Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1302/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Czesława Nowak – Kolczyńska NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 455/16 w sprawie ze skargi A.D. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.D. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/16 oddalił skargę A.D. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.D. pismem z dnia 25 grudnia 2015 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej obejmującej wszystkie zakupy, które dokonał Wójt Gminy [...] (Urząd Gminy) w latach 2010 - 2015. Przedmiotem wniosku objęte zostały wszystkie zakupy nie uwidocznione w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniosek dotyczy takich danych jak: co było przedmiotem zakupu, od kogo został zakupiony towar bądź usługi, jaka była cena towaru lub usług, kto podejmował decyzję o zakupie.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. We wskazanym dniu wnioskodawca udzielił odpowiedzi i uzupełnił zgłoszony wniosek podnosząc, że interesują go wszystkie zakupy do 500 zł i powyżej tej kwoty.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że w związku z udostępnieniem informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 25 grudnia 2015 r. pobrana zostanie opłata w wysokości 9 114 zł. W piśmie tym wskazano sposób wyliczenia przedmiotowej kwoty, na którą złożyła się ilość niezbędnej pracy, która winna zostać wykonana w celu udostępnienia żądanej informacji jak również wskazano koszt jednej godziny pracy pracownika pracującego w nadgodzinach. We wskazanym piśmie wnioskodawca został pouczony o treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Nadto zamieszczono informację, że z uwagi na obszerność żądania informacja ta będzie mogła być udostępniona w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku.

A.D. pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. wezwał Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa oraz dokonał modyfikacji swojego pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 grudnia 2015 r. poprzez ograniczenie się do zakupów w 2015 r., a w pozostałym zakresie podtrzymał treść wniosku.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 17 lutego 2016 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał stanowisko prezentowane w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r.

W dniu 22 lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] przekazał wnioskodawcy żądaną informację publiczną w wersji zmodyfikowanej w dniu 20 stycznia 2016 r., czyli obejmującej dokumentację dotyczącą zakupów towarów i usług w 2015 r. Nadto w piśmie tym poinformowano wnioskodawcę, że decyzje o dokonywanych zakupach i usługach podejmuje Wójt Gminy.

W dniu [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] wystawił notę księgową nr [...], mocą której obciążył on skarżącego kwotą 1 299,12 zł, z tytułu udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 14 marca 2016 r. A.D. wezwał Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa i zaakcentował, że nota księgowa obciążająca go kosztami udostępnienia mu informacji jest wystawiona bezpodstawnie. Nadto zaznaczył, iż nie wskazano w niej jakie koszty zostały w niej ujęte i jak została wyliczona. Zdaniem skarżącego pozbawiono go możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i wypowiedzenia się co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. W piśmie tym zaznaczono również, że dodatkowym kosztem, który może ponieść podmiot ubiegający się o dostęp do informacji publicznej związany jest z materiałem i nośnikiem, na którym zostanie ona udostępniona, natomiast koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej nie mieszczą się w tych kosztach.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Nr [...]w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że zarzut sprowadzający się do uniemożliwienia mu zgłoszenia zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku nie polega na prawdzie, ponieważ w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. wnioskodawca został pouczony, iż w terminie 14 dni może zmienić wniosek lub go wycofać, a po jego upływie organ przystąpi do realizacji wniosku. Wnioskodawca z tej możliwości skorzystał, ponieważ w piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. zmodyfikował zakres swojego żądania. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego wyliczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej wynagrodzenia pracownika wykonującego pracę w celu załatwienia wniosku wskazał, że ustawodawca nie posłużył się techniką, wedle której należy stworzyć przykładowe lub taksatywne wyliczenie kosztów ponoszonych przez organ przy udostępnianiu informacji publicznej. Zdaniem organu z uwagi na obszerność materiału koszt ten dalece wykracza poza bieżący sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i uwzględnienie kosztów osobowych jest oczywiste. Odnosząc się do zarzutu, iż nota obciążeniowa została wystawiona bezpodstawnie i nie zawiera konkretnych kosztów i tego jak zostały one wyliczone, Wójt Gminy [...] uznał, że zarzut ten jest wyrazem niewłaściwego zrozumienia charakteru opłaty, a zasadniczo podstaw jej obliczenia. Organ administracji wskazał, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. przedstawiono wnioskodawcy kalkulację składników tworzących podstawę obliczenia opłaty, wskazano jednostkę czasową, stawkę bazową oraz przewidywany czas na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tym samym w jego ocenie przed wystawieniem noty obciążeniowej, wyjaśniono wnioskodawcy wszystkie istotne aspekty kształtujące wysokość opłaty.

