Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 322/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 631/20 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg T. M., J. L., K. L. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 631/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie z wniosku T. M. (jednej ze stron skarżących) wstrzymał wykonanie zaskarżonej do tegoż sądu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, ewentualnie przez WSA w Krakowie. We wniosku podniosła, że zaskarżona decyzja uprawnia inwestora do realizacji prac w zabytkowej części Krakowa, w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do spisu zabytków pod numerem A-l decyzją z dnia [...] maja 1933 r. oraz na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków- historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. Ponadto położona jest na terenie Parku Kulturowego pn. "Park Kulturowy — Stare Miasto" utworzonego na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 z 3 listopada 2010 r. We wskazanym obszarze znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, w tym wpisane do rejestru zabytków, niektóre wzniesione nawet w XV wieku. Prowadzenie jakichkolwiek prac we wskazanym obszarze winno być oparte wyłącznie o legalne podstawy, albowiem już same prace wiążą się z ingerencją w zabudowę danego terenu, w tym mogą wiązać się z powstawaniem szkód w sąsiednich obiektach związanych z wykonywaniem robót, ingerencją w grunt, drganiami związanymi z pracami przy wzmacnianiu fundamentów planowanej inwestycji. Usunięcie skutków tego rodzaju prac, w przypadku uwzględnienia skargi, będzie wiązało się z dalszą ingerencją w dany obszar, co może wiązać się z powstawaniem dalszych uszkodzeń, pękaniem murów, uszkadzaniem fundamentów czy piwnic. Dodatkowo, w przypadku przystąpienia do realizacji inwestycji, mimo braku wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora (działki nr [...],[...],[...]), skutki działalności inwestora mogą być niemożliwe do usunięcia, a poszczególnym podmiotom pozostanie wyłącznie dochodzenie roszczeń na drodze cywilnoprawnej, przy czym roszczenie odszkodowawcze nie zrekompensuje strat związanych ze zmianą układu zabudowy, wyglądem poszczególnych obiektów, utratą widoku na panoramę Krakowa, Bazylikę Mariacką itp. Powyższe jest tym bardziej istotne, gdyż jak wynika z zalegających w archiwum Urzędu Miasta Krakowa, nr inwentarza [...], wniosków konserwatorskich i zaleceń z narady koordynacyjnej 06 IX 1974 r. oraz wniosków konserwatorskich dla oficyny tylnej C z 1987 r., ze względu na szczególne walory architektoniczne, historyczne i kulturowe uprzednio nie było akceptowana nadbudowa zabudowy istniejącej na terenie obecnej działki [...] obr. l Śródmieście.

Ponadto podniesiono, że z uwagi na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-Cov2 oraz wynikającymi z tego tytułu zmianami w sferze życia także prawnego, zawieszeniem wokand w okresie od marca, co najmniej do końca kwietnia 2020 r. (o ile nie w okresie dłuższym), zawieszeniem z mocy prawa biegu szeregu terminów zarówno materialnych jak i procesowych (czy też wstrzymaniem rozpoczęcia ich biegu), należy przewidywać, iż od daty wniesienia niniejszej skargi do momentu jej rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji upłynie znaczny okres czasu, w którym inwestor będzie mógł zrealizować znaczną część inwestycji, w tym rozpocząć prace związane ze wzmacnianiem fundamentów, rozebrać istniejący dach, część ścian i przystąpić do realizacji kolejnych nowych kondygnacji obiektu. W przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji prace te będą musiały zostać wstrzymane, i w rezultacie w miejscu obiektu w stanie surowym otwartym może pozostać obiekt częściowo rozebrany z trudnym do ustalenia w chwili obecnej stanem zaawansowania prac (np. z odkrytymi fundamentami, usuniętym dachem, wzniesionymi częściowo fragmentami murów kolejnej kondygnacji itp.). Nie można też wykluczyć, że w przypadku uchylenia decyzji, ze względu na niezgodność z ustaleniami planu miejscowego z powołaniem się na brak możliwości nadbudowy obiektu o dwie kolejne kondygnacje, inwestor zrezygnuje z zamierzenia, co znacznie pogorszy wygląd tego kwartału zabudowy od wewnątrz, zaburzy istniejący układ urbanistyczny (co nie jest dopuszczalne w myśl § 8 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego).

