Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 477/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Kwidzynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 81/17 w sprawie ze skargi B. M., E. N., E. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 25 lutego 2010 r. nr XXXVIII/228/10 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Kwidzynie na rzecz B. M., E. N., E. T. solidarnie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/ Gd 81/17 – po rozpoznaniu skargi B. M., E. T., E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Kwidzynie z 25 lutego 2010 r., nr XXXVIII/228/10, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta Kwidzyna przez inne niż Miasto Kwidzyn osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż Miasto Kwidzyn osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – stwierdził nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji podał, że w dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "u.s.o.", podjęła uchwałę nr XXXVIII /228/10 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta przez inne niż Miasto osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż Miasto osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj.Pom. z 2010 r., Nr 49, poz. 860).

Pismem z 29 października 2016 r. B. M., E. T., i E. N. prowadzące przedszkola niepubliczne na terenie Miasta, wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w treści § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały. Skarżące wskazały, że przepisem § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Miejska określiła wysokość wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, jakie są uwzględniane w budżecie miasta, w celu obliczania kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych o której mowa w art. 90 ust 2b u.s.o. (w wersji obowiązującej w 2010 r.), poprzez wprowadzenie wzoru matematycznego, wskazując w tym przepisie in fine, iż wysokość wydatków bieżących ponoszonych miesięcznie przez Miasto w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na 1 ucznia obliczamy z zależności:

b = D / (12 × (n + 7nn))

gdzie:

b - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym miesięcznie na 1 ucznia,

D - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym rocznie,

n - ilość uczniów w przedszkolu publicznym ogółem,

nn - ilość uczniów niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym.

Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, iż "planowane wydatki bieżące z budżetu gminy związane z edukacją przedszkolną dzieci niepełnosprawnych (w tym samym przedszkolu publicznym) są siedmiokrotnie wyższe, od planowanych wydatków związanych z edukacją wszystkich uczniów (w tymże przedszkolu publicznym)", organ gminy postanowił we wspomnianym wzorze w sposób fikcyjny zwiększyć liczbę dzieci niepełnosprawnych mnożąc ich liczbę przez 7 (por. ww. współczynnik 7nn), pomimo że nie odpowiadało to rzeczywistości i legitymizowało fikcję prawną dotyczącą prawdziwej liczby dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do przedszkola publicznego, a wynikającej z systemu informacji oświatowej.

W ocenie skarżących, zapisy § 2 ust. 2 załącznika do uchwały pozostają w sprzeczności z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.

Wspomniana uchwała została uchylona z dniem 31 grudnia 2015 r.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżące złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżące podniosły zarzuty naruszenia:

1. art. 90 ust 2b u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezprawnym ograniczeniem wysokości wydatków bieżących w przedszkolach publicznych na 1 dziecko, przyjmowanych jako element wyliczenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, na skutek zawarcia w zaskarżonym przepisie algorytmu (wzoru matematycznego) wprowadzającego fikcyjne i pozorne zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu publicznym i w konsekwencji takiego zabiegu ograniczenie wysokości wydatków bieżących ponoszonych na 1 dziecko w przedszkolu publicznym, a przez to naruszenie art. 90 ust 4 u.s.o. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową statuowaną tym przepisem, ograniczającą kompetencje Rady Miasta do określenia jedynie trybu udzielania dotacji;

2. art. 94 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust 4 u.s.o., poprzez fikcyjne zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu publicznym i bezprawne ograniczenie wysokości wydatków bieżących w przedszkolach publicznych na 1 dziecko – przyjmowanych jako element wyliczenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, pomimo, że delegacja ustawowa upoważnia Radę Miasta do określenia trybu udzielania dotacji – jako elementów o znaczeniu technicznym i dotyczącym wymagań formalnych jakie powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje, nie zaś do modyfikowania regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kwidzynie wniosła o jej oddalenie twierdząc, że w 2010 r. Gmina Miejska była organem prowadzącym dla jednego przedszkola publicznego, którym było Przedszkole z Oddziałami Integracyjnymi. Koszt funkcjonowania tego przedszkola (związany m.in. z koniecznością zapewnienia dodatkowej kadry specjalistycznej, zakupu specjalistycznych pomocy naukowych, mniejszą liczebnością grup oraz koniecznością prowadzenia zajęć indywidualnych z dziećmi niepełnosprawnymi) jest wyższy niż koszt funkcjonowania przedszkola "masowego". Zastosowany w uchwale wzór nie polegał na fikcyjnym, siedmiokrotnym zwiększeniu liczby dzieci niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym, lecz służył uwzględnieniu faktu, że koszt kształcenia dzieci niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Miejską jest 7-krotnie wyższy niż koszt kształcenia w tym przedszkolu pozostałych dzieci. Rozwiązanie takie, zdaniem organu w pełni uwzględniało lokalną specyfikę i mieściło się w granicach delegacji ustawowej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Na wstępie Sąd I instancji przyjął, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Nie budzi także wątpliwości Sądu fakt przysługiwania skarżącym interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola na terenie obowiązywania zaskarżonego aktu prawa miejscowego mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych.

