Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2655/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (zwany dalej także: "organem drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta [...] W. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części przestrzeni użytkowej na poziomie +12 z dostosowaniem instalacji wewnętrznych do planowanej przebudowy w obiekcie "[...]" zlokalizowanym przy Al. J. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W., utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji.

Decyzja Wojewody [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ.

Prezydent [...]. W. decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "inwestor"), obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części przestrzeni użytkowej na poziomie +12 z dostosowaniem instalacji wewnętrznych do planowanej przebudowy w obiekcie "[...]" zlokalizowanym przy Al. J. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] [...] W..

Następnie w dniu [...] lutego 2019 r. do Wydziału [...] dla Dzielnicy [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także: "wnioskodawczynią" bądź "skarżącą"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji, postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] października 2014 r., nr [...].

Po przeanalizowaniu akt sprawy Prezydent [...]. W. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Organ pierwszej instancji nie doszukał się bowiem interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji, gdyż w jego ocenie obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany i nie oddziałuje na sąsiednie działki budowlane, a w szczególności nie powoduje ograniczenia możliwości zabudowy sąsiednich działek budowlanych.

Organ miejski przypomniał, że zakres prac zatwierdzonych ww. decyzją z [...] października 2014 r. nie przewiduje wprowadzenia żadnych zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenu. Inwestycja obejmowała przebudowę wnętrz budynku [...] "[...]" dla nowego najemcy, a jej zakres dotyczył wnętrz na poziomie +12 (druga kondygnacja naziemna) oraz części dachu nad tą kondygnacją. Komunikacja w obrębie zagospodarowania pozostała bez zmian. Uzbrojenie terenu - bez zmian. Ukształtowanie terenu zieleni - bez zmian. Gospodarka odpadami - bez zmian. Oddziaływanie na środowisko - bez zmian. Planowane prace nie zmieniają parametrów budynku odnoszących się do parametrów przedstawionych w MPZP przewidzianych dla przedmiotowego terenu.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła – z zachowaniem ustawowego terminu – wnioskodawczyni, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niniejszy przepis nie ma zastosowania do przebudowy lub rozbudowy obiektu istniejącego, a dotyczy jedynie realizacji nowej zabudowy.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie takiego postępowania jest uzależnione od wystąpienia dwóch przesłanek - zakończenia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych

w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. Wojewoda [...] wyjaśnił, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ weryfikuje czy wniosek opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała następuje dopiero w trakcie postępowania właściwego, rozpoczynającego się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania. Etap ten ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia

i wydanie decyzji stosownie do art. 151 k.p.a. Równocześnie organ drugiej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc na twierdzeniu podmiotu, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w drugiej fazie postępowania. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na etapie wstępnym

w przypadku przesłanki wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłącznie ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia. Wojewoda [...] wyjaśnił także, że gdy organ administracji stwierdzi brak przesłanki do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

W kontekście powyższego, mając na uwadze dokonywanie przez organ przy przesłance wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oceny czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, organ drugiej instancji przyjął, że w istocie swej ocena ta sprowadza się do ustalenie posiadania przez taką osobę interesu prawnego. Ustawodawca w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony, szeroko określone w art. 28 k.p.a., na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak też m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Stosownie, więc do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zatem istotnie zawężone.

Wojewoda [...] zważył, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Za konieczne cechy interesu prawnego uznaje się to, że musi być on osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, albowiem interes ten, jako kategoria prawa materialnego, nie może być wywodzony z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje. Jego ocena nie może więc być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Odnosząc się natomiast do znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Zgodnie z tą normą, właścicielom lub użytkownikom działki położonej w otoczeniu inwestycji będą przysługiwać prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane innej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidować będzie z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że obszar ten musi być zatem określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie występuje właśnie interes faktyczny wnioskodawczyni, która jest zainteresowana rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie może wykazać, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

