Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 968/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi K.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. nr LX/776/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2009 r. K. B. reprezentowana przez radcę prawnego S. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r., Nr LX/776/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części dotyczącej przeznaczenia terenu, na jakim znajduje się nieruchomość skarżącego, tj. zapisów § 30 ust. 1-6 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę K. B. poprzedziła wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., na które organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 4 maja 2009 r.

Skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

2) art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały,

3) art. 17 pkt 10, art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała została uchwalona ze zmianami bez ponowienia czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

4) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

5) art. 140 kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Uzasadnienie skargi na pierwszych sześciu stronach zawiera przegląd doktryny i orzecznictwa na temat ogólnej interpretacji przepisów prawa i zasad stosowanych przez organy planistyczne przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym relacji pomiędzy prawem własności a kompetencjami organów planistycznych uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Ta część uzasadnienia skargi odwołuje się również do kodeksu postępowania administracyjnego.

W dalszej części skarżąca podała, iż jest właścicielką działki o nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], która to nieruchomość znalazła się w obszarze planu na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego jako KD/D i KD/L, które stanowią zgodnie z treścią § 30 ust. 1 pkt. 1 lit b) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy lokalnej oraz w myśl § 30 ust. 1 pkt 1 lit. c) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy dojazdowej. Zgodnie zaś z treścią § 30 ust. 3 planu miejscowego urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym w obrębie linii rozgraniczających dróg mogą być:

1) elementy dróg wraz z zielenią towarzyszącą, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu: jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, powierzchnie parkingowe, przejścia piesze w poziomie jezdni, przejścia podziemne, kładki i przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, perony i zadaszenia przystankowe, a ponadto: w terenach KD/L+T - tory tramwajowe i urządzenia z nimi związane, w tym urządzenia tramwajowej pętli nawrotowej, a w terenach KD/L - tunele drogowe,

2) urządzenia techniczne dróg: odwodnienie i oświetlenie, bariery i wygrodzenia, znaki drogowe, urządzenia sterowania ruchem, obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej.

Natomiast w myśl ust. 4 wskazanego powyżej paragrafu jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość lokalizacji:

1) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanej funkcjonalnie z drogami,

2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków,

3) zadaszeń.

Skarżąca podniosła, iż obecna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy należącej do niej działki o nr "1". Teren nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej stanowi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa teren przeznaczony do zabudowy i zainwestowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa nie zalicza terenu tej nieruchomości do żadnego z wyodrębnionych na rysunku K-1 kategorii terenów o określonej funkcji (przeznaczeniu). Teren przedmiotowej nieruchomości, ze względu na swoje położenie, mając na uwadze przywołany rysunek studium oraz jego zapisy o orientacyjnym przebiegu granic terenu o wyodrębnionym przeznaczeniu, może być zaliczony do kategorii terenów UP, tj. terenów o przeważającej funkcji usług publicznych lub terenów MU, tj. terenów o przeważającej funkcji mieszkalno-usługowej.

Skarżąca zauważyła, iż brak dokładnego sprecyzowania funkcji terenu, na obszarze którego znajduje się jej nieruchomość oraz przywołane zapisy studium pozwalają zatem na kształtowanie przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym w sposób nawiązujący do funkcji terenów z nią sąsiadujących. Działanie takie nie naruszy przy tym zasad wynikających z ustaleń studium, jak i przepisów art. 1 oraz 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podała, iż treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" w chwili obecnej uniemożliwia jej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności, w tym także zabudowę objętą wnioskiem złożonym w dniu 23 lipca 2007 roku do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w podziemiu na działce nr "1" obr. [...], przy ul. [...] wraz z wjazdem z działki nr "2" obr. jw." ([...]). W związku z tym skarżąca podkreśliła, iż zaskarżona uchwała spowodowała naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności poprzez uniemożliwienie planowanej zabudowy nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego świadczącego o konieczności dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w sposób, który wyłącza jakąkolwiek jej zabudowę. Skarżąca zauważyła, że przeznaczenie działki nr "1" pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkalno-usługową w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego ul. [...]. Nie będzie bowiem stanowić ingerencji w istniejący układ komunikacyjny tej ulicy, jak i nie przeszkodzi realizacji zamierzeń usługowych związanych z rozbudową kompleksu sportowego TS Wisła. Nadto stanowić będzie nawiązanie do istniejącej po południowej stronie nieruchomości intensywnej zabudowy mieszkalno-usługowej.

