Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 461/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 50 § 1, art. 79, art. 85a, art. 86
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 6, art. 79
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał P. O. dokonanie rozbiórki kotłowni o wymiarach 3,60 m x 4,00 m i wysokości od 2,69 m do 3,28 m (bez fundamentów), wbudowanej od strony wschodniej budynku Zajazdu W. P. zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości N., gmina S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r., że do znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. budynku Zajazdu W. P. dobudowano od strony wschodniej kotłownię. Zrealizowana rozbudowa o wym. 3,60 m x 4,00 m posiada ściany wykonane z pustaków belitowych o gr. 24 cm oraz dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blacha trapezową ocynkowaną. W środku budynku wykonano tynki wewnętrzne. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną i centralnego ogrzewania oraz piec na gaz propan – butan zasilany ze zbiornika umieszczonego na zewnątrz budynku. W trakcie oględzin nie ustalono daty realizacji przedmiotowego pomieszczenia oraz nie stwierdzono, czy inwestor posiadał pozwolenie na jego budowę.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji wezwał P. O. do złożenia wyjaśnień oraz do przedłożenia dokumentów związanych z budową i rozbudową budynku Zajazdu W. P., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Pomimo tego strona nie wykonała wskazanych czynności.

Organ I instancji wskazał również, iż podczas wcześniejszych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. inwestor P. O. wyjaśniła, że w miejscu wybudowanej kotłowni istniało wcześniej pomieszczenie o konstrukcji stalowej z elewacja z paneli, przykryte częściowo eternitem oraz papą, które pełniło funkcję magazynowo – składową. Oświadczyła, iż po nabyciu Zajazdu rozebrała konstrukcję stalową i w jej miejscu, na istniejących fundamentach wybudowała trzy ściany przylegające do budynku Zajazdu. Wskazała również, iż kotłownia została zrealizowana bez dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, w miesiącach maj-czerwiec 2011 r. Powstała ona na istniejącym w dniu zakupu Zajazdu fundamencie i miała pełnić funkcję zaplecza socjalnego dla pracowników. Organ stwierdził zaś, iż przedmiotowa rozbudowa jest widoczna na przedstawionej przez stronę dokumentacji fotograficznej stanowiącej element operatu szacunkowego nieruchomości z dnia [...] marca 2011 r.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zrealizowana przez P. O. kotłownia, dobudowana do budynku Zajazdu W. P., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku stosownego pozwolenia – co potwierdzone zostało pismem Dyrektora Wydziały Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. – organ uznał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 48 Prawa budowlanego. Oceniając możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie ust. 2 powyższego przepisu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, iż pozostaje ona w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2004 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 69 , poz. 1240 z dnia 15 kwietnia 2004 r. W takiej sytuacji organ I instancji uznał za konieczne wydanie nakazu rozbiórki powyższego obiektu.

P. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 77 ust. 6 i art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 73 § 1 i § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, iż kwestia naruszenia zasad wynikających z art. 77 ust. 6 i art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wskazał, że wprawdzie zawiadomienie o wyznaczonym terminie oględzin zostało stronie doręczone na 6 dni przed ich przeprowadzeniem, jednak okoliczność ta nie uniemożliwiła jej podjęcie konkretnych czynności procesowych, zaś pełnomocnik P. O. – M. P. uczestniczył w zaplanowanej kontroli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji nie ograniczał stronie możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów.

Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wykonana przez P. O. rozbudowa Zajazdu W. P. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Za zasadne uznał również stwierdzenie o braku możliwości dokonania legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, z uwagi na jej sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2004 r. Wskazał, iż z treści powyższej uchwały wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr ewid. nr [...] znajduje się częściowo w pasie drogi krajowej, na terenie oznaczonym symbolem 01 KD - droga krajowa Nr [...]. Ograniczenia lokalizacyjne dotyczące tego terenu wynikają z przepisów zawartych w § 12 ust. 1 powołanej uchwały, który określa ustalenia szczegółowe dotyczące komunikacji. Zgodnie z treścią tego przepisu droga krajowa Nr [...] ma szerokość 80 m w liniach rozgraniczających, natomiast minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S 12 dla budynków jednokondygnacyjnych wynoszą 90 m. W ocenie organu odwoławczego wykonana rozbudowa Zajazdu W. P. jest zlokalizowana przed linią rozgraniczającą drogę krajową Nr [...] oraz narusza minimalną nieprzekraczalną linię zabudowy, dotyczącą sytuowania budynków jednokondygnacyjnych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z pomiarów wykonanych na kopii mapy uzyskanej z zasobów Starostwa Powiatowego w C. wynika bowiem, że rozbudowa znajduje się częściowo przed linią rozgraniczającą - w odległości około 39 m od osi drogi oraz w całości przed linią zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych, a więc narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W związku z powyższym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłową decyzję organu I instancji nakazującą P. O. dokonania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej.

P. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 85a ustawy Prawo budowlane poprzez dopuszczenie dowodu z oględzin Zajazdu W. P. z dnia [...] grudnia 2011 r., w sytuacji, gdy dowód ten przeprowadzony został z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w stopniu mającym istotny wpływ na wyniki kontroli, a zatem nie może stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy,

- art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 85 a ustawy Prawo budowlane poprzez nie dotrzymanie 7-dniowego terminu zgodnie, z którym strona winna być zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli,

- art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nie dotrzymanie 7-dniowego terminu zgodnie, z którym strona winna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin,

- art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki dobudowanej od strony zachodniej części budynku Zajazdu W. P. jako wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku, podczas gdy nie dokonano żadnej rozbudowy zachodniej części w/w budynku,

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Trzeba wskazać, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczą się dwie sprawy ze skargi P. O. w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanych części budynku tj. Zajazdu W. P., zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości N., Gmina S., wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jedna sprawa dotyczy nakazu rozbiórki rozbudowy od strony zachodniej budynku o wymiarach 4,00 m x 5,07 m, wys. od 2,32 m do 2,44 m i jest przedmiotem w sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 460/12.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazujące skarżącej dokonanie rozbiórki kotłowni o wymiarach 3,60 m x 4,00 m i wysokości od 2,69 m do 3,28 m (bez fundamentów), wbudowanej od strony wschodniej budynku Zajazdu W. P.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy jednak zgodzić się ze skarżącą, iż organ I instancji, prowadząc postępowanie w niniejszej, sprawie naruszył art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447 ze zm.). Wskazać należy, iż przepis ten – w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania są roboty budowlane dokonane przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w związku z tą działalnością - znajdował zastosowanie na podstawie art. 85a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud. Stosownie do powołanego art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolę (wobec przedsiębiorcy) wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] grudnia 2011 r. kontroli w sprawie rozbudowy budynku Zajazdu W. P., znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości N., doręczono skarżącej w dniu [...] listopada 2011 r. Doręczenie powyższego zawiadomienia nastąpiło zatem jedynie na 6 dni przed dniem, w którym przeprowadzono przedmiotowe oględziny. Organ nie zachował więc wskazanego w powyższym przepisie 7-dniowego terminu pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia o terminie kontroli, a samym jej przeprowadzeniem. Tym samym organ naruszył również art. 79 § 1 k.p.a., który stanowi, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W ocenie Sądu rację ma jednak organ odwoławczy twierdząc, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie spowodowało jakiegokolwiek ograniczenia możliwości podjęcia przez skarżącą czynności procesowych. Bezspornym jest, iż pełnomocnik P. O. – M. P. uczestniczył w przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. oględzinach. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, iż udział strony w postępowaniu w powyższym zakresie nie został jej prawidłowo zapewniony.

W ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy nie miało również uwzględnienie w decyzji pierwszoinstancyjnej ustaleń powyższej kontroli, co skarżąca odczytuje jako naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazać bowiem należy, iż dowód ten nie stanowił jedynej podstawy wydanego wobec P. O. nakazu rozbiórki, zaś ustalenia poczynione podczas przedmiotowej kontroli stanowiły potwierdzenie ustaleń zawartych w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r.

Skoro zatem powyższe uchybienia pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, to zarzut skarżącej w tym zakresie nie może przynieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia może skutkować jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi natomiast stanowisko organów uznające P. O. za inwestora przedmiotowej rozbudowy. Brak jest bowiem podstaw by kwestionować ustalenia dotyczące terminu realizacji tej samowoli. Wprawdzie stanowisko organów w powyższym zakresie zostało sformułowane w oparciu m.in. o oświadczenie skarżącej, która wskazała, iż dobudowana część budynku Zajazdu W. P. została zrealizowana w miesiącach maj – czerwiec 2011 r. oraz w oparciu o przedłożony przez P. O. operat szacunkowy z dnia [...] marca 2011 r., jednak – zdaniem Sądu – jest ono uzasadnione, a poczynione ustalenia – wystarczające. Należy bowiem zauważyć, iż wskazane oświadczenie zostało powołane w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r., który został przez skarżącą podpisany. Co prawda inwestorka w uzasadnieniu skargi skierowanej do Sądu podniosła, że "protokół podpisany przez nią podczas pierwszej kontroli, został skarżącej przedłożony do podpisu, bez umożliwienia jej zapoznania się z nim". Jednak trzeba wskazać, że skarżąca nie kwestionowała jego treści w toku postępowania administracyjnego i nawet przed sądem nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć wiarygodność tego dokumentu.

Podkreślić należy, że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego wzywana była przez organ I instancji na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 79 i 86 ustawy Prawo budowlane do złożenia wyjaśnień osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku Zajazdu W. P. Wezwanie to zostało doręczone jest osobiście w dniu [...] grudnia 2011r. (k. 71 akt adm.). Inwestor złożyła zażalenie na powyższe wezwanie, w związku z czym pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. została poinformowana, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na wezwanie. Pomimo tego strona nie wykonała wskazanych czynności.

Wobec powyższego podniesiony przez skarżącą dopiero na etapie wnoszenia skargi argument, zgodnie z którym nie dokonała ona rozbudowy budynku Zajazdu W. P., a jego obecny stan nie zmienił się od dnia, w którym nabyła ona przedmiotowy budynek, należy uznać za nieprzekonujący.

Ponadto trafnie organ nadzoru budowlanego przed nakazaniem jego rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ocenił brak możliwości legalizacji spornego obiektu. Dobudowana kotłownia położona na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 69, poz. 1240 z dnia 15 kwietnia 2004r.), usytuowana jest bowiem częściowo w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Jak wynika z § 12 ust. 1 tego planu droga krajowa Nr [...] ma szerokość 80m w liniach rozgraniczających, natomiast minimalne linie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jedni ekspresowej S12 dla budynków jednokondygnacyjnych wynoszą 90 m. Zatem usytuowanie kotłowni od strony wschodniej budynku w odległości 39 m od osi drogi oraz w całości przed linią zabudowy dla budynków jednokondygnacyjnych powoduje, że brak jest możliwości do doprowadzenia tej części obiektu do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Trzeba także wskazać, że pomiary i ustalenia poczynione w powyższym zakresie nie były nigdy przez skarżącą kwestionowane. Strona skarżąca w toku całego postępowania nie przedłożyła w tej kwestii innego dokumentu stwierdzającego przebieg granicy inny, niż ustaliły to organy na podstawie kopii mapy uzyskanej z zasobów Starostwa Powiatowego w C.

Mając powyższe na uwadze, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7 k.p.a. - zasadą ustalania prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a. - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, oraz art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do sporządzenia uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, gdyż organ wskazał okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnił je a także dokonał oceny zebranego materiału dowodowego oraz wskazał i zastosował właściwe przepisy prawa które stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z tym, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270).