Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1271/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 334/05 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] Nr [...] odmówił przyznania M. R. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w dniu 6 lipca 2004 r., tj. w dniu złożenia wniosku nie dysponowała już prawem do dodatku z art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ uznał, iż z ustaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. od dnia 4 czerwca 2004 r. strona podlegała biegowi prekluzyjnego terminu 3-dniowego, o którym mowa w art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jego bezskutecznym, tj. nieprzerwanym dokonaniem (tj. z dniem 3 lipca 2004 r.) strona straciła nieprzywracalnie legitymację do skutecznego roszczenia o dodatek z art. 11, choćby spełniała przesłanki materialne. Organ wskazał jednocześnie, iż decyzja organu zatrudnienia, której kopię strona dostarczyła ma charakter deklaratoryjny i wraz z jej doręczeniem nie stawia strony w nowej sytuacji prawnej. Okres przysługiwania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych został bowiem uprzednio określony konstytucyjną decyzją przyznającą prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania przez M. R., decyzją z [...] Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje, jeżeli stosowny wniosek o przyznanie tego dodatku został złożony po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W rozpoznawanej sprawie M. R. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych 6 czerwca 2004 r., natomiast wniosek o przyznanie dodatku przysługującego na mocy art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych złożyła 6 lipca 2004 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Termin utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych ustalony został w decyzji Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w [...], z dnia 5 lipca 2001 r., Nr [...]. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu skarżącej na temat, że decyzja z dnia [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego.

Na decyzję M. R. wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 334/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 15 i 138 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącą organ II instancji pominął podniesiony w odwołaniu fakt złożenia przez skarżącą w dniu 20 grudnia 2004 r. w trybie art. 58 § 1 K.p.a. wniosku o przywrócenie 30-dniowego terminu do ubiegania się o przyznanie prawa do dodatku przewidzianego przepisem, art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 112, poz. 2255 ze zm.). Skarżąca zasadnie zarzuciła, iż decyzja organu I instancji winna być wydana dopiero po rozstrzygnięciu tego wniosku w odpowiedniej, przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego formie aktu administracyjnego indywidualnego i z zachowaniem uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego (art. 15 K.p.a.). Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jako że wskazany w art. 11 ust. 6 pkt 1 powołanej powyżej ustawy termin ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przywróceniu w oparciu o art. 58 § 1 K.p.a. Organ I instancji winien zająć w tym przedmiocie stanowisko w orzeczeniu rozstrzygającym złożony przez skarżącą wniosek.

Skarżąca podniosła również, że w dniu 1 czerwca 2004 r. powiadomiła pracownika organu I instancji, iż z dniem 3 czerwca 2004 r. traci prawo do zasiłku dla bezrobotnych i jej wolą jest uzyskanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka związanego z tym faktem, a w konsekwencji złożyła wniosek o przyznanie tego dodatku w formie ustnej. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona przez organy, a może mieć ona znaczenie z uwagi na zachowanie spornego terminu przez stronę.

Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, w przypadku podania wniesionego ustnie pracownik organu obowiązany jest sporządzić protokół, który winien być podpisany przez podmiot, który je składa oraz przez pracownika.

Nie można przeto wykluczyć, iż stosowny wniosek złożony został przez skarżącą ustnie, a wymagany protokół nie został sporządzony bądź załączony do akt. Organ winien w tej sytuacji wezwać skarżącą do wskazania pracownika, któremu, jak twierdzi, składała wniosek ustnie i wyjaśnienia okoliczności jego złożenia, a nawet przesłuchać skarżącą, czy też wskazanego przez nią pracownika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez wykroczenie poza wprowadzone kryterium zgodności z prawem;

– art. 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez przyjęcie, że możliwe jest przyznanie świadczenia bez złożenia wniosku w formie przewidzianej i określonej przepisami prawa, które jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed art. 63 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego;

– art. 11 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, że stronie nie był znany termin ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy strona dysponowała decyzją o przyznaniu tego świadczenia i tym samym okresu na jaki świadczenie to zostało przyznane;

– art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 63 § 1, art. 67 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że został złożony wniosek w formie ustnej, co nie znajduje żądnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Druga podstawa skargi kasacyjnej to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 6, 7, 15, art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwą wykładnię i błędną, dowolną ocenę materiału dowodowego oraz w związku z art. 61 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażącą wykładnię i przyjęcie, że organ administracji może nadać własną treść żądaniom, a zwłaszcza żądaniom, które nie zostały złożone organowi;

– art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów, a zwłaszcza akt, w których znajduje się wniosek z 1 czerwca 2004 r. o przyznanie świadczenia;

– art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwą ocenę prawną, która prowadziłaby do wydania decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

– art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że strona skarżąca ma pozycję uprzywilejowaną;

– art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2) orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie zarzucono naruszenie art. 23 w związku z art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek, a zatem jest to postępowanie wszczynane na wniosek. Wszczęcie postępowania na wniosek oparte jest na zasadzie odformalizowanej co do treści i formy podania. Według art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Jak zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (obecnie art. 32 ust. 2) "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Art. 23 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje elementy treści wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W art. 23 ust. 4 uregulowano zasadę obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów. Regulacja w art. 23 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi regulację szczególną w zakresie wymagań formalnych skutecznego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że reguła odformalizowania co do treści podania przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Stanowi o tym expressis verbis art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odsyłając od regulacji zawartej w przepisach szczegółowych.

W toku rozpoznania sprawy Sąd obowiązany był w oparciu o akta sprawy ustalić, czy dają one podstawę do wywiedzenia, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest to istotne z uwagi na to, że M. R. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, sporządzony 30 kwietnia 2004 r., który wpłynął do organu 1 czerwca 2004 r., w którym oświadczyła, że nie dotyczy jej świadczenia, a które było przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa dla zasiłku dla bezrobotnych wpłynął do organu 6 lipca 2004 r.

Oparcie oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego wyłącznie na art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego z pominięciem regulacji art. 23 w związku z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.