Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 836/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg Prokuratora Regionalnego w B., Gminy J. i P. Stowarzyszenia Ogrodowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. znak [...] Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w B., działający z upoważnienia Naczelnika Gminy w Z., dokonał wywłaszczenia od osób prywatnych, na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 15 i 21 ustawy z dnia 14 marca 1974 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64, zwanej dalej: "ustawą wywłaszczeniową") kompleksu nieruchomości położonych w K., w gminie Z., z przeznaczeniem pod budowę bazy Przedsiębiorstwa R. I.-M. B. R. w B. (zwanego dalej: "P." lub "Przedsiębiorstwo").

Następnie na mocy decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] marca 1976 r. znak [...], wydanej na podstawie § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych spraw innych nieruchomości położonych na terenie wsi pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. 1969 r., Nr 1, poz. 1, zwane dalej: "rozporządzeniem RM") nieruchomości te zostały przekazane P. w trwałe użytkowanie na czas nieokreślony z przeznaczeniem pod budowę bazy Przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 1984 r. P.Z.D. (dalej: "PZD") zwrócił się do Urzędu Gminy w J. o przekazanie części gruntów będących w posiadaniu P., znajdujących się poza bazą produkcyjną, z przeznaczeniem na urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. W tym samym dniu P. wyraziło pisemną zgodę na takie przekazanie przedmiotowych gruntów, stwierdzając, że stały się one zbędne dla Przedsiębiorstwa, bowiem nie przewiduje się dalszej rozbudowy bazy.

Wskutek powyższego, decyzją z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] Naczelnik Gminy w J., przekazał nieodpłatnie w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi P. Z. D. (dalej: "WZ PZD") nieruchomość rolną o powierzchni ogólnej [...] ha, oznaczoną na mapie jako nr [...].

W dniu [...] listopada 1995 r. do K.W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, do którego rozpatrzenia zostało wyznaczone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (wskutek wyłączenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na mocy postanowienia Przewodniczącego tego Kolegium z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...], w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na rażące naruszenie § 14 pkt 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia RM, polegające na braku wydania decyzji o wygaśnięciu względem Przedsiębiorstwa prawa użytkowania ww. części nieruchomości, a także rażące naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na braku przeprowadzenia postępowania w kierunku zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom, które powinno było poprzedzać przekazanie nieruchomości WZ PZD. Dopiero bowiem w przypadku niewyrażenia przez nich zgody na zwrot nieruchomości, właściwy organ mógł rozważać i orzekać o przekazaniu jej WZ PZD.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], zaś wyrokiem z dnia 18 listopada 1998 r. wydanym w sprawie sygn. akt SA/Bk 1263/97, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, oddalił skargę WZ PZD na tą decyzję.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Gmina J. (dalej zwana: "Gminą"), zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...]. Gmina wniosła o uchylenie ww. decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...]. Gmina wniosła przy tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezesa Okręgowej Rady P. PZD (dalej zwanej: "ORP PZD") z dnia [...] czerwca 2018 r. informującego o złożeniu przez Okręgowy Zarząd P. PZD (dalej: "OZP PZD") wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego, z uwagi na ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, na okoliczność podstawy wznowienia, a także dochowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu na złożenie przedmiotowego wniosku. Gmina wniosła również o dołączenie, w poczet materiału dowodowego, dowodów załączonych przez OZP PZD do ww. wniosku o wznowienie postępowania, tj.: załączniku graficznego do Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Bazy PRIM, załączniku graficznego do Planu realizacyjnego zagospodarowania ogrodu działkowego, załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, fotografii wykonanych w latach 1988-1990 (5 szt.), opracowania technicznego sporządzonego przez inż. Z. T., w tym przedmiar robót oraz nakłady rzeczowe na wykonanie rekultywacji terenu oraz kopii protokołu z posiedzenia Zarządu POD "K." z dnia [...] lipca 1993 r. i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na działce [...]. Gmina wniosła także ewentualnie o połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania.

