Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1503/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7a, 8, art. 49 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 514/13 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 3650 (trzy tysiące sześćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 514/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w piśmie z dnia 13 lipca 2009 r. S. i W. K. – współwłaściciele działki nr [...] w Z. – zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z prośbą o sprawdzenie legalności zabudowy zrealizowanej przez J. B. na sąsiedniej działce nr [...].

Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji w dniu 9 września 2009 r. przeprowadził oględziny działki nr [...], a następnie w dniu 19 października 2009 r. rozprawę z udziałem stron. W toku tych czynności ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się zrealizowana samowolnie altana murowana o wymiarach 7,40 x 3,60 m, zlokalizowana przy granicy działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na J. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

Wobec niewykonania przez inwestora powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nakazał na mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę altany ogrodowej zrealizowanej na działce nr [...] bez wymaganego zgłoszenia.

Powyższa decyzja została następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją kasacyjną z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w której wytknięto organowi I instancji, iż nie określił w sposób jednoznaczny przedmiotu objętego obowiązkiem wykonania rozbiórki. Jako przedmiot ten została bowiem oznaczona altana ogrodowa, co wskazywałoby, iż chodzi o nowowybudowany obiekt powstały nad piwnicą. Z treści decyzji organu I instancji wynikało jednak, "że altana ogrodowa rozumiana jest łącznie z istniejącą wcześniej piwnicą". Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro powierzchnia będącej przedmiotem sprawy altany przekracza 25 m2 (wynosi 26,64 m2), to należy uznać, że jej realizacja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonania zgłoszenia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] w dniu 15 lipca 2010 r. przeprowadził kolejne oględziny działki nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie organ od razu w tym postanowieniu stwierdził, że obowiązek nim nałożony został już przez inwestora spełniony, albowiem żądane dokumenty zostały przez niego przedłożone wraz z wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r.

W dniu [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] wydał postanowienie, którym ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych przy realizacji altany ogrodowej nad istniejącą piwnicą na działce nr [...] przy ul. M. [...] w Z. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, iż przedmiotowa altana ma wymiary: na wysokości istniejących słupków – 7,19 x 3,18 m, zaś w poziomie przyziemia, w części murowanej – 7,40 x 3,60 m. Zgodnie z oświadczeniem J. B. roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu prowadzone były jesienią 2005 r. i obejmowały obmurowanie ścian istniejącej piwnicy cegłą klinkierową, wykonanie żelbetonowej płyty tarasowej obłożonej terakotą oraz wykonanie zadaszenia w postaci dachu jednospadowego konstrukcji drewnianej, pokrytego blachodachówką, ze spadkiem na działkę inwestora. Pierwotnie zaś w miejscu przedmiotowej altany znajdowała się piwnica obmurowana ścianami kurnika o wym. 3,0 x 6,0 m, którego dach został zdemontowany, a ściany rozebrane przez inwestora do wysokości ok. 1,25 m nad poziomem terenu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że w wyniku wykonanych przez J. B. robót budowlanych powstał nowy obiekt w postaci altany ogrodowej o wymiarach 7,40 x 3,60 m, a więc o powierzchni zabudowy 26,64 m2. Jednocześnie organ podniósł, że inwestor przedłożył wszystkie dokumenty niezbędne do legalizacji przedmiotowego obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. wskazując, że w wierszu 11 na stronie 1 tego postanowienia zamiast wyrazów "ustalić opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł" powinno być "Ustalić Pani J. B. zam. [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł".