To na podmiocie podnoszącym prawo do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spoczywa ciężar wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Rolą zaś organu administracji jest ocena czy powołane przepisy przesądzają o istnieniu interesu prawnego, jako uzasadniającego konieczność udziału tego podmiotu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] wskazał, że [...] Sp. z o.o. swoją legitymację w zakresie posiadania interesu prawnego do występowania, jako strona postępowania zwykłego wywiodła z bycia użytkownikiem wieczystym działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], a więc działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji, a też z przysługiwania jej służebności gruntowej w postaci prawa przechodu i przejazdu przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] [...] W.. Następnie skarżąca wskazała, że "rozbudowa [...] [...], (...) powoduje znaczne uciążliwości związane ze zwiększonym natężeniem ruchu kołowego samochodów klientów i dostawców, emisją hałasu, spalin, emisją odpadów oraz wytwarzaniem ścieków bytowych", zauważając też, że "inwestycja objęta pozwoleniem na budowę stanowi w istocie element większego zamierzenia budowlanego polegającego na kompleksowej przebudowie i rozbudowie [...] [...], które to zamierzenie zostało przez Inwestora podzielone na wiele mniejszych części", to zaś zdaniem skarżącej narusza art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego stanowiącego, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zatem w ocenie skarżącej skoro w powyższej normie została wyrażona zasada, że w przypadku inwestycji obejmującej jeden obiekt budowlany, niedopuszczalnym jest dzielenie zamierzenia budowlanego na części, to w przypadku zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie [...] [...], jako jednego obiektu niedozwolonym było podzielenie tego zamierzenia na wiele mniejszych części i wydanie wobec nich szeregu odrębnych decyzji. Nadto skarżąca podniosła też naruszenie przez sporną inwestycję przepisów ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm., zwanej dalej "u.u.i.ś") poprzez zastosowanie w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie [...] [...], niedozwolonej praktyki tzw. "salami slicing" w celu uniknięcia konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.

Mając na uwadze ww. zarzuty, organ drugiej instancji wyjaśnił, że służebność gruntowa, co wynika wprost z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, dalej jako "KC") jest ograniczonym prawem rzeczowym, a więc prawem dozwalającym jedynie na wykonywanie w oznaczonym zakresie (tylko niektórych) ustawowo określonych uprawnień na rzeczy cudzej wynikających z tego prawa nie zaś z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu, o których mowa w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Nadto obecnie obowiązujące prawo nie daje podstaw do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych regulowanych przepisami prawa cywilnego oznaczając w istocie, że podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Zatem interes prawny uprawnionego z tytułu służebności gruntowej, może być realizowany i chroniony tylko w postępowaniu cywilnym.

W przypadku działek skarżącej będących w jej użytkowaniu wieczystym Wojewoda [...] podniósł, że znajdują się one w dużej odległości od terenu przedmiotowej inwestycji tj. działki ew. nr [...] w obrębie [...], a więc nie sąsiadując z nią bezpośrednio nie ma możliwości, aby działki te doznawały ograniczeń w zagospodarowaniu ich terenu w związku z realizacją inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], a co za tym idzie by mogły znajdować się w obszarze jej oddziaływania.

Analizując uwagi skarżącej w kwestii możliwości posiadania przez nią interesu prawnego, zdaniem organu niewątpliwym jest wywodzenie go po części z regulacji art. 144 KC, który normuje tzw. immisje, powszechnie określane mianem pośrednich, a więc oddziaływania jednej nieruchomości zakłócające korzystanie z drugiej (sąsiedniej) nieruchomości. Organ odwoławczy dostrzegł jednak, że przymiotu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącej dotyczących naruszenia przez sporną inwestycję art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego, Wojewoda [...] wskazał, że poszczególne roboty budowlane mimo, iż były wykonywane na terenie [...] [...], nie mogły stanowić całościowego zamierzenia budowlanego, albowiem każda tego typu inwestycja realizowana była w innym czasie (w latach 2014-2018), miała za przedmiot całkowicie różne od siebie tak w zakresie skali jak i charakteru prace budowlane nie powiązane ze sobą, a więc mogły być objęte odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę. Ponadto w istocie swej wobec nadmienionej rozpiętości czasowej realizacji tych poszczególnych inwestycji, Prezydent [...] W. nie był w stanie wydać jednej decyzji dla wszystkich tych inwestycji, w ramach której mogłyby zostać one razem potraktowane, jako jedno całościowe zamierzenie budowlane. Poza tym, wszystkie inwestycje objęte decyzjami w przedmiocie wydania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych na terenie [...] [...], w tym inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, zostały już zakończone.