A.D. pismem z dnia 2 maja 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wystąpił o jej odrzucenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, względnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 455/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest nota obciążeniowa z dnia [...] marca 2016 r., a zatem czynność organu administracji wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Następnie Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy organ administracji uprawniony był ustalić wysokość opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej i objąć nią koszty osobowe, zatem spór odnosi się do ustalonej wysokości samej opłaty.

W pierwszej kolejności WSA w Gliwicach odniósł się do stanowiska organu administracji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa i uzyskania przez stronę stosownej odpowiedzi można wywieść tylko jedną skargę. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić i je podzielić. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił w dniu 25 grudnia 2015 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W następstwie tego wniosku organ ustalił, że zakres prac związanych z jego realizacją wykracza poza ramy normalnego funkcjonowania organu i ustalił, że dodatkowa praca pracowników urzędu zmierzająca do realizacji złożonego wniosku skutkować będzie obciążeniem skarżącego kwotą 9 114,00 zł. W piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 7 stycznia 2016 r. organ poinformował o wysokości kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji, jak również przedstawił zasady ustalania wysokości podanej kwoty. W następstwie tego pisma skarżący pismami z dnia 20 stycznia 2016 r. z jednej strony zmodyfikował swoje żądanie i ograniczył je do roku 2015 r., jak również wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, gdyż w jego ocenie udostępnienie informacji publicznej jest nieodpłatne i organ nie ma prawa domagać się obciążania wnioskodawcy kosztami osobowymi związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Dysponując powyższymi pismami Wójt Gminy [...] z jednej strony podjął działania zmierzające do udostępnienia żądanej informacji i w tym celu zawarł stosowne umowy z pracownikami urzędu na wykonywanie dodatkowej pracy poza godzinami urzędowania. Kolejną czynnością organu administracji podjętą w ramach prowadzonych działań jest odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 lutego 2016 r. skierowana do skarżącego, a w dniu 22 lutego 2016 r. skarżącemu została udostępniona informacja publiczna, która została mu przekazana drogą mailową. Kolejną czynnością podjętą w ramach przedmiotowego postępowania stało się wystawienie [...] marca 2016 r. noty księgowej na kwotę 1 299,12 zł, za udostępnienie informacji publicznej. Po otrzymaniu tej noty skarżący pismem z dnia 14 marca 2016 r. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc w nim, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie nieodpłatnej i nie obejmuje kosztów osobowych. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Ze stanowiskiem organu nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 2 maja 2016 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu na ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Przedstawiony powyżej przebieg poszczególnych czynności podejmowanych w ramach postępowania skłania do przyjęcia ustalenia, że istotą skargi jest nałożenie na skarżącego noty księgowej z dnia [...] marca 2016 r. Ustalenie to jest zbieżne z powyżej przyjętym stanowiskiem, że skarga związana jest ze wskazaną czynnością organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Kontynuując Sąd I instancji odniósł się do zagadnienia, czy organ administracji uprawniony był do wystawienia w dniu [...] marca 2016 r. noty obciążeniowej. Udzielając odpowiedzi Sąd odwołał się do treści art. 15 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Analiza akt sprawy, pozwala stwierdzić, że organ administracji pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. poinformował skarżącego o kosztach udostępnienia informacji publicznej w zakresie i formie przez niego żądanej. W następstwie tej informacji skarżący zmodyfikował zakres swojego wniosku i ograniczył się tylko do jednego roku - 2015, zatem stosownie do przywołanego art. 15 u.d.i.p. organ administracji obowiązany był do uruchomienia działań związanych z udostępnieniem żądanej informacji.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] zgłaszająca swój udział w postępowaniu przedstawiła stanowisko, iż organ administracji po modyfikacji wniosku przez skarżącego z dnia 20 stycznia 2016 r. obowiązany był do ponownego wezwania skarżącego w trybie art. 15 u.d.i.p. do wypowiedzenia się co do kosztów udostępnienia informacji publicznej. Istota stanowiska zaprezentowanego przez powyższą organizację społeczną sprowadza się do tego, że organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest obowiązany do wzywania wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku zmodyfikowanego wniosku. Stanowisko takie w ocenie Sądu pozostaje w opozycji do treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie, z którym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z treści przywołanego przepisu stanowisko prezentowane powyżej, o konieczności ponownego informowania wnioskodawcy o wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej, nie znajduje umocowania. Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny wskazał, że wnioskodawca po otrzymaniu powiadomienia ze strony podmiotu udostępniającego informację publiczną dysponuje możliwością wykorzystania jednego z trzech zachowań. Po pierwsze może przyjąć wskazaną informację do wiadomości i ją podzielić, a podmiot udostępniający jest zobowiązany udostępnić informację publiczną, po drugie może zmodyfikować wniosek w zakresie sposobu lub zakresu, a po trzecie wycofać złożony wniosek. Modyfikacja złożonego wniosku co do zakresu i sposobu nie uzasadnia podejmowania przez podmiot udostępniający informację publiczną ponownego uruchamiania instytucji przewidzianej przywoływanym art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w szczególności wówczas, gdy podmiot taki przedstawi w sposób czytelny i jasny zasady na jakich ustali pierwotną opłatę. W rozpoznawanej sprawie podmiot udostępniający informację publiczną w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. w sposób czytelny i precyzyjny przedstawił mechanizm związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Tym samym skarżący modyfikując swój wniosek w dniu 20 stycznia 2016 r. znał doskonale zasady na jakich organ będzie ustalał odpłatność za udostępnienie żądanej informacji publicznej. Konkludując Sąd stwierdził, że z treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika obowiązek ponownego wzywania wnioskodawcy o ustosunkowanie się co do kosztów udostępnienia informacji publicznej.

