Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5,  art. 24 ust. 5d,  art. 28 ust. 3 pkt 3,  art. 28 ust. 3a,  art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. I. C. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy.

2.1. We wniosku z dnia [...]r. skarżąca zwróciła się do ZUS-u o umorzenie zaległych składek w kwocie 28.205,65 zł, kosztów upomnienia, odsetek za zwłokę i kosztów egzekucji. W uzasadnieniu wskazała, że do zadłużenia przyczynił się jej były mąż, w ramach spółki jawnej PUH "A" I. C., T. C.. Zaległości w składkach powstały w związku z prowadzeniem tej spółki jawnej, która została zlikwidowana z dniem 26 maja 2010 r., choć faktycznie nie działała od 2005 r. Powołała się na złą sytuację materialną oraz stan zdrowia.

2.2. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] ZUS nie umorzył należności z tytułu składek w łącznej kwocie 27.929,10 zł, w tym na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 12/2001-03/2002, 03/2009-05/2010 w kwocie 9.105,53 zł;

- Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 03/2002, 01-06/2003, 06/2004, 01/2007-07/2007, 03/2009-05/2010 w kwocie 5.469,47 zł;

- Fundusz Pracy za okres 10/2001-03/2002, 11/2002, 03/2009-05/2010 w kwocie 847,47 zł;

- odsetki na dzień [...] r. w kwocie 11.987 zł, koszty upomnienia w kwocie 332,96 zł, dodatkowa opłata w kwocie 160 zł.

2.3. Pismem z dnia [...] r. zobowiązana wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej, a nie zostało to przeanalizowane przez ZUS, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ma ograniczoną możliwość podjęcia zatrudnienia ponieważ ze względu na wiek, stan zdrowia i wzrastające bezrobocie nie ma szans na znalezienie pracy, korzysta z pomocy rodziny i znajomych, którzy wspomagają ją finansowo kwotą około 300 zł na wyżywienie, środki higieny i najniezbędniejsze ubrania, a nadto, że jest współwłaścicielką nieruchomości, która jest zabezpieczona licznymi hipotekami.

2.4. Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] r., ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Wskazał na treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej: u.s.u.s.). Stwierdził, że nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności zadłużenia. Sprawę rozpatrzył także przez pryzmat regulacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa stawia przed zobowiązaną czasowe ograniczenia, ale nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dalszej perspektywie. Skarżąca nie wykazała także, zdaniem organu, aby przedstawione problemy zdrowotne uniemożliwiały wykonywanie pracy i uzyskiwanie dochodu.

2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., I SA/Gl 844/15 uchylił decyzję ZUS-u z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się do zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. pomimo, że - jak sam stwierdził - prowadzona przez stronę działalność gospodarcza została zakończona w dniu [...] r., przy czym jak wynika z treści uzasadnienia skargi działalność ta była prowadzona w formie spółki jawnej, która została formalnie zlikwidowana orzeczeniem Sądu Rejonowego, zaś faktycznie nie działała już od 2005 r. Skoro doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej strony rzeczą organu było ustalenie czy występuje wskazany w tym przepisie brak majątku, z którego można egzekwować należności i osób, o których tam mowa. Organ nie dokonał analizy tej przesłanki ograniczając się wyłącznie do wskazania toczących się wobec zobowiązanej postępowań egzekucyjnych oraz faktu współwłasności nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę przymusową w celu zabezpieczenia zaległych należności oraz wskazał, iż jest to składnik majątku, którego wartość znacznie przewyższa kwotę spornego umorzenia. Organ dokonując tego stwierdzenia miał wiedzę o tym, że wobec zobowiązanej prowadzone są liczne postępowania egzekucyjne, w tym z tytułu podatków na kwotę 220.000 zł. Ponadto organ nie ustalił czy wartość tych zobowiązań przewyższa wartość udziału strony w nieruchomości, na której ustanowiono hipoteki, a więc czy w istocie, realnie istnieje majątek, z którego można egzekwować sporne, a nie jakiekolwiek inne należności. Sąd dodał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała na treść art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. stwierdzając, że ustanowiona hipoteka przymusowa na nieruchomości, której jest współwłaścicielką stanowi zabezpieczenie kilkudziesięciu wierzycieli, w tym ZUS, na kwotę ok. 18.000.000 zł. i nie wystarczy na pokrycie tak olbrzymiej kwoty. Za oczywiste uznała, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz przy jednoczesnym braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Okoliczność ta nie była przez ZUS negowana.

Sąd wskazał także, że skarżąca dołączyła kopię zaświadczenia wydanego przez lekarza medycyny (psychiatry) z dnia [...]r., gdzie stwierdzono fakt leczenia skarżącej z powodu zaburzeń depresyjnych nawracających, zaś choroba ta wymaga regularnego, długotrwałego leczenia. ZUS okoliczności tej nie kwestionował stwierdził jednak, że skarżąca nie wykazała, aby przedstawione problemy zdrowotne uniemożliwiały jej wykonywanie pracy i uzyskiwanie dochodu w sytuacji, gdy skarżąca twierdziła, że nie pracuje, jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i ma ograniczoną możliwość podjęcia zatrudnienia ze względu na wiek, stan zdrowia i wzrastające bezrobocie. ZUS nie podważał tych twierdzeń jednocześnie wyrażając pogląd, że podejmując decyzję miał na uwadze wiek, zdobytą wiedzę i doświadczenie zawodowe oraz związaną z tym motywację i predyspozycję poprawy sytuacji materialnej skarżącej. Sąd przy tym zauważył, że ZUS nie podał wieku skarżącej, nie wymienił jaką skarżąca ma wiedzę i doświadczenie zawodowe (w jakim zawodzie, w jakiej branży) i na czym oparł wniosek o jej motywacji i predyspozycjach poprawy sytuacji materialnej w przypadku osoby, co do której nie kwestionowano uciążliwości i powagi przedstawionych przez nią kłopotów zdrowotnych czy też tego, że nie posiada dochodów, a w utrzymaniu pomagają jej rodzina i znajomi, od których otrzymuje 300 zł na swoje podstawowe potrzeby.