Ponadto zdaniem skarżącej przy uchwalaniu planu nastąpiły istotne uchybienia dotyczące procedury planistycznej.

W pierwszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na różnice w tekście uchwalonego planu miejscowego w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Przedmiotowa niezgodność dotyczy art. 23 tekstu uchwały, w którym dopiero na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały dodano ust. 6 o treści: "Tereny US.1, US.2, US.3, US.4, US.5, UT.2, UT.3, ZS mogą być wykorzystywane dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Oznacza to, że od momentu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, do dnia powzięcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła", treść projektu uchwały uległa istotnej zmianie. Ze względu na istotną zmianę treści projektu planu miejscowego, która miała miejsce w trakcie trwania procedury sporządzania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, część z czynności o których mowa w art. 17 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać powtórzona. Należało zmieniony projekt planu ponownie wyłożyć do publicznego wglądu oraz ponowić uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano w skardze, że brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił skarżącej wniesienie stosownych uwag do treści planu na etapie prowadzonej procedury planistycznej.

Ponadto skarżąca podniosła, iż organy nie dokonały uzgodnienia treści projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody bądź też z Dyrektorem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. Powyższe uzgodnienia były w sprawie niezbędne ze względu na to, że obszar objęty zakresem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego.

Nadto uchwalony plan miejscowy nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium.

Zdaniem skarżącej powyższe uchybienia powodują, iż w trakcie sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego planu, w związku z czym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 roku.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się szczegółowo do zarzutów w niej podniesionych.

W kwestii naruszenia prawa materialnego organ podał, iż przedmiotowa działka jest niezabudowana, zadrzewiona i tworzy wraz z zielenią zlokalizowaną we wschodniej stronie przedmiotowej działki pas zieleni towarzyszący ul. [...] oraz stanowi tzw. przedpole wysokiej zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi ul. [...]. Organ podniósł, iż działka należąca do skarżącej była i jest nadal wyłączona spod zabudowy ze względu na istniejącą zieleń, która na tej działce się znajduje oraz ze względu na kontekst przestrzenny ulicy [...]. Opierając się na zapisach Studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" przeznaczył sporną działkę pod teren dróg publicznych, z równoczesną ochroną istniejącej zieleni m. in. zapisami § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały, w którym jako zasadę ustalono "utrzymanie (...) istniejących zadrzewień i zakrzewień i wykorzystanie ich jako elementu zieleni urządzonej". Ponadto w § 15 ust. 1 pkt 7 uchwały określono zasadę, że projekty przebudowy i budowy układu komunikacyjnego powinny uwzględniać m. in. towarzyszącą zieleń.

Przedmiotowa działka położna w ciągu ulicy [...] jest elementem przestrzeni publicznej. Umożliwienie zabudowy działki obiektami kubaturowymi naruszyłoby ukształtowaną południową pierzeję ulicy [...] i tym samym naruszyłoby ład przestrzenny.

Organ planistyczny szczegółowo przeanalizował sytuację prawno-przestrzenną działki nr "1". Stwierdzono, że działka położona w ciągu ulicy [...] w sąsiedztwie i na przedłużeniu terenów zielonych towarzyszących ulicy [...] powinna zostać utrzymana jako zielony skwer służący ogółowi społecznemu, uzupełniający przestrzeń publiczną w sąsiedztwie obiektów sportowych oraz dający zielone przedpole zabudowie mieszkaniowej zlokalizowanej w głębi ulicy [...].

