Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2208/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak(spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] z dnia [...] lipca 2005 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. Z. Sp. z o.o. z siedzibą

w W. (dalej zwana skarżącą) wystąpiła o wydanie zezwoleń na sprzedaż/podawanie napojów alkoholowych: o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w ogródku gastronomicznym usytuowanym przy ul. [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wydanym na podstawie art. 106 § 3-5 kpa w związku z art. 18 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października

1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U.

z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały

Nr [...] Rady Miasta W z dnia [...] marca 2003 r.

w sprawie ustalenia na terenie miasta W. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych [...] Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W. negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, iż usytuowanie ogródka nie spełnia wymogów określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2003 r. Ogródek ten usytuowany jest w [...], przylega do niego plac zabaw dla dzieci, z którym oddzielony jest tylko ciągiem pieszym. Zgodnie z § 2 ust. 1 lit a w/w uchwały miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, innym obiekcie budowlanym, a także samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo, bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu wydzielonego placu zabaw dla dzieci. Z tego też względu Komisja uznała, że lokalizacja ogródka gastronomicznego wskazana we wniosku jest niezgodna z przepisami prawa lokalnego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Z. Sp. z o.o.

z siedzibą w W. wnosząc o zmianę decyzji poprzez wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku Spółki. Skarżąca Spółka wskazała, iż restauracja Z. jako pierwsza rozpoczęła działalność w dniu [...] czerwca 2001 r. W dniu

[...] lipca 2001 r. otrzymała koncesję na sprzedaż alkoholu. Następnie, w maju 2002 r., a więc już po upływie blisko roku funkcjonowania restauracji wybudowano z pełną świadomością w bezpośrednim jej sąsiedztwie plac zabaw dla dzieci. Powyższe obiekty funkcjonowały bez żadnych zastrzeżeń do chwili obecnej. Spółka bez zarzutu wypełniała wszelkie nałożone na nią ustawowe obowiązki, jak również organizowała liczne akcje charytatywne dla dzieci, w szczególności z uwagi na pobliskie sąsiedztwo placu zabaw. Skarżąca podniosła, iż gustownie urządzony lokal z ogródkiem sezonowym wkomponował się w otoczenie dzięki codziennej dbałości o parkową zieleń, nadto na koszt Spółki funkcjonuje dodatkowe oświetlenie [...] i całodobowa ochrona, co przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa okolicy. Skarżąca wskazała również, iż umowa dzierżawy terenu pod ogródek sezonowy podpisana pomiędzy Spółką, a Miastem W. zawarta została na czas określony tj. do stycznia 2007 r. Na mocy tej umowy Spółka zobowiązana jest do dokonywania comiesięcznych opłat czynszu z tytułu dzierżawy terenu niezależnie od tego, czy ogródek funkcjonuje czy też nie, bez możliwości wypowiedzenia umowy. Z tego względu dzierżawca poczynił stosowne inwestycje gospodarcze. Zatrudnienie w ogródku znalazło 20 osób. Odebranie koncesji będzie wiązało się prawdopodobnie z koniecznością zamknięcia ogródka.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Postanowienie,

w którym wyrażana jest opinia dotycząca sprzedaży alkoholu nie ma charakteru uznaniowego. Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych musi przy wydawaniu opinii uwzględnić przede wszystkim przepisy prawa miejscowego,

o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych jest zgodna z uchwałami rady gminy. W ocenie SKO

w [...] wydanie opinii powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, które najczęściej sprowadzić się winno do przeprowadzenia oględzin.

W rozpatrywanej sprawie oględziny miejsca zostały przeprowadzone dnia

[...] lipca 2005 r. Wynika z nich, iż ogródek gastronomiczny usytuowany przy

ul. [...] w W. przylega bezpośrednio do wydzielonego planu zabaw dla dzieci. A zatem powyższy punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie spełnia wymogów usytuowania określonych przez Radę Miasta W. w w/w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Zgodnie z § 2 pkt 1 lit a powołanej uchwały miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane: w budynku, innym obiekcie budowlanym a także w samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo, bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu m.in. wydzielonego placu zabaw dla dzieci.

W ocenie SKO ustalenia Rady W. zawarte w w/w uchwale stanowią przepisy prawa miejscowego, są zatem powszechnie obowiązujące i wiążą zarówno organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza tą strukturą.

Na powyższe postanowienie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przedmiotowy ogródek letni jest wydzielonym ogrodzeniem terenem oddzielonym od placu zabaw ciągiem pieszym, a zatem tereny ogródka i placu zabaw nie przylegają bezpośrednio. Nie może być zatem zastosowana powołana przez organy uchwała nr [...] Rady Miasta W., która stanowi o zakazie lokalizowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo bezpośrednio przyległym do m.in. wydzielonego placu zabaw dla dzieci.

