Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 44/12 w sprawie ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr X/113/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Miasta i Gminy Wieluń na rzecz J.S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 44/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr X/113/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Palcu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi została zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr X/113/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z zapisem studium w zakresie dotyczącym terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej o symbolu w rysunku planu 01MW-S, zaś w studium, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, zawarty jest niezrozumiały zapis o obowiązującym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej oraz błędny zapis o możliwości budowy dróg wewnętrznych na terenie działek mających bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych. Nadto domagał się uchylenia przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego ul. [...] na drogę wewnętrzną.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń, zatwierdzone uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r., jest zmianą studium, które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu, z dnia 27 kwietnia 2007 r., nr IX/53/07 oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń, zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/169/00 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 27 września 2000 r.

W ocenie skarżącego uchwała Rady Miejskiej Wielunia nr X/112/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia z zatwierdzonym studium, jak i zaskarżona uchwała, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżący wyjaśnił, iż z treści art. 9 ust. 4 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w treści zatwierdzonego studium uchwały z dnia 14 lipca 2010 r. ustalono, że tekst i rysunki zmiany studium stanowią integralnie ze sobą związany dokument i winny być stosowane komplementarnie.

Skarżący zauważył, że w opracowanej zmianie studium dla miasta i gminy Wieluń, w dziale 9 (na str. 178) do owej uchwały z dnia 14 lipca 2010 r. zatytułowanym "Obszary wyznaczone do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", nie wykazano i nie omówiono przeznaczenia i wskaźników zagospodarowania terenu do opracowania planu w rejonie między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskim, POW i linią kolej ową relacji Herby Nowe-Wieluń. Nadto z terenów objętych miejscowym planem zostało w studium dla miasta i gminy Wieluń omówiono przeznaczenie tylko terenu działek zawartych między ulicami: Kilińskiego, Popiełuszki, POW i 18 stycznia, tj. terenu o symbolu 04 MW-S – czyli 1/4 terenów objętych planem. Natomiast rejon między ulicami: Warszawską, Staszica, Moniuszki, Placem Jagiellońskim, POW (jedna strona ulicy) i linii kolejowej relacji Herby Nowe - Wieluń, w ogóle w treści studium w terenach do pracowania nie wymieniono i nie podano przeznaczenia terenów ani wskaźników zagospodarowania.

Nadto, w ocenie skarżącego, w załączniku nr 4 do uchwały zatwierdzającej studium nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r., wykazano nieuwzględnione uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W pozycji 26 ww. załącznika zapisano w odpowiedzi na nasze uwagi zawarte w ww. pismach "uszczegółowienie parametrów zagospodarowania wynikające ze specyfiki danego terenu i uszczegółowienie analiz zagospodarowania następuje w miejscowym planie", co jest niezgodne z art. 10 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 4 ust. 1 pkt 1-4 oraz § 4 ust. 2 i § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 118, poz. 1233 ze zm.).

Skarżący wskazał, iż w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego na dzień 12 czerwca 2011 r. zmieniono przeznaczenia terenów obecnie oznaczonych w rysunku planu 01MW-S do 03MW-S z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (w terenie otaczającym śródmieście) na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. Do roku 2007 tereny obecnie oznaczone symbolem 01MW-S do 03MW-S były terenami zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ich przeznaczenia odbyła się w 2007 r. na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Natomiast w 2011 r. przemianowano te tereny do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej. W ocenie skarżącego przeznaczenia terenów co kilka lat, w tym terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej "B", są niezgodne z art. 5 ust. 2a pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyjaśnił także, iż mieszkańcy terenu 07MN wystąpili z pismem do Burmistrza Wielunia z wnioskiem o zmianę planowanej linii zabudowy na działce nr [...] przy ulicy [...] (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 01MW-S), jednakże w wymienionym wyżej planie nie uwzględniono zapisów w studium zamieszczonych na str. 129 i 178, odnośnie terenu położonego w strefie ochrony konserwatorskiej, którą to strefę wykazano na rysunku planu przerywaną linią, powyższe zaś w ocenie skarżącego jest niezgodne jest z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że w treści studium stanowiącym załącznik nr 1 uchwały nr XLIX/534/10 z dnia 14 lipca 2010 r. zmieniono treść zapisu dotyczącą udziału powierzchni biologicznie czynnej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tak w stosunku do treści projektu studium, jak i treści projektu planu oraz w stosunku do treści zatwierdzonego planu uchwałą nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r.

