Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1596/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. U. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2013 r. znak: [...].

Ostatnio wymienionym orzeczeniem organ I instancji, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek I. U. postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. sygn. [...], którą udzielono U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch (wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) szop gospodarczych na działkach nr [...]i [...], położonych przy ul. [...] w [...]oraz ustalono warunki użytkowania tych obiektów budowlanych, stwierdził nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. sygn. jw.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak jw., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2013 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając przebieg sprawy, organ II instancji wskazał, iż kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z [...]czerwca 1999 r., znak: [...], Starosta [...]na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...]i [...]w [...]ul. [...]. Pismem z [...] kwietnia 2002 r. I. U. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Decyzją z [...]marca 2010 r., znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji z [...]czerwca 1999 r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. D., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]maja 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (uwzględniając wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 239/11, uchylający wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/10 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie) wyrokiem z 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/12, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...]maja 2010 r., znak: [...]oraz poprzedzającą ją decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]marca 2010 r., znak: [...].

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę po wyroku Sądu z 28 września 2012 r., decyzją z [...]kwietnia 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że w rozpatrywanym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...]marca 1993 r. (sygn. [...]), doprowadziło do sytuacji, że wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę - szopy gospodarcze na działkach nr [...]i [...]w [...]ul. [...], zostały zalegalizowane przez Starostę [...], pomimo że niewyjaśniona pozostawała kwestia istnienia przesłanek z art. 37 bądź 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec tego, decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r., znak: [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tych obiektów budowlanych, nie tylko została wydana z naruszeniem prawa (co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 540/08), lecz naruszenie to ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego w pełni uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za stwierdzeniem nieważności tej decyzji przemawia także treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12). Dla takiej oceny opisanego naruszenia prawa, bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, że inwestor w trakcie budowy nie dysponował prawem do całego terenu, jak również okoliczność, że z czasem T. D. został właścicielem działki nr [...], na której usytuowano przedmiotową inwestycję. Legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ogóle nie było warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

I dalej, Główny Inspektor wskazał, że w odwołaniu od decyzji [...]WINB z [...]kwietnia 2013 r., znak: [...], T. D., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania, nie zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że prawidłowość decyzji Starosty [...]powinna być oceniana w dacie jej wydania. Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane na jego wniosek i po przeprowadzeniu oględzin ww. obiektów oraz po dostarczeniu przez niego stosownych dokumentów.

Przechodząc do oceny merytorycznej w sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że na podstawie akt sprawy ustalono, iż T. D. około roku 1980 wybudował, na nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], dwie szopy z żelbetowych elementów ogrodzeniowych, z dachem drewnianym, pokrytym płytami azbestowo-cementowymi, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jedna z wybudowanych szop służy do hodowli świń, druga do przechowywania zboża. Wybudowane samowolnie 2 szopy, zostały usytuowane częściowo na drodze ogólnodostępnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]decyzją z [...]marca 1993 r. Nr [...], na podstawie art. 40, 42, 54 i 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał zalegalizowanie (w terminie do [...]maja 1993 r.) samowolnie wybudowanych dwóch szop, przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie. W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów: dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania gruntem, aktualnej mapy sytuacyjnej, ekspertyzy architektoniczno-konstrukcyjnej określającej możliwość zalegalizowania przedmiotowych obiektów. Z uwagi na niewywiązanie się z nałożonych obowiązków, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]decyzją z [...]maja 1994 r. Nr [...], na podstawie art. 37 ust. 2 i art. 54 Prawa budowlanego z 1974 r. wydał nakaz rozbiórki dwóch szop i uporządkowania terenu po rozbiórce do dnia [...]września 1994 r. W dniu [...]kwietnia 1998 r. T. i U. D. zakupili działkę nr [...]o obszarze 0,12 ha (na której zostały częściowo zlokalizowane ww. szopy gospodarcze) od Agencji [...], co wynika z aktu notarialnego Repertorium [...] numer [...], sporządzonego w dniu [...]kwietnia 1998 r. Decyzją z [...] lutego 1993 r. (zamiast: z [...] lutego 1999 r.) Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w trybie wznowienia postępowania, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...]maja 1994 r. Nr [...], nakazującą rozbiórkę dwóch szop, usytuowanych na działce nr [...]i [...]w [...]. Następnie, decyzją z [...]marca 1999 r. Nr [...], PINB w [...], na podstawie art. 49 ust. 1 Prawo budowlanego z 1994 r., nakazał T. D. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dwóch szop w terminie do [...]kwietnia 1999 r. i w tym celu nakazał dostarczenie stosownych dokumentów. W dniu [...]maja 1999 r. T. D. złożył w Starostwie Powiatowym w [...]wniosek o pozwolenie na użytkowanie załączając jednocześnie (m. in.) wypisy z rejestru gruntów, dokumentację techniczną z opisem i inwentaryzację. W dniu [...]czerwca 1999 r., przedstawiciele Starostwa Powiatowego w [...]dokonali oględzin samowolnie wybudowanych dwóch szop, na działce nr [...]i [...]w celu stwierdzenia ich zdatności do użytkowania. Na podstawie oględzin i po zapoznaniu się z orzeczeniem technicznym i inwentaryzacją, stwierdzono zdatność tych obiektów do użytkowania. Decyzją z [...]czerwca 1999 r., znak: [...] (która jest przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu nadzorczym), Starosta [...]udzielił U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, na działce nr [...]i [...]w [...]ul. [...]. Jako materialno-prawną podstawę tej decyzji organ wskazał przepis art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst. jed. Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.

