Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 891/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr: [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z dnia [...] nr [...]po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez M.G. od decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu S. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości i nałożeniu sankcji wieloletnich, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek ww. Producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych, w którym w ramach PROW 2007-2013 do przyznania płatności zadeklarowano dwa pakiety: Pakiet Rolnictwa ekologicznego w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha i w wariancie 2.11 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha oraz pakiet 6: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.4 Sady tradycyjne, na powierzchni [...] ha.

W dniu 22 września 2014 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego, podczas której kontroli powierzchni użytkowanej rolniczo poddano działki zadeklarowane do płatności z tego tytułu. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport o nr dok. [...], do którego załączono dokumentację fotograficzną oraz szkice z pomiaru poszczególnych działek rolnych, z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu.

W wydanej w dniu [...] ww. decyzji organ I instancji przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości (w łącznej wysokości [...] zł) oraz odmówił przyznania wsparcia w ramach wariantu Sady tradycyjne i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w trakcie ww. kontroli na miejscu i dokonanej przez organ kontroli administracyjnej.

W odwołaniu od tej decyzji Producent podniósł zastrzeżenia co do niekorzystnych wyników kontroli dla poszczególnych działek rolnych, w wyniku których przyznana płatność została obniżona i wniósł o "przywrócenie" powierzchni użytkowanych rolniczo i uwzględnienie wariantu 6.4 w całości oraz o korektę PEG.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że kluczowe znaczenie w sprawie miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta w dniu 22 września 2014 r., podczas której weryfikacji podlegała powierzchnia i rodzaj prowadzonej uprawy na deklarowanych działkach rolnych. Wiarygodność tych danych została zweryfikowana i opisana przez wykonawcę kontroli w raporcie z czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że producenci rolni ubiegający się o wsparcie finansowe w ramach płatności rolnośrodowiskowych muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Decydując się zatem na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, producent powinien zdawać sobie sprawę, że wiążą się z tym nie tylko przywileje w postaci dopłat do produkcji rolnej, ale również obostrzenia ustanowione w unijnych aktach wykonawczych oraz prawie krajowym w zakresie zasad i warunków przyznawania pomocy (w tym w zakresie wykonywania kontroli). Przyznanie pełnej kwoty płatności powinno zostać powiązane ze spełnieniem przez producenta zasad odnoszących się do gruntów rolnych, a w szczególności do wskazania we wniosku uprawnień do płatności działek rolnych, zgodnych z ich stanem faktycznym na gruncie. Grunty niespełniające wymogów określonych w prawie krajowym i unijnym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, na producenta zostaje nałożona sankcja finansowa.

Składając wniosek o przyznanie płatności Producent zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw". Wynika z tego, iż to obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy - zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie - wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności. Strona zobowiązana jest dołożyć należytej staranności, aby zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były zgodne ze stanem rzeczywistym. Strona ma też obowiązek poinformowania organu o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65) – dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009", powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a ponadto przepis przewiduje możliwość uwzględnienia całkowitej powierzchni działki rolnej, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego. W innych przypadkach należy uwzględnić powierzchnię faktycznie użytkowaną.

Zdaniem organu odwoławczego, kontrola w gospodarstwie Producenta przeprowadzona została w sposób rzetelny przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Inspektorzy poprzez posiadane wykształcenie dają pewność, że kontrola dokonana została w sposób prawidłowy a jej wyniki nie budzą wątpliwości. Stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza też załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek zadeklarowanych przez Producenta oraz szkice pomiarowe zawierające informacje o zasięgu obszarów uwzględnionych w stwierdzonej powierzchni każdej działki rolnej oraz położeniu obszarów niekwalifikujących się do płatności a zlokalizowanych na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych. W przypadku działek rolnych zadeklarowanych do programu rolnośrodowiskowego organ I instancji obowiązany był więc uwzględnić wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta kontroli na miejscu. Ustalony stopień nieprawidłowości, stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną w ramach wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), tj. [...] ha, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania, tj. [...] ha, wyniósł 7,64%, a w przypadku wariantu 2.11 pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 1,18% (3,62 ha/3,58 ha).