Sąd przypomniał, że uznaniowość spornej decyzji nie polega na uznaniowości stwierdzenia jednej z przesłanek art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Istnienie takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dana osoba wskazuje okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy, powołując się w tym zakresie na określone fakty i zdarzenia uzasadniające ich istnienie, rzeczą organu jest rzetelne ustalenie czy dana przesłanka zaistniała czy też nie. Bez dokonania takich ustaleń decyzja wydana w takiej sprawie pozostaje decyzją dowolną, a nie uznaniową.

Dlatego też Sąd uznał, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego – zasada prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W związku z powyższym Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazane wyżej okoliczności, a w szczególności odniesie się do faktu zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności i stwierdzi czy posiadany przez skarżącą majątek w postaci współwłasności nieruchomości, z uwagi na ciążące na niej hipoteki i ich wysokość, oznacza istnienie majątku, z którego można egzekwować sporne należności, uzasadniając przy tym swoje twierdzenia, że wartość tego majątku znacznie przewyższa kwoty zadłużenia, o umorzenie którego skarżąca się ubiega.

Nadto w sposób przekonujący i znajdujący odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wykaże dlaczego uznał, że opłacenie spornych składek nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skoro nie kwestionował tego, że skarżąca utrzymuje się wyłącznie z kwoty 300 zł miesięcznie otrzymywanej od rodziny i znajomych.

Ostatecznie, w sytuacji, gdy uzna, że zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie wnioskowanej ulgi, oceni i umotywuje wagę interesu skarżącej i interesu społecznego, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd co do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia wskazał, że ta kwestia nie była badana przez ZUS w toku prowadzonego postępowania, ani też rozważana w zaskarżonej decyzji. Ponownie rozstrzygając sprawę ZUS zbada podniesiony w skardze w tym względzie zarzut.

2.6. W postępowaniu ponownym ZUS decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności zaległości, wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W tej mierze podał, że w stosunku do zadłużenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Działalność gospodarcza zobowiązanej formalnie została zakończona z dniem [...] r.

Odniósł się także do okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. – dalej: u.s.u.s.). Organ podał, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, z której można prowadzić egzekucję. Umorzenie należności byłoby przedwczesne, gdyż na nieruchomości ustanowiono hipotekę przymusową. Z informacji komornika wynika, że nieruchomość była oszacowana na kwotę 463.949 zł. W odniesieniu do argumentu, że wartość egzekwowanych zobowiązań przewyższa wartość nieruchomości organ podał, że w przypadku licytacji nieruchomości podział kwoty uzyskanej z egzekucji nastąpi zgodnie z art. 1025 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm. – dalej: k.p.c.), zgodnie z którym należności zabezpieczone korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia (kat. 5), a kolejność zaspokojenia uzależniona jest od kolejności dokonywanych wpisów, zaś hipoteki ZUS-u widnieją na wysokich pozycjach.

Organ odniósł się także do przesłanek zawartych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Stwierdził w tej mierze, że nie jest zobowiązany do przyznania wnioskowanej ulgi nawet wówczas, gdy spełnione są powołane w rozporządzeniu przesłanki do jej przyznania. Wskazał, że strona zakończyła prowadzoną działalność gospodarczą w dniu [...] r., jest zarejestrowana w PUP jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, od rodziny i znajomych otrzymuje ok. 300 zł. na wyżywienie, środki higieny i ubrania, posiada liczne zobowiązania m.in. z tytułu podatków na kwotę 220.000 zł, które dochodzone są w drodze egzekucji, ponadto strona wskazała na inne tytuły egzekucyjne oraz prowadzone liczne postępowania egzekucyjne. W tym kontekście ZUS podkreślił, że nie ma podstaw do uwzględnienia interesów innych wierzycieli, a dłużnik nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy przed zobowiązania względem ZUS. Organ podniósł, że ważny interes osoby zobowiązanej powinien być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek, zaś zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie.

Dodał, że strona powołała się także na istniejące problemy zdrowotne, które wymagają stałego leczenia z uwagi na przewlekłą chorobę, co generuje dodatkowe koszty leczenia. Stwierdził, że nie kwestionuje uciążliwości i powagi przedstawionych kłopotów zdrowotnych, ale uznał, że strona nie wykazała, aby uniemożliwiałyby one wykonywania pracy i uzyskiwania dochodów, a sytuacja ta świadczy jedynie o spełnieniu przesłanki natury zdrowotnej pozwalającej na potencjalne rozważenie umorzenia należności.

