Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1554/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7, art.77par.1, art.80, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza na rzecz skarżących od Wojewody [...] solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2011 r. Starosta R. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i P. S. oraz B. M. dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa oraz przebudowa budynku szaletów miejskich wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo – biurowy (kategoria XVII) na działce nr [...]przy ulicy [...] w R.. W decyzji tej określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy, prowadzenia robót i jej nadzoru. Organ przychylił się do wniosku inwestorów, z uwagi na uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogów określonych w § 13 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie oraz po ustaleniu, że inwestycja zgodna jest z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Racibórz z dnia 24 maja 2006 r., Nr XLIII/651/2006

Odwołanie od tej decyzji wniosła A Spółka z o.o. w R., domagając się jej zmiany poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, względnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Spółka podniosła zarzuty: wadliwej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nałożonego na inwestorów obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych, naruszenia prawa własności osób trzecich poprzez zezwolenie wnioskodawcom na korzystanie z ich nieruchomości na potrzeby parkowania pojazdów, pominięcie szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, w tym wpływu planowej inwestycji na bezpieczeństwo przeciwpożarowe sąsiedniego budynku, a także brak przeprowadzenia przez organ samodzielnej analizy i oparcie się wyłącznie na stanowisku wnioskodawców. Zwróciła również uwagę na sprzeczność stanowiska Starosty R. wyrażonego w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...] ze stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia 12 lipca 2011 r. nr [...]. Wykazała, że pierwotnie zamiar wnioskodawców na prowadzenie zamierzonej inwestycji bez zachowania wymaganej minimum czterometrowej odległości od działki odwołującej został przez Starostę zaopiniowany negatywnie. Dopiero ponowny wniosek inwestorów w tym zakresie uzyskał aprobatę Starosty, bez wyjaśnienia jednak powodów zmiany stanowiska, a jedynie z powołaniem się na upoważnienie Ministra Infrastruktury. W ocenie wnoszącej odwołanie organ winien dokonać stosownej analizy dokumentacji dołączonej do wniosku, jej zgodności z przepisami prawa oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Starosta R. nie dokonał takiej oceny złożonego wniosku, podczas gdy proponowane przez wnioskodawców odstępstwa sprzeczne są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami posadowienia budynków oraz naruszają prawa osób trzecich. Spółka wyjaśniła, że od strony wschodniej w granicy działki nr [...] posadowiony jest pawilon handlowy, a od strony południowej jest umiejscowiona połączona na stałe z pawilonem masywna rampa oraz utwardzony zjazd do bramy głównej, do którego niezbędny jest swobodny dojazd. Jakiekolwiek prace budowlane w granicy działki nr [...] od strony wschodniej czy południowej mogą zagrozić stabilności budynku pawilonu handlowego w sposób bezpośredni lub pośredni, poprzez naruszenie stabilności połączonej z budynkiem rampy i zjazdu. Podniosła również, że organ pierwszej instancji wziął pod uwagę stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyrażone wcześniej, w stosunku do innego projektu budowlanego, uznając, że stanowisko to zachowuje moc również w rozpatrywanej sprawie. Tym samym przekroczył zakres swoich kompetencji. Nadto, jej zdaniem, organ pierwszej instancji mylnie przyjął, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące wymaganej ilości miejsc postojowych są jedynie zaleceniem, a nie obowiązkiem nałożonym na inwestorów. Spółka zwróciła uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem powszechnie obowiązującym, a kategoryczne zwroty w nim użyte (np. "należy") nie mogą być interpretowane jako zalecenia "zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc". Nie może być wątpliwości, że zapisy planu nakładają na inwestorów określone obowiązki w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, jako jeden z warunków zgodności inwestycji z tym planem. Tymczasem sami wnioskodawcy potwierdzili, że dla planowanej inwestycji nie przewidzieli żadnych miejsc postojowych dla przyszłych pracowników czy klientów firm, które będą miały siedzibę w rozbudowywanym obiekcie. Oznacza to, że inwestycja nie spełnia stosownych wymogów przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapowiedzią inwestorów może to oznaczać zamiar korzystania z niewielkiego, prywatnego parkingu przed pawilonem handlowym należącym do Spółki.