Odnosząc się z kolei do zarzutu obejścia przez inwestora – [...] Sp. z o.o. – przepisów u.u.i.ś, jako mającego przemawiać za przyznaniem skarżącej przymiotu strony postępowania, organ drugiej instancji zaznaczył, że wystąpienie przez inwestora o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest wyłącznie dla przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Nie jest, więc wymagane dla wszystkich planowanych przedsięwzięć, a jedynie dla tych zaliczonych do grupy przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Zestawienie takich przedsięwzięć określa natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r., (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Jak wskazuje natomiast analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], nie została zakwalifikowana do tego rodzaju przedsięwzięć.

Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji należało przyjąć, że skarżąca nie wskazując zasadnego przepisu prawa materialnego w oparciu, o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego jej nieruchomości, nie wykazała, że w wyniku realizacji spornej inwestycji dojdzie do prawnego ograniczenia sposobu zagospodarowania jej działek równoznacznego z naruszeniem jej interesu prawnego. Skoro zaś skarżąca nie dowiodła swego interesu prawnego, to interes faktyczny mimo, że istotny dla niej to nie mógł dać podstaw do uznania jej za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia organu

pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 5 oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na nieruchomość należącą do skarżącej jest wyłącznie oddziaływaniem faktycznym, a nie prawnym, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy wykazano, że sporna inwestycja oddziałuje prawnie na nieruchomość skarżącej,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane realizowane w obrębie jednego obiektu budowlanego w krótkich odstępach czasu i ukierunkowane na osiągnięcie jednego wspólnego celu, a więc modernizacji i rozbudowy tego obiektu budowlanego, nie stanowią jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji naruszają art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zostały wydane na skutek dokonania błędnej oceny statusu wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, co stanowiło nie tylko przesłankę wznowienia postępowania, lecz także przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca w toku postępowania wskazała na liczne okoliczności związane z realizacją spornej inwestycji, które w orzecznictwie sądów administracyjnych brane są pod uwagę przy ocenie oddziaływania prawnego na nieruchomość sąsiednią, takie jak: emisja ścieków i nieczystości produkowanych przez obiekt, warunki komunikowania nieruchomości wnioskujących o przyznanie statusu strony, kwestie ochrony nieruchomości sąsiednich przed hałasem i drganiami emitowanymi przez funkcjonowanie w sąsiedztwie centrum handlowego.

Równocześnie skarżąca podkreśliła, że w ocenie Wojewody [...] oddziaływanie na nieruchomość Spółki jest jedynie potencjalne, a zatem niewystarczające do uznania ją za stronę postępowania. Tymczasem skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle części orzecznictwa sądów administracyjnych ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na które obiekt projektowany (lub obiekt istniejący w wyniku zmiany dotychczasowych parametrów) może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

W ocenie strony skarżącej zadaniem organów administracji w niniejszej sprawie było ustalenie i przeanalizowanie z urzędu całokształtu przepisów odrębnych mogących wpływać, nawet potencjalnie, na korzystanie z nieruchomości skarżącej w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia. Jednakże żaden z organów rozpoznających przedmiotową sprawę tego nie uczynił, uznając że skoro wnioskodawczyni sama nie wskazała przepisów, które powinny podlegać kontroli w niniejszym postępowaniu, to organ jest również z tego obowiązku zwolniony.

