Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 391/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w D.-Z. z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000 w przedmiocie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w D.-Z. I. stwierdza niezgodność z prawem § 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie " w Zespole Szkół Ogólnokształcących w D.- Z."; II. nie orzeka, w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Rady Miejskiej w D.-Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 maja 2012 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r., nr XXVIII/119/2000, w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach – Zdroju. Wskazanej wyżej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1991 r. nr 95 poz. 425 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 września 2000 r.). W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000 w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju we fragmencie "w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach – Zdroju".

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że Rada Miejska w Dusznikach - Zdroju dnia 22 marca 2012 r. podjęła uchwałę nr XX/81/2012 w sprawie włączenia do Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi im. B. Czecha i H. Marusarzówny w Dusznikach - Zdroju, zmiany nazwy Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju na Miejski Zespól Szkół w Dusznikach - Zdroju. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru pismem z dnia 29 marca 2012 r., nr NK-N14.4131.327.2012.MW2, zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju o udzielenie wyjaśnień na temat zasad, na jakich funkcjonuje Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju. W uchwale tej stwierdza się bowiem, że w skład Zespołu wchodzić będzie Liceum Ogólnokształcące ze Szkołą Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju. Jednocześnie jednak z informacji udzielonych organowi nadzoru przez Burmistrza Miasta Duszniki - Zdrój wynika, że Szkoła Mistrzostwa Sportowego jest odrębną jednostką organizacyjną. Z kolei ze statutu Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju, dostępnego na stronach internetowych Zespołu, wynika, że Szkoła ta jest jedną ze szkół wchodzących w skład Zespołu. Organ nadzoru zwrócił się zatem o wyjaśnienie, kiedy Szkoła Mistrzostwa Sportowego została utworzona, przez jaki organ i na mocy jakiego aktu, a także o przesłanie kopii aktu założycielskiego i statutu Szkoły Mistrzostwa Sportowego.

Pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...], przesłano kopie dokumentów dotyczących utworzenia i funkcjonowania Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju, w tym wyjaśnienia Burmistrza Miasta Duszniki - Zdrój, udzielone pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr SE.0004.02.2012, a także uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000 w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju.

Z pisma Burmistrza Miasta Duszniki - Zdrój z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr SE.0004.02.2012 wynika, że uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju Gmina Duszniki - Zdrój przejęła od Starostwa Powiatowego w Kłodzku prowadzenie Zespołu Szkół Ogólnokształcących z dniem 1 października 2000 r. Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Biathlonie została powołana uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000. Do szkoły zostali przyjęci uczniowie z Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego Polskiego Związku Biathlonu w Chorzowie, którzy w poszczególnych klasach realizowali podstawę programową oraz program szkolenia sportowego od dnia 2 października 2000 r. Uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 13 lutego 2002 r. nr XLVI/216/2002 przekształcono szkoły ponadpodstawowe prowadzone przez Gminę Duszniki - Zdrój w szkoły ponadgimnazjalne zgodnie z ówczesną reformą oświatową zgodnie z którą w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących wchodziły: Liceum Ogólnokształcące, Szkoła Mistrzostwa Sportowego, Liceum Uzupełniające. Uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 22 kwietnia 2012 r., nr LII/266/10 przekształcono Zespół Szkół Ogólnokształcących w Zespół Gimnazjalno - Licealny, w skład którego weszły: Publiczne Gimnazjum z oddziałami sportowymi, Szkoła Mistrzostwa Sportowego, Liceum Ogólnokształcące. W ocenie Burmistrza Szkoła Mistrzostwa Sportowego funkcjonuje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2002 r. nr 126 poz. 1078). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem Szkoła Mistrzostwa Sportowego, wchodząca w skład Zespołu Gimnazjalno - Licealnego działa jako szkoła ponadgimnazjalna w ramach Liceum Ogólnokształcącego. Jej absolwenci otrzymują świadectwo szkolne "Liceum Ogólnokształcące - Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Biathlonie", opatrzone pieczęcią okrągłą Liceum Ogólnokształcącego w Dusznikach - Zdroju i pieczęcią dyrektora Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju.

W świetle zebranego materiału organ nadzoru stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000 w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju, zwana dalej uchwałą została podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zwaną dalej ustawą.

Na mocy § 1 tej uchwały założono z dniem 1 października 2000 r. Szkołę Mistrzostwa Sportowego w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju. Ustalono, że obwód szkoły obejmuje Gminę Duszniki - Zdrój. Na mocy tej uchwały utworzona Szkoła Mistrzostwa Sportowego została włączona w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju, składającego się z ponadto z Liceum Ogólnokształcącego i Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych.