Ustalona treść w opracowanym projekcie studium dla miasta i gminy Wieluń z maja 2010 r., na str. 142 projektu studium stanowi: udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000 m² 20-50% proporcjonalnie, dla działek o powierzchni 500-1000 m² (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Powyższe, zdaniem strony, potwierdza, że w projekcie planu na dzień 12 czerwca 2011 r. opracowanego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono zapis: obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnie biologicznie czynną str. 12 i 13 projektu planu w załączeniu. Natomiast w załączniku nr 1 do uchwały XLIX/534/10 zatwierdzającej studium, ustalono następujący zapis: Tereny zabudowy jednorodzinnej (MN); (MN/RO) na str. 142 ww. załącznika nr 1 ustalono treść "udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN) co najmniej 60%, dla działek o powierzchni powyżej 1000 m²; 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni 500-1000 m²; nadto maksymalna wysokość zabudowy (MN) - 10 m w najwyższym punkcie kalenicy dachu, średnia wielkość działki MN/RO – 1500 m, udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (MN/RO) co najmniej 40% powierzchni działki. Natomiast zabudowa o symbolu (MN/RO) w obszarze objętym planem zatwierdzonym uchwałą nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r. w ogóle nie występuje.

Nadto w projekcie tego planu do zabudowy MN zapisano "obowiązuje przeznaczenie co najmniej 60% działki na powierzchnię biologicznie czynną. Natomiast w treści uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego wyżej obszaru, zatwierdzonego uchwałą nr X/113/11 figuruje zapis odnośnie powierzchni biologicznie czynnej dla terenów MN: a) co najmniej 60% dla działek o powierzchni do 1000 m², b) 20-50% (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni powyżej 1000 m².

Skarżący podkreślił, iż wnioskuje o skorygowanie zapisu w studium zgodnie z ustaleniami uchwalonego planu, albowiem obecnie uchwalony plan jest niespójny z treścią zatwierdzonego studium, co nie spełnia wymogu art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżący wskazał, że w ustaleniach szczegółowych ww. planu na str. 7 w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 01MW-S ustalono w § 16 ust. 2 pkt 2 zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnościami wymienionymi w ust. 1 pkt 2 (przeznaczenia uzupełniające - w tym handel detaliczny). Z tym, że w § 3 ust. 1 pkt 18 omawianego planu podano znaczenie słowa terenu następująco "należy przez to rozumieć część obszaru oznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oznaczonego symbolem cyfrowym i literowym". To znaczy - powierzchnie kilkunastu lub kilkudziesięciu działek zawartych między kilkoma ulicami - przykładowo teren oznaczony na rysunku planu symbolem 04MW-S.

Natomiast w studium na stronie 140 i 141 ustalono zapis: dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO i RM) o różnej intensywności obowiązuje: obok funkcji dominującej dopuszcza się realizację innych funkcji pod warunkiem niekolizacyjnego charakteru w stosunku do funkcji dominującej. W przypadku lokalizacji usług lub działalności gospodarczej możliwość powodowana przez nie, nie może przekroczyć granic działki. Obecny zapis w miejscowym planie nie spełnia wymogu studium i jest ze studium niezgodny, co nie spełnia wymogu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Skarżący podniósł zarzut, iż w zatwierdzonym planie miejscowym w § 16 (str. 7 planu) w ust. 3 pkt 1 i 2 ustalono, iż obowiązują linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu. Natomiast w zatwierdzonym studium, w strefie zurbanizowanej ustalono dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MŚ, MW, MN, MN/RO) o różnej intensywności zabudowy, że wszelkie działania inwestycyjne, remontowe i eksploatacyjne muszą być podporządkowane istniejącemu układowi przestrzennemu. Sporządzony rysunek planu miejscowego w skali 1:1000, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały zatwierdzającej plan, wykazuje różne linie zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 01MW-S przy ul. [...]. Mimo wspólnego wskaźnika intensywności zabudowy ustalonych dla poszczególnych terenów, który dla terenu 01MW-S wynosi 3,5 dla 4 kondygnacji dopuszcza się zabudowę kubaturową do 80% powierzchni działki. Udział obowiązujący przeznaczenia na powierzchnię biologicznie czynną poszczególnych działek w terenie 01MW-S ustalono na 20%. Czyli zabudowa kubaturowa 80% plus powierzchnia biologicznie czynna 20% stanowi 100% powierzchni działki, bez parkingów, dojazdu, dojść, miejsca na trzepaki, na pojemniki, na odpady itp. A zatem widać wyraźnie, że wskaźniki zabudowy zostały ustalone pod zabudowę działki nr [...] i dla tej działki są preferencyjne w stosunku do pozostałych działek nr [...],[...] i [...].

