Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 57/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
article: art. 57 § 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 11 października 2017 r. M. G. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, beneficjentka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników.

Następnie 17 października 2017 r. (data wpływu do organu) wnioskodawczyni złożyła do organu I instancji wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku

o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017. Jako podstawę wniosku podała, iż wniosek o przyznanie płatności został opracowany przy współpracy z doradcą, sprawdzony, poprawiony i podpisany, a następnie miał zostać złożony osobiście lub za pośrednictwem poczty przez doradcę do dnia 31 maja 2017 r. Podała także, iż informację, że wniosek wraz z załącznikami nie wpłynął w ogóle do Kierownika BP powzięła w późniejszym okresie. Po kontakcie z doradcą okazało się, że list został nadany w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu 31 maja 2017 r. i nie wpłynął do adresata. W sierpniu została złożona reklamacja na poczcie w K., po 30 dniach wpłynęła odpowiedź, że paczka zaginęła i zaproponowano nadawcy odszkodowanie w wysokości kilkuset złotych. Beneficjentka wskazała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Do ww. wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie R. P. – doradcy rolniczego, za pośrednictwem którego wniosek o przyznanie płatności na 2017 rok został złożony. Z oświadczenia tego wynika, iż przesyłka zbiorcza zawierająca kompletny, podpisany wniosek beneficjenta, wraz z wymaganymi załącznikami (wraz z 7 wnioskami innych osób i 2 wnioskami innych osób – zmiana do wniosku) została nadana listem poleconym 31 maja 2017 r. w placówce Poczty Polskiej w S. Po otrzymaniu informacji, że wnioski nie dotarły do adresata, którym było biuro powiatowe ARiMR w K., wszczęta została procedura reklamacyjna z rolnikami na poczcie i biurze powiatowym w K.

Postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm., zwana dalej: ustawą OB), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, iż ustawowy termin do złożenia wniosku o przyznania płatności OB na 2017 rok upłynął 26 czerwca 2017 r., jest to termin prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Tym samym spełniona została ustawowa przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności OB, o które beneficjentka ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie, beneficjentka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zażalonego postanowienia oraz o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dotyczącego wniosku beneficjenta w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Wydanemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów – art. 21 ustawy OB, art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. L 181/48

z 20.06.2014 r., zwane dalej: rozporządzeniem 640/2014).

Dyrektor ARiMR wskazał, iż w 2017 roku ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym jest dzień 25 czerwca 2017 r.

W związku z tym, iż ostatni dzień składania wniosków, tj. 25 czerwca 2017 r. przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), ostatecznym terminem na składanie wniosków - na podstawie art. 57 ust. 4 k.p.a., był następny dzień powszedni tj. 26 czerwca 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego termin składania wniosków jest terminem prawa materialnego i nie jest terminem przywracalnym. Termin materialny nie może być wydłużany lub skracany, jego bieg nie podlega też zawieszeniu. W przypadku naruszenia terminu materialnego dochodzi do wygaśnięcia praw lub obowiązków

o charakterze materialnym. Stwierdził, iż przyczyna uchybienia terminu na złożenie wniosku pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż termin ten został wyznaczony przez ustawodawcę, jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków

o charakterze materialnoprawnym.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż jeżeli

w ramach wstępnego badania kwestii związanej z terminem wniesienia wniosku, organ dojdzie do przekonania, że wniosek wniesiono z zachowaniem wymaganego terminu, przystępuje do rozpatrzenia wniosku. W pierwszej kolejności niezbędne jest każdorazowe ustalenie, czy wniosek został złożony w terminie przewidzianym ustawą. Aby móc zatem procedować wniosek strony kluczowy jest zatem jego wpływ do organu I instancji. Dopiero faktyczne doręczenie wniosku organowi I instancji powoduje konieczność badania, czy wniosek ten został złożony w terminie. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 nie wpłynął do organu I instancji, to brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Jeśli strona chciałaby wywieść jakieś roszczenia wobec placówki pocztowej to mogłyby one mieć charakter jedynie roszczeń cywilnych, pozostających bez wpływu na sprawę administracyjną. Poprawnie zatem Kierownik BP nie analizował ustaleń w zakresie złożonej reklamacji, wykracza to bowiem poza zakres ocen, których rozważając terminowość wniesienia wniosku winien był dokonać.

Wyjaśnił, iż uznanie wniosku, który wpłynął do organu I instancji 11 października 2017 r. jako złożonego w terminie 31 maja 2017 r. spowodowałoby w praktyce jedynie domniemanie, jakie było rzeczywiste żądanie strony zawarte w jego treści, a ponadto uznanie, że zawartość spornej przesyłki była zgodna z obecną deklaracją strony. Skoro jednak przesyłkę (zawierająca zgodnie ze wskazaniem skarżącego m.in. jego wniosek) uznano za zaginioną, co potwierdziła Poczta Polska S.A. w decyzji z [...] września 2017 r., to organ I instancji nie zna treści wniosku, który miałby być złożony w dniu 31 maja 2017 r. i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że wniosek o przyznanie płatności złożony w terminie fizycznie dotarł do organu 11 października 2017 r., co nie może mieć żadnego znaczenia prawnego. Gdyby faktycznie zaginiona przesyłka (nr nadawczy [...]) dotarła do organu I instancji z opóźnieniem dopiero 11 października 2017 r. wówczas zgodnie z art. 57 § 2 pkt 2 k.p.a. organ I instancji jako datę złożenia wniosku uznałby dzień 31 maja 2017 r. Jednak sporna przesyłka zaginęła. Z tej okoliczności nie można wywodzić faktu, że dokument złożony w dacie późniejszej stanowił zawartość przesyłki i został złożony w dacie jej nadania.

