Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 17/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej także jako "strona", "spółka" czy też "skarżąca") pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. zwróciła się do Zarządu Powiatu w S. (dalej też jako "Zarząd" lub "organ I instancji") o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, poprzez ograniczenie jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 2020 r.

Zarząd Powiatu S. pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformował skarżącą o braku możliwości zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."). Wszczęcie nowego postępowania powodowałoby bowiem sytuację, w której toczyłoby się ono w oparciu o odmienny stan prawny, gdyż Rada Powiatu w S. w dniu [...] grudnia 2019 r. ustaliła w drodze uchwały nowe stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Skarżąca, uznając, że powyższe pismo spełnia wszystkie niezbędne wymogi decyzji administracyjnej, zakwestionowała je w drodze odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium"). Spółka wniosła o zmianę rozstrzygnięcia Zarządu Powiatu S., polegającą na ustaleniu wysokości opłat rocznych w oparciu o uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz ustalenie okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2041 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2020 roku, nr [...], na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu S. z dnia [...] września 2020 roku. SKO zaznaczyło, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2019 roku (omyłkowo wskazując inny rok) wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego uregulowana była w uchwale nr XXIV/129/2012 Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu s. na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2013.40). Następnie, z dniem 25 października 2019 r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych, w wyniku której ustalono wysokość nowych maksymalnych stawek opłaty za zajęcia pasa drogowego w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednocześnie, ustawa nowelizująca zakreśliła organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego termin trzech miesięcy na dostosowanie wysokości stawek opłat określonych w uchwałach tych jednostek, do ich wysokości ustalonych znowelizowaną ustawą. Na skutek tego, w dniu 20 grudnia 2019 r. Rada Powiatu w S. wydała uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała ta dostosowała wysokość stawek opłaty do maksymalnej wysokości, przewidzianej w znowelizowanym przepisie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem SKO, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, a w przypadku uchwalenia nowych stawek opłat (co ma miejsce w niniejszej sprawie), postępowanie wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. toczyłoby się w oparciu o odmienny stan prawny, a więc dotyczyłoby sprawy nowej w sensie materialnoprawnym. Natomiast przepis art. 155 k.p.a. zakłada, że po przeprowadzeniu postępowania na jego podstawie zapadnie inne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Zmiana obowiązującego prawa, relewantnego dla rozstrzygnięcia sprawy zawsze powoduje, że sprawa administracyjna przekształca się w nową nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, a tym samym wyłącza możliwość stosowania prawnoprocesowych podstaw zmiany decyzji.

Nadto, w ocenie SKO, na niemożność przychylenia się do wniosku strony wskazuje derogacja art. 40f ustawy o drogach publicznych, który przewidywał, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

W skardze wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie:

I/ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot wniosku, pomimo, iż za dokonaniem takiej zmiany przemawiał słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany skarżąca wyraziła zgodę;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zaakceptowanie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej w wyniku:

a. błędnego uznania, iż skarżąca nie wykazała słusznego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, który zdaniem organu II instancji jest sprzeczny z interesem społecznym;

b. nieuzasadnionego uznania, iż nie obowiązują przepisy prawa, na podstawie których wydano decyzję ostateczną objętą wnioskiem, podczas gdy obecnie obowiązująca w przedmiotowym zakresie uchwała Rady Powiatu S. z dnia 20 grudnia 2019 r. w pełni uchyliła wcześniej obowiązującą uchwałę tegoż organu z dnia 1 marca 2019 roku, ta zaś zastąpiła wcześniejszą uchwałę z dnia 18 grudnia 2012 r.. a więc, cały czas istnieje podstawa prawa do wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej, a zmiana ta następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej;

c. błędnego przyjęcia, że uchylenie art. 40f ustawy o drogach publicznych uniemożliwia organowi zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy powyższa regulacja zniosła jedynie obowiązek zarządcy drogi dokonywania stosownych zmian decyzji ostatecznych z urzędu, w żadnej mierze nie zamykając prawnej możliwości dokonania stosownej zmiany na wniosek strony,

d. błędnego przyjęcia, iż decyzja o zajęciu pasa drogi jako związana nie może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a.,

3. art. 7. art. 7a. art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności błędne uznanie, iż zasadne jest pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej skarżącej ponoszenie przez wiele lat opłat 2,5-krotnie przewyższających obecnie obowiązujący maksymalny limit dopuszczony w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych,

4. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ odwoławczy w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej,

5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest stosowanie w tym samym czasie w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadających na terenie Powiatu S. taki sam rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej zlokalizowanej w pasie drogi publicznej zróżnicowanych stawek opłat rocznych, w tym w stosunku do skarżącej stawek 2,5-krotnie wyższych niż maksymalne dopuszczone przez ustawodawcę, co w sposób oczywisty dyskryminuje skarżącą w stosunku do przedsiębiorców, którzy prowadząc identyczną działalność płacą stawki uwzględniające ustawowy limit;

II/ przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, w zw. z art. 40 ust. 8 in fine ustawy o drogach publicznych, poprzez pozostawienie - wbrew wnioskowi skarżącej - dla linii elektroenergetycznej zasilającej stację bazową skarżącej, stanowiącej element infrastruktury telekomunikacyjnej, stawek opłat rocznych za zajęcie pasa drogi publicznej, które przekraczają maksymalny limit ustalony przez ustawodawcę.

