Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2052/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...], która w piśmie z 17 lutego 2017 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. znak: [...].

Tą ostatnią [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] (umarzającej postępowanie w sprawie wykonania robót modernizacyjnych polegających na montażu urządzeń modułowych RR-U o wymiarach 50 x 50 cm w miejsce wymontowanych szaf sterujących), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kwestionując tą decyzję, [...] wskazała na to, że jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, tj.: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem Sądu zapadłym w dotychczasowym toku sprawy rozstrzygnięto, że o ile wnioskodawca wykonał przedmiotowe roboty na terenie stacji bazowej [...] w okresie od 17 lipca 2010 r. do 27 czerwca 2015 r., a dotyczyły one montażu urządzeń radiokomunikacyjnych o wymiarach nie przekraczających 3 m, to wnioskodawca nie wykonał rozbudowy obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, a więc postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe, oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, co stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu.

Po wszczęciu postępowania z tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję o znaku: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2017 r., znak: [...].

W uzasadnieniu tej decyzji zwrócił uwagę na tryb, w jakim orzeka, a także na charakter badanej w tym trybie decyzji. Zaznaczył m. in., że z uwagi na to, że jest to decyzja kasacyjna, jej wydanie może mieć miejsce wówczas, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, jak również w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przed tym organem zostało wprawdzie przeprowadzone, ale naruszono w nim przepisy procesowe. Dostrzegł także, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest decyzją merytoryczną konkretyzującą normy prawa materialnego, a wobec tego nie można jej zarzucić, że wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (co ma znaczenie w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Odnośnie zarzutów [...], organ podał, że ani wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15, ani badana w tej sprawie decyzja, nie przesądzają, że przedmiotowe roboty stanowią rozbudowę. W konsekwencji, organ uznał, że nie ma podstaw do unieważnienia kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2017 r.

[...], nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] maja 2017 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] lipca 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2017 r. znak: [...].

W uzasadnieniu tej decyzji na wstępie zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, obowiązkiem organu jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może on rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Organ ten podtrzymał następnie swoje stanowisko zawarte w decyzji z [...] maja 2017 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wskazał, że postępowanie zakończone badaną decyzją dotyczyło wykonania robót modernizacyjnych polegających na montażu urządzeń modułowych RR-U o wymiarach 50 x 50 cm, w miejsce wymontowanych szaf sterujących stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży zamku krzyżackiego w [...]. Jak wynika z akt sprawy, PINB w [...] postanowieniem z [...] lutego 2014 r., znak: [...], m. in. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], a następnie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., umorzył przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...],[...] WINB uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał następnie, że podnoszony ponownie przez skarżącą zarzut rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z: art. 3 pkt 7a, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) poprzez: nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem Sądu zapadłym w dotychczasowym toku sprawy rozstrzygnięto, że (...) wnioskodawca nie wykonał rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę oraz zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15, WSA w Bydgoszczy m. in. wskazał, że: "(...) istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie przez organ rodzaju wykonanych robót budowlanych w celu dokonania ich kwalifikacji. Bezsporne jest, że doszło do zmian w zakresie urządzeń systemowych, urządzeń radiowych oraz że w stacji bazowej działają inne typy anten niż te, na które inwestor miał pozwolenie". Kierując się powyższymi wytycznymi WSA w Bydgoszczy, organ wojewódzki, w badanej decyzji z [...] stycznia 2017 r., podniósł m. in., że: "(...) skoro przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały wewnątrz istniejącej stacji bazowej, a ich istotą była zmiana parametrów użytkowych (technicznych) tej stacji, powinnością organów było ustalenie, w jakim stopniu w wyniku przeprowadzonych robót parametry te uległy zmianie oraz czy zmiana ta obejmowała parametry charakterystyczne dla tego rodzaju obiektów". Ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ wojewódzki wskazał m. in., że: "ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien dokładnie przeanalizować dokumentację techniczną przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], zarówno jej pierwotnych danych technicznych w projekcie budowlanym z lipca 1999 r., który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] Nr [...]r., udzielającą pozwolenia na jej budowę, jak i w projekcie demontażu części urządzeń i montażu nowych z grudnia 2014 r., a następnie dokonać klasyfikacji wykonanych robót".

