Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 443/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z [...] marca 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] na rzecz T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] maja 2020 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu zażalenia T. S. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w R. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku

i wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpnia 2020 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu L. WINB wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy [...], który zwrócił się do PINB w R. o sprawdzenie, czy realizowana w S. i K. przez Spółkę instalacja przyłączeniowa światłowodowa jako linia napowietrzna, jest zgodna z przepisami budowlanymi i nie zagraża bezpieczeństwu.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w R. w dniu [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że na początku kwietnia 2019 r. Spółka rozpoczęła montaż drewnianych słupów, stanowiących element sieci telekomunikacyjnej, na terenie kilku miejscowości położonych w gminie [...]. Roboty realizowane były na podstawie decyzji z [...] września 2018 r., którą Wójt Gminy [...] wyraził zgodę na lokalizację oraz umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej polegającej na budowie doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych oraz przyłączy światłowodowych na słupach w pasie drogowym określonych dróg gminnych. Z kolei decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego ww. dróg w celu wykonania przyłączy światłowodowych. Z dokonanych ustaleń wynika, że słupy (żerdzie) o wym. 13,8 cm x 7 cm i wys. 6 m, przytwierdzone są do ceowników z blachy stalowej grubości około 2 mm zabetonowanych w gruncie. Roboty zostały wykonane na podstawie planu sytuacyjnego złożonego w Urzędzie Gminy.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. , wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w R. wstrzymał prowadzenie omawianych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W ocenie organu, roboty budowlane wykonywane przez Spółkę wymagały zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał, w związku z czym zachodziła konieczność legalizacji samowoli budowlanej.

W wyniku zażalenia Spółki, postanowieniem z [...] września 2019 r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, samowolna budowa sieci teletechnicznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a P.b., podlega rygorom zawartym w art. 48 P.b., a nie jak uznał organ I instancji, w art. 49b P.b.

Rozpatrując sprawę ponownie, po dokonaniu kontroli przedmiotowego obiektu w dniu [...] października 2019 r., podczas której stwierdzono, że od ostatnich oględzin nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2

i 3 P.b., PINB w R. wstrzymał budowę sieci teletechnicznej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2019 r. określonych dokumentów.

W wyniku zażalenia Spółki, postanowieniem z [...] lutego 2020 r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem [...] października 2019 r. wprowadzone zostały zmiany w Prawie budowlanym, w świetle których budowa podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych (jak należy zakwalifikować sporną inwestycję) nie wymaga pozwolenia na budowę. Znowelizowane przepisy mają zastosowanie do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., PINB w R. nakazał Spółce przedłożenie oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wykonanych robót budowlanych polegających na zabetonowaniu w gruncie ceowników z blachy stalowej wraz z przytwierdzonymi do nich słupami drewnianymi przy budowie podbudowy słupowej telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym ww. dróg gminnych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów poświadczających, że użyte wyroby budowlane (słupy, ceowniki) przy wykonywaniu w/w robót zostały dopuszczone do obrotu - w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r.

W zażaleniu na postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 P.b., wywodząc, że wykonana infrastruktura telekomunikacyjna powstaje z wyrobów telekomunikacyjnych, a nie budowlanych, co oznacza, że nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Ponadto nie można wymagać od inwestora dokumentacji dotyczącej robót w sytuacji, gdy wykonanie infrastruktury telekomunikacyjnej nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ocenie Spółki organ nie wykazał również wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 81c ust. 2 P.b.

Po rozpatrzeniu zażalenia, L. WINB wydał zaskarżone aktualnie do sądu, wskazane na wstępie postanowienie z [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest projektu budowlanego (rysunku montażowego) wraz z obliczeniem wytrzymałościowym podbudowy dla telekomunikacyjnych linii kablowych, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie przez organ we własnym zakresie, że podbudowa została zrealizowana zgodnie z przepisami, z właściwych wyrobów budowlanych i zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nie bez znaczenia jest też fakt, że realizacja przedmiotowego obiektu prowadzona była bez kierownika budowy, a więc bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia do wykonywania tego typu robót, a także niezgodnie rysunkiem przekroju słupa, gdzie wysokość słupa powinna wynosić 9 m, a nie jak zrealizowano 6 m.