Organ zauważył także, że w sprawie nie ustalono, aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miałoby bezpośredni wpływ na powstałe zaległości, zaś poza faktami ujętymi w decyzji strona nie wskazała na inne występujące aktualnie i nieznane organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Zdaniem ZUS przedstawiony stan faktyczny dowodzi, iż aktualna sytuacja finansowa stawia przed stroną czasowe ograniczenia, ale nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dalszej perspektywie, np. w ratach. Wziął także pod uwagę, że skarżąca jest w wieku produkcyjnym ([...] lata), zarejestrowała się w urzędzie pracy, co świadczy o tym, że dąży do poprawy sytuacji materialnej. Organ miał też na uwadze, że skarżąca posiada nieruchomość, z której można egzekwować należności.

Okoliczności te doprowadziły organ do wniosku, że nie umorzy należności z tytułu nieopłaconych składek, gdyż ich umorzenie byłoby na danym etapie przedwczesne. Jeżeli bowiem organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych należności z tytułu składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego – negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygniecie – nie może być uważane za dowolne.

ZUS odniósł się także do kwestii przedawnienia należności składkowych. Wskazał w tej mierze na treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu sprzed i po dniu 1 stycznia 2003 r., a także na treść art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s. Wymienił składki na "FUZ" poczynając od stycznia 2003 r. wskazując ogólnie, że toczy się w tej mierze egzekucja, z podaniem jej daty początkowej. Skonstatował, że wobec powyższego ustalono, iż w/w należności nie uległy przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dodał, że niezależnie od powyższego należności wymienione w decyzji z dnia [...] r. zabezpieczone zostały wpisami hipotecznymi, co powoduje, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają one przedawnieniu, lecz po upływie terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki.

3.1. W skardze zobowiązana wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu u.s.u.s. w szczególności:

a) art. 28 i art. 30 sprowadzającym się do niezasadnego przyjęcia, że umorzeniem na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy mogą być objęte jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą przy całkowitym pominięciu okoliczności wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy, a to, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności – a więc wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności – co stanowi o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

b) nieuwzględnieniu w prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji oraz niewyjaśnieniu przyczyn, dla których ZUS nie bierze pod uwagę okoliczności, że gdyby jako wierzyciel prawidłowo nadzorował postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego, to zaspokoiłoby w całości swoje należności; stanowi to o przyzwoleniu ze strony ZUS na jawne pogwałcenie przepisów normujących zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego i o naruszeniu zarówno przez ZUS, jak i przez Komornika Sadowego;

c) sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezrozumiały dla skarżącej, przy całkowitym pominięciu okoliczności, czy w sprawie doszło do rozpatrzenia przez ZUS zarzutu przedawnienia zobowiązań, o co wnosiła skarżąca, czy też przedawnienie nie nastąpiło i z jakich przyczyn, a także na całkowitym pominięciu i nieustosunkowaniu się do twierdzeń skarżącej w odwołaniu;

2) art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Paryż 20 marca 1952 r.), zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie;

3) k.p.a. w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym art. 107 § 3. Dowolność tą wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, które to naruszenia miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę skarżąca przytoczyła treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając że część jej zobowiązań powstała w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r., poz. 137 ze zm.), zaś ZUS nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu przedawnienia i nie wykazał bezspornie terminu doręczenia tytułów wykonawczych, zatem na etapie wejścia w życie art. 24 ust. 5b obecnej ustawy doszło do przedawnienia zaległości. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 28 ustawy i przepisów rozporządzenia oraz Konstytucji skarżąca zacytowała te przepisy stwierdzając, że ich błędna wykładnia i zastosowanie polegało na przyjęciu, że odmowa umorzenia zaległości w drodze uznania administracyjnego może opierać się o dowolną ocenę materiału dowodowego.

3.2. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

5. W pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia, że ZUS wykonując wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., I SA/Gl 844/15 nie dość wnikliwie rozpoznał zarzut przedawnienia należności składkowych, dokonując przy tym wadliwej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz pominął inne, istotne w tej materii regulacje.

5.1. Jednym z argumentów organu o nieprzedawnieniu należności składkowych skarżącej jest oparcie się na treści art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Jednakże Sąd zwraca uwagę, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Nie można bowiem stracić z pola widzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 o.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 o.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 o.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 o.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, Lex nr 1457423; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, Lex nr 1406456; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, Lex nr 1481257; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12, Lex nr 1481436).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem konstytucyjności. Otóż, art. 70 § 8 o.p. (analogicznie art. 70 § 6 o.p. - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.) przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Wymaga podkreślenia, że zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia niezgodności ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności). Z tego spostrzeżenia wynika konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej (por. wywody co do tzw. "oczywistej niekonstytucyjności", np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, Lex nr 1457423 - i powołane tam obficie orzecznictwo i literatura przedmiotu) także w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W konsekwencji już na początkowym etapie wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. rodzą się wątpliwości co do możliwości "bezterminowego" wyłączenia przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką.