W piśmie z 8 czerwca 2020 r. T. M. uzupełniła swój wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o dalsze argumenty, a w piśmie z 23 czerwca 2020 r. wniosła o jak najszybsze jego rozpoznanie z uwagi na fakt, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych.

Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca wykazała zaistnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji i jej bezpośrednie otoczenie sąd ten uznał, że wykonanie decyzji grozi zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków, a w szczególności nieodwracalnym uszkodzeniem zabytków. W tej konkretnej sytuacji zasadne jest zapewnienie skarżącej ochrony tymczasowej i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – tym bardziej, że inwestor rozpoczął już roboty budowlane. W świetle tych okoliczności ewentualne uchylenie w przyszłości zaskarżonej decyzji nie byłoby w stanie zapobiec ingerencji w zabytkową tkankę okolic Rynku Głównego w Krakowie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (inwestor, Spółka), zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się:

1) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) poprzez:

a) niezasadne wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

b) naruszenie art. 61 § 3 Ppsa poprzez uznanie, że wykonanie decyzji grozi zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków, a w szczególności nieodwracalnym uszkodzeniem zabytków, w sytuacji, gdy organ właściwy do ochrony zabytków, a więc [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydał pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz), co oznacza, że organ ten uznał, że inwestycja ta nie grozi uszkodzeniem zabytków, a zatem że ochrona zabytków jest w tym przypadku zapewniona, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

2) naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wydanie postanowienia z pominięciem znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2017 r., znak: [...], z którego treści wynika, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę nie zagraża zabytkom, oraz przez uznanie mimo treści tego pozwolenia, że inwestycja grozi uszkodzeniem zabytków, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

3) naruszenie art. 21 w zw. z art. 19 Ppsa przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w ocenie samego sędziego referenta zachodziła podstawa do jego wyłączenia z uwagi na znajomość z jednym z uczestników, a to J. L., która to ocena została wyrażona przez tegoż sędziego dopiero po wydaniu przez niego postanowienia w przedmiocie wstrzymania przedmiotu skargi, a postanowienie w tej kwestii, choć formalnie odnosiło się do skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonych przez inną stronę skarżącą, to dotyczyło postępowania, w którym J. L. była uczestnikiem, a ponadto zaskarżone postanowienie było zgodne również z wnioskiem o wstrzymanie zawartym w skardze J. L., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

4) naruszenie art. 10 Ppsa przez wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na posiedzeniu niejawnym bez uprzedniego przesłania uczestnikowi skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz bez umożliwienia uczestnikowi zajęcia stanowiska dotyczącego wniosku o wstrzymanie i złożenia wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń uczestnika jako inwestora przewidzianej w art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

5) naruszenie art. 35a ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji bez uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na zaskarżone postanowienie;

6) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 163 § 2 Ppsa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia przyczyn braku uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, przez co uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie umożliwia kontroli instancyjnej.

Wobec powyższych zarzutów żaląca się Spółka wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że nie zachodzi podstawa uchylenia zaskarżonego postanowienia, wnosi o:

2) zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

W każdym przypadku wnosi o:

3) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 196 Ppsa;

4) przyznanie uczestnikowi zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto, na wypadek uznania przez sąd, że zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej przez skarżących decyzji, wnosi się o:

a) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, z powodu wstrzymania wykonania decyzji, w kwocie 1 626 144 zł, ewentualnie w innej kwocie według uznania sądu, wraz z wyznaczeniem stronie skarżącej terminu 7 dni na uiszczenie kaucji pod rygorem odmowy wstrzymania wykonania decyzji;

ewentualnie, wnosi o;

b) uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, z powodu wstrzymania wykonania decyzji, w kwocie 1 626 144 zł, ewentualnie w innej kwocie według uznania sądu, wraz z wyznaczeniem stronie skarżącej terminu 7 dni na uiszczenie kaucji pod rygorem uchylenia postanowienie wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji.

