Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 926/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Olsztyn z dnia 5 marca 2019 r. nr III/23/19 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Olsztyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: 1) załącznika do uchwały: § 2, § 3, § 4, § 9, § 12 ust. 4, § 15 ust. 2, § 19 ust. 1, § 29 ust.1 zd. 1; 2) załącznika nr 1 do uchwały: § 2, § 3, § 4, § 5 ust. 2, § 17 ust. 1 lit. h i lit. i, § 30; 3) załącznika nr 2 do uchwały: § 2 ust. 7, § 3; 4) załącznika nr 3 do uchwały: § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Olsztyn Nr III/23/19 z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Olsztyn w części określonej w

-- § 2 Załącznika do uchwały (statut), jako sprzecznej z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja".

-- § 3 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji,

-- § 4 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji,

-- § 9 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 u.s.g.,

-- § 12 ust. 4 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 21 ust. 4 u.s.g.,

-- § 15 ust. 2 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 19 ust. .2 zd. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji,

--§ 19 ust. 1 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 23 ust. 3 u.s.g.,

-- § 29 ust. 1 zd. 1 Załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 37a ust. 1 zd. 1 u.s.g.,

--§ 2 i § 3 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 u.s.g.,

-- § 4 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji,

-- § 5 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 20 ust. 1 u.s.g.,

§ 17 ust. 1 lit. h i lit. i Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 24 ust. 6 i ust. 7 u.s.g.,

§ 30 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji,

-- § 2 ust. 7 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Ołsztyn, jako sprzecznej z art. 18a ust. 2 u.s.g.,

§ 3 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 25a u.s.g,

- § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn, jako sprzecznej z art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 18b ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji.

W opinii organu nadzoru mimo, że u.s.g. nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, lecz normy te są w niej rozproszone, statut jako zasadniczy akt jednostki terytorialnej stanowiący o jej ustroju powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:

zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 u.s.g.),

--zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art.11 b ust. 3 u.s.g.),

-- zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.),

-- organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.),

-- zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.),

-- zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.),

-- uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Cytując stanowisko judykatury Wojewoda Śląski stwierdził, że wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Statut gminy ma określać ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź poprzez uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie zostały unormowane, ale ustawa tworzy podstawę do takiego unormowania. Treść statutu, jako aktu podustawowego, nie może wykraczać poza granice upoważnienia i nie może być sprzeczna z przepisami ustawowymi.

Dodano także, że modyfikacja, czy powtórzenie przepisów u.s.g. może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.

Następnie organ nadzoru sprecyzował i uzasadnił konkretne zarzuty skargi. W tych zaś ramach wskazał, co następuje:

Treść § 2 Załącznika do uchwały uznana została za sprzeczną z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 164 ust. 1 Konstytucji. Rada Gminy wskazała iż: § 2 ust. 1 Załącznika do uchwały stanowi, że gmina jest podstawową jednostką lokalnego samorządu terytorialnego, powołaną dla organizacji życia publicznego na swoim terytorium, zaś w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały stanowi, że wszystkie osoby, które zamieszkują na obszarze Gminy, stanowią gminną wspólnotę samorządową. Tym samym regulacja § 2 Załącznika do uchwały została uznana za zbędną, gdyż stanowi powtórzenie regulacji ustawowych.

Za zbędne uznano także § 3 ust. 1 Załącznika do uchwały określający, że siedzibą Gminy jest miejscowość Olsztyn, i ust. 2 powołanego przepisu, stanowiący, że Gmina położona jest w Powiecie Częstochowskim, w Województwie Śląskim, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.s.g. to Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice oraz ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Wobec powyższego uznano, że regulacja § 3 Załącznika do uchwały jest zbędna.

