Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 463/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy O., T. C. oraz M. N., M. N., R. M., K. M., D.G., A.G., A.W., K.W., A.R.-W., M. W., A. Ż., M. M.-C., E.W. i J. W., M.L., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołań od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce D. O. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. J. na działkach nr [...], [...], [...], [...], AM – [...] obręb O.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 15 czerwca 2018 r. spółka D. O. Sp. z o.o., sp. komandytowa wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obiektów określonych jako zespół dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami, placem zabaw, instalacją oświetlenia zewnętrznego, zewnętrzną instalacją kanalizacji teletechnicznej, sanitarnej i deszczowej, przewidzianych do realizacji przy ul. J. we W., na działkach nr [...],[...],[...],[...]w obrębie O. Pismami z dnia 20 czerwca, 9 lipca i 6 sierpnia 2018 r. D. G., A. G.A. W., K.W., E. W. i J. W., M. N., M.N., R.M., M. M.-C., M. L.i A. Ż. wystąpili z wnioskiem o uznanie ich za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W pismach z dnia 23 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r. organ podał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania, gdyż "nie wskazali na czym polega oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość". Ponadto, organ nie doszukał się innych przepisów obowiązującego prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w stosunku do nieruchomości wnioskodawców, spowodowane realizacją planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce D.O.sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli T. C. oraz M. N., M.N., R. M., K. M., D. G., A. G., A.W., K.W., A. R.-W., M. W., A. Ż., M. M.-C., E. W.i J. W., M. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, przy jednoczesnym zapewnieniu skarżącym czynnego udziału w dalszym toku postępowaniu w charakterze stron. Przywołując definicję stron postępowania obszaru oddziaływania obiektu oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Podniesiono, że wyznaczenie takiego obszaru winno być indywidualne - to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Dlatego stroną postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Podali, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego.

Ponadto odwołanie złożyła również Gmina O. wywodząc, iż jest właścicielem ul. J.(dz. nr [...]) stanowiącej drogę wewnętrzną. Odwołująca się podniosła, iż "stworzenie zjazdu w projektowanym przez inwestora miejscu wpłynie na możliwość zabudowy na terenie działki prywatnej bezpośrednio sąsiadującej do działki nr [...], jak też wpłynie na sposób korzystania z drogi wojewódzkiej nr [...], również w zakresie realizacji zjazdu w miejscu oznaczonym w MPZP jako 1KDZ". Podano, że wpływ projektowanej inwestycji istnieje, jak choćby w postaci hałasu, drgania, wibracji, ruchu komunikacyjnego, zapachów, wpływu na światło słoneczne. Zaznaczył, że ulica J. ma nienormatywną szerokość - ok. 4,5 metra i nienormatywną konstrukcję - nie posiada chodników, oświetlenia ani odwodnienia korpusu drogowego. Nie spełnia warunków technicznych określonych w przepisach prawa. Zaznaczył, że ulica J. posiada tylko jedną warstwę ścieralną o grubości 5 cm i 20 cm warstwę mieszanki kamiennej. Jak wskazano wpływa to na odbiór drgań powodowany ze strony pojazdów kołowych. Stwierdził, że brak odwodnienia powoduje, że dochodzić będzie do powstawania kałuż, problemów z przyjęciem wody przez grunt. Powołując się na ustalenia planu Gmina podała, że nie istnieje połączenie ul. J. z drogą wojewódzką nr [...]. Natomiast istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej na dz. nr [...]jest niezgodny z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto odwołująca podniosła, że działki nr [...]i [...]należące do spółki C. I.sp. z o.o. powinny były być przeniesione na rzecz Miasta O., aby zgodnie z planem miejscowym móc zapewnić dostęp do drogi publicznej.

Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda D.wyjaśnił, że na gruncie Prawa budowlanego, strony postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, że "pojęcie »obszaru oddziaływania obiektu« będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 75/06, LEX nr 319183). Nadto Wojewoda nadmienił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a., w związku z czym przepis k.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda podniósł, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu odwoławczym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy pismami z dnia 15 stycznia 2019 r. i 22 stycznia 2019 r. wezwano osoby fizyczne wnoszące odwołanie do wykazania indywidualnego interesu prawnego uprawniającego do występowania w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi przedłożono odpisy ksiąg wieczystych do nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]. W księgach nie ujawniono praw M.N., M. N., M. M.-C., J. W., E. W., A.R.-W.. i M. W.do wskazanych nieruchomości. Oznacza to, że wymienione osoby fizyczne nie wykazały, że dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym. Natomiast nieruchomości do których prawo przysługuje R. M., K.M., D.G., A. G., A. W., K.W., A. Ż., M. L.oraz T. C., nie graniczą bezpośrednio z zainwestowanym terenem. Jednocześnie odwołujący powołali się jedynie na okoliczność, że planowane zamierzenie budowalne będzie oddziaływać na działki nr [...], [...], poprzez ich zacienianie.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) - dalej rozporządzenie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. W niniejszej sprawie działki nr [...], [...], nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto, projektowane budynki zostały przewidziane do realizacji w odległości co najmniej 45 m od budynków na działce nr [...]i [...]. Odległość dzieląca te budynki od istniejącej zabudowy na tych działkach jest trzykrotnie większa niż wysokość projektowanych budynków. Wysokość projektowanych budynków (w najwyższym miejscu wynosi 13 m) oraz wskazana odległość dzieląca je od nieruchomości skarżącej sprawiają, że działki o numerach ew. nr [...]i [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia. Nie zmienia tego twierdzenia okoliczność, że jak wynika z projektu budowlanego, istniejące budynki na działkach nr [...]i [...]będą zacieniane przez budynki projektowane przez czas łączny 35 minut (analiza nasłonecznienia, k. proj. bud. [...]). Należało bowiem uwzględnić stopień zacieniania działek jako znikomy oraz fakt zabudowania tych nieruchomości. Nie dochodzi zatem do ograniczenia w swobodnym korzystaniu z tych działek. Ponadto nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w trybie § 12 rozporządzenia (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 rozporządzenia (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granic działek budowlanych oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi ), § 57 rozporządzenia (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych), oraz § 271 rozporządzenia (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe). Sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z nieruchomości odwołujących się.

Odnosząc się z kolei do odwołania Gminy O., właściciela działki nr[...], drogi wewnętrznej (ulicy J.), Wojewoda wskazał, że stosownie do § 14 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozważając sprawę w kontekście przywołanych przepisów prawa, kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanych obiektów budowlanych wykracza poza nieruchomość, na której ma on być zlokalizowany. Z projektu budowlanego wynika, że zamierzenie budowlane obejmujące budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej nr[...]poprzez gminną drogę wewnętrzną, ulicę J. Nie daje się przy tym stwierdzić, aby inwestycja obejmująca budowę budynków mieszkalnych ograniczała możliwość zagospodarowania nieruchomości drogowej (dz. nr [...]). Brak zatem podstaw do uznania gminy za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą jej własność (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2680/15).

Wreszcie Wojewoda podał, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie wydawania decyzji dla tej inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. Przymiotu strony nie można opierać na potrzebie ochrony lub zaspokojeniu interesu "publicznego". Nie może on także wynikać z kwestionowania zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z nieruchomości gminnej.

