Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 199/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 9 października 2013 r. nr [...], którym orzeczono o zobowiązaniu Gminy Miejskiej do zwrotu kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi w kwocie 472,50 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postanowieniem z 9 października 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł:

-w pkt 1 o zobowiązaniu Gminy Miejskiej do zwrotu kwoty 472,50 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 9 października 2013 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz "T’ S.A. Oddział w K. w wysokości 14.100,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], objętą księgą wieczystą [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej prawomocną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn. "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...] obręb [...] do ul. K.",

- w pkt 2o tym, że kwotę 472,50 zł wymienioną w punkcie 1 należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w K. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r. nr [...], które zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 8 października 2012 r. nr [...] z powodu naruszenia przepisów art. 62 i art. 264 k.p.a.

Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ponadto organ I instancji zauważył, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ I instancji powołał się także na treść art. 264 § 1k.p.a., zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miejska, wskazując, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.).

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycje drogowe. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący czterech odrębnych postępowań) wyniósł 1.890 zł brutto, w związku z czym organ I instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 472,50 zł brutto.

Organ odwoławczy zauważył, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi kategorię przepisów o charakterze szczególnym i posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem, w ocenie organu II instancji, wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi.

Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ odwoławczy stwierdził, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

W ocenie organu, beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia Starosty, wskazując na naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg.

W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności.

Zawarte wart. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odesłanie do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy w ocenie strony skarżącej wyłącznie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11) ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej ustawą z dnia 10 kwietnia

2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie sporne jest, czy istnieją podstawy prawne do obciążenia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (tzn. Starostę [...]) strony tego postępowania w postaci Gminy Miejskiej, kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach postępowania o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania prowadzonego przez ten organ z urzędu, w trybie i na zasadach właściwych dla postanowień art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. , Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwaną dalej w skrócie specustawą drogową).

Problem ten był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i został przesądzony w wyroku tego sądu dnia 19.04.2010 r., II SA/Kr 184/10. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 1247/10. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu w/w wyroku sądu I instancji pozostaje nadal aktualne i w całości jest aprobowane przez skład orzekający w tej sprawie jak i inne uprzednio orzekające składy (zob. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2013 r. II SA/Kr 714/13).

Sposób rozumowania organu II instancji prowadzący do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji i tym samym bytu prawnego kontrolowanych postanowień opiera się na założeniu, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego dla potrzeb wydania decyzji o odszkodowaniu mieści się w przedmiocie regulacji art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei artykuł 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Stąd uzasadniony jest wniosek, zdaniem organu II instancji, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego zawierają się w kosztach nabycia nieruchomości pod drogi.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że specustawa drogowa nie posiada w pełni samodzielnych podstaw prawnych do wydawania wyłącznie na jej podstawie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (nieruchomości te określa art. 12 ust. 4 specustawy drogowej).

Na podstawie art. 12 i art. 16 ust. 1 specustawy drogowej wydawana jest w ramach "zintegrowanego" postępowania administracyjnego tzw. "decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej", która w swej treści: zezwala na realizację inwestycji drogowej, zatwierdza podział nieruchomości, orzeka o przejściu z mocy ustawy własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, określa termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.

Jednocześnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej stwierdza, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w myśl art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję odszkodowawczą wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W związku z tym wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których jest mowa w art. 12 ust. 4 specustawy ustalana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, do którego znajdują w pełni zastosowanie przepisy K.p.a.

Trzeba bowiem zaznaczyć, że art. 11c specustwy drogowej stanowi, że jedynie do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej.

Z tego wynika, że do kosztów postępowania ustalającego wysokość odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości znajduje zastosowanie art. 262 K.p.a.

Zarazem, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia przedmiotowego odszkodowania, za w/w nieruchomości - stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej.

Z tego wynika, że ustawodawca wykorzystał technikę legislacyjną polegającą na odpowiednim odesłaniu do postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, t.j. z 2010, nr 102, poz. 651 ze zm. dalej w skrócie u.g.n.) wypowiadających się o ustalaniu wysokości i wypłacaniu przedmiotowego odszkodowania.