Kolejny zakwestionowany przepis - § 4 ust. 1 załącznika do uchwały – wskazuje, że na terenie Gminy rolę jednostek pomocniczych pełnią sołectwa, które w myśl § 4 ust. 2 Załącznika działają zgodnie z obowiązującym statutem. Przepis ten uznano za sprzeczny z art. 5 u.s.g. regulującą kwestię jednostek pomocniczych. Wskazano, że zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, a zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania, jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Regulacja § 4 Załącznika do uchwały narusza w ocenie organu nadzoru ww. przepisy, jak również art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g.. Zwrócono uwagę, że przedmiotowa regulacja nie jest materią statutową, a posiada wyłącznie walor informacyjny, co należy potraktować jako sprzeczne z prawem.

Za zbędną uznano normę § 9 Załącznika do uchwały jako stanowiącą powtórzenie art. 21 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którymi rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Podobnie oceniono § 12 ust. 4 Załącznika do uchwały jako zbieżny z art. 21 ust. 4 u.s.g., a także regulację § 19 ust. 1 Załącznika do uchwały stanowiącej powtórzenie materii uregulowanej w art. 23 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych.

Zakwestionowano także § 15 ust. 2 Załącznika do uchwały dający Przewodniczącemu Rady Gminy prawo do samodzielnego zwołania wspólnego posiedzenia Komisji, na wniosek jednej czwartej liczby radnych lub Przewodniczących Komisji. Regulację te uznano za sprzeczną z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g., albowiem w przepisie tym zostały wskazane obowiązki przewodniczącego rady Jako ustawowe zadania przewodniczącego określono wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Podkreślono w tym miejscu, że organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do nakładania na przewodniczącego rady dodatkowych zadań, innych niż określone w ustawie.

Kolejnym zakwestionowanym przepisem jest § 29 ust. 1 Załącznika do uchwały wskazujący, że Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może brać udział w sesjach Rady oraz w posiedzeniach Komisji Rady z głosem doradczym. Może formułować opinie i zajmować stanowisko w sprawach będących przedmiotem obrad, w szczególności dotyczących sołectwa. Przepis ten w ocenie organu nadzoru modyfikuje treść art. 37a zd. 1 u.s.g., z którego wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu.

Kolejnym przepisem uznanym za naruszającym normę ustawową jest § 2 Załącznika Nr 1 do Statutu określającym obowiązki Wiceprzewodniczącego starszego wiekiem, tj. wykonywanie zadań zastrzeżonych przez ustawę lub Statut dla Przewodniczącego w razie wakatu na stanowisku Przewodniczącego lub jego nieobecności a także § 3 Załącznika Nr 1 do Statutu stanowiący, że w razie jednoczesnego wakatu lub nieobecności Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego starszego wiekiem, obowiązki przejmuje drugi Wiceprzewodniczący. Powołane przepisy naruszają w ocenie organu nadzoru art. 19 ust. 2 zd. 2 i zd. 3 u.s.g., z których wynika, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, oraz że w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, nie jest to natomiast kompetencja statutowa rady gminy.

Regulację § 4 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn uznano za zbędną i jako taka sprzeczną z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji.

Zakwestionowano także § 5 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn stanowiący, że sesje zwyczajne zwołuje się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał, podczas gdy zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Kolejnym podważonym przepisem jest § 17 ust. 1 lit. h i lit. i Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, z którego wynika, że porządek obrad powinien zawierać interpelacje, wnioski i zapytania radnych oraz odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych, podczas gdy z art. 24 ust. 6 u.s.g. wynika, że interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, łub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 7 u.s.g. treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Procedura odpowiedzi na interpelacje, wnioski i zapytania radnych została uregulowana w ustawie. Rada Gminy Olsztyn wskazując, że interpelacje, wnioski i zapytania radnych oraz odpowiedzi na nie powinny zostać ujęte w porządku obrad, modyfikuje tą procedurę, przez co narusza art. 24 ust. 6 i ust. 7 u.s.g..

Za naruszający zasady przyzwoitej legislacji uznano § 30 załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn, który w ust. 1 określa krąg organów uprawnionych do wniesienia inicjatywy uchwałodawczej i odsyła do wyjątku określonego w ust. 2, który to przepis reguluje kwestie wymogów formalnych, jakie musi spełniać projekt uchwały, a nie podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą, czy materii, w której ta inicjatywa miałaby być realizowana.