Szkoły mistrzostwa sportowego funkcjonowały wówczas w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 1997 r. (M.P. z 1997 r. nr 13 poz. 107) w sprawie szczegółowych zasad działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego. Zgodnie z § 2 ust. 5 tego zarządzenia szkołą mistrzostwa sportowego realizującą program szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej jest szkoła, która prowadzi ciąg minimum trzech klas mistrzostwa sportowego. W § 7 ust. 1 tego zarządzenia przyjęto, że klasy i szkoły sportowe oraz szkoły mistrzostwa sportowego realizują program szkolenia sportowego równolegle z programem kształcenia właściwym dla szkoły określonego typu. Z kwestionowanej uchwały nie wynika, jaki program miała ona realizować, jednak wyjaśnień w tym zakresie udzielił Burmistrz Miasta Duszniki - Zdrój w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr SE.0004.02.2012, stwierdzając, że zostali do niej przyjęci uczniowie z Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego Polskiego Związku Biathlonu w Chorzowie. A zatem założona uchwałą Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju realizowała program liceum ogólnokształcącego.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki mógł je połączyć w zespół. Połączenie nie naruszało odrębności rad pedagogicznych, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały, szkoły publiczne i niepubliczne dzieliły się na:

1) sześcioletnią szkołę podstawową,

2) trzyletnie gimnazjum, kończące się egzaminem w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin, dające możliwość dalszego kształcenia w liceum profilowanym lub w szkole zawodowej,

3) szkoły ponadgimnazjalne.

Podział ten rozróżnia typy szkół, co w brzmieniu tego przepisu na dzień podjęcia uchwały nie jest wyrażone wprost, ale już jego nowelizacja dokonana z dniem 21 sierpnia 2003 r. wskazuje wyraźnie, że zastosowany podział jest podziałem na typy szkół. Z powyższego wynika zatem, że liceum ogólnokształcące i szkoła mistrzostwa sportowego realizująca program liceum ogólnokształcącego są szkołami tego samego typu. W świetle ustawy niemożliwe jest zatem połączenie tych szkół w zespół. W art. 62 ust. 1 ustawy stwierdza się bowiem wyraźnie, że organ prowadzący może połączyć w zespół wyłącznie szkoły różnych typów.

Tymczasem w wyniku włączenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego, organizowanej na poziomie liceum ogólnokształcącego, do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju, doszło do połączenia w zespole szkół tego samego typu, bowiem w Zespole tym funkcjonowało już Liceum Ogólnokształcące i Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych (przekształcone później na mocy uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 13 lutego 2002 r. n XLVI/216/2002 w sprawie przekształcenia szkół ponadpodstawowych prowadzonych przez gminę Duszniki - Zdrój w szkoły ponadgimnazjalne w Liceum Uzupełniające). Tym samym uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 uchwały w zakresie, w jakim postanawia ona o włączeniu tworzonej Szkoły Mistrzostwa Sportowego do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach - Zdroju.