I dalej, organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ww. Prawa budowlanego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego, stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 55 ust. 2 pkt 1 ww. Prawa budowlanego stanowi, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. Organ II Instancji stwierdził przy tym, że w rozpatrywanym przypadku, bezspornym jest, że samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu dwóch szop gospodarczych na działce nr [...]i [...]w [...]ul. [...], powstała przed dniem [...] stycznia 1995 r. Z brzmienia ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika wprost, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem [...] stycznia 1995 r. nie stosuje się art. 48 tej ustawy. W takich przypadkach ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jeżeli zgodnie z tym przepisem należałoby nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednak w przypadku braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., zachodzi konieczność legalizacji takiego obiektu. Organ podał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1510/12 wskazał, że organ, mimo iż uznał, że kontrolowana decyzja rażąco narusza przepisy art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1, a także art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wskazał w czym upatruje rażący charakter naruszenia, nie wziął pod uwagę, że z treści ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego wynika jedynie to, że do obiektów których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy a przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie uwzględnił również, że zapis ww. art. 103 ust. 2 rodził wątpliwości interpretacyjne i wymagał wykładni w orzecznictwie, przy czym spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, po przeanalizowaniu sprawy, organ II instancji stwierdził, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r., znak: [...], udzielająca U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych, nie jest dotknięta żadną z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tym samym nie jest także obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 28 września 2012 r., w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa, przy czym rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie, tj. wydanie rozstrzygnięcia wbrew zakazowi i nakazowi wynikającemu jednoznacznie (bez żadnych wątpliwości) z przepisu prawa, przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie. Organ dodał także, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja.

Organ II instancji wyjaśnił, że wskazane w podstawie prawnej decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r., przepisy (art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) wykluczają się wzajemnie. Jednak z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W rozpatrywanym przypadku, PINB w [...]decyzją z [...]marca 1999 r. Nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 Prawo budowlanego z 1994 r., nakazał T. D. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dwóch szop w terminie do [...]kwietnia 1999 r. i w tym celu nakazał dostarczenie stosownych dokumentów. T. D. wywiązał się z nałożonych obowiązków. W związku z tym Starosta [...]decyzją z [...]czerwca 1999 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych.

W świetle powyższego, GINB stwierdził, że z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/12, a także uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 239/11, należało uchylić decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2013 r. i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r., skarżąca I. U. nie zgodziła się z oceną sprawy w niej zawartą. Podała, iż decyzję tę uważa za krzywdzącą, bezzasadną i nie do zaakceptowania w państwie prawa. Natomiast, jak wskazała, decyzję organu wojewódzkiego z [...]kwietnia 2013 r. – za słuszną i merytorycznie uzasadnioną w kontekście całego toczącego się od 20-tu lat postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Skarżąca podała, iż organ II instancji orzekając w sprawie nie uwzględnił uwag i wyjaśnień zawartych w wyrokach sądów zapadłych w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 i II OSK 239/11. Wskazała również, iż badana decyzja Starosty dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzja – decyzją ostateczną o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów, a to uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przywołując wyrok NSA z 17 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 300/00, skarżąca podniosła następnie, iż w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej nie było podstaw do wznowienia postępowania i w efekcie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Podała również, iż decyzje poprzedzające wydanie decyzji obecnie badanej zostały unieważnione.