Za zbędny uznano także przepis § 2 ust. 7 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Olsztyn regulujący kwestię składu komisji rewizyjnej jako zbieżny z art. 19 ust. 1 u.s.g.

Za niezgodny z zapisami ustawowymi uznano § 3 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Olsztyn stanowiący, że przewodniczący, jego zastępca oraz pozostali członkowie komisji winni wyłączyć się z działań komisji, w sprawach, które dotyczą ich interesu prawnego, podczas gdy zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W ocenie organu nadzoru norma ta w niedopuszczalny sposób modyfikuje przepis ustawy

Ostatnim zakwestionowanym przepisem jest § 2 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn (Regulamin Komisji Skarg, Wniosków i Petycji) Zgodnie z tym przepisem przewodniczący Komisji, po otrzymaniu skargi, zwraca się do podmiotu, którego działalności dotyczy skarga, o zajęcie stanowiska w sprawie w ciągu 7 dni, przesyłając mu jednocześnie kopię skargi, a następnie -zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn - przewodniczący Komisji, po otrzymaniu wniosku lub petycji zwraca się do właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy łub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej o przedstawianie w ciągu 7 dni stanowiska dotyczącego prawnych, finansowych i organizacyjnych możliwości oraz skutków realizacji żądania lub prośby podniesionych we wniosku lub petycji. Przewodniczący przesyła tym podmiotom kopię wniosku lub petycji. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn członek komisji może, zwrócić się w związku z badaniem skargi, wniosku łub petycji z prośbą o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień łub materiałów do: a) podmiotu, który wniósł skargę, wniosek łub petycję, b) podmiotu, w którego interesie został wniesiony taki środek, c) podmiotu, którego działalności dotyczy skarga, d) właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy lub gminnej jednostki organizacyjnej. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Olsztyn przyznała członkowi ciała kolegialnego (zwykłemu członkowi, jak również członkowi pełniącemu funkcję przewodniczącego komisji), jakim jest Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Olsztyn uprawnienie do występowania na zewnątrz, czyli do reprezentacji Komisji. Podkreślono, iż takie postanowienie uchwały należy uznać za sprzeczne z przepisami regulującymi status rady gminy. Zwrócono uwagę, że Komisja, jako ciało kolegialne powinna podejmować czynności gremialnie, a nie wyrażać wolę poprzez działania poszczególnych jej członków.

W końcowej części skargi strona skarżąca wskazała, że wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej granicami zaskarżenia, albowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów wskazanych w petitum skargi nie spowoduje niekompletności regulacji.

Poinformowano również, że rada gminy podjęła w dniu 4 czerwca 2019 r. uchwałę nr V/58/19 w sprawie zmiany uchwały nr III/23/19 Rady Gminy Olsztyn w sprawie uchwalenie Statutu Gminy Olsztyn. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lipca 2019 r. stwierdził nieważność uchwały zmieniającej w części.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Olsztyn wniósł o jej oddalenie

W uzasadnieniu odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. I tak § 2, 3 i 4 statutu uznał za uregulowania informacyjne. Odnośnie § 9 zaznaczył, że stanowi on wprowadzenie do kolejnego przepisu. W zakresie § 15 ust. 2 zaznaczył, że zwoływanie przez przewodniczącego rady wspólnych posiedzeń komisji mieści się w ramach kompetencji do organizacji pracy rady. Zaznaczono także, że przyznanie uprawnień przewodniczącemu komisji wiąże się z działaniami koordynacyjnymi a nie merytorycznymi.

Na rozprawie strony potwierdziły swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) - dotychczas zwanej u.s.g. - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności.