Uzasadniając przytoczone zarzuty skarżąca podniosła także, że przed i po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę, na rzecz tego samego inwestora, zostało wydane co najmniej siedem kolejnych decyzji dotyczących przebudowy i rozbudowy centrum [...] "[...]". Organy administracji publicznej uznały, że roboty budowlane objęte wydanymi w tym zakresie decyzjami administracyjnymi nie stanowiły jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego, a każda z nich to samodzielny projekt. Jednakże strona skarżąca, nie zgadzając się z interpretacją organu, podkreśliła, że wszystkie pozwolenia na budowę wydane na rzecz inwestora, dotyczą rozbudowy i przebudowy tego samego obiektu budowlanego, który był objęty jednym pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...]) Poszczególne pozwolenia były uzyskiwane, a roboty budowlane były prowadzone w krótkich odstępach czasu (uśredniając uzyskiwane było jedno pozwolenie na budowę na pół roku) i służyły osiągnięciu jednego wspólnego celu - zwiększeniu pojemności i atrakcyjności centrum [...]. Stąd też w ocenie wnioskodawczyni inwestor powinien był objąć całość robót realizowanych przez siebie w latach 2014-2018 jednym pozwoleniem na budowę, a omijając ten wymóg dokonał nieuprawnionego obejścia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie odpowiedź na skargę przedłożył uczestnik postępowania – [...] Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W ww. odpowiedzi szeroko przedstawiona została argumentacja wskazującą na prawidłowość zaskarżonej decyzji i brak interesu prawnego wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu, wobec czego uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie mogła zatem zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2019 r., odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części przestrzeni użytkowej na poziomie +12 z dostosowaniem instalacji wewnętrznych do planowanej przebudowy w obiekcie "[...]" zlokalizowanym przy Al. J. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w W..

Skarżąca w dniu [...] lutego 2019 r., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] października 2014r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tytułem wstępu należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna.

Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, jest wystąpienie dwóch przesłanek: zakończenia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., wad decyzji administracyjnych.

Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Postępowanie wznowieniowe, dzieli się na dwa etapy, wstępny i rozpoznawczy.

Na pierwszym etapie, organ dokonuje sprawdzenia, czy wniosek o wznowienie spełnia wymogi formalne, a więc czy opiera się na jednej z ustawowych przesłanek oraz czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.

Na etapie rozpoznawczym, który rozpoczyna się po wznowieniu postępowania, następuje badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania, faktycznie zaistniała, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a.

Z ukształtowanego na tle instytucji wznowienia postępowania orzecznictwa, wynika, że w sytuacji gdy we wniosku zawarte jest stwierdzenie wnioskodawcy, że jest on stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, to weryfikacja tego stwierdzenia, może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2008 r., II OSK 1778/06, LEX nr 508818; z 2 lutego 2009 r., II OSK 1909/07, LEX nr 517008; z 10 lipca 2009 r., II OSK 1126/08, LEX nr 555742). Tylko w sytuacji, gdy z samego podania o wznowienie, wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną, możliwa jest już na wstępnym etapie odmowa wznowienia postępowania.

Jeżeli jednak, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zachodzi potrzeba analizy akt sprawy w celu ustalenia legitymacji wnioskodawcy, konieczne jest wznowienie postępowania i zbadanie w jego toku tej kwestii (tak NSA w wyroku z 6 maja 2011 r., II OSK 761/10, LEX nr 992626). Przyjmuje się zatem domniemanie konieczności wznowienia postępowania w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia legitymacji skargowej.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opierający się na twierdzeniu skarżącej, że była ona stroną postępowania, co wymagało weryfikacji i analizy akt, a zatem organ pierwszej instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie.

Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ administracji, w przypadku stwierdzenia braku podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

We wniosku skarżąca wskazała, że nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zatem powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła także, że organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu zwyczajnym szereg decyzji, dotyczących różnych zaplanowanych przez inwestora przedsięwzięć zamiast objąć wszystkie te inwestycje, jednym pozwoleniem na budowę. W odniesieniu do spornej inwestycji, skarżąca wskazała, że spowoduje ona wzrost natężenia ruchu samochodowego, emisji hałasu, spalin, drgań spowodowanych funkcjonowaniem centrum handlowego, emisji odpadów oraz uciążliwości związanych z wytwarzaniem ścieków bytowych.

Biorąc pod uwagę podstawę prawną oraz argumentację zawartą we wniosku, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest ustalenie, czy skarżąca zasadnie nie została uznana za stronę postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy obu instancji, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę usytuowanie działek skarżącej oraz specyfikę planowanej inwestycji. Wyjaśniły także podstawy prawne swoich rozstrzygnięć.