Skarżąca podała w końcu, że działka nr [...]stanowiła drogę przeciwpożarową do pobliskiego lasu i pól uprawnych, m. in. do działki skarżącej. Sporna budowa wymusiła na niej wybudowanie własnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]na własną działkę, a to wygenerowało duże koszty finansowe, które zmuszona była ponieść. Podniosła też, iż badana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 239/11, stan faktyczny i stan prawny jest taki, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...]czerwca 1999 r. jest w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

-Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to uruchomione zostało wnioskiem skarżącej - I. U. i dotyczyło decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. sygn. [...]udzielającej U. i T. D. pozwolenia na użytkowanie dwóch szop gospodarczych wybudowanych bez pozwolenia na budowę na dz. nr [...]i [...]w [...], ul. [...]. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 59 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Zatem, jak wynika z powyższego, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją sprowadzało się do zbadania ww. decyzji Starosty [...]w kontekście przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekając w takim zakresie, Główny Inspektor zaskarżoną w sprawie decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2013 r. znak: [...] (stwierdzającą nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. sygn. [...]), a orzekając co do istoty – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. znak: [...]. W ocenie Sądu, Główny Inspektor orzekając w ten sposób nie naruszył prawa. Okoliczności faktyczne i prawne występujące w sprawie nie dawały bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W konsekwencji, Sąd podzielił ocenę dokonaną w sprawie przez organ II instancji.

-Rozwijając powyższe, wskazać przede wszystkim należy, iż w sprawie tej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 28 września 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1510/12 (albowiem ww. decyzje organów obu instancji nie są pierwszymi, jakie w tym postępowaniu zapadły). Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przypomnieć zatem trzeba, iż we wskazanym wyroku, uchylającym poprzednie orzeczenia organów obu instancji wydane w tej sprawie (tj. decyzję GINB z [...]maja 2010 r. znak: [...]i utrzymaną nią w mocy decyzję organu wojewódzkiego o stwierdzeniu nieważności ww. aktu), Sąd zauważył, iż przyjęto w wydanych decyzjach, że badana decyzja rażąco narusza przepisy art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1, a także art. 103 ust 2 Prawa budowlanego. Nie wskazano jednocześnie w czym upatruje się rażącego charakteru tego naruszenia tj. nie przeanalizowano wskazanego przepisu, nie wzięto pod uwagę faktu, iż z treści ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego wynika jedynie to, że do obiektów których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, a przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie uwzględniono również, że zapis wyżej powołanego przepisu rodził wątpliwości interpretacyjne i wymagał wykładni w orzecznictwie, przy czym spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W efekcie, z wyroku tego wynika, iż badanej decyzji Starosty [...]nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko z tego powodu, iż wydana została na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., choć dotyczy dwóch obiektów gospodarczych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej przed wejściem w życie tej ustawy, i winna (jak wówczas przyjęły organy orzekające) opierać się, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., na przepisach ustawy z 1974 r. Wskazany przepis art. 103 ust. 2, budził wątpliwości w orzecznictwie, a tym samym nie można w niniejszej sprawie uznać, że jego niezastosowanie i wydanie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o Prawo budowlane z 1994 r. stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Należy przy tym dodać, iż orzekając w sprawie i wydając wyrok w dniu 28 września 2012 r. Sąd I instancji związany był -na zasadzie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 239/11. W tym ostatnim Sąd wyraźnie zwrócił zaś uwagę na istniejące wątpliwości w interpretacji i stosowaniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodać także trzeba, iż Sąd I instancji uchylając (ww. wyrokiem z 28 września 2012 r.) obie decyzje zapadłe w sprawie, zalecił uwzględnić wskazane uwagi.

Reasumując, orzekając ponownie w sprawie, organy orzekające związane były wytycznymi wynikającymi z wyroku Sądu z 28 września 2012 r., a to oznacza, że nie mogły zarzucić badanej decyzji rażącego naruszenia prawa tylko z tego powodu, że decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (a nie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.).

