Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1373/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 105 §1, art. 138 § 1 pkt 2, 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 3 pkt 3 lit. b, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 37 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P.", 2. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 301/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej P. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 3 ust. 1-3, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., przyznał P. A. spółce cywilnej reprezentowanej przez P. M. płatność ONW na 2008 r. w łącznej wysokości 14034,50 zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., wskazując w podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż postępowanie w sprawie przyznania P. A. spółce cywilnej płatności ONW na 2008 r. zostało błędnie wszczęte i jako takie nie powinno było być prowadzone, bowiem od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości, ze względu na brak podmiotu postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej P. A. tj.: A. E. M. sp. z o.o. oraz P. M. zarejestrowani są w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), dlatego też organ nie może przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna P. A. na rzecz jej wspólników. Wniosek złożony w imieniu spółki, nie może być uznany za wniosek złożony faktycznie przez jej wspólników, stąd też nie ma możliwości wydania w niniejszej sytuacji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. M. jako wspólnik spółki cywilnej P.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając uwzględnienie skargi stwierdził przede wszystkim, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie na podstawie decyzji I instancji przyznano płatność ONW, a w decyzji organu odwoławczego uznano, że płatność w ogóle nie przysługuje, wobec czego w ocenie WSA doszło do wydania decyzji na niekorzyść strony. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ze względu na brak rozważań organu w tym zakresie, uniemożliwiono Sądowi I instancji kontrolę zasadności odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo zastosował też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), stwierdzono: "W przypadku producentów rolnych, przetwórców, podmiotów prowadzących zakłady utylizacyjne lub potencjalnych beneficjentów, działających w formie spółki cywilnej, nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę". Z powyższego WSA wywiódł, że w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności ONW powinien zostać złożony przez jednego ze wspólników, mianowicie tego, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny. Przyznanie płatności winno nastąpić właśnie dla tego wspólnika, na którego wpis do ewidencji producentów wyrazili pozostali wspólnicy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał, kto figuruje w ewidencji producentów rolnych pod numerem podanym we wniosku inicjującym postępowanie (nr {...]), przyznając jednocześnie płatność spółce cywilnej P. A. reprezentowanej przez P. M. Organ II instancji nie wyjaśnił również w swojej decyzji, czy rzeczywiście pod ww. nr identyfikacyjnym w ewidencji producentów rolnych figuruje spółka cywilna, a nie jeden z jej wspólników P. M. lub spółka A. E. M. Z załączonego do akt administracyjnych wniosku o wpis do ewidencji producentów wynika z kolei, że wnioskodawcą jest P. A. spółka cywilna, na co wyrazili zgodę P. M. jako prezes zarządu A. E. M. i R. M., której nazwisko zostało przekreślone. Z umowy spółki wynika zaś, iż jej wspólnikami są: A. E. M. spółka z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika M. P. i P. M. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w sprawie należy wyjaśnić, czy w ewidencji producentów rolnych ARiMR zarejestrowani są jako producenci rolni: P. M., jako wspólnik spółki cywilnej P. A. lub spółka A. E. M., jako wspólnicy spółki cywilnej P. A., ze wskazaniem dowodów, na podstawie których dokonano tych ustaleń. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również w jednoznaczny sposób, czy wnioski o przyznanie płatności ONW nie były składane przez wspólnika, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę, aby ubiegał się o przedmiotową płatność. Nie wyjaśniono także kogo ewentualnie reprezentuje R. M. Tym samym według Sądu I instancji doszło do naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1), dalej: rozporządzenie nr 1698/2005, który to przepis dotyczy płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami, z którego wynika, że płatności udziela się rolnikom. Z kolei art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, iż pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Stosownie zaś do § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s. 1 z ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 1782/2003, m.in. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Art. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 definiuje rolnika jako osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z powyższych przepisów WSA wywiódł, że spółka cywilna może mieć status rolnika, co nie podważa stanowiska, że w przypadku rolnika działającego w formie spółki cywilnej numer ewidencyjny nadaje się nie spółce, a wspólnikowi, na którego pozostali wyrazili zgodę. Konsekwencją tego jest przyznanie płatności na rzecz tego właśnie wspólnika. W związku z powyższym, Sąd I instancji orzekł, powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w skarżonym orzeczeniu błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 12 ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Skarżący nie zgodził się z oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, w szczególności ze stwierdzeniem, że w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności ONW winien zostać złożony przez jednego ze wspólników, mianowicie tego któremu, za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny oraz że przyznanie samej płatności winno nastąpić właśnie dla tego wspólnika. Zdaniem skarżącego uprawnionymi do płatności są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003.