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] października 2010 r. J. B. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 w zw. z art. 30 i art. 49b Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 124 k.p.a. Strona podniosła, że organ I instancji, pomijając materiał dowodowy, zaliczył do obiektu samowolnie zrealizowanej altany ogrodowej cały budynek gospodarczy posadowiony przed kilkudziesięciu laty i użytkowany niegdyś w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego. Wskazała również na błędne ustalenie rzeczywistej powierzchni użytkowej przedmiotowego obiektu.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowa altana ogrodowa ma wymiary 7,40 x 3,60 m, co daje powierzchnię 26,64 m2, podczas gdy w znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej przyjęto, że wymiary tego obiektu wynoszą 7,48 x 3,65 m, co daje powierzchnię zabudowy równą 27,30 m2. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest jednak, że powierzchnia przedmiotowego obiektu przekracza 25 m2, a zatem realizując go inwestor nie był zwolniony z obowiązku uzyskania zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. J. B. nie spełniła tego warunku, jednak mając na uwadze, że przedmiotowa samowola budowlana nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, organ I instancji – zasadnie w ocenie organu odwoławczego – uznał, iż jest możliwe jej zalegalizowanie i postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nałożył na J. B. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Po wykonaniu tego obowiązku, organ ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59 f ust. 1 przyjmując, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii III obiektów budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozwalają na jakąkolwiek uznaniowość w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego, domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Skarżąca zakwestionowała zasadność nałożonej opłaty legalizacyjnej, gdyż w jej przekonaniu nie dokonała nadbudowy piwnicy, lecz przeprowadziła remont istniejącego kurnika zmieniając sposób jego użytkowania na taras o charakterze altany. W szczególności skarżąca podkreśliła, że nie zwiększyła powierzchni dotychczasowego zadaszenia przedmiotowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 151/11, oddalił skargę J. B.. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów, iż realizacja będącej przedmiotem sprawy altany ogrodowej wymagała pozwolenia na budowę. Dlatego też ocenił jako zasadne wszczęcie w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej i wezwanie skarżącej do przedstawienia określonych dokumentów, a po wykonaniu przez nią nałożonych obowiązków - wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2010 r., ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 złotych. W ocenie Sądu, ustalona w tym postanowieniu opłata została wyliczona poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (1,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Ponadto WSA w Lublinie wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 159/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że w całości podziela stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 151/11, oddalającym skargę na zaskarżone postanowienie.

W pierwszym rzędzie podniósł, iż – wbrew zarzutom skargi – organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych uznając, iż stanowiły one budowę altany ogrodowej. Wprawdzie w miejscu powstałego obiektu istniał wcześniej kurnik, lecz – jak wskazała sama skarżąca podczas oględzin w dniu 9 września 2009 r. - przed przystąpieniem do realizacji spornej inwestycji rozebrała ona jego dach oraz ściany, a w ich miejsce obmurowała do wysokości 123 cm ściany pozostawionej piwnicy oraz wykonała płytę tarasową i zadaszenie z blachodachówki. Nie budzi wątpliwości, że w ten sposób powstał nowy obiekt i niezależnie od tego, czy jego wymiary odpowiadały wymiarom dotychczas istniejącego w tym miejscu kurnika, wykonanych robót budowlanych nie sposób uznać jedynie za remont. Jak słusznie stwierdzono w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., wykonanie zadaszonego tarasu, obejmującego wyburzenie dotychczasowych murowanych ścian i wybudowanie nowych ścian klinkierowych, położenie terakoty oraz zrealizowanie zadaszenia, stanowi "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił zarzutów J. B. co do ustaleń organów w zakresie wymiarów zrealizowanej altany. Stwierdził, że najbardziej miarodajnym dowodem w tym zakresie pozostaje przedłożona przez samą skarżącą inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, opracowana przez inż. B. G., z której jednoznacznie wynika, iż nowopowstała altana ogrodowa posiada wymiary 7,48 m x 3,65 m, co stanowi powierzchnię 27,30 m2. Nawet jednak gdyby przyjąć, że obiekt ten posiada wymiary ustalone podczas oględzin w dniu 9 września 2009 r., tj. 7,40 m x 3,60 m, jego powierzchnia, wynosząc 26,64 m2, i tak przekraczałaby 25 m2, co determinuje konieczność uznania, że realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że dla obliczenia jego powierzchni nie mogły być miarodajne wymiary wskazane z protokole oględzin z dnia 15 lipca 2010 r., albowiem wynikały one z pomiarów wykonanych na wysokości słupków istniejącego zadaszenia, a nie na poziomie przyziemia. Zauważył także, że we wspomnianej decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., podano wymiary przedmiotowego obiektu jako 7,40 x 3,30 m, które dawałyby powierzchnię poniżej 25m2 (24,42 m2). Jednakże należy uznać, że wymiar 3,30 m został podany omyłkowo, gdyż nie ma on potwierdzenia w żadnym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a wskazana jednocześnie w tej decyzji powierzchnia zabudowy – 26,64 m2 świadczy o tym, że organ odwoławczy przyjmował wymiary obiektu ustalone podczas oględzin w dniu 9 września 2009 r., tj. 7,40 x 3,60 m.