Organ podniósł, iż analizując sytuację działki wzięto również pod uwagę jej dotychczasowe przeznaczenie. Poprzednio obowiązujące plany, zarówno miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z roku 1988, jak i plan z 1994 roku, obowiązujący do 1 stycznia 2003 r., przeznaczały teren, na którym położona jest działka, do Obszaru Tras Komunikacyjnych - ulice lokalne.

Ważąc interesy prywatne skarżącej i interesy społeczne organ pianistyczny uznał, że włączenie działki do wyznaczonych Terenów Komunikacji pozwoli na utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania (zieleń), a ze względu na specyficzną lokalizację przedmiotowej działki stworzy wraz z zielenią sąsiednią szeroki pas przestrzeni publicznej.

Zdaniem organu opisywane przez skarżącą ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W kwestii zarzutów co do uchybień w procedurze uchwalania planu organ podniósł, że są one nieuzasadnione.

Organ wskazał, że w trakcie prac legislacyjnych nad uchwalaniem uchwały zatwierdzającej plan miejscowy dla obszaru "TS Wisła" przez Radnych Rady Miasta Krakowa została złożona poprawka do projektu uchwały postulująca dodanie w § 23 uchwały ustępu 6 o treści: "Tereny US.1, US.2, 5.3, US.4, US.5, UT.2, UT.3, ZS mogą być wykorzystywane dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Zapis ten został przyjęty przez Radę Miasta Krakowa w drodze głosowania nad nim. Zdaniem organu nie zaistniała konieczność powtórzenia czynności zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli ponownego wyłożenia projektu planu. Organ podniósł, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 3 pkt 5) zawarto zapisy, że w planie przestrzennym określa się w zależności od potrzeb granice terenów (...) służących organizacji imprez masowych. Przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 1997 Nr 106 poz. 680 ze zm.) potwierdzają, że wprowadzenie kwestionowanego przez stronę skarżącą zapisu nie stanowi formalnie, ani merytorycznie zmiany ustaleń projektu planu. Wyznaczenie, bądź nie, w planie miejscowym granic terenów służących organizacji imprez masowych, nie wpływa w sposób istotny na zmianę treści planu. Niezależnie bowiem od wprowadzonego zapisu, imprezy zarówno sportowe, jak i inne mogłyby się odbywać na wymienionych terenach – zgodnie z przepisami przywoływanej wyżej ustawy o imprezach masowych, bowiem zapisy projektu planu w brzmieniu sprzed wprowadzenia poprawki nie zawierały zakazu w tym zakresie lub ograniczenia rodzaju imprez.

Dalej organ wyjaśnił, iż obszar planu "TS Wisła" położony jest w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego, nie zaś w obszarze samego Parku. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zawiadamiania o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dotyczy "instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu". Dyrektor Zarządu [...] Parków Krajobrazowych w K. nie jest takim organem, bowiem jego kompetencje, zgodnie z art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obowiązującej wówczas w brzmieniu przed nowelizacją), dotyczą wyłącznie obszarów wchodzących w skład parków krajobrazowych, nie zaś ich otuliny. W związku z powyższym, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu skierowano do Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych (lit. a) jako organu właściwego do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych (lit. c), w tym przypadku dotyczących m.in. także ochrony przyrody.

Organ wskazał, iż kwestionowanie braku zamieszczenia wyrysu ze studium na projekcie rysunku planu jest nieporozumieniem. W § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarty jest wymóg, aby "projekt rysunku planu miejscowego" zawierał wyrys ze studium. Wymóg, o którym mowa wyżej, dotyczy, zatem całej części graficznej projektu planu, a nie samego Rysunku Planu (tak nazwanego w projekcie uchwały). Na wszystkich etapach procedury planistycznej, w części graficznej projektu planu były zawarte wyrysy ze Studium.