W związku z tym, zgodnie z art. 16 ust. 2-3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.1.2011 r., str. 8) – dalej: "rozporządzenie nr 65/2011", w którym określono, że w przypadku gdy obszar zadeklarowany przekracza obszar stwierdzony płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej, natomiast gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczy 3% lub 2 ha, przyznaną pomoc należy pomniejszyć w danym roku o dwukrotną stwierdzoną różnicę. Na skutek zastosowania tego przepisu ostateczna łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności w ramach wariantu 2.10 i wariantu 2.11 i przyjęta do naliczenia wyniosła odpowiednio [...] ha [?] i [...] ha.

Organ wyjaśnił, że obszar kwalifikowany obejmował wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, tj. wchodzące w skład zadeklarowanych we wniosku działek rolnych położonych na wskazanych przez Producenta działkach ewidencyjnych, co w przypadku części działek rolnych spowodowało, iż ich stwierdzona powierzchnia (uwzględniająca zgłoszoną do płatności uprawę położoną wyłącznie na gruntach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności) była mniejsza od zadeklarowanej przez Producenta. Sytuacja taka wystąpiła w stosunku do działek o identyfikatorach: A, D oraz E.

Wskazane w decyzji organu I instancji ich powierzchnie stwierdzone, tj.: dla działki A obszar [...] ha [powinno być [...] ha] a dla działki D obszar [...] ha, zostały pomniejszone z uwagi na fakt, iż organ uwzględnił wyłącznie te obszary działek i położonych na nich upraw, które były położone na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych o nr odpowiednio: [...] (dz. A), [...] (dz. D). Jak wynika z tabelarycznego zestawienia stwierdzonych w toku kontroli na miejscu powierzchni upraw zlokalizowanych - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku. W przypadku uprawy sadowniczej położonej na działce A - łącznie [...] ha, zatem powierzchnia jabłoni położona na zadeklarowanej we wniosku działce [...] wyniosła [...] ha, stąd też taki właśnie obszar uznany został za kwalifikowany do płatności. W przypadku uprawy jabłoni położonej na działce C [powinno być D], w toku kontroli ustalono, iż uprawa ta położona była również na niedeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych – łącznie [...] ha, zatem powierzchnia uprawy położona na zgłoszonej we wniosku działce [...] ustalona w toku kontroli wyniosła [...] ha,

W odniesieniu do działek rolnych o identyfikatorach B oraz C organ odwoławczy stwierdził, iż ustalone przez organ I instancji w kontroli administracyjnej powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do ich obalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonał na tych działkach rolnych (B i C) pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt. 34 rozporządzenia 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działkach użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. W wyniku tego działania uzyskał wartość powierzchni odpowiadającej stwierdzonej przez organ I instancji powierzchni działek rolnych B oraz D [powinno być C] - odpowiednio [...] ha [[...] ha] i [...] ha. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003) - tj. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku. Kontrole administracyjne prowadzone są zatem tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Stwierdzając, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza na działkach ewidencyjnych [...] (działka rolna B) oraz działce ewidencyjnej [...] (działka rolna C) jest mniejsza od powierzchni wnioskowanej zgłoszonej w ramach płatności rolnośrodowiskowej i ustalonej w kontroli na miejscu, organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z zadań kontroli na miejscu jest dostarczenie danych, które pozwolą na realizację zadań związanych z aktualizacją LPIS w obrębie kontrolowanych działek rolnych oraz ich najbliższego sąsiedztwa w granicach deklarowanych działek referencyjnych. Rozbieżności danych GIS zaistniałe w terenie są sygnalizowane w formie między innymi kodów pokontrolnych: DR50, DR51, DR52, DR53 oznaczonymi na szkicu pomiarowym sporządzonym na okoliczność przeprowadzenia kontroli. Do sytuacji takiej doszło w niniejszej sprawie, bowiem na skutek weryfikacji szkicu pomiarowego sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym, ustalono, że pole zagospodarowania uległo zmianie.