Odnosząc się do treści wyjaśnień złożonych w sprawie przez Burmistrza Miasta Duszniki - Zdrój w piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr SE.0004.02.2012 stwierdzono, że organ nadzoru nie dokonuje analizy organizacji zajęć dla uczniów Szkoły Mistrzostwa Sportowego i sposobu realizacji podstawy programowej jak również prawidłowości dokumentacji i świadectw wydawanych uczniom. Dla oceny legalności kwestionowanej uchwały istotne znaczenie ma fakt, że Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju została powołana jako odrębna od Liceum Ogólnokształcącego jednostka organizacyjna, co wynika z samej uchwały, jak i późniejszej uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 13 lutego 2002 r., nr XLVI/216/2002 oraz nadesłanego statutu Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju, w skład którego obecnie wchodzi Szkoła Mistrzostwa Sportowego. Okoliczność, że w uchwale Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 22 marca 2012 r. nr XX/81/2012 wskazuje się, że w skład Zespołu wchodzić będą Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi, Publiczne Gimnazjum z oddziałami sportowymi i Liceum Ogólnokształcące ze Szkołą Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju, nie może być w ogóle brana pod uwagę. Sposób, w jaki sformułowano § 2 ust. 1 tej uchwały nie może wszak decydować o tym, czy dana jednostka organizacyjna istnieje czy też nie. O jej bycie decyduje fakt jej założenia przez odpowiedni organ w drodze stosownego aktu, a ten w przedmiotowej sprawie nie utracił mocy obowiązującej, nie dokonano likwidacji Szkoły Mistrzostwa Sportowego ani jej przekształcenia. Należy także zwrócić uwagę, że z kwestionowanej uchwały nie wynika w żaden sposób, aby tworzona Szkoła Mistrzostwa Sportowego miała powstać z przekształcenia już istniejącego Liceum Ogólnokształcącego w tego rodzaju szkołę ponadgimnazjalną. Procedura taka byłaby dopuszczalna, jak bowiem wskazano wyżej, dla założenia szkoły mistrzostwa sportowego wymagane jest, aby prowadziła ciąg minimum trzech klas mistrzostwa sportowego, co pozwala na połączenie w ramach jednej szkoły realizacji programu dla liceum ogólnokształcącego wraz ze szkoleniem sportowym. Jednak organ prowadzący zdecydował nie o przekształceniu istniejącego w ramach Zespołu Szkół Ogólnokształcących Liceum Ogólnokształcącego w Szkołę Mistrzostwa Sportowego, a o założeniu Szkoły Mistrzostwa Sportowego - odrębnej jednostki organizacyjnej. Dla uznania ją za odrębną jednostkę nie ma znaczenia fakt, że Szkoła ta nie otrzymała odrębnego statutu czy też świadectwa szkolne opatrzone są pieczęcią dyrektora Zespołu Szkół. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 4 ustawy w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek. Natomiast w oparciu o ust. 2 tego artykułu dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy. Przepisy te obowiązywały w tym kształcie także w dniu podjęcia uchwały. Wynika z nich, że założona szkoła wchodząca w skład zespołu szkół nie musi posiadać odrębnego statutu oraz że dyrektorem takiej szkoły jest dyrektor zespołu szkół.

Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju jak również Liceum Ogólnokształcące w Dusznikach - Zdroju są także zamieszczone w Systemie Informacji Oświatowej, prowadzonej przez Centrum Informatyczne Edukacji, prowadzące usługi informatyczne na rzecz Ministerstwa Edukacji Narodowej (dane dostępne na stronie internetowej www.cie.men.gov.pl).

Na ocenę legalności przedmiotowej uchwały nie może także wpływać fakt, że uczniowie Szkoły Mistrzostwa Sportowego otrzymują świadectwo szkolne Liceum Ogólnokształcącego – Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Biathlonie. Okoliczności te mogą świadczyć co najwięcej o nieprawidłowościach w dokumentacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, że istotą problemu, który uwidocznił się przy podejmowaniu aktualnej uchwały Rady Miejskiej (uchwały z 2012 r.), zmierzającej do racjonalizacji organizacji szkolnictwa prowadzonego przez gminę Duszniki-Zdrój, jest problem prawnej oceny, czy Szkoła Mistrzostwa Sportowego w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jest odrębnym typem szkoły. Dokonując wykładni rozporządzeń wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, w szczególności wykładni celowościowej, stwierdzono, że dopuszczają one istnienie szkół i klas (sportowych), jako jednostek niesamodzielnych, funkcjonujących w oparciu o dany typ szkoły z art. 9 ust. 1 u.o.s.o. Taka sytuacja zaistniała w Dusznikach-Zdroju, gdzie Szkoła Mistrzostwa Sportowego od chwili jej utworzenia funkcjonuje na bazie Liceum Ogólnokształcącego.

W podsumowaniu wywodu stwierdzono, że szkoła mistrzostwa sportowego nie jest odrębnym typem szkoły, w rozumieniu art. 9 u.o.s.o. Zarazem jednak z rozporządzenia wykonawczego wynika, iż szkoła taka może działać nie tylko samodzielnie jako odrębna zupełnie jednostka, ale także w ramach innej szkoły danego typu, w szczególności w ramach liceum ogólnokształcącego. Zatem włączenie takiej szkoły do Zespołu nie jest sprzeczne z prawem, gdyż połączenie takie nie polega na prowadzeniu w zespole dwóch odrębnych liceów, lecz na prowadzeniu jednego liceum ogólnokształcącego, w ramach którego część uczniów objęta strukturą szkoły mistrzostwa sportowego realizuje program szkolenia sportowego. W przypadku, który wystąpił w Dusznikach-Zdroju od początku (od 2000 r.) w ten sposób prowadzono Szkołę Mistrzostwa Sportowego i należy uznać, iż nie było to sprzeczne z prawem.