Wszystkie wymienione wyżej działki objęte są strefą ochrony konserwatorskiej "B", dla której to strefy ustalono obowiązujące wymogi, wymienione w § 8, które to wymogi są sprzeczne z rysunkiem planu, co czyni plan niespójnym i niezgodnym z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając natomiast dopuszczalną czterokondygnacyjną zabudowę przy samym pasie drogowym ul. [...] na działce nr [...], dopuszcza się w planie lokalizację sklepów na parterze i na 2 kondygnacji budynku nie uwzględniając zapisu w studium, gdzie usługi dopuszcza się tylko w parterach budynków mieszkalnych. Nie uwzględniono także parterowej mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy (w terenie otaczającym śródmieście) po drugiej stronie ul. [...], zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy na wprost działki nr [...]. Ponieważ działki między ulicami [...], a ul. [...] usytuowane są po stronie południowo-zachodniej naszych zabudowań, zabudowa kondygnacyjna, w ocenie skarżącego, spowoduje zacienienie budynków mieszkalnych zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy.

Tereny te objęte są wg rysunku planu strefą ochrony konserwatorskiej "B". Dla strefy tej w § 8 ust. 1 omawianego planu ustalono, że ochronie podlegają zieleń, sieć uliczna, podziały własnościowe terenu, skala i forma zabudowy oraz charakter pierzei, nadto ustalono obowiązek harmonijnego wkomponowania nowych budynków frontowych w zakresie układu skali, proporcji bryły, charakteru stolarki itd. Natomiast w studium ustalono "należy nawiązać nową i modernizowaną zabudowę do charakteru i skali zabudowy tradycyjnej pod względem formy, wysokości, lokalizacji, współczesne funkcje muszą uwzględniać historyczny charakter zabudowy i możliwość jej dostosowania bez naruszania zabytkowych wartości obiektów. Dotychczas działka nr [...] zabudowana była budynkiem jednorodzinnym przy ul. [...]. W ocenie skarżącego rysunek planu nie jest spójny z treścią planu, jak również z treścią studium, co jest niezgodne z art.15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast dopuszczalne linie zabudowy ustalone dla działki nr [...] pokrywają się z granicami całej działki i przylegają do samych pasów drogowych ul. [...] i [...].

Nadto skarżący zarzucił, że w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych - bez uzasadnienia. Wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN mają dostęp do dwóch dróg publicznych. Dominująca wielkość powierzchni działek o symbolu MN wynosi do 600 m² (około 85% działek). Chęć budowy drogi wewnętrznej ma właściciel działki nr [...] zlokalizowanej między ul. [...] i [...], ponieważ na działce na [...] w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wybudował magazyn. Obecnie wybudowany magazyn obsługuje sklep przy ul. [...] na działce nr [...] z zapleczem przy ul. [...]. Obecnie planowana jest budowa sklepu na działce nr [...], który to ww. magazyn ma również składować towary dla tego sklepu, a towary do bezpośredniego rozładunku do sklepu będą tą drogą wewnętrzną przewożone. Ta droga wewnętrzna ma być ogólnie dostępna dla społeczeństwa. Jednak wprowadzenie tej drogi do planu jest nieuzasadnione, ponieważ wszystkie działki na tych terenach (07MN i 06MN) mają dostęp do dwóch dróg publicznych, a działki nr [...],[...] i do nich przyległe zlokalizowane są w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. W terenie zabudowy jednorodzinnej planu, w § 20 ust. 2 poz. 2 zawarty został zakaz wykraczania poza granice terenu ewentualnych uciążliwości spowodowanych działalnością usługową. W studium ustalono wymóg w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) (MN/RO) - kształtowanie przestrzeni w tych terenach wymaga: realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, z zielenią towarzyszącą, możliwością lokalizacji usług o uciążliwości nie wykraczającej poza granice lokalu w ramach budynku mieszkalnego. Zapis wprowadzony do planu jest zapisem celowym, nikt nie mógł kwestionować powstałych ewentualnych uciążliwości, bo taki jest zapis w zatwierdzonym planie. Natomiast sam zapis w planie jest niezgodny z wymogami zatwierdzonego studium oraz art. 5 ustawy Prawo budowlane. W omawianym planie zmieniono pas pieszo-jezdny na drogę wewnętrzną. Przemianowanie ulicy, czyli drogi publicznej w plac, parking czy drogę wewnętrzną jest sprzeczne z treścią § 8 ust. 1 pkt 1 treści planu, gdyż omawiany pas pieszo-jezdny znajduje się w terenie objętym strefą "B" ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zapis § 8 ust. 1 pkt 1, że w strefie ochronie podlegają układy zieleni, sieć uliczna podziały własnościowe terenu, skala i forma zabudowy oraz charakter pierzei. A zatem zmiana przeznaczenia pasa pieszo-jezdnego na drogę wewnętrzną jest niezgodna z wymogiem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie ustaleń zapisów treści planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia, dotyczącego terenu o symbolu 01MW-S, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna śródmiejska oraz terenu o symbolu MN zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą, celem doprowadzenia planu do zgodności z obowiązującym studium i obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wniósł o zniesienie w zapisie studium uchwalonym uchwałą nr XLIX/534/10 z dnia 10 lipca 2010 r. przecinka zniekształcającego zapis w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (str. 142 studium) znajdującego się po zapisie słów "dla działek o powierzchni powyżej 1000 m², a przed zapisem 20-50% (proporcjonalnie)".