W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Jak zatem przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie (zob. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2697/16, Lex nr 2583757; z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1326/17, Lex 2683939). Ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje indywidualnie na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu.

Prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1985/17, LEX nr 2495860).

W wyroku z 22 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1042/17, LEX nr 2654096) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania, nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Dla uznania danej osoby za stronę, nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przede wszystkim wskazać, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym dróg zlokalizowanych wokół centrum [...] "[...]", a które oddzielają nieruchomość objętą inwestycją od działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skarżąca, nie jest także zarządcą tych dróg. Przysługuje jej służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość drogową oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (znajdujące się w liniach ulic). Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość ta nie graniczy jednak bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których znajduje się centrum [...]. Jest od nich oddzielona ulicą, na której znajduje się jedna z ww. działek drogowych. Działka skarżącej, znajduje się po wschodniej stronie centrum [...].

Przedmiotowa inwestycja dotyczy przebudowy niewielkiej części wnętrza centrum [...] "[...]" – lokalu usługowego na poziomie +12 (druga kondygnacja naziemna – poprzez zwiększenie jego kubatury i wydzielenie dwóch lokali z magazynem) oraz części dachu nad tą kondygnacją (wykonanie dwóch świetlików dachowych), celem dostosowania do potrzeb nowego najemcy z przeznaczeniem na strefę zabaw dla rodzin z dziećmi. Z części opisowej do projektu architektonicznego wynika, że "planowane prace nie zmieniają parametrów budynku odnoszących się do parametrów przedstawionych w MPZP przewidzianych dla przedmiotowego terenu". Projekt nie przewiduje wprowadzenia żadnych zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenu. Komunikacja w obrębie zagospodarowania pozostaje bez zmian. Uzbrojenie terenu - bez zmian. Ukształtowanie terenu zieleni - bez zmian. Zmiany nie powodują również znacznego zwiększenia zapotrzebowania na media. Dotyczy to także gromadzenia i usuwania odpadów (zob. s. [...]-[...], pkt [...] – zatwierdzonego Projektu Architektoniczno-Budowlanego). Co istotne, projektowana przebudowa nie zmienia oddziaływania istniejącego obiektu na środowisko (s. [...], pkt [...] – Projektu).

Jak słusznie stwierdził organ drugiej instancji, analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, że wyżej opisana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu wskazana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na działki skarżącej. Została ona zrealizowana w dużej odległości od działek skarżącej, a ponadto działki inwestora (objęte inwestycją) i skarżącej nie sąsiadują ze sobą. Poza tym przewidziane prace budowlane obejmują jedynie przebudowę stosunkowo niewielkiego fragmentu wnętrza centrum [...] "[...]", które w żadnym razie nie zwiększają oddziaływania tego obiektu na nieruchomości skarżącej. Organy zasadnie - zdaniem Sądu - ustaliły oraz wykazały, że skarżąca nie wskazała jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa, który wiązałby się z ograniczeniem w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], których jest użytkownikiem wieczystym; słusznie zatem stwierdziły, że skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody [...], że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu, które przysługuje skarżącej względem działek drogowych o nr: [...] i 13/11, oddzielających nieruchomość inwestycyjną od nieruchomości skarżącej, w żadnym przypadku nie może skutkować przyznaniem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, a jedynie objęte jest materią cywilnoprawną. Skoro bowiem ustanowienie służebności drogi koniecznej ma zapewnić właściwe korzystanie z nieruchomości, to nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczać tych uprawnień właścicielskich. Niemniej jednak, pomijając powoływany przez uczestnika postępowania – [...] Inwestycje Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2020 r. – fakt wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia I Wydział Cywilny nieprawomocnego wyroku z dnia 16 lipca 2019r. (sygn. akt I C 5/18), w którym Sąd nakazał wykreślenie z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek o nr ew. [...] i [...] służebności gruntowej ustanowionej na rzecz każdoczesnego użytkownika lub współużytkowników wieczystych działek o nr [...] oraz [...], należy wyjaśnić, że podnoszone przez skarżącą kwestie związane z hałasem, drganiami wywołanymi zwiększonym ruchem, należą do tzw. immisji pośrednich, uzasadniających roszczenia o charakterze stricte cywilnoprawnym. Wzmożony ruch pojazdów na drodze publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej związany z realizacją projektowanej inwestycji, w żaden sposób nie ogranicza skarżącej pod względem prawnym dostępu do tej drogi. W tym przypadku mamy do czynienia co najwyżej z naruszeniem interesu faktycznego skarżącej, a nie interesu prawnego, polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości. W żaden sposób nie prowadzi to do ograniczeń w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości, w tym zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt. II OSK 3365/17, CBOISA).