Dokonując prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu zauważyć należy, iż niewątpliwie różnicuje on sytuację zobowiązanych dotyczącą możliwości przedawnienia składek z uwagi na ustanowienie hipoteki jako zabezpieczenia zaległości składkowych. Z chwilą ustanowienia takiej hipoteki następuje wyłączenie możliwości przedawnienia zobowiązań składkowych, co oznacza, że będą one mogły być egzekwowane przez nieograniczony czas. W opozycji do tej regulacji pozostają uregulowania zawarte w art. 24 ust. 4 albo ust. 5d u.s.u.s. przewidujące konkretny okres przedawnienia należności z tytułu składek - obecnie 5-letni. Zróżnicowanie sytuacji zobowiązanych, co do możliwości przedawnienia płatności składek, zostało uwarunkowane istnieniem zabezpieczenia wierzytelności ZUS--u w postaci ustanowienia na nieruchomości hipoteki. W konsekwencji, zobowiązani posiadający składniki majątkowe w formie nieruchomości, na których może być ustanowiona hipoteka, pozostają w znacznie gorszej sytuacji w porównaniu z innymi zobowiązanymi. Taka sytuacja narusza wprost art. 84 Konstytucji przewidujący, że "każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie", jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Zasada równości wymaga przede wszystkim tego, aby w odniesieniu do takich samych zdarzeń składkowych stosować takie same następstwa składkowe. Zasada równości nie sprzeciwia się temu, aby to co jest w sensie składkowym niejednakowe, było oskładkowane stosownie do istniejących odmienności, a więc w sposób różny. Z tym, że kryteria zróżnicowania zobowiązanych nie mogą być arbitralne. Swoją podstawę muszą wywodzić z konstytucyjnej zasady równości, która zakłada zakaz nieuzasadnionego różnicowania. Nie można bowiem różnicować jednostki ze względu na kryteria, które powodują powstanie zamkniętych kategorii o zróżnicowanym statusie prawnym. Takie zróżnicowanie sytuacji zobowiązanych w zakresie przedawnienia zobowiązań składkowych niewątpliwie prowadzi do odmiennego pod względem czasowym poziomu ochrony własności i praw majątkowych, co narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Podsumowując tę część rozważań: wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12) zastrzeżeń konstytucyjnych, dotyczących wprawdzie bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., ale mająca także zastosowanie z przyczyn wyżej opisanych do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. To skutkuje skutkuje niemożnością jego zastosowania. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącej nie wykluczyło przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 września 2014 r., I SA/Gl 446/14; z dnia 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14; z dnia 19 stycznia 2015 r., I SA/Gl 1274/14 – publ. CBOSA; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 września 2015 r., III AUa 2392/13, Lex nr 1927482). ZUS nie dostrzegając przedstawionych wyżej problemów konstytucyjnych dokonał wadliwej – bo niezgodnej ze standardami art. 84 i 64 ust. 2 Konstytucji - wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

5.2. Niezależnie od powyższego, organ rozpoznał podniesiony przez zobowiązaną zarzut przedawnienia, pomijając okoliczność, że skarżąca (jak wynika z jej pism) ponosi odpowiedzialność za należności składkowe jako osoba trzecia, tj. były wspólnik spółki jawnej.

5.2.1. Stosownie do art. 115 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s. wspólnik spółki jawnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości spółki z tytułu składek, z tym, że zgodnie z art. 108 § 1 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s. o odpowiedzialności z tego tytułu osoby trzeciej organ orzeka w drodze decyzji. W tym miejscu wymaga odnotowania, że decyzja o odpowiedzialności osoby trzeciej ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jest ona źródłem powstania po stronie osoby trzeciej odpowiedzialności za cudzy dług (wyrok SN z dnia 23 października 2006 r., I UK 126/06, Lex nr 320685; uchwała SN z dnia 16 kwietnia 2014 r., I UZP 2/13, Lex nr 1463822).

Na gruncie tej sprawy ZUS całkowicie pomija tę problematykę, a powinien wyraźnie zająć stanowisko co do podstaw odpowiedzialności skarżącej za należności składkowe. Jeśli dotyczą one składek, których płatnikiem jest spółka jawna, w której skarżąca była wspólnikiem, to w aktach sprawy powinna znajdować się decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności na skarżącą, ze wzmianką co do ostateczności (lub prawomocności). Brak w obrocie prawnym tego rodzaju decyzji wyłącza odpowiedzialność skarżącej (jako osoby trzeciej) i postępowanie w zakresie umorzenia składek czyni bezprzedmiotowym. ZUS nie odnosząc się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji naruszył więc art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

5.2.2. Po wtóre ewentualna odpowiedzialność skarżącej z tytułu należności składkowych nie jako płatnika, ale jako osoby trzeciej implikuje konsekwencje już ściśle na gruncie instytucji przedawnienia.

Stosownie bowiem do art. 24 ust. 5d u.s.u.s. przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana.

Jednocześnie należy mieć na uwadze – co również całkowicie umknęło organowi – że stosownie do art. 31 u.s.u.s. odpowiednie zastosowanie w tym przypadku znajduje art. 118 o.p., zgodne z którym:

- nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat, a w przypadku, o którym mowa w art. 117b § 1 - jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym miała miejsce dostawa towarów, upłynęły 3 lata (§ 1);

- przedawnienie zobowiązania wynikającego z decyzji, o której mowa w § 1, następuje po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej. Przepisy art. 70 § 2 pkt 1, § 3 i 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin biegu przedawnienia po jego przerwaniu wynosi 3 lata (§ 2).

Wykładnią tych przepisów i ustaleniem relacji do innych regulacji dotyczących przedawnienia odpowiedzialności osoby trzeciej za należności składkowe zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2013 r., II FSK 2305/11 (Lex nr 1557914), którego stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela.

NSA wskazał, że kwestię przedawnienia zobowiązania osoby trzeciej za należności składkowe zasadniczo reguluje art. 24 ust. 5d u.s.u.s. Zauważyć jednak należy, że przepisy u.s.u.s. nie regulują kwestii przerwania, czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej, gdyż w tym zakresie nie mają zastosowania ani art. 24 ust. 5a i ust. 5b, ani art. 24 ust. 5c u.s.u.s., jako że te dotyczą zobowiązań płatnika składek, a nie osoby trzeciej. Zatem nie może budzić wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. ma tu pierwotne zastosowanie.