Po dokonaniu analizy ww. wniosku pod kątem spełnienia przesłanek formalnoprawnych, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wznowiło postępowanie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. udział w postępowaniu, na zasadzie art. 183 § 1 k.p.a., zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w B.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło charakter nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych decyzji, jakim jest wznowienie postępowania oraz powołało jego podstawy prawne, w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w oparciu o który, Gmina formułuje swoją argumentację, wskazując na wydanie decyzji z dnia z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...] przez Kolegium, wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, w oparciu o niepełny stan faktyczny, z pominięciem znacznego materiału dowodowego, który istniał w dniu jej wydania i nie był znany temu organowi. Odnosząc się zaś do tej argumentacji oraz dowodów załączonych do wniosku, które w zamierzeniu Gminy mają negować poczynione przez organ ustalenia przez wykazanie, że przedmiotowa nieruchomość, nie stała się zbędna Przedsiębiorstwu, a cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości. W ocenie Kolegium dowody te, jakkolwiek dotyczą przedmiotu sprawy, to jednak nie są dla niej istotne, bowiem w żaden sposób nie podważają kategorycznego twierdzenia Kolegium, że nieruchomość stała się zbędna na cel, który był podstawą wywłaszczenia. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przyczyna wznowienia i brak jest podstaw, aby orzekać co do istoty sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w B. wniósł o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., skutkującą obrazą prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez przedwczesne i niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęcie, że ujawnione w sprawie nowe dowody nie mają istotnego znaczenia dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość została w całości wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła również Gmina J., która zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł także P. Z. D. Stowarzyszenie Ogrodowe w W. (dalej: "PZD") powołując się na ujawnienie nowych okoliczności i dowodów, nieznanych przedtem organowi, który wydał decyzję, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna P. w B., a cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości.

Wskutek rozpatrzenia ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r. znak [...].

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na przyczynę wznowienia, stanowiącą podstawę wniosku Gminy w przedmiotowej sprawie oraz wskazało na dowody powołane przez nią w jego treści. Wskazało, że w jego ocenie, mają one na celu podważenie trafności rozstrzygnięcia tut. Kolegium, tj. udowodnienie, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem nieruchomość została wykorzystana na cele przeznaczone w wywłaszczeniu, tj. na budowę bazy przedsiębiorstwa. Kolegium wskazało, że dowody przedstawione przy wniosku o wznowienie, nie były znane Kolegium przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., jednakże dokonując ich oceny je w kontekście pozostałych dowodów, które w owym czasie były znane, (w szczególności pisma Przedsiębiorstwa z [...] sierpnia 1984 r., w którym przedsiębiorstwo wyraziło zgodę na przekazanie części gruntów oznaczonych w planie geodezyjnym nr [...] znajdujących się poza bazą produkcyjną przedsiębiorstwa dla WZ PZD z przeznaczeniem na działkowy ogród pracowniczy pod warunkiem przydzielenia 30-tu działek dla pracowników Przedsiębiorstwa oraz w którym wskazało, że grunty te, o powierzchni około 4-5 ha, są w chwili złożenia niniejszego pisma zbędne dla Przedsiębiorstwa, bowiem na tej powierzchni nie przewiduje się dalszej rozbudowy zakładu), Kolegium uznało, że nie można jednoznacznie sformułować wniosku, że baza Przedsiębiorstwa na tym terenie istniała. Do takich wniosków można dojść pośrednio, mając na względzie infrastrukturę i zapisy zawarte w załączniku graficznym do Planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego, fotografie wykonane w latach 1988-1990 oraz opracowanie techniczne dotyczące przedmiaru robót oraz nakłady rzeczowe na wykonanie rekultywacji terenu.

Kolegium wskazało jednak, że aby zarzucić decyzji ostatecznej stwierdzającej nieważność innej decyzji, wydanie jej z naruszeniem prawa, musi istnieć określony dowód nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości, że doszło do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia. Tymczasem dowody dołączone przez Gminę budzą wątpliwości Kolegium, czy przedmiotowe grunty były wykorzystane przez Przedsiębiorstwo na cel jakim była budowa bazy tego przedsiębiorstwa w 1984 r., czy infrastruktura i takie okoliczności jak np. miejsce składowania materiałów, powodują, że były to grunty używane przez Przedsiębiorstwo, ale nie stanowiły jego bazy jako całości. W ocenie Kolegium, w takich okolicznościach, a więc nawet posiadając wskazane dowody, powinno było i tak stwierdzić nieważność decyzji o przekazaniu w użytkowanie WZ PZD w B. działki nr [...], gdyż nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej. O ile więc przedłożone przez Gminę dowody okazały się nowe i nie znane organowi, to nie mają one jednak wpływu na podjęte ostateczne rozstrzygnięcie tut. Kolegium. W takiej sytuacji nie ma podstaw do podważenia decyzji z [...] lipca 1997 r. Kolegium odniosło się ponadto do wywiedzionych we wszystkich trzech wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów oraz wywiedzionej na ich poparcie argumentacji, uznając je za bezpodstawne.

Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. Sądu Prokurator Prokuratury Regionalnej w B., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

1/ obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez przedwczesne, niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej z zaniechaniem dalszych ustaleń faktycznych, przyjęcie, że ujawnione w sprawie nowe dowody nie stanowią wystarczającej podstawy dla ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość została w całości wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem, podczas gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nowych dowodów przedstawionych przez Gminę we wniosku z [...] lipca 2018 r., poparta przyjęciem, że dla budowy bazy P. niezbędne jest wykonanie infrastruktury wspomagającej i pozostawienie obszaru chronionego, prowadzić winna do wniosku, że nieruchomość położona we wsi K. o powierzchni [...] ha oznaczona nr [...], została w całości wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem, a w konsekwencji decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z [...] listopada 1984 r. znak [...], zapadła w oparciu o niepełny materiał dowodowy i jest decyzją zapadłą z naruszeniem przepisów prawa;

2/ obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że przedstawione w sprawie dowody nie były dowodami istotnymi oraz potwierdzającymi zrealizowanie na całości nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej we wsi K. bazy przedsiębiorstwa P., w tym infrastruktury wspomagającej i niezbędnego obszaru chronionego, podczas gdy ich wszechstronna analiza prowadzi do wniosku przeciwnego, co winno skutkować prawidłowym stwierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Kolegium działającemu jako organ I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, że wykonana została infrastruktura związana z bazą Przedsiębiorstwa (tj. instalacje podziemne takie jak kable elektryczne), co nie niweczy celu wywłaszczenia, bowiem obszar ten jest wykorzystywany jako na główny cel wywłaszczenia. Prokurator wskazał, że okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla Przedsiębiorstwa, nie oznacza, że baza Przedsiębiorstwa na niej nie istniała. W ocenie Prokuratora, dokumentacja zebrana w sprawie wskazuje, że nieruchomość była wykorzystywana na cele związane z działaniem przedsiębiorstwa, tj. jako plac składowania materiałów oraz do produkcji prefarbrykatów, a więc zgodne z wywłaszczeniem. Jej teren został zaś ogrodzony i oświetlony oraz wybudowany został rurociąg odbierający wody gruntowe i opadowe z nieruchomości. Dopiero w późniejszym czasie, część nieruchomości stała się zbędna. Prokurator wskazał również, że okresie użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez P. istniał obowiązek ustanawiania wokół uciążliwych zakładów przemysłowych stref ochronnych na mocy art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1980 r., Nr 3, poz. 6 ze zm.), w związku z czym Kolegium powinno było ustalić, czy takiej strefy nie ustanowiono w związku z działalnością Przedsiębiorstwa.

Skargę na przedmiotową decyzję wywiódł do tut. Sądu również PZD, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez pominięcie nowych okoliczności faktycznych i dowodów nieznanych wcześniej Kolegium, a wskazanych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postepowania na tej podstawie prawnej, co skutkowało dowolną oceną materiału zebranego w sprawie w oparciu o niekompletny i wybiórczy materiał dowodowy.

W ocenie OZP PZD naruszenia te doprowadziły do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna P. na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej i podlega zwrotowi poprzednim właścicielom, podczas gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości, ponieważ nieruchomość przekazana PZD miała służyć za strefę ochronną pomiędzy bazą P., a osiedlem mieszkaniowym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty PZD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w uzasadnieniu wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na inwestycje kubaturowe, a nie na realizację inwestycji jako całości (w tym na uzbrojenie terenu, odwodnienie, utworzenie strefy ochronnej).