Burmistrz Wielunia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że zgodnie z założeniami opracowanego studium, przeznaczenie terenu określone na rysunku studium oznacza funkcję dominującą terenu i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji. W oparciu o wytyczne dla przedmiotowego terenu zgodnie z rysunkiem studium ustalono funkcję mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską, określoną na rysunku planu symbolem MW-S. Ustalono przeznaczenia usług zaliczanych do grupy usług nieuciążliwych, tj. biura, handel detaliczny, gastronomia, usługi zdrowia i rzemiosło, uzupełniając je o tereny niezbędnych do ich obsługi parkingów oraz zieleń urządzoną. Funkcje te można lokalizować w I i II kondygnacji nadziemnej budynku, co nie powoduje niezgodności ze studium. Podane w tekście uchwały wskaźniki zabudowy stanowią wartości nieprzekraczalne, odnoszą się osobno do każdej wyodrębnionej działki gruntu. Przyporządkowane poszczególnym terenom maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy są wynikiem analizy przeprowadzanych na etapie prac koncepcyjnych uzgodnień z instytucjami właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, ich różne wartości w stosunku do różnych terenów należy uznać za działania celowe w pełni uzasadnione. W przedmiotowym planie pod uwagę wzięto również wytyczne właściwego terenowo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, potwierdzeniem czego jest postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. uzgadniające projekt planu w zakresie jego kompetencji.

Organ wskazał, iż skarżący powołuje się na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia z dnia 12 czerwca 2011 r. znajdującego się w tym okresie w fazie opiniowania i uzgodnień z instytucjami, właściwymi na podstawie przepisów odrębnych, natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje tylko dwie możliwości zabierania głosu w trakcje procedury planistycznej dotyczącej planu, tj. w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz w związku z ogłoszeniem o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Ustalenia projektu planu, do momentu jego wyłożenia do publicznego wglądu, wielokrotnie mogą ulec zmianie na skutek różnych czynników nie zawsze zależnych od projektanta. Organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 22 czerwca 2011 r. do 15 lipca 2011 r. Dyskusja publiczna z projektantem planu ustalona została na dzień 7 lipca 2011 r., zaś do tego czasu zmiany wprowadzone w projekcie planu uznaje się w pełni zgodne z procedurą planistyczną. W odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego na rysunku planu symbolem 07MN, zaznaczono, że plan sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem map zasadniczych. Plan różni się od skali studium, które jest opracowane na mapie topograficznej w skali 1:15000. Zapis układu komunikacyjnego na rysunku studium ma charakter schematyczny, ponadto nie ma wymogu prawnego, nakładającego obowiązek wprowadzenia do studium zapisów dotyczących dróg wewnętrznych. Szczegółowe ich rozwiązania są podejmowane w planie.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. skarżący oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...], zaś skarżona przezeń uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ zezwolono na zabudowę działki nr [...] przy ul. [...], która jest vis a vis jego budynku przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego z planu wynika, że przy ul. [...] można budować na całej działce pod warunkiem zachowania 20% biologicznie czynnej powierzchni. Działka nr [...] jest położona od strony południowo-zachodniej w stosunku do jego nieruchomości, co będzie powodowało zacienienie, a zimą zasypywanie śniegiem jego budynku. Nadto na terenie działki nr [...] dopuszczalna wysokość zabudowy to czterokondygnacyjna zabudowa, a jego budynki są jednopiętrowe. Na działce nr [...] możliwe jest zabudowanie działki pawilonem handlowym, co może powodować zwiększenie ilości spalin dostających się przez okna jego budynku. Działka skarżącego leży między ul. [...] i ul. [...], a od trzeciej strony jego działki planowana jest budowa drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." oddalił skargę J.S. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i wskazano, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony zostanie obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Sąd podniósł, iż skarżący legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia wyznaczone w powyższym przepisie naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanej działki gruntu.