W przypadku działki rolnej B w jej południowych częściach pole zagospodarowania uległo pomniejszeniu poprzez nieuwzględnienie gruntu niekwalifikującego się do płatności. Podobna sytuacja zaistniała również na działce rolnej C, gdzie we wschodniej części działki kontrolujący ustalili zmniejszenie pola zagospodarowania (kod DR52) spowodowane występowaniem zakrzaczeń. Organ dokonał pomiaru powierzchni uprawy w ramach deklarowanych działek ewidencyjnych zmierzonych w kontroli na miejscu uwzględniając wykluczenie obszarów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki, uzyskując wartość powierzchni taką samą jaka została ustalona powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG). Przyjęcie, iż powierzchnia działek rolnych B oraz C jest większa o powierzchnię wykluczenia prowadziłoby do zakwalifikowania do płatności obszarów wykraczających poza granice działek ewidencyjnych (po uwzględnieniu wyłączeń na gruncie). Dokonana weryfikacja szkicu pomiarowego sporządzonego na okoliczność przeprowadzenia kontroli na miejscu z materiałem graficznym dołączonym do wniosku o płatność z dnia 15 maja 2014 r. oraz dostępną w systemie ZSZiK ortofotomapą cyfrową, pozwoliła na stwierdzenie, że pomiar w kontroli dokonany na szkicu pomiarowym został dokonany po uprawie zlokalizowanej - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku.

Odnosząc się do dodatkowych dowodów złożonych przez Stronę, tj. wypisu z ewidencji gruntów, organ II instancji podkreślił, iż do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest powierzchnia PEG, której wartość jest ustalona na podstawie ortofotomapy. Natomiast informacje z Ewidencji Gruntów i Budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działek oraz powierzchni całkowitej działek ewidencyjnych. Dokument taki, pomimo że jest dokumentem urzędowym, nie może być traktowany jako najważniejsze źródło dowodowe, co do posiadanych przez rolnika działek rolnych, ponieważ nie zawiera żadnych danych dotyczących działek rolnych. Powierzchnie użytków rolnych określone w dokumentacji dołączonej do odwołania nie mogą więc stanowić powierzchni referencyjnej dla działek rolnych zadeklarowanych do płatności.

Oceniając ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 - Sady tradycyjne, który odmówił przyznania płatności wsparcia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 10 pkt 6 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" jest przyznawana, jeżeli rolnik posiada sad, w którym znajduje się co najmniej 12 drzew, mających nie mniej niż 15 lat, co najmniej z 4 gatunków lub odmian, przy czym korony tych drzew znajdują się na wysokości co najmniej 120 cm, a obwód ich pni na wysokości około 1 m jest nie mniejszy niż 47 cm, a jednocześnie liczba tych drzew w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu jest nie mniejsza niż 90.

W trakcie kontroli na miejscu w dniu 22 września 2014 r. inspektorzy terenowi stwierdzili na działce rolnej zagospodarowanej uprawą jabłoni powierzchnię [...] ha przy deklarowanej [...] ha. Jak wynika z Raportu z kontroli, stwierdzona ilość drzew spełniających wymogi § 10 pkt 6 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego co do wieku i ich ilości na działce rolnej E objętej wariantem 6.4 wynosiła 19 sztuk. Liczba tych drzew w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu nie może być mniejsza niż 90, co w przeliczeniu na ilość drzew stwierdzonych w kontroli, organ otrzymał powierzchnie uprawy zajętą pod sad tradycyjny wynosząca [...] ha (19 szt. - 90 szt. /1ha = 0,21ha).

Płatność rolnośrodowiskowa określana jest na podstawie powierzchni bezpośrednio zajętej pod sad - nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej niż 0,40 ha, z liczbą drzew spełniających kryteria ilościowe i jakościowe. W przypadku sadów o tradycyjnym charakterze, o większej powierzchni niż 0,40 ha dopłata przysługuje tylko do powierzchni określonej jako maksymalna (0,40 ha). Aby zachować prawo do płatności do powierzchni maksymalnej, tj. 0,40 ha, Producent musiałyby spełnić warunki co do ilości nasadzeń drzew starych nie starszych niż 15 lat [?] w ilości 36 sztuk - tylko w takim przypadku wsparcie w ramach wariantu sady tradycyjne mogłoby zostać przyznane w pełnej wysokości.

Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie więc odmówiono Producentowi przyznania wsparcia, gdyż ustalony stopień nieprawidłowości, stanowiący różnicę między łączną powierzchnią zadeklarowaną w ramach wariantu 6.4 a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania, przekroczyła 50%. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 oraz ust. 7 ww. rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w przypadku gdy różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczy 50% należy płatność odmówić i nałożyć kwotę sankcji podlegającej potrąceniu w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że analiza raportu z czynności kontrolnych wykazała, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz sporządzony raport zostały dokonane zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawierają błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli na przedmiotowych działkach rolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M.G. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że podstawą zmniejszenia płatności było uznanie przez organy ARiMR, iż w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A i C, uprawy znajdowały się również na niezadeklarowanych do płatności działkach ewidencyjnych. Stwierdzenie takie organy ARiMR wyprowadziły z faktu przesunięcia uprawy na sąsiednie niezadeklarowane do płatności działki ewidencyjne. Organy na żadnym z etapów postępowania nie wskazały jednak - mimo wielokrotnego kwestionowania przez Skarżącego dokonanych ustaleń położenia działek rolnych - z jakiego okresu pochodziły zdjęcia wykorzystane do dokonania oceny posadowienia uprawy na gruncie. Ponadto, osoby kontrolujące nie wyznaczają granic a jedynie mierzą powierzchnie użytków rolnych. Posadowienie działki rolnej w odniesieniu do działki ewidencyjnej jest określane dopiero w wyniku nałożenia powierzchni upraw na granice działek ewidencyjnych na bazie zdjęcia lotniczego.

Zdaniem Skarżącego, za istotny element kontroli ARiMR oraz prawidłowości przeprowadzonej procedury w sprawie przyznania płatności uznać więc należy datę wykonania zdjęcia, jako wskazującą zarówno na stan użytków rolnych, jak i na posadowienie uprawy. Tym samym nie jest możliwe określenie prawidłowości ustaleń powierzchni w roku 2014 bez określenia daty zdjęcia. Jest to tym bardziej istotne, iż ubiegając się o płatności Skarżący nabył grunty od Agencji Nieruchomości Rolnych i sam, w oparciu o geodetę, wyznaczył granice działek ewidencyjnych i powierzchnia zgłoszonych upraw nie wykraczała poza te granice. Wobec tego, posadowienie działek rolnych, ich ukształtowanie oraz wyniki pomiarów PEG z lat wcześniejszych dokonywanych przez ARiMR podważają ocenę zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia działek rolnych uległa bądź to przesunięciu, bądź to skurczeniu w stosunku do lat ubiegłych.

Równocześnie, w odniesieniu do dochowania wymogów związanych z realizacją wariantu 6.4 programu rolnośrodowiskowego, Skarżący uznał za niezrozumiałe stanowisko ARiMR. Osoby przeprowadzające kontrole w sposób prawidłowy określiły liczbę drzew, jednakże z nieznanych Skarżącemu powodów, do powierzchni sadu zaliczono - zgodnie z uwagami kontrolujących - jedynie tę, w której znajdowały się drzewa mające powyżej 15 lat. Zdaniem Skarżącego, w treści wymogów dla wariantu 6.4 - przytoczonych w skardze - w żadnej mierze nie zawarto kryterium co najmniej 15 letniego wieku drzew.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości. Dodatkowo organ wyjaśnił, że weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności organy obu instancji dokonały na podstawie obowiązujących w roku 2014 ortofotomap terenu działek wykonanych w dniu 19 lipca 2014 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wymogi Unii Europejskiej dotyczące systemu LPIS, zobowiązują każde państwo członkowskie do zachowania 5-letniego trybu aktualizacji ortofotomapy kraju.

Na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że w trakcie postępowania administracyjnego nie dysponował ortofotomapą, którą otrzymał od organu dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie tej orotofotomapy zgłasza zastrzeżenia co do prawidłowości ustalenia obszaru działki rolnej A (dz. ewid. nr [...]), opierając to oświadczenie na pomiarach dokonanych przez geodetę. Ponadto kwestionuje zaznaczone przez kontrolujących powierzchnie pomiędzy tą działką a drogami z nią sąsiadującymi, twierdząc, że na tych powierzchniach Producent nie prowadził uprawy a jedynie wykosił trawy, aby nie rosły tam chwasty. Oświadczył też, że 20 października 2015 r. przesłuchiwany był w biurze ARiMR w S.w charakterze świadka w sprawie nieprawidłowości na działce nr [...], stwierdzonych w latach 2014 i 2015. Na potwierdzenie tego faktu złożył do akt stosowne dokumenty, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Ponadto stwierdził, że pomiary działki nr [...] i pozostałych działek dokonane przez ARiMR w 2015 r. potwierdziły prawidłowość dokonanych przez Producenta w roku 2014 zgłoszeń ich powierzchni rolnych. Równocześnie pełnomocnik wycofał zarzuty dotyczące uprawy zgłoszonej do wariantu: sady tradycyjne.

Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 173):

"1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.".

4. Odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy:

1) rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania;

2) nie wstrzymuje jej wykonania.".

Z cytowanych przepisów wynika więc, że co do zasady organy ARiMR w prowadzonych postępowaniach dotyczących przedmiotowej pomocy (z tytułu płatności rolnośrodowiskowej) obowiązane są stosować przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Te odmienne uregulowania wskazane są w szczególności w cytowanym ustępie 2 pkt. 2 i 4. Inaczej niż to uregulowano w art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący "zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", organy ARiMR nie są więc zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a ponadto ustawodawca (w art. 23 ust. 3 ww. ustawy) na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nałożył obowiązek "przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy". Również inaczej niż to uregulowano w K.p.a., organy ARiMR zapewniają stronom czynny udział w każdym stadium postępowania – tylko na ich żądanie (art. 23 ust. 2 pkt 4).

Z cytowanych przepisów wynika jednak, że organy ARiMR obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz przestrzegać innych – nie wyłączonych w ww. przepisach ustawy - zasad prowadzenia postępowania, przewidzianych w K.p.a., w tym przepisów dotyczących wymogów formalnych wydawanych decyzji, określonych w art. 107 K.p.a.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji zabrakło wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Uwaga ta dotyczy jednak tylko działki rolnej A, zatem w odniesieniu do pozostałych działek rolnych Sąd nie podzielił zarzutów skargi – z wyjątkiem zarzutu dotyczącego braku wskazania daty sporządzenia zdjęć lotniczych przedmiotowych działek. Brak ten został uzupełniony dopiero w odpowiedzi na skargę, co stanowi naruszenie m.in. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), bowiem takie uchybienie utrudnia stronie postępowania zgłaszanie zarzutów lub przedkładanie dowodów mogących podważać ustalenia organu. Zdaniem Sądu, to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem – jak wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności dokonano na podstawie obowiązujących w roku 2014 (a więc aktualnych) ortofotomap terenu działek wykonanych w dniu 19 lipca 2014 r.

Nie podzielając więc zarzutów skargi w odniesieniu do pozostałych działek rolnych (poza działką A) wskazać należy, że – w ocenie Sądu – pomiary tych działek dokonane przez inspektorów w trakcie kontroli na miejscu nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości, a w szczególności co do pomniejszenia powierzchni kwalifikowalnej. Pomiary te weryfikowane były następnie w trakcie kontroli na miejscu i kontrola ta – przeprowadzona w zgodzie z zasadami ustalonymi w prawie unijnym, wskazanym powyżej – wykazała, że ustalone w kontroli na miejscu powierzchnie działek rolnych należało dodatkowo (nieznacznie) pomniejszyć o powierzchnie niekwalifikujące się do płatności. Fakt ten przeczy zatem twierdzeniu strony skarżącej o nieprawidłowym, pomniejszającym powierzchnie działek rolnych, ich pomiarze dokonanym w trakcie kontroli na miejscu. Dodatkowo prawidłowość takich pomiarów potwierdziły ustalenia dokonane w roku 2015, przy czym należy podkreślić, że w tym roku Producent w istocie uwzględnił (poza działką A) ustalenia dotyczące powierzchni działek rolnych (i upraw położonych na odpowiadających im działkach ewidencyjnych) dokonane przez organy ARiMR w roku 2014, zgłaszając do płatności takie właśnie powierzchnie. Sąd nie znalazł więc dostatecznych podstaw do kwestionowania wyników pomiarów tych działek rolnych. Sąd nie znalazł też podstaw do kwestionowania sposobu wyliczenia powierzchni działki rolnej E (zgłoszonej do wariantu 6.4 - Sady tradycyjne) i wynikającej z tego faktu odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji. Wskazać przy tym należy, że pełnomocnik Skarżącego na rozprawie wycofał zarzuty dotyczące uprawy na tej działce.

