Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 969/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 3 par. 1, art. 145 par.1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60, art. 59 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor", "GDDKiA"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej "skarżącej") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora (z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...]) z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną ma działkach nr [...] i nr [...] położonej w obrąbie [...], (dalej również jako "planowana inwestycja"), utrzymał własne postanowienie w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 12 listopada 2015 r. wpłynął do GDDKiA wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie uzgodnienia w trybie art.106 K.p.a. projektu decyzji zgodnie z wymaganiami art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., 647 ze zm.).

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Dyrektor odmówił uzgodnienia złożonego projektu decyzji.

GDDKiA ustalił, że teren objęty inwestycją przylega do pasa drogi krajowej nr [...] oraz drogi powiatowej, ulicy [...] j w obszarze ich skrzyżowania. Skrzyżowanie drogi krajowej [...] z drogą powiatową nie posiada parametrów dostosowanych do natężenia potoku ruchu po oddaniu do użytkowania planowanego budynku handlowo-usługowego. Powyższa sytuacja będzie determinować zagrożenie bezpieczeństwa pojazdu i pieszych w obszarze skrzyżowania oraz w ciągu [...]. Droga krajowa [...] została zaliczona do kategorii dróg GP – główna ruchu przyspieszonego. Tego rodzaju drogi przeznaczone są m.in. do ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym ruchem pojazdów ciężkich. Zaproponowane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rozwiązanie komunikacyjne tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej - powiatowej – ulicy [...] poprzez działkę nr [...], pomija kwestię znaczącego generatora ruchu pojazdów i pieszych obciążających pośrednio drogę krajową nr [...]. Lokalizacja budynku w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania wymaga analizy geometryczno ruchowej zmierzającej do wdrożenia rozwiązań technicznych zapewniających bezpieczeństwo ruchu pojazdów i pieszych oraz płynność ruchu na drodze krajowej. Organ uzgadniający nie posiada niezbędnych danych w celu ustalenia tego rodzaju parametrów. W związku z tym rozstrzygnięcie kwestii dostępu do drogi publicznej może zostać rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu na wniosek inwestora w którym GDDKiA zbierze materiał dowodowy niezbędny do ustalenia koniecznego zakresu przebudowy skrzyżowania.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Wskazała, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się nie z drogi krajowej ale z drogi powiatowej, ulicy [...], a odległość od zewnętrznej krawędzi zjazdu do skrzyżowania dróg wynosi ponad 20 m. Działka objęta inwestycją nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej [...] do której przylega bezpośrednio działka gminna. W związku z tym komunikacja planowanej inwestycji zgodnie z pismem Powiatowego Zarządu Dróg z [...].10. 2015 r. odbywać się będzie przez działkę nr [...]. Planowany obiekt nie jest obiektem wielkopowierzchniowym i tym samym jego lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości nie będzie skutkowała wzmożonym ruchem pojazdów. Ruch pojazdów to ok 200-300 samochodów dziennie z czego większość z nich to pojazdy już poruszające się tą drogą. Stwierdzenia organu o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu są w ocenie Skarżącej ogólnikowe, nie poparte konkretnymi danymi.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Przede wszystkim wskazał, że działka na której planowana jest inwestycja przylega do drogi krajowej [...] oraz do drogi powiatowej na którą planuje się zjazd. Drogę powiatową i krajową łączy skrzyżowanie. Oddzielenie działki inwestycyjnej od drogi krajowej działką nr [...] nie ma znaczenia w sprawie, gdyż działka ta jak i działki inwestycyjne stanowią własność gminy [...]. Fakt mający na celu pomniejszenie inwestycji o działkę [...] jest, zdaniem organu, zabiegiem celowym mającym na celu obejście prawa i pominięcie w procesie inwestycyjnym Dyrektora DKiA.

