Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 164/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. oddala skargę kasacyjną Gminy [...]; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 164/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 1978 r., wydaną na podstawie art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność A.P., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ustalając jednocześnie na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie w wysokości 85.560 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 1980 r. zatwierdził założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "[...]" - dzielnicy "[...]" w [...]. Decyzja ta obejmowała miejsce i warunki realizacji inwestycji, jej plan realizacyjny oraz pozwolenie na budowę. Plan realizacyjny obejmował także część nieruchomości wywłaszczonej od A.P. i przewidywał powstanie na jego obszarze parkingu osiedlowego a także elementów sieci ciepłowniczej. Pozostała część tej nieruchomości została zaplanowana pod tereny zielone. Powyższa inwestycja została zrealizowana w okresie od września 1982 r. do września 1984 r., co potwierdza pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] z [...] listopada 2007 r. a także dołączone do niego protokoły odbioru budynków mieszkalnych przy ul. [...] [...] i [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym z drogami i parkingami. Realizację inwestycji zgodnie z planem realizacyjnym potwierdzają także aktualne mapy sytuacyjno-wysokościowe obejmujące przedmiotową nieruchomość.

W dniu [...] maja 1994 r. zmarła A.P., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2000 r. [...], nabyła w całości J.G., która wystąpiła z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu na części nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie zrealizowano inwestycji, która była celem wywłaszczenia (zamiast osiedla "[...]" zrealizowano osiedle "[...]" i jedynie ta inwestycja mogła stanowić podstawę wywłaszczenia). Powyższy stan faktyczny uzasadniał, w opinii organu, zastosowanie w art. 229a w zw. z art. 229 u.g.n. stanowiącego, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ wskazał, że brak roszczenia z kolei uczynił niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a.

W wyniku wniesionych przez Gminę [...] oraz J.G. odwołań, organ II instancji decyzją z [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił J.G. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., stanowiącego materiaInoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zawnioskowana do zwrotu działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś podmiot realizujący inwestycję kierując się racjonalnymi przesłankami, mógł dokonywać modyfikacji w pierwotnych planach inwestycyjnych, umieszczając ostatecznie fragment wywłaszczonej nieruchomości w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]", czego – zdaniem Wojewody Lubelskiego – nie można uznać za zmianę celu wywłaszczenia, a jedynie za jego modyfikację nie zmieniającą charakteru celu wywłaszczenia.

Po rozpoznaniu skargi J.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 listopada 2008 r. II SA/Lu 593/08, uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że plan realizacyjny osiedla "Ruta" zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z [...] kwietnia 1978 r. przewidywał, że osiedle to kończyło się na ulicy [...] (obecnie ul. [...]), a więc przedmiotowa część dawnej działki nr [...] znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami osiedla "[...]". Wywłaszczenie objęło więc zbyt duży obszar, a "nadwyżka" dopiero w późniejszym czasie (w 1980 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla "[...]", które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało i nie było nawet planowane. Sąd uznał, że powyższa okoliczność nie została w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniona. Jest ona zaś o tyle istotna, że gdyby rzeczywiście już w czasie wywłaszczenia projektowane osiedle "[...]" nie obejmowało spornej nieruchomości, to późniejsze jej wykorzystanie na realizację innego osiedla nie może być traktowane jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] maja 2010 r. orzekł o zwrocie J.G. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] m², położonej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie zobowiązał J.G. do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania decyzji na kwotę 30.294,42 zł.

Od powyższej decyzji odwołało się Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n., polegające na tym, że Starosta [...] nie orzekł w decyzji o ustanowieniu stosownego zabezpieczania wynikającej z niej wierzytelności Gminy [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Lubelski: 1) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 4 maja 2010 r. o zwrocie J.G. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta [...] pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha oraz 2) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...], kwestionując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrokiem z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 544/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, jednak z innych przyczyn niż podniesione w treści skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], uwzględniając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r. II SA/Lu 593/08. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast naruszenie przez organ odwoławczy art. 141 ust. 2 u.g.n., polegające niezamieszczeniu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 u.g.n.

Wojewoda Lubelski decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięciach WSA w Lublinie oraz sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego zmianę wartości nieruchomości.