Powyższe, zdaniem WSA, pozwala przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Możliwości tej nie wyklucza fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, była ona bowiem stosowana w latach 2010-2015 i wywoływała skutki prawne.

Powołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), w mocą której Trybunał ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, WSA wskazał, że skoro zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2015 i na jej podstawie udzielono skarżącym dotacje oświatowe, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 u.s.o.. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. Sąd podał, że skoro zaskarżona Uchwała wydana została w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie oświaty musi mieścić się w granicach zakreślonych przez tę właśnie delegację.

WSA przytoczył treść art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym niepubliczne przedszkola, w tym specjalne szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Wskazując na zapis ust. 2b art. 90 u.s.o., Sąd wskazał, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

WSA przytoczył zakwestionowany zapis § 2 ust. 2 załącznika do uchwały.

W jego ocenie pozostaje on w sprzeczności z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd wskazał, że z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja na jednego ucznia na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. W przepisie tym ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków bieżących, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych – art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.).

Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ponadto w art. 236 ust. 3 ww. ustawy wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące.

Ustawodawca, określając podstawę obliczenia dotacji, wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej.

Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 75% wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 75% wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, niezależnie jaka kategoria dzieci do przedszkoli niepublicznych uczęszcza.

Tymczasem regulacja zaskarżonego § 2 ust. 2 załącznika do spornej uchwały jako przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego pozostaje w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Zatem wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o. (nie pozwalającego na jakiekolwiek modyfikacje ustawowych podstaw wyliczenia dotacji, a w szczególności ograniczanie sposobu jej wyliczenia) uregulowanie przez Radę Miejską w Kwidzynie współczynnika 7 zawartego w mianowniku wzoru kreującego wysokość wydatków bieżących ponoszonych miesięcznie przez Miasto. Powyższa regulacja nie odpowiada wymogom z art. 90 ust. 2b u.s.o., który odsyła do wszystkich wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolu publicznym.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Jako "istotne naruszenie prawa", będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zdaniem WSA, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło przez wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Kwidzynie. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi B. M., E. T., E. N. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądami obu instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 94 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, iż Rada Miejska w Kwidzynie podjęła uchwałę nr XXXVIII /228/10 z dnia 25 lutego 2010 r. przekraczając granicę jak i podstawę upoważnień zawartych w ustawie;

b) art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, iż Rada Miejska w Kwidzynie przekroczyła granice materialne, kompetencyjne i procesowe w zakresie uchwalenia § 2 ust 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie dnia 25 lutego 2010 r. nr XXXVIII /228/10;

c) art. 90 ust 2 b ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, iż Rada Miejska w Kwidzynie przekroczyła granice materialne, kompetencyjne i procesowe w zakresie uchwalenia § 2 ust 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie dnia 25 lutego 2010 r. nr XXXVIII /228/10;

d) art. 44 ust 3 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak ustaleń Sądu, iż wydatki publiczne w postaci i dotacji dla przedszkoli, których sposób ustalania został zawarty w spornej uchwale zostały poczynione przez Radę Miejską w Kwidzynie w sposób celowy, oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada podała argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Skarżące w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie z dnia 25 lutego 2010 r. nr XXXVIII/228/10 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta Kwidzyna, przez inne niż Miasto Kwidzyn osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż Miasto Kwidzyn osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, stwierdził nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien zaprezentować prawidłową – jego zdaniem – wykładnię tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

W sprawie niniejszej brak oparcia skargi kasacyjnej o zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oznacza, że skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w Kwidzynie nie podważa ustaleń faktycznych dokonanych i przyjętych do rozpoznania przez WSA.