Nadto skarżąca podniosła, iż przez kilka lat tj. od dnia [...] lipca 2001 r.

w ogródku na podstawie koncesji można było sprzedawać alkohol, mimo istniejącego obok placu zabaw dla dzieci. Organ nie wskazał, dlaczego nastąpiła zmiana stanowiska w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała również na charakter ogródka sezonowego, na opinię jaką się cieszy, a także na okoliczność, iż

w przypadku jego likwidacji 20 osób straci pracę. W ocenie skarżącej nierozważnie argumentów wskazanych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Organy administracji nie oceniły całokształtu materiału dowodowego, zaś zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 kpa. Organ nie wskazał bowiem

w jego uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc

o oddalenie skargi, podtrzymało argumenty zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. Sp. z o.o.

z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia

[...] sierpnia 2005 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W. z dnia [...] lipca 2005 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie obu postanowień.

Podstawą prawną postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W., a następnie organu odwoławczego były przepisy ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a ponadto postanowienia Uchwały

Nr [...] Rady W. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia na terenie miasta W. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

W świetle art. 18 ust. 3a cyt. ustawy zezwolenie to organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych

o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Opinia ta – wydana na podstawie przepisu art. 106 kpa

w formie postanowienia – nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego przedmiotowe zezwolenie, lecz stanowi jedynie element materiału dowodowego, który musi poprzedzać podjęcie każdej decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy.

Przepis art. 18 ust. 7 pkt 8 w/w ustawy stanowi z kolei, iż warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży jest prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w/w aktu normatywnego z dnia 26 października 1982 r.

Art. 12 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na ternie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Rada W. – działając na podstawie m.in. w/w przepisu art. 12 ust. 2 podjęła w dniu [...] marca 2003 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia na terenie miasta W. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 lit a tej uchwały Rada W. ustaliła, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, innym obiekcie budowlanym, a także w samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo, bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu placówki opiekuńczo-wychowawczej, żłobka, domu dziecka, internatu, bursy, świetlicy socjoterapeutycznej, wydzielonego placu zabaw dla dzieci.

Opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W., wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w/w ustawy w trybie art. 106 kpa jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Komisja ma zatem pewną swobodę w ustosunkowaniu się do wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Zajęte przez nią stanowisko wymaga jednak prawnego i faktycznego uzasadnienia i to uzasadnienie podlega kontroli instancyjnej i kontroli sądowej.

Jako uzasadnienie negatywnej opinii dla starań skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w ogródku gastronomicznym usytuowanym przy ul. [...] w W. podano jedynie zakaz wprowadzony uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2003 r. Uchwała ta wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 5 w/w ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera przepisy gminne o charakterze wykonawczym, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) Mają one moc powszechnie obowiązującego prawa. Dla sądu administracyjnego związanego jedynie ustawą, stanowią kryterium badania legalności uchwał organów gminy pod warunkiem ich zgodności z ustawą. Sąd administracyjny nie jest związany przy ocenie uchwał organu gminy przepisem gminnym, jeżeli przepis ten narusza ustawę, nawet jeżeli nie został on w odpowiednim trybie wyeliminowany z obrotu prawnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2003 r. nie może być uznana za dostateczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień, ponieważ narusza ona ustawę, wykraczając poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przepis art. 14 ust. 1 w/w ustawy enumeratywnie określa miejsca, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ustęp

6 tego artykułu upoważnia do rozszerzenia zakazów na inne jeszcze miejsca lub obiekty, ze względu na charakter tych miejsc lub obiektów.

W konsekwencji należy przyjąć, iż Rada W. nie miała kompetencji do określenia na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Art. 12 ust. 2 upoważnia bowiem właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą – zdaniem Sądu – wprowadzać dalszych zakazów.

W ocenie Sądu uchwała z dnia [...] marca 2003 r. przyjęta przez Radę W. na podstawie art. 12 ust. 2 w/w ustawy, stanowiąc w swym § 2 ust. 1 nowe zakazy i tym samym ewidentnie przekraczając dopuszczalne granice regulacji, nie może być podstawą prawną dla postanowień organów administracji w sprawie opiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, w sytuacji gdy punkt przewidywanej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mieści się na terenie placówek wskazanych expressis verbis w art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Niezależnie od powyższego uchybienia – zdaniem Sądu – organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni stosowanego przepisu uchwały Rady W. z dnia [...] marca 2003 r. Przepis § 2 pkt 1 ppkt 1 lit a tejże uchwały określa, że m.in. samodzielny ogródek letni uruchamiany sezonowo nie może bezpośrednio przylegać do wydzielonego placu zabaw dla dzieci. W stosunkach przestrzennych bezpośrednio oznacza bez czegoś co przegradza (tak w "Słowniku języka polskiego" pod redakcją prof. M. Szymczaka Państwowe Wydawnictwo Naukowe). Przedmiotowy ogródek sezonowy jest oddzielony od planu zabaw dla dzieci ciągiem pieszym o szerokości 2,20 m oraz pasem zieleni o szerokości 1,2 m. Wynika z tego jednoznacznie, iż letni ogródek i plac zabaw dla dzieci nie przylegają do siebie bezpośrednio jak jest to określone w przepisie w/w uchwały. Ich wzajemne położenie nie spełnia zatem przesłanek uregulowanych w omawianym przepisie uchwały, nie może on mieć więc zastosowania (pomijając przekroczenie granic upoważnienia ustawowego) w istniejącym i niespornym między stronami stanie faktycznym.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Z zaskarżonym postanowieniem nie wiązała się kwestia wykonalności

i dlatego też Sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a.