W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Nr III/23/19 Rada Gminy Olsztyn podjęła dniu 5 marca 2019 i dotyczyła ona uchwalenia Statutu Gminy Olsztyn. Postępowanie to zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny zgodności uchwały w sprawie w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Olsztyn z treścią ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, modyfikację, powtórzenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, zbędność regulacji, ujęcie elementów nie przewidzianych zakresem delegacji ustawowej.

Rada Gminy Olsztyn jest przeciwnego zdania i stoi na stanowisku, iż podjęta uchwała jest zgodna z ustawą o samorządzie gminnym, zaś istniejące unormowania w niej zawarte nie stanowią o ponownym unormowaniu kwestii tą ustawą uregulowanych.

Sąd w tym sporze uznaje trafność stanowiska organu nadzoru stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu we wskazanych jednostkach redakcyjnych uchwały.

Pierwszy rodzaj naruszeń jaki dostrzegł organ nadzoru to powtórzenie i modyfikowanie przepisów rangi ustawy w regulacjach statutowych.

Statut gminy wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy jak i jej jednostek pomocniczych lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie przesądzają tej kwestii przepisy wyższego rzędu.

Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPU 2001 nr 13 poz. 424) statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Pamiętać bowiem należy, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, które ze swej istoty nie mogą wprowadzać szerszych uprawnień, względnie ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, stając się tym samym samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego (por. odpowiednio wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56).

Ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy o samorządzie gminnym i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Dozwolone jest natomiast uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji.

Potwierdza takie stanowisko brzmienie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Uznając, iż w powyższym zakresie zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa, należy zatem zgodzić się z zarzutem skargi, iż uchwała w sprawie Statutu zawiera powtórzenia ustawowe wpływające na przejrzystość i czytelność jego zapisów. I tak uwaga ta dotyczy: § 2 Załącznika do uchwały zgodnie z którym Gmina jest podstawową jednostką lokalnego samorządu terytorialnego powołaną dla organizacji życia publicznego na swoim terytorium co odpowiada zapisowi art. 1 ust. 1 u.s.g. w myśl którego mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podobną uwagę należy podnieść w zakresie regulacji § 9, § 12 ust. 4 Załącznika do uchwały. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 u.s.g. Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Z art. 21 ust. 4 u.s.g. wynika zaś, iż w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu Te same treści wynikają § 9, § 12 ust. 4 Załącznika do uchwały co oznacza, iż są one zbędne i stanowią powtórzenie regulacji ustawowych.

Podobnie należy ocenić przepis § 2 ust. 7 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Olsztyn stanowiącego, że w skład komisji rewizyjnej nie mogą być wybierani: a) Przewodniczący Rady, b) Wiceprzewodniczący Rady skoro zgodnie z art. 18a ust. 2 ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 a zatem przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady. Regulacja ta stanowi powtórzenie zapisów ustawy i jako taka jest zbędna.

Rację ma organ nadzoru, iż skoro ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy upoważnił Radę Ministrów do regulowania, w drodze rozporządzenia: tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania ich granic; regulacja § 3 Załącznika do uchwały określająca, że siedzibą Gminy jest miejscowość Olsztyn, oraz, że Gmina położona jest w Powiecie Częstochowskim, w Województwie Śląskim jest w istocie zbędna.