Dokonując zatem we wskazanym wyżej zakresie kontroli stanowiska Sądu I instancji, to jest w świetle podniesionych we wniesionym środku prawnym wyłącznie zarzutów naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Rady Miejskiej w Kwidzynie dotyczącej błędnej wykładni art. 94 Konstytucji RP (zarzut zawarty pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Rady zawarte w tej normie konstytucyjnej sformułowanie "w granicach upoważnień zawartych w ustawie", oznacza większą swobodę organów wydających akty prawa miejscowego niż organów wydających rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie Rada wywodzi, iż w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, których samodzielność zagwarantowana jest konstytucyjnie, mają one większą swobodę w zakresie stanowienia prawa. Tym samym w zaskarżonej uchwale organ samorządu dokonał ustalenia sposobu wyliczenia dotacji dla przedszkolnych placówek niepublicznych w granicach delegacji ustawowej.

Stanowisko to nie jest zasadne. Art. 94 Konstytucji RP, określając zakres związania delegacją ustawową, był – na co słusznie zwracają uwagę skarżące – wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa i doktryny. W szczególności M. Safjan w Komentarzu do art. 94 Konstytucji RP (red. Safjan, Bosek 2016, wyd. 1, Legalis) wskazał, że w polskim systemie ustrojowym nie ma miejsca na prawodawstwo autonomiczne względem ustaw, wynikające z przysługujących samorządowi praw naturalnych. Samorząd terytorialny korzysta jedynie z praw przyznanych mu w ustawach, a jego działalność podlega nadzorowi. Przyjęty w RP model ustrojowy oznacza de facto dla prawotwórstwa samorządowego wymóg uwzględnienia zasady, że "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a nie zasady, że "dozwolone jest to, co nie jest zakazane". Powyższe zagadnienie było także przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Powołane przez pełnomocnika skarżących orzecznictwo m.in. uchwała TK z 27.9.1994 r., W 10/93, OTK 1994, Nr 2, poz. 46, w której podkreślono, że źródłem legitymacji samorządu jest prawo stanowione przez państwo, co powoduje, że samorząd nie nabiera przymiotu władzy suwerennej; także wyr. TK z 26.5.1998 r., K17/98, OTK 1998, Nr 4, poz. 48; wyr. TK z 3.11.1999 r., K 13/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 155; wyr. TK z 8.7.2003 r., P 10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62) uzasadniają przyjęcie, że działania stanowienia prawa przez organy samorządu opierają się na normach ustawowych, a według utrwalonej już linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę por. (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U 5/86). Podobnie w wyroku TK z 25 maja 1988r. sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48), w którym wskazano, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, co podkreślił również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141). Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 1042/19).

Natomiast przywołany w skardze kasacyjnej przez organ wyrok odnoszący się do zagadnienia "większego zakresu swobody samorządu", który dotyczył kwestii gromadzenia odpadów komunalnych i delegacji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc całkowicie odmiennej, aniżeli w niniejszej sprawie regulacji, nie może podważać skutecznie zaprezentowanego przez WSA stanowiska w zakresie wykładni art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą to normą organ wykonujący kompetencję prawodawczą nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Z kolei w odniesieniu do istotnego w niniejszej sprawie przepisu delegacyjnego z art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty (dalej jako u.s.o.) w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1454/15, wskazano, iż również akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy do ustawy, a w przypadkach, gdy są one wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych – co ma miejsce w przypadku art. 90 ust. 4 u.s.g., zawierającego wytyczne co do treści aktu (analogiczne jak do wydawania rozporządzeń), mają charakter ściśle wykonawczy. Przyznana samorządowi terytorialnemu w ramach przysługującej mu samodzielności możliwość korzystania z różnorodnych instrumentów polityki społecznej, nie daje podstaw do wprowadzenia wyjątku od zasad rządzących stanowieniem prawa w formie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a takimi formami działania są będące aktami prawa miejscowego uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące dotacji. Tym samym podniesiony przez Radę Miejską w Kwidzynie zarzut błędnej wykładni art. 94 Konstytucji RP uznać należy za chybiony.