Sąd wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego. Wśród nich, w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał realizację wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, zastrzegając przy tym, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tego rodzaju inwestycje – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – wymagają jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Mając jednak na uwadze, że powierzchnia zrealizowanej przez skarżącą altany ogrodowej przekracza 25 m2, nie sposób przyjąć, że obiekt ten korzysta z powyższego wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest natomiast, że przystępując do jego realizacji strona nie posiadała ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

W związku z możliwością dokonania legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Wykonanie przez inwestora tego obowiązku było natomiast – stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego – równoznaczne ze złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego – w myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego – był zobligowany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Ustalenie tejże opłaty stanowi bowiem bezpośrednią konsekwencję stwierdzenia samowoli budowlanej i spełnienia przez inwestora określonych przepisami warunków jej legalizacji.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Stosownie zaś do treści art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z powołanym załącznikiem do ustawy, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla altany ogrodowej wynosi 1,0 (kategoria III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie). Tyle samo wynosi współczynnik wielkości obiektu (w).

Opłata legalizacyjna w kwocie 25.000 zł określona została zatem przez organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 1,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię ze skutkiem błędnej kwalifikacji, w szczególności art. 48 w zbiegu z art. 49 w związku z art. 29 ust.1 pkt 2 i w zbiegu z art. 3 pkt 6 pkt 7a oraz pkt 8 Prawa budowlanego,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 §1 p.p.s.a., z powodu zaniechania przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu przedłożonego do akt sprawy przez skarżącą na etapie jej pierwszej skargi kasacyjnej z miejsca położenia i pomiaru geodezyjnego przedmiotowej altany oraz jej wyjaśnień w ramach dowodu z przesłuchania strony co do momentu pozyskania tego dokumentu oraz okoliczności wykonanych pomiarów przez uprawnionego biegłego geodetę w procedurze wznowienia granic.

