Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1304/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1, 9 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr/ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 798/12 w sprawie ze skargi A. L. i T. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 798/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. i T. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w Radomiu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Radomia dla obszaru w rejonie zalewu B. przy ul. M., B., K., S. zwanego "Zalew B.".

Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. A. L. i T. L. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały przez uchylenie § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmianę przeznaczenia terenu strefy zieleni parkowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP, przynajmniej w odniesieniu do działki Nr [...] przy ul. S. oraz dopuszczenie zabudowy mieszkalnej na tym obszarze i zniesienie obowiązków, wymogów i ograniczeń określonych w w/cyt. paragrafie. Rada nie podjęła uchwały dotyczącej zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożyli A. L. i T. L., wnioskując o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1-5 zaskarżonej uchwały. Podjętej uchwale zarzucili naruszenie: art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP przez nadużycie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie interesu i potrzeb skarżących w zakresie zagospodarowania ich nieruchomością, art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami") przez bezprawne przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele użyteczności publicznej, jakkolwiek nie będące celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co skarżący nie mogą wykorzystywać nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a jednocześnie gmina nie może dokonać wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania, art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżących większych ograniczeń w korzystaniu z ich własności, niż na osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji.

W uzasadnieniu skarżący podali, iż są właścicielami działki Nr [...], położonej przy ul. S. w R.. Przyjęty sporną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził dla tej działki przeznaczenie terenu, które stanowi tak daleko idące ograniczenia w korzystaniu z działki, że pozbawia ją jakiejkolwiek wartości użytkowej z punktu widzenia właścicieli. Wskazali, że zgodnie z § 21 ust. 1 planu miejscowego przedmiotowa działka została zaliczona do terenów strefy zieleni parkowej (ZP). W strefie tej ustalono jako przeznaczenie podstawowe terenu: parki i parki leśne; zieleń wysoka i niska urządzona i nieurządzona; zbiorniki i cieki wodne. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: ścieżki spacerowe, ciągi piesze i rowerowe; obiekty małej architektury; urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe – otwarte; urządzenia i sieci infrastruktury technicznej związane z obsługą strefy i ogólnomiejskie. Regulacja § 21 ust. 5 pkt 1 planu dopuszcza utwardzenie jedynie maksimum 10% powierzchni strefy, pkt 2 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, zaś pkt 3 zakaz lokalizacji ogrodzeń nie związanych z urządzeniami i terenami sportowo-rekreacyjnymi. Powyższa regulacja dotycząca przeznaczenia terenu nadmiernie ogranicza prawo właścicieli do korzystania z ich własności, czyniąc niemożliwym wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym celem i pierwotnym zamierzeniem. Naturalnym przeznaczeniem terenu, obejmującego działkę [...] oraz jej okolice, jest zabudowa jednorodzinna, bowiem w odległości kilkudziesięciu metrów od niej (zarówno na południe jak i na zachód) rozciągają się osiedla domków jednorodzinnych. Dom jednorodzinny znajduje się nawet na przyległej działce nr [...], która kilkanaście lat temu razem z działką [...] została wydzielona z działki [...]. Co więcej, uchwalony plan przewiduje zachowanie domu jednorodzinnego na działce [...], która leży w niewielkiej odległości od działki wnioskodawców. Skarżący podnieśli, iż podstawowym warunkiem tworzenia terenów zielonych jest dysponowanie nieruchomością na ten cel, a gmina z tego obowiązku powinna się wywiązywać w oparciu o własne nieruchomości. Przeznaczenie działki nr [...] na tereny zielone całkowicie wypacza prawo własności przysługujące jej właścicielom. Przeznaczenie na tereny zielone prywatnej nieruchomości jest zaprzeczeniem, przekreśleniem istoty własności. W ocenie skarżących gmina, która chce na nie swoich terenach urządzić tereny zielone, powinna grunty te przejąć na własność. Jednak do wykupu może nie dojść, gdy strony nie dojdą do porozumienia, a wówczas, skoro przeznaczenie na parki nie uzasadnia wywłaszczenia, wnioskodawcy zostaną praktycznie pozbawieni możliwości korzystania ze swojej nieruchomości. Jednocześnie w takiej sytuacji nie dojdzie do zrealizowania celu założonego przez gminę. Niewskazanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami parków jako celu publicznego usprawiedliwiającego wywłaszczenie wskazuje także na to, że parki nie są na tyle istotną inwestycją, aby uznać, iż ich utworzenie usprawiedliwia tak daleko idącą ingerencję w prawo własności mieszkańców, jakiej dopuściła się Rada Miejska w Radomiu, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali jednocześnie, że gmina doskonale znała planowane przez właścicieli przeznaczenie terenu, a mimo to podjęła uchwałę całkowicie przekreślającą to przeznaczenie. W 2008 r. skarżący złożyli wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Postępowanie w tym zakresie prowadzone było przez Prezydenta Miasta Radomia w sposób przewlekły. Ostatecznie w 2010 r. pismem Dyrektora Wydziału Architektury poinformowano skarżących, że ich wniosek "pozostawia się bez rozpoznania". Jednocześnie dla terenów sąsiadujących z ich działką, w tym bezpośrednio do niej przylegających, wydano szereg decyzji o warunkach zabudowy dla budynków jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż na terenie działki skarżących do 2003 r. obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Radomia, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] kwietnia 1994 r., wskazujące przedmiotowy teren jako OTD- tereny otwarte Doliny Rzeki M. We wszystkich wcześniejszych opracowaniach planistycznych i obecnie obowiązujących teren wzdłuż rzeki M. i zalewu B. był terenem otwartym, zielonym, nie przeznaczonym pod zabudowę. Dolina rzeki M. i boczne doliny tworzą system terenów otwartych miasta bardzo istotny dla klimatu, warunków i komfortu życia mieszkańców oraz prawidłowego rozwoju Radomia. Dolina rzeki M. jest szkieletem, najważniejszym elementem tego układu.