Żaląca się Spółka wnosi również na zasadzie art. 195 § 2 Ppsa o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA w Krakowie i rozpoznanie na nowo wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji oraz:

a) odmowę wstrzymania wykonania decyzji;

ewentualnie, na wypadek uznania przez WSA, że zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania decyzji:

b) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, z powodu wstrzymania wykonania decyzji, w kwocie 1 626 144 zł, ewentualnie w innej kwocie według uznania sądu, wraz z wyznaczeniem stronie skarżącej terminu 7 dni na uiszczenie kaucji pod rygorem odmowy wstrzymania wykonania decyzji;

ewentualnie, wnosi o:

c) uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, z powodu wstrzymania wykonania decyzji, w kwocie 1 626 144 zł, ewentualnie w innej kwocie według uznania sądu, wraz z wyznaczeniem stronie skarżącej terminu 7 dni na uiszczenie kaucji pod rygorem uchylenia postanowienie wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie inwestora z 1 grudnia 2020 r. (k. 852) stanowiącym uzupełnienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, podkreślono m. in. że nie wszystkie prace zostały wykonanie, w związku z czym uczestnik ma interes w zaskarżeniu postanowienia sądu pierwszej instancji. Istota problemu sprowadza się do tego, że postanowienie uniemożliwia uczestnikowi ukończenie inwestycji.

Wyrokiem z 30 marca 2021 r., II SA/Kr 631/20 WSA w Krakowie oddalił skargi. Jak wynika z akt sprawy wyrok ten nie jest prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Ppsa sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji 30 marca 2021 r. wydał w rozpoznawanej sprawie wyrok, którym oddalił skargi skarżących na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wyrok ten – na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - nie jest prawomocny. Sąd Naczelny uznał, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na możliwość rozpoznania zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Dopóki bowiem postępowanie toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym, dopóty ten sąd jest właściwy do rozstrzygnięcia o wniosku w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że sędzią sprawozdawcą został wyznaczony s. WSA w Krakowie Paweł Darmoń (k. 1), który wydał zaskarżone postanowienie z 9 lipca 2020 r. Stosownie do art. 19 Ppsa niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 cyt. ustawy, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W myśl art. 21 tej ustawy Sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od udziału w sprawie.

W dniu 23 lipca 2020 r. sędzia sprawozdawca złożył wniosek o wyłączenie go od udziału w sprawie z powołaniem się na znajomość ze stroną postępowania, sędzią SR w stanie spoczynku – J. L.. Jak słusznie podnosi się w zażaleniu J. L. jest stroną postępowania, sama również złożyła skargę na decyzję i wnosiła w niej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 24 lipca 2020 r. wydano postanowienie o wyłączeniu sędziego WSA w Krakowie Pawła Darmonia, co spowodowało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez sędziego, kwestia wyłączenia którego została następczo oceniona przez sąd wojewódzki w wydanym przezeń orzeczeniu o wyłączeniu tegoż sędziego od rozpoznania niniejszej sprawy. Niewątpliwie zaistniała sytuacja może wywoływać uzasadnioną wątpliwość strony żalącej się co do bezstronności sądu w przedmiotowej sprawie. Sąd Naczelny uwzględnia zatem oświadczenie sędziego referenta oraz wydane przez WSA w Krakowie postanowienie w przedmiocie jego wyłączenia. Podkreślić zatem należy, że uchybienie przepisom postępowania dotyczącym wyłączenia sędziego z reguły musi być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na znaczenie, jakie ma wydanie orzeczenia przez bezstronny sąd. Prawo każdego do rozpoznania sprawy przez sąd posiadający taką cechę jest zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 3037/15, LEX nr 2113140), nie wyłącza ono sytuacji, w której sąd rozpoznaje wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej.

Uczestnik postępowania trafnie ponadto wskazuje, że nie doręczono mu odpisu skargi zawierającej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, co uniemożliwiło mu zajęcia stanowiska dotyczącego wniosku o wstrzymanie, co również mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Tym samym obowiązkiem sądu pierwszej instancji będzie ponowne rozpoznanie wniosku, a w tej sytuacji przedwczesnym jest ustosunkowywanie się Przez Sąd Naczelny do pozostałych zarzutów zażalenia. Sąd wojewódzki ponownie rozpoznając wniosek uwzględni stan sprawy, w tym wyrok z 30 marca 2021 r. oddalający skargi, mając na uwadze kwestie podnoszone w zażaleniu inwestora, a związane m. in. ze szczególną regulacją odnośnie stosowania reguł ochrony tymczasowej, przewidziane w przepisach art. 35a Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wyjaśnić należy, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.