W ocenie Sądu skarżący jako podmiot legitymujący się prawem własności do działki nr [...], objętej zakresem skarżonej uchwały, posiada interes w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Nadto Sąd podniósł, iż aby wyjaśnić czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formą obowiązku realizacji kształtowania i prowadzenia polityki planistycznej jest planowanie przestrzenne, dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu nie można było przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie przysługującego mu prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny. Nieruchomość skarżącego objęta jest sporną uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu nr X/113/11 z dnia 17 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia w rejonie ulic: Warszawskiej, Staszica, Moniuszki, Placu Jagiellońskiego, Kilińskiego, 18 stycznia, Popiełuszki, POW i linii kolejowej relacji Herby Nowe – Wieluń. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy istnieje bezpośrednie i realne naruszenie istniejącego już w dniu wejścia w życie uchwały prawa, czy uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu przysługującego mu tytułu prawnego do działki nr [...], położonej przy ul. [...], na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Sąd ten podniósł także, że skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny szczególnie poprzez to, że dopuszcza na działce nr [...], która jest vis a vis jego budynku przy ul. [...], zabudowę na całej działce pod warunkiem zachowania 20% biologicznie czynnej powierzchni. Podkreślił, że działka nr [...] jest położona od strony południowo-zachodniej w stosunku do nieruchomości, której jest właścicielem, zaś dopuszczona na owej działce zapisami planu zabudowa będzie powodowała zacienienie jego nieruchomości, a zimą zasypywanie śniegiem jego budynku, który jest znacznie niższy. Nadto dopuszczalna wysokość zabudowy to czterokondygnacyjna zabudowa, a jego budynki są jednopiętrowe. Zdaniem skarżącego na działce nr [...] (teren 01 MW-S – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej) możliwe jest np. zabudowanie jej pawilonem handlowym, co może powodować zwiększenie ilości spalin dostających się przez okna jego budynku, wskutek zwiększonego natężenia ruchu na drogach prowadzących do wybudowanego w przyszłości sklepu.

A zatem, skarżący naruszenia swego interesu prawnego dopatruje się w ustaleniu spornym planem terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej 01 MW-S, 02 MW - S i 03 MW – S, co w jego ocenie przełoży się bezpośrednio na możliwość zabudowy działki nr [...] (która nie jest jego własnością) w sposób, którego nie jest w stanie zaakceptować. Skarżący kwestionuje ustalone w planie zasady komunikacji dla ww. terenów, w szczególności poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej z terenu dróg publicznych klasy dojazdowej i lokalnej przez drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem 02 KDW, której dotyczy zapis § 17 ust. 5 pkt 1 planu. Skarżący podniósł również, że bezzasadnie w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzono zapis dopuszczający budowę na terenie działek dróg wewnętrznych, bowiem wszystkie działki na obszarze objętym planem mają dostęp do dróg publicznych. Tereny wszystkich działek oznaczone na rysunku planu symbolem 01MN, 02MN, 06MN, 07MN oraz 08MN, mają dostęp do dwóch dróg publicznych. Zdaniem skarżącego budowa drogi wewnętrznej leży w interesie właściciela działki nr [...] zlokalizowanej między ul. [...] i [...], bowiem wybudował on magazyn, który obsługuje sklep przy ul. [...], zlokalizowany na działce nr [...] z zapleczem przy ul. [...]. W opinii skarżącego, planowana jest budowa sklepu na działce nr [...], którego towary będą składowane ww. magazynie, zaś owe towary do bezpośredniego rozładunku do sklepu będą tą drogą wewnętrzną przewożone.

Bezsporną w sprawie okolicznością jest, to że skarżącemu przysługuje prawo do nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami spornej uchwały, a zatem posiada on interes prawny w sprawie. Jednakże sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego zastosowanie znajduje zaskarżony akt, nie może być wystarczające do przyjęcia, że tym samym interes prawny skarżącego został naruszony. Intencją skarżącego jest wykluczenie na terenie sąsiadującym z jego nieruchomością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym usługowej, która to zabudowa spowoduje jego zdaniem np. uciążliwości komunikacyjne związane z dojazdem do jej nieruchomości czy parkowaniem spalinami itd. W istocie strona domaga się pozostawienia takiego rodzaju zabudowy, jaka znajduje się obecnie na terenach uregulowanych kwestionowanymi zapisami planu. Z treści skargi, jak i z zapisów spornej uchwały można wywnioskować, że w szczególności kwestionowane są zapisy uchwały w zakresie terenów 01 MW – S (§ 16 uchwały ) i terenów 02 MW – S i 03 MW – S (§ 17 uchwały) oraz drogi wewnętrznej 02 KDW (§ 35 uchwały).