Sporządzona została nowa dokumentacja geodezyjno-prawna, w której zawnioskowany do zwrotu teren wykazano jako projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie pisma z Wydziału Gospodarowania Mieniem UM [...] z [...] maja 2015 r. ustalono, że działka ta nie jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej przez Gminę [...] z osobą trzecią.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2015 r. orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha jako zagospodarowanej niezgodnie z celem wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji odstąpił od sporządzenia operatu szacunkowego określającego zmianę wartości nieruchomości, uznając, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem brak jest podstaw do tego, by uwzględniać zmianę wartości nieruchomości spowodowaną innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda Lubelski decyzją z [...] listopada 2015 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] zobligowany był przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego na okoliczność zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ponownie przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy ([...] kwietnia 2016 r.), na podstawie którego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu wartość nieruchomości zmniejszyła się o kwotę 4.324 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz J.G. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] stanowiącej aktualnie część działki nr [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty 1.365,52 zł tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z uwzględnieniem kwoty odpowiadającej zmianie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu.

Wojewoda Lubelski decyzją z [...] grudnia 2016 r., wskutek wniesionego przez Gminę [...] odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...], zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono, nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu parkingu osiedlowego jest zgodny z celem wywłaszczenia,

- błędne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016 r. sporządzony został prawidłowo, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego zaniżenia odszkodowania należnego od J.G. Gminie [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...], stanowiącej część aktualnej działki nr [...], nie został zrealizowany.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie z [...] listopada 2017 r. J.G. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla "[...]", nie zaś prywatnego parkingu na osiedlu "[...]". Tym samym jakiekolwiek inwestycje dokonane na działce nr [...] nie mogły stanowić modyfikacji budowy osiedla "[...]", skoro działka ta znajdowała się i znajduje nadal poza obrębem tego osiedla.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 164/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania przy ustaleniu wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J.G. Za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie organy przyjęły ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym [...] kwietnia 2016 r., nie biorąc pod uwagę ustaleń zawartych w poprzednim operacie szacunkowym, sporządzonym [...] marca 2010 r., który został uznany przez WSA za poprawny, naruszając w sposób istotny dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznał, że rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jest ściśle związane z rozstrzygnięciem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też rozstrzygnięcia takie nie mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 164/17 wnieśli: Wojewoda Lubelski oraz Gmina [...].

Skarga kasacyjna Wojewody Lubelskiego zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że organy administracji obu instancji są związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 maja 2015 r. II SA/Lu 554/13, w zakresie dotyczącym ustaleń co do wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J.G., zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. w sytuacji, gdy operat ten stracił ważność, a biegła T.J. odmówiła jego aktualizacji;

b) art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. stracił ważność i rzeczoznawca majątkowy odmówiła jego aktualizacji;

c) art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej okoliczności, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. stracił ważność i rzeczoznawca majątkowy odmówiła jego aktualizacji,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r, poz. 121 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), a obowiązującym w dacie wydania decyzji organów administracji, poprzez jego niezastosowanie;

b) art. 81 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu za opinię biegłego nieaktualnego operatu.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Lubelski wniósł o:

1) uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez ten sam Sąd i oddalenie skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] grudnia 2016 r.;

2) w przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt 1 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przypisanych.

Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył art. 133 p.p.s.a. błędnie oceniając materiał dowodowy, co skutkowało pominięciem istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. stracił ważność, a biegła odmówiła jego aktualizacji. Pomijając tę okoliczność w uzasadnieniu wyroku, Sąd naruszył art. 144 ust. 4 p.p.s.a.

Ponadto, zdaniem Wojewody, Sąd nie zastosował przepisu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), a obowiązującym w dacie wydania decyzji organów administracji.

Wojewoda podkreślił, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. przyjmując, że organy administracji obu instancji są związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartym w wyroku z 15 maja 2015 r. II SA/Lu 554/13, w zakresie dotyczącym ustaleń co do wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J.G., zawartych w operacie szacunkowym, który stracił ważność i którego aktualizacji odmówił rzeczoznawca majątkowy. Zdaniem organu operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalania odszkodowań związanych z nieruchomościami. Jednakże nieaktualny operat szacunkowy nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 81 § 1 k.p.a.