Na zakończenie organ odniósł się jeszcze do przedstawionego na wstępie skargi zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzekomo przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały. W uzasadnieniu skargi nie rozwinięto tej myśli i nie wskazano, który załącznik graficzny i w jakim zakresie jest nieczytelny. Zdaniem Strony przeciwnej uchwała wraz ze wszystkimi załącznikami jest zgodna z przepisami prawa (przywoływanymi wielokrotnie cytowaną wyżej ustawą i rozporządzeniem) oraz jest czytelna. Załączniki graficzne sporządzono w skali 1:1000, a więc w skali, którą jako podstawową określa przepis art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W sytuacji, gdy skarżąca w skardze do sądu administracyjnego podnosi, iż zaskarża uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LX/776/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru TS "Wisła" jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 1 kwietnia 2009 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". Skarżąca nie ograniczając się jedynie do oświadczenia, że treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" w chwili obecnej uniemożliwia jej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności, lecz wskazując jednocześnie na zamiar konkretnej zabudowy tej działki w kierunku objętym wnioskiem złożonym w dniu 23 lipca 2007 roku do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w podziemiu na działce nr "1" obr. [...], przy ul. [...] wraz z wjazdem z działki nr "2" obr. jw." ([...]), wykazała, iż na skutek uchwalenia planu nie może realizować prawa własności w sposób przez nią zamierzony i możliwy do chwili uchwalenia planu. Tym samym – mimo chybionego nawiązania do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2004 r. (SK 42/02) nie dotyczącego wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – skarżąca wykazała, iż wskutek uchwalenia planu dotyczącego jej nieruchomości doszło do naruszenia jej interesu prawnego. W kontekście argumentacji skargi w tym zakresie należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu prezentowana i kształtująca się w orzecznictwie NSA wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09) uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Wykładnię tę - w ocenie Sądu kontrowersyjną - należy zaakceptować wyłącznie ze względu na wartość, jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Na marginesie należy zatem jedynie podnieść, że przedmiot zaskarżenia nie może być ustalany automatycznie i niezależnie od stanowiska skarżącego. To skarżący określa przedmiot zaskarżenia, w tym również to, czy zaskarża część czy całość aktu administracyjnego (zarówno indywidualnego, jak i normatywnego). Trudno przyjąć, że względy natury wyłącznie formalnej mogą decydować o przedmiocie zaskarżenia, zwłaszcza w przypadku aktów, które w swej treści zawierają wiele różnych rozstrzygnięć mogących materialnie stanowić odrębne rozwiązania. Również specyfika miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i orzecznictwo dopuszczające możliwość zaskarżania ich części budzą wątpliwości w kwestii zasadności poglądu, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Konsekwencją przyjęcia "materialnego" stanowiska dopuszczającego zaskarżanie zarówno całości, jak i części uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest konkluzja, że zakres obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem zaskarżenia. Chcąc skutecznie kwestionować całą uchwałę należy wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznacza, że właściciel jednej lub kilku nieruchomości objętych ustaleniami planu może doprowadzić do wyeliminowania aktu normatywnego również w części, która w żaden sposób nie dotyczy jego nieruchomości i która pozostaje poza zakresem jakiegokolwiek jego zainteresowania. Do wyeliminowania całego aktu może zatem doprowadzić skarżący, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tylko częścią tego aktu. W kontekście konstrukcji legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jej interpretacji dokonanej w cytowanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie takiej możliwości jest w ocenie Sądu dyskusyjne.

W tym stanie rzeczy w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącą w jej skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącej w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, tj. przekreślają zamiar skarżącej konkretnej zabudowy nieruchomości.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również dopuszczalność uchwalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń bądź zakazu w zakresie dopuszczalności zabudowy nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy).

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,), co – niezależnie od oceny treści cytowanego art. 15 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego – nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które – w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej – jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82).

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulacje obejmujące m.in. działkę skarżącej. Na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono bowiem przeznaczenie terenów "KD/L" i "KD/D", zasady zagospodarowania tych terenów, a na stanowiącym załącznik graficzny uchwały rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające tereny "KD/L" i "KD/D" (art. 15 ust. 2 pkt 1), jednocześnie uwzględniając zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy wartości wskazane przez ustawodawcę, w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, a także prawo własności skarżącego. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższa regulacja wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając zarzut skarżącej naruszenia przez organ planistyczny prawa własności jej nieruchomości, w pierwszej kolejności uzasadnione jest zatem odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności zaskarżoną uchwałą.