Nie podważa też trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzut błędnej wykładni art. 90 ust 4 u.s.o., a w konsekwencji niewłaściwego ustalenia, iż Rada Miejska w Kwidzynie przekroczyła granice materialne, kompetencyjne i procesowe w zakresie uchwalenia § 2 ust 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie dnia 25 lutego 2010 r.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis art. 90 ust 4 u.s.o. pozwala na modyfikacje regulacji ustawowej dotyczącej podstaw ustalania dotacji, co nie będzie stanowiło przekroczenia jej granic. Odnosząc się do powyższego argumentu, NSA w pełni podziela stanowisko skarżących, iż przekroczenie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego następuje nie dlatego, że ustawa akurat o danym obowiązku nie wspomina, ale wtedy kiedy ustawa sama inaczej daną kwestię reguluje lub nałożony aktem prawa miejscowego obowiązek nie mieści się w granicach upoważnienia.

A skoro tak, to konstrukcja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. wyraźnie dowodzi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może – w ramach wspominanej przez kasatora swobody – wprawdzie uregulować inne kwestie niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, wskazuje na to bowiem użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie, jak trafnie w sprawie przyjęto "tryb udzielania i rozliczania dotacji" czy też "tryb i zakresu kontroli". Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie, nie może być identyfikowany z zasadami oraz przesłankami udzielania dotacji, a zatem z warunkami koniecznymi dla uzyskania dotacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1882/14; także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2612/14).

Skoro w niniejszej sprawie kontrolą sądową nie były objęte przepisy techniczne dot. "trybu i zakresu kontroli", lecz § 2 ust. 2 załącznika do uchwały dotacyjnej, który – jak słusznie przyjął WSA w Gdańsku – w sposób całkowicie sprzeczny z treścią art. 90 ust 2b u.s.o. regulował odmiennie sposób obliczenia podstawy dotacji i zakres wydatków bieżących przedszkola publicznego uwzględnianych do wyliczenia stawki, przy czym cel ten jak trafnie zauważono osiągnął w formie pośredniej – nie poprzez odejmowanie wydatków (zmniejszenie licznika równania) lecz poprzez fikcyjne zwiększenie liczby dzieci, a więc zwiększenie mianownika (przy użyciu mnożnika 7n), co ostatecznie miało wpływ na stawkę dotacji – to argumenty kasatora uzasadniające trafność jego zarzutu poprzez odwołanie się do uchwały dotacyjnej w sprawie sygn. akt II GSK 2097/14, a dotyczące takich kwestii jak żądanie przez gminę podawania w ramach składanych wniosków innych, dodatkowych informacji dotyczących dzieci, kwestii ochrony danych osobowych czy obowiązków przedszkoli niepublicznych co do sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji z podziałem na rodzaje i wysokości wydatków – nie mogły zostać uwzględnione bowiem nie miały żadnego odniesienia do sprawy niniejszej.

Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1240/15 tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Sam zaś "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości, co było przedmiotem licznych orzeczeń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt 11 GSK 1882/14; także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2612/14).

Skarżące zasadnie zwracają też uwagę, iż art.90 ust 2b u.s.o. (w wersji obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego aktu) nie przewidywał możliwości odliczeń od kwoty wydatków bieżących ustalonych w budżecie j.s.t. ponoszonych na utrzymanie przedszkoli publicznych jakichkolwiek kwot, a więc ani wydatków na wyżywienie, ani wydatków na dzieci niepełnosprawne. W podstawie naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być uwzględniane wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie przedszkoli publicznych (prowadzonych przez gminę), które zostały ujęte w planie finansowym, a wiec wydatki bieżące w rozumieniu ustawy o finansach publicznych art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Pogląd ten uznać należy za ugruntowany w orzecznictwie (por Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. II GSK 2404/11, wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 2450/13), wyrok WSA w Gliwicach z 20 lipca 2016 sygn. akt I SA/GI 456/16).