Organ podniósł, że w dniu [...] października 2005 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [....] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie zalewu B. W wyniku tej uchwały przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie [...] lipca 2006 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r., oznaczonej jako etap X, w celu uzyskania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew B." z ustaleniami Studium. Na przedmiotowej nieruchomości Studium zakładało i nadal zakłada tereny zielone otwarte. Nie jest zatem tak, by kiedykolwiek wcześniej (co najmniej od uchwalenia planu z 1994 r.) teren nieruchomości skarżących był przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę, natomiast formą faktycznego jego użytkowania były łąki. Nie sposób zatem uznać, by obecny plan miejscowy, utrzymujący tę samą funkcję terenu dla działki skarżących, wprowadzał nowe ograniczenie ich prawa własności.

Organ zaznaczył, że okoliczność, że tworzenie terenów zielonych nie zostało ujęte w katalogu celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zmienia faktu, że gmina ma ustawowy obowiązek zakładania i utrzymywania takich terenów (art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Fakt, iż nie można z tego tytułu wszcząć postępowania wywłaszczeniowego w żadnym razie nie znosi tego obowiązku gminy, natomiast historyczne i fizjograficzne uwarunkowania predestynują w/w tereny do przeznaczenia ich na określony w planie miejscowym cel. Ponadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36).

Organ za gołosłowny uznał zarzut skarżących, że naturalnym przeznaczeniem terenu obejmującego działkę nr [...] oraz jej okolic jest zabudowa jednorodzinna, a co za tym idzie gdyby nie zapisy uchwalonego planu, to skarżący mieliby możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na funkcję mieszkaniową. Uzyskanie takiej decyzji, wedle art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzone jest procedurą administracyjną, w której istotnym elementem jest analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Treści i oceny takiej analizy, z punktu widzenia celów założonych przez skarżących, nie sposób przesądzić na chwilę obecną. Ponadto podnoszony przez skarżących argument w odniesieniu do zabudowy w sąsiedztwie, dotyczy działek przyległych do ul. S., które zostały zabudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również w planie miejscowym pod taką zabudowę są przewidziane (teren 2MN). Działka skarżących natomiast nie ma dostępu do drogi, jest położona w głębi, na tyłach działek budowlanych.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. (data wpływu do Sądu) skarżący sprecyzowali zarzuty skargi, wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności części graficznej przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej Nr [...] r. z dnia [...] lutego 2012 r., bowiem w tej części planu ulica S. została oznaczona jako ciąg rowerowy, a działka skarżących przylega właśnie do tej ulicy. W związku z tym skarżący są pozbawieni dojazdu do swojej działki, niezależnie od jej przeznaczenia. Ustosunkowując się w powyższym piśmie do odpowiedzi na skargę, skarżący podnieśli, że ich działka jest położona w odległości ponad 200 m od rzeki M., a więc dopuszczenie jej zabudowy nie utrudni wypoczynku nad wodą i nie jest przeszkodą dla ochrony doliny tej rzeki. Tym bardziej, że na działkach położonych w bliższej odległości od zalewu, przy ulicy W., znajdują się budynki mieszkalne, a na północ od działki skarżących utworzono strefę sportu i rekreacji (symbol US), w której dopuszcza się m.in. tworzenie obiektów kubaturowych do dwóch kondygnacji (§ 18 ust. 5 pkt 4 planu).