Inne rozumienie spełniania warunku oznaczałoby według P. M. ograniczenie dostępu do płatności dla danej kategorii rolników, tj. grupy osób tworzących spółkę cywilną w myśl ww. definicji rolnika ustanawiającej zasadę powszechności dostępu do dopłat. Płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być zatem przyznawane rolnikowi czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną, pod warunkiem, iż nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce, jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten powinien być nadany jednemu ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę. Nie jest uprawniony pogląd Sądu I instancji jakoby istniał wymóg, aby wniosek o płatność mógł skutecznie złożyć jedynie wspólnik, któremu nadano związany ze spółką numer ewidencyjny. Tym bardziej niezasadny jest pogląd, iż to temu wspólnikowi, który może samoistnie nie wypełniać definicji rolnika, przyznawać płatność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w związku z:

a) art. 29 i 30 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż spółka cywilna posiada osobowość prawną i jest stroną postępowania administracyjnego, kiedy z treści tych przepisów, jak i orzecznictwa NSA w sposób bezsprzeczny wynika, iż spółka cywilna, jako tzw. ułomna osoba prawna, nie posiada osobowości prawnej i nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jak i takiego przymiotu nie dają jej przepisy szczególne będące podstawą przyznawania płatności,

b) art. 33 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyznaniem osobowości prawnej, a tym samym zdolności administracyjnej spółce cywilnej, uznaniem spółki cywilnej za stronę postępowania,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu i uznanie, iż skarżący Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działający w sprawie jako organ II instancji, nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji uchylającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów, wydał decyzję administracyjną przyznającą płatności spółce cywilnej, w sytuacji gdy spółka taka nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie może być adresatem decyzji administracyjnej,

d) art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem wydana decyzja była rozstrzygnięciem formalnym, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym, nie mogła być więc decyzją na niekorzyść strony,

e) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem II instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna,

f) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć przepis ten nie przewiduje takiej podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną,

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

h) art. 153 p.p.s.a przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu stwierdzono, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, podniósł m.in., że skoro spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, to w jej imieniu mogą występować jedynie jej wspólnicy. Także w zakresie prawa administracyjnego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, gdyż żadne przepisy szczególne w materii objętej skargą nie przyznają jej podmiotowości prawnej. Tymczasem w sprawie wniosek o przyznanie płatności został złożony przez spółkę cywilną. W związku z tym organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mogło być także potraktowane jako wydane na niekorzyść strony, bo nie było rozstrzygnięciem merytorycznym, a jedynie takie rozstrzygnięcie mogłoby ewentualnie stanowić naruszenie art. 139 k.p.a.

Jednocześnie organ podkreślił, że podmiot, będący zarejestrowanym producentem rolnym, nie może złożyć wniosku w imieniu spółki cywilnej – innego producenta rolnego, w sytuacji która oznaczałaby, że wnioskujący składa faktycznie dwa wnioski, w imieniu dwóch podmiotów, choć posiada jeden numer producenta rolnego, a więc może występować tylko w swoim imieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 p.p.s.a. oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 344/05 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Rozwiązanie to jest podyktowane względami ekonomii procesowej. Nie ma wszak racjonalnego uzasadnienia eliminowanie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji tylko po to, aby ten mógł skorygować błędne jego rozstrzygnięcie, jeżeli może tego dokonać sąd drugiej instancji (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis W-wa 2006, Wyd. 2, s. 407).

Dodać należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", W-wa 2009, s. 558). Jeżeli strona skarży wyrok w całości, ale w istocie kwestionuje jedynie jego uzasadnienie, to sąd drugiej instancji stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia oddala skargę kasacyjną, a jednocześnie gdy zarzuty strony okazałyby się zasadne, zmienia uzasadnienie z uwagi na treść art. 184 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006/5/126). W konsekwencji dopuszczenia zaskarżenia przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, z uwagi na treść art. 199 p.p.s.a. oraz braku jednoznacznej podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej strony, która zaskarżyła wyrok uwzględniający jej skargę, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd o niemożności zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. II FSK 1002/08; wyrok NSA z 31 maja 2007 r., sygn. I GSK 1649/06).