W ocenie L. WINB powyższe przemawia za potrzebą zastosowania w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 P.b., w celu uzyskania opinii podmiotu fachowego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych zrealizowanych przy montażu przedmiotowej podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych. Dostarczenie stosownej oceny technicznej oraz dokumentów poświadczających, że użyte wyroby budowlane zostały dopuszczone do obrotu posłuży jako materiał dowodowy, do wyjaśnienia kwestii technicznych i ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te wyrażały się zdaniem pełnomocnika w błędnym uznaniu, że w okolicznościach sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych oraz stanu technicznego infrastruktury telekomunikacyjnej, bez precyzyjnego wskazania przesłanek faktycznych skutkujących powziętymi przez organ wątpliwościami. Ponadto organ błędnie przyjął, że wydając postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności zmierzających do ustalenia istoty sprawy w zakresie ustalenia, czy występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości, dotyczących jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Ponieważ podobnymi wadami obarczone jest również postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić także i to postanowienie.

Na wstępie należy zauważyć, że zakres sporu prawnego między skarżącą a organami zmieniał się w toku postępowania. W aktualnym stanie, znajdującym odzwierciedlenie w zaskarżonym do sądu postanowieniu, organy przyjęły, że sporny obiekt należy zakwalifikować jako podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych. Budowa tego rodzaju obiektu w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie jest objęta żadną formą reglamentacji wolności budowlanej – jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 20aa P.b.), ustawodawca nie wymienił jej w katalogu robót budowlanych wymagających zgłoszenia (art. 30 ust. 1 P.b.). Taka kwalifikacja nie jest aktualnie sporna między stronami, Sąd nie znajduje podstaw do jej zakwestionowania.

Aktualnie istotą sporu jest zasadność nałożenia na Spółkę jako inwestora robót budowlanych obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia dokumentów poświadczających, że wyroby budowlane użyte podczas wykonywania tych robót budowlanych zostały dopuszczone do obrotu.

Jako podstawę prawną nałożenia ww. obowiązków organy obydwu instancji wskazały art. 81c ust. 2 P.b., jednak przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z ust. 1, gdyż obydwa te ustępy tworzą spójną, uzupełniająca się regulację.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 81c ust. 1 P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: (1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; (2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Wymienione organy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia (na które służy zażalenie), na ww. osoby, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2 i 3). Konsekwencją niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, może być zlecenie przez ww. organy wykonania tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4).

W ugruntowanym już orzecznictwie na tle przywołanych przepisów zwraca się uwagę na dwie kluczowe kwestie, determinujące sposób wykładni i zastosowania art. 81c P.b.

Po pierwsze, sposób sformułowania przesłanek z art. 81c ust. 2 P.b. wskazuje, że nałożenie obowiązku przedłożenia ocen technicznych na inwestora może odnosić się wyłącznie do takich sytuacji, w których organy nadzoru budowlanego, których pracownicy z założenia powinni dysponować wysoką wiedzą techniczną w zakresie budownictwa, nie są w stanie dokonać samodzielnie odpowiednich ustaleń faktycznych i ocen oraz muszą w tym zakresie zasięgnąć pomocy z zewnątrz. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powołanego przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, który co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca koszty sporządzenia ekspertyzy na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., zobowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. przykładowo wyroki NSA z 10 września 2013 r., II OSK 917/12; z

20 września 2019 r., II OSK 2612/17, z 5 lutego 2020 r., II OSK 751/18; z 19 czerwca 2020 r., II OSK 184/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 975/20).

Po drugie, regulacja zawarta w całym art. 81c P.b. ma charakter komplementarny, dlatego nie można stosować ust. 2 w oderwaniu od ust. 1 tego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przyznane organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w art. 81c ust. 2 P.b. uprawnienie do żądania dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanowi niejako uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1 P.b. Zatem dopiero wówczas, gdy środki przewidziane w art. 81c ust. 1 P.b. są niewystarczające do oceny stanu sprawy, organy uprawnione są do korzystania z możliwości wynikających z ust. 2 powołanego przepisu. Dopóki więc możliwe jest wyjaśnienie, jak również dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2 (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 czerwca 2016 r., II SA/Ke 333/16; wyrok WSA w Olsztynie z 25 czerwca 2020 r., II SA/Ol 314/20).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały w wymaganym stopniu, że zachodzą tego rodzaju uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, których to wątpliwości organy nie są w stanie wyjaśnić samodzielnie, z założenia dysponując wiedzą techniczną w zakresie budownictwa. Nie wykazano zatem, dlaczego konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych, wykonanych na jego koszt.