W przekonaniu składu rozpoznającego sprawę -odpowiednie stosowanie postanowień u.g.n. dla potrzeb postępowania odszkodowawczego prowadzonego na podstawie specustawy drogowej ma uwzględniać specyfikę i zarazem istotę przedmiotu regulacji specustawy drogowej W związku, z tym biorąc pod uwagę, że specustawa drogowa wypowiada się na zasadzie lex specialis w stosunku do u.g.n. w przedmiocie wywłaszczenia/odebrania prawa własności nieruchomości wkraczając tym samym w sposób dopuszczony przez prawo w prawa podmiotowe dotychczasowych właścicieli tych nieruchomości - w pojęciu odpowiedniego stosowania postanowień u.g.n. do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy w trybie specustawy drogowej jak najbardziej mieści się prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania z udziałem biegłego rzeczoznawcy, który sporządza operat szacunkowy.

Treść art. 130 ust. 2 u.g.n. zawartego w jej rozdziale dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Teza o odpowiedniości zastosowania opinii rzeczoznawcy w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie specustawy drogowej jest przy tym spójna z art. 84 § 1 K.p.a. stwierdzającym, że "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii".

Mając zatem na uwadze powyżej wskazane regulacje i ustalenia wstępne - uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie odszkodowania, ustalanego na podstawie specustawy drogowej z odpowiednim stosowaniem przepisów u.g.n., biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowi wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i w konsekwencji wynika z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Na tle powyższych stwierdzeń, należy następnie rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Artykuł 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei, w myśl art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 w/w artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą wynikająca z postanowień art. 262 § 2 K.p.a. jest konstatacja polegająca na tym, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero ustalenie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Jak to było powiedziane, art. 262 K.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji, czyli odpowiednio Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu. Trzeba jednak ustalić prawnie wymierne kryterium rozgraniczające te koszty, które z nich zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, tj. zasad zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym kryterium jest stopień realizacji zasady prawdy obiektywnej. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Trzeba wyjaśnić, że koszty postępowania w interesie strony są związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 K.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta powinna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przywołanych powyżej przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i ich wykładni wynika bezsprzeczny wniosek, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.).

A zatem podsumowując prowadzone dotąd rozważania pod kątem kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że koszt sporządzenia dla potrzeb postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto, jeżeli weźmiemy pod uwagę treść art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem – to jest oczywiste i bezsprzeczne, że podejmowanie wszelkich działań przez organy administracji publicznej zmierzających do prawidłowego zrealizowania wskazanej zasady konstytucyjnej stanowi obowiązek organu administracji publicznej, a nie stron postępowania, bez względu na to, czy stroną postępowania administracyjnego jest związek publicznoprawny jakim jest gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie.

Przeprowadzony wywód prawny przez sąd wykazał, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy. Przedmiotowe koszty nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przekonaniu składu rozpoznającego sprawę obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania.

Trzeba bowiem mieć na uwadze fakt, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 specustawy drogowej, z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji.

Dodatkowo można wskazać, w ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 września 2013 r. II SA/Kr 714/13, że powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. został już sformułowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co prawda w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie specustawy drogowej, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009r., I OSK 124/090, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex 454867).

Odejście od wyżej wskazanych unormowań K.p.a. byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji prawnej wyraźnie wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy.

W szczególności nie stanowi jej powoływany przez organ II instancji art. 22 ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Jest to przepis usytuowany w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 specustawy drogowej właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości.

Trzeba jednak wyraźnie stwierdzić, że w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w K.p.a. Przywoływana przez organ II instancji ustawa z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach.

Wykładnia prawa dokonana przez organ I i II instancji prowadzi w konsekwencji do nieuzasadnionego prawem obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania, którą w kontrolowanej sprawie jest Gmina. W demokratycznym państwie prawnym wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego powinny mieć wyraźną podstawę prawną w przepisach powszechnie obowiązujących a w przypadku zaistnienia wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, co wystąpiło w kontrolowanej sprawie w stosunku do Gminy.

Stanowisko składu rozpoznającego sprawę jest spójne z wyrokiem NSA z dnia 14.06.2011r., I OSK 1247/10, stwierdzającego, że "regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego."; a także wyrokiem WSA w Białymstoku z 8.04.2010r., sygn. akt II SA/Bk 48/10, podnoszącym, że "artykuł 22 ust. 1 ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie dotyczy kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze, że powołany przepis ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a." Skład rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażoną w przywołanych powyżej wyrokach ocenę prawną, co potwierdza uprzednio przeprowadzona przez sąd wykładnia przepisów prawnych mających zastosowanie do badanej sprawy.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy I i II instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Na zasadzie art.152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.