Zdaniem Sądu, powyższe uwagi nie w pełni odnoszą się do działki rolnej A. Stwierdzić bowiem należy, że w trakcie całego postępowania administracyjnego, a także przed Sądem, zasadnicze zarzuty Producenta odnosiły się właśnie do tej działki rolnej (dz. ewid. nr [...]). Strona podkreślała, że działka ta ma kształt prostokąta, co niewątpliwie ułatwia dokładne określenie jej położenia i powierzchni a zatem także granic uprawy sadowniczej (jabłoni). Wprawdzie w trakcie kontroli na miejscu na szkicu pomiarowym inspektorzy oznaczyli miejsca w których powierzchnia uprawy wykracza z kilku stron poza granice działki ewidencyjnej, jednak kwestie te (zwłaszcza z uwagi na zgłaszane przez Stronę zastrzeżenia, z powoływaniem się na pomiary dokonane przez geodetę) nie zostały przez organy ARiMR należycie, tj. w sposób usuwający wątpliwości, wyjaśnione.

Wprawdzie w zaskarżonej decyzji wskazano, że uprawa sadownicza położona na działce rolnej A (działka nr [...]) znajdowała się także na działkach nr: [...], jednak na załączonej do akt ortofotomapie nie wskazano numerów działek [...], co utrudnia weryfikację takiego stwierdzenia organu. Z zaznaczonego szkicu można wprawdzie domniemywać, że dotyczy to dróg sąsiadujących z działką [...] na obu jej krańcach działki, nie jest to jednak jednoznacznie wykazane przez organy ARiMR.

Wątpliwości budzi także podnoszony przez Stronę argument, iż te zaznaczone na szkicu pomiarowym "wykroczenia" uprawy na ww. drogi nie stanowiły uprawy sadowniczej lecz stanowiły obszary wykoszone przez Producenta w celu likwidacji chwastów. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, bowiem wskazywanie, że (trwała) uprawa sadownicza "wykroczyła" na drogę, a jedną z nich całkowicie "przecięła", budzi istotne wątpliwości.

Dodatkowe wątpliwości wywołuje fakt, iż ze złożonej przez stronę skarżącą na rozprawie kopii raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21-22 lipca 2015 r. wynika, że Producent w roku 2015 zgłosił do płatności działkę rolną A o powierzchni [...] ha i taka też powierzchnia została w kontroli stwierdzona. Uwzględniając fakt, że na działce tej prowadzona jest (trwała) uprawa sadownicza, wątpliwości budzi fakt takiego powiększenia jej powierzchni w roku 2015 ([...] ha z [...] ha, uwzględnionej w 2014 r.). Również i ta kwestia wymaga więc dodatkowego wyjaśnienia. Zauważyć przy tym należy, że – jak wynika z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą na rozprawie – kwestie te są wyjaśnianie w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Wobec faktu, iż w zaskarżonej decyzji pomniejszono przyznane Producentowi płatności m.in. z powodu uwzględnienia mniejszej powierzchni uprawy na działce A ([...] ha) wobec powierzchni zgłoszonej ([...] ha), uznać zatem należy, że brak należytego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących tej działki stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzić też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte są liczne omyłki pisarskie dotyczące oznaczenia działek i ich powierzchni, a także treści (uprawa ziemniaka) nie odnoszące się do przedmiotowej sprawy – co w znacznym stopniu utrudnia zrozumienie i weryfikację decyzji, stanowiąc naruszenie przepisów art. 107 K.p.a. dotyczącego poprawności formalnej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że treść uzasadnienia decyzji spełnia nie tylko funkcję informacyjna wobec stron postępowania ale także spełniać powinna funkcję przekonującą o zasadności rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia formalne funkcji takich nie realizują należycie.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ ARiMR uwzględni przytoczone wyżej wskazania Sądu. Niezależnie od tego organ wyeliminuje omyłki pisarskie (w tym wskazane powyżej) zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.