Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1825/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 76 par 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Grudziądzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 280/10 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Grudziądzu na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 lutego 2010 r. nr 28/2010 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w komparycji słowa: "na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego" zastępuje słowami: "na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Miasta Grudziądz na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Bd 280/10, oddalił skargę Rady Miejskiej w Grudziądzu na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], którym organ administracyjny stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej J. K.. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Działając na podstawie art.24 f ust.1 i 1a oraz art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.g.") w zw. z art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., nr 159, poz.1547 ze zm. dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj."), Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał w dniu [...] lutego 2010 r. zarządzenie zastępcze nr [...], w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej J.K..

W okresie od dnia 1 grudnia 2003 r. do dnia 23 lipca 2009 r. najemcą lokalu użytkowego znajdującego się w budynku stanowiącym mienie Gminy Miasto Grudziądz byli przedsiębiorca J. K. oraz M. K.. Pomimo wezwania Wojewody Rada Miejska Grudziądza na sesji w dniu 25 listopada 2009 r. większością głosów odrzuciła projekt uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu J. K..

W ocenie Wojewody radna prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy czym naruszyła ustawowy zakaz (art.24f ust.1 u.s.g.) co stanowił przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej (art.190 ust.1 pkt 2a Ord.gm.pow.woj.).

b) Rada Miejska Grudziądza w skardze na powyższe zarządzenie zastępcze zarzuciła naruszenie art.24f u.s.g.

J. K. miała jedynie formalnie zgłoszoną działalność gospodarczą, lecz faktycznie jej nie prowadziła. Była jedynie udziałowcem w wysokości 5% w spółce cywilnej "[...]", a prowadzeniem restauracji zajmował się jej syn. Wojewoda nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania w celu wyjaśnienia czy radna rzeczywiście prowadzi działalność gospodarczą, lecz a priori przyjął, że skoro formalnie wpisana jest do ewidencji działalności gospodarczej to prowadzi działalność gospodarczą.

2. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Bd 280/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Rady Miejskiej w Grudziądzu na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

Mandat radnego wygasa w przypadku korzystania z mienia gminy dla prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej indywidualnie lub wspólnie z innymi osobami (art.24f u.s.g.). Jeżeli lokal użytkowy gminy wynajmowany jest przez jednego ze wspólników spółki cywilnej dla wspólnej działalności gospodarczej, to należy uznać, że każdy ze wspólników tej spółki prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 549/05).

Posiadanie odpowiedniego lokalu jest podstawowym warunkiem wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu restauracji, dlatego też w ocenie Sądu wynajmowanie takiego lokalu najpierw przez samą radną, a potem wspólnie z synem na podstawie umowy najmu od gminnej osoby prawnej na potrzeby spółki cywilnej, stanowi niezaprzeczalnie korzystanie z mienia komunalnego gminy. Art.24f ust.1 u.s.g. nie ogranicza zakresu oddziaływania do sytuacji, w której majątek gminny wykorzystywany jest przez radnego w poważnym stopniu. Przeciwnie, każdy przypadek wykorzystywania mienia gminnego przez radnego skutkuje wygaśnięciem mandatu. Fakt posiadania niewielkiego udziału w przedsięwzięciu nie stanowi żadnej okoliczności ekskulpacyjnej. Decydujące znaczenie dla przyjęcia, że radny prowadzi działalność gospodarczą, ma istnienie odpowiednich możliwości prawnych i organizacyjnych prowadzenia takiej działalności przez radnego, nie zaś często trudny do ustalenia fakt rzeczywistego jej wykonywania.

Rada Miejska Grudziądza nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, więc zarządzenie zastępcze musiał wydać Wojewoda.

3. Rada Miejska w Grudziądzu w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Rada zarzuciła naruszenie art.24f u.s.g., poprzez błędne uznanie, że radna J. K. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Tymczasem działalność gospodarcza J. K. jedynie formalnie była zgłoszona, ale faktycznie radna tej działalności nie prowadziła. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sprawie nie przeprowadził w tej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma jedynie charakter deklaratywny i nie przesądza, że dana osoba prowadzi działalność gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Skarga kasacyjna stawia Sądowi I.instancji tylko jeden zarzut, tj. naruszenia art.24 f u.s.g. poprzez uznanie, że Skarżąca J. K. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego

Argumentacja skargi kasacyjnej oparta jest na pomniejszaniu znaczenia czynności przepisanych przez prawo — z równoczesnym łączeniu skutków prawnych z innymi okolicznościami faktycznymi:

— "chociaż formalnie miała zgłoszoną działalność gospodarczą, to jednak faktycznie jej nie prowadziła";

— wprawdzie Skarżąca była udziałowcem w spółce cywilnej w granicach 5%, jednak faktycznie wszystkim zajmował się jej syn;

— Wojewoda Kujawsko-Pomorski a priori przyjął, że skoro radna formalnie wpisana jest do ewidencji działalności gospodarczej, to prowadzi działalność gospodarczą;

B. Powyższe uzasadnianie zarzutu jest nieprzekonujące i nie prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim samo powyższe przeciwstawienie faktów i ustaleń opartych na prawie nie podważa oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego, przedstawionej przez Sąd I. instancji. Sugerowanie, że działalność wpisana do ewidencji działalności gospodarczej jest aktywnością pozorowaną, niemającą żadnego znaczenia dowodowego abstrahuje od reguł porządku prawnego. Ewidencja działalności gospodarczej (analogicznie do Krajowego Rejestru Sądowego) została zorganizowana właśnie w celach dowodowych i korzysta z domniemania prawdziwości jak każdy inny dokument urzędowy. "Domniemywa się, że dane wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu." (art.33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007, nr 155, poz.1095 z późn.zm.). Wiarygodność Ewidencji wzmacnia fakt, że wpisy do Ewidencji dokonywane są na wniosek osoby uprawnionej (art.27 ust.1 ustawy).

C. Domniemanie prawdziwości wpisów do Ewidencji może być oczywiście obalone przekonującymi dowodami. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone [co nie wyklucza] możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów (art.76 §§ 1 i 3 K.p.a.). W takim jednak przypadku ciężar dowodu spada na osobę, która chce obalić domniemanie, a nie wystarcza samo tylko zaprzeczanie zapisom korzystającym z domniemania prawdziwości.

Dlatego nie można uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej pod adresem Sądu I. instancji, że podzielił stanowisko organu nadzoru działającego w zaufaniu do Ewidencji.

D. Również umowa spółki i umowa najmu lokalu w budynku będącym częścią mienia komunalnego zasadnie zostały potraktowane przez organ nadzoru i przez Sąd I. instancji za dowody świadczące o prowadzeniu przez Skarżącą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.