Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 948/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 1587 zł (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 948/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. U. [...] w K. (dalej także jako "Wspólnota" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] ustalił na wniosek Inwestora - [...] Spółki jawnej z siedzibą w K. - warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] K. przy ul. U. [...] w K.".

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. U. [...] w K..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...]– w pkt 1. – uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt. 1 lit. b pt.: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" w brzmieniu: "Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek [...],[...] do [...] (+/- 2%). Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%." i w tym zakresie orzekło: "Dla budynku ustala się wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji tj. działki [...], w wielkości 36,5% z tolerancją +/- 2% tj. w przedziale od 34,5% do 38, 5%. Powyższe przyjęto zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30%." (pkt 1. decyzji, natomiast – w pkt 2. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073, aktualny t.j. – Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, aktualny t.j. - Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza z grudnia 2016 r. (k. 639-652) wraz z jej uzupełnieniem z dnia 8 marca 2018 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium szczegółowo przeanalizowało poszczególne elementy analizy uznając, że jej ustalenia nie budzą wątpliwości.

Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji zabudowany jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i wysokim podpiwniczeniem. Aktualnie budynek jest w trakcie remontu i przebudowy. Budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren od frontu jest ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem budowlanym (wraz z pasem zieleni przed budynkiem), posiada własny wjazd. Na terenie inwestycji występuje zieleń ozdobna niska i wysoka. Wobec powyższego organ za bezsporne uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza pozwala również na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zaakceptował sposób, w jaki owe parametry zostały określone w decyzji organu pierwszej instancji – za wyjątkiem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Kolegium uznało, że wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działek nr [...] i [...] powinien zostać ustalony na poziomie 33% z tolerancją do 2%, tj. w przedziale od 31% do 35%. Z uzupełnienia analizy z dnia 8 marca 2018 r. wynika bowiem, iż ów parametr w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 20% na działce nr [...] do 92% na działce nr [...]. Średnia wartość wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi zaś 53%.

Kolegium uznało, że ustalenie wartości tego parametru w wielkości poniżej średniej występującej w obszarze, którego wartość osiąga 53%, znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Podzieliło przy tym wyjaśnienia organu I instancji w zakresie zasadności - przy obliczaniu poziomu zainwestowania poszczególnych działek - uwzględnienia powierzchni działek zajętych pod pasy komunikacyjne, zagospodarowanych i urządzonych, jako ogródki, zieleńce, wjazdy do garaży, miejsca postojowe (dot. np. działek nr: [...]) oraz pominięcia powierzchni tych działek w sytuacji, w których wyłącznie zajęte są przez chodniki i części pasa jezdnego (np. [...]). Organ odwoławczy nie uznał jednak za dopuszczalne rozszerzenie postępowania poza wniosek Inwestora i objęcie ustaleniem w zakresie przedmiotowego parametru również działki [...], która to nie stanowi terenu inwestycji, czyli de facto przedmiotu postępowania. Wobec powyższego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie załącznik nr 1 pkt II. ppkt. 1 lit. b i orzekło reformatoryjnie. Skutkiem wyeliminowania z terenu inwestycji działki nr [...] o pow. 98 m2 był wzrost omawianego współczynnika o 3,5%.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. U. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i dokonanie przez organy administracyjne dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej błędnym ustaleniem, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona jest w sposób zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 roku, nr znak: [...];

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a. w art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy polegające na pominięciu w niniejszym postępowaniu S.B. - zarządcy sąsiedniej nieruchomości w stosunku do planowanej inwestycji (tj. działki ewidencyjnej o nr [...], obręb 4 jednostka ew. K.), a w konsekwencji niezapewnienie wszystkim uprawnionym stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu;

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 roku, nr znak: [...]. podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, polegające na niewłaściwym dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków planowanej inwestycji, a w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami planistycznymi;

5) naruszenie § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezasadne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji z naruszeniem prawa;

6) naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzania poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób wewnętrznie sprzeczny, a także uniemożliwiający jego kontrolę;

7) naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a to w szczególności poprzez:

- brak wyczerpującego wyjaśnienia zasadności dopuszczenia wysokości nadbudowanych ścian na poziomie 10,5 m,

- nieprawidłowe określenie wysokości budynku względem poziomu chodnika przy ul. U., podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia ww. parametr należy wskazać mierząc wysokość budynku od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, aktualny t.j. – Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Wspólnoty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organ dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej oceny wniosku i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ust 1 u.p.z.p. i zgodnej z przepisami odrębnymi. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz wydana na jej podstawie decyzja nie budzą wątpliwości. Poszczególne parametry zamierzenia inwestycyjnego ustalono prawidłowo, wyjaśniając, dlaczego przyjęto taką a nie inną ich wielkość, ewentualnie wyjaśniając, dlaczego pominięto niektóre z parametrów.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sposobu ustalenia, w reformatoryjnej części zaskarżonej decyzji, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do stosunku powierzchni działki lub terenu, Sąd ocenił zastrzeżenia skarżącej w tym zakresie jako całkowicie nieuzasadnione. Wskazał, że z treści analizy oraz z treści zaskarżonej decyzji bardzo klarownie wynika, na jakiej podstawie przyjęto wielkość omawianego wskaźnika. Sąd przypomniał, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 53%, a zabudowa działek w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana (od 20% do nawet 92%). Na skutek inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy terenu zwiększy się z 24% do 36,5% (+/- 2%). Tym samym w dalszym ciągu wskaźnik ten będzie pozostawał znacznie niższy niż średnia w obszarze analizowanym. Poza wskaźnikiem 20% dla działki [...] (jest to najniższy wskaźnik w obszarze analizowanym), dla działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo wskaźnik ten jest bowiem znacznie wyższy (45% - dla działki [...]; 54% - dla działki [...]; 47% - dla działki [...]). Nie ma więc żadnych przeszkód, by podnieść wskaźnik powierzchni zabudowy do poziomu, który i tak będzie niższy od średniej w obszarze analizowanym i niższy od większości działek w najbliższej okolicy.

Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że procedujące

w sprawie organy administracji publicznej:

- nie dokonały ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zostało zrealizowane zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a to co do zakresu nielegalnie wykonanych robót budowlanych na działce objętej wnioskiem, trybu w jakim toczy się postępowanie legalizacyjne, co jest nim objęte, skąd organy powzięły wiedzę o postępowaniu legalizacyjnym (przy jednoczesnym wskazaniu przez organ odwoławczy, że "postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), w ramach którego inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" i że "celem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, że wykonana rozbudowa i nadbudowa w ramach samowoli budowlanej została wykonana zgodnie z prawem" oraz przy marginalnym wspomnieniu o przedmiotowym celu postępowania w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej),

- nie dokonały ustaleń jaki podmiot, a w szczególności, czy podmiot występujący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy rzeczywiście został zobowiązany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Krakowie do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, czym ww. organy naruszyły przywołane na wstępie niniejszego zarzutu przepisy prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że gdyby nie powyższe naruszenie nie zostałaby wydana decyzja o warunkach zabudowy o treści tożsamej z decyzją wydaną w niniejszej sprawie;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez sąd I instancji, że procedujące w sprawie, organy administracji publicznej nie dokonały ustaleń jaki podmiot,

a w szczególności czy podmiot występujący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy rzeczywiście został zobowiązany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do przedstawienia decyzji