Organ I instancji (PINB w R.) uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie stwierdził, że dla ustalenia, czy zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2

i 4 P.b. (roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach) niezbędne jest stwierdzenie spełnienia wymagań przez zastosowane materiały budowlane, a także prawidłowości robót polegających na posadowieniu słupów w podłożu oraz połączenia słupów z ceownikiem. Z wywodu tego nie wynika jednak, dlaczego dokonanie stosownych ustaleń wykracza poza możliwości organu nadzoru. Z kolei L. WINB jako argumenty przemawiające za zastosowaniem art. 81c ust. 2 P.b. wskazał na brak projektu budowlanego (rysunku montażowego) wraz z obliczeniem wytrzymałościowym instalacji, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie przez organ we własnym zakresie, że podbudowa została zrealizowana zgodnie z przepisami, z właściwych wyrobów budowlanych i zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Organ II instancji wskazał również, że realizacja przedmiotowego obiektu prowadzona była bez kierownika budowy, a więc bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia do wykonywania tego typu robót, a także niezgodnie rysunkiem przekroju słupa, gdzie wysokość słupa powinna wynosić 9 m, a nie jak zrealizowano 6 m.

Stwierdzenia te w ocenie Sądu nie spełniają wymogu wykazania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego obiektu budowlanego. Po pierwsze, nie wynika z nich, że organy nie są w stanie dokonać ocen z wykorzystaniem własnej wiedzy fachowej w dziedzinie budownictwa. Stwierdzenie, że "zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie przez organ I instancji we własnym zakresie, że wykonana podbudowa została zrealizowana zgodnie z przepisami [...]" jest na tyle ogólnikowe, że nie wynika z niego żaden konkretny argument za tym, że w tej konkretnej sprawie istnieją tego rodzaju wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, że organ, dysponując wiedzą fachową, nie jest w stanie samodzielnie rozwiać tych wątpliwości. Organy podały zbyt mało argumentów i są one zbyt ogólnikowe, aby uzasadniać obarczenie inwestora obowiązkiem wykonania ocen i ekspertyz, na jego koszt.

Po drugie, argumentacja WINB prowadzi do wniosku, że obowiązki z art. 81c ust. 2 P.b. należy nakładać na inwestora w każdym przypadku wykonania robót budowlanych nie objętych żadną formą reglamentacji. Skoro budowa spornego obiektu nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to oczywistym jest, że brak jest projektu budowlanego czy odpowiednich szkiców, rysunków czy projektów zagospodarowania terenu, bo są to dokumenty wymagane w przypadkach robót objętych reglamentacją (por. art. 33 ust. 2

i art. 30 ust. 2a P.b.). Podobnie, w przypadku robot budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor nie ma obowiązku ustanawiania kierownika budowy (arg. ex art. 42 ust. 1 pkt 2 P.b.). Brak kierownika budowy, który nie jest wymagany w przypadku danego rodzaju robót budowlanych, nie może być argumentem uzasadniającym nałożenie obowiązków z art. 81c ust. 2 P.b. Należy wziąć pod uwagę fakt, że skoro prawodawca, w aktualnym stanie prawnym, zrezygnował z jakiejkolwiek formy reglamentacji prawnobudowlanej tego rodzaju robót budowlanych, to – kierując się założeniem racjonalności ustawodawcy – należy przyjąć, iż uznał, że są to roboty, które nie powinny powodować istotnych problemów technicznych i oddziaływania na prawa innych osób. Argumentacja organów prowadzi do wniosku sprzecznego z istotą założeń ustawodawcy. Kierując się argumentacją organów, skoro w żadnej sprawie, gdzie nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i nie ma obowiązku ustanowienia kierownika budowy, należy w każdej takiej sprawie stosować art. 81c ust. 2 P.b. i nakładać na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyz i ocen technicznych. W konsekwencji cała idea przyświecająca zmniejszaniu obciążeń reglamentacyjnych związanych z procesem budowlanym, zostanie zanegowana, w sposób sprzeczny z intencjami prawodawcy.