W przepisie § 4 Załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że na terenie Gminy rolę jednostek pomocniczych, pełnią sołectwa. (ust.1), zaś w § 4 ust. 2 organ stanowiący określił, że sołectwa działają zgodnie z obowiązującym statutem. Powyższe uregulowania mając charakter informacyjny są zbędne w świetle treści art. 5 ust. 1 i ust 2, art. 35 ust. 1 u.s.g. z których to wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto, gdzie jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania, jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Z powyższych przepisów u.s.g. wynika bowiem, iż jednostka pomocnicza może zostać utworzona drodze uchwały rady gminy ale jest to uwarunkowane uprzednimi konsultacjami z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, przy czym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Informacja zatem zawarta w § 4 Załącznika do uchwały o istnieniu sołectw na terenie gminy jako o jednostkach pomocniczych i ich działaniu zgodnie z obowiązującym statutem jako mająca charakter informacyjny, a nadto dotyczący jednostek pomocniczych nie procedowanych w odrębnym akcie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa stanowi istotne naruszenie prawa .Podobną uwagę w zakresie powtórzenie regulacji unormowanej w ustawie należy podnieść w zakresie § 19 ust. 1 Załącznika do uchwały, który odpowiada normie art. 23 ust. 3 u.s.g. z którego wynika, że klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych. Analogiczną uwagę należy podnieść co do legalności regulacji § 4 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy albowiem skoro tryb i przebieg pierwszej sesji określa art. 20 u.s.g. wskazywanie w tej sytuacji w treści tej regulacji tej informacji jest zbędne. Także treść § 5 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż dotyczy regulacji unormowanej w art. 20 ust. 1 u u.s.g., który stanowi iż rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Podobną uwagę co do istotnego naruszenia prawa należy odnieść do zapisów § 15 ust. 2 Załącznika do uchwały w zestawieniu z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. ustawy , który stanowi iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Za organizowanie prac rady należy uznać czynności, związane z jej prawidłowym funkcjonowaniem polegające na czynnościach związanych z przygotowywaniem projektu sesji, zawiadomieniem radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowaniem dla nich stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieraniem skarg lub wniosków kierowanych do rady. Tymczasem wskazanie, iż Przewodniczący Rady jest uprawniony do samodzielnego zwołania wspólnego posiedzenia Komisji, na wniosek jednej czwartej liczby radnych lub Przewodniczących Komisji oznacza iż Przewodniczący otrzymał dodatkowy wymiar obowiązków, które nie mieszczą się w katalogu obowiązków w zakresie organizacji pracy rady. W ten sposób organ stanowiący nie mając ku temu kompetencji ustawowych nałożył na przewodniczącego rady dodatkowe zadanie nie wymienione w ustawie.

Organ nadzoru zasadnie także zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowych poprzez modyfikacje przepisu u.s.g.. W przepisie § 29 ust. 1 Załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może brać udział w sesjach Rady oraz w posiedzeniach Komisji Rady z głosem doradczym. Może formułować opinie i zajmować stanowisko w sprawach będących przedmiotem obrad, w szczególności dotyczących sołectwa. Tymczasem z treści art. 37a zd. 1 u.s.g. wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Zatem treść § 29 ust. 1 zdanie pierwsze Załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 37a zd. 1 u.s.g. , gdyż dokonuje jego zmiany.

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody, iż nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnych regulacje zawarte w § 2 Załącznika Nr 1 do Statutu zgodnie z którym do obowiązków Wiceprzewodniczącego starszego wiekiem należy wykonywanie zadań zastrzeżonych przez ustawę lub Statut dla Przewodniczącego w razie wakatu na stanowisku Przewodniczącego lub jego nieobecności oraz § 3 Załącznika Nr 1 do Statutu który stanowi, iż w razie jednoczesnego wakatu lub nieobecności Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego starszego wiekiem, obowiązki przejmuje drugi Wiceprzewodniczący. Z treści art. 19 ust. 2 zd. 2 i zd. 3 u.s.g., wynika bowiem, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, oraz że w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z kolei art. 19 ust. 2 zd. 2 u.s.g. stanowi że przewodniczący rady gminy, wyznacza wiceprzewodniczącego do wykonywania swoich zadań. Tak samo z art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. wynika, kiedy określone zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skoro zatem ustawa określa kwestie zadań wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem i to kiedy on je wykonuje ich regulowanie w drodze uchwały statutowej oznacza powielanie regulacji ustawowej .

Także treść § 5 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż podjęta została z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy sesje zwyczajne zwołuje się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał. Tymczasem art. 20 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Regulacja § 5 Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn narusza więc art. 20 ust. 1 u.s.g..

