Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 510/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 46 i art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

II SA/Kr 510/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę XCVII/1452/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze- Czyżówka" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 lit. g, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P.Sp.z.o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCVII/1452/14 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze -Czyżówka" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 1211, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust.1 lit. g Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P.Sp.z.o.o. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia, z przyległego ciągu pieszego. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachach budynków byłaby sprzeczna. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej, przy czym kryterium wyłączenia to widoczność dla przechodnia (choć już nie dla osoby poruszającej się środkiem transportu, czy obserwatora). Na całym terenie objętym Uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest przesłanek do wprowadzenia podwyższonej ochrony widoków. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na osie widokowe i kompozycyjne. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy iimych wartości estetycznych.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "widoczności z poziomu przechodnia", czy "przyległy ciąg pieszego". Uchwała nie wprowadza żadnych definicji tych pojęć, a ich potoczne rozumienie jest tak dalece dowolne, że nie gwarantuje adresatom norm żadnej pewności prawnej. W konsekwencji, ocena czy dana inwestycja spełnia wymogi narzucone jej przez Uchwałę będzie każdorazowo należeć do subiektywnej oceny urzędnika rozpatrującego sprawę.

Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa. Przytoczyć w tym względzie należy uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/21, w którym na tle analogicznego brzmienia planu miejscowego obszaru Wesoła-Zachód, Sąd orzekając o nieważności przedmiotowych postanowień.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej oraz pozostaje w sprzeczności z zasadą neutralności technologicznej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały.

Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazano, że plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń.

Nie ulega wątpliwości, że zapisy § 7 ust. 1 pkt 1 lit. g) uchwały zawierają poprawne wyrażenia językowe, których treść nie wymaga szczególnej interpretacji. Celem wprowadzonych zapisów była ochrona krajobrazu, a także ochrona wartości historycznych i kulturowych obszaru objętego planem miejscowym. Obszar planu obejmuje najwyższe wartości kulturowe, który ma olbrzymie znaczenie dla ładu przestrzennego i odbioru wizualnego K., który jest wpisany jest do rejestru zabytków (wpis z 1981r.), znajduje się częściowo w obszarze pomnika Historii - Kraków historyczny zespół miasta oraz częściowo w strefie buforowej obszaru UNESCO. Obszar planu jest fragmentem Starego Podgórza i obejmuje dawną wieś Czyżową. Jest to fragment układu przestrzennego w malowniczo ukształtowanym terenie między Wisłą a Górą Lasoty w paśmie Krzemionek Podgórskich oraz Kopcem Krakusa. Obszar wpisuje się w charakterystyczny barokowo -klasycystyczny plan Podgórza, założony w rejonie skrzyżowania średniowiecznej drogi z Krakowa do Wieliczki z XVIII-wiecznym traktem "cesarskim", obiegającym Krzemionki.

Przez obszar planu przechodzą powiązania widokowe z Kopca Krakusa na panoramę miasta Krakowa oraz z arterii komunikacyjnej - Alei Powstańców Śląskich na Wzgórze Krzemionek z górującą wieżą telewizyjną będącą dobrem kultury współczesnej.

W odpowiedzi na skargę wskazano także, że sformułowanie zasad dotyczących infrastruktury technicznej wpływającej na odbiór krajobrazu ma na celu ochronę i uczytelnienie cennych akcentów krajobrazowych. Podobnie, jak korytarze uliczne wyłącza się z zabudowy, stosuje się ograniczenia co do lokalizowania obiektów wpływających na krajobraz, poprzez szereg zasad dotyczących ochrony widoków lokalnych i dalekich. Umieszczenie na wysokich budynkach (dominantach, akcentach) infrastruktury telekomunikacyjnej uwzględniającej zapisy planu, mogłoby zostać zlokalizowana w taki sposób, aby np. nie dochodziła do krawędzi dachu wysokiego obiektu lub została umieszczona nie od tej strony, od której są przyległe do budynków przestrzenie publiczne, czy też mogłaby być lokalizowana z uwzględnieniem geometrii dachu, w taki sposób, aby pozostała niewidoczna z poziomu przechodnia tej ulicy, przy której znajduje się dominanta lub akcent. Odnosząc się części planu dotyczącego nieprecyzyjnego określenia wysokości poziomu przechodnia to zauważyć należy że WSA w Krakowie dla planu miejscowego obszaru "Kazimierz" (uchwała Nr LXXXVI11/2145/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 listopada 2017r.) uznał zapisy za zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 1283/21). Okoliczność, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu ,,z poziomu przechodnia" który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. W wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/KR 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ,,poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem".

Wobec powyższych wywodów należy podnieść, że wprowadzone w planie zakazy należy uznać za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie można wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na tego typu inwestycje.

Organ wskazał również, że nie można również zgodzić się z wyrażonym w skardze zarzutem naruszenia prawa w postaci cyt.: ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. anten. W ocenie strony przeciwnej skarżony plan miejscowy nie zawiera pojęć nieprecyzyjnych i tym samym nie narusza zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie, należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami semantycznymi języka polskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XCVII/1452/14 z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze- Czyżówka" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta w roku 2014. W owym czasie obowiązywał art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), z którego wynikało, że skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w przedmiotowej sprawie w dniu 14 lutego 2022 r. (k. 16 sądowych akt sprawy)r. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Prezydenta Miasta Krakowa, które ma jedynie charakter informacyjny i nie jest stanowiskiem Rady Miasta. W tym stanie rzeczy skarga w istocie została złożona w otwartym 60-dniowym terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 czerwca 2017 r.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 lit g

W § 7 określono zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych. W szczególności w pkt 1 lit g wskazano, że zakazuje się:

"g) lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia, z przyległego ciągu pieszego".

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). Jednakże takie ograniczenia muszą czynić zadość wymaganiom poprawnej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33).

poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań adresatów norm. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanie sprawy stwierdzić należy, że pojęcie "miejsc widocznych z poziomu przechodnia, z przyległego ciągu pieszego" w świetle powyższych rozważań jawi się jako pojęcie niedookreślone i pozwalające na subiektywne postrzeganie przesłanki decydującej o możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy stacja bazowa spełnienia tę przesłankę. Bez bliższych kryteriów ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, będzie miała charakter arbitralny. Dokonanie oceny wypełnienia postanowień planu każdorazowo wymagałoby zatem ustalenia, czy z jakiegokolwiek miejsca spełniającego warunek o którym mowa w punktach 1 i 2 będzie można dostrzec inwestycję. W praktyce ustalenie takie nastręczać będzie poważne trudności. Dodatkowe wątpliwości rodzi posłużenie się przez uchwałodawcę nieostrym pojęciem "poziomu przechodnia". Rację ma strona skarżąca wskazując, że pojęcie to jest niejednoznacznie i może być różnie interpretowane. Nie można zaakceptować sytuacji, w której uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostawione jest stworzenie wzorca według którego przeprowadzona będzie kontrola zgodności inwestycji z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 211/21; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/21). W tym stanie rzeczy skarżony przepis jako pozostający w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne. Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądzono zwrot kosztów postępowania w kwocie 797 złotych, na które składają się: opłata sądowa (300 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).