Zdaniem skarżących nie ma żadnego znaczenia fakt, że działka nr [...] nie była kiedykolwiek wcześniej przeznaczona pod budowę, Gmina nie może dowolnie decydować o przeznaczeniu terenu, musi brać pod uwagę interesy właścicieli gruntów (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., OTK 2001/2/29, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09, wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd). Skarżący podnieśli, że gdyby nie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to mogliby ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli gmina chciała tworzyć tereny zielone, to winna była w pierwszej kolejności podjąć negocjacje z właścicielami konkretnych nieruchomości i wykupić potrzebne tereny. Ponadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, że ich nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż - w ich ocenie - posiada taki dostęp od ulicy S., ewentualnie od ulicy B..

Skarżący na poparcie swojego stanowiska, że tworzenie terenów zielonych nie jest celem publicznym, a tylko taki uzasadnia ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, wskazali orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zbliżonych stanach faktycznych, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., IV SA/Wa 539/09, utrzymany przez wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Gd 683/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2011 r., II SA/Gl 807/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził nowych ograniczeń prawa własności działki skarżących w stosunku do wcześniejszych dokumentów planistycznych, takich jak: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. (który utracił swoją ważność) oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom, uchwalone uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r., zmienione uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. We wszystkich tych opracowaniach działka skarżących była kwalifikowana jako tereny otwarte zielone, oznaczone pierwotnie symbolem OTD (dolina rzeki M. i jej dopływów, wielofunkcyjny obszar terenów otwartych, pełniących w strukturze przestrzennej miasta pierwszorzędną rolę klimatyczno-higieniczną, ekologiczną i hydrologiczną). Nigdy teren wzdłuż rzeki M. i Zalewu B. (m.in. działka nr [...]) nie był przeznaczony pod zabudowę. Skarżący mieli tę świadomość, gdyż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] maja 2004 r. dokonali podziału działki nr [...], wydzielając działkę nr [...], przeznaczoną pod zabudowę (którą następnie sprzedali) oraz działkę nr [...], leżącą na tyłach pasa działek z możliwością zabudowy. Z wyjaśnień złożonych przez skarżących na rozprawie wynika, że spornej działki nigdy nie mogli ogrodzić, ani uzyskać decyzji o warunkach zabudowy domem jednorodzinnym. Nie znalazły również akceptacji organu uwagi, składane przez skarżących do projektu zmiany Studium, aby zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki z terenów zielonych na tereny z możliwością zabudowy, ewentualnie pozostawić symbol ZP, ale pod warunkiem wykupu działki przez gminę. Do projektu zaskarżonego planu skarżący uwag już nie wnosili.

Analiza polityki przestrzennej na obszarze Zalewu B. była przedmiotem rozstrzygnięć na etapie uchwalania, a następnie zmiany Studium zagospodarowania przestrzennego. Wówczas już zlokalizowano tereny, na których dopuszczono funkcję mieszkaniowo-usługową. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że projekt przedmiotowego planu był trzykrotnie wykładany do publicznej wiadomości, niektóre uwagi uwzględniono (np. co do spójności wydanych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami projektu planu, zmiany linii zabudowy i funkcji terenów na terenach zainwestowanych, aktualizacji numerów działek oraz wprowadzenia dodatkowych definicji i sprecyzowania ustaleń planu), jednak odrzucone zostały uwagi dotyczące m.in. wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej i usługowej w wyznaczonej strefie zieleni parkowej – terenach otwartych, biologicznie czynnych, o dużych wartościach przyrodniczych, mogących prowadzić do degradacji systemu przyrodniczego. Zdaniem organu, uchwalony plan pozwoli uporządkować przedmiotowy obszar pod względem przestrzennym, jak i funkcjonalnym oraz zachować i chronić jeden z najcenniejszych w mieście terenów rekreacyjnych i parkowych.