-Nadto, organy te nie mogły przyjąć w sprawie, iż badana decyzja dotknięta jest wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z tego względu, iż opiera się na innej decyzji, która to została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ I instancji dokonując takiej oceny, powołał się w tym kontekście na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (lex nr 1225395). Organ wskazał przy tym na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...]marca 1993 r. sygn. [...], od której przedmiotowo zależna (jak ustalił) jest badana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Dostrzegł jednocześnie, że kwestia ta była już przyczyną przeprowadzenia przez właściwe organy nadzwyczajnego postępowania jakim jest wznowienie postępowania, a działania te ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Po 540/08 jako legalne. Niemniej organ I instancji przyjął, iż z uwagi na ww. uchwałę NSA, okoliczność ta winna być wzięta ponownie pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu, stanowiska organu I instancji nie sposób w tej kwestii podzielić. Dlatego też słusznie nie zostało ono podtrzymane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji.

Dostrzec w tym kontekście należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu weryfikację tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 612-613 i 702). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Z kolei wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 i nast. Kodeksu, jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.

W kontekście okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy na przepis art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazać też trzeba, że (jak wynika z akt sprawy) właściwe organy prowadziły postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej weryfikowaną obecnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Starosty [...]o pozwoleniu na użytkowanie. Co istotne, w postępowaniu tym badano (na co zwrócił uwagę również organ I instancji) kwestię związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji poprzedzającej jej wydanie, tj. decyzji z [...]marca 1993 r., nakazującej zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w terminie do [...]maja 1993 r. Decyzje zapadłe w postępowaniu wznowieniowym były kontrolowane przez Sąd w Poznaniu, a z prawomocnego wyroku tego Sądu (sygn. akt II SA/Po 540/08) wynika, iż zaakceptował on stanowisko organów co do zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w kontekście wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...]marca 1993 r. Z tego też powodu Sąd za organami orzekającymi w sprawie przyjął, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z naruszeniem prawa (a jej wzruszenie nie jest możliwe tylko z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a.).

Zatem, skoro ww. okoliczność "dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano obecnie badaną decyzję", była już oceniana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania, co więcej – uznano z tego powodu, iż doszło do naruszenia prawa (o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), to nie może ona ponownie być oceniana i rozważana, tyle że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Sprzeciwia się temu nie tylko zasada uregulowana w art. 8 k.p.a., ale również powyżej przywołana zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych.

Warto przy tym dostrzec, iż badana decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. bezpośrednio poprzedzona została decyzją z [...]marca 1999 r., mocą której PINB w [...]nakazał T. D. na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie do dnia [...]kwietnia 1999 r. i w tym celu przedłożenia stosownej dokumentacji.

-W konsekwencji, zdaniem Sądu, badając ważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. należało ustalić (uwzględniając przy tym zapadły w sprawie prawomocny wyrok Sądu I instancji), czy decyzja ta w świetle przywołanych w niej przepisów prawa i wobec stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozważając zaś przesłankę rażącego naruszenia prawa uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (bo ta w szczególności w tej sprawie i okolicznościach w niej występujących, mogła mieć znaczenie), należało pamiętać o tym, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, przez uznanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto, w postępowaniu tym należało także pamiętać, że jest ono wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem, nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani – tym bardziej – uznawanie za naruszające prawo w sytuacji – gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem trybu w jakim orzekał, w tym prawidłowej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, wytycznych wynikających z wyroku zapadłego w sprawie oraz okoliczności faktycznych i prawnych z daty wydania badanej decyzji (z których te pierwsze, znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy).