GINB nie ocenił powyższego jako rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazał przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt. I OSK 170/10). Wskazał jednocześnie na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania zauważając, że jeżeli zebrany materiał dowodowy nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewaniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (stanowiącego także podstawę prawną weryfikowanej decyzji), uchyla on decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji uznał, że aktualna pozostaje jego ocena wyrażona w decyzji z [...] maja 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] lipca 2017 r., skarżąca – [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB, pomimo iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, jako że:

a. nakazuje PINB kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 rozstrzygnięto, że o ile skarżąca wykonała przedmiotowe roboty na terenie stacji bazowej [...] w okresie od 17 lipca 2010 r. do 27 czerwca 2015 r., a dotyczyły one montażu urządzeń radiokomunikacyjnych o wymiarach nie przekraczających 3 metrów, to skarżąca nie wykonała rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, a roboty dopuszczone art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy — Prawo budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót, a więc postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe;

b. zaakceptowała stanowisko WINB o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, pomimo iż stanowi ono prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. prawomocnym wyrokiem sądu;

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. oraz w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie, że decyzja WINB rażąco naruszyła prawo poprzez pominięcie, że WINB był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla PINB zawartymi w postanowieniu z [...] lipca 2015 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z decyzji WINB - co dodatkowo stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

-art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WINB, pomimo iż uchyliła ona decyzję PINB i w rezultacie nakazała dalsze prowadzenie postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości, w braku samowoli budowlanej;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności decyzji WINB, pomimo iż uchyliła ona decyzję PINB wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w świetle prawomocnego wyroku Sądu WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 wszystkie kwestie wskazane jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku zostały już przez PINB rozpoznane;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności decyzji WINB, pomimo iż nakazała ona PINB prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie nieważności decyzji WINB, pomimo iż zapadła ona w wyniku przeprowadzenia przez WINB postępowania w taki sposób, że nie budziło to zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu, a nadto stanowiącego niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu;

-art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącej treści skargi złożonej przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...], w wyniku rozpoznania której zapadł prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/14 - na poparcie tezy, iż ww. wyrok sformułował ocenę prawną, z którą decyzja WINB jest sprzeczna, skoro powiela ona argumentację podnoszoną przez ww. organizację społeczną, z którą WSA w Bydgoszczy się nie zgodził;

-art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego za dopuszczalne i nie naruszające prawa w sposób rażący uznaje się działanie WINB, które przedmiotowe roboty budowlane na obecnym etapie postępowania uznaje za rozbudowę obiektu, podczas gdy jest to sprzeczne zarówno z poprzednim stanowiskiem WINB zawartym w postanowieniu z [...] lipca 2015 r., jak i prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15;

-art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że dopuszczalne jest stanowisko WINB, iż skarżąca wykonała roboty inne, niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót;

-art. 28 oraz art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację i w rezultacie błędne uznanie, że dopuszczalne jest stanowisko WINB, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy, nie powodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 ww. ustawy, może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżącej [...]; w efekcie: spór w sprawie dotyczy decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2017 r. objętej tymże wnioskiem. Zdaniem skarżącej decyzja z [...] stycznia 2017 r., o charakterze kasacyjnym, uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, nakazuje niezgodnie z wyrokiem Sądu (zapadłym w tej sprawie na wcześniejszym jej etapie), jak i wcześniejszym stanowiskiem organu wojewódzkiego (zawartym w wydanym w tymże postępowaniu postanowieniu), kontynuowanie postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych robót w stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży zamku w [...]. Stąd też skarżąca wskazuje w sprawie na wydanie ww. decyzji z [...] stycznia 2017 r. z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., jak i art. 110, czy art. 105 § 1, art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tak szeroko formułowane zarzuty (powiązane z niezastosowaniem w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczą jednak jednej kwestii, a mianowicie zgodności ww. decyzji z [...] stycznia 2017 r. ze stanowiskiem wynikającym z prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15. Organ nie podzielając argumentacji skarżącej, kierując się jednocześnie przy tej ocenie wszystkimi przesłankami wynikającym z art. 156 § 1 k.p.a., nie dostrzegł powodów, dla których badana decyzja winna podlegać eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd zgadza się z taką oceną organu, dlatego też uznał skargę za nieuzasadnioną – tj. nie podzielił żadnego z zarzutów w niej podniesionych.

Rozwijając to stanowisko Sąd przede wszystkim zauważa, że tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Koncentruje się wyłącznie na ustaleniu, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z najcięższych wad - wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, a przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, a nie sprawa. Sąd podkreśla przy tym, że aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16, w którym to stwierdził, że: w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu; nadto, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. "Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa."

Kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2017 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie. Oba te orzeczenia zapadły w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Wskazana stacja bazowa telefonii komórkowej została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1999 r., i następnie dopuszczona do użytkowania decyzją Starosty [...] z [...] maja 2000 r. Na skutek przeprowadzonej kontroli tejże stacji, a to w dniu 12 kwietnia 2014 r., stwierdzono dokonanie wymiany urządzeń. I dalej, postępowanie prowadzono w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego, uznając, że doszło do rozbudowy istniejącej i zrealizowanej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymagało uzyskania zgody organu. Przy czym istotnym jest, że kwestia kwalifikacji wskazanych robót była od początku sporna, i choć inwestor – skarżąca [...] przystąpiła do ich legalizacji, to konsekwentnie kwestionowała przyjęcie przez organ, iż w sprawie doszło do rozbudowy – wymagającej pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że wykonała roboty, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego – nie wymagające zgody organu w żadnej formie. Wątpliwości dotyczące kwalifikacji tychże robót podzielił [...] WINB w postanowieniu z [...] lipca 2015 r. znak: [...] (uchylając postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną, i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia), a WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1149/15 oddalił skargę wniesioną na wskazane postanowienie. Tenże wyrok jest prawomocny, dlatego też nie ma wątpliwości, że jest on wiążący w niniejszej sprawie, tak dla organów, jak i Sądu obecnie orzekającego w tej sprawie. Należy zatem wskazać, że Sąd w ww. wyroku zgodził się z organem II instancji, że "istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie przez organ rodzaju wykonanych robót budowlanych w celu dokonania ich kwalifikacji". Koniecznym jest po pierwsze, jak wskazał dalej Sąd, ustalenie daty wykonanych robót budowlanych, co ma znaczenie dla ustalenia odpowiedniego reżimu prawnego. Po drugie, Sąd wskazał, że "koniecznym również jest dokonanie oceny robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 29 st. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego". Jak wskazał przy tym Sąd, powyższe ustalenie jest ważne z tego względu, że inwestor wykonując roboty budowlane pozostał w przekonaniu, że wykonany zakres prac podlega zwolnieniu zarówno w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi tych robót, a organ I instancji w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie – i nie ustalił czy koniecznym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał za konieczne wskazanie na ww. przebieg postępowania, problem jaki w toku tego postępowania powstał, a także – na stanowisko Sądu wynikające z zapadłego w tej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1149/15. Powyższe ma bowiem istotne znaczenie dla rozważenia kwestii spornej w tej sprawie, dotyczącej prawidłowości decyzji z [...] stycznia 2017 r., którą to uchylono decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania (przyjmując w tej ostatniej, że wykonane roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – bo mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a przy tym zamontowane urządzenia nie przekraczają wysokości 3 m).