Organ wskazał, że przejawem polityki planistycznej w ramach ochrony Zalewu B. oraz doliny rzeki M. była również uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...], mocą której na terenie położonym po stronie wschodniej i zachodniej zalewu, porośniętym drzewostanem o charakterze parkowym, ustanowiono park miejski. Przeprowadzona przez organ analiza tego terenu w ramach procedury uchwalania przedmiotowego planu pokazała, że zalew B., ze względu na wysokie walory krajobrazowe i przyrodnicze, jest jedynym tego typu miejscem rekreacji dla mieszkańców Radomia. Z punktu widzenia ochrony środowiska, zasadniczym celem organów planistycznych powinno być zachowanie jak największej powierzchni biologicznie czynnych (str. 29 ekofizjografii do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że strefa terenów otwartych, zieleni parkowej (symbol ZP) na obszarze nieruchomości skarżących, objętej zaskarżonym planem, jest tożsama z ustaleniami Studium. Ta okoliczność stanowiła, zdaniem Sądu, związanie organu planistycznego w przekształceniu działki nr [...] na tereny przeznaczone pod zabudowę. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, że została naruszona zasada równości z art. 32 Konstytucji RP, gdy w niedalekiej odległości od ich działki ustanowiono strefę budownictwa usługowego, na działkach o numerach: [...],[...],[...] dopuszczono lokalizację budownictwa mieszkaniowego, a na działce [...] zachowano istniejący dom jednorodzinny. Istniejąca zabudowa na przedmiotowym terenie powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak są to tereny, które również w planie miejscowym pod taką zabudowę zostały przeznaczone. Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym (art. art. 17 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego obszaru położonego w rejonie zalewu B., który to projekt następnie uwzględniał zarówno założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., jak i jego zmianę z 2006 r. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zostały rozpoznane wszystkie uwagi złożone do wyłożonego projektu planu. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której widnieje zapis, iż w przypadku realizacji planu gmina poniesie wydatki związane z wykupem terenu oraz jego urządzeniem.

Sąd stwierdził, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 przewiduje realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu (wykup, odszkodowanie, nieruchomość zamienna). Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko skarżących, iż z uwagi na zamknięty katalog możliwości wywłaszczania na cele publiczne, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina nie powinna planować terenów zielonych na terenach stanowiących własność prywatną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 punkt 1, 2 i 12 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy.

W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Tak więc przeznaczenie działki skarżących w planie pod tereny zieleni parkowej, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla działki nr [...] strefy zieleni parkowej. Wskazał, że ustalenia planu mają na celu utworzenie kompleksu rekreacyjnego w pobliżu rzeki M. i Zalewu B., do tego celu dostosowano infrastrukturę, utworzono park miejski. Zgodnie z zasadą ładu przestrzennego gmina tak zagospodarowała przedmiotowe tereny, że tworzą one harmonijną całość. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działki skarżących zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym kontekście stanowisko skarżących, że gdyby nie ustalenia zaskarżonego planu, mogliby w przyszłości starać się o uzyskanie na przedmiotowej działce decyzji o warunkach zabudowy domem mieszkalnym, jest subiektywne, nie uzasadnione okolicznościami tej sprawy. Twierdzenie skarżących, iż naturalnym przeznaczeniem terenu działki nr [...] jest jej zabudowa, w świetle ustalonego stanu faktycznego jest bezpodstawne.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że gmina nadużyła władztwa planistycznego. Okoliczność podnoszona przez skarżących, że ustanowienie w planie ulicy S. jako ciągu rowerowego pozbawia ich dojazdu do własnej nieruchomości, niezależnie od tego, jakie będzie przeznaczenie działki nr [...], nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Gminy Radom, na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] ulica S. ciągnie się od ulicy K. do B., a więc nie przebiega wzdłuż terenu działki skarżących (protokół rozprawy k.51v).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i T. L., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących zaskarżony wyrok narusza zarówno przepisy prawa procesowego, jak i przepisy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący postawili zarzut naruszenia:

1. art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm.) w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez:

a) błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się przeznaczenie prywatnej nieruchomości skarżących na tereny strefy zieleni parkowej oraz że w granicach tego władztwa mieści się ustanowienie zakazu wznoszenia budynków kubaturowych, podczas gdy tak daleko idące ograniczenia w korzystaniu z prywatnej nieruchomości są nadmierne, praktycznie czynią nieruchomość skarżących bezużyteczną i faktycznie przeznaczają ich prywatną nieruchomość na cele użyteczności publicznej bez jakiegokolwiek poszanowania interesu właścicieli, a tym samym nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy i nadmierne ograniczenie praw skarżących;

b) błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się ustanowienie zakazu grodzenia prywatnej nieruchomości skarżących, podczas gdy tak daleko idące ograniczenie w korzystaniu z prywatnej nieruchomości są nadmierne, praktycznie czynią nieruchomość skarżących z ich punktu widzenia bezużyteczną i faktycznie przeznaczają prywatną nieruchomość na cele użyteczności publicznej (ogólnodostępny teren), a tym samym nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy i nadmierne ograniczenie praw skarżących;

c) błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że opisane w zaskarżonym planie miejscowym (i w lit. a powyżej) przeznaczenie terenu i ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżących nastąpiło z poszanowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy ograniczenia te są nadmierne w stosunku do chronionej wartości i ograniczenia te zostały wprowadzone bez rozważenia alternatywnych sposobów rozstrzygnięcia konfliktu interesów, a tym samym naruszono zasadę proporcjonalności i nadmierne ograniczono prawa skarżących;

d) przyjęcie, że dla oceny sprawy ma znaczenie to, że plan nie wprowadził nowych ograniczeń prawa własności w stosunku do wcześniejszych dokumentów planistycznych, podczas gdy wcześniejszy plan zagospodarowania utracił moc, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu, a więc w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały miejscowy plan był pierwszym wiążącym skarżących planem zagospodarowania dla danego terenu, a naruszenie interesu skarżących oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego może nastąpić i w tym przypadku nastąpiło, gdy miejscowy plan jest pierwszym planem na danym terenie;

e) przyjęcie, że dla oceny sprawy ma znaczenie to, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom przeznaczało nieruchomość skarżących na tereny zielone, podczas gdy okoliczność ta nie ma znaczenia, gdyż Studium takie nie podlega zaskarżeniu i nie mogło być przez skarżących poddane kontroli sądowej, a tym samym oprócz naruszenia wskazanych na wstępnie przepisów doszło do naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

f) przyjęcie, że bez znaczenia jest to, że tereny zielone nie stanowią celu publicznego, a znaczenie dla sprawy ma możliwość realizacji roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas, gdy brak terenów zielonych w katalogu celów publicznych wskazuje, że tworzenie tych terenów nie jest celem na tyle ważnym, aby dawać mu prymat nad prywatną własnością oraz brak terenów zielonych w katalogu celów publicznych powoduje, że realizacja planów gminy może nie dojść do skutku, gdyż gmina nie będzie miała instrumentu do wywłaszczenia nieruchomości, a skarżący nie mają obowiązku urządzać zieleni publicznej oraz, że roszczenie z art. 36 w/w ustawy jest aktualne w przypadku zgodnego z prawem ograniczenia przeznaczenia terenu, a w niniejszej sprawie zachodzi nieważność zaskarżonej uchwały i skarżący mają prawo podnosić żądania lepiej chroniące ich interesy;

g) przyjęcie, że jedynie godzenie w istotę prawa własności uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej uchwały podczas, gdy nadużycie władztwa planistycznego może nastąpić także przez nadmierne ograniczenie własności, które nie stanowi naruszenia istoty tego prawa;

h) przyjęcie, że w wyniku zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, podczas gdy wskutek postanowień planu skarżący nie mogą racjonalnie gospodarować swoją nieruchomością i nie mogą jej nawet grodzić oraz zostali pozbawieni dojazdu do niej;

i) poprzez przyjęcie, że pozbawienie skarżących dojazdu do nieruchomości nie ma istotnego znaczenia, podczas gdy jest to kwestia niezwykle istotna jeśli chodzi o korzystanie z nieruchomości.