Podstawą prawną uzgodnienia jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2015, poz. 460). Przedmiotem oceny organu uzgadniającego są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] marca 1999 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D.U. 1999, Nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej "rozporządzenie", zjazd publiczny to zjazd co najmniej do jednego obiektu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza (stacja paliw, obiekt gastronomiczny). Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor zamierza wybudować obiekt który przeznaczony będzie na działalność gospodarczą. Proponowana obsługa komunikacyjna będzie, zdaniem organu, oddziaływać na płynność ruchu w obrębie skrzyżowania. Zgodnie natomiast z § 78 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice tego obszaru określa zarządca drogi. Na podstawie mapy organ ustalił, że planowany zjazd byłby usytuowany nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową ale wręcz w jego obrębie. Zgodnie z wytycznymi projektowania dróg, jeżeli na wlocie nie występują zatrzymania pojazdów, to do skrzyżowania zalicza się odcinek wlotu o długości nie mniejszej niż 20 m licząc od końca łuku wyokrąglającego narożnik skrzyżowania. Tak określone odcinki dróg wyznaczają obszar skrzyżowania. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje ww obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinki na których występuje ruch pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem -jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Poza tym kolejną przesłanką stwarzającą zagrożenie jest to że zjazd byłby usytuowany w niedalekiej odległości od przystanku autobusowego i przejścia dla pieszych a więc miejsc zaliczanych do szczególnie zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przedmiotowa inwestycja będzie znacząco generować ruch pojazdów w szczególności o dużych gabarytach które mogą blokować skrzyżowanie i zakłócić płynność ruchu na drodze krajowej. Przedmiotowe włączenie drogi powiatowej do drogi krajowej nie posiada odpowiednich parametrów w zakresie geometrii oraz organizacji ruchu dla przeniesienia zwiększonego natężenia ruchu pojazdów przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymaganej przepustowości i poziomu swobody ruchu. Zwiększony ruch wpłynie na bezpieczeństwo tego ruchu. Zdaniem organu istnieje niebezpieczeństwo najechania na tył skręcających pojazdów ze względu na wysokie prędkości przejeżdżających samochodów oraz słabą dostrzegalność skrzyżowania. Pojazdy poruszające się po drodze krajowej mogą być zaskoczone oczekującymi na skręt w lewo pojazdami a droga krajowa [...] zaliczona jest do dróg głównych na których kierowcy oczekują komfortowych warunków jazdy i nie spodziewają się blokujących ruch pojazdów. Po wybudowaniu obiektu zwiększy się ruch pojazdów. Organ przywołał dane dt wypadków na drodze [...] z 2015 r (536) i stwierdził, że aby zapobiec takim zdarzeniom GDDKiA realizuje przyjęty przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 który stwierdza konieczność przeprowadzenia działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego otwarcia drogi [...] i przeniesienia ruchu pojazdów na tę drogę, organ stwierdził, że nadal droga krajowa [...] jest nadal drogą klasy GP i nie można zgodzić sią ze stroną, że nie spełnia swej podstawowej funkcji, gdyż nie utraciła dotychczasowej kategorii. Wskazał także na bezwarunkowość decyzji uzgadniającej wskazując na tę okoliczność orzecznictwo sądowoadminsitracyjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w szczególności art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz naruszenie prawa własności. Naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i oparcie się przez organ na nieaktualnych danych. Dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie: -natężenia ruchu i przyjęcie, że aktualnie wynosi 5865 poj/dobę, podczas gdy dane te pochodzą z 2010 r. kiedy to nie był otwarty odcinek drogi ekspresowej [...], który odciążył drogę krajową;

-stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w stopniu uniemożliwiającym dokonanie uzgodnienia bez uwzględnienia okoliczności niwelujących zagrożenie (brak komunikacji bezpośredniej z drogą krajową, ograniczenie prędkości do 50 km/h)-

Wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinęła argumentację powielając tę z odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia 10 czerwca 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, GDDKiA nie przeprowadził w sprawie postępowania wyjaśniającego, z którego w sposób przekonujący wynikałoby, że proponowany zjazd z drogi powiatowej, wpłynie na tyle negatywnie na bezpieczeństwo ruchu w rejonie skrzyżowania z drogą krajową [...] że uzasadniona jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy lub że taki zjazd w ogóle nie jest możliwy, pod żadnymi warunkami.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną ma działkach nr [...] i [...] w obrąbie [...] przy drodze krajowej nr [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji, która zlokalizowana jest na działce przylegającej między innymi do drogi krajowej nr [...]. Drogę tę oddziela wąski pas (działka [...]). Sąd podziela w tym zakresie ustalenia organu, że pominięcie tej działki w procesie inwestycyjnym ma na celu obejście prawa poprzez uniemożliwienie zarządcy drogi krajowej dokonanie uzgodnienia.

Zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej jako: "u.d.p."). Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., na który powołuje się organ jako stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Niemniej jednak zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej, będącej w zarządzie organu uzgadniającego. W takim wypadku powinien wnikliwie zbadać rzeczywisty wpływ usytuowania inwestycji na bezpieczeństwo ruchu w analizowanym rejonie.