Przedstawienie powyższych uwag w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było istotne, zważywszy na uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz zarzuty sformułowane we wniesionych w tej sprawie skargach kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym (w stanie prawnym wiążącym dla sprawy), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wszczęcie postępowania w stosunku co osoby pozbawionej zdolności prawnej jest bezskuteczne. Brak jest bowiem w tym momencie jednej z podstawowych przesłanek związania stosunku procesowego, jak również i stosunku materialnoprawnego. Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., następuje na żądanie strony, a więc podmiotu, który powinien być wyposażony w zdolność administracyjnoprawną. Przyjmuje się, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez podmiot pozbawiony zdolności prawnej będzie bezskuteczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 49; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. IV SA 599/99).

W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia prawnego sprowadzała się do rozstrzygnięcia kto jest podmiotem uprawnionym do płatności ONW: spółka cywilna, jej wspólnicy czy też wspólnik tej spółki, któremu, za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny producenta rolnego.

Stwierdzić na wstępie należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) przyjęto, iż w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej.

Powyższa uchwała została podjęta w sprawie, w której spółka cywilna wystąpiła z wnioskiem o płatności rolnośrodowiskowe, niemniej z uwagi na kwestie prawne, których dotyczyła zawarta w niej teza, znajduje zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) ma zastosowanie (w stanie prawnym w niniejszej sprawie) przepis art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, z którego wynika, że płatności udziela się rolnikom. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Z kolei stosownie do § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 m.in. jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powołane przepisy przesądzają, że wszczęcie postępowania o płatności ONW następuje na wniosek i określają podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że ww. przepisy odwołują się do definicji rolnika zawartej w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003. Jednocześnie w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w art. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odwołując się do powyższych przepisów prawa wspólnotowego i prawa krajowego przyznał, że spółka cywilna może mieć status rolnika. Uwzględniając powyższe, a przede wszystkim treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12, za chybione należało uznać zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej organu, które powyższy pogląd kwestionowały. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2008 złożyła spółka cywilna P. A. Organ nie kwestionował faktu, że spółka ta została zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Wręcz przeciwnie, w skardze kasacyjnej wskazuje się nawet, że spółce cywilnej P. A. nadano numer identyfikacyjny [...]. Powyższe oznacza zatem, że spółka cywilna była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW w oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji za nietrafne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a/, b/, c/, e/ i f/ petitum skargi kasacyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w pkt 1 lit. d/ petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a., to stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Zatem pogląd Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest trafny. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zważywszy na pozostałe niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej organu.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zarzucać, że Sąd I instancji błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli uzasadnienie wyroku ten element zawiera.

Brak też podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny. Taka sytuacja faktyczna nie miała miejsca w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej P. M. ponownie podkreślić należy, iż w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 oczywistym jest, że legitymowanym do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2008 była spółka cywilna. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyraźnie stwierdzono, że za producentów rolnych i zarazem rolników nie można uznać wspólników spółki cywilnej. W uchwale nie podzielono również stanowiska, że producentem rolnym (rolnikiem) jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić poglądu skarżącego, że adresatem decyzji w sprawie płatności powinni być wspólnicy spółki cywilnej. Trafnie natomiast zarzuca autor skargi kasacyjnej, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku spółki cywilnej wniosek o przyznanie płatności ONW powinien złożyć wspólnik, któremu za zgodą pozostałych wspólników nadano numer identyfikacyjny. Jak podkreślono w powoływanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpis do ewidencji producentów rolnych ma jedynie znaczenie porządkowe, a nie kształtujące prawo do płatności. Przyznanie statusu producenta rolnego (rolnika) tylko jednemu z członków grupy – osobie wpisanej do ewidencji producentów i w ślad za tym przyznanie tylko jej prawa do płatności, eliminowałoby z grona uprawnionych pozostałych członków grupy. Adresatem płatności byłaby wyłącznie ta osoba. W tym kontekście nie można podzielić przeciwnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, ONSAiWSA 2005/5/101 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.