Dalej Sąd podkreślił, że w sprawie kluczowym zagadnieniem jest, czy podmiot udostępniający informację publiczną może domagać się zwrotu kosztów poniesionych z tytułu jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bezpłatność w dostępie do informacji publicznej, jednakże wskazana bezpłatność nie jest bezwzględna, gdyż w ściśle określonych sytuacjach podmiot udostępniający będzie uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publiczne (art. 15 u.d.i.p.). Odrębną kwestią jest natomiast to jakie koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej mogą być ujęte przy ich ustalaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązujące unormowania prawne nie wprowadzają w tym zakresie zakazu uwzględniania kosztów osobowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W tym zakresie każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jak również zakresu i formy jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiega się o udostępnienie informacji publicznej, która wymaga podjęcia określonych działań zmierzających do jej przygotowania i udostępnienia, a podmiot do którego taki wniosek został złożony jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy i nie jest to aparat pomocniczy rozbudowany, zatem wniesienie takiego żądania może dezorganizować jego pracę i skutkować ustaleniem stosownej opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek został złożony w końcowym okresie roku, gdy organ obowiązany jest sporządzać sprawozdania i z uwagi na okres świąteczno-noworoczny pracuje w ograniczonej obsadzie personalnej. W takiej sytuacji faktycznej nie można stawiać zarzutu podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, że celem uniknięcia paraliżu swojego działania tego typu zadania przekazuje do realizacji w ramach dodatkowego zatrudnienia, wykraczającego poza zwykłe ramy jego funkcjonowania. Z punktu widzenia oceny prawidłowości działań podmiotu udostępniającego informację publiczną kluczowe jest to, czy wnioskodawca został poinformowany w sposób prawidłowy o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że podmiot udostępniający dopełnił ten obowiązek, a skarżący dysponował stosownymi informacjami, czego przejawem była modyfikacja złożonego wniosku. W piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. w sposób przekonywujący wskazano motywy, którymi kierowano się celem podjęcia działań zmierzających do udostępnienia żądanej informacji i wynikających z tego kosztów związanych z nakładem pracy. Zatem działania te nie noszą znamion samowoli, lecz zostały w sposób poprawny udokumentowane.

