i 2008 i w związku z tym nie mógł być przedmiotem ocen prawnych wyrażonych w ww. wyrokach, co wyklucza też możliwość związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach.

7. prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w realiach sprawy ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyrażającą się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...], podczas gdy działka [...], w roku którego dotyczy wniosek o płatności, znajdowała się w dobrej kulturze rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wskazany przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r" sygn. akt II FSK 745/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Okoliczność, iż Sąd I instancji w zasadzie uchylił się od zbadania i oceny przedmiotowej sprawy w zarzutów skargi, w szczególności Sąd nie odniósł się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyli organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji. Kwestia ta jest niezwykle istotna zwłaszcza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie do prawnych konsekwencji obowiązywania art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (także w odniesieniu do stanowiącego dosłowny odpowiednik art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - tj. art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 - por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a, bowiem nietrafny jest pogląd Sądu I instancji o związaniu w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez WSA w prawomocnych wyrokach z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawach o sygn. akt I SA/Sz 1044/11 i I SA/Sz 1045/11.

Należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne ponieważ z jednej strony Sąd I instancji prawidłowo podkreśla, że wskazane wyżej orzeczenia dotyczą odrębnych spraw administracyjnych, które odnoszą się do płatności za wcześniejsze lata 2007-2008, a z drugiej strony powołując się na art. 153 p.p.s.a. błędnie uznaje, że jest związany wskazaniami co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania i oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tych sprawach. Jako, że sprawy te nie są tożsame z niniejszą sprawą, bowiem dotyczą odmiennego stanu faktycznego i prawnego nie ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

W tej sytuacji ocena pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zawartych w skardze kasacyjnej byłaby przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.