2. art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP, ponieważ:

a) nie została naruszona zasada równości, podczas gdy w

niedalekiej odległości od nieruchomości skarżących, na terenach znajdujących się tak samo blisko zalewu B., dopuszczono budownictwo kubaturowe, co świadczy o tym, że cel ochrony środowiska jest traktowany instrumentalnie i stanowi jedynie pretekst do ograniczenia własności prywatnej, a także świadczy o gorszym traktowaniu skarżących;

b) że ma znaczenie dla sprawy to, że z punktu wiedzenia ochrony środowiska celem organów powinno być zachowanie jak największej powierzchni biologicznie czynnej i pominięcie tej okoliczności, że cele te organ realizuje na prywatnych nieruchomościach w tym należących do skarżących, a na nieruchomościach należących do gminy dopuszcza się budownictwo kubaturowe usługowe, podczas gdy takie działanie organu świadczy o tym, że cel ochrony środowiska jest traktowany instrumentalnie i stanowi jedynie pretekst do ograniczenia własności prywatnej;

c) że nie została naruszona zasada równości, gdyż

pobliskie tereny zostały przeznaczone w planie pod zabudowę, podczas gdy właśnie to przeznaczenie pobliskich terenów pod zabudowę przy jednoczesnym wyłączeniu strefy 2ZP mającej te same cechy, świadczy o naruszeniu zasady równości.

W zakresie naruszenia prawa procesowego skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 133 § 1 oraz 141 § 4 i 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez:

a) przyjęcie (str. 14), że przedmiotowe tereny zostały zagospodarowane w sposób tworzący harmonijną całość, podczas gdy jest to stwierdzenie nieprecyzyjne i sprzeczne z rysunkiem planu, a ponadto tereny oznaczone jako 2ZP w stanowią niezabudowaną lukę pomiędzy terenami 1-3MN oraz 1-3US, które są zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę, co świadczy o tym, że Sąd nie dokonał analizy rysunku planu, a jeśli jej nawet dokonał, to nie uzasadnił w stopniu wystarczającym dlaczego takie przestrzenie terenu uznał za harmonijne;

b) przyjęcie, że uchwała nie pozbawia skarżących dojazdu do nieruchomości poprzez utworzenie ciągu rowerowego i oparcie się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu pełnomocnika organu z całkowitym pominięciem materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, tj. decyzji [...] i kopii mapy ewidencyjnej;

c) brak należytego rozważenia możliwości pogodzenia interesu skarżących i interesu publicznego;

d) brak rozważenia możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych i oddalenie skargi pomimo, że doszło do naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się na wstępie ogólnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, iż co prawda prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. Na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w Radomiu została więc upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lokalnej.

W tym kontekście niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, przeznaczając nieruchomość skarżących pod zieleń parkową (teren 2ZP), w związku z czym na nieruchomości tej obwiązuje zakaz wznoszenia budynków kubaturowych. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń parkową (teren 2ZP) nie narusza wymienionych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołanych przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności. Działka skarżących znajduje się w bliskiej odległości od Zalewu B.(jak twierdzą skarżący ok. 200 m od Zalewu), który ze względu na wysokie walory krajobrazowe i przyrodnicze jest miejscem rekreacji dla mieszkańców Radomia. Tereny wzdłuż rzeki M. i Zalewu B. są terenami otwartymi, zielonymi. Na terenie położonym po stronie wschodniej i zachodniej Zalewu, porośniętym drzewostanem o charakterze parkowym, ustanowiono w 2000 r. park miejski (uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...]). Jak wynika z treści załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy w Radomiu z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] grudnia 1999 r. (pkt 3.1) w Radomiu występuje bardzo mało terenów o funkcji rekreacyjno-sportowej. Zalew B. jest jedynym w granicach miasta miejscem wypoczynku codziennego i weekendowego w zieleni nad wodą. Zadaniem gminy (wynikającym m.in. z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) jest więc ochrona tego terenu miasta m.in. przez ograniczenie możliwości jego zabudowy. Działka skarżących znajduje się ok. 200 m na zachód od Zalewu B., poza granicami parku miejskiego otaczającego Zalew, lecz w bliskiej jego odległości, na terenie otwartym, zielonym, stanowiącym użytki rolne. Przeznaczenie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżących pod zieleń parkową (teren 2ZP) jest zatem uzasadnione ze względu na położenie tej nieruchomości w bliskiej odległości od Zalewu oraz dotychczasowy sposób jej użytkowania. Nieruchomość ta nie była bowiem nigdy przeznaczona pod zabudowę i – jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji – była użytkowana rolniczo (uprawa drzew i krzewów owocowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie nieruchomości skarżących przyjęte w planie jest zatem proporcjonalne do zakładanego przez Gminę celu, jakim jest zachowanie terenów biologicznie czynnych pełniących funkcję rekreacyjno-sportową dla miasta Radomia.

