Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 308/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1  i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1234/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary porządkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1234/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary porządkowej z tytułu nieprzedłożenia badań technicznych automatu do gier, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia, czy gra na automacie Apex Hot Magic Fruits o nr [...] jest grą na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada

2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej: u.g.h., w toku którego wezwał skarżącą do przedstawienia badania technicznego automatu przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ, w związku z pismem skarżącej informującym o wystąpieniu z zapytaniem skierowanym do jednostek badających dotyczącym badań automatu i oczekiwaniem na odpowiedź ustalił, że skarżąca zwracała się do jednostek badających odnośnie przeprowadzenia badania, jednakże nie doszło do uzgodnienia jego warunków i terminu. Skarżąca w kolejnym z pism kierowanych do organu informowała, że żadna z jednostek badających nie wyraziła chęci do przeprowadzenia badania w miejscu składowania automatu, wobec czego nie może przedłożyć opinii, zgodnie z żądaniem organu.

W takim stanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Finansów nałożył na skarżącą karę porządkową w wysokości 2.700 złotych wskazując, że zgonie z art. 2 ust. 7 u.g.h. rozstrzygając charakter gier na automatach wezwał skarżącą do przedłożenia badania technicznego ww. automatu przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, czego skarżąca pomimo dwukrotnego wezwania nie uczyniła, jak również nie dołożyła staranności w uzyskaniu takiej opinii.

Objętym skargą postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym w wyniku zażalenia skarżącej, Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. Minister wskazał, że podstawę prawną wezwania skarżącej do przeprowadzenia badania stanowił art. 155 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749), zwanej dalej: ord. pod., zgodnie z którym organ może wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania określonej czynności osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego lub rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał również na uprawnienie do podjęcia dopuszczalnych prawem kroków zmierzających do wykonania żądania. Środkiem takim jest, przewidziana art. 262 § 1 ord. pod. kara porządkowa, której celem jest zdyscyplinowanie strony i wyegzekwowanie określonego zachowania podatnika. W tej sprawie wykonanie żądania organu było konieczne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do wydania przez Ministra Finansów decyzji rozstrzygającej o charakterze gier urządzanych na automacie.

Sąd I instancji uchylając wydane w sprawie postanowienia Ministra Finansów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że naruszały one prawo w stopniu istotnym, gdyż brak w nich było uzasadnienia w zakresie wysokości kary porządkowej nałożonej na skarżącą na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod. w kwocie odpowiadającej górnej granicy ustawowej (2700 zł).

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 2 ust. 7 u.g.h. stwierdził, że postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia charakteru gry na automatach może się toczyć zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W przypadku postępowania wszczętego z urzędu organ fakultatywnie zobowiązuje stronę do przedłożenia badania technicznego danego automatu przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Sąd podzielił stanowisko organu, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod., ma on możliwość ukarania strony karą porządkową w przypadku bezzasadnej odmowy złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności. W ocenie Sądu, badanie automatu do gier, którego obowiązek nałożony został na podstawie art. 2 ust. 7 u.g.h., jest inną czynnością dowodową, o jakiej mowa w powołanym art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod. Wobec tego, skoro badanie charakteru gry przeprowadzane przez uprawnioną do tego jednostkę badającą, wymaga współdziałania strony, polegającego na dostarczeniu przedmiotu badania do jednostki, to odmowa wykonania powyższej czynności będzie równoznaczna z odmową strony udziału w innej czynności. Sąd podkreślił, że nałożenie na stronę sankcji za odmowę udziału w czynności dowodowej powinno być poprzedzone ustaleniami organu, czy w konkretnym stanie faktycznym strona zobowiązana do dokonania czynności podjęła starania celem wyjaśnienia przyczyn niewykonania wezwania, oraz czy wskazane przez nią przyczyny były obiektywnie uzasadnione. Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie można było zarzucić skarżącej, iż nie podjęła starań w wyjaśnianiu przyczyn, dla których nie uzyskała stosownych badań, jednakże przyczyny usprawiedliwiające taką postawę nie znajdowały potwierdzenia w obowiązujących przepisach, a tym samym nie mogły być uznane za obiektywnie uzasadnione.

Sąd I instancji twierdził natomiast, że wysokość nałożonej na skarżącą kary nie została w żaden sposób uzasadniona, przy czym organ wysokość kary ustalił w maksymalnej, przewidzianej art. 126 ord. pod., wysokości. Uznaniowy charakter decyzji (w tym przypadku w zakresie wysokości kary porządkowej) nie zwalniał organu od wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i rozważenia go w postaci jednoznacznych ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W tym zakresie organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107

§ 3 k.p.a.