Niewątpliwie jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, skoro zgodnie z ustaleniami planu w obszarze Terenów Komunikacyjnych "KD" obejmującym obszary "KD/L" i "KD/D" jako przeznaczenie podstawowe określono "drogi", a urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym w obrębie linii rozgraniczających dróg mogą być: 1) elementy dróg wraz z zielenią towarzyszącą, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu: jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, powierzchnie parkingowe, przejścia piesze w poziomie jezdni, przejścia podziemne, kładki i przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, perony i zadaszenia przystankowe, a ponadto: w terenach KD/L+T - tory tramwajowe i urządzenia z nimi związane, w tym urządzenia tramwajowej pętli nawrotowej, a w terenach KD/L - tunele drogowe, 2) urządzenia techniczne dróg: odwodnienie i oświetlenie, bariery i wygrodzenia, znaki drogowe, urządzenia sterowania ruchem, obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej. W terenach tych ustalono też zakaz lokalizacji ogrodzeń, z wyjątkiem ogrodzeń obiektów drogowych i infrastruktury technicznej (§ 30 ust. 1, ust. 3, ust. 6 zaskarżonej uchwały).

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie Sądu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Wskazać należy, że przeznaczenie dopuszczalne terenu, na którym znajduje się działka skarżącej obejmuje możliwość lokalizacji: 1) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanej funkcjonalnie z drogami, 2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków, oraz 3) zadaszeń (§ 30 ust. 4 uchwały). Nie daje to wprawdzie możliwości zabudowania nieruchomości w kierunku wskazywanym przez skarżącą, jednakże nie jest równoznaczne z całkowitym zakazem zabudowy. Ponadto, organ planistyczny w odpowiedzi na skargę (ustawodawca nie wprowadził wymogu uzasadniania uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) w sposób przekonujący uargumentował konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu ingerencja ta nie ma znamion dowolności, gdy się zważy nie tylko uwarunkowania faktyczne i przestrzenne umiejscowienia przedmiotowej nieruchomości (w istocie działka ta tworzy wraz z zielenią zlokalizowaną po wschodniej jej stronie pas zieleni towarzyszący ul. [...] oraz stanowi tzw. przedpole wysokiej zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi ul. [...], a umożliwienie jej zabudowy obiektami kubaturowymi naruszyłoby ukształtowaną południową pierzeję ulicy [...] i tym samym naruszyłoby ład przestrzenny), lecz również gdy weźmie się pod uwagę zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć oczywiście zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji określenia w Studium kierunku zagospodarowania przestrzennego w sposób czytelny jako tworzenie terenów otwartych o sprecyzowanych, określonych funkcjach, nie istnieje możliwość odstąpienia od tego wymogu w ustaleniach planu. Zasadnie zatem organ planistyczny ukształtował przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącej w ten sposób, że zakwalifikował ten teren do obszaru Terenów Komunikacyjnych "KD" z przeznaczeniem pod drogi wraz z zielenią towarzyszącą, skoro zgodnie z ustaleniami Studium działka skarżącej znajduje się w obszarze ZP – Tereny Zieleni Publicznej, dla którego przewidziano: 1) jako główną funkcję: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, −cmentarze, 2) jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego m.in.: −ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, −urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, 3) jako warunki i standardy wykorzystania terenu m.in.: −wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, −kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg, −kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, −budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych. Ustalenie § 30 zaskarżonej uchwały zostały zatem zdeterminowane również obowiązkiem zapewnienia zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Realizacja tego obowiązku oraz przedstawiona argumentacja wykazująca konieczność ingerencji w prawo własności skarżącej z punktu widzenia zapewnienia interesu publicznego czynią w ocenie Sądu niezasadnym zarzut przekroczenia przez organ planistyczny jego władztwa w procesie uchwalania zaskarżonego planu.