Należy także zauważyć, że w art. 31 u.s.u.s. ustawodawca wyliczył szereg przepisów z Ordynacji podatkowej, które do zobowiązań z tytułu składek stosuje się odpowiednio, a wśród nich także art. 118 o.p.

Z tego przepisu wynika, że po pierwsze "nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat". Przepis ten ma zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek odpowiednie, ale w rozumieniu: "ze zmianami". Zmiany dotyczą odpowiedzialności za zobowiązania składkowe, natomiast nie ulega zmianie 5 - letni okres dopuszczalności wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej (nota bene kwestia nieuregulowana w u.s.u.s.) liczony od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość składkowa. Ta okoliczność uzasadnia więc wyliczenie tego art. 118 § 1 o.p. wśród przepisów wskazanych w art. 31 u.s.u.s.

Ponadto, z art. 118 § 2 zd. 1 o.p. wynika, że "przedawnienie zobowiązania wynikającego z decyzji, o której mowa w § 1, następuje po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej". Przepis ten nie będzie jednak miał zastosowania do regulacji przedawnienia zobowiązania osoby trzeciej, wynikającego z decyzji o jej odpowiedzialności, jako że zagadnienie to zostało uregulowane w art. 24 ust. 5d u.s.u.s. odmiennie tak co do momentu, jak i terminu okresu przedawnienia.

Natomiast ze zdania 2 § 2 art. 118 o.p. wynika, że "przepisy art. 70 § 2 pkt 1 i § 3-5 stosuje się odpowiednio, z tym że termin biegu przedawnienia po jego przerwaniu wynosi 3 lata". Przepis prawa zawarty w tym zdaniu reguluje kwestię zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania osoby trzeciej wynikającego z decyzji o jej odpowiedzialności (art. 70 § 2 pkt 1 o.p. w związku z art. 118 § 2 zd. 2 o.p. i art. 31 u.s.u.s.) i przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania osoby trzeciej wynikającego z decyzji o jej odpowiedzialności (art. 70 § 3 i 4 o.p. w związku z art. 118 § 2 zd. 2 o.p. i art. 31 u.s.u.s.).

5.2.3. Wreszcie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2003 r. nastąpiła istotna zmiana w zakresie regulacji przedawnienia należności składkowych. Ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r., poz. 2074 ze zm.) wprowadzono zasadę nieprzedawniania należności zabezpieczonych zastawem lub hipoteką (art. 24 ust. 5 – wyżej stwierdzono oczywistą niekonstytucyjność tego przepisu, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się innej, lecz analogicznej regulacji). Poza tym, do art. 24 u.s.u.s. dodano nowe jednostki redakcyjne, tj. ust. 5a – 5d. W związku z tym, że decyzja z dnia [...] r. odnosi się także do składek za okres poprzedzający wejście w życie wskazanych ostatnio przepisów (począwszy od października 2001 r.) zadaniem organu - w tym zakresie sprawy - było także poczynienie rozważań o charakterze intertemporalnym, w celu odpowiedzi na pytanie, czy do należności składkowych powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. znajdą zastosowanie regulacje nowe, obowiązujące od tej daty, czy też regulacje obowiązujące do dnia 31 grudnia 2002 r.

5.2.4. ZUS pomijając te wszystkie aspekty przedawnienia należności składkowych dochodzonych od skarżącej – jeśli, co wynika z jej pism, odpowiada ona za zaległości jako osoba trzecia – nieprawidłowo, bo z pominięciem istotnych w tej mierze regulacji, rozpoznał afirmowany przez skarżącą zarzut. Naruszył tym samym i z tego powodu art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzenie uzasadnienia decyzji jest bowiem nie tylko wymogiem formalnym – wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu, który poprzedza wydanie decyzji albo postanowienia, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu odwoławczym, bądź też sądowoadministracyjnym. Zawarcie w uzasadnieniu jedynie ogólnikowych stwierdzeń, rzekomo tylko wyjaśniających podstawę prawną, tak jak i całkowity brak uzasadnienia danej kwestii, względnie pominięcie w przedstawionym wywodzie istotnych regulacji, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji – tu: art. 24 ust. 5d u.s.u.s. oraz art. 118 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s., a także – o czym była mowa wyżej – art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Wskazane uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) może mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ można założyć, że gdyby organ dokonał wszechstronnej wykładni wszystkich relewantnych przepisów to uznałby, że doszło do przedawnienia należności składkowych, choćby w części. Stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Poza tym tego rodzaju rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie w decyzji pełni rolę perswazyjną wobec strony (art. 9, 11 k.p.a.), przyczynia się do pogłębienia zaufania do organu, ponieważ strona uzyskuje konkretną informację co do nieprzedawnionych składek i może zorientować się o wysokości swojego zadłużenia wobec ZUS-u.