Jak już wyżej wskazano, przedmiotowego uzgodnienia w/w organ dokonał na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., stosownie do treści którego "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Jak wynika z akt sprawy działka na której planowana jest uzgadniana inwestycja przylega pośrednio do drogi krajowej oraz do drogi powiatowej. Zjazd publiczny na teren inwestycji będzie odbywał się z drogi powiatowej. Droga gminna łączy się z drogą krajową nr [...] za pomocą skrzyżowania. Organ wskazał, że planowana inwestycja (budynek handlowo-usługowy): "będzie stanowiła znaczący generator ruchu pojazdów, w szczególności tych o dużych gabarytach, które mogą blokować skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą gminną i zakłócić płynność ruchu drogowego w jego obrębie". Należy wskazać, że stwierdzenia te mają charakter bardzo ogólny, niedookreślony (znaczący generator ruchu) i w żaden sposób organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że zwiększony będzie akurat ruch pojazdów o dużych gabarytach skoro z projektu decyzji nie wynika aby inwestor planował inwestycję wielkopowierzchniową czy np. budynek w którym będzie prowadzona działalność generująca konieczność wykorzystania dużej liczby samochodów ciężarowych a które – jak z góry zakłada GDDKiA – blokowałyby skrzyżowanie. W innym miejscu pisze, że "istnieje realne ryzyko najechania na tył skręcających w lewo pojazdów, ze względu na wysokie prędkości przejeżdżających pojazdów oraz słabą dostrzegalność skrzyżowania. (...) droga krajowa nr [...] na tym odcinku zaliczona jest do dróg głównych ruchu przyspieszonego, na której kierowcy oczekują komfortowych warunków ruchu i nie spodziewają się blokujących ich pojazdów". W ocenie Sądu sugestia, że na tym odcinku samochody będą się blokować i najeżdżać na siebie ze względu na "oczekiwanie komfortowych warunków jazdy" przez kierowców na drodze klasy GP, jest zbyt daleko idąca i niepoparta żadnymi konkretnymi danymi, organ nie powołuje się na jakiekolwiek dane dotyczące obecnego natężenia ruchu drogowego ew. ustalenia co do dopuszczalne prędkości na omawianym odcinku czy inne dane choćby uprawdopodobniające przyjętą tezę o "realnym ryzyku" niebezpiecznych zdarzeń drogowych na tym odcinku. Niczym nie poparte są także twierdzenia organu o "nieodciążeniu" drogi krajowej [...] w związku z wybudowanie części drogi ekspresowej [...]. Dlatego też Sąd uznał, że ocena organu w omawianym zakresie nosi cechy dowolności i arbitralności.

GDDKiA wskazał, także, że "przedmiotowe włączenie drogi powiatowej do drogi krajowej nr [...] nie posiada odpowiednich parametrów (w zakresie geometrii oraz organizacji ruchu) dla przeniesienia zwiększonego natężenia ruchu pojazdów, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymaganej przepustowości i poziomu swobody ruchu." Dyrektor wskazując, że przedmiotowe włączenie drogi powiatowej do drogi krajowej nie posiada odpowiednich parametrów, również nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że parametry te nie są spełnione. W tym zakresie także, w ocenie sądu, organ administracji działał z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie organu uzgodnieniowego ma charakter uznaniowy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie uzgodnienia, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

W rozpoznawanej sprawie GDDKiA nie sprostał omawianym wyżej przepisom procesowym i zaskarżone postanowienie wydał z ich naruszeniem, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dyrektor nie uzasadnił w sposób jasny i zrozumiały braku możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu generowanego przez planowaną inwestycję. W zasadzie z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że niemożliwe jest usytuowanie jakiegokolwiek obiektu handlowo-usługowego przy drodze krajowej klasy GP (nawet posiadającego zjazd z drogi powiatowej, łączącej się z drogą krajową), ponieważ zawsze będzie miało to negatywny wpływ na płynność ruchu na drodze krajowej. Takie stanowisko jest niedopuszczalne.

Organ przyjmując wysoki stopień niebezpieczeństwa związany z nowym "generatorem ruchu" nie uwzględnił, że w obrębie skrzyżowania prawdopodobnie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h z uwagi na fakt że znajduje się tam przystanek autobusowy (organ nie ustalił w jakiej odległości od skrzyżowania) i przejście dla pieszych a teren jest zabudowany. W związku z tym twierdzenia organu, iż na tym terenie kierowcy oczekują komfortowych i niczym nie zakłóconych warunków jazdy (w domyśle szybkiej jazdy) są nieuzasadnione. Tego rodzaju ukształtowanie okolic skrzyżowania i umiejscowienie w jego obrębie [...] newralgicznych punktów (przystanek autobusowy i przejście dla pieszych), przeciwnie niż to wywodzi organ, wymuszają zdecydowane ograniczenie prędkości na tym odcinku drogi i wymagają od kierowców zwiększonej uwagi.

Budzi poważne zastrzeżenia sposób wyliczenia powierzchni obszaru oddziaływania skrzyżowania. Rozważania organu na ten temat mają wymiar hipotetyczny. Organ nie ustalił tego parametru a więc nieuprawnione były twierdzenia, że planowany zjazd będzie znajdował się na obszarze oddziaływania.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych przedsiębiorców – właścicieli nieruchomości znajdujących się przy drodze krajowej nr [...], którym uzgodniono inwestycje. To, że w okolicy działa przedsiębiorca posiadający stosowne uzgodnienie na skomunikowanie swojej inwestycji z drogą krajową, nie oznacza, że każdy inny przedsiębiorca będzie musiał takie pozwolenie również uzyskać. Każda sprawa jest bowiem rozpatrywana indywidualnie.

Wobec powyższego na podstawie art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę GDDKiA zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien dokonać analizy czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na rozpoznanie sprawy i w zależności od dokowanych ustaleń w tym zakresie, podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno być należycie uzasadnione. W przypadku gdyby okazało się, że rzeczywiście nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie organ powinien wskazać w uzasadnieniu pod jakimi warunkami projekt decyzji może być uzgodniony a więc czy jest bezpieczny sposób skomunikowania terenu inwestycji.