Stwierdzono, że argumentacja Wojewody jako organu nadzoru jest z natury rzeczy wyłącznie prawnicza, abstrahująca od celowości, ekonomiczności itd. stosowania przez gminę rozwiązań ustawowych w praktyce, tym niemniej jednak, skoro analiza prawna jest przedstawiana tak ściśle, to powinna zostać poddana ocenie sądu administracyjnego w kontekście uwag odnoszących się do uregulowań zawartych w art. 9 ustawy o systemie oświaty i przepisach wykonawczych, zgłaszanych w niniejszej odpowiedzi na skargę, a nie branych pod uwagę przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Natomiast, zgodnie z art. 94 powołanej wyżej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszego, stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju Gmina Duszniki - Zdrój przejęła od Starostwa Powiatowego w Kłodzku prowadzenie Zespołu Szkół Ogólnokształcących z dniem 1 października 2000 r. Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Biathlonie została powołana uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 27 września 2000 r. nr XXVIII/119/2000. Do szkoły zostały przyjęci uczniowie z Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego Polskiego Związku Biathlonu w Chorzowie, którzy w poszczególnych klasach realizowali podstawę programową oraz program szkolenia sportowego od dnia 2 października 2000 r. Uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 13 lutego 2002 r. nr XLVI/216/2002 przekształcono szkoły ponadpodstawowe prowadzone przez Gminę Duszniki - Zdrój w szkoły ponadgimnazjalne zgodnie z ówczesną reformą oświatową, zgodnie z którą w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących - wchodziły: Liceum Ogólnokształcące, Szkoła Mistrzostwa Sportowego, Liceum Uzupełniające. Uchwałą Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 22 kwietnia 2012 r. nr LII/266/10 przekształcono Zespół Szkół Ogólnokształcących w Zespół Gimnazjalno - Licealny, w skład którego weszły: Publiczne Gimnazjum z oddziałami sportowymi, Szkoła Mistrzostwa Sportowego, Liceum Ogólnokształcące. W ocenie Burmistrza Szkoła Mistrzostwa Sportowego funkcjonuje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania klas i szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2002 r. nr 126 poz. 1078). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem Szkoła Mistrzostwa Sportowego, wchodząca w skład Zespołu Gimnazjalno - Licealnego działa jako szkoła ponadgimnazjalna. Jej absolwenci otrzymują świadectwo szkolne "Liceum Ogólnokształcące – Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Biathlonie", opatrzone pieczęcią okrągłą Liceum Ogólnokształcącego w Dusznikach-Zdroju i pieczęcią Dyrektora Zespołu Gimnazjalno – Licealnego w Dusznikach-Zdroju.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 27 września 2000 r., w sprawie założenia Szkoły Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju została podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Trafnie powołano się na brzmienie § 2 ust. 5 oraz § 7 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 1997 r. w sprawie szczególnych zasad działania klas i szkół sportowych oraz szkół ministra sportowego (stanowiącego podstawę funkcjonowania wymienionych szkół), z których wynikało, że szkoły mistrzostwa sportowego realizują program szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej (§ 2 ust. 5) oraz, że szkoły te realizują program szkolenia sportowego równolegle z programem kształcenia właściwym dla szkoły określonego typu (§ 7 ust. 1). Skoro zatem do placówki zostali przyjęci uczniowie Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego Szkoły Mistrzostwa Sportowego Polskiego Związku Biathlonu w Chorzowie, to założona uchwałą Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach-Zdroju realizowała program liceum ogólnokształcącego.

Organ nadzoru trafnie zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (w wersji obowiązującej w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały) szkoły publiczne i niepubliczne dzieliły się na: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, 2) trzyletnie gimnazjum, 3) szkoły ponadgimnazjalne. Mimo, że wówczas nie użyto jeszcze nazwy "typ szkoły", to należy przyjąć, że wskazany podział rozróżnia typy szkół w znaczeniu indeksu, wzoru, któremu odpowiada pewna seria przedmiotów, zjawisk lub form. Pojęcie "typ szkoły" było i jest zatem związane wyłącznie z podziałem na poziomy edukacji (szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadgimnazjalna) z dalszym ewentualnym podziałem szkół ponadgimnazjalnych na "podtypy", np. licea, technika, i.in. (por. M. Pilch: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2008, s. 90 in.). Oznacza to, że szkoły mistrzostwa sportowego miały i mają na celu rekrutowanie dzieci uzdolnionych sportowo, kształcenie ich w wybranej dyscyplinie sportu oraz łączenie tego z nauką na określonym poziomie edukacji, np. szkoły podstawowej, gimnazjum, szkoły ponadgimnazjalnej. Ustawa o systemie oświaty nie wyróżniała i nie wyróżnia odrębnego i samodzielnego typu szkoły w postaci szkoły mistrzostwa sportowego, co oznacza, że szkoła taka może funkcjonować wyłącznie w ramach strukturalnych jednego z ustawowo wskazanych typów szkół (szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadgimnazjalna, i.in.).