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody, iż regulacje zawarte w § 17 ust. 1 lit. h i lit. i uchwały Załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn zgodnie z którymi porządek obrad powinien zawierać interpelacje, wnioski i zapytania radnych oraz odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych rażąco naruszają zapisy art. 24 ust.6 i ust. 7 u.s.g.. Jak stanowi bowiem art. 24 ust.6 i ust. 7 ustawy interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Przyjęte w uchwale w/w regulacje oznaczają, iż organ stanowiący zmodyfikował procedurę związaną z interpelacjami i zapytaniami radnych unormowaną zapisami u.s.g. albowiem w sposób zupełnie odmienny od regulacji ustawowej unormował kwestie związane z związaną z udzielaniem odpowiedzi na interpelacje i zapytaniami radnych, czym naruszył art. 24 ust. 6 i ust. 7 u.s.g..

Rację ma organ nadzoru także w zakresie oceny § 30 załącznika Nr 1 do Statutu Gminy Olsztyn zgodnie z którym inicjatywę uchwałodawczą (z wyjątkiem ust. 2) posiadają: 1) Radni (co najmniej trzech), 2) Komisje Rady, 3) Kluby Radnych, 4) Wójt, 5) mieszkańcy gminy (co najmniej dwustu). Zastrzeżenie w tej regulacji w postaci ujęcia zapisu z wyjątkiem § 2 , który dotyczy elementów jakie projekt uchwały ma określać nie jest prawidłowe w sytuacji gdy ust. 2 reguluje kwestie wymogów formalnych, jakie musi spełniać projekt uchwały, a nie podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą, czy materii, w której ta inicjatywa miałaby być realizowana. Powyższe oznacza, iż organ stanowiący we wprowadzeniu do wyliczenia w § 30 ust. 1 naruszył zasadę przyzwoitej legislacji.

Podziela skład orzekający pogląd organu nadzoru, iż w sytuacji gdy zgodnie z art. 25a ustawy radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego regulacja z § 3 Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Olsztyn zgodnie z którą przewodniczący, jego zastępca oraz pozostali członkowie komisji winni wyłączyć się z działań komisji, w sprawach, które dotyczą ich interesu prawnego jest zbędna. Dotyczy kwestii unormowanej w w/w art. 25a u.s.g.. Stąd nieprawidłowe jest jej ponowne unormowanie tej kwestii w statucie.

Rację ma organ nadzoru także w zakresie oceny o nieprawidłowym działaniu Rady Gminy Olsztyn co do przyznania członkom ciała kolegialnego jakim jest komisja powołana do określonych zadań prawa do występowania w jej imieniu na zewnątrz czyli jej reprezentowania . Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Zatem to komisja działając jako twór kolegialny działająca w takim kształcie i powołana do realizacji określonych zadań, nie zaś jej poszczególni członkowie winna działać w określonym zakresie, podejmować czynności wyjaśniające w związku ze złożonymi petycjami, wnioskami, żądać dodatkowych informacji. Tymczasem, zgodnie z Regulaminem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - § 2 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn przewodniczący Komisji, po otrzymaniu skargi, zwraca się do podmiotu, którego działalności dotyczy skarga, o zajęcie stanowiska w sprawie w ciągu 7 dni, przesyłając mu jednocześnie kopię skargi. Zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn przewodniczący Komisji, po otrzymaniu wniosku lub petycji zwraca się do właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej o przedstawianie w ciągu 7 dni stanowiska dotyczącego prawnych, finansowych i organizacyjnych możliwości oraz skutków realizacji żądania lub prośby podniesionych we wniosku lub petycji. Przewodniczący przesyła tym podmiotom kopię wniosku lub petycji. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Olsztyn członek komisji może, zwrócić się w związku z badaniem skargi, wniosku lub petycji z prośbą o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień lub materiałów do: a) podmiotu, który wniósł skargę, wniosek lub petycję b) podmiotu, w którego interesie został wniesiony taki środek, c) podmiotu, którego działalności dotyczy skarga, d) właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy lub gminnej jednostki organizacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Olsztyn w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.