Skargę na przedmiotową decyzję, wywiodła do tut. Sądu również Gmina J., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i orzekanie na materialne pozostawiającym "wątpliwości" w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, podczas gdy jak sam organ wskazuje w pierwotnym postępowaniu kwestia ta była uznana za bezsporną, a zatem w tym zakresie nie było prowadzone postępowanie dowodowe. Dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów - bez uwzględnienia chociażby literalnej wykładni pisma P. z [...] sierpnia 1984 r. i użytego sformułowania "stała się zbędna" - spowodowało błędne uznanie, że na nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy w ocenie skarżącego zwrot ten oznacza, że nieruchomość stała się zbędna w tym momencie tj. już po wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem.

c) art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak spójności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych i tym samym ograniczenie się do ogólnego stwierdzenia, że przedłożonym nowym dowodom "nie można przypisać znamienia istotności" bez wyjaśnienia przyczyny, zwłaszcza gdy na wstępie uzasadnienia organ definiuje ową istotność w ten sposób, że "gdyby były zgłaszane przez stronę po raz pierwszy (...) rzutowałyby na treść zapadłego rozstrzygnięcia." W ocenie Gminy, zgłoszone dowody wyczerpały te przesłanki, zwłaszcza w świetle faktu, że pierwotnie okoliczność ta była uznawana za bezsporną, a zatem nie była udowadniana.

d) art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zgłoszone dowody nie były istotne, a fakt zrealizowania na nieruchomości infrastruktury wspomagającej funkcjonowanie bazy przedsiębiorstwa nie przemawia za uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia i tym samym wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji.

e) art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że we wznowionym postępowaniu i tak zapadłaby decyzja o dotychczasowej treści, gdyż w prowadzonym przed Naczelnikiem Gminy w J.nie brały udział wszystkie strony, podczas gdy zdaniem Gminy zwrotu zawartego w art. 146 § 2 k.p.a. - cyt. "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" - nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne.

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem prawa, jak i podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

Mając na uwadze powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na ww. skargi organ wniósł o oddalenie każdej z nich podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz odpowiadając na podniesione w nich zarzuty.

Na mocy zarządzeń Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 marca 2019 r., połączono sprawę zainicjowaną skargą PZD (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Bk 837/18) oraz sprawę zainicjowaną skargą Gminy (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Bk 838/18) ze sprawą ze skargi Prokuratora, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Bk 836/18, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania - jej zastępującej, nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, lub wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i w art. 145b k.p.a. Należy do nich m.in. okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (vide: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przesłanka ta stanowiła podstawę sformułowania w niniejszej sprawie wniosku Gminy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...], utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] lipca 1996 r. [...], wydaną w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności postępowania, na mocy której Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...], przekazującej nieodpłatnie w użytkowanie WZ PZD nieruchomość rolną o powierzchni ogólnej [...] ha, oznaczoną nr [...], położoną na terenie wsi K.

Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zastosowanie tego przepisu wymaga łącznego zaistnienia czterech wymogów: po pierwsze, aby ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody były istotne dla sprawy; po drugie, aby były one nowe; po trzecie, aby istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; a po czwarte, aby nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. m.in. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II GSK 1418/17 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Brak wystąpienia chociażby jednego z tych wymogów, jest równoznaczne z niezaistnieniem omawianej przesłanki wznowienia postępowania.

Jakkolwiek nie jest w sprawie kwestionowane, że dowody, na które powołuje się Gmina we wniosku o wznowienie postępowania są nowe, istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. oraz nie były wówczas znane Kolegium, to kwestią sporną jest ocena istotności tych dowodów dla sprawy. Według Kolegium dowody te nie są istotne, tj. nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 1997 r., zapadłego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w ocenie każdego ze skarżących, przeciwnie - dowody te mają charakter istotny, bowiem wskazujący, że przedmiotowa nieruchomość została w całości wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem (jak twierdzi Prokurator i PZD) lub co najmniej, że dowody te skutkują zaistnieniem wątpliwości co do zrealizowania celu wywłaszczenia (jak twierdzi Gmina). Niezależnie od argumentacji wywiedzionej przez każdego ze skarżących, (która w zasadniczej swej mierze się pokrywa), zarzuty skarg sprowadzają się do polemiki z wnioskami wyprowadzonymi przez Kolegium w ww. zakresie.