Konkludując Wojewoda wskazał, że skoro odwołanie pochodzi od osób nieuprawnionych do jego złożenia, zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego. Jednocześnie poinformował, że decyzją Nr [...]z dnia [...]r. uwzględniając odwołanie G. N. i K.N. uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...]r. Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody D.w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego złożył Zarząd Zieleni Miejskiej w O., działając jako jednostka organizacyjna Gminy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do zaniechania zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, pomimo tego, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Prawo budowlane do udziału w obecnym postępowaniu, ze względu na posiadanie konkretnego i wymiernego interesu ze względu na oddziaływanie obszaru inwestycji na działkę nr [...] ul. J.poprzez wpływ na stan tej działki i jej substancję, co powoduje, że błędnie uznał organ I instancji, że planowana inwestycja nie będzie ponad wszelką wątpliwość naruszać prawa własności Miasta O., w odniesieniu do drogi nr [...] ul. J., znajdującej się w zarządzie skarżącej jednostki, ze względu na fakt, że:

- wjazd na działkę gminną będzie urządzeniem budowlanym i będzie stanowił ingerencję w prawo własności działki gminnej będącej jednocześnie drogą objętą zarządem skarżącej jednostki,

- wjazd na działkę gminną wpłynie bezpośrednio na sposób użytkowania działki gminnej i stanowić będzie częściową zabudowę tej działki,

- zaistnieje przypadek oddziaływania inwestycji na działkę gminną ze względu na zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego i zwiększenie jej eksploatacji, co wpłynie na konieczność częstszego remontowania drogi, zwiększenia nakładów remontowych, podjęcia dodatkowych działań w celu konserwacji drogi przed jej zamortyzowaniem, podjęcia dodatkowych działań w celu ochrony substancji drogi np. w ramach utrzymania zimowego i letniego, konieczności budowy drogi adekwatnej do ilości użytkowników w celu zapewnienia dodatkowo bezpieczeństwa dla życia i zdrowia, ruchu pieszych i ruchu kołowego, gdyż w przeciwnym razie dojdzie do zużycia i zniszczenia drogi i naruszenia substancji nieruchomości drogowej,

2) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 Prawa budowlanego poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażających się w pominięciu w zaskarżonej decyzji faktu, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie posiada dostępu do drogi publicznej zgodnego z przepisami prawa i treścią obowiązującego MPZP, gdy jednocześnie ten sam organ w tej samej sprawie w drugiej wydanej decyzji (decyzja z dnia [...]r.) przyznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co powoduje, że stanowisko organu jest wybiórcze, tendencyjne, arbitralne i stanowi bezpodstawną próbę pozbawienia skarżącego statusu strony pomimo tego, że ten sam organ okoliczności przywołane w zaskarżonej decyzji neguje w innej decyzji skierowanej do innych stron niniejszego postępowania wydanej w tym samym postępowaniu,

3) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i art. 138 k.p.a. oraz art. 35 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w dniu [...]r., w sytuacji gdy wcześniej - [...]r. - a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ten sam organ w tej samej sprawie uchylił decyzję organu I instancji w całości celem ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że w tej dacie organ II instancji utracił proceduralną możliwość umorzenia postępowania odwoławczego ze skargi ZDMiZ O., jako że doszło do wyczerpania postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej względem decyzji organu I instancji; ten stan rzeczy spowodował, że w dacie 19 kwietnia 2019 r. doszło do zakończenia kompetencji organu II instancji do rozpoznawania sprawy w trybie postępowania odwoławczego, który od tej daty nie miał proceduralnych możliwości do rozpoznawania odwołania, skoro odwołanie już rozpoznał i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania,

4) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 138 k.p.a. poprzez tendencyjne traktowanie przesłanek do posiadania statusu strony w postępowaniu, ze względu na fakt, że skarżącej jednostki organ nie uznał za stronę, a dwie osoby fizycznej posiadające sąsiadujące działki prywatne uznał za stronę, bez wskazania jakichkolwiek w tym zakresie argumentów prawnych i okoliczności faktycznych, co wynika wprost z załączonej decyzji z dnia [...]r.,

5) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 Prawa budowlanego poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania oraz obowiązku przeprowadzenia dowodów z urzędu ze względu na fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję w celu pozbawienia skarżącej jednostki statusu strony pomimo tego, że wykazywała ona istotny brak wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w postaci braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a z drugiej strony poprzez błędne przyjęcie, że dostęp ten można zapewnić sprzecznie do treści obwiązującego MPZP poprzez teren prywatny, nienależący do Miasta O., w sytuacji, gdy obowiązujący MPZP wyraźnie określa dopuszczalny, (ale zupełnie pominięty przez organ I instancji) sposób połączenia z drogą wojewódzką poprzez obszar oznaczony, jako 1KDZ, który wymaga faktycznego wykonania w terenie, co powoduje, że rozwiązanie przyjęte przez organ I instancji jest sprzeczne z przepisami prawa i MPZP, zaś rozwiązanie dopuszczalne przez MPZP nie jest wykonane w terenie, stąd w chwili orzekania sporna inwestycja nie posiada żadnego dopuszczalnego dostępu do drogi publicznej; w takim układzie stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji powoduje, że aktywna i merytoryczna w sprawie strona zostaje pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu, co narusza art. 10 k.p.a.

6) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do zaniechania zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, pomimo tego, że organ II instancji już traktował skarżącą jednostkę jako stronę, czemu dał wyraz poprzez umożliwienie zapoznania się z aktami i wypowiedzenie w sprawie na etapie właśnie postępowania odwoławczego, wobec czego sam przyznał, że skarżący posiada interes prawny i jest stroną postępowania,

7) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 35 Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem skarżąca jednostka nie wyraziła zgody na dostęp do drogi publicznej przez teren prywatny oraz przez drogi wewnętrzne do terenu objętego pozwoleniem na budowę, co zostało przez ten sam organ w drugiej z decyzji wytknięte jako okoliczność niezbędna do wyjaśnienia, a co potwierdza, że obszar oddziaływania inwestycji będzie odnosił się do drogi będącej w zarządzie skarżącej jednostki,

8) art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 28 Prawa budowlanego poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania oraz obowiązku zapewnienia stronie skarżącej statusu strony ze względu na fakt, że jest ona zarządcą drogi, gdy wg art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływana obiektu jest stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W kolejnych pismach procesowych z dnia: 1 lipca 2019 r., 29 lipca 2019 r., 23 i 27 stycznia 2020 r., 2 marca 2020 r. i 15 czerwca 2020 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że przysługuje jej przymiot strony ze względu na fakt oddziaływania inwestycji na działkę będącą droga gminną przez konieczność zapewnienia dojść i dojazdów umożliwiających dostęp do drogi publicznej. Strona dowodzi przy tym, że bez wątpienia wykonanie zjazdu do działki nr [...] AM – [...], która jest częścią działki drogowej ul. J. wpłynie na jej stan techniczny, zakres korzystania i ograniczenia w zagospodarowaniu.

Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. inwestor w kwestii meritum wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie wywodząc, że skarżącemu, w kontrolowanym postępowaniu, co najwyżej przysługuje interes faktyczny, a nie prawny. Wyjaśnił przy tym, że zakres spornej inwestycji nie obejmuje budowy zjazdu na ul. J. Zjazd zostanie bowiem wybudowany w terminie późniejszym i na podstawie dokumentacji sporządzonej na potrzeby odrębnego postępowania. Nadto, również w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. uczestnik postępowania podtrzymał swoje stanowisko co do braku interesu prawnego po stronie skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zw. p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody D.z dnia z dnia [...]r. (Nr [...]) umarzająca – z uwagi na brak po stronie wnoszącej odwołanie, w tym Gminy O. przymiotu strony - postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce D. O. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. J. na działkach nr [...], [...],[...],[...], AM - [...] obręb O.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, gdy odwołanie zostało złożone przez podmiot do tego nie legitymowany, a zatem któremu nie przysługuje przymiot strony.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego przepisem szczególnym w stosunku do ww. art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje statuujące o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznacznikiem bowiem dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest także art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zgodnie z kryterium geograficznym – a więc z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której miałyby być prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja – na podstawie przepisów odrębnych – wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości winno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku nieruchomości położonych w najbliższym (bezpośrednim) sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji o wiele częściej będziemy mieli do czynienia z obszarem, na który oddziałuje planowana do realizacji inwestycja, niż w przypadku nieruchomości znacznie oddalonych od planowanego miejsca realizacji takiej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że konkretna inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomości położone od niej nawet w znacznej odległości, powodując prawne ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11, CBOSA).