W ocenie Sądu, argumentacja organów mogłaby uzasadniać nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi Nie ulega żadnych wątpliwości, że nawet roboty budowlane nie objęte reglamentacją, muszą być wykonywane z zastosowaniem materiałów spełniających prawem określone wymagania (dopuszczonych do obrotu). Trzeba jednak wskazać, że do nałożenia takiego obowiązku zbędne jest stosowanie art. 81c ust. 2 P.b., który jest przepisem dalej idącym i mającym zastosowanie wówczas, gdy przedłożone dokumenty mające dowodzić, że użyte materiały spełniają prawem określone wymagania, nie są wystarczające, a jakość materiałów budowlanych budzi zasadnicze wątpliwości, wymagające usunięcia poprzez przedstawienie dodatkowych ekspertyz. Żadnego takiego argumentu organy nadzoru budowalnego nie podały w rozpoznawanej sprawie, nie wyjaśniły, dlaczego nie zastosowały w pierwszej kolejności art. 81c ust. 1 P.b., który nakłada na inwestora mniej uciążliwe obowiązki.

Trzeba przy tym podkreślić, że obowiązki nakładane w trybie art. 81c P.b. mają określony cel. Jeżeli organy nadzoru budowlanego korzystają z kompetencji określonych w tym przepisie poza toczącym się postępowaniem administracyjnym (np. w trybie naprawczym – art. 50-51 P.b.), to muszą mieć na względzie fakt, że dokumenty, ekspertyzy i oceny przedłożone przez inwestora mają przede wszystkim służyć ocenie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w odpowiednim trybie regulowanym przepisami Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę fakt, że w rozpoznawanej sprawie realizacja robót budowlanych nie była objęta żadną formą reglamentacji wolności budowlanej, ustalenia poczynione w oparciu o dokumenty powinny przede wszystkim służyć ustaleniu, czy roboty budowlane nie były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, gdyż takie ustalenie obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie naprawczym (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). L. WINB ma w pełni rację wskazując na to, że tryb naprawczy ma zastosowanie również do robót budowlanych nie objętych żadną formą reglamentacji (brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia), co jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, potwierdzonym uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. (II OPS 1/16). Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie mogą nadużywać kompetencji wynikających z art. 81c ust. 2 P.b. i w sposób mechaniczny przerzucać ciężar przedkładania dowodów niezbędnych do dokonania takich ocen na inwestora. Sposób sformułowania przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. wskazuje jednoznacznie, że nałożenie obowiązku na inwestora musi być traktowane jako wyjątek, stosowany w sytuacji, gdy organ nadzoru znajdzie konkretne argumenty wskazujące na to, że w tej konkretnej sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, których to wątpliwości nie jest w stanie rozstrzygnąć samodzielnie.

W tej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu

I instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również z naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązku prawidłowego uzasadnienia postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organy nie wyjaśniły należycie i nie wykazały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że w tej konkretnej sprawie istnieją tego rodzaju uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, że wyjaśnienie tych wątpliwości nie jest możliwe w oparciu o wiedzę, jaką dysponują pracownicy nadzoru budowlanego i dlatego konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 P.b. przez przedwczesne zastosowanie tego przepisu, bez należytego wyjaśnienia przesłanek w nim wskazanych.

Konsekwencją tych uchybień była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia L. WINB z [...] maja 2020 r., jako i postanowienia PINB w R. z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy nadzoru budowalnego powinny w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie art. 81c ust. 1 pkt 2 P.b. i wezwanie inwestora do przedłożenia dokumentów świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności, organy powinny jeszcze raz przeanalizować znajdującą się w aktach dokumentację robót budowlanych, przekazaną przez inwestora, jak również wyniki ustaleń poczynionych w drodze oględzin i dokonać samodzielnej oceny wykonanych robót pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również innymi regulacjami istotnymi w szczególności dla oceny, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Na tym etapie sporu nie można wykluczyć, że zajdzie potrzeba pozyskania stosownych opinii i ekspertyz od inwestora, ale organy muszą znaleźć zdecydowanie silniejsze argumenty przemawiające za nałożeniem takiego obowiązku, niż podane w uzasadnieniach zaskarżonych w rozpoznawanej sprawie postanowieniach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej 480 zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).