W analizowanej sprawie w wyniku włączenia szkoły mistrzostwa sportowego organizowanej na poziomie liceum ogólnokształcącego – do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach-Zdroju – doszło do połączenia w zespole szkół tego samego typu, bowiem funkcjonowało już w nim Liceum Ogólnokształcące i Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. Stanowiło to istotne naruszenia dyrektywy art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zakazującej łączenia w zespół, szkół tego samego typu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Duszniki-Zdrój, stwierdził, że analiza celowościowa stosownych rozporządzeń wykonawczych do ustawy o systemie oświaty wskazuje, iż ministrowie edukacji i sportu mogli mieć na uwadze występujące w praktyce trudności w tworzeniu przez organy prowadzące całościowych szkół sportowych. Wprowadzono zatem formę pośrednią między taką szkołą, a tylko klasami sportowymi, mianowicie "szkołę mistrzostwa sportowego". Nie jest jednak konieczne prowadzenie jej jako odrębnego typu szkoły i dopuszczalne jest usytuowanie jej w ramach szkoły danego typu (w tym przypadku działa ona w strukturze Liceum Ogólnokształcącego w Dusznikach-Zdroju), a jednocześnie w zespole szkół, w której ta szkoła (liceum ogólnokształcące) się znajduje.

Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. (OSNP 2007 r., nr 3-4, poz. 37) wskazano, że znaczenie językowe powinno wyznaczać granice wykładni (...). Wymagają tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Z treści przepisu § 1 kwestionowanej uchwały wynika bowiem wprost zamiar uchwałodawcy założenia w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dusznikach-Zdroju Szkoły Mistrzostwa Sportowego.

Za prawidłowe należy zatem uznać rozumowanie organu nadzoru, który stwierdził, że Szkoła Mistrzostwa Sportowego w Dusznikach - Zdroju została powołana jako odrębna od Liceum Ogólnokształcącego jednostka organizacyjna, co wynika z samej uchwały, jak i późniejszej uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach - Zdroju z dnia 13 lutego 2002 r. nr XLVI/216/2002 oraz nadesłanego statutu Zespołu Gimnazjalno - Licealnego w Dusznikach - Zdroju, w skład którego obecnie wchodzi Szkoła Mistrzostwa Sportowego. O jej bycie decyduje fakt jej założenia przez odpowiedni organ w drodze stosownego aktu, a ten w przedmiotowej sprawie nie utracił mocy obowiązującej, nie dokonano likwidacji Szkoły Mistrzostwa Sportowego ani jej przekształcenia. Organ zwrócił uwagę, że z kwestionowanej uchwały nie wynika w żaden sposób, aby tworzona Szkoła Mistrzostwa Sportowego miała powstać z przekształcenia już istniejącego Liceum Ogólnokształcącego w tego rodzaju szkołę ponadgimnazjalną. Procedura taka byłaby dopuszczalna, gdyż dla założenia szkoły mistrzostwa sportowego wymagane jest, aby prowadziła ciąg minimum trzech klas mistrzostwa sportowego, co pozwala na połączenie w ramach jednej szkoły realizacji programu dla liceum ogólnokształcącego wraz ze szkoleniem sportowym. Jednak organ prowadzący zdecydował nie o przekształceniu istniejącego w ramach Zespołu Szkół Ogólnokształcących Liceum Ogólnokształcącego w Szkołę Mistrzostwa Sportowego, a o założeniu Szkoły Mistrzostwa Sportowego - odrębnej jednostki organizacyjnej. Dla uznania jej za odrębną jednostkę nie ma znaczenia fakt, że Szkoła ta nie otrzymała odrębnego statutu czy też świadectwa szkolne opatrzone są pieczęcią dyrektora Zespołu Szkół. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 4 ustawy w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek. Natomiast w oparciu o ust. 2 tego artykułu dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy. Przepisy te obowiązywały w tym kształcie także w dniu podjęcia uchwały. Wynika z nich, że założona szkoła wchodząca w skład zespołu szkół nie musi posiadać odrębnego statutu oraz że dyrektorem takiej szkoły jest dyrektor zespołu szkół.

Będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała dotycząca założenia szkoły (włączenia szkoły do zespołu szkół) nie jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r., II SA/Op 427/07; także wyrok NSA o/z w Szczecinie z dnia 15 października 2003 r., SA/Sz 1386/03), wobec czego na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – według stanu prawnego z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) w związku z art. 147 § 1 i 152 oraz 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ... (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.