Stwierdził, iż wniosek beneficjenta o przyznanie płatności OB na 2017 rok nie wpłynął do organu I instancji w ustawowym terminie, zatem wniosek złożony 11 października 2017 r. jest niedopuszczalny, co skutkuje wydaniem postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Ocenił jednocześnie, iż prowadzone przez Kierownika BP postępowanie toczyło się w zgodzie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Organ odwoławczy utrzymał

w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, nie stwierdził bowiem zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dałyby podstawę do zmiany postanowienia

w niniejszej sprawie.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie z naruszeniem prawa, to jest art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się

w uzasadnieniu do podstawowego zarzutu odwołania, wskutek czego skarżąca

w istocie nie wie i wiedzieć nie może, dlaczego organ orzekł jak orzekł;

2) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, czyli pominięcie

w orzekaniu treści przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 7a § 1 k.p.a. z uwagi na naruszenie przy orzekaniu treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., to jest nie wyjaśnienie przyczyn pominięcia w istocie jedynego zarzutu skargi, wskutek czego skarżąca może tylko domniemywać, że w ocenie organu treść przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie była dla niej dostatecznie jasna. Jednak zgodnie z przepisem art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien wszelkie wątpliwości interpretować na korzyść strony czego nie uczynił;

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie, przepis ten nakazuje organom administracji prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie odpowiedzenie

w uzasadnieniu na podstawowy zarzut odwołania od postanowienia organu

I instancji stanowi naruszenie wyżej wymienionej zasady;

5) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Skarżąca w zażaleniu zarzuciła organowi I instancji, iż wydając postanowienie pominął ów przepis i uznał, że pomimo, iż podanie beneficjentki zostało prawidłowo nadane w placówce poczty polskiej, to nie wywołało skutków prawnych w tym przepisie przewidzianych. Skarżąca podnosiła, że ustawodawca w sposób wyraźny (zgodnie z zasadami podstawowej wykładni językowej) uznawał skutek prawny doręczenia dokumentu nie z jego fizycznym doręczeniem do organu, a z jego nadaniem w placówce pocztowej wyznaczonego operatora. W ten sposób ustawodawca kreował pewną fikcję prawną funkcjonującą w prawie polskim od początku jego istnienia. Nie powinno być wątpliwie, że gdyby ustawodawca chciał łączyć skutek prawny doręczenia dokumentu z jego fizycznym doręczeniem, to w sposób wyraźny

i jednoznaczny by to uczynił;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ w ogóle nie odniósł się do meritum zażalenia skarżącej od postanowienia organu I instancji;

7) art. 4 pkt 1 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego pominięcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż tryb składania wniosków

o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego (publ.: j.w.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 968, zwane dalej rozporządzeniem MRiRW) oraz rozporządzenie 640/2014.

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy OB wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin,

o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2). W przypadku, gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (art. 21 ust. 3).

Ustawowy termin złożenia wniosków w 2017 r. przedłużony został na podstawie rozporządzenia MRiRW do 31 maja 2017 r. (bez sankcji).

Zgodnie natomiast z regulacją art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 26 czerwca 2017 r. (przy uwzględnieniu regulacji art. 57 ust. 4 k.p.a.).

Właściwie wywiodły organy, iż termin określony w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy OB ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Termin ten nie podlega przywróceniu. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy OB przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne. Zatem naruszenie tego terminu przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo ustaliły, że wniosek złożony przez skarżącą – 11 października 2017 r. został wniesiony z przekroczeniem ustawowego terminu. Właściwie też wywiodły organy, iż złożonego z takim opóźnieniem wniosku nie da się powiązać z przesyłką adresowaną na organ I instancji, nadaną 31 maja 2017 r. przez doradcę rolniczego R. P.

Zarzuty skarżącej jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należy uznać za nieuzasadnione. Słusznie uznał Dyrektor ARiMR, że jeżeli w ramach wstępnego badania kwestii związanej z terminem wniesienia wniosku, organ dojdzie do przekonania, że wniosek wniesiono z zachowaniem wymaganego terminu, to wówczas przystępuje do rozpatrzenia wniosku. A zatem, aby móc procedować wniosek strony, kluczowy jest jego wpływ do organu I instancji. Dopiero bowiem faktyczne doręczenie wniosku organowi I instancji powoduje konieczność badania, czy wniosek ten został złożony w terminie tj. ewentualne porównanie daty stempla pocztowego z koperty i daty prezentaty urzędu. W przypadku nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, decyduje data stempla pocztowego zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 nie wpłynął do organu I instancji, a zatem brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Jeśli strona chciałaby wywieść jakieś roszczenia wobec placówki pocztowej to mogłyby one mieć charakter jedynie roszczeń cywilnych, pozostających bez wpływu na sprawę administracyjną. Zasadnie zatem organy orzekające nie analizowały ustaleń w zakresie złożonej reklamacji, gdyż wykracza to poza zakres ocen, których rozważając terminowość wniesienia wniosku winien był dokonać.

W ocenie Sądu uznanie wniosku, który wpłynął do organu I instancji w dniu 11 października 2017 r. jako złożonego w terminie tj. do 31 maja 2017 r. spowodowałoby

w praktyce jedynie domniemanie, jakie było rzeczywiste żądanie strony zawarte w jego treści, a ponadto uznanie, że zawartość spornej przesyłki była zgodna z obecną deklaracją strony. Skoro bowiem przesyłkę (zawierająca zgodnie ze wskazaniem strony wniosek) uznano za zaginioną, co potwierdziła Poczta Polska S.A. w decyzji z dnia

[...] września 2017 r., to organ I instancji nie znał treści wniosku, który miałby być złożony w dniu 31 maja 2017 r. i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.