o warunkach zabudowy, a to w kontekście znanego Skarżącemu kasacyjnie faktu, iż postępowanie legalizacyjne toczy się z udziałem inwestora H.G., a nie wnioskodawcy w niniejszej sprawie t.j. spółki G.- S. Sp.j., co ma znaczenie z uwagi na - wynikający z wykładni systemowej przywołanych w przedmiotowym zarzucie przepisów prawa - wniosek, że zainicjowanie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji choćby częściowo zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej następuje na wniosek inwestora robót budowalnych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, który został do przedmiotowej czynności zobowiązany przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne, czym ww. organy naruszyły przywołane na wstępie zarzutu przepisy prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że gdyby nie powyższe naruszenie nie zostałaby wydana decyzja o warunkach zabudowy o treści tożsamej z decyzją wydaną w niniejszej sprawie;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z 63 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że procedujące w sprawie organy administracji publicznej wadliwie ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, a to wskutek określenia przedmiotowego wskaźnika łącznie dla działek [...] i [...], podczas gdy teren inwestycji został określony we wniosku jak i w załącznikach graficznych do decyzji jako wyłącznie działka [...], co w konsekwencji powoduje, że ustalenie przedmiotowego parametru nastąpiło w sposób wadliwy - parametr został ustalony przy uwzględnieniu działki [...], nieobjętej wnioskiem, i powinno skutkować uchyleniem decyzji wydanych w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła:

- na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Krakowie z dnia [...] 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 r.;

- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;

Ponadto skarżąca Wspólnota, powołując się na art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W dniu 22 lutego 2022 r. sekretariat Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nadesłanie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud.")

w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb 4 K. przy ul. U. w K.".

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu [...] 2022 r. nadesłał odpis własnego postanowienia z dnia [...] 2012 r. nr [...], wydanego

w postępowaniu legalizacyjnym w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie w ramach opisanej inwestycji (k. 184 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły tez podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, a zatem nie wystąpiły też przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. W ramach podniesionych na tej podstawie zarzutów zasadny okazał się zarzut dotyczący pominięcia przez Sąd I instancji, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało w niniejszej sprawie wszczęte w związku

z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postępowaniem legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej oraz niedostrzeżenia, iż orzekające w sprawie organy administracji nie ustaliły, czy

z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zwrócił się podmiot zobowiązany do przedstawienia takiej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym.

Podkreślić trzeba, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w którym doszło do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zastosowanie niewątpliwie mają przepisy Pr. bud.

w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), tj. sprzed 19 września 2020 r. (art. 25 tej ustawy). Oczywiste jest bowiem, że skoro wydanie

w tym postępowaniu postanowienia (co miało miejsce w dniu [...] 2012 r.) poprzedzało datę wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, to tym bardziej poprzedzało ją samo wszczęcie owego postępowania legalizacyjnego. Z tych względów mające zastosowanie w sprawie przepisy Pr.bud. zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie powyższej nowelizacji, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Ustalenie warunków zabudowy jest, co do zasady, etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, dostępny w CBOSA). Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr.bud.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest zaś dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 859/18, LEX nr 2695336). Należy bowiem odróżnić decyzję o warunkach zabudowy wydawaną w celu uzyskania pozwolenia na budowę od decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w celu legalizacji samowoli budowlanej. Decyzje te różnią się celem, dla którego są wydawane. Decyzja, której obowiązek przedłożenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, ma na celu umożliwić legalizację już istniejącego obiektu budowlanego, a nie realizację obiektu, który inwestor dopiero planuje zrealizować (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/18, LEX nr 3192430). Jeżeli zaś obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1538/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 265/18 – dostępne w CBOSA).

Uwzględniając powyższą specyfikę oraz cel decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, uznać należy, że skutecznie domagać się wydania takiej decyzji może wyłącznie ten podmiot, który został zobowiązany do jej przedłożenia przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w sprawie danej samowoli budowlanej w trybie art. 48 lub art. 49b Pr.bud. Podmiot, na którego nie został nałożony taki obowiązek w postepowaniu legalizacyjnym, nie może zaś skutecznie domagać się ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie zrealizowanej inwestycji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej – o ile nie został złożony przez wnioskodawcę w wykonaniu obowiązku nałożonego na niego na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr.bud. – winien spotkać się z decyzją odmowną, albowiem w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że uzyskanie warunków zabudowy możliwe jest przed dokonaniem zmiany zagospodarowania terenu.