W związku z powyższymi zarzutami, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Powiatu S. a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu S. z dnia [...] września 2020 roku, odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r., którą to decyzją, Zarząd Powiatu w S.:

1. zezwolił skarżącej, jako inwestorowi, na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. gm. K. poprzez umieszczenie przyłącza energetycznej linii niskiego napięcia do zasilania stacji bazowej P. o powierzchni 5,075 m2 na okres 1.01.2019 r. - 31.12.2029 r.,

2. ustalił opłatę za każdy kolejny rok zajęcia pasa drogowego w wysokości 253,75 złotych, na podstawie § 3 uchwały Nr XXIV/129/2012 Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu s. na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Mazow., [...]), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia w pasie drogowym - 50 złotych.

Przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. podjęta została na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p."), zgodnie z którym to przepisem, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1815), poprzez nadanie mu brzmienia: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.".

Uwzględniając nowe brzmienie 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Rada Powiatu w S. podjęła w dniu [...] grudnia 2019 r. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. I tak, zgodnie z jej § 1 ustala się wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczących:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z kolei w § 3 ustalono następujące stawki opłat za każdy rok zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, w celu o którym mowa w § 1 pkt 2:

1) w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - 20 zł;

2) w odniesieniu do pozostałych urządzeń:

a) w pasie drogowym - 75 zł;

b) na drogowym obiekcie inżynierskim - 200 zł.

Jeśli porówna się zatem wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są ponad dwuipółkrotnie niższe od obowiązujących w powiecie s. w momencie wydania przez Zarząd Powiatu w S. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Z tego też powodu, czyli obowiązujących aktualnie innych stawek opłat, niż w dacie podejmowania decyzji, o zmianę której wystąpiła skarżąca, niedopuszczalne jest, w ocenie organów, zastosowanie trybu uregulowanego w art. 155 k.p.a. SKO wskazało bowiem, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Na podstawie art. 155 nie można zmienić decyzji, która została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących.

Sąd nie podziela jednakże powyższego stanowiska organów, wykluczającego w istocie możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 155 k.p.a. w stosunku do rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., wyłącznie z uwagi na dokonaną w międzyczasie zmianę stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Punktem wyjścia jest tu przede wszystkim ustawowa podstawa do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Otóż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z powyższego wynika i co w zasadzie nie jest kwestionowane, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Tymczasem, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 959/20, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jednocześnie możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowej a nie związanej, i odnosi się do całości decyzji. Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji w trybie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może co prawda wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Stąd właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu, nie można jednak tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09). Pogląd taki wyrażany jest także w doktrynie (zob. glosę Zbigniewa Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2254/14, opublikowaną w OSP 2018/9/96). Stan ciągłości regulacji prawnej mimo zmiany przepisów prawa, Zbigniew Kmieciak w powołanej wyżej glosie nazwał "utrzymaniem materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową ustawę". Mając powyższe na uwadze, nie ma przeszkód prawnych do weryfikacji decyzji ostatecznej w zakresie stawek opłat, na podstawie art. 155 k.p.a. (tak też bardzo celnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2020 roku, sygn. akt III SA/Lu 382/20). Co ważne, nie uległy przecież zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie. Za prawidłowością powyższego stanowiska przemawia także wieloletni okres obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdzie tak sztywno zdefiniowana tożsamość stanu prawnego (związana chociażby z wysokością opłaty za zjecie pasa drogowego), abstrahująca od jego rzeczywistej zmiany w obszarze uprawnień i obowiązków strony, w istocie wykluczałaby możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. i to wobec decyzji uznaniowej.

Co istotne, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. wprost wskazano wpływ obniżenia stawki opłata na zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tego tytułu, ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusz bazowego. Założono, że obniżenie stawek do proponowanego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

W konsekwencji organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a. Wskazać trzeba, że skutkiem ubocznym uchylenia art. 40f u.d.p. jest odmienne, traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W istocie dopiero zastosowanie 155 k.p.a. pozwoli przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji. W myśl tego przepisu wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04). W ocenie Sądu trudno dopatrzeć się tego typu kolizji z porządkiem prawnym w sytuacji, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dysponujących już odpowiednim zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, na cele ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a co za tym idzie odpowiedniej modyfikacji wysokości opłat przez jednostki samorządowe, za przyznane jej uprawnienie do zajmowania pasa drogowego uiszczałaby wynagrodzenie w wysokości wielokrotnie wyższej, niż pozostali, którzy zezwolenie uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych.

Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co powoduje konieczność jej uchylenia. Wobec tego, że stwierdzone naruszenie dotyczy także decyzji organu I instancji, sąd postanowił uchylić również decyzję organu I instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą związane wykładnią dokonaną przez sąd w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zaś organ I instancji powinien wskazać, na czym polega interes społeczny w przedmiotowej sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Co istotne, w realiach przedmiotowej sprawy, organ I instancji, winien będzie rozważyć celowość prowadzenia postępowania w zakresie ujętym we wniosku strony z dnia 3 sierpnia 2020 roku, a więc żądania ograniczenia okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2020 roku (skrócenie okresu w stosunku do decyzji pierwotnej), w kontekście jego modyfikacji w odwołaniu, gdzie spółka zakres oczekiwanej zmiany ujęła poprzez przedłużenie tego okresu (do dnia 31 grudnia 2014 roku). Organ odwoławczy, utrzymując bowiem w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, pominął zupełnie kwestię modyfikacji żądania strony na etapie wniesionego przez nią środka odwoławczego, przez pryzmat po pierwsze konieczności właściwego zdefiniowania samego przedmiotu postępowania a po drugie zagwarantowania, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).