I tak, wobec ww. okoliczności, Sąd stwierdza, że nie sposób przyjąć, aby kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2017 r. o charakterze kasacyjnym, była dotknięta którąkolwiek z wad nieważności, w tym: aby została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na uzupełnienie materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. (o dokumentację budowlaną dotyczącą decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej z [...] września 1999 r.) i ponowną analizę sprawy, która to doprowadziła organ odwoławczy do stwierdzenia, że kwestia kwalifikacji wykonanych robót nadal jest otwarta – nie została prawidłowo dokonana. Skoro bowiem, jak wskazał organ, przedmiotowe roboty wykonane zostały wewnątrz istniejącej stacji bazowej, a ich istotą była zmiana parametrów użytkowych tej stacji, to należy ustalić, w jakim stopniu w wyniku przeprowadzonych robót parametry te uległy zmianie i, czy uległy zmianie. Dodał, że z parametrów urządzeń, które zamontowano, wynika, że została zmieniona częstotliwość pracy stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc uległy zmianie jej charakterystyczne parametry, przy czym – dane zawarte w projekcie nie pozwalają stwierdzić, czy została zmieniona moc urządzeń. W konsekwencji organ II instancji zalecił dokładne przeanalizowanie dokumentacji technicznej stacji bazowej, zarówno w zakresie jej pierwotnych danych technicznych, jak i powstałych na skutek demontażu i montażu części urządzeń – tych ostatnich wg dokumentacji z grudnia 2014 r. Dokonując takiej oceny i orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji wskazał na konieczność ponownej kwalifikacji robót; niemniej (wbrew wywodom skargi) nakazując prowadzenie postępowania dowodowego – w celu dokonania właściwej kwalifikacji wykonanych prac, nie mógł niczego co do istoty przesądzić, a jego sugestie co do możliwej rozbudowy stacji bazowej, ewentualnie jej przebudowy – należy traktować tylko w takich kategoriach, tj. możliwej ale nie wiążącej oceny sprawy. Organ ten wskazał na pewne elementy/okoliczności/dokumenty, które należy przy dokonywaniu kwalifikacji wykonanej inwestycji wziąć pod uwagę; wyszedł przy tym poza te kwestie, na które sam zwrócił uwagę w sprawie na wcześniejszym jej etapie (z czym następnie zgodził się WSA w Bydgoszczy); niemniej orzeczenie, które wydał nie rozstrzyga kwestii spornej i istotnej, nie przesądza również (bo i nie może), o zasadności kontynuowania postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie stacji bazowej; nie zawiera także argumentacji sprzecznej ze stanowiskiem Sądu zapadłym w sprawie w 2015 r. Wbrew stanowisku skarżącej ze wskazanego wyroku Sądu w Bydgoszczy nie wynika bowiem stwierdzenie, że "o ile skarżąca wykonała przedmiotowe roboty (...) w okresie od 17 lipca 2010 r. do 27 czerwca 2015 r., a dotyczyły one montażu urządzeń (...) o wymiarach nie przekraczających 3 m, to skarżąca nie wykonała rozbudowy obiektu (...)". Nie ma w ww. wyroku Sądu takiego sformułowania, a stanowisko skarżącej w tej kwestii opiera się na pewnej manipulacji zwrotów w tym wyroku zawartych. Stąd też Sąd ponownie zauważa, że wskazany wyrok Sądu w Bydgoszczy nie przesądził w sprawie ważnej dla skarżącej kwestii kwalifikacji wykonanych robót; wskazał jedynie na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, na konieczność ustalenia daty wykonania robót i ich zakresu, i dokonania ponownie kwalifikacji - z uwzględnieniem stanowiska inwestora i wskazywanego przez ten podmiot art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

Podsumowując, nie można w niniejszej sprawie skutecznie wywodzić za skarżącą, że badana decyzja w sposób rażący narusza art. 153 p.p.s.a., czy art. 105 § 1 k.p.a., czy też: art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Ani ww. wyrok Sądu, ani żadne inne orzeczenie wydane w tej sprawie na wcześniejszym etapie, nie uniemożliwiały bowiem organowi odwoławczemu wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy po uzupełnieniu akt sprawy i ponownej ich analizie uznał on, że sprawa kwalifikacji robót budowlanych, ważna dla bytu tego postępowania, nadal wymaga oceny, a przedtem – uzupełnienia akt o pełną dokumentację techniczną dotyczącą przedmiotowej stacji bazowej. Nie bez znaczenia dla tej oceny, jest charakter badanej decyzji, która to jako decyzja kasacyjna (przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a.), nie kończy sprawy co do meritum. Jedyną konsekwencją tego orzeczenia jest więc konieczność powtórzenia postępowania przed organem I instancji, co owszem wpływa na długość rozpatrywania sprawy, ale nie wywołuje żadnych tego rodzaju konsekwencji czy skutków, które byłyby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Przeciwnie, tego rodzaju orzeczenie może wpłynąć jedynie pozytywnie na prowadzone postępowanie i jego wynik, poprzez realizację zasady prawdy obiektywnej (i wynikającego z niej nakazu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą), jak i zasady dwuinstancyjności.

Nawet więc przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie, tego rodzaj naruszenie nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie nosi bowiem cech kwalifikowanego naruszenia prawa.

Dlatego też Sąd zaakceptował w pełni decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, nie podzielając tym samym zarzutów skargi.

Dodatkowo, w kontekście treści skargi Sąd zauważa, że z uwagi na tryb w jakim wydana została kontrolowana w tej sprawie decyzja, nie można skutecznie postawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, czy: art. 28 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zadaniem tego organu było dokonanie oceny w kontekście przesłanek nieważności decyzji z [...] stycznia 2017 r. wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie spornej kwestii poprzez dokonanie kwalifikacji przedmiotowych robót i wskazanie, czy uzasadnionym jest kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w tej sprawie. Tym bardziej wówczas, gdy nie uczyniono tego także w badanej w tym postępowaniu decyzji [...] WINB. Z tego więc powodu, ww. zarzuty także nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.