Sąd podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może wezwać wnioskodawcę do partycypacji w kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej, w tym również kosztów osobowych, a zatem odnoszących się do wydatków związanych z koniecznością zatrudnienia dodatkowych osób celem udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Skarżący modyfikując 20 stycznia 2016 r. swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej wiedział, że jej udostępnienie będzie wiązało się z poniesieniem kosztów związanych z jej udzieleniem jak również winien mieć świadomość tego jakiego rzędu będzie to koszt, ponieważ ograniczenie zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej nastąpiło tylko co do okresu, za który winien otrzymać żądane informacje. W konsekwencji konkluzja skargi sprowadzająca się do tego, że przekroczono przepisy u.d.i.p. nie jest trafna, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył A.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, zasądzenie na rzecz A.D. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 7 ust. 2 u.d.i.p., poprzez brak zastosowania tego przepisu, a przez co wyprowadzenie normy zgodnie, z którą wnioskujący zostaje obciążony opłatą, w sytuacji jakiej zasadą jest bezpłatność;

2. art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w związku z występującymi dodatkowymi kosztami, związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zasada bezpłatności wyrażona w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.;

3. art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez pominięcie tych przepisów w sytuacji w jakiej możliwość wyznaczenia opłaty albo jej wysokość winna być oceniania poprzez przepisy gwarantujące bezpłatność realizacji prawa do informacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do uznania, że jeżeli wnioskująca osoba złoży określoną liczbę wniosków (lub grupa ludzi) za odpowiednie okresy np. jednego dnia to nie zaistnieje możliwość pobrania opłaty. Takie podejście do prawa do informacji i jego ochrony powoduje, że wnioskujący stają przed dylematem jak konstruować wnioski (np. poprzez dzielenie okresów), aby otrzymać wnioskowane informacje. Brak w tym zakresie ochrony prawa do prywatności niszczy szacunek do demokratycznego państwa prawa, ponieważ osoby wnioskujące czują się jak intruzi w stosunku do administracji.

Szeroki zakres wniosku, który sprawia podmiotowi zobowiązanemu pewne trudności, mógłby w określonej sytuacji uzasadniać skorzystanie przez podmiot zobowiązany z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zasadą przy udostępnianiu informacji publicznej na wniosek jest to, że powinno ono nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany powiadamia o powodach opóźnienia i wskazuje inny termin, w jakim udostępni informację, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przepis ten, umożliwiający zrealizowanie wniosku w późniejszym terminie, może znaleźć zastosowanie w przypadku wniosku, którego zakres przedmiotowy jest obszerny. Jednakże należy z naciskiem podkreślić, że obszerność wniosku w świetle art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie uzasadnia nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, jest w tym względzie okolicznością indyferentną. Koszty pracy - czyli praca wykonywania przy realizacji wniosku - ma charakter ustawowy i tak jak obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) - nie obciąża i nie może obciążać osoby wnioskującej. Nie jest to koszt dodatkowy - a jak byłby to od jakiego momentu się zaczyna.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Przepis ten daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji; po drugie, dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji.

Rozpoznając zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ w powiadomieniu z dnia 7 stycznia 2016 r. sprecyzował koszty, jakie musiał ponieść w związku z udostępnieniem żądanej informacji. Koszty te ustalił na kwotę 9.114 zł. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej. Wskazane ww. piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. koszty osobowe zostały uzasadnione koniecznością wykonania pracy w godzinach nadliczbowych przez pracowników Urzędu Gminy czynności, związanych ze sporządzeniem skanów żądanych dokumentów. W piśmie tym organ wykazał, że czynności te, z uwagi na format dokumentów oraz ich ilość, były czasochłonne i pracochłonne.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawca skorzystał, z możliwości zmodyfikowania kosztów i w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] zmodyfikował swój wniosek ograniczając go do jednego roku. W ten sposób wyraził on wolę, że nadal chce otrzymać informacje, posiada świadomość, że będzie ona odpłatna i godzi się na poniesienie kosztów wedle wyliczeń wskazanych ww. piśmie organu z dnia 7 stycznia 2016 r. Stąd należy uznać, że Wójt Gminy [...] nie musiał ponownie wzywać skarżącego, aby wyraził ponownie wolę co do ponoszenia kosztów.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.