Konkludując Wojewoda wskazał, że w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie jest dopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie nieaktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Prowadzący postępowanie organ jest zobowiązany na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o jego aktualizację, zaś w sytuacji, gdy rzeczoznawca odmawia jego aktualizacji, dopuścić nowy dowód z opinii biegłego - nowego operatu szacunkowego. Na potwierdzenie powyższych okoliczności organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych a także cywilnych.

Skarga kasacyjna Gminy [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, że:

- nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia,

- cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące nieuwzględnieniem w całości skargi Gminy [...] i wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, a także niewskazaniem naruszenia przez organ prawa materialnego, który błędnie ustalił, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina [...] wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...];

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów skargi Gminy [...] wskazujących, że cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia wyłącznie z modyfikacją celu wywłaszczenia, a nie jego zmianą, a modyfikacja zaś nie uzasadnia orzeczenia o zwrocie nieruchomości objętej wnioskiem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody Lubelskiego złożyła Gmina [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna Wojewody Lubelskiego ma usprawiedliwione podstawy, natomiast takowych usprawiedliwionych podstaw nie ma skarga kasacyjna Gminy Lublin, dlatego też podlegała ona oddaleniu.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego co prawda zauważyć należy, że art. 153 p.p.s.a. uznać trzeba za przepis prawa materialnego, a nie przepis postępowania. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r. II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z 20 czerwca 2012 r. I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez skarżący kasacyjnie organ i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej jasno wynika, w czym organ upatruje uchybienie temu przepisowi, wywodząc faktycznie jego niewłaściwe zastosowanie przez ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki.

Z zarzutem tym należy się zgodzić. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 554/13 WSA w Lublinie uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. z [...] marca 2010 r. spełnia wymogi ustawowe oraz wynikające z rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy, pomijając zawarte w tym operacie ustalenia co do wysokości odszkodowania należnego Gminie [...] od J.G. i opierając rozstrzygnięcie na operacie z [...] kwietnia 2016 r., naruszył art. 153 p.p.s.a.

Słusznie twierdzi Wojewoda Lubelski, że uszła uwadze Sądu I instancji zmiana okoliczności faktycznych w tej sprawie, która to zmiana zdecydowała o nieaktualności, w świetle art. 153 p.p.s.a., związania organów i sądu administracyjnego wyżej przytoczoną oceną, zawartą w wyroku z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 554/13. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. i zdaniem pierwszym ust. 4 tego przepisu, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy odmówił kolejnego potwierdzenia aktualności operatu z [...] marca 2010 r., aktualizowanego wcześniej na dzień [...] grudnia 2012 r. (zob. pismo rzeczoznawcy majątkowego T.J. z [...] listopada 2014 r.). W tym stanie faktycznym i normatywnym operat z [...] marca 2010 r. nie mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania należnego Gminie [...] przez organy rozpatrujące ponownie sprawę (po wyroku WSA w Lublinie z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 554/13). Organy orzekające musiały bowiem brać pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania, a w tej dacie operat z [...] marca 2010 r. nie mógł być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony.

Do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie można się odnieść z uwagi na to, że nie wskazuje on konkretnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu, a składa się on z trzech paragrafów. Zarzut ten nie został też dostatecznie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie.

Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż "Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy" (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. I OSK 243/17, LEX nr 2603684). W tym wypadku niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. (o czym była mowa wyżej) prowadziłoby do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Ponieważ operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016 r. nie był dotychczas oceniany pod względem zgodności z prawem przez Sąd I instancji, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. W tym wypadku, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego, w pkt 1 i 3 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej Gminy [...] zauważyć należy, że stawiane w niej zarzuty pomijają fakt, że Sąd I instancji orzekał w warunkach związania z art. 153 p.p.s.a., co do oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. "Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Tymczasem skarga kasacyjna Gminy [...] nie stawia w ogóle zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a próbuje polemizować z ocenami prawnymi, które już uprzednio (w wyrokach WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r. II SA/Lu 593/08 i z 15 maja 2014 r. II SA/Lu 544/13) zostały prawomocnie ustalone. Nie ma więc ta skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).