Istotne znaczenie ma również to, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r., zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W Studium teren działki skarżących był również kwalifikowany jako teren otwarty zielony, nieprzeznaczony pod zabudowę. Niezrozumiały jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi jedynie, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". W tej sprawie zostało uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radom z 1999 r., zmienione następnie w 2006 r. i zaskarżona uchwała, w zakresie terenu, na którym znajduje się działka skarżących, jest zgodna z kierunkami zagospodarowania miasta Radomia wyznaczonymi dla tego obszaru w Studium.

Należy dodatkowo zaznaczyć, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i nie mogło być przez skarżących poddane kontroli sądowej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z uwagi na treść tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na studium do sądu administracyjnego, w związku z tym, że ustalenia studium mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają są determinowane ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W praktyce wykazanie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości postanowieniami samego studium jest jednak niezwykle trudne, gdyż studium nie kształtuje w sposób bezpośredni prawa własności nieruchomości i co do zasady może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości jedynie pośrednio w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia naruszają taki interes i są wprost konsekwencją zapisów studium. Skarga na studium powinna być więc wnoszona łącznie ze skargą na plan miejscowy w sytuacji, gdy kwestionowane przez stronę zapisy planu wynikają wprost z zapisów studium (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r., II OSK 2797/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się ustanowienie zakazu grodzenia prywatnej nieruchomości skarżących. Z treści § 14 pkt 14 f zaskarżonej uchwały wynika, że na terenach oznaczonych symbolami ZP i UN dopuszcza się wyłącznie realizację ogrodzeń w formie żywopłotów lub z materiałów takich jak siatka, drut oraz drewno, bez możliwości realizacji podmurówki. Przepis § 21 ust. 5 pkt 3 uchwały stanowi, iż na obszarze strefy zieleni doliny rzeki dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZP obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń nie związanych z urządzeniami i terenami sportowo-rekreacyjnymi z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 2,3. W § 21 ust. 6 pkt 2 i 3 wskazano tereny 2ZP i 4ZP i obowiązujące dla nich ustalenia szczegółowe planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści tych przepisów wynika, że ogólny zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenach ZP (§ 21 ust. 5 pkt 3) nie dotyczy terenów 2ZP i 4ZP. W przeciwnym razie przepis § 14 pkt 14 f zaskarżonej uchwały nie miałby w ogóle zastosowania w odniesieniu do terenów ZP. Treść tych przepisów wskazuje, że skoro działka skarżących znajduje się na terenie 2ZP, to na działce tej dopuszczalne jest wykonanie ogrodzenia, pod warunkiem, że będzie to ogrodzenie w formie żywopłotu lub z materiałów takich jak siatka, drut oraz drewno, bez możliwości realizacji podmurówki. Zatem twierdzenie skarżących, iż gmina wprowadziła na terenie ich działki zakaz lokalizacji ogrodzeń, czym nadużyła władztwa planistycznego, nie znajduje potwierdzenia w części tekstowej zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut (w pkt 1 f) dotyczący braku prawnej możliwości wywłaszczenia nieruchomości pod tereny zieleni publicznej (art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rację ma strona skarżąca, iż katalog celów publicznych zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej możliwości nie przewiduje, w związku z czym gmina nie ma podstaw prawnych do wywłaszczenia skarżących za słusznym odszkodowaniem. Z prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu wynika jednak, że tereny ZP wyznaczone zostały głównie na terenach prywatnych, a realizacja zapisów planu w tym zakresie ma nastąpić poprzez urządzenie ścieżek spacerowych, ciągów pieszych i rowerowych, obiektów małej architektury. W przypadku realizacji tych obiektów gmina poniesie wydatki związane z wykupem terenu oraz jego urządzeniem.