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał by kwestionowane przezeń zapisy uchwały dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania wymienionych terenów naruszały jego interes prawny. Przede wszystkim skarżący nie wykazał, aby zapisy te wpływały na jej indywidualną sytuację prawną, w szczególności ograniczały lub pozbawiały go konkretnych uprawnień lub nakładały nań konkretne obowiązki. Wyraźnie podkreślił, że stronie do wskazanych w skardze nieruchomości objętych zapisami dotyczącymi zarówno terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, jak i kwestionowanej drogi wewnętrznej nie przysługują żadne prawa rzeczowe, na których mogła by opierać swój sprzeciw co do przewidzianych planem ich przeznaczenia i zagospodarowania. Strona wprawdzie kwestionuje przewidziane planem przeznaczenie tych nieruchomości, jednak nie wykazuje aby dopuszczona planem zabudowa, nawet wielorodzinna, czy też usługowa, przy przewidzianej planem dopuszczalnej maksymalnej ilości kondygnacji i wysokości, ograniczała lub uniemożliwiała jej wykonywanie prawa własności w odniesieniu do jej nieruchomości, poza ewentualnymi uciążliwościami komunikacyjnymi i obniżeniem wartości nieruchomości.

Sąd podkreślił, iż nie wskazano na żaden przepis prawa materialnego, który byłby w tym względzie naruszony postanowieniami planu, przez co w sposób bezpośredni ograniczałby przysługujące jej prawo własności. Ponadto ciąg pieszo-jezdny zmieniony na wewnętrzną drogę dojazdową nie pozbawia, ani nie ogranicza skarżącemu możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień, jak też nie nakłada na niego żadnych obowiązków.

Zdaniem Sądu nie można hipotetycznej możliwości jaką – zdaniem skarżącego – może wywołać w przyszłości dopuszczona planem zabudowa na wskazanej przez niego w skardze działce (jak i pozostałych działkach znajdujący się na terenach 01 MW-S, 02 MW-S, 03 MW-S niektórych położonych w znacznej odległości od jego nieruchomości), utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego. Zarzuty dotyczące uciążliwości danej inwestycji (zacienienie nieruchomości itd.) mogą być podnoszone na odpowiednich etapach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji zezwalającej na realizację konkretnej inwestycji, jeżeli skarżący będzie miał przymiot strony postępowania prowadzonego o wydanie pozwolenia na budowę. Nie stanowi także naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca możliwości technicznych wybudowania sklepu na terenie działki sąsiedniej (nr [...]), bowiem to, czy na terenie sąsiednim wobec działki skarżącego rzeczywiście nastąpi realizacja danej inwestycji zależy od wielu czynników pozostających również poza sferą regulacji zaskarżonej uchwały.

Podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście jakiś inwestor zechce wybudować sklep nie może uzasadniać naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że to nie konkretne zapisy planu określają kwestię uciążliwości lub nie prowadzonej działalności. Jak wskazano rodzaj działalności, jej rozmiary i charakter a zatem elementy związane z konkretną inwestycją, podlegają ocenie w indywidualnych postępowaniach, poprzedzających jej realizację. I choć Sąd zgodził się z tezą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunkuje możliwość ich lokalizacji, jednakże w żaden sposób bezpośrednio i realnie nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Sąd podkreślił, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden przepis innej ustawy nie przesądza, że w przypadku przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod konkretną zabudowę (np. usługami handlowymi), inny podmiot (inwestor) dokona takiego rzeczywistego zagospodarowania tego terenu. Plan miejscowy określa wyłącznie sposób zagospodarowania danego obszaru a to, czy rzeczywiście znajdzie się inwestor gotowy zagospodarować dany teren, jest już poza zakresem oceny legalności danej uchwały. Interes prawny to takie uprawnienie bądź obowiązek, które chronione jest przepisem prawa materialnego rangi ustawowej.

Sąd nie podziela również poglądu skarżącego, że jego interes prawny może zostać naruszony z uwagi na negatywny wpływ ewentualnych przyszłych zabudowań wielokondygnacyjnych oraz utrudnień związanych z użytkowaniem drogi wewnętrznej (emisją spalin itd.), na wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność strony. Zmiana wartości nieruchomości jest bowiem zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, o naruszeniu interesu prawnego nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany jej przeznaczenia. Potencjalne finansowe skutki (negatywne zarówno dla właścicieli jak i samej gminy) znieść mogą jednak instytucje przewidziane w art. 36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu również podnoszona przez skarżącego kwestia dotycząca lokalizacji drogi wewnętrznej nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącego, bowiem skarżący poza obawami dotyczącymi zwiększenia natężenia ruchu i emisji spalin nie wskazał, aby lokalizacja drogi 02 KDW w jakikolwiek sposób godziła w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości nr [...].