Również pozostałe zarzuty przedstawione w skardze nie uzasadniają wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. W kontekście zarzutu dotyczącego różnicy pomiędzy tekstem uchwalonego planu miejscowego a tekstem projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, rozważenia wymaga kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zmiany wprowadzone do projektu nie mają istotnego wpływu na treść postanowień planu. Wprowadzona zmiana dotyczyła dodania § 23 ust. 6 o treści: "Tereny US.1, US.2, US. 3, US. 4, US. 5, UT.2, UT.3, ZS mogą być wykorzystywane dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Ta zmiana nie zmienia przeznaczenia terenów (a są to Tereny Sportu i Rekreacji, Tereny Usług Turystycznych oraz Tereny Zieleni i Sportu, dla których plan przewiduje wykorzystanie pod imprezy masowe - § 25 ust. 2 i 3 stanowi o podstawowym przeznaczeniu terenów UT.1, UT.2 i UT.3 pod usługi z zakresu turystyki z m.in. zapleczem konferencyjnym i dopuszczalnością lokalizacji usług z zakresu, sportu, rozrywki, ochrony zdrowia i medycyny, usług wystawienniczych, § 26 i § 27 stanowią o przeznaczeniu terenów US.1, US.2, US. 3, US. 4, US. 5 pod stadion (US.1) oraz obiekty sportowe i rekreacyjne, a § 28 wskazuj, iż podstawowym przeznaczeniem terenów ZS są sportowe obiekty terenowe i urządzenia wraz z zielenią terenową), a jedynie wyraźnie deklaruje przewidziany już w planie sposób wykorzystania określonych obszarów, przy czym – co istotne - plan w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany takiego wykorzystywania terenów nie zabraniał. Dodatkowo należy wskazać, że – jak zasadnie podnosi organ planistyczny w odpowiedzi na skargę - w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 3 pkt 5) zawarto zapisy, że w planie przestrzennym określa się w zależności od potrzeb granice terenów (...) służących organizacji imprez masowych. Wyznaczenie, bądź nie, w przedmiotowym planie miejscowym granic terenów służących organizacji imprez masowych, nie wpływa w sposób istotny na zmianę treści planu, gdyż imprezy zarówno sportowe, jak i inne mogłyby się odbywać na wymienionych terenach – zarówno przed dodaniem § 23 ust. 6, jaki i po jego dodaniu - zgodnie z obowiązującymi w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 1997 Nr 106 poz. 680 ze zm.). Zwrócić ponadto należy uwagę na okoliczność, iż brzmienie dodanego § 23 ust. 6 uchwały stanowi wyłącznie deklarację o możliwości wykorzystywania terenów US.1, US.2, US. 3, US. 4, US. 5, UT.2, UT.3, ZS dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych, co nie zmienia przeznaczenia tych terenów, a tym bardziej terenów objętych pozostałymi regulacjami planu, w tym również nieruchomości należącej do skarżącej. Dodanie takiego zapisu na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały nie może być zatem ocenione jako istotne naruszenie trybu postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnień projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody należy stwierdzić, iż właściwe w tej kwestii jest stanowisko organu planistycznego. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zawiadamiania o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dotyczy "instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu". Dyrektor Zarządu [...] Parków Krajobrazowych w K. nie jest takim organem, bowiem jego kompetencje, zgodnie z art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obowiązującej wówczas w brzmieniu przed nowelizacją), dotyczą wyłącznie obszarów wchodzących w skład parków krajobrazowych, nie zaś ich otuliny. Tymczasem obszar objęty zakresem przedmiotowego planu znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Park krajobrazowy stanowi zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody formę ochrony przyrody i nie obejmuje otuliny, która zgodnie z art. 5 pkt 14 tej ustawy stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy, na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina. Oznacza to, iż otulina nie stanowi części parku krajobrazowego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu skierowano do Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego dla ochrony przyrody.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w jej brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dnia 15 listopada 2008 r., projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagały uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą, natomiast po nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dnia 15 listopada 2008 r. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Również znowelizowany art. 17 ust. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przedmiotowy plan został uchwalony w dniu 17 grudnia 2008 r. Rozważenia wymaga zatem kwestia braku zaopiniowania i uzgodnienia przedmiotowego planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym uchybienie powyższe nie stanowi ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani też naruszenia właściwości organów. Uchybienie powyższe wypełnia znamiona naruszenia trybu postępowania, nie jest to jednak istotne naruszenie tego trybu w znaczeniu wyżej przyjętym, tj. prowadzącym w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, skoro dotychczasowy właściwy organ, tj. Wojewoda Małopolski uzgodnił przedmiotowy plan. Należy podkreślić, że ustawa z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadzająca z dniem 15 listopada 2008 r. powyższe zmiany nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do przeprowadzenia procedury sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować do toczących się procedur planistycznych. Procedura, o której mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest o tyle procedurą szczególną, że z jednej strony istotne znaczenie ma kolejność dokonywanych czynności, z drugiej natomiast wyjątkowy charakter mają przepisy ustanawiające ponowienie niektórych czynności (art. 17 pkt 13), lub nawet części procedury (art. 19 ust. 1). Z tej racji, że przepisy stanowiące o ponawianiu procedury nie mogą być wykładane rozszerzająco, należy wyciągnąć wniosek, że niedopuszczalne jest powtarzanie i ponawianie jakichkolwiek czynności proceduralnych w innych przypadkach niż wyraźnie przewidzianych w ustawie. Skoro więc ustawodawca wprowadza zmiany w przepisach regulujących procedurę sporządzania planu miejscowego, która może być realizowana wyłącznie w takiej kolejności, w jakiej przewidują to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - i nie umieścił przepisów przejściowych dotyczących ogólnego stosowania tych przepisów (to znaczy konieczności ponowienia procedury planistycznej), to oznacza to, że obowiązek zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu miejscowego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska występuje tylko w tych przypadkach, w których procedura sporządzania planu miejscowego w chwili wejścia w życie planu znajdowała się co najwyżej na etapie opiniowania projektu planu miejscowego. Uzyskanie bowiem opinii na etapie późniejszym byłoby jawnym złamaniem normy art. 17 ustawy o planowaniu. Nie ma na gruncie tego przepisu możliwości realizowania poszczególnych etapów tej procedury w dowolnej kolejności, a czynności mogą być ponawiane wyłącznie w sytuacjach, o których mowa w art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu. Mając powyższe na uwadze brak zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały, bowiem w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko projekt planu miejscowego znajdowała się już na końcowych etapach procedury planistycznej, tj. po rozpatrzeniu uwag złożonych do projektu planu co miało miejsce w dniu 13 października 2008 r. Niezależnie od tego należy wskazać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. zaakceptował dotychczasową dokumentację sprawy dotyczącą ochrony środowiska.

Zasadny jest zarzut skarżącej, iż uchwalony plan miejscowy nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium. Nie można podzielić poglądu organu planistycznego, że wymóg, o którym mowa wyżej, dotyczy części graficznej projektu planu, a nie samego rysunku planu. Zgodnie z § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie rysunku planu miejscowego - należy przez to rozumieć projekt części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w rozumieniu rozporządzenia pod pojęciem projektu rysunku planu miejscowego należy rozumieć również rysunek planu miejscowego, gdyż to właśnie rysunek planu, a nie jego projekt stanowi załącznik do uchwały będący jej częścią graficzną. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała w jej części graficznej nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budzącą wątpliwości kwestię zakwalifikowania uchybienia polegającego na naruszeniu przez organ planistyczny przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 28 ustawy ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1481/06 wskazując, że "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały". Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W ocenie Sądu uchybienie polegające na tym, że przedmiotowa uchwała w jej części graficznej nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, w żaden sposób nie wpływającego na treść zaskarżonej uchwały i z tego powodu nie może być przyczyną stwierdzenia jej nieważności.

Jak wyżej wskazano Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Daje to możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów. Dokonując tej kontroli Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). W konsekwencji należało oddalić skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r., Nr LX/776/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.