Planowana w realiach niniejszej sprawy inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. J.przewidziana została na działkach nr [...], [...], [...], [...], AM - [...] obręb O. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika, aby zakres inwestycji - obejmującej również infrastrukturę towarzyszącą w postaci placu zabaw, instalacji oświetlenia zewnętrznego i kanalizacji teletechnicznej, instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej - dotyczył działki nr [...], której właścicielem jest Gmina O., a która stanowi drogę wewnętrzną i jest w zarządzie skarżącej jednostki. W realiach niniejszej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja godzi w indywidualny interes prawny skarżącej oraz przepis prawa, który upoważnia ją do występowania w sprawie jako strona, gdyż obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stąd realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność skarżącej, a tym samym nie godzi w jej prawnie chroniony interes. Wyklucza to przyznanie skarżącej praw strony. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że również sama skarżąca nie przywołała żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowana inwestycja oddziałuje w sferę jej prawnie chronionych interesów. Dla uznania powyższego nie jest wystarczający sam fakt bycia właścicielem nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do uznania za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z samego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą własność Gminy, a będącą w zarządzie Zieleni Miejskiej, co w niniejszej sprawie jest bezsporne. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że obsługa komunikacyjna inwestycji zostanie zapewniona przez przyłączenie do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. N.O.) przez gminną drogę wewnętrzną – ulicę J., która obecnie ma szerokość 6 m, a docelowo będzie mieć - zgodnie z obowiązującym planem miejscowym – szerokość w liniach rozgraniczających 12 m, przy czym wzdłuż działki inwestora zostały wydzielone działki nr [...]AM-[...] i [...]AM-[...] o szerokości 6 m z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy J. Nie można też stwierdzić, że samo skomunikowanie inwestycji z drogą wojewódzką przez gminną drogę wewnętrzną będzie ograniczało możliwość zagospodarowania nieruchomości drogowej (dz. nr [...]). Podnoszone zaś przez stronę skarżącą argumenty związane z odziaływaniem inwestycji na działkę gminną przez zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego i zwiększenie jej eksploatacji można kwalifikować co najwyżej w kategoriach interesu faktycznego, a ten - jak już wspomniano – nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania.

Stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Nadto Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności wydanej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony nie jest władny do oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań w projekcie budowalnym i spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania decyzji prawnobudowlanej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. W tych okolicznościach podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty oscylujące wokół przyjętych rozwiązań, w tym kwestii związanych z brakami wniosku o pozwolenie na budowę i przyjętymi rozwiązaniami w kwestii dostępu do drogi publicznej pozostają poza oceną Sądu.

Wreszcie trzeba zauważyć, że wydanie przez Wojewodę decyzji Nr [...]z dnia [...]r. uwzględniającej odwołanie dwóch osób, które zostały uznane za strony postępowania i w konsekwencji uchylenie decyzji Starosty O. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem przeszkód aby na etapie postępowania odwoławczego uwzględnić odwołanie określonych osób uznając je za stronę w sprawie, a odmówić tego przymiotu innym i wobec nich umorzyć postępowanie odwoławcze jako wniesione przez podmiot nieuprawniony. Przeciwnie, przepisy k.p.a. nie pozwalają na merytoryczne rozstrzyganie sprawy w postępowaniu odwoławczym, jeżeli odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania.

Nie zasługują także na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wbrew podniesionym zarzutom, w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tych okolicznościach Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.