Analizując przedstawione przez skarżącego argumenty Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Okoliczności przedstawione przez skarżącego można próbować kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, jednak takowy nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie "naruszenia interesu prawnego" i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącego;

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez jego niezastosowanie.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że przy wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znaczenie ma wykładnia pojęcia "naruszenie interesu prawnego". Nadto wskazano, że ustalony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu, decyduje o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Normą prawa materialnego konstruującą źródło interesu prawnego skarżącego jest zwłaszcza art. 140 Kodeksu cywilnego, który oceniany przez pryzmat art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyznacza chronione przez państwo granice własności i zakres uprawnień właściciela, a w konsekwencji kształtuje sytuację prawną skarżącego w zakresie własności rzeczonej nieruchomości.

W ocenie skarżącego w treści prawa własności, o której stanowią przepisy Działu II Tytułu I Księgi drugiej Kodeksu cywilnego, mieści się przede wszystkim uprawnienie właściciela do swobodnego, z wyłączeniem innych osób, korzystania z rzeczy, w tym pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy. Pożytkami rzeczy są przy tym, stosownie do art. 53 Kodeksu cywilnego, jej płody i inne odłączone od niej części składowe jeśli stanowią normalny dochód z rzeczy (pożytki naturalne) i dochody, które rzecz przynosi na podstawie stosunku prawnego (pożytki cywilne). Podstawową współcześnie kategorię pożytków z rzeczy w przypadku nieruchomości gruntowej zabudowanej miejskiej stanowią pożytki cywilne. Dochody, które rzecz przynosi na podstawie stosunku prawnego (najmu, dzierżawy, czy nawet bezumownego korzystania z nieruchomości) stanowią po stronie właściciela nieruchomości pożytek wynikający z prawa własności tej nieruchomości. Wartość tego rodzaju dochodów z rzeczy jest zależna od cech samej rzeczy. W stosunkach społeczno-gospodarczych stan prawny nieruchomości wpływa zawsze na wysokość dochodów, jakie właściciel z tytułu własności tej nieruchomości osiąga i jest w stanie osiągnąć. Każda zmiana sytuacji prawnej dotyczącej nieruchomości oznacza realną zmianę w sytuacji prawnej jej właściciela w zakresie przysługującego mu prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pozbawione uzasadnienia są twierdzenia zaskarżonego wyroku, iż w indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego zaskarżona uchwała co najmniej nie ograniczyła jego konkretnych uprawnień. Wprowadzenie tego aktu do obrotu prawnego wprost narusza interes prawny skarżącego. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie choćby w porównaniu wynikających z treści art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnień właściciela przysługujących skarżącemu przed przyjęciem spornej uchwały i tych, które pozostawiono skarżącemu wskutek jej przyjęcia.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty sporną uchwałą dla obszaru między innymi nieruchomości skarżącego i z nią sąsiadujących, w tym również położonej naprzeciw nieruchomości skarżącego działki nr [...], ustala odmienny od dotychczasowego sposób zagospodarowania tego obszaru. A zatem, w ocenie skarżącego, realne, a nie jedynie potencjalne, jak oceniono to w zaskarżonym wyroku, jest naruszenie składających się na treść prawa własności skarżącego dochodów z nieruchomości w postaci choćby cywilnych pożytków. Samo wprowadzenie tego planu zagospodarowania przestrzennego do obrotu prawnego, z chwilą wprowadzenia, wywołuje zmianę sytuacji prawnej skarżącego, ponieważ zainteresowani najemcy, dzierżawcy i inni uczestnicy obrotu cywilnego wraz z tą chwilą kształtują swoje położenie w stosunkach prawnych ze skarżącym już z uwzględnieniem ustaleń przedmiotowego planu. Skutek ten nie jest odłożony w czasie, jest realny i nastąpił wraz z wejściem do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, bowiem każdy, kto w relacji cywilnoprawnej ze skarżącym powołuje fakt istnienia uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu w przedmiocie planu przykładowo w części, w jakiej zmienia przeznaczenia terenów oznaczonych w rysunku planu 01MW-S do 03MW- S na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej śródmiejskiej, kosztem skarżącego korzysta z ograniczonej przez ten plan sfery jego prawa własności odnoszącego się do nieruchomości.