Wyjaśnić przy tym należy, że – jak wskazuje się jednolicie orzecznictwie, przez nowy istotny dowód lub nową istotną okoliczność dla sprawy, należy rozumieć dowód lub okoliczność, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, muszą one mieć takie znaczenie, że w sprawie zapadłaby decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1631/16, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, powołane przez Gminę dowody, miałyby charakter istotny dla przedmiotowej sprawy wówczas, gdyby ich ujawnienie (wyście na jaw) przed wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 1997 r., mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a więc gdyby ich ocena doprowadziła do jednoznacznego wniosku, że wydając decyzję z dnia 6 listopada 1984 r. Naczelnik Gminy w J., nie naruszył § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia RM oaz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej. Jedynie wówczas można byłoby stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

W wyniku przeprowadzonej kontroli, tut. Sąd uznał za słuszną ocenę Kolegium, że przedłożone przez Gminę wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania dowody w postaci: załącznika graficznego do Planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Bazy P., załącznika graficznego do Planu realizacyjnego zagospodarowania ogrodu działkowego, załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pięciu fotografii wykonanych w latach 1988-1990, opracowania technicznego sporządzonego przez inż. Z. T. w tym przedmiaru robót oraz nakładów rzeczowych na wykonanie rekultywacji terenu oraz kopii protokołu z posiedzenia Zarządu POD "K." z dnia [...] lipca 1993 r. nie są istotne, w kontekście brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie podważają one bowiem poczynionych przez Kolegium w dniu [...] lipca 1997 r. wniosków o rażącym naruszeniu przepisów prawa przez Naczelnika Gminy w J.

Przypomnieć przy tym należy, że u podłoża zakwestionowanej przez Gminę decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 1997 r., legło przekonanie o rażącym naruszeniu przez Naczelnika Gminy w J. § 14 pkt 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia RM, polegającym na braku wydania decyzji o wygaśnięciu względem Przedsiębiorstwa prawa użytkowania ww. części nieruchomości oraz o rażącym naruszeniu art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na braku przeprowadzenia postępowania w kierunku zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom, które powinno było poprzedzać przekazanie nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie WZ PZD.

Wskazać przy tym należy, że wedle obowiązującego na dzień [...] marca 1976 r. brzmienia § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, w sytuacji gdy nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla jednostki, której nieruchomość została przekazana, prawo do użytkowania przekazanej nieruchomości wygasa; zaś wedle § 15 ust. 1 tego rozporządzenia decyzje o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości wydaje organ właściwy do wydania decyzji o przekazaniu tej nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Wedle ust. 2 tego przepisu, Naczelnik powiatu orzeka o zwrocie nieruchomości za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Aby zatem można było mówić, w kontekście powyższego, o istotności ww. dowodów, musiałoby w sposób niewątpliwy wynikać z nich, że doszło do rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym, tj., że w przypadku gdyby dowody te były znane Kolegium w chwili orzekania w dniu [...] lipca 1997 r., w postępowaniu nieważnościom zapadłaby decyzja odmienna od kwestionowanej.

Tymczasem, jakkolwiek na podstawie dowodów tych można byłoby czynić rozważania dotyczące ówczesnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, (które w istocie nie są równoznaczne z rozważaniami zmierzającymi do ustalenia, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia), to jednak nie zmienia to faktu, że decyzja Naczelnika Gminy w J., przekazująca WZ PZD przedmiotową działkę w nieodpłatne użytkowanie, była decyzją zapadłą przedwcześnie, bowiem nie została poprzedzona, ani wydaniem decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości, (która to decyzja w świetle oświadczenia Przedsiębiorstwa z 6 sierpnia 1984 r o zbędności tej części wywłaszczonej nieruchomości oraz brzmienia § 14 ust. 1 i § 1 5 ust. 1 rozporządzenia RM była konieczna), ani też postępowaniem prowadzonym w kierunku ewentualnego jej zwrotu na rzecz wywłaszczonych właścicieli. Postępowanie to zaś powinno było, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, obejmować ocenę braku użycia i zbędności nieruchomości na cele, dla których dokonano wywłaszczenia, a także uzyskanie zgody wywłaszczonego właściciela na jej zwrot, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. W tym zaś kontekście, w przedmiotowej sprawie, zainicjowanej skargami na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania nieważnościowego, w trakcie którego dostrzeżono ww. braki, nie ma żadnego znaczenia sama ocena, czy przedmiotowa nieruchomość faktycznie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, czy nie, bowiem postepowanie mające na celu ustalenie powyższej kwestii, nie stanowi ani przedmiotu postępowania wznowieniowego, ani nieważnościowego. Powinno to być bowiem postępowanie właściwe, poprzedzające ww. decyzję Naczelnika Gminy w J., które w opisanym stanie faktycznym niewątpliwie nie zostało przeprowadzone. Ten zaś brak, stanowił jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J.