6. Kolejną wadą zaskarżonej decyzji jest to, że wadliwie, połowicznie, wykonał wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. w zakresie analizy przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Tym samym nie wykonując odnoszących się do tej kwestii zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. ZUS naruszył art. 153 p.p.s.a. co także uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. Sąd wskazał, że ZUS rozpoznając sprawę ponownie odniesie się do faktu zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności i stwierdzi czy posiadany przez skarżącą majątek w postaci współwłasności nieruchomości, z uwagi na ciążące na niej hipoteki i ich wysokość, oznacza istnienie majątku, z którego można egzekwować sporne należności, uzasadniając przy tym swoje twierdzenia, że wartość tego majątku znacznie przewyższa kwoty zadłużenia, o umorzenie którego skarżąca się ubiega. Wcześniej w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nie dokonał analizy przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ograniczając się wyłącznie do wskazania toczących się wobec zobowiązanej postępowań egzekucyjnych oraz faktu współwłasności nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę przymusową w celu zabezpieczenia zaległych należności oraz wskazał, iż jest to składnik majątku, którego wartość znacznie przewyższa kwotę spornego umorzenia. Sąd zauważył, że organ nie ustalił czy wartość zobowiązań skarżącej przewyższa wartość udziału strony w nieruchomości, na której ustanowiono hipoteki, a więc czy w istocie, realnie istnieje majątek, z którego można egzekwować sporne, a nie jakiekolwiek inne należności. Sąd wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca stwierdziła, że ustanowiona hipoteka przymusowa na nieruchomości, której jest współwłaścicielką stanowi zabezpieczenie kilkudziesięciu wierzycieli, w tym ZUS, na kwotę ok. 18.000.000 zł i nie wystarczy na pokrycie tak olbrzymiej kwoty, a okoliczność ta nie była przez ZUS negowana.

W tym stanie rzeczy ogólnikowe powołanie się przez organ na art. 1025 k.p.c. bez wskazania konkretnej wartości udziału skarżącej w zabezpieczonej nieruchomości i jednocześnie konkretnych wysokości poszczególnych wierzytelności (innych aniżeli ZUS-u) z uwzględnieniem ich charakteru co do kolejności zaspokajania według art. 1025 k.p.c., w tym z podaniem kolejności wpisów - nie czyni zadość obowiązkowi rzetelnego wywiązania się z rozpatrzenia tej kwestii.

W art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. chodzi o ustalenie przesłanki "całkowitej nieściągalności", w postaci m.in. "braku majątku, z którego można egzekwować należności", a więc o to, czy zobowiązany posiada majątek z którego realnie, a nie tylko czysto teoretycznie można dokonać egzekucji zaległych należności składkowych. Ustalenie braku realnych możliwości egzekucji (przy spełnieniu innych przesłanek) nie obliguje przecież organu do umorzenia zaległych składek, ale tylko umożliwia takie rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego.

W postępowaniu ponownym, ZUS w tej kwestii (jeśli wcześniej nie ustali, że doszło do przedawnienia zabezpieczonych hipoteką należności, o czym była mowa) powinien konkretnie odnieść się do realnej możliwości wyegzekwowania choćby części należności z udziału skarżącej w obciążonej hipoteką nieruchomości. Należy więc na wstępie wskazać wartość udziału skarżącej w tejże nieruchomości. Następnie należy konkretnie wskazać inne wierzytelności wobec skarżącej (także odsetki, koszty postępowania) z podaniem ich kolejności zaspokajania oraz konkretną wysokość tych spośród nich, które znajdują się na wyższej albo choćby tej samej pozycji co zabezpieczona należność ZUS-u. Dopiero po wskazaniu konkretnych danych co do wysokości wszystkich wierzytelności (oraz egzekwowalnych należności ubocznych) jak też kolejności ich zaspakajania, ZUS będzie mógł przystąpić do analizy tych danych przez pryzmat art. 1025 i nast. k.p.c. Następnie będzie mógł wyprowadzić wniosek, co do tego, czy zobowiązana posiada majątek z którego można egzekwować należności, o których mowa w tej sprawie. Przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że ustalenie braku takiego majątku, nie obliguje organu do umorzenia należności, ale tylko otwiera taką możliwość w ramach uznania, tak jak ustalenie każdej innej przesłanki "całkowitej nieściągalności" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

7. ZUS dopuścił się naruszenia prawa także w odniesieniu do przesłanek umorzenia zawartych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Po pierwsze nie wskazał dlaczego w ogóle dopuszcza możliwość stosowania tego aktu prawnego, skoro w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. występują ograniczenia przedmiotowe i podmiotowe. W tej mierze należy także mieć na uwadze, że skarżąca twierdzi, iż sporne należności składkowe pierwotnie obciążały spółkę jawną, co oznacza, że skarżąca odpowiada za uiszczenie składek jako osoba trzecia (już była o tym mowa). W orzecznictwie wypowiedziano z kolei pogląd, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia", co oznacza, że odnosi się on wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciążących na wnioskodawcy jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą. Zatem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pod względem zakresu podmiotowego nie dotyczy płatników będących osobami prawnymi, czy innymi jednostkami organizacyjnymi. W konsekwencji możliwości umarzania składek w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób trzecich, na które decyzją ZUS-u przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek – np. spółki prawa handlowego - nie można wyprowadzać z definicji zobowiązanego zawartej w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., która wykraczałaby poza zakres delegacji ustawowej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2012 r., III SA/Wr 482/11, Lex nr 1104420; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., V SA/Wa 2251/07, Lex nr 484962; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Go 944/09, CBOSA, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II GSK 583/10, CBOSA).