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić więc należy, iż gmina Radom, przeznaczając teren działki skarżących pod zieleń parkową (2ZP), nie nadużyła władztwa planistycznego, ani nie ograniczyła prawa własności skarżących w sposób niezgodny z prawem. Przeznaczanie tej działki się nie zmieniło, skarżący – do czasu ewentualnego wykupu tej działki przez gminę - mogą ją użytkować w sposób dotychczasowy, mogą też tę działkę ogrodzić z zachowaniem warunków wskazanych w § 14 pkt 14 f zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania ich przez władze publiczne. W ocenie skarżących naruszenie to nastąpiło w związku z tym, że pobliskie tereny (2MN, 1 MN, 1-3US), sąsiadujące z działką skarżących zostały przeznaczone w planie pod zabudowę, podczas gdy na terenie 2ZP, mającej te same cechy, zabudowa nie została dopuszczona. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż na tle art. 32 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów poprzez dopuszczenie w planie zabudowy na sąsiednich terenach oznaczonych symbolem 1-3 US, które - jak twierdzą skarżący - obecnie nie są zabudowane. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy (k.40) na terenach tych istnieje zabudowa (budynek hotelu), a określając przeznaczenie terenu w planie, organ planistyczny zobowiązany uwzględnić istniejący stan zagospodarowania terenu. Po drugie, tereny oznaczone symbolem US zostały przeznaczone pod usługi sportu i rekreacji, a więc dopuszczono na nich zabudowę kubaturową, lecz związaną z funkcją sportowo-rekreacyjną terenu (m.in. obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, usługi z zakresu gastronomii, hotelarstwa, obsługi turystyki, itp., usługi z zakresu kultury i oświaty, usługi handlu), a nie zabudowę mieszkaniową, której dopuszczenia domagają się skarżący. Natomiast na terenach 2MN i 1 MN, organ uwzględnił istniejącą już zabudowę mieszkaniową, usytuowaną wzdłuż dróg publicznych. Działka skarżących nr [...] jest niezabudowana i nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, zatem sytuacja skarżących nie jest identyczna jak właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach 2MN i 1 MN.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 21 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której działka skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zarzut ten powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 oraz 141 § 4 i 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała nie pozbawia skarżących dojazdu do nieruchomości poprzez utworzenie ciągu rowerowego i oparcie się w tym zakresie jedynie na oświadczeniu pełnomocnika organu z całkowitym pominięciem materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, tj. decyzji [...] i kopii mapy ewidencyjnej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę (k.12) i pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem I instancji (k.51v). Od ulicy W. oddziela ją działka nr [...] , natomiast do ulicy B. i S. dojazd na działkę nr [...] jest możliwy jedynie poprzez ciąg pieszo-rowerowy, stanowiący jedynie faktyczne przedłużenie ul. S. Sama ulica S. znajduje się poza terenem objętym przedmiotowym planem. Zatem po wejściu w życie zaskarżonej uchwały sytuacja prawna i faktyczna w zakresie dojazdu na działkę nr [...] się nie zmieniła.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 oraz 141 § 4 i 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie (na str. 14), że przedmiotowe tereny zostały zagospodarowane w sposób tworzący harmonijną całość, podczas gdy jest to stwierdzenie sprzeczne z rysunkiem planu, a ponadto tereny oznaczone jako 2ZP w stanowią niezabudowaną lukę pomiędzy terenami 1-3MN oraz 1-3US, które są zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przyjęty przez gminę sposób zagospodarowania terenów wokół Zalewu B. jest harmonijny, gdyż tereny usytuowane bezpośrednio wokół Zalewu to tereny zieleni parkowej (ZP) oraz tereny usług sportowych i rekreacji (US), natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej (MN) znajdują się w dalszej odległości od Zalewu i przebiegają wzdłuż dróg publicznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.