Organ ten przede wszystkim, przedstawiając okoliczności faktyczne zwrócił uwagę na kwestie istotne, a mianowicie wskazał, że T. D. pismem z [...]maja 1999 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...]wniosek o pozwolenie na użytkowanie (stosując się do decyzji PINB w [...]z [...]marca 1999 r.), załączając jednocześnie wypisy z rejestru gruntów, dokumentację techniczną z opisem i inwentaryzację. W dniu [...]czerwca 1999 r. przedstawiciele Starostwa dokonali oględzin samowolnie wybudowanych szop na działce nr [...]i [...], w celu stwierdzenia ich zdatności do użytkowanie. Na podstawie oględzin i po zapoznaniu się z orzeczeniem technicznym i inwentaryzacją, stwierdzono zdatność tych obiektów do użytkowania. W aktach sprawy znajdują się ww. dokumenty, w tym protokół oględzin z [...]czerwca 1999 r. i wypisy z rejestru gruntów wskazujące na to, że T. D. był już wówczas właścicielem obu działek inwestycyjnych, także działki o nr [...]. Nadto, w aktach sprawy znajduje się również -co nie pozostaje bez znaczenia- tekst zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]ze stycznia 1994 r. Wynika z niego, że dopuszczono możliwość realizacji na terenach przeznaczonych na cele upraw polowych (RP), obiektów i urządzeń o funkcjach podporządkowanych podstawowemu sposobowi zagospodarowania. W efekcie takiego postępowania organu (wywołanego m. in. wnioskiem T. D.), zapadła badana obecnie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W jej podstawie przywołano art. 59 oraz art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z brzmieniem tego ostatniego, uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 (tj. pozwolenia na użytkowanie obiektu), jest wymagane także, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. W myśl zaś art. 49 ust. 1, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z przytoczonych przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną badanej decyzji wynika, iż odnoszą się one do obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a do takich właśnie obiektów odnosi się badana decyzja. Przywołany w tej decyzji art. 59, miał bowiem zastosowanie także do obiektów wzniesionych nielegalnie, o ile od daty zakończenia ich budowy upłynął okres 5 lat, a plan miejscowy dopuszczał ich istnienie (v. art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 49 ust. 1). W efekcie, organ II Instancji, powołując się na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu I instancji z 28 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1510/12, prawidłowo przyjął, że nie można było zarzucić decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 1999 r. rażącego naruszenia prawa, ani innej wady wymienionej w art. 156 § 1 Kodeksu (a to uzasadniało uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty o odmowie stwierdzenia nieważności ww. aktu). Sąd w całości stanowisko organu II instancji podziela.

Dodatkowo Sąd zauważa, iż decyzja badana została poprzedzona protokołem oględzin, a w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Burmistrza [...]wskazujące na to, że sporna zabudowa nie była wówczas niezgodna z planem. Wprawdzie zaświadczenie to (znak: [...]) datowane jest na [...]marca 2005 r. (nie istniało więc w dacie wydania badanej decyzji), ale odnosi się do okresu wcześniejszego. Wskazano w nim, iż działka [...]objęta była planem miejscowym z [...]stycznia 1985 r. z zatwierdzonymi zmianami z [...]sierpnia 1994 r. Należała do terenów o przeznaczeniu pod uprawy polowe i była oznaczona symbolem ([...]) RP. Plan ten stracił moc po [...]grudnia 2003 r. Zmiana planu z 1994 r. (na co powyżej zwrócono już uwagę), dopuściła zaś na tym terenie realizację obiektów o funkcjach podporządkowanych podstawowemu sposobowi zagospodarowania.

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Dodatkowo, w kontekście podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc wskazania na to, że badana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, Sąd stwierdza, iż argumentacja skargi w tej kwestii nie jest trafna. Wprawdzie decyzją z [...]maja 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]nakazał rozbiórkę spornych w sprawie szop. Niemniej, decyzja ta została wzruszona najpierw orzeczeniem z [...] lutego 1999 r. (a więc przed wydaniem badanej w sprawie decyzji), a następnie - decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]listopada 2004 r. znak: [...] (kontrolowaną przez Sąd – wyrok z 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1786/04; skarga oddalona), już po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r., co nastąpiło decyzją ostateczną GINB z [...]grudnia 1999 r. Z tego też powodu nie można twierdzić, iż w stosunku do tych samych obiektów pozostają w obrocie prawnym dwa -w istocie o sprzecznej treści- orzeczenia. Decyzja rozbiórkowa została wyeliminowana bowiem z obrotu prawnego.

W końcu, Sąd raz jeszcze zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji powinna mieć charakter ścisły, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego wymaga wykazania, że jest ona w sposób oczywisty dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być przy tym na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w ww. art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a wada dostrzeżona w sprawie przez organ I instancji została już uwzględniona, przy czym - w trybie wznowienia postępowania i z tego też powodu nie mogła raz jeszcze skutkować zakwestionowaniem tej samej decyzji, tym razem w postępowaniu nieważnościowym.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.