Po drugie, zakładając, że wskazane rozporządzenie ma zastosowanie w tej sprawie, ZUS nie wyartykułował, czy w jej realiach stwierdził brak, czy też istnienie przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody w tej materii, nie są jasne, mogą prowadzić do sprzecznych wniosków, zaś uzasadnienie powinno precyzyjnie wskazywać na to, czy okoliczności umożliwiające umorzenie należności składkowych występują, czy też nie. Z jednej strony organ expressis verbis nie wskazuje, że wobec skarżącej stwierdził, iż zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1), ani że z powodu przewlekłej choroby zobowiązanej jest ona pozbawiona możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3). Przeciwnie, analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ raczej wykluczył zaistnienie tych przesłanek. Z drugiej strony organ czyni szerokie rozważania na temat uznaniowości swojej decyzji, co jest przecież bezprzedmiotowe w sytuacji nie stwierdzenia żadnej z przesłanek umorzenia i aktualizuje się dopiero w razie ustalenia choćby jednej z nich.

W związku z tym, Sąd w aktualnym stanie sprawy nie jest w stanie merytorycznie ocenić stanowiska ZUS-u w zakresie przesłanek umorzenia wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., ponieważ oprócz tego, że organ wpierw powinien wykazać, że to rozporządzenie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to u podstaw takiej oceny musi leżeć jasne stanowisko organu, czy stwierdził, czy też nie stwierdził zaistnienie określonej przesłanki.

Zatem także i w tym obszarze ZUS naruszył art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) w sposób, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

8. W związku ze stwierdzonymi przez Sąd uchybieniami rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi jest albo przedwczesne, albo bezprzedmiotowe, jako że zarzuty co do prawidłowości prowadzenia i nadzorowania postępowania egzekucyjnego dotyczącego spornych należności wykraczają poza ramy przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, a zatem pozostają bez wpływu na jej wynik, podobnie jak zarzut naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji, o którym mowa w skardze, skoro sprawa nie odnosiła się do pozbawienia własności lecz umorzenia zaległych składek.

9. Działając z urzędu Sąd stwierdził jeszcze jedno naruszenie przez organ przepisów prawa, jednak w tym przypadku nie mające wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Otóż ZUS bezpodstawnie zaskarżoną decyzję doręczył nie skarżącej, lecz innej osobie, która w dwóch pismach deklarowała, że jest pełnomocnikiem strony.

Po wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 stycznia 2016 r., pisma z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r. w imieniu zobowiązanej podpisała Z.K. określając siebie jako pełnomocnika strony. Na wcześniejszych etapach sprawy zobowiązana zawsze występowała osobiście, w szczególności składając wniosek wszczynający postępowanie oraz wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do pism z dnia [...] r. nie zostało załączone pełnomocnictwo. W takich realiach sprawy ZUS decyzję z dnia [...]r. skierował do skarżącej, lecz doręczył ją Z. K., uznając tę osobę za pełnomocnika skarżącej. Warto przy tym dodać, że skarga do sądu (aktualnie rozpatrywana) została wniesiona w ustawowym terminie (liczonym od odręczenia decyzji do rąk Z. K.) i osobiście podpisana przez skarżącą.

W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu, ZUS naruszył art. 64 § 2 k.p.a. ponieważ już w reakcji na pismo z dnia [...] r. powinien był wezwać Z. K. o przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej i w razie braku przedłożenia takiego dokumentu nie mógł tej osoby traktować jako pełnomocnika strony. W konsekwencji organ nie miał podstaw, aby doręczać decyzję skierowaną do skarżącej innej osobie, czym naruszył art. 40 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu wskazanie naruszenie prawa nie zatamowało wejścia kontrolowanej decyzji do obrotu prawnego, lecz stanowiło uchybienie formalne, które - w tym konkretnym przypadku - nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przepisy o doręczeniach mają bowiem charakter procesowy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 54/94 (OCNP 1994 nr 12 poz. 187) Sąd Najwyższy wywiódł, że niezgodność doręczania pism (decyzji) z przepisami postępowania administracyjnego może być uznana przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawioną znaczenia prawnego, bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczenia pisma. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena takiego stanu rzeczy musi być zindywidualizowana, odnoszona do konkretnych stanów faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 825/12). Doręczenie pisma w postaci decyzji wywołuje bowiem zarówno skutki materialnoprawne jak i procesowe, w tym ostatnim przypadku otwierając w szczególności drogę do wniesienia środków zaskarżenia. W tym zakresie Sąd rozpoznający tę sprawę podziela wyrażany w judykaturze pogląd, że okoliczność, iż doręczenie decyzji było wadliwe i nastąpiło z oczywistym naruszeniem przepisów o doręczeniach (np. art. 40 k.p.a.), nie może być utożsamiana z brakiem doręczenia w ogóle (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1895/02; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07 i z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 283/07). Tezę tę podtrzymano m.in. w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2017/10 z glosą aprobującą J. Drosika, ZNSA nr 6 (39) z 2011 r., str. 195 oraz w wyroku NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II FSK 1372/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1124/11).

Jak zatem wynika z przytoczonego orzecznictwa, czym innym jest brak doręczenia, a czym innym doręczenie wprawdzie wadliwe, ale ostatecznie dokonane; te dwie sytuacje należy zatem odróżnić (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 378/08). Doręczenie wadliwe i brak doręczenia to dwie odmienne sytuacje i powinny być one traktowane i oceniane inaczej, w szczególności z punktu widzenia ewentualnych skutków procesowych (por. wyrok z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3407/14 i z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I FSK 1307/14). Podkreśla się, że m.in. fakt terminowego złożenia odwołania od decyzji doręczonej w sposób wadliwy oznacza, że decyzja ta dotarła do osoby, która złożyła odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I FSK 2160/13). Tym samym skuteczne wniesienie odwołania od nieprawidłowo doręczonej decyzji oznacza, że choć wadliwie, to jednak doręczenia dokonano i przez to decyzja ta weszła do obrotu prawnego, stosownie do art. 212 o.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 826/09).

