Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1895/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 796/17 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 796/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", w K. w przedmiocie choroby zawodowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. odmówił stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – pylicy płuc krzemowej.

Organ I instancji odwołał się do orzeczeń lekarskich jednostek obu stopni: Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (1-ego stopnia) oraz Instytutu Medycyny Pracy [...] (2-ego stopnia). Specjaliści obu jednostek orzeczniczych stwierdzili, że aby rozpoznać pylicę płuc jako chorobę zawodową to zacienienia na radiogramach płuc powinny występować z gęstością co najmniej 1/1. Takie zalecenia wynikały z klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy (International Labour Organization - ILO). Natomiast w przypadku skarżącej trzykrotnie wykonane badania radiologiczne ([...] września 2010 r., [...] czerwca 2016 r. oraz [...] sierpnia 2016 r.) nie wykazały tego rodzaju zmian. Gęstość zacienień została oceniona na 0/1, p/q, a obraz radiologiczny nie był charakterystyczny dla pylicy płuc. Organ dodatkowo wskazał przy tym, że na stanowiskach zajmowanych przez skarżącą (tkacz i nakładacz lamel w A.– w latach 1964-1973 i 1976-1991) stwierdzono ekspozycję na pył bawełniany o zawartości wolnej krzemionki do 5% o wartościach nieprzekraczających najwyższego dopuszczalnego stężenia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją [...] PWIS utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych obu stopni w sposób zdecydowany wykluczyły pylicę krzemową płuc z uwagi na obraz radiologiczny płuc nieodpowiadający kryteriom określonym w zaleceniach Międzynarodowego Biura Pracy oraz niecharakterystyczny obraz płuc dla tej choroby. Organ wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) podstawą do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku są w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim. Dalej organ wyjaśnił, że wprawdzie w odwołaniu nie podano nowych faktów, jednakże sam organ, działając z urzędu, ustalił dodatkowo, że w związku z licznymi schorzeniami skarżącej w latach 1997-1998 były prowadzone postępowania dotyczące astmy oskrzelowej (zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 17 maja 2005 r. oddalającym skargę na negatywną decyzję), uszkodzenia słuchu (zakończone negatywną decyzją z [...] kwietnia 1999 r.), byssinozy (zakończonej prawomocną decyzją negatywną z [...] listopada 2016 r.). Na koniec organ zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi pylicy płuc krzemowej (poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych) objawy choroby mogą się ujawnić po wielu latach po zakończeniu narażenia na działanie czynnika szkodliwego – dlatego też negatywna decyzja nie zamyka na przyszłość możliwości ubiegania się o rozpoznanie tego typu choroby zawodowej.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, wskazując, że kolejny raz została oszukana, pomimo że od lat zmaga się z astmą, pylicą krzemową i alergią. Jej zdaniem, dostarczyła szereg dokumentów lekarskich, które to potwierdzają.

W odpowiedzi na skargę [...] PWIS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 796/17, oddalając skargę, wskazał, że skarżąca nie przeczy wynikom badania radiogramu klatki piersiowej. Natomiast z orzeczeń lekarskich wynika, że były ze sobą spójne (przywoływały takie same wyniki badań i podobnie je oceniały) oraz zgodne ze standardami orzekania w przedmiocie pylicy krzemowej płuc (wytyczne ILO). Słusznie organy inspekcji sanitarnej wskazywały na podstawowe znaczenie tego typu orzeczeń w materiale dowodowym gromadzonym w celu ustalenia czy u skarżącej wystąpiła choroba zawodowa. To orzeczenia lekarskie stanowią jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, o ile nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów i są prawidłowe pod względem formalnym (logiczne, spójne i rzeczowe, wydane przez właściwych orzeczników) – por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 maja 2017 r., II SA/Sz 376/17. Sąd nie zanegował, że skarżąca od wielu lat zmaga się z licznymi schorzeniami. Istotne jest jednak to, że rozstrzygany spór dotyczył wyłącznie pylicy krzemowej płuc, a nie innych problemów zdrowotnych. Sąd uznał, że organ inspekcji sanitarnej prawidłowo sprawdził korelacje pomiędzy schorzeniami skarżącej, a odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. To, że zakończyły się one negatywnie dla skarżącej nie może być argumentem przemawiającym za stwierdzeniem istnienia pylicy krzemowej płuc – skoro i ta choroba w sposób definitywny została wykluczona przez uprawnione do orzekania jednostki orzecznicze.

Sąd doszedł do wniosku, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły ogólnych zasad postępowania administracyjnego; w sposób też właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Decyzje obu organów w sposób prawidłowy powołują kluczowe dla sprawy przepisy (zwłaszcza ww. § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia), cytują istotne fragmenty orzeczeń lekarskich i zestawiają je z argumentacją skarżącej. Ponadto organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały swoje obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając skarżącej prawo czynnego udziału w postępowaniu stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało więc przez organy przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji jest przekonywujące, zgodne z zasadami logiki, a przede wszystkim ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Sąd powtórzył też za organem odwoławczym, że brak jest przeszkód do zainicjowania w przyszłości kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pylicy krzemowej płuc, jeśli wystąpią udokumentowane jej objawy. Jest to bowiem choroba, w przypadku której nie można określić czasu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej mimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy, podwyższonych o obowiązującą stawkę podatku od towaru i usług, a nieopłaconych ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez [...] PWIS przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a także oceny tego materiału w sposób określony w art. 80 K.p.a., bowiem z rozważań organu nie wynika, by w sposób wyczerpujący rozpatrzył i ocenił orzeczenia lekarskie z [...] maja i [...] sierpnia 2016 r., co w efekcie doprowadziło do utrzymania w mocy sprzecznej z prawem zaskarżonej decyzji PWIS.