W rozwinięciu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że z dniem 11 lipca 2003 r. wraz z kolejną nowelizacją ustawy Prawo budowlane ustawodawca do obrotu prawnego wprowadził nową definicję robót budowlanych i określił ich przedmiot w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, jako przebudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii możliwej zmiany kwalifikacji prawnej robót, a przyjął w ocenie kwalifikację zastosowaną na etapie procedury administracyjnej i uznał w ramach oceny dopuszczonego materiału dowodowego oraz wyjaśnień skarżącej, że wykonała ona budowę altany w ramach robót spełniających przesłanki art. 29 ust.1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne co do wykonanych przez skarżącą robót budowlanych zawarte w jej wyjaśnieniach i weryfikowane w ramach czynności kontrolnych ze strony obydwu organów nadzoru budowlanego nie pozostawiają wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wykonanych robót na obiekcie walącego się budynku gospodarczego, spełniającego do momentu zakupu przez skarżącą całego siedliska byłego gospodarstwa rolnego podwójne funkcje użytkowe tj. piwnicy w jego dolnej części murowanej oraz funkcje kurnika w nadbudowie tej piwnicy, o ścianach konstrukcji mieszanej (część - cementowe pustaki, a część - deski drewniane), zadaszonego, a konstrukcja dachu została oparta na drewnianych slupach, umocowanych w cementowej konstrukcji stropu piwnicy i rozmieszczonych na obrzeżach stropu piwnicy. Ustalenia faktyczne co do wykonanych robót budowlanych potwierdzają bezspornie, że roboty wykonane przez skarżącą na części piwnicznej tego obiektu objęły: na ścianach piwnicy usunięcie wierzchniej warstwy zniszczonej, popękanej cegły i w to miejsce położenie naklejenie płytek-cegły klinkierowej - bez naruszenia zewnętrznych wymiarów ścian. Na stropie piwnicy po uprzedniej rozbiórce walącego się dachu i walących się ścian i usunięciu tych zniszczonych elementów roboty objęły usunięcie wierzchniej warstwy spękanej i łuszczącej się wylewki cementowej, a w to miejsce dokonano wylania nowej wylewki i dla zabezpieczenia tej wylewki doklejono gotowe płyty grysowe również bez naruszania dotychczasowych wymiarów obiektu. W ocenie skarżącej ten zakres robót na części piwnicznej obiektu zmierzał jedynie do odtworzenia stanu pierwotnego bez naruszenia parametrów zabudowy i funkcji użytkowej piwnicy, a zatem wykluczonym jest aby spełniał ustawowe przesłanki budowy określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, niewątpliwie zaś spełnił przyjęte przez ustawodawcę przesłanki określone w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a więc przesłanki remontu. Natomiast istota sprawy sprowadza się do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót przez skarżącą w części tego obiektu nad stropem piwnicy, spełniającego pierwotnie funkcję użytkową kurnika. Roboty te jak wynika z wyjaśnień skarżącej oraz ustaleń organów nadzoru budowlanego objęły: rozbiórkę walącego się dachu i walących się ścian i usunięcie resztek odpadów oraz wstawienie w strop piwnicy w miejscach dotychczasowych zużytych słupów drewnianych nowych słupów i ich umocowanie zabetonowaniem oraz położenie w miejsce dotychczasowego drewnianego, walącego się dachu nowego dachu opartego na ww. słupach bez naruszenia dotychczasowych parametrów co do wymiaru tej nadbudowy piwnicznej. Skarżąca nie dokonała odbudowy ścian byłego kurnika, a w to miejsce zamocowała do istniejących słupów mocujących zadaszenie luźną sznurkową, ażurową konstrukcję, imitującą ściany zabudowy. Skutkiem tej przebudowy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, a nie obiektu nowo wybudowanego, co więcej bez naruszenia jego podstawowych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Ten powyższy zakres robót spełnia w ocenie skarżącej kryteria przypisane przez ustawodawcę dla robót budowlanych przebudowy, zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Ponadto, J.B. wskazała, że wspomniany dowód wyklucza poprawność wykonanego obmiaru przedmiotowej altany w toku procedury administracyjnej przez obydwa organy administracyjne oraz potwierdza, iż powierzchnia przedmiotowej altany nie przekracza 25 m2. Podkreśliła, że wprawdzie Sąd I instancji przytacza fakt zgłoszenia przez skarżącą tego nowego dowodu uzupełniającego na etapie pierwotnej skargi kasacyjnej, ale pomija jego znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotu sprawy z konkluzją, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym wydał wytyczne z pominięciem oceny tego dowodu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany tymi wytycznymi, co proceduralnie oznacza, że Sąd I instancyjny zwolniony został od dopuszczenia tego dowodu uzupełniającego. Taka proceduralna ucieczka Sądu I instancji od przeprowadzenia dowodu istotnego dla ostatecznego wyjaśnienia sprawy narusza w ocenie skarżącej zasady procedury wyżej przytoczone, pominięcie w ocenie sprawy tego dowodu miało bezpośredni wpływ na błędną ocenę sprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała odnieść skutek.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia ww. przepisów w tym, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu przedłożonego do akt sprawy przez skarżącą na etapie jej pierwszej skargi kasacyjnej z miejsca położenia i pomiaru geodezyjnego przedmiotowej altany oraz jej wyjaśnień w ramach dowodu z przesłuchania strony co do momentu pozyskania tego dokumentu oraz okoliczności wykonanych pomiarów przez uprawnionego biegłego geodetę w procedurze wznowienia granic. Dowód ten wyklucza poprawność dokonanego obmiaru przedmiotowej altany w toku procedury administracyjnej oraz potwierdza, iż powierzchnia przedmiotowej altany nie przekracza 25 m2. Dalej twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 5 wers 25 i następne przytacza fakt zgłoszenia przez skarżącą tego nowego dowodu uzupełniającego na etapie pierwotnej skargi kasacyjnej, ale pomija jego znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotu sprawy z konkluzją, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym wydał wytyczne z pominięciem oceny tego dowodu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany tymi wytycznymi co proceduralnie oznacza, że Sąd I instancyjny zwolniony został od dopuszczenia tego dowodu uzupełniającego. Taka proceduralna ucieczka Sądu I instancji od przeprowadzenia dowodu istotnego dla ostatecznego wyjaśnienia sprawy narusza w ocenie skarżącej zasady procedury wyżej przytoczone, gdyż pominięcie w ocenie sprawy tego dowodu z dokumentu udostępnionego przez skarżącą dla Sądu miało bezpośredni wpływ na błędną ocenę sprawy oraz wydanie zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą (zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.), gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do akt w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika również z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).