Aprobata poglądu o dopuszczalności uznania nieprawidłowego doręczenia za skuteczne w sytuacji, gdy - pomimo że doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach (art. 40 k.p.a.) - skarga do sądu została wniesiona w terminie, oparta jest na założeniu, że prawa strony nie zostały naruszone. Opisane uchybienie organu nie rzutowało w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, negatywnie na prawa procesowe strony, ponieważ skarżąca wniosła od tej decyzji skargę w ustawowym terminie. Organ udziału pełnomocnika w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie kwestionował. Udziału pełnomocnika w postępowaniu oraz doręczenia mu decyzji nie podważała też sama strona. Jeśli zatem doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, to nie wywołało ono negatywnego dla strony skutku. Takie naruszenie prawa procesowego przez ZUS nie uniemożliwiło ani w żaden sposób nie ograniczyło w sensie prawnym i faktycznym możliwości skorzystania przez zobowiązaną ze środka zaskarżenia. W ten to bowiem sposób znaczenie tego uchybienia postrzegane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 331/13 i z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 20/13), która akcentuje konieczność oceny skutków wadliwego doręczenia z punktu widzenia tego, czy jego następstwem było pozbawienie strony możliwości obrony jej praw.

10. W postępowaniu ponownym w pierwszej kolejności ZUS podejmie czynności do ustalenia, czy Z. K. jest pełnomocnikiem zobowiązanej w postępowaniu administracyjnym (wezwie o przedłożenie pełnomocnictwa), a jeśli tak, to o jakim zakresie umocowania.

W warstwie merytorycznej organ najpierw wypowie się co do tego, czy skarżąca odpowiada za przedmiotowe składki jako osoba trzecia (były wspólnik spółki jawnej). Jeśli tak, to obowiązkiem organu będzie załączenie do akt decyzji przenoszącej odpowiedzialność z tytułu składek na skarżącą ze wzmianką o jej ostateczności lub prawomocności. Przypomnieć trzeba, że z uwagi na konstytutywny charakter takiej decyzji, warunkuje ona w ogóle przedmiot kontrolowanego postępowania o umorzenie zaległych należności składkowych.

W dalszej kolejności ZUS powinien mieć na uwadze podniesiony przez skarżącą zarzut przedawnienia. Rozpoznając go powinien dokonać analizy kwestii intertemporalnych, związanych ze zmianą istotnych w tej mierze przepisów prawa, jak również odstąpić od stosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jako niezgodnego z Konstytucją. Nie może mu także umknąć – jeśli skarżąca odpowiada jako osoba trzecia – że przedawnienie należności składkowych w tym przypadku reguluje przede wszystkim art. 24 ust. 5d u.s.u.s. oraz stosowany odpowiednio art. 118 § 1 i 2 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s.

Rozpoznając zarzut przedawnienia wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w tej mierze, np. podjętych czynnościach egzekucyjnych ZUS powinien udokumentować poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną czynność, w tym jeśli kontrola prawidłowości tej czynności tego wymaga, także dowodu doręczenia stronie danego dokumentu. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 26 lipca 2016 r., I SA/Gl 50/16, z dnia 11 lutego 2015 r., I SA/Gl 709/14, z dnia 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; wyrok NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006 r., II SA/Bk 219/06, Lex nr 928832).

Dopiero ustaliwszy, czy i ewentualnie które składki uległy przedawnieniu organ przejdzie do rozpoznania przesłanek ich umorzenia. W zakresie należności składkowych już przedawnionych prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe i postępowanie takie podlega umorzeniu.

W odniesieniu do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ZUS dokona szczegółowej analizy posiadania przez skarżącą majątku z którego można realnie, a nie tylko czysto hipotetycznie egzekwować nieprzedawnione należności. W tej mierze dokona prezentacji obciążenia nieruchomości której współwłaścicielką jest skarżąca powołując się na konkretne dane (wysokość wierzytelności, kolejność ich zaspokojenia), o czym była już mowa w pkt 6 uzasadnienia.

Następnie organ wypowie się, czy, a jeśli tak to dlaczego, przedmiotowe składki należą do kategorii, co do których stosuje się rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. mając na uwadze art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 1 i 2 tego rozporządzenia. W razie dopuszczalności stosowania tych regulacji jasno wskaże, czy ustalił przesłanki wskazane w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., czy też wkluczył ich zaistnienie oraz uzasadni swoje stanowisko z uwzględnieniem wskazań zawartych w tej mierze już w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r.

W razie niestwierdzenia żadnej z przesłanek umorzenia organ wyda decyzję związaną odmowną.

W przypadku stwierdzenia zaistnienia choćby jednej z nich rozważy kwestię umorzenia należności (w całości albo w części) w ramach tzw. uznania administracyjnego, z tym że należycie uzasadni swój wybór rozstrzygnięcia. Obowiązek wskazania motywów wyboru alternatywy decyzyjnej w uzasadnieniu decyzji i to w odniesieniu do wszystkich relewantnych okoliczności sprawy, jak też okoliczności podnoszonych przez stronę, wynika już z wyrażonych w k.p.a. zasad zaufania do organów (art. 8), czy też informacji (art. 9, 11).

11. Z podanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, ponieważ skarżąca nie wykazała, że działając osobiście i będąc zwolniona ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.) poniosła wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.