Z kolei ewentualne zmiany w tym zakresie wymagały wyraźnych interwencji ustawodawcy. Pierwsza z nich wynikała z art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827), na mocy której począwszy od 1 września 2013 r. Gminy zyskały możliwość obniżania ww. sumy wszystkich wydatków bieżących przedszkola publicznego, o dochody związane z wyżywieniem i opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ww. noweli dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Dopiero więc na skutek takiej operacji ustawodawcy sumy uwzględniane do wyliczenia dotacji ulegały zmniejszeniu, a przez to zmniejszeniu uległy także same stawki jednostkowe dotacji. Zmiana treści art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, poprzez wyraźne określenie, że z podstawy naliczania dotacji należy wyeliminować takie wydatki bieżące jak opłaty za wyżywienie oraz opłaty za wychowanie przedszkolne (za zajęcie ponadprogramowe), uzasadnia przyjęcie, że do czasu wejścia w życie znowelizowanego przepisu wydatki te mają charakter wydatków bieżących, uwzględnianych w podstawie obliczenia dotacji. Kolejna interwencja ustawodawcy miała miejsce w ramach ustawy nowelizującej u.s.o. z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U.2016.1010), mocą której od dna 1 stycznia 2017 r. do u.s.o. wprowadzono nowy rozdział 7 i art. 78a do 78e, w którym to rozdziale określono nowe definicje "podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli", "statystycznej liczbie uczniów w przedszkolu" czy też "wydatków bieżących", "najbliższej gminy", a nadto wprowadzono nowe zasady wyliczeń, nową zasadę ogłaszania stawek dotacji, które od 1 stycznia są obligatoryjnie publikowane są BIP właściwej gminy, a stanowią efekt podstawienia danych z ww. definicji pod wzór. W ramach nowego art. 78b u.s.o. w sposób wyraźny wskazano, iż od ogólnej kwoty wydatków bieżących przedszkola należy odjąć poszczególne elementy, w tym m.in. "sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach".

Zmiany te, jak trafnie wywodzą skarżące, wynikały z nowych przepisów, wprowadzonych w ramach kompleksowej nowelizacji całego rozdziału u.s.o., w rezultacie których dopiero począwszy od 1 stycznia 2017 r. możliwe stało się rozróżnianie różnych kategorii wydatków i dokonywanie odliczania od wydatków ogólnych przedszkola, wydatków ponoszonych na dzieci niepełnosprawne. Tym samym do skutku w postaci obniżenia sumy wszystkich wydatków bieżących przedszkoli publicznych o określoną kategorię kwot, doprowadzić mogła wyłącznie zmiana przepisów, co miało miejsce, np. z dniem 1 września 2013 w odniesieniu do wydatków na wyżywienie czy też z dniem 1 stycznia 2017 – w odniesieniu do wydatków na dzieci niepełnosprawne na mocy art. 78b u.s.o.

Podzielić należy też stanowisko skarżących, iż w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 90 ust 2b Rada Miejska w Kwidzynie pominęła okoliczności, iż ustawodawca nie stworzył odrębnej od przedszkola publicznego kategorii prawnej w postaci "przedszkola publicznego z oddziałami integracyjnymi". Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.s.o, mieszczą się one bowiem w definicji przedszkola publicznego, a więc także w ramach definicji użytej w art. 90 ust 2b. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości prawnej, aby z sumy wydatków ponoszonych na te przedszkola wyłączyć wydatki ponoszone na przedszkola publiczne będące jednocześnie przedszkolami integracyjnymi. Podsumowując, zarzuty błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 90 ust 4 i art. 90 ust 2 b u.s.o. okazały się nieusprawiedliwione. Natomiast przedstawione w uzasadnieniu wniesionego środka prawnego argumenty związane z "wyjątkowością" lub "specyfiką" sytuacji w Gminie Miejskiej Kwidzyn, jak trafnie zauważają skarżące w istocie nie tyle są skierowane na kontrolę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co mają spowodować ocenę słuszności prezentowanego przez Radę Miejska stanowiska ad meritum, w tym poprzez kwestionowanie ustalonego przez Sąd stanu faktycznego Jednakże wobec braku postawienia przez autora skargi kasacyjnej zarzutów procesowych, pozostają poza kontrolą NSA.

Również chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak ustaleń Sądu, iż wydatki publiczne w postaci i dotacji dla przedszkoli, których sposób ustalania został zawarty w spornej uchwale zostały poczynione przez Radę Miejską w Kwidzynie w sposób celowy, oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Organ administracji nie może bowiem poprzez odwoływanie się do ogólnego przepisu dotyczącego zasad gospodarowania środkami publicznymi – art. 44 ustawy o finansach publicznych, naruszać innego przepisu ustawowego. W art. 44 ust 2 u.f.p. ustawodawca wskazuje na zasadę legalności, poprzez wymóg dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Zasada legalności wydatków wskazuje, że dokonywanie wydatków musi być oparte na przepisach prawa, wskazujących w sposób jednoznaczny zakres oraz sposób realizacji zadań finansowych.

Podsumowując, z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 1842) skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł, stanowiącej wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, biorącego udział w postępowaniu przed I instancją, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).