Jednocześnie rację ma uczestnik postępowania – [...] Inwestycje Sp. z o.o. podnosząc w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r., że sygnalizowane przez skarżącą obawy, iż wskutek rzeczonej przebudowy centrum handlowego – mając na uwadze jej niewielki zakres – nastąpi zwiększenie ww. immisji pośrednich, nie jest oparte na żadnych realnych podstawach. Rozważania te mają charakter czysto hipotetyczny i abstrakcyjny. Nie sposób bowiem zakładać, że zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę zmiany centrum [...] zostaną odebrane przez potencjalnych klientów jako zwiększające jego atrakcyjność, lub też wręcz odwrotnie – spowodują spadek zainteresowania konsumentów. W konsekwencji trudno nawet snuć rozważania, że sporna inwestycja rzeczywiście skutkować będzie w przyszłości zwiększeniem stopnia oddziaływania centrum [...] na nieruchomości sąsiednie.

Ponadto jak już wskazano, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, dostępny w CBOSA).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie wykazała, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Również w skardze, nie wskazano przepisu prawa, powodującego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Podniesione w skardze okoliczności należą wyłącznie do oddziaływań faktycznych. Wbrew zarzutom skargi, to na skarżącej, nie zaś na organach spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/17, LEX nr 2463066).

Niezasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i przebudowie centrum [...], i objęcie go kilkoma różnymi decyzjami, w tym objętą wnioskiem. Inwestor bowiem, miał pełne prawo do realizowania poszczególnych inwestycji w różnym czasie, składając odrębne wnioski o pozwolenie na budowę. Ponadto pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w centrum [...] wydawane w latach 2014-2018, nie dotyczyły jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Odmienny był charakter i rodzaj tych prac, które dotyczyły zarówno zmian wewnątrz budynku centrum handlowego, jak też terenów zlokalizowanych na zewnątrz obiektu. Normalnym następstwem użytkowania dużego centrum handlowego, są występujące co jakiś czas, w różnych częściach obiektu potrzeby remontów, zmian aranżacji wnętrz, czy też lepszego zagospodarowania terenu na zewnątrz. Zmiany takie nie są planowane i wynikają ze zwykłej eksploatacji obiektu, potrzeb poszczególnych najemców, czy też ze zmieniającej się stylistyki wykończenia wnętrz. W rozpoznawanej sprawie, nie występuje zatem jak twierdzi skarżąca, jedno zaplanowane zamierzenie budowlane. Prace w różnych częściach centrum handlowego, objęte pozwoleniami budowlanymi wydawanymi w latach 2014-2018, nie tworzą jednego zamierzenia budowlanego. Przedmiotowe centrum handlowe już istnieje, a prowadzenie drobnych remontów co jakiś czas, nie może być uznane za zamierzenie budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowania administracyjne wszczęte wnioskami o wydanie pozwoleń na budowę, toczyły się na przestrzeni kilku lat. Prezydent [...] W., nie mógł więc wydać jednej decyzji dla wszystkich tych inwestycji i potraktować je jako jedno zamierzenie inwestycyjne.

W rozpoznawanej sprawie, zaistnienie wskazanej we wniosku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. otwierałoby możliwość oceny decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc jednak pod uwagę, brak po stronie skarżącej interesu prawnego w tym postępowaniu, nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy zasadnie uznały, że nie występują przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.