Spółka zwróciła uwagę na brak ustosunkowania się przez organ do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, związanego z bliską lokalizacją pawilonu handlowego specjalizującego się w sprzedaży materiałów budowlanych, wyposażenia wnętrz i stolarki okiennej. Dodała, że w przedłożonym projekcie nie zostały również rozwiązane kwestie odprowadzenia wód opadowych.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a. oraz art. 82 § 3 ustawy - Prawo budowlane, umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem A Sp. z o.o. w R. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Spółka ta nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę prowadzone z wniosku B. i P. S. oraz B. M., gdyż przysługuje jej jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego znajdującego się w budynku przy ulicy [...] w R., położonym na działce sąsiedniej względem planowanej inwestycji. Przymiot strony przysługuje natomiast Spółdzielni Mieszkaniowej B w R. jako wieczystemu użytkownikowi nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12 uchylił powyższą decyzję Wojewody [...], uznając, że zapadła ona bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii, czy odwołanie zostało złożone przez stronę prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma jednak regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że dla przyznania statusu strony postępowania wymagane jest spełnienie łącznie obu elementów tego przepisu tj. podmiotowego i przedmiotowego, lecz dokonując jego wykładni należy mieć na uwadze, aby nie ograniczyć praw podmiotowych wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się udział członka spółdzielni mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wykaże on swój indywidualny interes prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1610/99, Lex nr 53445). Sąd zauważył, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu stanowi ograniczone prawo rzeczowe, którego zakres obejmuje swobodne, niezakłócone korzystanie ze swego lokalu o nieuszkodzonej substancji, stąd też jego posiadacz może korzystać z ochrony swych praw w stopniu nie mniejszym niż zagwarantowane mają to osoby trzecie w art. 5 Prawa budowanego. Skład orzekający w sprawie podzielił przy tym stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, zgodnie z którym nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, zaś ograniczenie tego pojęcia tylko do "jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpić jedynie na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych.

W wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. Sąd zwrócił uwagę, że kwestia interpretacji pojęcia "zarządca nieruchomości" w aspekcie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie została rozstrzygnięta również w literaturze przedmiotu, gdzie za otwarty uznano problem, czy przez "zarządcę" należy rozumieć osoby, które mają ograniczone prawa do rzeczy. W ślad za Z. Niewiadomskim, Sąd wskazał jednak, że przy interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i autorytarnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W każdym bowiem przypadku zbadać należy czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Dopiero w przypadku pozytywnego stwierdzenia można taką osobę uznać za stronę tego postępowania. Zawsze zależeć to będzie od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. Z. Niewiadomski; Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 330 i n.). Sąd wytknął organowi odwoławczemu, że pominął te kwestie, przyjmując pewne fakty i argumenty a priori, bez wnikliwej analizy, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Na skutek powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w R. uchylił decyzję Starosty R. z dnia [...]r. nr [...]i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na przywołany w wyroku 18 stycznia 2013 r. pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1510/06 oraz stanowisko Z. Niewiadomskiego odnośnie interpretacji art. 28 ust.2 ustawy – Prawo budowlane. Wyjaśnił, że w wyniku podjętych czynności ustalił, iż roboty budowlane związane ze sporną inwestycją zostały rozpoczęte w dniu [...]r. i były cały czas realizowane. Następnie w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie wobec faktu zrealizowania inwestycji, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W świetle tych okoliczności Wojewoda [...] wskazał na niezbędność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. S. i B. S., reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zwrócili się także z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez dopuszczenie A Sp. z o.o. w R. do postępowania w charakterze strony;

- niewłaściwe zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a. i uwzględnienie odwołania podmiotu nie będącego stroną postępowania;

- niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust.1 ustawy – Prawo budowlane i brak uwzględnienia realizacji inwestycji przez beneficjentów ostatecznego pozwolenia na budowę.

Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- niewłaściwe zastosowanie art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a. w konsekwencji ponownego braku należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem legitymacji A Sp. z o.o. w R. oraz w zakresie realizacji prac przed i po utracie przymiotu ostateczności wydanego w sprawie pozwolenia na budowę;