Ponadto, trudno jest postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, gdy strona skarżąca nie sformułowała wprost do tego Sądu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu powyższego zarzutu sprowadzająca się do stwierdzenia proceduralnej ucieczki Sądu I instancji od przeprowadzenia dowodu stanowi nadinterpretację uzasadnienia wyroku Sądu wojewódzkiego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., na stronie 5, Sąd jedynie opisał stan faktyczny sprawy, a odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., stwierdził, co zresztą słusznie, że nie jest związany jakąkolwiek oceną prawną bowiem Sąd kasacyjny zajął się jedynie kwestią nieważności postępowania przed Sądem I instancji, nie zaś kwestią dokonanej przez ten Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 48 w zbiegu z art. 49 w związku z art. 29 ust.1 pkt 2 i w zbiegu z art. 3 pkt 6 pkt 7a oraz pkt 8 Prawa budowlanego, są natomiast uzasadnione.

Przy czym zauważyć należy, że przepis art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego składają się z ustępów i punktów, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu.

Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych przy realizacji altany ogrodowej nad istniejącą piwnicą na działce nr [...] przy ul. M. [...] w Z..

Na wstępie podnieść trzeba, iż obowiązujące przepisy prawa budowlanego wprowadzają niejednorodne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 jest budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (tj. do robót budowlanych niebędących budową) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy).

Pojęcie robót budowlanych ma szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane; budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną, przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany, przy czym różny może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Warto podkreślić, iż niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57).

Przebudowa stanowi obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu wymienioną powyżej cechę. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie tak naprawdę nie dokonano, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, w sposób jednoznaczny kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy nie uprawniał do postawienia tak kategorycznych twierdzeń, że skarżąca dokonała budowy obiektu. Także rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zapadło co najmniej przedwcześnie.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykonała nowego od podstaw obiektu budowlanego, lecz dokonała przeróbek już istniejącego. Rzeczą organów nadzoru budowlanego było dokonanie ustaleń jakie faktycznie roboty budowlane zostały wykonane w porównaniu do tego co istniało wcześniej. Zakres poczynionych prac powinien zostać ustalony w kontekście zdjęć, wyjaśnień strony, dowodów z przesłuchania świadków, przy czym jeśli zajdą wątpliwości poprzez dopuszczenie nowych dowodów. Kwestią sporną, co wynika także ze zgromadzonej dokumentacji i podnoszonej przez skarżącą argumentacji jest sposób dokonywania pomiarów obiektu, co niewątpliwie również wymaga jednoznacznego wyjaśnienia (w tym zakresie nie powinno pozostać żadnych wątpliwości), albowiem ma to znaczenie dla trybu procedowania przez organy nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.