W związku z zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca opiera ten zarzut na kontestowaniu treści orzeczeń lekarskich jako niekompletnych (zawierających braki bo opartych na międzynarodowych wytycznych) oraz stwierdzeniu, że w konsekwencji organy inspekcji sanitarnej powinny wyjaśnić – co stanowi o stwierdzeniu tej choroby – biorąc pod uwagę kompletność materiału dowodowego w tym zakresie i treść tych orzeczeń lekarskich. Zdaniem skarżącej, wbrew ciążącemu na organach inspekcji sanitarnej obowiązkowi nie wyjaśniono wszelkich okoliczności sprawy, pozwalających na wydanie właściwej decyzji zgodnej z przepisami prawa, nakładającymi na organy szereg wymogów związanych z analizą dokumentów będących podstawą do wydania merytorycznego orzeczenia. Należy jednak wskazać, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego dla skutecznego kwestionowania legalności postępowania administracyjnego nie wystarczy samo wskazanie na zaistniałe naruszenie prawa. Wymagane jest w tym zakresie wykazanie, że zaistniała wada postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej poza kontestowaniem treści badań lekarskich nie wykazano jakie konkretnie braki zawierają orzeczenia lekarskie i w jakim dokładnie zakresie w orzeczeniach tych nie uwzględniono kompletnego materiału dowodowego. Nie wykazano, czy istnieją inne dowody lub możliwe jest przeprowadzenie innych badań w kierunku rozpoznania pylicy płuc. Tymczasem z treści tych orzeczeń wynika, że zapadły one po przeprowadzeniu samodzielnej oceny, która uwzględniała międzynarodowe wytyczne. A mianowicie, w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego wykonano badanie ogólnolekarskie, oceniono dostarczone badania radiologiczne klatki piersiowej oraz zapoznano się z dokumentacją medyczną. Wskazano, że podstawą rozpoznania pylicy płuc jest stwierdzenie w wykonanych zdjęciach klatki piersiowej typowych zmian radiologicznych – dla pylicy krzemowej typu zacienień regularnych, okrągłych rozmieszczonych regularnie w obrębie pól płucnych. Oceniono, że aby rozpoznać pylicę krzemową płuc pochodzenia zawodowego w analizowanych radiogramach zacienienia małe powinny występować z gęstością co najmniej 1/1. Uwzględniono, że wykonane u pacjentki badania radiologiczne klatki piersiowej z dnia [...] września 2010 r., [...] czerwca 2016 r. oraz [...] sierpnia 2016 r., nie spełniają kryteriów pozwalających na rozpoznanie choroby zawodowej (ich gęstość na wykonanych radiogramach płuc została oceniona na 0/1, p/q). Stwierdzono, że obraz radiologiczny nie jest charakterystyczny dla pylicy krzemowej płuc. Oceniono, że analiza całości dokumentacji medycznej, danych o narażeniu zawodowym oraz wyników aktualnie wykonanych badań nie daje podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej pod postacią pylicy krzemowej płuc (poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych).

Wynika z tego, że orzeczenia lekarskie, co prawda, opierały się na międzynarodowych zaleceniach; jednak z drugiej strony uwzględniały całą dokumentację medyczną oraz jednoznacznie w wyniku analizy stwierdzono, że obraz radiologiczny nie jest charakterystyczny dla pylicy krzemowej płuc. Z tego względu pozbawione skuteczności jest powołanie się w skardze kasacyjnej na stanowisko orzecznicze wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2116/13, w którym wskazano, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych u skarżącego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań oraz podać z jakich to właściwie przyczyn nie można zdiagnozować pylicy płuc, a nie wystarczy oprzeć się na samych tylko międzynarodowych wytycznych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej orzeczenia lekarskie nie bazowały wyłącznie na wytycznych ILO lecz zapadły w oparciu o cały materiał dowodowy. Orzekający lekarze omówili charakter zmian w płucach, porównali je z wynikami przeprowadzonych u skarżącej badań oraz z całą zebraną w sprawie dokumentacją. Strona skarżąca nie wykazała jakie dowody zostały ewentualnie pominięte lub jakie dowody powinny zostać jeszcze dodatkowo przeprowadzone. Nie wykazano tym samym aby w sprawie została naruszona zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd I instancji niewadliwie uznał, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych medycyny pracy obu stopni ([...]) były ze sobą spójne (przywoływały takie same wyniki badań i podobnie je oceniały) oraz zgodne ze standardami orzekania w przedmiocie pylicy krzemowej płuc (wytyczne ILO); a ponadto, że słusznie organy inspekcji sanitarnej wskazywały na podstawowe znaczenie tego typu orzeczeń w materiale dowodowym gromadzonym w celu ustalenia czy u skarżącej wystąpiła choroba zawodowa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.