- niezastosowanie art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w kontekście wskazań zawartych w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że zgodnie z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ odwoławczy winien najpierw zbadać kwestię legitymacji A Sp. z o.o. w R., poprzez należyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wobec tego umorzenie postępowania i uchylenie tej decyzji nastąpiło przedwcześnie, bez wyjaśnienia kwestii podmiotowości wnoszącej odwołanie. Pełnomocnik podkreślił, że w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. Sąd nie przesądził kwestii statusu A Sp. z o.o. w R., co wyklucza automatyzm rozstrzygnięcia w tym zakresie. Zwrócił również uwagę, że na skutek decyzji Wojewody[...] z dnia [...]r. nr [...] decyzja Starosty R. z dnia [...]r., nr [...]stała się ostateczna. Wobec tego inwestorzy były uprawnieni do wykonywania prac nią objętych. Wykonalność tej decyzji została wstrzymana dopiero na skutek wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. Tymczasem organ nie ustalił w ogóle, czy prace, które doprowadziły do pełnej realizacji decyzji Starosty R. zostały wykonane przed czy po powyższym wyroku Sądu. Pełnomocnik skarżących wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnia się kwestię prac budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od tych które prowadzone są bez takiej decyzji. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie udzielone pozwolenie zostało praktycznie skonsumowane w okresie do wydania wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. Z tych przyczyn organ odwoławczy sposób nietrafny powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10 odnoszące się do prac podjętych przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda[...]wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12 przesądził o statusie strony postępowania A Sp. z o.o. w R. jako zarządcy nieruchomości, pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji. Stosownie zaś do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ odwoławczy nie mógł nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu. Organ wyjaśnił również, że bezprzedmiotowość dalszego postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w oparciu o pierwotnie przedłożony projekt budowlany wynika wyłącznie z faktu, że obiekt objęty wnioskiem został już zrealizowany, w całości lub w części. Nie oznacza to jednak braku możliwości zalegalizowania dotychczas wykonanych robót i uzyskania pozwolenia na legalne ukończenie inwestycji, decyzję w tym zakresie podejmuje już jednak organu nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Pismem z dnia 25 października 2013 r. stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik A Sp. z o.o. w R. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że ustalenie zakresu podmiotowego postępowania należy do kompetencji organu administracyjnego, zaś legitymację do kwestionowania stanowiska organu w tym zakresie ma podmiot, któremu odmawia się tego przymiotu, a nie inni uczestnicy postępowania. Podkreślił, że kwestia podmiotowości Spółki, w związku z wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12, została w pełni wyjaśniona, a organ odwoławczy należycie zastosował pogląd wyrażony w tym wyroku. Nadto, pełnomocnik Spółki zgodził się z poglądem Wojewody [...] wskazującym na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zaakcentował, że inwestorzy świadomie dążyli do faktycznej realizacji zamierzenia gospodarczego, posiadając wiedzę o wadliwości podstawy prawnej prowadzenia robót budowlanych, licząc na legalizację inwestycji poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając wniosek skarżących, wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...].

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących wnosząc jak w skardze, podkreślił, że w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12 nie przesądzono, czy A Sp. z o.o. w R. miała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Potwierdził, że decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że wykonane roboty budowlane polegały na nadbudowie jednego piętra i zasypaniu klatki sądowej, z zachowaniem dawnych murów szaletu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji, pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11). W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga fakt, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt I GSK 1591/11, LEX nr 1339558).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12. Nie zmienił się też stan prawny i stan faktyczny sprawy. Dlatego też Wojewoda zgodnie z zaleceniami sądu winien był zbadać czy w niniejszej sprawie spółce A przysługuje przymiot strony.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że kwestię tę przesądził już sąd w cytowanym wyżej wyroku. Sąd wprost wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia czy odwołanie złożyła strona prowadzonego postępowania. Nadto sąd wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez Z. Niewiadomskiego zgodnie z którym przy interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i autorytarnie przesądzać, że podmioty którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są, albo nie są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W każdym bowiem przypadku zbadać należy czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Takie były również zalecenia sądu co do dalszego postępowania.

Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że jest związany orzeczeniem sądu oraz powołaniem treści tezy z wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1510/06 oraz fragmentu komentarza, co w żaden sposób nie można uznać za dokonanie rozważań w zakresie dotyczącym przyznania statusu strony w postępowaniu spółce A. Brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie, czy naruszony został własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes spółki, co mogłoby dopiero stanowić podstawę do przyznania jej statusu strony w tym postępowaniu, a w konsekwencji do rozpoznania wniesionego przez spółkę odwołania od decyzji Starosty R. z dnia [...].

W tej sytuacji jako przedwczesne należało uznać dalsze ustalenia organu w zakresie dotyczącym zrealizowania przedmiotowej inwestycji i na tej podstawie uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. W pierwszej kolejności bowiem organ winien ustalić zgodnie ze wskazaniami sądu, czy wnosząca odwołanie spółka jest stroną postępowania a dopiero w przypadku potwierdzenia tej okoliczności rozpoznać merytorycznie odwołanie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony spółki, bez należytego sprawdzenia czy posiada ona interes prawny, stanowi naruszenie art.28 ust.2 Prawa budowlanego.

Na marginesie można wskazać, że Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym w przypadku zrealizowania inwestycji bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna, wydana została również z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.)

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu nie dochował Wojewoda w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum, co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, w szczególności dotyczące stwierdzenia, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione.

Zdaniem Sądu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiło naruszenie przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji, konsekwencją tego było uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz umorzenie postępowania. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić.

W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na ustalenie czy spółka A jest stroną postępowania, a następnie dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny prawnej, co powinno jednocześnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 3 kpa).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152. art. 200, art. 209 p.p.s.a. a nadto na mocy § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013r., poz.490) orzekł, jak w sentencji.