Co więcej, podmiot, na który został nałożony w postępowaniu legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, nie może w wykonaniu tego obowiązku skutecznie posłużyć się decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu – nawet jeżeli inwestycja objęta tą decyzją jest tożsama z przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Do takiego wniosku skłania fakt, że również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor nie mógłby skutecznie posłużyć się decyzją o warunkach zabudowy, która wprawdzie dotyczy inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, lecz została wydana na rzecz innego podmiotu – bez uprzedniego przeniesienia takiej decyzji na swoja rzecz w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Inwestor samowoli budowlanej nie może być natomiast traktowany w sposób uprzywilejowany względem inwestora realizującego roboty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Uwzględniając powyższe uwagi w okolicznościach niniejszej sprawy, należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wobec faktu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy w niniejszej sprawie inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej i tym samym zmierza do jej legalizacji, istotne znaczenie dla jego rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy wniosek ten pozostaje w związku z prowadzonym w sprawie tej inwestycji postępowaniem legalizacyjnym, a w szczególności, czy został złożony przez podmiot zobowiązany w owym postępowaniu legalizacyjnym do przedstawienia takiej decyzji. Brak ustaleń w tej kwestii świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a którego to naruszenia – jak trafnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie Wspólnota – nie dostrzegł Sąd I instancji.

Z powyższych względów konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając natomiast na względzie, że powyższa kwestia została wyjaśniona na etapie postępowania kasacyjnego, uznać jednocześnie trzeba, że spełnione są podstawy rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 22 lutego 2022 r., w toku postępowania kasacyjnego zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nadesłanie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb 4 K. przy ul. U. w K.". Z nadesłanego w odpowiedzi na powyższe wezwanie postanowienia ww. organu nadzoru budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...], z którego to dokumentu Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził dowód z urzędu na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wynika, że adresatem określonego w tym postanowieniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] przy ul. U. w K.), nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Pr.bud., był H.G.. Tymczasem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wystąpiła spółka G.-S. Sp.j. w Krakowie i na rzecz tego podmiotu wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana. Wykluczyć przy tym należy możliwość, że doszło do sukcesji na rzecz ww. spółki obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Z treści tego postanowienia wynika bowiem, że zostało ono skierowane do H.G. jako inwestora (a nie jako właściciela), a zatem nie w związku

z ewentualnie posiadanym przez niego tytułem własności do nieruchomości objętej przedmiotowa inwestycją. W związku z tym nawet zakładając, że mogło dojść do przeniesienia przez zobowiązanego H. G. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości do majątku ww. spółki, której – jak wynika z załączonego do akt administracyjnych wydruku informacji z KRS (k. 79-83) – jest on wspólnikiem, nie sposób przyjąć, że doszło do przeniesienia na Spółkę również obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Brak ustalenia przez organy administracji, jaki podmiot jest adresatem tych obowiązków, stanowił więc – jak już wyżej wskazano, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które w konsekwencji skutkowało naruszeniem, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, również przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej

w warunkach samowoli budowlanej na rzecz podmiotu, który nie został zobowiązany do przedłożenia takiej decyzji w postepowaniu legalizacyjnym.

Zupełnie pozbawiony podstaw jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, poprzez uwzględnienie w ramach tego wskaźnika – poza działką nr [...], objętą wnioskiem – również działki nr [...], która nie została wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako wchodząca w skład terenu inwestycji. Opisanego błędu istotnie dopuścił się w niniejszej sprawie organ I instancji, lecz błąd ten został prawidłowo usunięty przez organ odwoławczy, który w reformatoryjnej części zaskarżonej decyzji ponownie ustalił powyższy wskaźnik, z pominięciem działki nr [...] w ramach przyjętej powierzchni terenu inwestycji,

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. , orzekł jak w punkcie I. wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie II. wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.