Odnosząc się zaś do forsowanego przez skarżących twierdzenia o niewątpliwym wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia, które w ocenie skarżących po pierwsze wynika z przedmiotowych dowodów, a po drugie wskazuje na brak konieczności prowadzenia przez Naczelnika Gminy w J. postępowania w kierunku ewentualnego jej zwrotu na rzecz wywłaszczonych właścicieli, stwierdzić należy, że Sąd nie podziela ww. wniosków.

Przede wszystkim, jak już wyżej wspomniano, dla oceny zbędności nie ma znaczenia obiektywny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Z faktu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cele związane z działaniem Przedsiębiorstwa, tj. jako plac składowania materiałów oraz do produkcji prefarbrykatów, ogrodzenia tej nieruchomości i jej oświetlenia, a także z faktu wybudowania na niej rurociągu odbierającego wody gruntowe i opadowe oraz z konieczności ustanowienia wokół bazy Przedsiębiorstwa stref ochronnych, po pierwsze nie sposób wyprowadzić jednoznacznej tezy o zrealizowaniu przez Przedsiębiorstwo założonego celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, a po drugie, kwestia ta wymagałaby przeprowadzenia szczegółowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co w świetle przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogłoby stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu nieważnościowym. W postepowaniu tym bowiem organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie zaś z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA").

W ocenie Sądu, przedmiotowe, nowe dokumenty, w przypadku ujawnienia ich przed procedowaniem przez Kolegium w trybie nieważności, nie miałaby żadnego wpływu na to postępowanie, bowiem w żaden sposób nie eliminują one rażącego naruszenia wyżej wspomnianych przepisów prawa materialnego, którego dopuścił się Naczelnik Gminy w J. wydając decyzję z dnia [...] listopada 1984 r. Tym samym tut Sąd nie stwierdził wadliwości ustaleń faktycznych, leżących u podstawy decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 1997 r.

Skoro więc owe nowe dowody nie mogą być uznane - w odniesieniu do nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją - za istotne na tyle, aby mogły wywrzeć jakikolwiek wpływ na treść tego rozstrzygnięcia, to wobec braku łącznego wystąpienia wszystkich uprzednio wspomnianych przesłanek, organ w postępowaniu wznowionym, zobowiązany był odmówić uchylenia tego rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.

Na taką ocenę pozwalają, obszerne motywy zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, stanowiące w zasadzie wyczerpującą, jasną i zgodną z prawem odpowiedź na wszystkie kwestie podnoszone przez każdego ze skarżących. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i zawiera ustosunkowanie się zarówno do zarzutów odwołania, jak i rozważania odnoszące się do kwestii wznowienia postępowania. Organ odwoławczy, co do istoty sprawy, słusznie podzielił ocenę organu I instancji. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarg, wynikała ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanej jego analizy, której wyniki, nie zawierają błędów lub nieścisłości. Podkreślić przy tym należy, że niezgodność zaskarżonej decyzji z oczekiwaniami skarżących, nie może być utożsamiana z wadliwym procedowaniem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe.

Trafnie więc organy administracji stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro więc orzeczenie organu I instancji było prawidłowe, to organ odwoławczy prawidłowo decyzję taką utrzymał w mocy, po uprzednim ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Skarga podlegała zatem oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu należytego postępowania wznowieniowego, które ze swojej istoty mogło odnosić się jedynie do kwestii ustalenia istnienia enumeratywnie wyliczonych w k.p.a. kwalifikowanych wad procesowych. Takich wad, w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).