Skutek ten nie jest przy tym wyłącznie ekonomiczny, ale także estetyczny, a nawet odnoszący się do oceny położenia nieruchomości w kategorii prestiżu, czy cenionych współcześnie walorów rekreacyjnych - większe dla otoczenia zabudowy jednorodzinnej, mniejsze dla otoczenia zabudowy wielorodzinnej. Toteż skarżący popiera pogląd, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy ustawy reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, to ze swej istoty w każdym wypadku ogranicza i narusza prawo własności, które jest prawem obowiązującym erga omnes.

W skardze kasacyjnej podniesiono, iż odmówienie skarżącemu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z jego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu w oparciu o błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odbyło się z równoczesnym naruszeniem gwarantowanego prawa skarżącego do ochrony jego własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Prawo to w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konsekwencją treści prawa własności i ochrony jakiej temu prawu dostarcza art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i aktualizuje się już na etapie procedury planistycznej, nie zaś, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, dopiero na etapie indywidualnej sprawy administracyjnej z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę czy zmianę sposobu użytkowania.

Skoro art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia każdemu, w tym skarżącemu, prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to wskutek skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien podnoszone w skardze konkretne zarzuty do kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu - znacząca zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego, oznaczająca w rzeczywistości zwiększenie uprawnień właścicieli tych nieruchomości i ograniczenie uprawnień skarżącego, ustalenie obsługi komunikacyjnej z terenu dróg publicznych klasy dojazdowej i lokalnej przez drogę wewnętrzną, której dotyczy zapis § 17 ust. 5 pkt 1 planu przyjętego sporną uchwałą, zapis dopuszczający budowę dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy wszystkie działki na obszarze planem objętym mają dostęp do drogi publicznej (dwóch różnych) - rozstrzygnąć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesiony środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych wskazanymi w jego treści podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie "naruszenia interesu prawnego" i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny, że zaskarżony akt nie narusza interesu skarżącego. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z dyspozycji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, niepublikowany, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 163/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, publikowany ONSA i WSA 2005 r. nr 1, poz. 2). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Osoba skarżąca musi w tym wypadku zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, niepublikowany).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Ponadto zauważyć należy, iż wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust.1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy) a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.

Tym samym dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu, a naruszeniem interesu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji generalnie prawidłowo, przy uwzględnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłożył przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trafnie uznając, że niewątpliwie skarżący jako podmiot legitymujący się prawem własności do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] (działka nr [...]), a zatem objętej zakresem skarżonej uchwały, posiada interes w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Jednakże mimo tego uznano, że w tej sprawie zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wielunia, nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego i zakresu uprawnień wynikających z prawa własności. Generalnie okoliczności przedstawiane przez skarżącego, zdaniem Sądu I instancji, można kwalifikować jako naruszenie interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do ubiegania się o sądowoadministracyjną kontrolę aktu prawa miejscowego. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się jednak zgodzić.

Zatem rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty, które wiążą się z rozstrzygnięciem o tym czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego.

Niespornym jest to, co zasadnie wskazał Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie objętym skarżonym planem zagospodarowania przestrzennego Wielunia. Ważne jest też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zdać sobie sprawę, że obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej a więc nieruchomości skarżącego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną śródmiejską, co znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, na co słusznie powołuje się skarga kasacyjna. Zaskarżona zmiana planu miejscowego w powyższym zakresie ma bowiem przez to bezpośrednie sąsiedztwo bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości.

Istotny dla prawa sąsiedzkiego jest wskazany w motywach kasacji przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również prawidłowo wskazany w skardze kasacyjnej. Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela – podobnie w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK Warszawa 2008, str. 66. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z powołanego przepisu wynika więc, że elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego nie zostały przewidziane przez ustawodawcę tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżących nawet poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu (porównaj wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przede wszystkim mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż interes prawny skarżącego jest chroniony wskazanym w kasacji przepisem prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami kształtującymi wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego jak i przywołane w motywach kasacji przepisy ustawy zasadniczej, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 Kodeksu cywilnego, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść.

Jeżeli zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawie chodziło o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącego, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącego, gdyż tym samym on musi więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego.

Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego otwiera dopiero możliwość oceny czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie planu możliwe będzie w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Niemniej jednak uchylenie zaskarżonego wyroku oznacza wyłącznie to, iż Sąd I instancji zobowiązany będzie poddać merytorycznej ocenie zarzuty skargi czynione wobec uchwalonego prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.