Minister Finansów skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, z mocy art. 8 u.g.h. Naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem Sąd I instancji nie wskazał zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, tj. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro Sąd I instancji przyjął, że uchybienie dotyczy braku uzasadnienia co do wysokości wymierzonej kary porządkowej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepis art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod. z uwagi na brak uzasadnienia w zakresie wysokości kary porządkowej nałożonej na skarżącą, podczas gdy przepis art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod. nie wymaga odrębnego uzasadnienia zakresie wysokości kary, ale jedynie uwzględnienia "całości okoliczności sprawy";

3. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wadliwej oceny prawnej polegającej na przyjęciu, że nastąpiło naruszenie przepisu prawa formalnego dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy stwierdzenie takie zostało oparte na błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod., a Sąd I instancji nie wykazał prawdopodobieństwa wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy administracyjnej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem taki sposób rozstrzygnięcia pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek, co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie miały zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, na co wskazuje przepis art. 8 u.g.h.

Trafnie również skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod., z co najmniej dwóch powodów.

Po pierwsze, powołany wyżej przepis, jak również cały art. 262 ord. pod., nie nakłada wyraźnie na organ obowiązku uzasadnienia kary porządkowej, jak to ma miejsce w odniesieniu do decyzji administracyjnej (por. art. 210 § 1 pkt 6 ord. pod.). Nie oznacza to jednak, aby organ nie uzasadniał kary porządkowej, co zresztą w sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nakładającego na stronę karę porządkową, stosownie do przepisu art. 124 ord. pod., powinno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ, aby doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku, aby tym samym nie było potrzeby stosowania dalszych środków przymusu. Ponadto, mając na uwadze możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające karę porządkową, uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia powinno pozwalać na skontrolowanie przez sąd administracyjny prawidłowości toku postępowania i rozumowania organu, pod kątem zgodności z prawem.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w dobrym stopniu spełnia powyższe kryteria.

Nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby Minister Finansów nie uzasadnił wysokości nałożonej kary porządkowej, a tym samym, aby w sprawie zachodziły przesłanki dla zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązuje Sąd pierwszej instancji do podjęcia z urzędu tylko takich działań, których brak zastosowania prowadziłby do utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu naruszającego prawo. Takim zaś rozstrzygnięciem nie jest nałożenie na stronę kary porządkowej w ustawowej wysokości, o której mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 ord. pod., tym bardziej w sytuacji, gdy zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego, spółka nie kwestionowała wysokości kary porządkowej, a stronę reprezentował profesjonalny pełnomocnik – radca prawny.

Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji Minister Finansów uzasadnił wysokość kary porządkowej nałożonej na stronę w maksymalnej, ustawowej wysokości. O czym była już mowa, nakładając karę porządkową w tej wysokości, jak wskazał organ, przedłożenie przez spółkę badania technicznego automatów do gry jest konieczne dla potrzeb wydania przez Ministra Finansów decyzji rozstrzygającej o charakterze gier urządzanych na ww. automatach. Spółka dobrze zdawała sobie z tego sprawę, gdyż kilkakrotnie była wzywana do przedłożenia takich badań, a niewykonywanie tego obowiązku skutkowało koniecznością kilkakrotnego wyznaczania nowych terminów zakończenia wspomnianej sprawy. Z nałożonego obowiązku spółka nie wywiązała się również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Znamienne jest dla uzasadnienia wysokości kary porządkowej w maksymalnej wysokości, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, mianowicie to, że organ dał spółce szansę dla ewentualnego zmniejszenia wysokości tej kary, z czego ona nie skorzystała. Jak już wskazano, jeszcze na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia nakładającego karę we wspomnianej wysokości, organ wskazał spółce na możliwość zwrócenia się do jednostki badającej (Izby Celnej w P.) o przeprowadzenie omawianych badań. Mimo nałożenia kary porządkowej w maksymalnej wysokości spółka nie tylko nie przedłożyła żądanych przez organ badań, ale także nie zamierzała tego uczynić. Toteż, dla zdyscyplinowania spółki do przedłożenia omawianych badań nie mogło wchodzić w grę ewentualne nałożenie na nią niższej kary porządkowej, skoro nie uczyniła tego mimo nałożenia na nią kary porządkowej w maksymalnej wysokości.

W okolicznościach sprawy ewentualne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, których zresztą trudno byłoby się dopatrzyć, nie mogły by mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sprawa zaś została przez organ należycie wyjaśniona i uzasadniona dla potrzeb jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Postępowanie w sprawie nałożenia kary porządkowej ma charakter wpadkowy w toczącym się przed Ministrem Finansów postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy gry na wskazanych w postanowieniu automatach są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Mając na uwadze kilkakrotne przesuwanie przez Ministra Finansów terminu załatwienia tej sprawy z powodu nie przedłożenia przez spółkę omawianych badań automatów do gier, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w istotnym stopniu wpłynęłoby na dalsze opóźnienie załatwienia wspomnianego postępowania, co z uwagi na jego charakter nie jest wskazane.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Rozpoznając skargę spółki uznał ją za niezasadną z przyczyn podanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.